–

za Orde van Vlaamse Balies i Ordre des barreaux francophones et germanophone, F. Judo i N. Goethals, advocaten,

–

za belgijsku vladu, C. Pochet, L. Van den Broeck i M. Jacobs, u svojstvu agenata, uz asistenciju S. Ronse, avocat, i T. Quintes, advocaat,

–

za Europsku komisiju, H. Tserepa‑Lacombe, A. Nijenhuis i F. Wilman, u svojstvu agenata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 201. Direktive 2009/138/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2009. o osnivanju i obavljanju djelatnosti osiguranja i reosiguranja (Solventnost II) (SL 2009., L 335, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 10., str. 153. i ispravci SL 2014., L 278, str. 24. i SL 2014., L 219, str. 66.).

2

Zahtjev je upućen u okviru spora između Orde van Vlaamse Balies i Ordre des barreaux francophones et germanophone (u daljnjem tekstu: udruženja odvjetničkih komora), s jedne strane, i Ministerraada (Vijeće ministara, Belgija), s druge strane, o slobodi ugovaratelja osiguranja da u okviru ugovora o osiguranju troškova pravne zaštite odabere svojeg zastupnika u postupku mirenja.

3

Direktivom Vijeća 87/344/EEZ od 22. lipnja 1987. o usklađivanju zakona i drugih propisa o osiguranju troškova pravne zaštite (SL 1987., L 185, str. 77.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 10., str. 55.), koja je stavljena izvan snage Direktivom 2009/138, u članku 4. predviđalo se:

„1.   U svakom ugovoru o osiguranju troškova pravne zaštite izričito se priznaje da:

[…]

2.   Odvjetnik znači bilo koja osoba koja ima pravo obavljati profesionalnu djelatnost pod jednim od naziva utvrđenih u Direktivi Vijeća 77/249/EEZ od 22. ožujka 1977. o olakšavanju učinkovitog ostvarivanja slobode pružanja odvjetničkih usluga [SL 1977., L 78, str. 17. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 14.)]”

4

Uvodna izjava 16. Direktive 2009/138 glasi kako slijedi:

„Glavni cilj propisa o osiguranju i reosiguranju te njihovog nadzora je odgovarajuća zaštita ugovaratelja osiguranja i korisnika osiguranja. Izraz korisnik osiguranja obuhvaća svaku fizičku ili pravnu osobu koja na temelju ugovora o osiguranju ima neko pravo. Financijska stabilnost te pravedna i stabilna tržišta drugi su ciljevi propisa o osiguranju i reosiguranju te njihovog nadzora koje također treba uzeti u obzir, ali oni ne smiju ugroziti glavni cilj.”

5

Glava II. te direktive, naslovljena „Posebne odredbe o osiguranju i reosiguranju”, sadržava poglavlje II., koje se odnosi na „Posebne odredbe o neživotnom osiguranju”, a čiji odjeljak 4., naslovljen „Osiguranje troškova pravne zaštite”, sadržava članke 198. do 205.

6

Člankom 198. navedene direktive, naslovljenim „Područje primjene ovog odjeljka”, u stavku 1. određuje se:

„Ovaj se odjeljak primjenjuje na osiguranje troškova pravne zaštite iz vrste osiguranja 17 u dijelu A Priloga I. pri čemu se društvo za osiguranje obvezuje da će, na temelju uplate premije, snositi troškove [sudskog postupka] i pružiti druge usluge izravno povezane s pokrićem osiguranja, a posebno u pogledu sljedećega:

[…]

7

Člankom 201. Direktive 2009/138, naslovljenim „Sloboda izbora odvjetnika”, predviđa se:

„1.   U svim ugovorima o osiguranju troškova pravne zaštite se izričito navodi sljedeće:

[…]

2.   U smislu ovog odjeljka, pojam ‚odvjetnik’ znači bilo koja osoba ovlaštena obavljati svoju profesiju u skladu s jednom od vrsta propisanih u [Direktivi 77/249].”

