(1)

Uredba (EU) 2021/241 Europskog parlamenta i Vijeća (2) kojom je uspostavljen Mehanizam za oporavak i otpornost stupila je na snagu 19. veljače 2021. Mehanizmom za oporavak i otpornost pruža se financijska potpora provedbi reformi i ulaganja i generira fiskalni impuls koji će se financirati sredstvima Unije. Njime se doprinosi gospodarskom oporavku i provedbi održivih reformi i ulaganja kojima se potiče rast, posebno u cilju promicanja zelene i digitalne tranzicije, uz jačanje otpornosti i potencijalnog rasta gospodarstava država članica. Njime se pomaže i jačanju održivih javnih financija te poticanju rasta i otvaranja radnih mjesta u srednjoročnom i dugoročnom razdoblju. Maksimalni financijski doprinos po državi članici u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost bit će ažuriran u lipnju 2022., u skladu s člankom 18. stavkom 2. Uredbe (EU) 2021/241.

(2)

Komisija je 24. studenoga 2021. donijela Godišnji pregled održivog rasta, čime je označen početak europskog semestra 2022. za koordinaciju ekonomskih politika. Uzela je u obzir Socijalnu obvezu iz Porta potpisanu 7. svibnja 2021. radi daljnje provedbe europskog stupa socijalnih prava, koji su Europski parlament, Vijeće i Komisija proglasili 17. studenoga 2017. Europsko vijeće potvrdilo je 25. ožujka 2022. prioritete Godišnjeg pregleda održivog rasta 2022. Komisija je 24. studenoga 2021. na temelju Uredbe (EU) br. 1176/2011 Europskog parlamenta i Vijeća (3) donijela i Izvješće o mehanizmu upozoravanja, u kojemu Poljska nije utvrđena kao jedna od država članica za koje je potrebno provesti detaljno preispitivanje. Komisija je istog dana donijela i Prijedlog zajedničkog izvješća o zapošljavanju za 2022., u kojem se analizira provedba smjernica za zapošljavanje i načelâ europskog stupa socijalnih prava. Vijeće je donijelo Zajedničko izvješće o zapošljavanju 14. ožujka 2022.

(3)

Ruska invazija na Ukrajinu, koja je uslijedila nakon globalne pandemije, znatno je izmijenila geopolitički i gospodarski kontekst. Posljedice invazije na gospodarstva država članica očituju se, među ostalim, u višim cijenama energije, hrane i sirovina te slabijim izgledima za rast. Više cijene energije posebno opterećuju najranjivija kućanstva koja se suočavaju s energetskim siromaštvom ili su u opasnosti od njega, kao i poduzeća koja su najranjivija na povećanja cijena energije. Unija se suočava i s dosad nezabilježenim priljevom osoba koje bježe iz Ukrajine. Gospodarske posljedice koje proizlaze iz agresivnog rata Rusije asimetrično utječu na države članice. U tom je kontekstu 4. ožujka 2022. prvi put aktivirana Direktiva Vijeća 2001/55/EZ (4) putem Provedbene odluke Vijeća (EU) 2022/382 (5), kojom se raseljenim osobama iz Ukrajine daje pravo na zakonit boravak u Uniji, kao i pristup obrazovanju i osposobljavanju, tržištu rada, zdravstvu, stanovanju i socijalnoj skrbi. Poljskoj je u okviru inicijative Kohezijsko djelovanje za izbjeglice u Europi (CARE) i dodatnim pretfinanciranjem iz programa Pomoć za oporavak za koheziju i europska područja (REACT-EU) na raspolaganje stavljena izvanredna potpora za hitne potrebe prihvata i integracije osoba koje bježe iz Ukrajine.

(4)

Uzimajući u obzir gospodarsku i geopolitičku situaciju koja se ubrzano mijenja, europski semestar u 2022. nastavlja opsežnu koordinaciju ekonomskih politika i politika zapošljavanja te se istodobno razvija u skladu sa zahtjevima provedbe Mehanizma za oporavak i otpornost, kako je navedeno u Godišnjem pregledu održivog rasta 2022. Provedba donesenih planova za oporavak i otpornost ključna je za ostvarivanje prioriteta politika u okviru europskog semestra jer se planovi odnose na sve relevantne preporuke ili na znatan dio relevantnih preporuka za pojedinu zemlju izdanih u ciklusima europskog semestra 2019. i 2020. Preporuke za pojedinu zemlju iz 2019. i 2020. i dalje su jednako relevantne i za planove za oporavak i otpornost koji su revidirani, ažurirani ili izmijenjeni u skladu s člancima 14., 18. i 21. Uredbe (EU) 2021/241, uza sve druge preporuke za pojedinu zemlju izdane do datuma podnošenja takvih revidiranih, ažuriranih ili izmijenjenih planova za oporavak i otpornost.

(5)

Opća klauzula o odstupanju iz Pakta o stabilnosti i rastu aktivirana je u ožujku 2020. Komisija je u svojoj komunikaciji od 3. ožujka 2021. naslovljenoj „Godinu dana od izbijanja pandemije bolesti COVID-19: odgovor u okviru fiskalne politike” iznijela stajalište da bi odluku o deaktivaciji ili nastavku primjene opće klauzule o odstupanju trebalo donijeti u okviru ukupne ocjene stanja gospodarstva, pri čemu bi ključni kvantitativni kriterij bio razina gospodarske aktivnosti u Uniji ili europodručju u usporedbi s razinama prije krize (krajem 2019.). Povećana neizvjesnost i znatni negativni rizici za gospodarske izglede u kontekstu rata u Europi, dosad nezabilježeno povećanje cijena energije i kontinuirani poremećaji u lancu opskrbe opravdavaju produljenje opće klauzule o odstupanju iz Pakta o stabilnosti i rastu tijekom 2023.

