1. 

Ovaj se predmet odnosi na Unijin sustav trgovanja emisijama koji je uspostavljen Direktivom 2003/87/EZ ( 2 ). Brojni aspekti tog sustava bili su, prije svega zbog uključenih financijskih interesa, predmet sporova pred sudovima Europske unije ( 3 ). Predmetni zahtjev za prethodnu odluku tiče se valjanosti Odluke 2011/278/EU ( 4 ), koja je donesena u skladu s tom direktivom. Pitanja postavljena Sudu odnose se na složen problem odgovarajuće metode koju Komisija treba primijeniti prilikom određivanja referentnih vrijednosti na razini Unije za dodjelu besplatnih emisijskih jedinica u sektoru čelika u razdoblju od 2013. do 2020.

2. 

Točnije, sud koji je uputio zahtjev od Suda traži da pojasni je li Komisija pri određivanju relevantnih referentnih vrijednosti mogla (1) odlučiti da u referentnu vrijednost za vrući metal neće uključiti sve emisije vezane uz uporabu recikliranih otpadnih plinova u proizvodnji električne energije; (2) svoj izračun referentne vrijednosti za vrući metal temeljiti na dokumentima „BREF” ( 5 ) o proizvodnji željeza i čelika i na Odluci 2007/589/EZ ( 6 ); (3) pri izračunu referentne vrijednosti za sinteriranu rudaču među referentna postrojenja uključiti tvornicu koja proizvodi i sinteriranu rudaču i pelete; i, naposljetku, je li mogla (4) tako postupiti bez pružanja konkretnih razloga za to.

3. 

Naizgled se čini da prethodna pitanja imaju izrazito tehničku narav. Međutim, to ne umanjuje njihovu važnost. S jedne strane, sustav trgovanja emisijama uspostavljen Direktivom 2003/87 predstavlja najbitniji element Unijine politike zaštite okoliša u kontekstu klimatskih promjena kojima svjedočimo ( 7 ). S druge strane, važnost postavljenih pitanja je očita s obzirom na to da je prethodna godina bila dosad najtoplija zabilježena godina te da su u istoj znanstvenici izvijestili, među ostalim, o do sada najnižim razinama arktičkog morskog leda.

4. 

U nastavku ću objasniti zašto smatram da je Komisija referentne vrijednosti iz Odluke 2011/278 utvrdila u skladu s Direktivom 2003/87.

5.

Člankom 10.a Direktive 2003/87 predviđena je dodjela besplatnih emisijskih jedinica za prijelazno razdoblje od 2013. do 2020. Njegovi stavci 1. do 3., 6. i 12. glase:

„1.   Do 31. prosinca 2010. Komisija donosi potpuno usklađene mjere na razini Zajednice za dodjelu emisijskih jedinica iz stavaka 4., 5., 7. i 12., uključujući sve potrebne odredbe za usklađenu primjenu stavka 19.

Te mjere, namijenjene za izmjenu nebitnih elemenata ove Direktive njezinim dopunjavanjem, usvajaju se u skladu s regulatornim postupkom s kontrolom koji se spominje u članku 23. stavku 3.

U okviru mjera iz prvog podstavka utvrđuju se, koliko to bude moguće, ex‑ante referentne vrijednosti na razini Zajednice kako bi se osiguralo da se dodjela odvija na način koji potiče smanjivanje emisija stakleničkih plinova i energetski učinkovite tehnike, uzimajući u obzir najučinkovitije tehnike, nadomjesne, alternativne proizvodne procese, visoko učinkovitu kogeneraciju, učinkovito obnavljanje energije iz otpadnih plinova, korištenje biomase te hvatanje i skladištenje CO2 gdje postoje odgovarajući objekti i oprema, a ne potiču povećavanje emisija. Besplatne emisijske jedinice ne dodjeljuju se ni za kakve oblike proizvodnje električne energije, osim u slučajevima koji pripadaju članku 10.c i za električnu energiju proizvedenu od otpadnih plinova.

U načelu se za svaki sektor i podsektor izračunavaju referentne vrijednosti za proizvod, a ne za ulazne sirovine kako bi se u svakom proizvodnom postupku predmetnog sektora ili podsektora maksimalno povećala smanjenja emisija stakleničkih plinova i uštede zbog energetske učinkovitosti.

Pri utvrđivanju načela za određivanje ex‑ante referentnih vrijednosti u pojedinačnim sektorima i podsektorima Komisija se savjetuje s relevantnim zainteresiranim stranama, uključujući i predmetne sektore i podsektore.

Kad Zajednica odobri neki međunarodni sporazum o klimatskim promjenama koji dovodi do obveznog smanjivanja emisija stakleničkih plinova, usporedivih s onima u Zajednici, Komisija preispituje te mjere kako bi osigurala da se besplatne emisijske jedinice dodjeljuju samo u slučajevima kad je to potpuno opravdano u svjetlu toga sporazuma.

2.   Početna točka pri definiranju načela za utvrđivanje ex‑ante referentnih vrijednosti u pojedinačnim sektorima ili podsektorima mora biti prosječni učinak 10 % najučinkovitijih postrojenja u predmetnom sektoru ili podsektoru u okviru Zajednice u razdoblju 2007.– 2008. godine. Komisija se pritom savjetuje s relevantnim zainteresiranim stranama, uključujući i predmetne sektore i podsektore.

Propisi sukladni člancima 14. i 15. utvrđuju usklađena pravila o praćenju, izvješćivanju i verificiranju emisija stakleničkih plinova povezanih s proizvodnjom u svrhu utvrđivanja ex‑ante referentnih vrijednosti.

3.   Na temelju stavaka 4. i 8. i neovisno o članku 10.c besplatne se emisijske jedinice ne dodjeljuju proizvođačima električne energije, odnosno operaterima postrojenja za hvatanje CO2, cjevovoda za prijenos CO2 ili lokacija za skladištenje CO2.