8

Članak 156. loi relative aux assurances, du 4 avril 2014 (Zakon o osiguranju od 4. travnja 2014., Belgisch Staatsblad od 30. travnja 2014., str. 35487.) glasio je kako slijedi:

„U ugovorima o osiguranju troškova pravne zaštite mora se izričito odrediti barem da:

[…]”

9

Člankom 2. loi modifiant la loi du 4 avril 2014 relative aux assurances et visant à garantir le libre choix d’un avocat ou de toute autre personne ayant les qualifications requises par la loi applicable à la procédure pour défendre ses intérêts dans toute phase judiciaire, dans le cadre d’un contrat d’assurance de la protection juridique, du 9 avril 2017 (Zakon o izmjeni Zakona od 4. travnja 2014. o osiguranju i radi pružanja slobode izbora odvjetnika ili bilo koje druge osobe koja posjeduje kvalifikacije koje su na temelju zakona koji se primjenjuje na postupak nužne kako bi mogla braniti interese neke osobe u okviru ugovora o osiguranju troškova pravne zaštite u svakoj fazi sudskog postupka od 9. travnja 2017., Belgisch Staatsblad od 25. travnja 2017., str. 53207., u daljnjem tekstu: Zakon od 9. travnja 2017.) propisuje se:

„U članku 156. Zakona o osiguranju od 4. travnja 2014. stavak 1. zamjenjuje se sljedećim:

10

Iz spisa podnesenog Sudu proizlazi da belgijski code judiciare (Zakonik o sudovima), kako je posljednji put izmijenjen loi portant dispositions diverses en matière de droit civil et des dispositions en vue de promouvoir des formes alternatives de résolution des litiges, du 18 juin 2018 (Zakon o različitim odredbama u području građanskog prava i odredbama s ciljem promicanja alternativnih oblika rješavanja sporova od 18. lipnja 2018., Belgisch Staatsblad od 2. srpnja 2018., str. 53455., u daljnjem tekstu: Zakonik o sudovima), propisuje dva oblika mirenja, odnosno izvansudsko mirenje, propisano u člancima 1730. do 1733. tog zakonika, i sudsko mirenje iz njegovih članaka 1734. do 1737.

11

Što se tiče izvansudskog mirenja, može ga predložiti bilo koja stranka drugim strankama, prije, tijekom ili nakon sudskog postupka. Stranke imenuju miritelja međusobnim sporazumom ili intervencijom treće osobe kojoj povjere to imenovanje. Ako stranke postignu sporazum o mirenju, on se evidentira u pisanom obliku te ga stranke i miritelj potpisuju. Ako je miritelja koji je vodio mirenje ovlastila savezna komisija, stranke ili jedna od njih mogu sporazum o mirenju podnijeti nadležnom sudu radi potvrde. On može uskratiti tu potvrdu samo ako se njime povređuje javni poredak ili ako je sporazum postignut u postupku obiteljskog mirenja protivan interesima maloljetne djece. Rješenje o potvrdi ima učinke presude, tako da potvrđeni sporazum stječe svojstvo izvršnosti.

12

Što se tiče sudskog mirenja, ono pretpostavlja da sud pred kojim je pokrenut postupak može na zajednički zahtjev stranaka ili na vlastitu inicijativu, ali uz njihovu suglasnost, naložiti mirenje sve dok se predmet ne uputi na vijećanje. Tijekom mirenja postupak je i dalje u tijeku pred sudom te on može u svakom trenutku donijeti bilo koju mjeru koju smatra nužnom. Na zahtjev miritelja ili jedne od stranaka, također može prekinuti mirenje. Ako je mirenje dovelo do sklapanja sporazuma o mirenju, pa makar i djelomičnog, stranke ili jedna od njih mogu tražiti od suda da ga potvrdi, a potvrda se može uskratiti samo ako se njime povređuje javni poredak ili ako je sporazum postignut u postupku obiteljskog mirenja protivan interesima maloljetne djece. Ako mirenje nije dovelo do sklapanja potpunog sporazuma o mirenju, postupak se nastavlja.

13

Udruženja odvjetničkih komora podnijela su pred Grondwettelijk Hofom (Ustavni sud) tužbu za poništenje Zakona od 9. travnja 2017. U prilog toj tužbi osobito ističu tužbeni razlog koji se temelji na određenim odredbama belgijskog Ustava u vezi s člankom 201. Direktive 2009/138.

14

Udruženja odvjetničkih komora osobito ističu da navedeni zakon nije usklađen s tim člankom 201. jer se njime u biti za ugovaratelja osiguranja ne predviđa pravo da u okviru ugovora o osiguranju troškova pravne zaštite odabere svojeg odvjetnika u postupku mirenja. Naime, prema mišljenju udruženja odvjetničkih komora, s obzirom na to da je taj postupak obuhvaćen pojmom „sudski postupak” u smislu navedenog članka 201., ugovaratelj osiguranja mora imati to pravo.