(6)

U skladu s pristupom iz Preporuke Vijeća od 18. lipnja 2021. (6) i davanja mišljenja Vijeća o Programu konvergencije Poljske za 2021., opći smjer fiskalne politike trenutačno se najbolje mjeri kao promjena primarnih rashoda (bez diskrecijskih mjera na strani prihoda i isključujući privremene hitne mjere uvedene zbog krize uzrokovane bolešću COVID-19), ali uključujući rashode koji se financiraju bespovratnom potporom (bespovratna sredstva) iz Mehanizma za oporavak i otpornost i drugih fondova Unije, u odnosu na srednjoročni potencijalni rast (7). Kako bi se ocijenilo je li nacionalna fiskalna politika razborita i potiče li se njezinim sastavom održiv oporavak u skladu sa zelenom i digitalnom tranzicijom, uz opći smjer fiskalne politike pozornost se posvećuje i razvoju primarnih tekućih rashoda koje financira država (8) (bez diskrecijskih mjera na strani prihoda i bez privremenih hitnih mjera uvedenih zbog krize uzrokovane bolešću COVID-19) i razvoju ulaganja.

(7)

Komisija je 2. ožujka 2022. donijela Komunikaciju s općim smjernicama za fiskalnu politiku u 2023. („fiskalne smjernice”), čiji je cilj poduprijeti pripremu programâ stabilnosti i konvergencije država članica i time ojačati koordinaciju politika. Na temelju makroekonomskih izgleda iz zimske prognoze 2022., Komisija smatra da je prelazak s ukupno poticajnog smjera fiskalne politike u razdoblju 2020.–2022. na uglavnom neutralan opći smjer fiskalne politike, uz spremnost na reagiranje na promjenjivo gospodarsko stanje, primjeren za 2023. Komisija je najavila da bi se fiskalne preporuke za 2023. trebale i dalje razlikovati po državama članicama te bi se u njima trebalo voditi računa o mogućim prelijevanjima među državama. Komisija je pozvala države članice da te smjernice uzmu u obzir u svojim programima stabilnosti i konvergencije. Komisija se obvezala da će pomno pratiti gospodarska kretanja i prema potrebi prilagoditi svoje smjernice politika, a najkasnije u okviru proljetnog paketa europskog semestra potkraj svibnja 2022.

(8)

U pogledu fiskalnih smjernica, u fiskalnim preporukama za 2023. uzimaju se u obzir pogoršani gospodarski izgledi, povećana neizvjesnost i dodatni negativni rizici te viša inflacija u usporedbi s Komisijinom zimskom prognozom 2022. Na temelju tih razmatranja fiskalnim odgovorom treba povećati javna ulaganja u zelenu i digitalnu tranziciju i energetsku sigurnost te održati kupovnu moć najranjivijih kućanstava kako bi se ciljanim i privremenim mjerama ublažio učinak povećanja cijena energije i ograničio inflacijski pritisak zbog sekundarnih učinaka. Fiskalna politika treba ostati fleksibilna radi prilagodbe okolnostima koje se brzo mijenjaju, uključujući izazove koji proizlaze iz agresivnog rata Rusije protiv Ukrajine kad je riječ o obrani i sigurnosti, te se ona treba razlikovati po državama članicama, ovisno o njihovoj fiskalnoj i gospodarskoj situaciji, među ostalim u pogledu njihove izloženosti krizi i priljevu raseljenih osoba iz Ukrajine.

(9)

Poljska je 3. svibnja 2021. Komisiji dostavila svoj nacionalni plan za oporavak i otpornost u skladu s člankom 18. stavkom 1. Uredbe (EU) 2021/241. Na temelju članka 19. Uredbe (EU) 2021/241 Komisija je ocijenila relevantnost, djelotvornost, učinkovitost i koherentnost plana za oporavak i otpornost, u skladu sa smjernicama za ocjenjivanje iz Priloga V. toj uredbi. Vijeće je 17. lipnja 2022. donijelo Provedbenu odluku o odobrenju ocjene plana za oporavak i otpornost Poljske (9). Isplata obroka ovisi o donošenju odluke Komisije, u skladu s člankom 24. stavkom 5. Uredbe (EU) 2021/241, u kojoj se navodi da je Poljska u zadovoljavajućoj mjeri ostvarila relevantne ključne etape i ciljne vrijednosti utvrđene u Provedbenoj odluci Vijeća. Ostvarenje u zadovoljavajućoj mjeri podrazumijeva da mjere povezane s ostvarenim ključnim etapama i ciljnim vrijednostima nisu preokrenute.

(10)

Poljska je 29. travnja 2022. dostavila Nacionalni program reformi za 2022., a 28. travnja 2022. Program konvergencije za 2022., u skladu s rokom utvrđenim u članku 8. Uredbe (EZ) br. 1466/97. Zbog njihove uzajamne povezanosti ta su dva programa ocijenjena zajedno.