[…]

6.   Države članice isto tako mogu donijeti financijske mjere u korist sektora ili podsektora za koje se utvrdi da su izloženi značajnom riziku od istjecanja ugljika, zbog troškova vezanih uz emisije stakleničkih plinova ugrađenih u cijene električne energije, u svrhu kompenzacije tih troškova te u slučajevima kad su takve financijske mjere u skladu s pravilima o državnim potporama koja su u primjeni ili koja na tom području tek trebaju biti donesena. […]

[…]

12.   […] [Godine] 2013. i svake sljedeće godine sve do 2020. postrojenjima u sektorima ili podsektorima koji su izloženi velikom riziku od istjecanja ugljika dodjeljuju se besplatne emisijske jedinice u iznosu od 100 % količine utvrđene u skladu s mjerama iz stavka 1.”

6.

Komisija je referentne vrijednosti za proizvode koje se navode u članku 10.a Direktive 2003/87 utvrdila u Odluci 2011/278. Za razumijevanje metode koja je primijenjena pri utvrđivanju spornih referentnih vrijednosti za sinteriranu rudaču i vrući metal osobito su relevantne sljedeće uvodne izjave. One glase (bez bilježaka):

[…]

[…]

[…]

[…]

7.

Referentne vrijednosti za sinteriranu rudaču i vrući metal određene su u Prilogu I. odluci. One iznose 0,171 odnosno 1,328 emisijskih jedinica na tonu.

8.

Društvo ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (u daljnjem tekstu: ArcelorMittal) u glavnom postupku pred Tribunal administratif de Montreuil (Upravni sud u Montreuilu) zahtijeva poništenje uredbe ministra ekologije, održivog razvoja i energije od 24. siječnja 2014. u kojoj je utvrđen popis gospodarskih subjekata kojima su za razdoblje od 2013. do 2020. dodijeljene besplatne emisijske jedinice stakleničkih plinova ( 8 ). Osim toga, ono od tog suda zahtijeva i da poništi odluku ministra od 11. lipnja 2014. kojim je odbijen njegov zahtjev za povlačenje te uredbe.

9.

Sporna uredba je usvojena u skladu s Odlukom 2011/278. Društvo ArcelorMittal tvrdi, u biti, da su uredba i odluka ministra nezakonite jer se temelje na Odluci 2011/278, koja pak nije u skladu s Direktivom 2003/87. Prema njegovim očitovanjima, razlog tomu je taj što, s jedne strane, Komisija pri izračunu referentne vrijednosti za vrući metal nije uzela u obzir emisije povezane s otpadnim plinovima koji se koriste u proizvodnji električne energije i što, s druge strane, pri određivanju te referentne vrijednosti nisu bili uporabljeni najbolji raspoloživi podaci. Osim toga, ArcelorMittal smatra da je referentna vrijednost za sinteriranu rudaču netočna jer su pri njezinu izračunu bile uzete u obzir i emisije postrojenja koje također proizvodi i pelete.

10.

Sud koji je uputio zahtjev priznaje da Komisija, u skladu s člankom 10.a Direktive 2003/87, ima široku diskreciju pri određivanju referentnih vrijednosti za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica. Unatoč tomu, gaji sumnje u vezi s tim jesu li referentne vrijednosti za vrući metal i sinteriranu rudaču u skladu s tom direktivom. Zato je odlučio prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:

11.

Pisana očitovanja podnijeli su društvo ArcelorMittal Atlantique et Lorraine, francuska i njemačka vlada i Komisija. Usmena očitovanja na raspravi održanoj 26. siječnja 2017. iznijeli su društvo ArcelorMittal, francuska i švedska vlada i Komisija.

12.

Kako bi se shvatio kontekst predmetnog zahtjeva za prethodnu odluku, korisno je započeti opisom osnovnih načela Unijinog sustava trgovanja emisijama.

13.

Unijin sustav trgovanja emisijama, koji u smislu ambicija i dosega nema presedana, počeo je djelovati u siječnju 2005. Svrha mu je da na isplativ i ekonomičan način promiče smanjenje emisija stakleničkih plinova. Njegov proklamirani cilj je od samog početka bio da se osigura ispunjenje zajedničkih obveza država članica Unije koje u pogledu emisija stakleničkih plinova proizlaze iz Kyotskog protokola ( 9 ). Te su se obveze razvile tijekom vremena. Isto vrijedi i za Unijin sustav trgovanja emisijama.

14.

Tijekom prvih dviju faza (od 1. siječnja 2005. do 31. prosinca 2007. i od 1. siječnja 2008. do 31. prosinca 2012.) sustava trgovanja emisijama države članice su bile odgovorne za izdavanje emisijskih jedinica u skladu s nacionalnim planovima njihove dodjele. Tijekom tog razdoblja većina emisijskih jedinica bila je besplatno dodijeljena.

15.

Direktiva 2003/87 znatno je izmijenjena stupanjem na snagu Direktive 2009/29. Te se izmjene odnose na treću fazu (od 1. siječnja 2013. do 31. prosinca 2020.) sustava trgovanja emisijama ( 10 ). Taj je sustav proširen na nova gospodarska područja, a uvedene su i druge značajne promjene kako bi ga se prilagodilo međunarodnim obvezama koje se temelje na suvremenim istraživanjima klimatskih promjena i promjena u ciljanom smanjenju emisija koje odražavaju ta istraživanja ( 11 ).

16.

Postupak dodjele emisijskih jedinica sada je usklađen na razini Unije, što nije bio slučaj tijekom prvih dviju faza. Sada Komisija određuje ukupan iznos raspoloživih emisijskih jedinica u Uniji. Taj će se iznos od 2010. nadalje godišnje smanjivati za 1,74 %. Iako je dugoročno u planu da se sve emisijske jedinice prodaju na dražbama, za sektore koji nisu sektor proizvodnje električne energije uspostavljen je prijelazni sustav. Tim je sustavom predviđeno da se dodjela besplatnih emisijskih jedinica u proizvođačkoj industriji postupno smanjuje od 80 % u 2013. do 30 % u 2020. Cilj je da se 2027. više ne dodjeljuju besplatne emisijske jedinice.

17.