15

Sud koji je uputio zahtjev podsjeća na to da su prije stupanja na snagu Zakona od 9. travnja 2017. svi ugovori o osiguranju troškova pravne zaštite morali predviđati slobodu ugovaratelja osiguranja da odabere odvjetnika ili drugu kvalificiranu osobu „u sudskom ili upravnom postupku”. Navedenim zakonom ta sloboda izbora proširivala se na postupak arbitraže, a isključivala za postupak mirenja, zbog toga što se, s jedne strane, prisutnošću savjetnika ne daje prednost mirenju te se, s druge strane, mirenje ne temelji nužno na pravnom rasuđivanju.

16

Sud koji je uputio zahtjev ističe da je točno da iz sudske prakse Suda proizlazi da se pojam „sudski postupak” u smislu članka 201. Direktive 2009/138 mora tumačiti široko kako bi se zaštitili interesi ugovaratelja osiguranja time što im se dodjeljuje opće i autonomno pravo da slobodno odaberu svojeg pravnog zastupnika unutar ograničenja određenih tim člankom.

17

Međutim, na temelju te sudske prakse ne može se sa sigurnošću utvrditi primjenjuje li se to pravo i na postupak mirenja poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku. Sud koji je uputio zahtjev u tom pogledu ističe da postupak mirenja u belgijskom pravu ima obilježja slična obilježjima mirnog rješavanja spora kao i obilježjima sudskog postupka. Konkretno, s jedne strane, poput postupka mirnog rješavanja spora, postupkom mirenja nastoji se navesti stranke da postignu sporazum o mirenju. S druge strane, postupak mirenja sličan je sudskom postupku zbog toga što obično dolazi nakon izvansudskog dogovora, uređen je Zakonikom o sudovima i može dovesti do sporazuma o mirenju koji se sklapa pod vodstvom ovlaštenog miritelja, koji nadležni sud može potvrditi rješenjem o potvrdi koje ima učinke presude.

18

U tim okolnostima Grondwettelijk Hof (Ustavni sud) odlučio je prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeće prethodno pitanje:

„Treba li pojam ‚[sudski] postupak’ iz članka 201. stavka 1. točke (a) [Direktive 2009/138] tumačiti na način da su u njega uključeni izvansudski i sudski postupak mirenja u smislu članaka 1723./1 do 1737. [Zakonika o sudovima]?”

19

Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 201. stavak 1. točku (a) Direktive 2009/138 tumačiti na način da pojam „sudski postupak” iz te odredbe uključuje postupak sudskog ili izvansudskog mirenja u koji je uključen ili može biti uključen sud, bilo to tijekom pokretanja tog postupka ili nakon njegova zatvaranja.

20

Kako bi se odgovorilo na to pitanje, valja podsjetiti na to da se, u skladu s člankom 201. stavkom 1. točkom (a), u ugovorima o osiguranju troškova pravne zaštite izričito određuje da kod angažiranja odvjetnika ili druge osobe koja je prema nacionalnom pravu odgovarajuće kvalificirana, u svrhu obrane, zastupanja ili služenja interesima osigurane osobe u sudskom ili upravnom postupku, osigurana osoba može slobodno odabrati odvjetnika ili drugu osobu.

21

S obzirom na to da se tom odredbom u biti preuzima članak 4. stavak 1. točka (a) Direktive 87/344, sudska praksa koja se odnosi na potonju odredbu relevantna je za tumačenje navedenog članka 201. stavka 1. točke (a).

22

Sud je već imao priliku pojasniti, prije svega, da članak 4. stavak 1. Direktive 87/344, koji se odnosi na slobodan odabir zastupnika, ima opću primjenu i obvezan karakter (vidjeti u tom smislu presude od 10. rujna 2009., Eschig, C‑199/08, EU:C:2009:538, t. 47.; od 26. svibnja 2011., Stark, C‑293/10, EU:C:2011:355, t. 29. i od 7. studenoga 2013., Sneller, C‑442/12, EU:C:2013:717, t. 25.).

23

Zatim, iz samog teksta članka 4. stavka 1. točke (a) Direktive 87/344 proizlazi da pojam „[upravni] postupak” treba tumačiti suprotno od pojma „[sudski] postupak” (vidjeti u tom smislu presude od 7. travnja 2016., Massar, C‑460/14, EU:C:2016:216, t. 19. i od 7. travnja 2016., AK, C‑5/15, EU:C:2016:218, t. 17.). Usto, tumačenje pojmova „upravni postupak” ili „sudski postupak” ne može biti ograničeno razlikovanjem između pripremne faze i faze donošenja odluke u sudskom ili upravnom postupku (vidjeti u tom smislu presude od 7. travnja 2016., Massar, C‑460/14, EU:C:2016:216, t. 21. i od 7. travnja 2016., AK, C‑5/15, EU:C:2016:218, t. 19.).