(11)

Komisija je 23. svibnja 2022. objavila Izvješće za Poljsku za 2022. U njemu je ocijenjen napredak Poljske u smislu relevantnih preporuka za pojedinu zemlju koje je Vijeće donijelo 2019., 2020. i 2021. Ocijenjen je i napredak Poljske u provedbi europskog stupa socijalnih prava i ostvarenju glavnih ciljeva Unije u pogledu zapošljavanja, stjecanja vještina i smanjenja siromaštva, kao i napredak u ostvarenju ciljeva održivog razvoja Ujedinjenih naroda.

(12)

Komisija je 23. svibnja 2022. objavila izvješće u skladu s člankom 126. stavkom 3. Ugovora. U tom se izvješću razmatralo proračunsko stanje Poljske jer se predviđa da će njezin deficit opće države 2022. premašiti referentnu vrijednost od 3 % bruto domaćeg proizvoda (BDP) utvrđenu Ugovorom. U izvješću je zaključeno da kriterij deficita nije ispunjen. U skladu s komunikacijom od 2. ožujka 2022. Komisija nije predložila pokretanje novih postupaka u slučaju prekomjernog deficita u proljeće 2022. te će ujesen 2022. ponovno procijeniti je li potrebno predložiti pokretanje takvih postupaka.

(13)

Vijeće je u Preporuci od 20. srpnja 2020. (10) Poljskoj preporučilo da u skladu s općom klauzulom o odstupanju u 2020. i 2021. poduzme sve potrebne mjere za djelotvoran odgovor na pandemiju bolesti COVID-19, održavanje gospodarstva i potporu oporavku koji će uslijediti. Preporučilo je i da Poljska, kada to gospodarski uvjeti dopuste, provodi fiskalne politike s ciljem postizanja razboritih srednjoročnih fiskalnih pozicija i osiguravanja održivosti duga, uz istodobno poticanje ulaganja. Prema podacima koje je Eurostat potvrdio, deficit opće države u Poljskoj se u 2021. smanjio na 1,9 % sa 6,9 % BDP-a, koliko je iznosio u 2020. Poljska je odgovorom u okviru fiskalne politike poduprla gospodarski oporavak u 2021., a privremene hitne mjere smanjile su se s 4,5 % BDP-a u 2020. na 2,7 % u 2021. Mjere koje je Poljska poduzela u 2021. bile su u skladu s Preporukom Vijeća od 20. srpnja 2020. Diskrecijske proračunske mjere koje je vlada donijela 2020. i 2021. bile su privremene ili popraćene kompenzacijskim mjerama. Prema podacima koje je Eurostat potvrdio, dug opće države pao je s 57,1 % BDP-a u 2020. na 53,8 % BDP-a u 2021.

(14)

Makroekonomski scenarij na kojem se temelje proračunske projekcije u Programu konvergencije za 2022. realan je. Vlada predviđa da će se realni BDP povećati za 3,8 % u 2022. i za 3,2 % u 2023. Za usporedbu, u Komisijinoj proljetnoj prognozi 2022. predviđa se niži rast realnog BDP-a, od 3,7 % u 2022. i 3,0 % u 2023., uglavnom zbog veće predviđene inflacije, za koju se očekuje da će opteretiti privatnu potrošnju i ulaganja, te manjeg doprinosa neto izvoza. Vlada u Programu konvergencije za 2022. očekuje da će se ukupni deficit povećati na 4,3 % BDP-a u 2022. i smanjiti na 3,7 % u 2023. Povećanje u 2022. uglavnom odražava visoke troškove pomoći raseljenim osobama iz Ukrajine, mjere povezane s visokim cijenama energije i veliku poreznu reformu (poljski dogovor). Prema Programu konvergencije za 2022. očekuje se da će se udio duga opće države u BDP-u smanjiti na 52,1 % u 2022. i 51,5 % u 2023. Na temelju mjera politike poznatih na datum zaključenja prognoze, u Komisijinoj proljetnoj prognozi 2022. predviđa se državni deficit od 4,0 % BDP-a za 2022. i 4,4 % BDP-a za 2023. Za 2022. to je niže od deficita predviđenog u Programu konvergencije za 2022., uglavnom zbog višeg predviđenog nominalnog BDP-a. Procijenjeni deficit za 2023. veći je nego u Programu konvergencije, uglavnom zbog nižih prihoda i pretpostavljenog povećanja troškova pomoći raseljenim osobama iz Ukrajine. U Komisijinoj proljetnoj prognozi 2022. predviđa se manji udio duga opće države u BDP-u u 2022., od 50,8 %, i od 49,8 % u 2023.. Razlika je posljedica veće predviđene inflacije i različitih pretpostavki o prilagodbama stanja i tokova u 2023. Prema Komisijinoj proljetnoj prognozi 2022. procjenjuje se da će srednjoročni (prosječni desetogodišnji) potencijalni rast proizvodnje iznositi 3,4 %. Međutim, ta procjena ne uključuje učinak reformi u okviru plana za oporavak i otpornost koje mogu potaknuti potencijalni rast Poljske.