Što se tiče sektora za koje se smatra da su izloženi visokom riziku od istjecanja ugljika ( 12 ), kao što je industrija čelika, tim se sektorima dodjeljuju emisijske jedinice u iznosu od 100 % količine besplatnih emisijskih jedinica. Ta količina je u pravilu utvrđena na temelju količine koju postrojenje proizvodi (u tonama proizvoda) pomnožene s vrijednosti referentne vrijednosti za relevantni proizvod.

18.

Komisija ima ključnu ulogu u prijelaznom sustavu.

19.

Komisija je na početku treće faze potvrdila da su popisi postrojenja obuhvaćenih Direktivom 2003/87 i broja besplatnih emisijskih jedinica koje se tim postrojenjima trebaju dodijeliti potpuni te da su ti popisi koje su države članice dostavile bili u skladu s relevantnim pravnim okvirom ( 13 ). Države članice su na toj osnovi donijele konačne odluke o dodjeli emisijskih jedinica za razdoblje od 2013. do 2020. Budući da su zatražene dodjele emisijskih jedinica za sva postrojenja premašivale ukupan iznos raspoloživ za besplatnu dodjelu, Komisija je smanjila broj emisijskih jedinica koje su se trebale dodijeliti po postrojenju. To se zove „godišnji međusektorski faktor korekcije”, koji je Sud također nedavno razmatrao ( 14 ).

20.

Za ostvarenje ciljeva sustava trgovanja emisijama osobito su važna pravila o besplatnoj dodjeli emisijskih jedinica. Naime, iznimno je važno da se ne dodijeli više emisijskih jedinica nego što je potrebno. Komisija je ta pravila, koja se primjenjuju u čitavoj Europskoj uniji, utvrdila u Odluci 2011/278.

21.

Komisija je u toj odluci odredila referentne vrijednosti koje predstavljaju osnovu za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica pojedinim postrojenjima. Općenito govoreći, referentna vrijednost za proizvod temelji se na prosječnim emisijama stakleničkih plinova 10 % najučinkovitijih postrojenja u Uniji koja proizvode taj proizvod. Smisao toga je da postrojenja koja ne dosežu te referentne vrijednosti dobiju manje besplatnih emisijskih jedinica nego što ih stvarno trebaju.

22.

Predmetni zahtjev za prethodnu odluku odnosi se, iz više perspektiva, na zakonitost metode koju je Komisija primijenila pri određivanju relevantnih referentnih vrijednosti za proizvode. Sada ću detaljnije razmotriti prethodna pitanja.

23.

Za početak valja navesti da Komisija ima široku diskreciju pri određivanju referentnih vrijednosti za proizvode u okviru Unijinog sustava trgovanja emisijama. Iz članka 10.a stavka 1. Direktive 2003/87 proizlazi da Komisija pri određivanju referentnih vrijednosti za proizvode, koje čine temelj dodjele besplatnih emisijskih jedinica, mora uzeti u obzir brojne čimbenike. U tom je stavku predviđeno i da se ti čimbenici uzimaju u obzir „koliko to bude moguće”. U skladu s tim, nadzor od strane Suda bit će, zbog tehničke naravi određivanja referentnih vrijednosti, ograničen na provjeru je li mjera očito neprikladna ( 15 ).

24.

To treba uzeti u obzir prilikom ocjene pitanja postavljenih Sudu.

25.

Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita je li metoda koju je Komisija primijenila za izračun referentne vrijednosti za vrući metal u Odluci 2011/278 u skladu s člankom 10.a stavkom 1. trećim podstavkom Direktive 2003/87.

26.

U članku 10.a stavku 1. trećem podstavku Direktive 2003/87 predviđeno je, među ostalim, da se pri određivanju referentnih vrijednosti mora uzeti u obzir učinkovito obnavljanje energije iz otpadnih plinova. Svrha toga je da se dodjela odvija na način koji potiče smanjivanje emisija stakleničkih plinova i energetski učinkovite tehnike. U toj istoj odredbi predviđeno je da se besplatne emisijske jedinice ne dodjeljuju za proizvodnju električne energije, osim za električnu energiju proizvedenu od otpadnih plinova.

27.

S obzirom na tu odredbu, društvo ArcelorMittal prigovara da je Komisija pri određivanju referentne vrijednosti za vrući metal trebala uzeti u obzir sve emisije povezane s uporabom otpadnih plinova u proizvodnji električne energije.

28.

Sud koji je uputio zahtjev zbog tog prigovora ima sumnje u pogledu sukladnosti Odluke 2011/278 s Direktivom 2003/87. Pita može li se metoda koju je Komisija primijenila pri određivanju referentne vrijednosti za vrući metal uskladiti, s jedne strane, s ciljem učinkovitog obnavljanja energije iz otpadnih plinova i, s druge strane, s iznimkom u pogledu dodjele besplatnih emisijskih jedinica za električnu energiju proizvedenu od otpadnih plinova.

29.

Ponajprije, stranke koje su podnijele očitovanja slažu se s time da se, po pravilima, za proizvodnju električne energije ne dodjeljuju besplatne emisijske jedinice. To jasno proizlazi iz članka 10.a stavaka 1. i 3. Direktive 2003/87. Unatoč tomu, s obzirom na iznimku u pogledu električne energije proizvedene od otpadnih plinova predviđenu u članku 10.a stavku 1. direktive, stranke se ne slažu u vezi s pitanjem na koji način treba tretirati električnu energiju proizvedenu od otpadnih plinova te doprinosi li Komisijin izbor učinkovitom obnavljanju tih plinova.

30.

Prije ocjene tog pitanja, moglo bi biti korisno istaknuti da otpadni plinovi predstavljaju neizbježan nusproizvod proizvodnje koksa i čelika. Ti se plinovi obnavljaju te se uglavnom koriste za proizvodnju električne energije, ali također, u manjoj mjeri, i za visoke peći, za potpaljivanje koksarni, paljenje sinter traka i ponovno zagrijavanje peći. Električna energija proizvodi se u samom postrojenju ili je izvan postrojenja proizvodi treća strana. Obnavljanje i ponovna uporaba otpadnih plinova kao goriva mnogo je, i iz financijske perspektive i iz perspektive zaštite okoliša, smislenija od njihova otpuštanja ili nenamjenskog sagorijevanja ( 16 ).