24

Slijedom toga, ni članak 4. stavak 1. točka (a) Direktive 87/344 ni članak 201. stavak 1. točka (a) Direktive 2009/138 ne daju definiciju pojma „sudski postupak”.

25

U tim okolnostima, prema ustaljenoj sudskoj praksi, prilikom tumačenja odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst nego i kontekst u kojem se ona nalazi te ciljeve propisa kojeg je dio (presude od 7. travnja 2016., Massar, C‑460/14, EU:C:2016:216, t. 22. i navedena sudska praksa i od 7. travnja 2016., AK, C‑5/15, EU:C:2016:218, t. 20.).

26

Kao prvo, valja podsjetiti na to da je zadani cilj Direktive 2009/138, kao što to proizlazi iz njezine uvodne izjave 16., a osobito iz njezina članka 201. o slobodnom izboru odvjetnika ili zastupnika, odgovarajuća zaštita interesa osiguranih osoba. Stoga se opći doseg i obveznost prava izbora vlastita odvjetnika ili zastupnika protive uskom tumačenju članka 201. stavka 1. točke (a) te direktive (vidjeti u tom smislu presude od 7. travnja 2016., Massar, C‑460/14, EU:C:2016:216, t. 23. i od 7. travnja 2016., AK, C‑5/15, EU:C:2016:218, t. 21.).

27

Dakle, što se tiče pojma „upravni postupak” u smislu te odredbe, Sud je odlučio da on osobito obuhvaća postupak na kraju kojeg javno tijelo ovlašćuje poslodavca da otpusti radnika, osiguranika ugovora o osiguranju troškova pravne zaštite, i fazu prigovora pred javnim tijelom u kojem to tijelo donosi odluku protiv koje se mogu podnijeti pravni lijekovi (vidjeti u tom smislu presude od 7. travnja 2016., Massar, C‑460/14, EU:C:2016:216, t. 28. i od 7. travnja 2016., AK, C‑5/15, EU:C:2016:218, t. 26.).

28

U tom pogledu Sud je naglasio da bi tumačenje pojma „upravni postupak” ograničeno samo na sudske postupke u upravnim stvarima, odnosno one koji se odvijaju pred sudom u užem smislu te riječi, stoga lišilo smisla izraz „upravni postupak”, koji izričito upotrebljava zakonodavac Europske unije (vidjeti u tom smislu presude od 7. travnja 2016., Massar, C‑460/14, EU:C:2016:216, t. 20. i od 7. travnja 2016., AK, C‑5/15, EU:C:2016:218, t. 18.).

29

Slijedom toga, kao što to ističe nezavisni odvjetnik u točki 81. svojeg mišljenja, izraz „postupak” ne obuhvaća samo fazu tužbe pred sudom u užem smislu te riječi, nego i fazu koja joj prethodi i koja može dovesti do sudske faze.

30

Što se tiče pojma „sudski postupak” u smislu članka 201. Direktive 2009/138, valja ga tumačiti jednako široko kao pojam „upravni postupak” jer bi inače bilo nedosljedno tumačiti ta dva pojma različito u pogledu prava odabira svojeg odvjetnika ili zastupnika.

31

Iz toga slijedi da se pojam „sudski postupak” ne može ograničavati ni samo na neupravne postupke koji se odvijaju pred sudom u užem smislu ni razlikovanjem između pripremne faze i faze odlučivanja takvog postupka. Dakle, za sve faze, čak i za prethodnu fazu, koja može dovesti do postupka pred sudom treba smatrati da ulaze u pojam „sudski postupak” u smislu članka 201. Direktive 2009/138.

32

U ovom slučaju, što se tiče sudskog mirenja, iz spisa podnesenog Sudu proizlazi da ono nužno nalaže sud pred kojim se vodi sudski postupak i da je ono faza sudskog postupka pokrenutog pred sudom u užem smislu, koji je načelno vezan sporazumom o mirenju koji su stranke možda sklopile.

33

U tim okolnostima, smatrati da ni to mirenje za potrebe članka 201. Direktive 2009/138 nije „sudski postupak” u smislu tog članka lišilo bi – samo u toj fazi – osiguranika njegova prava da odabere svojeg odvjetnika ili zastupnika. Ne može se osporiti da osiguranik treba pravnu zaštitu tijekom faze koja, kad se započne, čini sastavni dio postupka pred sudom koji ju je naložio. Usto je takvo tumačenje usklađeno s ciljem Direktive 2009/138, na koji se podsjeća u točki 26. ove presude i kojim se nastoji zajamčiti odgovarajuća zaštita osiguranika jer im se njome omogućava da se mogu koristiti pomoći istog zastupnika za sudsku fazu postupka u užem smislu.