(15)

Vlada je 2022. postupno ukinula mjere poduzete kao odgovor na krizu uzrokovanu bolešću COVID-19, pa se predviđa da će se privremene hitne mjere smanjiti s 2,7 % BDP-a u 2021. na 0,0 % BDP-a u 2022. Na državni deficit utječu mjere donesene radi ublažavanja gospodarskih i socijalnih posljedica povećanja cijena energije, koje se u Komisijinoj proljetnoj prognozi 2022. procjenjuju na 1,0 % BDP-a u 2022., a u 2023. očekuje se njihovo postupno ukidanje. (11) Te se mjere uglavnom sastoje od smanjenja neizravnih poreza na potrošnju energije i socijalnih transfera siromašnijim kućanstvima. Mjere su najavljene kao privremene. Međutim, ako cijene energije ostanu povišene u 2023., neke od tih mjera mogle bi se nastaviti. Neke od tih mjera nisu ciljane, osobito opće smanjenje poreza na dodanu vrijednost i trošarina. Na državni deficit utječu i troškovi pružanja privremene zaštite raseljenim osobama iz Ukrajine, za koje se u Komisijinoj proljetnoj prognozi 2022. predviđa da će iznositi 0,6 % BDP-a u 2022. i 0,8 % u 2023. (12)

(16)

Vijeće je u Preporuci od 18. lipnja 2021. preporučilo Poljskoj da u 2022. provodi poticajan smjer fiskalne politike, uključujući poticaj Mehanizma za oporavak i otpornost, te očuva ulaganja koja financira država. Vijeće je Poljskoj preporučilo i da, kada to gospodarski uvjeti dopuste, provodi fiskalnu politiku s ciljem postizanja razboritih srednjoročnih fiskalnih pozicija i osiguravanja srednjoročne fiskalne održivosti, uz istodobno povećanje ulaganja radi poticanja potencijala rasta.

(17)

Prema Komisijinoj proljetnoj prognozi 2022. i podacima iz Programa konvergencije Poljske za 2022. predviđa se da će u 2022. smjer fiskalne politike biti poticajan i iznositi – 3.4 % BDP-a, u skladu s preporukom Vijeća (13). Poljska namjerava pružati potporu oporavku koristeći se Mehanizmom za oporavak i otpornost za financiranje dodatnih ulaganja u skladu s preporukom Vijeća. Predviđa se da će se pozitivan učinak koji na gospodarsku aktivnost imaju rashodi financirani bespovratnim sredstvima iz Mehanizma za oporavak i otpornost i sredstvima drugih fondova Unije povećati za 0,1 postotni bod BDP-a u odnosu na 2021. (14) Predviđa se da će učinak ulaganja koja financira država na smjer fiskalne politike u 2022. biti ekspanzivan i iznositi 0,3 postotna boda BDP-a (15). Stoga u skladu s preporukom Vijeća Poljska namjerava očuvati ulaganja koja financira država. Ujedno se predviđa da će rast primarnih tekućih rashoda koje financira država (bez novih mjera na strani prihoda) u 2022. imati ekspanzivan učinak od 2,7 postotnih bodova na opći smjer fiskalne politike. Taj znatan ekspanzivni učinak uključuje dodatni učinak mjera za ublažavanje gospodarskih i socijalnih posljedica povećanja cijena energije (1,0 % BDP-a) i troškova pružanja privremene zaštite raseljenim osobama iz Ukrajine (0,6 % BDP-a), a predviđa se da će rastu tekućih neto rashoda doprinijeti i novi doplatak za skrb o maloj djeci (kapital za obiteljsku skrb) u iznosu od 0,1 % BDP-a.

Na prihodovnoj strani predviđa se da će ekspanzivnoj fiskalnoj politici doprinijeti i smanjenje stope poreza na osobni dohodak u skladu s poljskim dogovorom (0,7 % BDP-a) i smanjenje stopa poreza na dobit (0,1 % BDP-a). Predviđa se da će veći porast potrošačkih cijena u odnosu na deflator BDP-a utjecati na ekspanzivni učinak primarnih tekućih rashoda koje financira država u 2022. jer će se povećati izdaci za državnu potrošnju roba i usluga.

(18)

U Komisijinoj proljetnoj prognozi 2022. predviđa se da će u 2023. smjer fiskalne politike iznositi + 1,7 % BDP-a uz pretpostavku nepromijenjenih politika (16). Predviđa se da će Poljska 2023. nastaviti upotrebljavati bespovratna sredstva iz Mehanizma za oporavak i otpornost za financiranje dodatnih ulaganja za potporu oporavku. Predviđa se da će se pozitivan učinak koji na gospodarsku aktivnost imaju rashodi financirani bespovratnim sredstvima iz Mehanizma za oporavak i otpornost i sredstvima drugih fondova Unije povećati za 0,1 postotni bod u odnosu na 2022. Predviđa se da će učinak ulaganja koja financira država na smjer fiskalne politike u 2023. biti kontrakcijski i iznositi 0,3 postotna boda BDP-a. (17) Ujedno se predviđa da će rast primarnih tekućih rashoda koje financira država (bez novih mjera na strani prihoda) u 2023. imati kontrakcijski učinak od 1,4 postotna boda na opći smjer fiskalne politike. To uključuje učinak postupnog ukidanja mjera za ublažavanje posljedica povećanja cijena energije (0,9 % BDP-a) i dodatne troškove pružanja privremene zaštite raseljenim osobama iz Ukrajine (0,2 % BDP-a).