31.

Uporaba otpadnih plinova kao goriva pomaže objasniti zašto je promicanje uporabe otpadnih plinova u članku 10.a stavku 1. Direktive 2003/87 uključeno među načine smanjivanja emisija stakleničkih plinova i poticanja uporabe energetski učinkovitih tehnika. Također objašnjava zašto je u toj odredbi predviđeno da se isključenje dodjele besplatnih emisijskih jedinica za proizvodnju električne energije ne odnosi na električnu energiju proizvedenu od otpadnih plinova ( 17 ).

32.

Međutim, nasuprot tvrdnjama društva ArcelorMittal, u direktivi ne mogu pronaći potporu za stajalište da sve emisije stakleničkih plinova koje nastaju izgaranjem otpadnih plinova automatski moraju dovesti do dodjele besplatnih emisijskih jedinica na temelju referentnih vrijednosti.

33.

Točnije, u članku 10.a stavku 1. Direktive 2003/87 nema ničega što bi upućivalo na to u kojoj se mjeri proizvodnja električne energije od otpadnih plinova treba uzeti u obzir pri određivanju referentnih vrijednosti. Točno je da članak 10.a stavak 1. Direktive 2003/87, promatran kao cjelina, dopušta da se proizvodnja električne energije od otpadnih plinova uzme u obzir. Međutim, on to dopušta samo u mjeri u kojoj je to moguće s obzirom na potrebu poticanja učinkovitog obnavljanja otpadnih plinova i opći cilj te direktive da se smanje emisije stakleničkih plinova ( 18 ).

34.

To me dovodi do pitanja učinkovitog obnavljanja otpadnih plinova i općeg cilja direktive.

35.

U uvodnoj izjavi 32. Odluke 2011/278 objašnjeno je da je Komisija pri određivanju referentne vrijednosti za vrući metal doista uzela u obzir učinkovito obnavljanje otpadnih plinova. Komisija je uzela u obzir činjenicu da se otpadni plinovi sagorijevaju radi proizvodnje električne energije (ili topline) u sektoru čelika. Zbog tog je razloga referentna vrijednost za, među ostalim, vrući metal prilagođena naviše, tako da ne uključuje samo emisije povezane s proizvodnjom vrućeg metala, nego i one povezane s uporabom otpadnih plinova.

36.

Međutim, referentna vrijednost za vrući metal ne uzima u cijelosti u obzir emisije povezane s uporabom otpadnih plinova u proizvodnji električne energije (nego samo do visine od približno 75 do 80 %) ( 19 ).

37.

Razlog za to očit je nakon ispitivanja spisa predmeta. Naime, uporaba otpadnih plinova za proizvodnju električne energije znači da se ti plinovi koriste kao zamjena za neko drugo gorivo. Ukupno gledano, time se smanjuju emisije stakleničkih plinova jer se ugljen koristi i za proizvodnju električne energije i za izradu čelika umjesto da se za izradu čelika koristi ugljen, a za proizvodnju električne energije neko drugo gorivo (odnosno prirodni plin).

38.

Kako bi odredila mjeru u kojoj se pri izračunu referentne vrijednosti za vrući metal treba uzeti u obzir sadržaj ugljika otpadnih plinova koji se rabe u proizvodnji električne energije, Komisija je kao referentno gorivo koristila prirodni plin. Recikliranje otpadnih plinova i njihova uporaba kao goriva u proizvodnji električne energije, umjesto prirodnog plina, znači da dotično postrojenje ispušta više stakleničkih plinova. Kako su stranke koje su podnijele očitovanja objasnile, recikliranjem otpadnih plinova nastaje približno 75 % više stakleničkih plinova u usporedbi sa situacijom u kojoj se za proizvodnju električne energije koristi prirodni plin. S ciljem poticanja obnavljanja i uporabe otpadnih plinova, pri dodjeli besplatnih emisijskih jedinica mora se uzeti u obzir to povećanje kako se ne bi kažnjavala ponovna uporaba tih plinova. Budući da se emisijske jedinice proizvođaču dodjeljuju na temelju razlike u intenzitetu emisija koje nastaju iz otpadnog plina, s jedne strane, i iz prirodnog plina, s druge, proizvodnja električne energije od otpadnih plinova nije ni u povlaštenom ni u nepovoljnom položaju u usporedbi s postrojenjem koje električnu energiju proizvodi od prirodnog plina.

39.

Čini se da dodjela besplatnih emisijskih jedinica na temelju referentne vrijednosti, pri čijem su određivanju uzete u obzir povećane emisije koje potječu od uporabe otpadnih plinova za proizvodnju električne energije, potiče učinkovito obnavljanje takvih plinova.

40.

Sud je to potvrdio u predmetu Borealis Polyolefine i dr. ( 20 ), koji se odnosio na međusektorski faktor korekcije. U tom je predmetu istaknuo da je Komisijin pristup doista uzimao u obzir učinkovito obnavljanje otpadnih plinova. Sud je objasnio da je Komisija, time što je uporabu otpadnih plinova u velikoj mjeri uzela u obzir pri određivanju referentne vrijednosti za, među ostalim, vrući metal, nastojala potaknuti poduzeća da ponovno rabe ili prodaju otpadne plinove nastale tijekom proizvodnog procesa ( 21 ). Sud je u kasnijem predmetu ponovio to stajalište ( 22 ).

41.

Točno je da postoji asimetrija u metodi koju je Komisija izabrala: moguće je dodijeliti besplatne emisijske jedinice za uporabu otpadnih plinova kada se ti plinovi isporučuju ili sagorijevaju radi proizvodnje topline. U tom se slučaju dodatne emisijske jedinice dodjeljuju potrošaču topline na temelju referentne vrijednosti za toplinu ili gorivo. Takve dodatne emisijske jedinice nisu dostupne za električnu energiju proizvedenu od otpadnih plinova.