34

Također, što se tiče izvansudskog postupka mirenja, okolnost da se on ne odvija pred sudom ne omogućava njegovo isključivanje iz pojma „sudski postupak” u smislu članka 201. Direktive 2009/138.

35

Naime, takav postupak mirenja može dovesti do sporazuma između dotičnih stranaka koji sud može potvrditi na zahtjev samo jedne od njih. Usto, u okviru postupka potvrde taj je sud vezan sadržajem tog sporazuma kako su ga definirale stranke tijekom mirenja, osim slučajeva u kojima je protivan javnom poretku ili, ovisno o slučaju, interesu maloljetne djece.

36

Iz toga slijedi da sporazum koji stranke postignu, proizišao on iz sudskog ili izvansudskog mirenja, obvezuje nadležni sud koji ga potvrdi i da, nakon što je stekao svojstvo izvršnosti, ima iste učinke kao i presuda.

37

U tim okolnostima, uloga odvjetnika ili zastupnika čini se i važnijom u okviru mirenja nego u okviru prigovora pred upravnim tijelom, poput onog navedenog u točki 27. ove presude, čiji ishod ne obvezuje ni moguće kasnije upravno tijelo ni upravni sud.

38

U okviru postupka kojim se može konačno odrediti pravni položaj ugovaratelja osiguranja, a da on pritom nema stvarnu mogućnost izmijeniti taj položaj sudskom tužbom, ugovaratelj osiguranja treba pravnu zaštitu te će, uzimajući u obzir učinke potvrde sporazuma koji proizlazi iz mirenja, interesi ugovaratelja osiguranja koji se koristio mirenjem biti bolje zaštićeni ako se on može pozivati na pravo na slobodan izbor zastupnika, predviđeno u članku 201. Direktive 2009/138, poput ugovaratelja osiguranja koji se izravno obraća sudu.

39

Kao drugo, što se tiče konteksta tog članka 201., valja istaknuti da je područje primjene odjeljka 4. poglavlja II. glave II. Direktive 2009/138, koji se odnosi na osiguranje troškova pravne zaštite, člankom 198. te direktive definirano osobito široko jer se prema toj odredbi navedeni odjeljak primjenjuje na osiguranje troškova pravne zaštite, pri čemu se društvo za osiguranje obvezuje da će, na temelju uplate premije, snositi troškove pravne zaštite i pružiti druge usluge izravno povezane s pokrićem osiguranja, a posebno u pogledu obrane ili zastupanja osigurane osobe u građanskopravnim, kaznenim, upravnim ili drugim postupcima ili s obzirom na bilo koje potraživanje od te osobe.

40

Takva definicija područja primjene tog odjeljka potvrđuje široko tumačenje prava osiguranika predviđenih navedenim odjeljkom, dio kojih je osobito ono odabira svojeg zastupnika iz članka 201. Direktive 2009/138.

41

Osim toga, pravo Unije sâmo potiče primjenu postupaka mirenja, bilo to, kao što to ističu udruženja odvjetničkih komora, Direktivom 2008/52/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. svibnja 2008. o nekim aspektima mirenja u građanskim i trgovačkim stvarima (SL 2008., L 136, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 9., str. 281.) ili na temelju primarnog prava, osobito članka 81. stavka 2. točke (g) UFEU‑a, u skladu s kojim, u okviru sudske suradnje u građanskim stvarima, zakonodavac Unije treba donijeti mjere kojima se nastoji zajamčiti „razvoj alternativnih metoda rješavanja sporova”. Stoga bi bilo nedosljedno da pravo Unije potiče primjenu takvih metoda, a da istodobno ograničava prava pojedinaca koji se odluče na njih pozivati.

42

Uzimajući u obzir sve prethodno navedeno, na postavljeno pitanje valja odgovoriti da članak 201. stavak 1. točku (a) Direktive 2009/138 treba tumačiti na način da pojam „sudski postupak” iz te odredbe uključuje postupak sudskog ili izvansudskog mirenja u koji je uključen ili može biti uključen sud, bilo to tijekom pokretanja tog postupka ili nakon njegova zatvaranja.

43

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (treće vijeće) odlučuje:

Članak 201. stavak 1. točku (a) Direktive 2009/138/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2009. o osnivanju i obavljanju djelatnosti osiguranja i reosiguranja (Solventnost II) treba tumačiti na način da pojam „sudski postupak” iz te odredbe uključuje postupak sudskog ili izvansudskog mirenja u koji je uključen ili može biti uključen sud, bilo to tijekom pokretanja tog postupka ili nakon njegova zatvaranja.