(19)

U Programu konvergencije za 2022. očekuje se da će se deficit opće države postupno smanjiti na 3,1 % BDP-a u 2024. i na 2,5 % do 2025. Stoga se predviđa da će deficit opće države pasti ispod 3 % BDP-a do 2025. Međutim, nisu navedene informacije o predviđenim temeljnim konsolidacijskim mjerama. Prema Programu konvergencije za 2022. očekuje se da će se udio duga opće države u BDP-u smanjiti do 2025., točnije na 51,0 % u 2024., a zatim dodatno pasti na 49,7 % u 2025. Prema analizi Komisije čini se da su rizici za održivost duga u srednjoročnom razdoblju srednje razine.

(20)

Očekuje se da će se nakon potpune provedbe reforme proračunskog sustava koja je u tijeku povećati učinkovitost potrošnje uklanjanjem dugotrajnih nedostataka u proračunskom postupku. Nedostaci uključuju složene i zastarjele proračunske klasifikacije, neoptimalno bilježenje informacija, nedostatak istinskog srednjoročnog planiranja i nedostatak izravnog učinka poluge revizija potrošnje na proračunski postupak. Očekuje se da će se javne financije Poljske suočiti s pritiscima za veću potrošnju u dugoročnom razdoblju, posebno zbog starenja stanovništva. Zbog tih čimbenika povećana je potreba za novim instrumentima za jačanje upravljanja rashodima, uključujući redovitu ocjenu djelotvornosti i učinkovitosti. Međutim, tijekom pandemije većina rashoda za mjere povezane s bolešću COVID-19 usmjeravana je putem namjenskog fonda kojim je upravljala razvojna banka i izvanproračunskog financijskog instrumenta. To je nadležnim tijelima osiguralo veću fleksibilnost u upravljanju rashodima povezanima s krizom i omogućilo im da izbjegnu rizik od premašivanja ustavne razine javnog duga, ali je i ograničilo parlamentarni nadzor nad rashodima i javni pristup pravodobnim informacijama o javnoj potrošnji.

(21)

Poljska je jedna od zemalja Unije čije stanovništvo najbrže stari, a demografski trendovi dugoročno će utjecati na mirovinski sustav. Postojeći mirovinski sustav temelji se na definiranim doprinosima, što ga čini financijski uravnoteženim, ali se time ne uzima u obzir primjerenost budućih naknada. Međutim, zbog niske stvarne dobi za umirovljenje, produljenja očekivanog životnog vijeka i nekih drugih značajki sustava očekuje se da će buduće mirovine biti znatno manje u odnosu na zadnju plaću. To bi značilo da bi velik dio umirovljenika bio izložen riziku od siromaštva. Iz Komisijine je analize vidljivo da bi Poljska do 2070. trebala potrošiti dodatnih 6,7 % BDP-a samo kako bi zadržala sadašnju razinu mirovina. Glavni izazovi u poljskom mirovinskom sustavu odnose se na nisku stvarnu dob za umirovljenje i posebne mirovinske sustave (npr. poljoprivrednici, uniformirane službe), koji su skupi i koji svojim članovima omogućuju veće pogodnosti u usporedbi s općim sustavom.

(22)

Poljska je 15. prosinca 2021. dostavila programske dokumente kohezijske politike predviđene u Uredbi (EU) 2021/1060 Europskog parlamenta i Vijeća (18). U skladu s Uredbom (EU) 2021/1060 Poljska u obzir treba uzeti relevantne preporuke za pojedinu zemlju pri programiranju fondova kohezijske politike za razdoblje 2021.–2027. To je preduvjet za poboljšanje učinkovitosti i maksimalno povećanje dodane vrijednosti financijske potpore koju će primiti iz fondova kohezijske politike, uz istodobno promicanje koordinacije, komplementarnosti i koherentnosti između tih fondova kohezijske politike i drugih instrumenata i fondova Unije. Uspješna provedba programâ kohezijske politike ovisi i o uklanjanju prepreka ulaganjima radi potpore zelenoj i digitalnoj tranziciji i uravnoteženom teritorijalnom razvoju.

(23)

Stopa nezaposlenosti u Poljskoj doseže najnižu razinu ikada, ali sudjelovanje nekih skupina na tržištu rada i dalje je ograničeno. Stopa upisa djece mlađe od tri godine u sustav formalne skrbi o djeci i dalje je među najnižima među državama članicama, a ograničeni pristup skrbi za djecu ženama otežava ulazak na tržište rada. Osim toga, nedostatak potpore za dugotrajnu skrb i niža dob za umirovljenje dovode do odljeva radne snage s tržišta. Razlike na tržištu rada utječu i na osobe s invaliditetom, starije osobe i niskokvalificirane radnike, čije su stope zaposlenosti niže od odgovarajućih prosjeka Unije. Dok je posljednjih godina uočen kontinuiran pad nestandardnih ugovora o radu, zapošljavanje na temelju ugovora o radu na određeno vrijeme i samozapošljavanje s niskim socijalnim doprinosima i dalje su česti, osobito među mladim i niskokvalificiranim radnicima, čime se povećava rizik od neprimjerenosti njihovih budućih mirovina.