42.

Činjenica da Komisija nije smatrala prikladnim dodjelu dodatnih besplatnih emisijskih jedinica proširiti i na proizvodnju električne energije od strane proizvođača električne energije odražava opće pravilo iz članka 10.a stavka 3. Direktive 2003/87. Kao što je to gore navedeno, u toj je odredbi predviđeno da se za proizvodnju električne energije ne dodjeljuju besplatne emisijske jedinice. U tom pogledu, Komisija u uvodnoj izjavi 32. Odluke 2011/278 objašnjava da je takvo pravilo potrebno kako bi se izbjeglo neprimjereno narušavanje tržišnog natjecanja na tržištima električne energije koja se isporučuje industrijskim postrojenjima i uzela u obzir cijena ugljika ugrađena u troškove električne struje.

43.

U vezi s tim, moram priznati da donekle shvaćam argument društva ArcelorMittal. U biti, nisam uvjeren da je različit tretman proizvodnje topline u odnosu na proizvodnju električne energije potreban kako bi se izbjeglo narušavanje tržišnog natjecanja na tržištu električne energije. Potreba za takvim asimetričnim tretmanom upitna je iz razloga što je sektor čelika neto potrošač električne energije, a čini se da proizvodnja električne energije od otpadnih plinova ne predstavlja više od 1 % ukupne proizvodnje električne energije u Europskoj uniji. Neovisno o tome, čini se da je Komisijin izbor potpuno u skladu s člankom 10.a stavkom 3. Direktive pa stoga ne može utjecati na valjanost Odluke 2011/278.

44.

Ovdje je potrebno razmotriti i argument društva ArcelorMittal u vezi s istjecanjem ugljika u sektoru čelika. Ono u biti tvrdi da način na koji je Komisija odredila referentnu vrijednost za vrući metal povećava rizik od istjecanja u energetski intenzivnoj industriji, što je u suprotnosti s ciljem Direktive 2003/87.

45.

Moguće je, kako navodi društvo ArcelorMittal, da se taj problem mogao na prikladniji način riješiti nekom drugom metodom određivanja referentne vrijednosti ( 23 ). Unatoč tomu, ne treba zaboraviti da Direktiva 2003/87 rizik od istjecanja ugljika nastoji riješiti putem kompenzacijskog mehanizma predviđenog u njezinu članku 10.a stavku 6. U skladu s njim, države članice mogu donositi financijske mjere u korist relevantnih sektora i podsektora. Potpore se mogu dodijeliti u skladu s Unijinim pravilima o državnim potporama kada, zbog troškova vezanih uz emisije stakleničkih plinova ugrađenih u cijene električne energije, postoji značajan rizik od istjecanja ugljika. Drugim riječima, sektor čelika, osim što dobiva besplatne emisijske jedinice, može dobiti i potpore na temelju tog pravila.

46.

Još važnije, iz očitovanja društva ArcelorMittal (te iz zahtjeva za prethodnu odluku) nije jasno razvidno na koji bi način metoda koju je primijenila Komisija mogla povećati rizik od istjecanja ugljika.

47.

Članak 10.a Direktive 2003/87 u tom pogledu ne ide u prilog društvu ArcelorMittal. U članku 10.a stavku 12. jednostavno je navedeno da se postrojenjima u sektorima ili podsektorima koji su izloženi velikom riziku od istjecanja ugljika dodjeljuju besplatne emisijske jedinice u iznosu od 100 % količine utvrđene u skladu s mjerama iz stavka 1. Jasno je da u toj direktivi nije predviđeno da sektori koje se smatra izloženima velikom riziku od istjecanja ugljika trebaju, u svim okolnostima, dobiti besplatne emisijske jedinice koje odgovaraju svim emisijama stakleničkih plinova koje ispuštaju.

48.

Na temelju gore navedenog, zaključujem da ispitivanjem prvog prethodnog pitanja nije otkriveno ništa što bi utjecalo na valjanost Odluke 2011/278 kada je riječ o metodi koju je Komisija koristila za određivanje referentne vrijednosti za vrući metal.

49.

Drugo prethodno pitanje odnosi se na kvalitetu podataka koje je Komisija koristila pri određivanju referentne vrijednosti za vrući metal u Odluci 2011/278. Točnije, njime se pita je li Komisija pri izračunu te referentne vrijednosti mogla upotrijebiti podatke iz BREF‑a o proizvodnji željeza i čelika i iz Odluke 2007/589 a da time ne povrijedi članak 10.a stavak 2. Direktive 2003/87 i načelo dobre uprave.

50.

Smatram da Komisijinu odluku o korištenju takvih podataka ne treba kritizirati.

51.

Točno je, kako društvo ArcelorMittal navodi, da se Komisija, u skladu s člankom 10.a stavkom 2. Direktive 2003/87, pri definiranju načela za utvrđivanje referentnih vrijednosti u pojedinim sektorima ili podsektorima treba savjetovati s dotičnom industrijom. Točno je i da članak 14. stavak 2. Direktive 2003/87 od Komisije zahtijeva da prilikom usvajanja uredbe o praćenju i izvješćivanju o emisijama upotrijebi „najnovij[e] raspoloživ[e] znanstven[e] dokaz[e], posebno on[e] od strane [Međunarodnog odbora za klimatske promjene (IPCC‑a)]”.

52.

Međutim, iz tih se odredbi ne može zaključiti da je Komisija također obvezna koristiti podatke dotične industrije. Takva obveza ne postoji u Direktivi 2003/87.

53.

Kako je gore navedeno, postupak određivanja referentne vrijednosti je složen i ima tehničku narav. Zato je zakonodavac Unije samo definirao glavne ciljeve za određivanje referentnih vrijednosti te je Komisiji ostavio široku diskreciju u vezi s načinom ostvarivanja tih ciljeva. Posljedično, Komisija mora imati određeni stupanj diskrecije i prilikom odabira podataka koje će koristiti pri utvrđivanju referentnih vrijednosti, pod uvjetom da ti podaci nisu očito neprikladni za osiguravanje ostvarenja ciljeva iz članka 10.a Direktive 2003/87 (smanjenje emisija stakleničkih plinova i uporaba energetski učinkovitih tehnika).

54.

Međutim, ti se podaci ne mogu proizvoljno birati. To je nedvojbeno razlog zbog kojeg Direktiva 2003/87, u pogledu praćenja i izvješćivanja, zahtijeva uporabu najtočnijih i najnovijih raspoloživih znanstvenih dokaza.

55.

U uvodnoj izjavi 11. Odluke 2011/278 objašnjava se zašto je Komisija pri utvrđivanju referentne vrijednosti za vrući metal koristila informacije temeljene na BREF‑u i Odluci 2007/589, umjesto podataka koje je dostavila dotična industrija. Predmetni su se dokumenti koristili za izvođenje referentnih vrijednosti kada podaci nisu bili raspoloživi ili nisu bili raspoloživi podaci prikupljeni u skladu s metodologijom za određivanje referentnih vrijednosti. U toj se uvodnoj izjavi dalje objašnjavaju specifični problemi koji su se pojavili pri određivanju referentne vrijednosti za vrući metal: zbog nedostatka podataka o obradi otpadnih plinova, isporuci topline i proizvodnji električne energije vrijednosti za referentne vrijednosti za vrući metal izvedene su iz izračuna izravnih i neizravnih emisija na temelju informacija o relevantnim protocima energije iz dokumenata BREF i standardnih emisijskih faktora utvrđenih u Odluci 2007/589.

56.

Komisija je u svojim pisanim očitovanjima nadalje objasnila da u podacima koje je u vezi s vrućim metalom dostavila udruga koja predstavlja europsku industriju čelika (European Steel Association (Eurofer)) nije bilo podataka, u pogledu vrućeg metala, o obradi otpadnih plinova, isporuci topline i proizvodnji električne energije. Iako su podaci koje je ta industrija dostavila bili možda potpuniji s obzirom na broj obuhvaćenih postrojenja, oni se nisu mogli upotrijebiti u skladu s Komisijinom metodologijom.

57.

U tim okolnostima Komisija je, prema mojem mišljenju, opravdano upotrijebila podatke iz drugih izvora.

58.

Sud je u presudama Borealis i dr. i Yara Suomi i dr. već zaključio da Komisija nije prekoračila granice svoje diskrecijske ovlasti time što se radi određivanja referentnih vrijednosti u skladu s člankom 10.a Direktive 2007/83 oslonila na predmetne podatke ( 24 ).

59.

Doista, Komisijin izbor da se osloni na BREF o proizvodnji željeza i čelika i Odluku 2007/589 ne čini se očito neprikladnim za potrebe smanjivanja emisija stakleničkih plinova i poticanje uporabe energetski učinkovitih tehnika. Oba dokumenta predstavljaju izvor informacija o emisijama i potrošnji te o najučinkovitijim tehnikama u tom području.

60.

S jedne strane, u skladu sa (sadašnjim) člankom 13. Direktive 2010/75 ( 25 ), dokumenti BREF se za svaki sektor sastavljaju i objavljuju na temelju razmjene informacija između Komisije, država članica, predmetnih industrija i organizacija za zaštitu okoliša. Kako njihovo ime i sugerira, oni predstavljaju referentne dokumente za najbolje raspoložive tehnike u određenom sektoru. Izvješće BREF u pogledu željeza i čelika za 2001. koje je Komisija upotrijebila bilo je najnoviji referentni dokument dostupan u tom području ( 26 ).

61.

S jedne strane, standardni emisijski faktori iz Odluke 2007/589 u velikoj se mjeri temelje na smjernicama IPCC‑a. Ti se faktori koriste za utvrđivanje nacionalnih popisa emisija stakleničkih plinova u skladu s Okvirnom konvencijom Ujedinjenih naroda o promjeni klime.

62.

Na temelju toga, zaključujem da ispitivanjem drugog prethodnog pitanja nije otkriveno ništa što bi utjecalo na valjanost Odluke 2011/278 kada je riječ o podacima koje je Komisija koristila za određivanje referentne vrijednosti za vrući metal.

63.

Treće prethodno pitanje odnosi se na prikupljanje podataka. Tiče se diskrecije koju Komisija ima prilikom odabira postrojenja koje će uzeti u obzir pri određivanju relevantne referentne vrijednosti za proizvod. Točnije, njime se pita je li Komisija prilikom određivanja referentne vrijednosti za sinteriranu rudaču mogla, kao jedno od 10 % najučinkovitijih postrojenja, uzeti u obzir postrojenje koje istodobno proizvodi i sinteriranu rudaču i pelete a da time ne povrijedi članak 10.a Direktive 2003/87.

64.

U članku 10.a stavku 2. Direktive 2003/87 predviđeno je da početna točka pri određivanju referentnih vrijednosti mora biti prosječni učinak 10 % najučinkovitijih postrojenja u predmetnom sektoru ili podsektoru u okviru Unije u razdoblju 2007. – 2008. To je ponovljeno u uvodnoj izjavi 2. Odluke 2011/278. S druge strane, u uvodnoj izjavi 4. Odluke 2011/278 utvrđeno je načelo u skladu s kojim bi, ako je proizvod izravna zamjena za drugi proizvod, oba proizvoda trebalo obuhvatiti istom referentnom vrijednosti za proizvod i odgovarajućom definicijom.

65.

Iz sudske prakse i argumenata iznesenih na raspravi proizlazi da sinterirana rudača i peleti nisu izravno međusobno zamjenjivi pa stoga nisu ni obuhvaćeni istom referentnom vrijednosti za proizvod. Razlog tomu je u biti taj što peleti imaju znatno drugačiji sastav i značajke od sinterirane rudače.

66.