(24)

Poljski sustav obrazovanja i osposobljavanja i dalje se suočava s izazovima u smislu kvalitete i uključivosti. Pandemija je te izazove dodatno pogoršala zbog produljenih razdoblja učenja na daljinu. Nastavnicima, učenicima i općoj populaciji nedostaju digitalne vještine. Istodobno su informatička oprema i povezivost i dalje nedovoljno dostupni školama i kućanstvima s djecom. Inicijalno obrazovanje nastavnika nije dovoljno kvalitetno. Osim toga, plaće nastavnika su razmjerno niske u usporedbi sa standardima OECD-a. To utječe na financijsku privlačnost te struke i u kombinaciji s nedostatnim stručnim usavršavanjem doprinosi znatnom manjku osoblja. Velik priljev izbjeglica iz Ukrajine zahtijeva znatne napore, što uključuje financijska sredstva, kako bi se pružio odgovarajući odgovor u području obrazovanja i osposobljavanja. Velika neusklađenost između vještina i potreba na tržištu rada rezultira manjkom radne snage, što je vidljivo iz poteškoća s kojima se poslodavci suočavaju pri popunjavanju otvorenih radnih mjesta.

(25)

Ukupni rashodi za zdravstvo i dalje su niski te su 2019. iznosili samo 6,5 % BDP-a u usporedbi s prosjekom Unije od 9,9 %. Poljski zdravstveni sustav pretjerano je ovisan o bolnicama, koje se suočavaju sa sve lošijim financijskim stanjem, izostankom ocjenjivanja kvalitete i nedostacima u upravljanju. Nedovoljno se koriste primarna i ambulantna skrb. Ograničena privlačnost medicinskih zanimanja doprinosi manjku osoblja. Broj liječnika i medicinskih sestara na 1 000 stanovnika (2,4 odnosno 5,1) među najnižima je u državama članicama. Sustav primarne zdravstvene zaštite preopterećen je jer nema dovoljno osoblja. Njegov je potencijal i dalje neiskorišten, a time se preopterećuju više razine skrbi. Iako proširene usluge e-zdravstva pomažu u uklanjanju nekih od izazova s kojima se suočava zdravstveni sustav, njihova je upotreba dosad bila ograničena.

(26)

Znatan dio socijalnih izdataka nije prilagođen različitim razinama dohotka, što znači da bi ih se moglo bolje usmjeriti. Neki socijalni izdaci nisu ciljani i ne temelje se na provjeri imovinskog stanja. Istodobno je socijalno osiguranje određenih osoba koje rade na temelju građanskopravnih ugovora ograničeno, što tu skupinu čini ugroženijom. Iako se udio stanovništva izloženog riziku od siromaštva nastavio smanjivati, s 21 % u 2016. na 17 % u 2020., i dalje su prisutni izazovi. Konkretno, očekuje se da će neke starije osobe biti izložene sve većem riziku od siromaštva. To će prije svega utjecati na žene, kojima će zbog kraćeg radnog staža mirovine biti niže. Bolje usmjeravanje naknada, primjerice češćom primjenom pristupa temeljenog na imovinskom stanju, rezultiralo bi učinkovitijom upotrebom javnih sredstava u borbi protiv siromaštva i pružanju potpore onima kojima je ona najpotrebnija.

(27)

Kako bi osigurala dugoročno održiv gospodarski rast i konkurentnost, Poljska će se sve više oslanjati na znanost i inovacije. Međutim, unatoč određenom napretku, Poljska zaostaje u smislu inovativnih rezultata. Ukupna potrošnja za istraživanje i razvoj niska je i iznosi 1,39 % BDP-a. Prema Istraživanju o inovacijama u Zajednici, rashodi za istraživanje i razvoj u poduzećima i dalje su znatno ispod prosjeka Unije i 2020. iznosili su 0,87 %, a udio inovativnih poduzeća i dalje je malen. Poljska je četvrta najlošija na Europskoj ljestvici uspjeha u inoviranju za 2021. i nalazi se u zadnjoj kategoriji „inovatora u nastajanju”. Sve veća rascjepkanost postojećih instrumenata za potporu istraživanjima narušava suradnju između znanosti i poslovnog sektora, što je ključna prepreka jačanju inovacija. Nadalje, slabe upravljačke vještine i ograničeno usvajanje tehnologija u tvrtkama doprinose znatnim razlikama u produktivnosti između malih i srednjih poduzeća (MSP-ovi) i velikih poduzeća, čime se ograničavaju inovacije i rast produktivnosti.

(28)

Poljska zaostaje u provedbi digitalizacije. Konkretno, niska razina digitalnih vještina poduzećima otežava ulaganja u napredna digitalizirana rješenja i napredovanje u vrijednosnom lancu, a istodobno doprinosi manjku radne snage i vještina. Kad je riječ o digitalnoj infrastrukturi, iako se korištenje fiksnih širokopojasnih mreža povećava, izazovi u razvoju tehnologije 5G i dalje su veliki. Konkretno, u 2021. tehnologijom 5G bilo je obuhvaćeno samo 34 % kućanstava, što je ispod prosjeka Unije od 65 %, a spremnost za 5G ne napreduje jer se usklađeni radiofrekvencijski spektar za uvođenje tehnologije 5G tek treba dodijeliti. Naposljetku, većom upotrebom digitalnih tehnologija u javnoj upravi moglo bi se poboljšati pružanje državnih usluga i doprinijeti smanjenju nepotrebnog regulatornog i administrativnog opterećenja.

(29)

Stabilno i predvidljivo poslovno okružje i povoljna ulagačka klima imaju važnu ulogu u gospodarskom oporavku nakon pandemije i održivom gospodarskom rastu u srednjoročnom i dugoročnom razdoblju. Neovisnost, učinkovitost i kvaliteta pravosudnog sustava u tom su pogledu ključne sastavnice. U Poljskoj se vladavina prava pogoršala, a neovisnost pravosuđa i dalje je ozbiljan problem, kako je vidljivo iz nekoliko presuda Suda Europske unije i Europskog suda za ljudska prava. Osim toga, Komisija je 2021. protiv Poljske pokrenula postupak zbog povrede prava slijedom određenih presuda poljskog Ustavnog suda u kojima se prije svega u pitanje dovodi nadređenost prava Unije, čime se ugrožava funkcioniranje poljskog pravnog poretka i pravnog poretka Unije.

(30)

Zdravo i stabilno regulatorno okružje temelj je za održavanje gospodarskog rasta i privatnih ulaganja. Međutim, nepredvidivo i opterećujuće regulatorno okružje i dalje otežava ulagačku klimu. Česte izmjene ključnih zakona dodatno uzrokuju nesigurnost i troškove usklađivanja za poduzeća, uglavnom zbog lošeg savjetovanja s dionicima tijekom zakonodavnog postupka. Privatna ulaganja kao postotak BDP-a stalno se smanjuju od 2016. te su 2020. bila niska, na razini od 18,5 %, što je znatno ispod prosjeka Unije i usporedivih gospodarstava u regiji. To bi moglo ograničiti daljnja povećanja produktivnosti i otežati sposobnost Poljske da dugoročno održi gospodarski rast, posebno s obzirom na to da povećanje jediničnih troškova rada negativno utječe na troškovnu konkurentnost.

(31)

Na temelju ovlasti koje su šefovi država ili vlada Unije utvrdili u Izjavi iz Versaillesa, Komisijinim prijedlogom plana REPowerEU nastoji se čim prije postupno ukinuti ovisnost Unije o uvozu fosilnih goriva iz Rusije. U tu svrhu, u dijalogu s državama članicama, Komisija namjerava utvrditi najprikladnije projekte, ulaganja i reforme na nacionalnoj i regionalnoj razini te na razini Unije. Cilj je tih mjera smanjiti sveukupnu ovisnost o fosilnim gorivima i potaknuti odmak od uvoza fosilnih goriva iz Rusije.

(32)

Kombinacija izvora energije Poljske i dalje je uvelike ovisna o fosilnim gorivima, čiji je udio u opskrbi energijom 2020. iznosio 86 %, pri čemu je samo ugljen bio zastupljen s 40 %. Prirodni plin čini 17 % kombinacije izvora energije, dok na naftu otpada 28,9 %, s tim što se njezin se udio posljednjih godina povećava. Dekarbonizacija se u Poljskoj odvija sporo. Do 2020. u poljskom gospodarstvu zabilježeno je smanjenje ukupnih emisija od samo 8 % u odnosu na 2005. (19) Intenzitet emisija stakleničkih plinova u gospodarstvu za 54 % je veći od prosjeka Unije. Za veće smanjenje emisija u cijelom gospodarstvu potrebna je revidirana, ambicioznija energetska politika i ciljano djelovanje u sektorima izvan sustava trgovine emisijama (ETS). Iako Poljska vlastitom proizvodnjom zadovoljava oko 80 % svojih potreba za ugljenom, njezina ovisnost o Rusiji – izračunana kao udio uvoza iz Rusije u ukupnom uvozu ugljena – povećala se i u 2020. dosegnula 74 %, dok je prosjek Unije 54 %. Kad je riječ o nafti, Poljska s obzirom na ukupnu potražnju gotovo potpuno ovisi o stranim dobavljačima, pri čemu uvoz iz Rusije čini 72 % ukupne opskrbe iz inozemstva, dok je prosjek Unije 26 %. Ovisnost Poljske o ruskom prirodnom plinu 2020. iznosi je 55 %, dok je prosjek Unije 44 %. (20) Očekuje se da će tekući i planirani infrastrukturni projekti u Poljskoj i sa susjednim zemljama (uključujući spojni plinovod s Litvom (GIPL), koji je u funkciji od 1. svibnja 2022.), uz odgovarajuće ugovore o opskrbi, potpuno nadomjestiti ovisnost Poljske o ruskom plinu. Preporučuje se da nova ulaganja u plinsku infrastrukturu i mreže budu, ako je moguće, otporna na buduće promjene kako bi se budućom prenamjenom za održiva goriva izbjegla ovisnost o ugljiku i neiskoristiva imovina te omogućila njihova dugoročna održivost. Dugoročni ugovor Poljske o opskrbi plinom s ruskim društvom Gazprom istječe krajem 2022. i Poljska ga ne planira obnoviti.

Izravan učinak Gazpromove obustave opskrbe plinom od travnja 2022. na energetsku sigurnost Poljske znatno je ublažen time što Poljska ima pristup alternativnim izvorima opskrbe unutar i izvan Unije. Međutim, zbog prekida te opskrbe potrebno je ubrzati postojeće i planirane projekte diversifikacije opskrbe, ali i bolju koordinaciju daljnjih mjera unutar Unije.

(33)

Za smanjenje ovisnosti Poljske o uvozu fosilnih goriva i smanjenje emisija stakleničkih plinova ključno je ubrzano uvođenje novih kapaciteta za proizvodnju energije iz obnovljivih izvora. Trenutačni ciljevi u pogledu energije iz obnovljivih izvora u okviru nacionalnih energetskih i klimatskih planova nisu dovoljno ambiciozni. Međutim, postoje važne regulatorne, postupovne i administrativne prepreke koje ograničavaju uvođenje kapaciteta za proizvodnju energije iz obnovljivih izvora i usporavaju integraciju energije iz obnovljivih izvora energije u mrežu. Riječ je, među ostalim, o restriktivnim pravilima o energetskim zadrugama, restriktivnim pravilima i dugotrajnim postupcima za izdavanje dozvola za vjetroelektrane na kopnu, složenosti i nestabilnosti poreznih propisa i dugotrajnim postupcima priključivanja na mrežu. Integraciju energije iz obnovljivih izvora usporavaju i infrastrukturne prepreke, kao što je nedovoljan kapacitet distribucijske mreže, koje bi trebalo rješavati odgovarajućim poticajima. Nadalje, u Komunikaciji Komisije od 18. svibnja 2022. (Komunikacija o inicijativi REPowerEU) navedeno je da će povećanje proizvodnje održivog biometana doprinijeti postupnom ukidanju ovisnosti Unije o ruskim fosilnim gorivima. U tom kontekstu Poljska ima prostora za iskorištavanje neiskorištenog potencijala biometana u skladu s relevantnim kriterijima održivosti na temelju odgovarajuće strategije za uspostavu tržišta održivog biometana i konkretnih prijedloga u pogledu njegove strukture. Održivi biometan može se upotrebljavati u kogeneraciji toplinske i električne energije i vodika iz obnovljivih izvora, što bi moglo pomoći u dekarbonizaciji sektora u kojima je teško smanjiti emisije. Poljski nacionalni program obnove važna je inicijativa za zamjenu kotlova koji onečišćuju zrak i povećanje energetske učinkovitosti zgrada. Međutim, moglo bi ga se dodatno pojednostavniti i bolje usmjeriti na kućanstva s niskim prihodima i zgrade s najlošijim karakteristikama u pogledu energetske učinkovitosti.

Ima i prostora za bolje osmišljavanje subvencija za zamjenu izvora topline kako bi se izbjegla ovisnost o plinu i pružili snažniji poticaji za temeljitu obnovu i uvođenje toplinskih crpki, u skladu s ciljevima strategije vala obnove i Komunikacije o inicijativi REPowerEU. Znatan potencijal poboljšanja energetske učinkovitosti za uštedu troškova omogućuje upotrebu povratnih financijskih instrumenata koji bi se mogli upotrijebiti za povećanje stope obnove stambenih, javnih i poslovnih zgrada. Time bi se dodatno poboljšala kvaliteta zraka, ubrzala ušteda energije i smanjila potražnja za fosilnim gorivima za grijanje. Ciljevi za smanjenje emisija stakleničkih plinova i povećanje upotrebe energije iz obnovljivih izvora i energetske učinkovitosti trebaju biti ambiciozniji radi usklađivanja Poljske s ciljevima paketa „Spremni za 55 %”.

(34)

Promet je sektor koji najviše zagađuje okoliš nakon proizvodnje energije, i u njemu se troši oko 70 % ukupne količine nafte. Najveći dio sektorskih emisija otpada na cestovni promet. Stoga je ključno donijeti ubrzane mjere za dekarbonizaciju mobilnosti. Tome bi doprinijeli poticaji za kolektivne, niskougljične i aktivne načine prijevoza. Privlačnost i dostupnost javnog prijevoza, među ostalim u ruralnim područjima, i bolja povezanost predgrađâ sa središtima aglomeracija doprinijeli bi smanjenju onečišćenja zraka, rješavanju problema isključenosti i poboljšanju kvalitete života. Udio novoregistriranih automobila s nultim emisijama iznosio je 0,8 % u 2020., što je znatno ispod prosjeka Unije od 5,3 %. Trebalo bi razmotriti daljnju potporu za olakšavanje kupnje električnih automobila i znatna ulaganja u infrastrukturu za punjenje.

(35)

Ciljeve poljske nacionalne energetske strategije potrebno je povećati u skladu s ambicioznijim klimatskim ciljem Unije za 2030. Snažan, stabilan i ažuriran strateški okvir ključan je za usmjeravanje i poticanje javnih i privatnih ulaganja u zelenu tranziciju. Poljska bi trebala razmotriti povećanje te ambicije kako bi ulagačima pružila sigurnost i povećala predvidivost poslovnog okružja te istodobno ubrzala svoju energetsku tranziciju, u skladu s Komunikacijom o inicijativi REPowerEU.

(36)

Iako će ubrzanje prelaska na klimatsku neutralnost i napuštanja fosilnih goriva stvoriti znatne troškove restrukturiranja u više sektora, Poljska može iskoristiti mehanizam za pravednu tranziciju u kontekstu kohezijske politike kako bi smanjila socioekonomske posljedice tranzicije u najteže pogođenim regijama. Osim toga, Poljska može iskoristiti i Europski socijalni fond plus, uspostavljen Uredbom (EU) 2021/1057 Europskog parlamenta i Vijeća (21), kako bi poboljšala mogućnosti za zapošljavanje i ojačala socijalnu koheziju.

(37)

Uzimajući u obzir Komisijinu ocjenu, Vijeće je ispitalo Program konvergencije za 2022. i njegovo je mišljenje (22) navedeno u preporuci 1.,