Prigovor koji je iznijelo društvo ArcelorMittal, a koji ističe i sud koji je uputio zahtjev, temelji se na pretpostavci da je Komisija pri izvođenju referentne vrijednosti za sinteriranu rudaču uzela u obzir postrojenje koje istodobno proizvodi i pelete i sinteriranu rudaču, u suprotnosti s člankom 10.a stavkom 1. Direktive 2003/87 i uvodnom izjavom 4. Odluke 2011/278. U skladu s tim, referentna vrijednost za sinteriranu rudaču, prema očitovanjima ArcelorMitalla, iskrivljena je zbog uporabe podataka koji se odnose na proizvodnju peleta.

67.

Na raspravi su iznesena važna pojašnjenja u tom pogledu. Iako Komisijina pisana očitovanja u vezi s tim pitanjem nisu osobito jasna, na temelju njezinih usmenih očitovanja mogu zaključiti da izbor postrojenja ne može utjecati na valjanost Odluke 2011/278 kada je riječ o referentnoj vrijednosti za sinteriranu rudaču.

68.

Komisija je objasnila da je odnosno postrojenje jedinstveno u Europskoj uniji. Ono proizvodi mješavinu peleta i sinterirane rudače, a ta se mješavina, s obzirom na svoja svojstva i uporabu, koristi kao izravna zamjena za sinteriranu rudaču u visokim pećima integrirane čeličane. Iako odnosna integrirana čeličana ima i jedinicu za pelete i jedinicu za sinteriranje, navedene jedinice su povezane te su istodobno u pogonu kako bi proizvele mješavinu koja se izravno dovodi u visoku peć. Komisija je u tom pogledu istaknula i da je jedinica za pelete izravno povezana s jedinicom za sinteriranje u skladu s definicijom sinterirane rudače u Prilogu I. Odluci 2011/278 ( 27 ). Prema mišljenju zainteresiranih strana i stručnjaka s kojima se Komisija savjetovala, proces proizvodnje te mješavine može se smatrati sličnim procesu proizvodnje sinterirane rudače. Drugim riječima, konačni proizvod ima slična svojstva kao sinterirana rudača i koristi se kao njezina izravna zamjena u visokim pećima ( 28 ).

69.

Unatoč tim pojašnjenjima društvo ArcelorMittal je na raspravi ostalo pri svojem stajalištu. Osobito je istaknulo da se u svim službenim dokumentima spominje da predmetno postrojenje ima zasebne proizvodne jedinice za pelete i sinteriranu rudaču. Također je navelo da uopće nije neobično da se peleti miješaju sa sinteriranom rudačom u visokoj peći.

70.

Ovdje treba istaknuti dvije stvari. Kao prvo, za akte Unije se pretpostavlja da su zakoniti ( 29 ). Kao drugo, kako je gore navedeno, u ovom se predmetu radi o složenim tehničkim ocjenama u pogledu kojih Komisija ima široku diskreciju.

71.

Iz dostupnih informacija nije očito da je Komisija uzimanjem u obzir predmetnog postrojenja počinila očitu pogrešku u ocjeni. Naprotiv, mogla je, na temelju margine prosudbe koju ima, odlučiti da se predmetno postrojenje može smatrati jednim od referentnih postrojenja za potrebe određivanja referentne vrijednosti za sinteriranu rudaču. Naime, čini se da tako dobiven proizvod, unatoč posebnim značajkama postrojenja (koje se osobito sastoje u činjenici da je u krugu postrojenja postojala jedinica za pelete za potrebe proizvodnje gore opisane mješavine sinterirane rudače i peleta), predstavlja izravnu zamjenu za sinteriranu rudaču.

72.

Jasno je da određivanje imaju li posebne značajke pojedinog postrojenja, odnosno jedinstvenost tih značajki, utjecaj na njegovo uključivanje u referentna postrojenja predstavlja složenu tehničku ocjenu. Komisija takvu ocjenu može provesti daleko bolje nego Sud.

73.

Ukupno gledajući, Komisijin mi se pristup čini opravdanim. Da se predmetno postrojenje nije, zbog njegovih posebnih značajki, uzelo u obzir kao jedno od referentnih postrojenja, prikupljanje podataka bi se umjetno ograničilo te bi se time isključilo jedno od najučinkovitijih postrojenja u sektoru. Posljedično, dobivena referentna vrijednost bila bi znatno viša ( 30 ). To očito ne bi odražavalo opći cilj Direktive 2003/87 da se emisije stakleničkih plinova smanje na ekonomičan način. Čini se da predmetno postrojenje upravo zbog tih značajki može optimizirati svoje emisije.

74.

Kako je Komisija istaknula, uzimanje u obzir postrojenja koje proizvodi zamjenu za sinteriranu rudaču u skladu je s ciljem članka 10.a stavka 1. Direktive 2003/87 da se potakne uporaba postupaka koji stvaraju najmanje emisija. Referentne vrijednosti trebaju se određivati na temelju najučinkovitijih postrojenja u sektoru te se pritom ne treba uzimati u obzir tehnologija koja se koristi, mješavina goriva koja se upotrebljava ili drugi čimbenici kao što su meteorološki uvjeti ili sirovine koje se koriste. U suprotnom bi cilj da se smanje emisije stakleničkih plinova bio znatno razvodnjen.

75.

Na temelju toga, zaključujem da ispitivanjem trećeg prethodnog pitanja nije otkriveno ništa što bi utjecalo na valjanost Odluke 2011/278 kada je riječ o izboru postrojenja za potrebe određivanja referentne vrijednosti za sinteriranu rudaču.

76.

Četvrtim prethodnim pitanjem se želi znati je li Komisija u Odluci 2011/278, kada je riječ o određivanju referentne vrijednosti za sinteriranu rudaču, ispunila svoju obvezu obrazlaganja iz članka 296. UFEU‑a. Sud koji je uputio zahtjev osobito pita je li ta obveza ispunjena u pogledu izbora referentnih postrojenja za potrebe određivanja referentne vrijednosti za sinteriranu rudaču.

77.

Općenito govoreći, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da obrazloženje koje zahtijeva članak 296. UFEU‑a mora jasno i nedvosmisleno odražavati zaključke institucije koja je donijela mjeru kako bi se zainteresiranim osobama omogućilo da se upoznaju s razlozima poduzimanja mjere, a nadležnom sudu da provede nadzor. Međutim, institucija koja je usvojila mjeru ne mora u obrazloženju ulaziti u sva relevantna činjenična i pravna pitanja ( 31 ).

78.

Obveza obrazlaganja uvelike ovisi o kontekstu: pitanje zadovoljava li obrazloženje zahtjeve iz članka 296. UFEU‑a mora se ocijeniti ne samo s obzirom na tekst mjere, nego i s obzirom na njezin kontekst i sva pravna pravila koja uređuju dotično područje. Sud je zaključio da bi bilo pretjerano zahtijevati da institucija sve svoje tehničke odluke pojedinačno obrazloži ako iz sporne mjere jasno proizlazi koji je glavni cilj koji ta institucija želi postići ( 32 ). Osobito, za razliku od pojedinačnih mjera, u obrazloženju mjere koja je namijenjena općoj primjeni, kao što je to slučaj s Odlukom 2011/278, dovoljno je opisati, kao prvo, opću situaciju koja je dovela do njezina usvajanja i, kao drugo, opće ciljeve koji se njome trebaju postići ( 33 ).

79.

Kako iz te sudske prakse jasno proizlazi, Komisija nije obvezna pojedinačno obrazložiti razne tehničke odluke koje je donijela. Budući da Komisija ima široku diskreciju te da je mogućnost sudskog nadzora te diskrecije ograničena, obrazloženje mora sadržavati samo elemente koji omogućuju takav ograničeni nadzor ( 34 ).

80.

Unatoč tomu, Sudu se mora omogućiti provođenje nadzora, u suprotnom se obrazloženje ne može smatrati dostatnim.

81.

U ovom predmetu, smatram da je obrazloženje izbora referentnih postrojenja u Odluci 2011/278 dovoljno jasno. Razlozi za usvajanje Odluke 2011/278 i njezin cilj proizlaze iz uvodnih izjava odluke. Osim toga, uvodne izjave sadržavaju određen broj tehničkih detalja koji dodatno pojašnjavaju metodu koju je Komisija primijenila za određivanje referentnih vrijednosti, uključujući izbor postrojenja.

82.

Točno je da Komisija nije detaljno objasnila tehničke razloge zbog kojih je zaključila, primjerice, da se postrojenje koje istodobno proizvodi i pelete i sinteriranu rudaču može uzeti u obzir prilikom izračuna referentne vrijednosti za sinteriranu rudaču. Međutim, ako bi se to od nje tražilo, to bi značilo da ona u okviru svoje obveze obrazlaganja mora, u preambuli, navesti složene tehničke odluke koje je morala donijeti.

83.

Imajući na umu vrstu mjere koju razmatramo i objašnjenja navedena u preambuli u pogledu činjeničnih i pravnih čimbenika povezanih s određivanjem referentnih vrijednosti, Komisija nije obvezna to učiniti. Osobito, iz uvodnih izjava Odluke 2011/278 proizlazi da je ta odluka donesena u skladu s Direktivom 2003/87 kako bi se na razini Unije donijeli propisi o dodjeli besplatnih emisijskih jedinica tijekom prijelaznog razdoblja. Jasno je da je Komisija te propise željela oblikovati na način koji osigurava smanjenje emisija stakleničkih plinova.

84.

Najvažnije od svega, Komisija u uvodnoj izjavi 2. objašnjava da je polazište za određivanje referentnih vrijednosti prosječna uspješnost 10 % najučinkovitijih postrojenja u sektoru odnosno podsektoru. Osim toga, u uvodnoj izjavi 4. se objašnjava da bi se, ako je jedan proizvod izravna zamjena za drugi, oba proizvoda morala obuhvatiti istom referentnom vrijednosti za proizvod i odgovarajućom definicijom. U uvodnim izjavama 6. do 8. objašnjava se kakve su informacije uzete u obzir prilikom izračunavanja vrijednosti referentnih vrijednosti. U uvodnoj izjavi 11. opisuje se Komisijin pristup kada podaci nisu bili raspoloživi ili nisu bili raspoloživi dovoljni podaci, a u uvodnoj izjavi 12. se objašnjava kako je Komisija postupila kada nije bilo moguće odrediti referentnu vrijednost.

85.

Informacije sadržane u preambuli Sudu su dovoljne da bi proveo nadzor. Od Komisije se ne može zahtijevati, među ostalim i zbog praktičnih razloga, da objasni značajke svih referentnih postrojenja te da detaljno iznese tehničke razloge zbog kojih se određena postrojenja smatralo prikladnima za određivanje referentnih vrijednosti, a druga nije. Kako bi se utvrdilo je li pri određivanju relevantne referentne vrijednosti za proizvod počinjena očita pogreška u ocjeni, dovoljno je da se shvati cilj sporne mjere i opća metoda koju je Komisija primijenila za određivanje tih referentnih vrijednosti (uključujući opće pravilo kojim se vodilo pri izboru referentnih postrojenja i tretiranju zamjena). Navedeno se može jasno utvrditi na temelju uvodnih izjava Odluke 2011/278.

86.

Na temelju toga, zaključujem da ispitivanjem četvrtog prethodnog pitanja nije otkriveno ništa što bi utjecalo na valjanost Odluke 2011/278 kada je riječ o Komisijinoj obvezi obrazlaganja prilikom određivanja referentne vrijednosti za sinteriranu rudaču.

87.

S obzirom na izložene argumente, predlažem da Sud na pitanja koja je uputio Tribunal administratif de Montreuil (Upravni sud u Montreuilu, Francuska) odgovori na sljedeći način:

Ispitivanjem prethodnih pitanja nije otkriveno ništa što bi, kada je riječ o određivanju referentnih vrijednosti za vrući metal i sinteriranu rudaču, utjecalo na valjanost Odluke Komisije 2011/278/EU od 27. travnja 2011. o utvrđivanju prijelaznih propisa na razini Unije za usklađenu besplatnu dodjelu emisijskih jedinica na temelju članka 10.a Direktive 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća.