—

za E.ON Biofor Sverige AB, A. Johansson, S. Perván Lindeborg i T. Pettersson, advokater,

—

za Statens energimyndighet, F. Forsberg, J. Holgersson i E. Jozsa, u svojstvu agenata, uz asistenciju K. Forsbacka, advokata,

—

za estonsku vladu, K. Kraavi‑Käerdi, u svojstvu agenta,

—

za nizozemsku vladu, M. Bulterman i M. de Ree, u svojstvu agenata,

—

za Europski parlament, A. Neergaard i P. Schonard, u svojstvu agenata,

—

za Vijeće Europske unije, A. Norberg i J. Herrmann, u svojstvu agenata,

—

za Europsku komisiju, K. Talabér‑Ritz i E. Manhaeve, u svojstvu agenata, uz asistenciju M. Johanssona, advokata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje i valjanost članka 18. stavka 1. Direktive 2009/28/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009. o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora te o izmjeni i kasnijem stavljanju izvan snage direktiva 2001/77/EZ i 2003/30/EZ (SL 2009., L 140, str. 16.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 11., str. 39.).

2

Zahtjev je upućen u okviru spora između E.ON Biofor Sverige AB (u daljnjem tekstu: E.ON Biofor) i Statens energimyndighet (Državna agencija za energiju, Švedska, u daljnjem tekstu: Agencija za energiju) u vezi s odlukom koju je potonja uputila E.ON Bioforu u pogledu sustava provjere održivosti za biogoriva koji je on proveo.

3

Uvodne izjave 1., 12., 65., 76. i 94. Direktive 2009/28 glase:

[…]

[…]

[…]

[…]

4

U skladu s člankom 1. Direktive 2009/28 naslovljenim „Predmet i područje primjene”, tom direktivom „utvrđuje se zajednički okvir za promicanje energije iz obnovljivih izvora. Direktiva postavlja obvezne nacionalne ciljeve za ukupan udio energije iz obnovljivih izvora u konačnoj bruto potrošnji energije i za udio energije iz obnovljivih izvora u prometu. […] Nadalje, njome se utvrđuju kriteriji održivosti za pogonska biogoriva i druga tekuća biogoriva.”.

5

Članak 2. drugi stavak točke (a), (e) i (i) navedene direktive sadržava sljedeće definicije:

[…]

[…]

6

Članak 3. Direktive 2009/28 predviđa:

„1.   Svaka država članica osigurava da je udio energije iz obnovljivih izvora, izračunat u skladu s člancima 5. do 11., u konačnoj bruto potrošnji energije u 2020., barem jednak njezinu nacionalnom općem cilju za udio energije iz obnovljivih izvora te godine, kako je naveden u Prilogu I. dijelu A. […]

[…]

4.   Svaka država članica osigurava da udio energije iz obnovljivih izvora u svim oblicima prometa 2020. bude barem 10 % ukupne potrošnje energije u prometu u toj državi članici.

[…]”

7

Naslovljen „Izračun udjela energije iz obnovljivih izvora”, članak 5. navedene direktive u svojem stavku 1. utvrđuje:

„Konačna bruto potrošnja energije iz obnovljivih izvora u svakoj državi članici izračunava se kao suma:

Plin, električna energija i vodik iz obnovljivih izvora energije uzimaju se u obzir samo jednom u točki (a), (b) ili (c) prvog podstavka, i to za izračun udjela konačne bruto potrošnje energije iz obnovljivih izvora.

[…] pogonska biogoriva i druga tekuća biogoriva koja ne ispunjavaju kriterije održivosti iz članka 17. stavaka od 2. do 6. ne uzimaju se u obzir.”

8

Naslovljen „Kriteriji održivosti za pogonska biogoriva i druga tekuća biogoriva”, članak 17. iste direktive određuje:

„1.   Neovisno o tome jesu li sirovine uzgojene na državnom području Zajednice ili izvan njega, energija iz pogonskih biogoriva i drugih tekućih goriva uzima se u obzir za potrebe navedene u točkama (a), (b) i (c) samo ako ispunjavaju kriterije održivosti navedene u stavcima od 2. do 6.:

[…]

2.   Ušteda emisije stakleničkih plinova zbog uporabe pogonskih biogoriva i drugih tekućih goriva koja se uzima u obzir za potrebe navedene u točkama (a), (b) i (c) stavka 1. iznosi najmanje 35 %.

[…]

3.   Pogonska biogoriva i druga tekuća biogoriva koja se uzimaju u obzir za potrebe navedene u stavku 1. točkama (a), (b) i (c) ne proizvode se od sirovina dobivenih na zemljištu koje je veoma važno za očuvanje bioraznolikosti […]

4.   […] ne smiju se proizvoditi iz sirovina dobivenih na zemljištu s velikim zalihama ugljika […]

5.   […] ne smiju se proizvoditi iz sirovina dobivenih na zemljištu koje je u siječnju 2008. bilo tresetište […]

6.   Poljoprivredne sirovine proizvedene u Zajednici i upotrijebljene za proizvodnju pogonskih biogoriva i drugih tekućih biogoriva uzetih u obzir za potrebe navedene u stavku 1. točkama (a), (b) i (c) dobivaju se u skladu sa zahtjevima i standardima na temelju odredaba iz naslova ‚Okoliš’ iz Priloga II. dijela A točke 9. Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 od 19. siječnja 2009. o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore za poljoprivrednike u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike [SL 2009., L 30, str. 16.; SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 19., str. 199.] u skladu s minimalnim zahtjevima za dobro poljoprivredno i ekološko stanje definirano sukladno članku 6. stavku 1. te Uredbe.

[…]

8.   Za potrebe iz stavka 1. točaka (a), (b) i (c) države članice ne smiju ne uzeti u obzir pogonska biogoriva i druga tekuća biogoriva, dobivena u skladu s tim člankom iz drugih razloga povezanih s održivošću.

[…]”

9

Naslovljen „Provjera ispunjavanja kriterija održivosti za pogonska biogoriva i druga tekuća biogoriva”, članak 18. Direktive 2009/28 određuje:

„1.   Kad se pogonska biogoriva i druga tekuća biogoriva uzimaju u obzir za potrebe članka 17. stavka 1. točaka (a), (b) i (c) države članice od gospodarskih subjekata zahtijevaju da dokažu da su kriteriji održivosti iz članka 17. stavaka od 2. do 5. ispunjeni. U tu svrhu od gospodarskih subjekata zahtijevaju uporabu sustavu [sustava] masene bilance koji:

2.   Komisija Europskom parlamentu i Vijeću 2010. i 2012. podnosi izvješće o metodi provjere na temelju masene bilance iz stavka 1. i drugih mogućih metoda provjeravanja s obzirom na neke ili na sve vrste sirovina, pogonskih biogoriva i drugih tekućih biogoriva. Komisija u svojoj ocjeni razmatra one metode provjere u kojima nije potrebno da podaci o svojstvima održivosti fizički ostanu na određenim pošiljkama i mješavinama. Pri ocjenjivanju uzima se u obzir potreba očuvanja integriteta i učinkovitosti sustava provjeravanja i istodobno spriječi nerazumno veliko opterećenje za industriju. Uz to se izvješće, prema potrebi, Europskom parlamentu i Vijeću prilažu prijedlozi o primjeni drugih metoda provjeravanja.

3.   Države članice donose mjere kojima osiguravaju da gospodarski subjekti podnose pouzdane informacije te državi članici na zahtjev daju podatke koji su korišteni za pripremu informacija. Države članice od gospodarskih subjekata zahtijevaju da osiguraju odgovarajući standard neovisne revizije podnesenih podataka te da podastru dokaze da su to učinili. Revizijom se provjerava da su sustavi koje primjenjuju gospodarski subjekti točni, pouzdani i zaštićeni od prijevare. Revizijom se ocjenjuje učestalost i metodologija uzorkovanja i pouzdanost podataka.

Informacije iz prvog podstavka uključuju ponajprije informacije o ispunjavanju kriterija održivosti iz članka 17. stavaka od 2. do 5., odgovarajuće i relevantne informacije o mjerama za zaštitu tla, vode i zraka, sanaciju degradiranog zemljišta, izbjegavanje prekomjerne uporabe vode na područjima na kojima nedostaje vode te odgovarajuće i relevantne informacije o mjerama poduzetim povezano s pitanjima iz članka 17. stavka 7. podstavka 2.

[…]

4.   […]

Komisija može odrediti da dobrovoljni nacionalni ili međunarodni programi koji određuju standarde za proizvodnju proizvoda iz biomase sadržavaju točne podatke za potrebe članka 17. stavka 2. ili pružaju dokaze da pošiljke biogoriva ispunjavaju kriterije održivosti navedene u članku 17. stavcima od 3. do 5. […]

[…]

5.   Komisija donosi odluke iz stavka 4. samo ako predmetni […] program ispunjava odgovarajuće standarde pouzdanosti, transparentnosti i neovisne revizije. […]

[…]

7.   Kad gospodarski subjekt podastre dokaze ili podatke dobivene u skladu s […] programom za koji je bila donesena odluka u skladu sa stavkom 4. ovog članka u okviru te odluke, država članica od dobavljača ne zahtijeva daljnje dokaze o ispunjavanju kriterija održivosti iz članka 17. stavaka od 2. do 5. ni informacije o mjerama iz ovog članka stavka 3. drugog podstavka.

[…]”

10

U točki 2.2.3. Komunikacije Komisije o dobrovoljnim sustavima i zadanim vrijednostima sustava održivosti EU‑a za pogonska biogoriva i druga tekuća biogoriva (SL 2010., C 160, str. 1.) naslovljenoj „Masena bilanca” navodi se među ostalim:

„[…]

Metoda koja uspostavlja vezu između informacija ili izjava u pogledu sirovina ili međuproizvoda i izjava u pogledu konačnih proizvoda zove se nadzorni lanac. Nadzorni lanac načelno pokriva sve etape od proizvodnje sirovina do distribucije goriva namijenjenih potrošnji. Metoda predviđena Direktivom za nadzorni lanac metoda je masene bilance […]

Dobrovoljni sustav mora zahtijevati da se istodobno nadziru sustav masene bilance i poštovanje kriterija dobrovoljnog sustava […] Ta provjera mora se također odnositi na informacije ili sustave korištene da bi se uskladilo sa zahtjevima sustava masene bilance.

Sustav masene bilance […] sustav je u kojem su „svojstva održivosti” i dalje ograničena na „pošiljke”. […]

[…]

Prilikom miješanja pošiljaka s različitim (ili nepostojećim) svojstvima održivosti […], različite veličine […] i svojstva održivosti svake pošiljke vrijede i za mješavinu […] Ako se mješavina razdijeli, bilo koji skup svojstava održivosti vrijedi i za svaku iz nje odstranjenu pošiljku […] (zajedno s veličinama), pod uvjetom da kombinacija svih pošiljaka odstranjenih iz mješavine ima iste veličine za svaki od skupova svojstava održivosti, kao što je to bilo u mješavini. „Mješavina” može poprimiti razne oblike, s obzirom na to da su pošiljke u kontaktu, primjerice u spremniku, postrojenju ili objektu za obradu ili logistiku (koji je definiran kao točno određena zemljopisna lokacija unutar koje se proizvodi mogu miješati).

[…]”

11

Lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen (Zakon (2010:598) o kriterijima održivosti za pogonska biogoriva i druga tekuća biogoriva, u daljnjem tekstu: Zakon br. 598) provodi određene odredbe Direktive 2009/28.

12

Članak 3. Poglavlja 1. Zakona br. 598 određuje:

„Samo energija iz pogonskih biogoriva i tekućih biogoriva koja ispunjavaju kriterije održivosti predviđene u člancima 1. do 5. Poglavlja 2. može se uzeti u obzir radi usklađenosti sa zahtjevom u vezi s dijelom energije iz obnovljivih izvora u konačnoj potrošnji energije predviđenoj u članku 3. stavcima 1., 2. i 4. Direktive 2009/28. […]”

13

Članak 1. Poglavlja 3. tog zakona glasi:

„Osoba zadužena za obavješćivanje je ona koja:

[…]”

14

Članak 1.a Poglavlja 3. Zakona br. 598 određuje:

„Osoba zadužena za obavješćivanje osigurava, putem sustava provjere, da se pogonska biogoriva i druga tekuća biogoriva o kojima je potrebno obavijestiti smatraju održivima.

Osoba zadužena za obavješćivanje osigurava, pomoću izravnih ili neizravnih sporazuma sklopljenih sa svim operatorima u cijelom proizvodnom lancu i uzoraka uzetih iz njihovih pogona, da je zahtjev iz prvog stavka ispunjen.

Sustav provjere koji uspostavi osoba zadužena za obavješćivanje treba nadzirati neovisni promatrač. Promatrač provjerava je li sustav provjere precizan, pouzdan i takav da ne omogućava prijevare. Nadzor također obuhvaća ocjenu metode uzorkovanja koju valja upotrijebiti u sustavu provjere i ocjenu učestalosti uzorkovanja.

Osim toga nadzor uključuje ocjenu podataka koje osoba zadužena za obavješćivanje dostavlja u vezi sa svojim sustavom provjere.

Neovisni promatrač izdaje potvrdu sa svojim mišljenjem o sustavu provjere.

Vlada, ili tijelo koje ona odredi, mogu donijeti dodatne odluke u vezi sa sustavom provjere i nadzorom koji se nad tim sustavom provodi.”

15

Članak 14. förordninga (2011:1088) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen (Uredba (2011:1088) o kriterijima održivosti za pogonska biogoriva i druga tekuća biogoriva, u daljnjem tekstu: Uredba br. 1088) navodi:

„Sustav provjere naveden u članku 1.a [Poglavlja] 3. Zakona [br. 598] mora obuhvaćati postupke kojima se jamči da se, tijekom različitih faza proizvodnog lanca, upotrebljava sustav masene bilance koji:

1.   određuje da se pošiljke sirovina ili biogoriva različitih svojstava održivosti mogu miješati;

2.   zahtijeva da podaci o svojstvima održivosti i veličini pošiljaka iz točke 1. vrijede i za mješavinu; i

3.   predviđa da je iznos svih pošiljaka odstranjenih iz mješavine opisan kao da ima ista svojstva održivosti, u istim količinama, kao i iznos pošiljaka dodan mješavini.

[…]

Državna agencija za energiju može propisati dodatne odredbe u vezi sa sustavom provjere i nadzorom nad njim.”

16

Članak 2. do 4. Poglavlja 3. Statens energimyndighets föreskrifter om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen (odredbe Državne agencije za energiju u vezi s kriterijima održivosti za pogonska biogoriva i druga tekuća biogoriva, u daljnjem tekstu: odredbe Agencije za energiju iz 2011.) predviđaju kako slijedi:

„Članak 2.

Osoba zadužena za obavješćivanje mora osigurati putem svojeg sustava provjere predviđenog u članku 14. Uredbe [br. 1088] sljedivost pogonskih biogoriva i drugih tekućih biogoriva od mjesta uzgoja, izrade ili prikupljanja sirovina do potrošnje goriva ili do nastupanja obveze obračuna poreza na temelju Poglavlja 5. Zakona (1994:1776) o porezu na energiju.

Članak 3.

U skladu s člankom 14. prvim stavkom točkom 3. Uredbe [br. 1088], masena bilanca provodi se na točno određenoj lokaciji i u razdoblju prilagođenom proizvodnom lancu.

U skladu sa Zakonom (1994:1776) o porezu na energiju, lokacija iz prvog stavka mogu biti sva trošarinska skladišta osobe koja je zadužena za obavješćivanje.

Članak 4.

Pošiljke koje su obično međusobno u fizičkom kontaktu mješavina su u smislu članka 14. prvog stavka Uredbe [br. 1088]. […]”

17

E.ON Biofor, društvo sa sjedištem u Švedskoj, iznijelo je sudu koji je uputio zahtjev da od sestrinskog društva, sa sjedištem u Njemačkoj, kupuje pošiljke održivog bioplina koji potonje proizvodi u toj državi članici. E.ON Biofor zatim te pošiljke prenosi u Švedsku putem njemačkih i danskih plinskih mreža, pri čemu taj bioplin u svakoj fazi prijenosa ostaje vlasništvo društava iz grupacije. Nakon što ih to društvo kći unese u njemačku mrežu plinovoda na točno određenom mjestu, E.ON Biofor odstranjuje navedene pošiljke na graničnoj točki između njemačke i danske mreže plinovoda i te pošiljke su u svakom trenutku praćene certifikatom o održivosti REDCert DE koji se izdaje u skladu s njemačkim nacionalnim sustavom provjere na temelju masene bilance koji E.ON Bioforu izravno izdaje navedeno društvo kći. Time se istodobno jamče održivost pošiljaka u pitanju i to da nisu prodavane drugdje u Njemačkoj jer se navedene potvrde iz sustava potvrda mogu povući samo jedanput i zato što je za svako priključivanje u nacionalnu mrežu plinovoda i izlazak iz nje odgovoran samo operator koji je sklopio ugovor o distribuciji ili kupoprodaji na graničnoj točki.

18

Agencija za energiju je 3. rujna 2013., od društva E.ON Biofor zahtijevala da izmijeni svoj sustav provjere održivosti bioplina kako bi se zajamčilo da se masena bilanca provodi na „točno određenoj lokaciji”, kao što to propisuje članak 3. Poglavlja 3. odredaba Agencije za energiju iz 2011. (u daljnjem tekstu: sporna odluka). Posljedica poštovanja navedene odluke jest to da se bioplin proizveden u Njemačkoj koji E.ON Biofor uvozi u Švedsku putem njemačkih i danskih plinskih mreža ne može uključiti u navedeni sustav provjere s obzirom na to da navedene mreže ne mogu biti takvo točno određeno mjesto i stoga ne mogu biti kvalificirane „održivima” u smislu Zakona br. 598 i Direktive 2009/28.

19

E.ON Biofor je pred Förvaltningsrätten i Linköping (Upravni sud u Linköpingu, Švedska) podnio tužbu radi poništenja sporne odluke.

20

E.ON Biofor, ističući da su mu zbog te odluke uskraćena značajna smanjenja poreza na ugljikov dioksid i na energiju na koja ima pravo održivi bioplin na temelju Zakona (1994:1776) o porezu na energiju, tvrdi da se ograničavanje sustava masene bilance na točno određeno mjesto i na granice sa Švedskom koje proizlazi iz navedene odluke protivi Direktivi 2009/28 i članku 34. UFEU‑a.

21

Što se tiče članka 34. UFEU‑a, E.ON Biofor osobito tvrdi da kada je riječ o održivom bioplinu izravno unesenom u švedsku mrežu plinovoda, Agencija za energiju priznaje da ga se može prodavati kao održivi bioplin čak i ako u pogledu sljedivosti održivosti bioplina ne postoji nikakva razlika između tog plina i onog o kojemu riječ u glavnom postupku, zbog čega u ovom slučaju postoji diskriminatorna prepreka uvozu održivog bioplina iz drugih država članica.

22

Agencija za energiju pak tvrdi da sustav masene bilance zahtijeva da informacije koje se odnose na svojstva održivosti ostanu fizički vezane za „pošiljke” kada se dodaju u „mješavinu” u smislu članka 18. stavka 1. Direktive 2009/28, to jest prema točki 2.2.3. Komunikacije Komisije navedene u točki 10. ove presude, pojam koji je definiran kao primjenjiv „na zemljopisno točno određenoj lokaciji”.

23

Međutim, iako je doduše Kraljevina Švedska priznala, kao i Savezna Republika Njemačka i Kraljevina Nizozemska, ali za razliku od drugih država članica, da se masenu bilancu može provesti unutar nacionalne mreže plinovoda, što je točno određena lokacija, takva lokacija ne postoji u slučaju bioplina koji je E.ON Biofor uvezao iz Njemačke, a stoga ni sustav provjere masene bilance. Takav sustav zahtijeva da u pogledu dotične lokacije postoji operator koji provjerava da je na toj lokaciji dodana, a zatim i odstranjena, ista količina održivog bioplina, a takav globalni europski operator ne postoji u pogledu europske mreže plinovoda.

24

Budući da je stoga sporna odluka u skladu s člankom 18. stavkom 1. Direktive 2009/28, nije je potrebno ispitati s obzirom na članak 34. UFEU‑a.

25

U tim je okolnostima Förvaltningsrätten i Linköping (Upravni sud u Linköpingu) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

26

Najprije valja precizirati, kao što to proizlazi iz činjeničnog konteksta glavnog predmeta i iz teksta članka 18. stavka 1. Direktive 2009/28 koji se odnosi na provjeru poštovanja kriterija o održivosti navedenih u članku 17. stavcima 2. do 5. navedene direktive, da sud koji je uputio zahtjev, time što u svojim prethodnim pitanjima upućuje na „bioplin”, očito želi obuhvatiti samo bioplin koji ispunjava navedene kriterije održivosti i koji je namijenjen tomu da ga se upotrebljava kao biogorivo (u daljnjem tekstu: održivi bioplin).

27

Prvo pitanje dakle treba shvatiti na način da se njime u biti želi saznati treba li članak 18. stavak 1. Direktive 2009/28 tumačiti na način da stvara obvezu državama članicama da odobre uvoz održivog bioplina putem njihovih nacionalnih međusobno povezanih mreža plinovoda.

28

U tom pogledu valja odmah istaknuti, kao što proizlazi iz članka 17. Direktive 2009/28 u vezi s njezinim uvodnim izjavama 65. i 94., da je zakonodavac Europske unije, oslanjajući se osobito na članak 95. UEZ‑a, koji je postao članak 114. UFEU‑a, namjeravao uskladiti kriterije održivosti koje obvezno moraju ispuniti pogonska goriva kako bi se energija koja se na temelju njih proizvede u okviru svake države članice mogla uzeti u obzir u pogledu tri cilja iz točaka (a), (b) odnosno (c) iz stavka 1. tog članka 17. Navedeni ciljevi su provjera toga u kojoj mjeri države članice ispunjavaju svoje nacionalne ciljeve iz članka 3. Direktive 2009/28, s jedne strane, i svoje obveze u području obnovljive energije, s druge strane, kao i eventualno odobravanje nacionalne financijske pomoći za potrošnju pogonskih biogoriva.

29

Valja podsjetiti da članak 114. stavak 1. UFEU‑a propisuje da Parlament i Vijeće usvajaju mjere za usklađivanje odredaba zakona ili drugih propisa u državama članicama čiji je cilj uspostava i funkcioniranje unutarnjeg tržišta.

30

Tvorci Ugovora o FEU‑u, koristeći se u toj odredbi izrazom „mjere za usklađivanje”, zakonodavcu Unije su, ovisno o općem kontekstu i specifičnim okolnostima područja koje treba uskladiti, željeli dodijeliti marginu prosudbe kad je riječ o najprimjerenijoj tehnici usklađivanja za postizanje željenog rezultata, osobito u područjima koje karakteriziraju složene tehničke značajke. Dakle, Unijin zakonodavac mogao bi u ostvarivanju te margine prosudbe provesti samo usklađivanje u fazama i zahtijevati samo postupno ukidanje jednostranih mjera koje su poduzele države članice (vidjeti osobito presudu od 4. svibnja 2016., Philip Morris Brands i dr., C‑547/14, EU:C:2016:325, t. 63. i navedenu sudsku praksu).

31

Mjerama iz članka 114. stavka 1. UFEU‑a može se, ovisno o okolnostima, tako među ostalim obvezati sve države članice da odobre prodaju dotičnog proizvoda ili više njih kao i uvjetovati takvu obvezu odobrenja određenim pretpostavkama, pa čak i privremeno ili konačno zabraniti prodaju određenog proizvoda ili više njih (vidjeti u tom smislu presudu od 4. svibnja 2016., Philip Morris Brands i dr., C‑547/14, EU:C:2016:325, t. t. 64. kao i navedenu sudsku praksu).

32

U ovom slučaju, usklađivanje provedeno člankom 17. Direktive 2009/28 vrlo je specifično jer se odnosi samo na određena biogoriva definirana u članku 2. drugom stavku točki (i) te direktive kao sva tekuća ili plinovita biogoriva namijenjena prometu proizvedena iz biomase i zato što samo pojašnjava koje kriterije održivosti moraju ispuniti takva biogoriva da bi države članice za posebne potrebe navedene u članku 17. stavku 1. navedene direktive i ponovljene u točki 28. ove presude mogle uzeti u obzir iz njih proizvedenu energiju. U tako određenom okviru, navedeno usklađivanje je nadalje iscrpno, s obzirom na to da članak 17. stavak 8. Direktive 2009/28 naime pojašnjava da države članice ne smiju za te iste tri potrebe odbiti uzeti u obzir biogoriva koja ispunjavaju kriterije održivosti navedene u tom članku iz drugih razloga povezanih s održivošću.

33

Cilj članka 17. Direktive 2009/28 na taj je način, s jedne strane, radi osiguranja visoke razine zaštite okoliša na koju upućuje članak 95. stavak 3. UEZ‑a, koji je postao članak 114. stavak 3. UFEU‑a, da države članice uzimaju u obzir biogoriva za tri potrebe u vezi sa zaštitom okoliša navedene u članku 17. stavku 1. te direktive samo ako poštuju kriterije održivosti koje u ovom slučaju propisuje zakonodavac Unije.

34

S druge strane, tim se istim člankom 17., kao što proizlazi iz uvodne izjave 94. Direktive 2009/28, želi olakšati trgovinu među državama članicama održivim biogorivima. Razlog takvog olakšavanja je prije svega to što, kao što je navedeno u točki 32. ove presude, kada biogoriva, uključujući ona iz drugih država članica, ispunjavaju kriterije održivosti iz članka 17. Direktive 2009/28, stavak 8. tog članka zabranjuje državama članicama da odbiju uzeti u obzir ta održiva biogoriva za tri potrebe navedene u članku 17. stavku 1. te direktive „iz drugih razloga povezanih s održivošću” koji nisu navedeni u tom članku.

35

Iako članak 17. Direktive 2009/28 time osobito omogućava olakšavanje trgovine održivim bioplinom, ipak se iz prethodnog ne može zaključiti da je cilj tog članka urediti uvoz održivih biogoriva među državama članicama ni, posebice, obvezati ih da bezuvjetno dopuste takav uvoz. Kao što je upravo izloženo, cilj navedenog članka sastoji se naime samo u tome da se urede, usklađivanjem, uvjeti koji se odnose na održivost koje biogoriva moraju ispuniti kako bi ih država članica mogla uzeti u obzir za tri specifične potrebe navedene u članku 17. stavku 1. te direktive. Kao što je nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 57. svojeg mišljenja, Direktiva 2009/28 nadalje ne sadržava nijednu odredbu kojom se određuje bezuvjetan protok održivog bioplina među državama članicama.

36

Što se tiče članka 18. stavka 1. prve rečenice Direktive 2009/28, njime se samo propisuje da kada se pogonska biogoriva i druga tekuća biogoriva uzimaju u obzir za tri potrebe iz članka 17. stavka 1. točaka te direktive, države članice od gospodarskih subjekata zahtijevaju da dokažu da su kriteriji održivosti iz članka 17. stavaka 2. do 5. ispunjeni.

37

U tom smislu, države članice su među ostalim obvezne, kao što proizlazi iz članka 18. stavka 1. druge rečenice Direktive 2009/28, od gospodarskih subjekata zahtijevati da upotrebljavaju takozvani sustav „masene bilance” koji mora imati određena opća obilježja koja su detaljno navedena u točkama (a) do (c) te odredbe. U skladu s tim točkama, takav sustav mora dakle, kao prvo, omogućiti miješanje pošiljaka sirovina ili biogoriva različitih svojstava održivosti, kao drugo, zahtijevati da podaci o svojstvima održivosti i veličini navedenih pošiljaka vrijede i za mješavinu i, kao treće, predvidjeti da je iznos svih pošiljaka odstranjenih iz mješavine opisan kao da ima ista svojstva održivosti, u istim količinama, kao i iznos pošiljaka dodanih mješavini.

38

Međutim, takvu odredbu ne valja tumačiti kao da državama članicama stvara obvezu da dopuste uvoz održivog bioplina putem njihovih međusobno povezanih mreža plinovoda.

39

Naime, s jedne strane, ne može se članak 18. stavak 1. Direktive 2009/28, čiji je jedini cilj uspostaviti mehanizme provjere namijenjene tomu da osiguraju pravilnu primjenu članka 17. te direktive, s obzirom na poveznicu koja tako postoji između te dvije odredbe, barem ne više nego članak 17., tumačiti na način da mu je cilj bezuvjetno obvezati države članice da dopuste uvoz održivog bioplina iz drugih država članica.

40

S druge strane, kao što je u biti utvrdio nezavisni odvjetnik u točki 57. svojeg mišljenja, vodeći računa o općenitosti teksta u kojem su navedeni kriteriji popisani u točkama (a) do (c) članka 18. stavka 1. Direktive 2009/28, ne može se ipak smatrati da se tom odredbom potpuno usklađuje metoda provjere na temelju sustava masene bilance. Naprotiv, iz tih točaka proizlazi da države članice zadržavaju marginu prosudbe i manevarskog prostora kada se od njih traži da detaljnije odrede konkretne uvjete koje moraju ispunjavati sustavi masene bilance koje moraju provesti gospodarski subjekti. Stoga ni takva odredba ne može, predviđena kao takva, automatski dovesti do toga da je, jednom kada je navedeni bioplin u državi članici proizvodnje zakonito određen kao održiv, zajamčen slobodni protok održivog bioplina putem prekogranične mreže plinovoda.

41

Uostalom, također valja podsjetiti da, kao što je nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 48. svojeg mišljenja, sustavi provjere kriterija održivosti koje države članice po potrebi nameću gospodarskim subjektima u skladu s člankom 18. stavcima 1. i 3. Direktive 2009/28 samo su jedan od načina kojima se može osigurati takva provjera na temelju te direktive. Naime, kao što proizlazi iz članka 18. stavaka 4. i 5. navedene direktive, s obzirom na to da Komisija može odobriti takozvane „dobrovoljne” nacionalne ili međunarodne programe koji, također, sadržavaju odredbe u vezi sa sustavom masene bilance i da stavak 7. tog istog članka u tom pogledu predviđa da, ako postoje dokazi ili podaci dobiveni u okviru takvog sustava, države članice ne zahtijevaju od dobavljača daljnje dokaze o ispunjavanju kriterija održivosti iz članka 17. Direktive 2009/28.

42

S obzirom na sve prethodno navedeno, na prvo pitanje treba odgovoriti da članak 18. stavak 1. Direktive 2009/28 treba tumačiti na način da mu nije cilj stvoriti obvezu državama članicama da odobre uvoz održivog bioplina putem njihovih nacionalnih međusobno povezanih mreža plinovoda.

43

Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita je li, s obzirom na to da primjena članka 18. stavka 1. Direktive 2009/28 može dovesti do ograničenja trgovine održivim bioplinom, navedena odredba valjana uzimajući u obzir članak 34. UFEU‑a.

44

Najprije valja podsjetiti da, s jedne strane, time što među državama članicama zabranjuje mjere s istovrsnim učinkom kao količinska ograničenja uvoza, članak 34. UFEU‑a obuhvaća sve nacionalne mjere koje mogu izravno ili neizravno, stvarno ili potencijalno, ograničiti trgovinu unutar Zajednice (vidjeti osobito presudu od 1. srpnja 2014., Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, t. 66. i navedenu sudsku praksu).

45

Navedena zabrana vrijedi ne samo za nacionalne mjere nego i za mjere Unijinih institucija (vidjeti među ostalim presude od 29. veljače 1984., Rewe‑Zentrale, 37/83, EU:C:1984:89, t. 18.; od 14. prosinca 2004., Swedish Match, C‑210/03, EU:C:2004:802, t. 59., i od 12. srpnja 2005., Alliance for Natural Health i dr., C‑154/04 i C‑155/04, EU:C:2005:449, t. 47.).

46

Prema ustaljenoj sudskoj praksi, članak 34. UFEU‑a međutim ne sprječava zabrane ili ograničenja koja su opravdana nekim od razloga u općem interesu nabrojenih u članku 36. UFEU‑a ili važnim zahtjevima, zahtjevima među kojima se, među ostalim, nalazi zaštita okoliša. Dotična mjera mora i u jednom i u drugom slučaju, u skladu s načelom proporcionalnosti, biti prikladna za jamčenje ostvarenja cilja kojemu teži i ne smije prekoračiti ono što je nužno da bi ga se postiglo (vidjeti u tom smislu osobito presude od 12. srpnja 2005., Alliance for Natural Health i dr., C‑154/04 i C‑155/04, EU:C:2005:449, t. 48. i 51., kao i od 1. srpnja 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, t. 76. i 77.).

47

S druge strane valja istaknuti, kao što je već utvrđeno u točki 28. ove presude, da su članci 17. do 19. Direktive 2009/28 doneseni na temelju članka 95. UEZ‑a, koji je postao članak 114. UFEU‑a.

48

U tom pogledu valja podsjetiti da članak 11. UFEU‑a predviđa da se zahtjevi u pogledu zaštite okoliša moraju uključiti u utvrđivanje i provedbu politika i aktivnosti Unije, posebice s ciljem promicanja održivog razvoja (vidjeti osobito mišljenje 2/15 od 16. svibnja 2017., EU:C:2017:376, t. 146.)) i da članak 114. stavak 3. UFEU‑a izričito zahtijeva da se u ostvarivanju usklađivanja polazi od visoke razine zaštite okoliša (vidjeti analogijom, što se tiče zaštite zdravlja, presudu od 4. svibnja 2016., Philip Morris Brands i dr., C‑547/14, EU:C:2016:325, t. 61. i navedenu sudsku praksu).

49

Dakle, u slučaju kada postoje prepreke trgovini ili kada je vjerojatno da će se takve prepreke pojaviti u budućnosti zbog činjenice da su države članice u pogledu proizvoda ili kategorije proizvoda poduzele ili poduzimaju različite mjere koje osiguravaju različitu razinu zaštite, članak 114. UFEU‑a ovlašćuje Unijina zakonodavca na postupanje u obliku donošenja odgovarajućih mjera uz poštovanje, s jedne strane, stavka 3. tog članka i, s druge strane, pravnih načela navedenih u Ugovoru o FEU‑u ili uspostavljenih sudskom praksom, osobito načela proporcionalnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 4. svibnja 2016., Philip Morris Brands i dr., C‑547/14, EU:C:2016:325, t. 62. i navedenu sudsku praksu).

50

Usto, što se tiče sudskog nadzora uvjeta navedenih u prethodnoj točki, valja također podsjetiti da kada Unijin zakonodavac treba pravno urediti neko područje koje s njegove strane zahtijeva političke, ekonomske i socijalne odabire i u kojem mora izvršiti složene ocjene, valja mu priznati široku diskrecijsku ovlast. Samo očita neprikladnost mjere koja je donesena u takvom području s obzirom na cilj koji nadležne institucije nastoje postići može utjecati na zakonitost takve mjere (vidjeti u tom smislu u području zaštite zdravlja presude od 14. prosinca 2004., Swedish Match, C‑210/03, EU:C:2004:802, t. 48., i od 12. srpnja 2005., Alliance for Natural Health i dr., C‑154/04 i C‑155/04, EU:C:2005:449, t. 52.; vidjeti također u tom smislu, što se tiče Unijine politike u području zaštite okoliša, presude od 15. prosinca 2005., Grčka/Komisija, C‑86/03, EU:C:2005:769, t. 87. i 88., i od 21. prosinca 2016., Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15, EU:C:2016:978, t. 46.).

51

Što se tiče članka 18. stavka 1. Direktive 2009/28, valja na prvom mjestu istaknuti da, kao što ističu Parlament i Vijeće, s obzirom na općenitost teksta u kojem su nalaze kriteriji propisani u točkama (a) do (c) te odredbe, kriterije koje moraju ispuniti sustavi masene bilance koje uspostave države članice nisu a priori takvi da isključuju mogućnost da se takav sustav primijeni u slučaju prijenosa pošiljaka održivog bioplina unutar nacionalne mreže plinovoda ili međusobno povezanih nacionalnih mreža.

52

Naime, čini se da se ničemu ne protivi to da država članica uvede obvezu gospodarskim subjektima da upotrebljavaju sustav provjere koji omogućava da se „mješavina”, u smislu članka 18. stavka 1. točke (a) Direktive 2009/28, različitih pošiljaka plina „različitih svojstava održivosti” od kojih neke ispunjavaju kriterije održivosti iz članka 17. navedene direktive, a neke ne, može unijeti u takvu nacionalnu mrežu ili međusobno povezane nacionalne mreže.

53

Isto tako se čini da se ničemu ne protivi to da se, u tom kontekstu, zahtijeva da navedeni sustav ispunjava uvjete koji mogu jamčiti da podaci o svojstvima održivosti i veličini predmetnih pošiljaka vrijede i za navedenu mješavinu dok god ona postoji, kao što to propisuje članak 18. stavak 1. točka (b) Direktive 2009/28.

54

Naposljetku, ne čini se da je državama članicama nemoguće istim tim operatorima nametnuti obvezu da svojstva predmetnog sustava provjere moraju moći jamčiti da iznosi pošiljaka koje operator tako prethodno odstrani iz mješavine u nacionalnoj mreži plinovoda ili međusobno povezanim nacionalnim mrežama, koje imaju svojstva održivosti iz članka 17. Direktive 2009/28, količinski ne prekoračuju iznos pošiljaka koje imaju takva svojstva prije nego što ih taj operator unese u navedenu mješavinu.

55

U tom pogledu valja nadalje primijetiti da je Agencija za energiju izričito priznala, pred sudom koji je uputio zahtjev kao i pred Sudom, da, na temelju švedskog nacionalnog propisa, unošenje u švedsku nacionalnu mrežu plinovoda pošiljaka bioplina koje ispunjavaju svojstva održivosti iz članka 17. Direktive 2009/28 i njihovo miješanje u toj mreži s ostalim plinovima nikako ne onemogućuje da za takve pošiljke, jednom kada ih se iz navedene mreže odstrani, ponovno vrijede, u odgovarajućim količinama, navedena svojstva održivosti, osobito za neke od potreba navedenih u stavku 1. navedenog članka 17., odnosno za njihovu prihvatljivost za financijsku potporu za njihovu uporabu.

56

Iz prethodno navedenoga proizlazi da se ne može smatrati da zbog članka 18. stavka 1. Direktive 2009/28 kao takvog nije moguće, u slučaju protoka održivog bioplina među državama članicama, putem nacionalnih međusobno povezanih mreža plinovoda, da se njegova održivost prizna u državi članici uvoza za potrebe navedene u članku 17. stavku 1. te direktive, a stoga ni da navedeni članak 18. stavak 1. iz tog razloga sprečava slobodno kretanje robe zajamčeno člankom 34. UFEU‑a.

57

Na drugom mjestu valja se također, kao što u svojem pitanju zahtijeva sud koji je uputio zahtjev, osloniti na okolnost da, kao što to proizlazi iz odgovora na prvo pitanje, članak 18. stavak 1. Direktive 2009/28 ipak ne obvezuje države članice da dopuste uvoz održivog bioplina putem njihovih međusobno povezanih mreža plinovoda.

58

U tom pogledu valja međutim podsjetiti da, kao što je već utvrđeno u točki 34. ove presude i kao što među ostalim proizlazi iz članka 17. stavka 8. Direktive 2009/28 i uvodne izjave 94. te direktive, članci 17. do 19. iste olakšavaju trgovinu održivim bioplinom među državama članicama, s jedne strane, usklađujući svojstva održivosti koja bioplin mora ispunjavati za tri potrebe navedene u članku 17. stavku 1. navedene direktive i, s druge strane, omogućujući, zahvaljujući pravilima koja se odnose na provjeru i koja sadržava članak 18. iste direktive, da navedena svojstva za te iste potrebe vrijede i za bioplin, unatoč tomu što se pomiješao s drugim plinom.

59

Na taj način sustav uspostavljen člancima 17. do 19. Direktive 2009/28 stoga više potiče slobodno kretanje robe nego što ga ograničava (vidjeti analogijom presude od 29. veljače 1984., Rewe‑Zentrale, 37/83, EU:C:1984:89, t. 19., i od 12. srpnja 2012., Association Kokopelli, C‑59/11, EU:C:2012:447, t. 81.).

60

Iako cilj članaka 17. i 18. Direktive 2009/28 nije, nadalje, jamčiti da će održivi bioplin moći bezuvjetno biti uvezen iz jedne države članice u drugu zadržavajući svoja svojstva održivosti, ta okolnost neizbježna je posljedica tehnike usklađivanja koju je u ovom slučaju odabrao zakonodavac Unije koji, kao što je istaknuto u točkama 30. i 31. ove presude, raspolaže marginom prosudbe, osobito što se tiče mogućnosti da provede samo usklađivanje u fazama i da zahtijeva samo postupno ukidanje jednostranih mjera koje su poduzele države članice (vidjeti analogijom presudu od 4. svibnja 2016., Philip Morris Brands i dr., C‑547/14, EU:C:2016:325, t. 79. i 80.).

61

Na trećem mjestu, kao što je nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 63. svojeg mišljenja, valja primijetiti da sama činjenica da se gospodarskim subjektima koji se žele moći pozvati na održivost bioplina koji prodaju, osobito u državama članicama u koje se navedeni bioplin izvozi, nameće provođenje sustava masene bilance, kao što je onaj predviđen u članku 18. stavku 1. Direktive 2009/28, sama je po sebi takva da navedeni izvoz i prodaju čini još kompliciranijima i skupljima zbog administrativnih i financijskih troškova koje takav sustav stvara.

62

Što se tiče odabira koji tako izvrši zakonodavac Unije a koji se konkretnije sastoji u tome da se sustav provjere masene bilance preferira u odnosu na druge dvije a priori dostupne metode, odnosno, s jedne strane, tehnika takozvanog „očuvanja identiteta” i, s druge strane, takozvanih „certifikata kojima se može trgovati” ili book and claim valja ipak utvrditi sljedeće.

63

Kao prvo, nesporno je da metoda očuvanja identiteta, s obzirom na to da isključuje svaku mogućnost miješanja pošiljke održivog bioplina s pošiljkom plina koja nema takva svojstva održivosti, ne pridonosi u istoj mjeri trgovini održivim bioplinom među državama članicama jer je posljedica takve metode osobito automatsko isključivanje, u praksi, mogućnosti da se održivi bioplin unese u plinovod i stoga da ga se prenese i izveze putem takve infrastrukture a da pritom zadrži svoja svojstva održivosti za potrebe navedene u članku 17. stavku 1. Direktive 2009/28.

64

Kao drugo, što se tiče činjenice da se sustavu masene bilance daje prednost pred onim certifikata kojima se može trgovati koji pak ne zahtijeva da podaci koji se odnose na svojstva održivosti ostanu fizički vrijediti za pošiljke ili izmiješane pošiljke, iz uvodne izjave 76. Direktive 2009/28 s jedne strane proizlazi da je zakonodavac Unije izvršio takav odabir kako bi zajamčio da takav fizički odnos opstane od trenutka proizvodnje održivog biogoriva do njegove potrošnje. Prema toj uvodnoj izjavi, takvom fizičkom odnosu dana je prednost zato što on može stvoriti ravnotežu između ponude i potražnje i jamčiti uvećanje cijene održivog biogoriva koje će biti dovoljno znatno da dovede do potrebnih promjena u ponašanju tržišnih subjekata i da na taj način jamči samu korisnost kriterija održivosti. Zakonodavac Unije je u navedenoj uvodnoj izjavi 76. osim toga istaknuo da primjena metode masene bilance za provjeravanje ispunjavanja kriterija mora očuvati cjelovitost sustava i istodobno spriječiti nerazumno opterećivanje industrije.

65

S druge strane valja utvrditi da je zakonodavac Unije u toj istoj uvodnoj izjavi 76. naveo da ipak treba preispitati i druge metode provjere. Članak 18. stavak 2. Direktive 2009/28 tako predviđa da Komisija podnosi izvješće o funkcioniranju metode provjere na temelju masene bilance i mogućnostima uzimanja u obzir i drugih metoda provjeravanja, konkretnije onih u kojima nije potrebno da podaci o svojstvima fizički ostanu vrijediti za određene pošiljke ili mješavine, vodeći također računa o potrebi očuvanja cjelovitosti i učinkovitosti sustava provjeravanja i istodobno sprečavajući nerazumno veliko opterećenje za poduzetnike. U tom pogledu Komisija se odlučila za zadržavanje metode masene bilance (vidjeti osobito Commission Staff Working Document: Report on the operation of the mass balance verification method for the biofuels and bioliquids sustainability scheme in accordance with Article 18(2) of Directive 2009/28/EC (SEC/2010/0129 final)).

66

Međutim ni zbog čega se ne može smatrati da je zakonodavac Unije, time što je u ostvarivanju cilja iz članka 114. stavka 3. UFEU‑a koji se sastoji u tome da se osigura visoki stupanj zaštite okoliša i konkretnije u potrebama navedenima u uvodnoj izjavi 76. Direktive 2009/28 odlučio dati prednost uspostavljanju sustava provjere kriterija održivosti koji je cjelovit i učinkovit i kojemu je namjena osigurati postojanje fizičkog odnosa između proizvodnje održivih biogoriva i njihove potrošnje u Uniji, istodobno utječući zbog toga učinkovitije na ponašanje subjekata na tržištu, prekoračio granice margine prosudbe, o kojoj je bilo riječ u točki 50. ove presude, kojom raspolaže niti je povrijedio zahtjeve koji proizlaze iz načela proporcionalnosti.

67

Naime, kao što je nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 70. svojeg mišljenja, specifično područje koje je navedeni zakonodavac u ovom slučaju trebao pravno urediti očito zahtijeva s njegove strane složene političke, znanstvene i ekonomske odabire i da pritom izvrši osobito složene ocjene, tehničke i ekonomske naravi.

68

Zakonodavac Unije je u ovom slučaju mogao smatrati, a da nije prekoračio granice navedene margine prosudbe, da se sustav provjere koji se koristi tehnikom masene bilance čini prikladnim za postizanje visoke razine zaštite okoliša, s obzirom na, s jedne strane, način ulaženja u trag koji uspostavlja i uvjete kojima se želi osigurati učinkovitost i cjelovitost sustava u kojem se nalazi na temelju odredaba članka 18. Direktive 2009/28 i, s druge strane, na utjecaj koji time želi izvršiti na cijene održivih biogoriva i na tržišne subjekte, smanjujući opasnosti od prijevare.

69

Isto tako, je li zakonodavac Unije mogao u tom pogledu razumno smatrati, a da ne prekorači granice margine prosudbe kojom raspolaže, da je takav sustav nužan i da, konkretnije, ne postoji alternativna mjera kojom bi se mogli ostvariti legitimni ciljevi koji su u ovom slučaju tako zadani na jednako učinkovit način postavljajući gospodarskim subjektima manja ekonomska i administrativna ograničenja. Taj zakonodavac je posebice mogao, a da nije počinio pogrešku u ocjeni, odbaciti sustav certifikata kojima se može trgovati smatrajući da se njime ne jamči postojanje fizičke veze između pošiljke proizvedenog održivog bioplina i naknadno potrošene pošiljke plina i da je takav sustav manje učinkovit i cjelovit, osobito u pogledu cilja kojim se želi osigurati da se samoodrživi bioplin koji ispunjava stroge zahtjeve nabrojene u članku 17. Direktive 2009/28 može uzeti u obzir za tri potrebe navedene u stavku 1. tog članka.

70

Iz tih istih razloga, ograničenje slobodnoga kretanja robe utvrđeno u točki 61. ove presude koje je dakle sadržano u poštovanju načela proporcionalnosti i koje je opravdano razlozima zaštite okoliša, ne može se smatrati povredom odredaba članka 34. UFEU‑a, kao što proizlazi iz sudske prakse navedene u točki 46. ove presude (vidjeti analogijom presudu od 14. prosinca 2004., Swedish Match, C‑210/03, EU:C:2004:802, t. 61.).

71

Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da ispitivanje drugog pitanja nije otkrilo nijedan element koji bi mogao utjecati na valjanost članka 18. stavka 1. Direktive 2009/28.

72

Kao što to proizlazi iz sudske prakse Suda, okolnost da je nacionalni sud svoje prethodno pitanje formalno oblikovao pozivajući se samo na neke odredbe prava Unije, ne sprječava Sud da mu da sve elemente tumačenja koji bi mogli biti korisni za donošenje odluke u postupku koji se vodi pred njim, bez obzira na to je li se na njih pozvao u svojim pitanjima. U tom smislu je na Sudu da iz svih podataka koje mu je dostavio nacionalni sud, a posebno iz obrazloženja zahtjeva za prethodnu odluku, izvede elemente prava Unije koje je potrebno tumačiti imajući u vidu predmet spora (vidjeti osobito presudu od 27. listopada 2009., ČEZ, C‑115/08, EU:C:2009:660, t. 81. i navedenu sudsku praksu).

73

U ovom slučaju, iako je sud koji je uputio zahtjev svojim drugim pitanjem formalno pitao Sud samo je li članak 18. stavak 1. u skladu s člankom 34. UFEU‑a Direktive 2009/28, valja, kao što su to predložili Vijeće i E.ON Biofor i kao što je preporučio nezavisni odvjetnik u točki 73. svojeg mišljenja, također ispitati treba li, eventualno, članak 34. UFEU‑a tumačiti na način da mu se protivi odluka kao što je sporna odluka.

74

Naime, kao što je izloženo u točkama 18. do 20. ove presude, iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da E.ON Biofor traži poništenje sporne odluke jer je posljedica te odluke da održivi bioplin proizveden u Njemačkoj koji valja prenijeti i koji E.ON Biofor uvozi u Švedsku putem njemačkih i danskih plinovoda ne može biti uključen u sustav provjere koji se odnosi na održivost bioplina, a stoga niti kvalificiran kao „održiv” u smislu Zakona br. 598 i Direktive 2009/28 te imati pravo na određena smanjenja u pogledu poreza na ugljikov dioksid i na energiju.

75

Međutim, uvjet kojim se zahtijeva da se masena bilanca provodi na „točno određenoj lokaciji” na koji se u ovom slučaju oslanja Agencija za energiju ne nalazi se u članku 18. stavku 1. Direktive 2009/28, nego proizlazi iz nacionalnih švedskih odredaba donesenih radi prenošenja navedene direktive. Naime, članak 14. Uredbe br. 1088 čiji je cilj osigurati takvo prenošenje, ponavlja, s jedne strane, tri opća kriterija navedena u točkama (a) do (c) navedenog članka 18. stavka 1. i propisuje, s druge strane, da Agencija za energiju može donijeti dodatne odredbe što se tiče sustava provjere i nadzora koji se nad njim provodi. Na osnovi te potonje mogućnosti donesen je članak 3. Poglavlja 3. odredaba iz 2011. Agencije za energiju u kojem je precizirano da masenu bilancu treba provoditi na „točno određenoj lokaciji”.

76

U tom pogledu valja doduše podsjetiti da je ustaljena sudska praksa da, kada je neko područje iscrpno usklađeno na razini Unije, svaku nacionalnu mjeru u vezi s time treba ocijeniti u odnosu na odredbe te mjere usklađivanja, a ne na odredbe primarnog prava (vidjeti osobito presudu od 1. srpnja 2014., Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, t. 57. i navedenu sudsku praksu).

77

Međutim, kao što je već primijećeno u točki 38. ove presude, članak 18. stavak 1. Direktive 2009/28 nije iscrpno uskladio metodu provjere u vezi sa sustavom masene bilance zbog čega, pod uvjetom da poštuju opće zahtjeve koje navedena odredba propisuje u svojim točkama (a) do (c), države članice zadržavaju velik manevarski prostor kada detaljnije trebaju odrediti konkretne uvjete pod kojima dotični gospodarski subjekti mogu upotrebljavati takav sustav.

78

Slijedi, kao što je nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 72. svojeg mišljenja, da su države članice, kada pristupe takvoj provedbi članka 18. stavka 1. Direktive 2009/28, i dalje obvezne poštovati članak 34. UFEU‑a.

79

Što se tiče, na prvom mjestu, postojanja ograničenja trgovini u smislu navedenog članka 34. UFEU‑a, valja utvrditi da sporna odluka može, barem neizravno i potencijalno, ograničiti uvoz održivog bioplina u Švedsku iz drugih država članica u smislu sudske prakse navedene u točki 44. ove presude.

80

Naime, kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točkama 75., 76. i 78. svojeg mišljenja, učinak je navedene odluke sprečavanje provedbe masene bilance održivog bioplina uvezenog putem nacionalnih međusobno povezanih mreža plinovoda i, stoga, isključivanja mogućnosti da navedeni bioplin, jednom kada je uvezen u Švedsku, može zadržati svojstva održivosti koja mu mogu omogućiti da ima pravo na povlašten porezni tretman koji se u navedenoj državi članici primjenjuje na potrošnju održivih biogoriva.

81

U tom pogledu važno je istaknuti da je Agencija za energiju u svojim pisanim očitovanjima kao i tijekom rasprave potvrdila da se na održivi bioplin iz drugih država članica može primijeniti navedena porezna povlastica u Švedskoj, osobito kada je u navedenu državu članicu došao putem prijevoznih sredstava, primjerice cestovnih, pri čemu se ne podrazumijeva da se taj održivi bioplin pomiješao s drugim pošiljkama plina. Iz toga slijedi da je u ovom slučaju samo nemogućnost Agencije za energiju da provede masenu bilancu u slučaju uvoza putem nacionalnih međusobno povezanih mreža plinovoda koja proizlazi iz sporne odluke i članka 3. Poglavlja 3. odredaba iz 2011. prepreka tomu da se na tako uvezen održivi bioplin može primijeniti porezna povlastica.

82

Što se tako tiče mogućnosti korištenja drugim načinima prijevoza, valja utvrditi da je nesporno da je prijevoz putem nacionalnih međusobno povezanih mreža plinovoda, općenito i zbog svoje cijene, jedini doista konkurentan način prekograničnog prijevoza za dotične gospodarske subjekte.

83

Naposljetku, što se tiče okolnosti da Agencija za energiju tvrdi da je spremna priznati održivost bioplina koji bi se uvozio u Švedsku putem međusobno povezanih mreža plinovoda, pod uvjetom da takav uvoz ulazi u okvir dobrovoljnih međunarodnih sustava koje Komisija odobrava u skladu s člankom 18. stavkom 4. Direktive 2009/28, treba zaključiti da navedena tvrdnja ostaje iznimno nejasna. Naime, Agencija za energiju nije ništa poduzela kako bi pred Sudom utvrdila kako bi na taj način odobreni sustavi na koje ona upućuje omogućili, konkretno, E.ON Bioforu da stvori mješavine održivog bioplina u takvim mrežama poštujući zahtjeve svojstvene sustavu masene bilance. Osim toga, i kao što je nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 79. svojeg mišljenja, E.ON Biofor je tijekom rasprave istaknuo, a da u vezi s time nije proturječio Agenciji za energiju, da bi mu eventualna upotreba jednog takvog dobrovoljnog sustava stvorila dodatne troškove.

84

Budući da je utvrđena prepreka uvozu, valja na drugom mjestu u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 46. ove presude provjeriti može li se nacionalna mjera koja je uzrokovala navedenu prepreku opravdati nekim od razloga u općem interesu nabrojenih u članku 36. UFEU‑a ili drugim prihvaćenim važnim zahtjevima, kao što su zaštita okoliša i ispunjava li navedena mjera zahtjeve koji proizlaze iz načela proporcionalnosti.

85

U tom pogledu valja kao prvo podsjetiti da je upotreba obnovljivih izvora energije radi proizvodnje bioplina koju se in fine želi potaknuti nacionalnom mjerom kao što je ona iz članka 3. Poglavlja 3. odredaba iz 2011. Agencije za energiju načelno korisna za zaštitu okoliša. Naime, svrha takvog propisa je, naslanjajući se na ciljeve koje u tom pogledu ima Direktiva 2009/28 i osobito članci 17. i 18. iste koje ona konkretno ima za cilj provesti, pridonijeti smanjenju emisija stakleničkih plinova koji su među glavnim uzrocima klimatskih promjena protiv kojih su se Europska unija i njezine države članice obvezale boriti (vidjeti analogijom presudu od 1. srpnja 2014., Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, t. 78. i navedenu sudsku praksu).

86

Što se posebice tiče kriterija održivosti usklađenih člankom 17. Direktive 2009/28 i čije se poštovanje želi osigurati mjerom kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom postupku, uvodna izjava 65. te direktive naglašava da navedeni kriteriji imaju za cilj jamčiti da su biogoriva upotrebljena radi postizanja ciljeva utvrđenih navedenom direktivom doista održiva.

87

Kao što je općenito naglašeno u uvodnoj izjavi 12. Direktive 2009/28, uporaba poljoprivrednih materijala, kao što su gnojiva, gnojevke i drugih životinjskih i organskih otpadaka za proizvodnju bioplina ima, s obzirom na velike mogućnosti uštede emisije stakleničkih plinova, znatne ekološke prednosti u smislu proizvodnje energije za grijanje i električne energije i uporabe tih materijala kao biogoriva.

88

Na temelju toga, kao što je to osobito izraženo u uvodnoj izjavi 1. Direktive 2009/28, povećanje uporabe obnovljivih izvora energije jedan je od važnih elemenata paketa mjera potrebnih za smanjenje emisija stakleničkih plinova i za usklađivanje s Kyotskim protokolom uz Okvirnu konvenciju Ujedinjenih naroda o promjeni klime kao i za ostale obveze koje su na razini Unije i na međunarodnoj razini preuzete radi smanjenja emisija stakleničkih plinova nakon 2012. godine (vidjeti u tom smislu presudu od 1. srpnja 2014., Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, t. 79. i navedenu sudsku praksu).

89

Kao što je to Sud već utvrdio, cilj takvog povećanja uporabe obnovljivih izvora energije jest također zaštita zdravlja i života ljudi, životinja i biljaka, što su razlozi u općem interesu nabrojeni u članku 36. UFEU‑a (presuda od 1. srpnja 2014., Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, t. 80. i navedenu sudsku praksu).

90

Kao drugo, valja podsjetiti da su prema ustaljenoj sudskoj praksi nacionalna tijela obvezna dokazati da je iznimka od načela slobodnog kretanja robe koju uvode nužna za ostvarivanje dotičnih ciljeva i da je u skladu s načelom proporcionalnosti. Stoga je na navedenim tijelima da, kada se pozivaju na razlog koji opravdava ograničenje slobodnog kretanja robe, konkretno dokažu postojanje razloga u općem interesu kao i proporcionalnost te mjere u odnosu na zadani cilj (vidjeti u tom smislu presudu od 8. svibnja 2003., ATRAL, C‑14/02, EU:C:2003:265, t. 67. do 69. i navedenu sudsku praksu).

91

Međutim, valja zaključiti da u ovom slučaju Agencija za energiju nije uspjela pred Sudom dokazati da mjera kao što je sporna odluka, donesena na temelju članka 3. Poglavlja 3. odredaba iz 2011. te Agencije, ispunjava navedene zahtjeve.

92

U tom pogledu valja podsjetiti da navedeni članak 3. precizira da masena bilanca mora biti provedena na „točno određenoj lokaciji” i da je Agencija za energiju, pri donošenju sporne odluke, smatrala da međusobno povezane mreže nacionalnih plinovoda kao što su one koje povezuju Njemačku, Dansku i Švedsku nisu takva točno određena lokacija.

93

Kao što proizlazi iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje i kao što je Agencija za energiju potvrdila pred Sudom, Agencijina praksa tumačenja sastoji se naprotiv u tomu da smatra da kada je održivi bioplin unesen u švedsku nacionalnu mrežu plinovoda, takva okolnost ne protivi se tomu da se masena bilanca provede u pogledu tog bioplina.

94

Međutim, valja utvrditi da Agencija za energiju nije uspjela objektivno objasniti kako se može s jedne strane smatrati da je švedska nacionalna mreža plinovoda u kojoj se miješaju različite vrste bioplina „točno određena lokacija” u smislu članka 3. Poglavlja 3. odredaba iz 2011. i, s druge strane, da kada je riječ o mrežama plinovoda drugih država članica ili međusobno povezanim nacionalnim mrežama, takve nacionalne mreže pojedinačno ili zajedno nisu takva „točno određena lokacija”.

95

Osim toga, Agencija za energiju također je u nekoliko navrata, u svojim pisanim očitovanjima i tijekom rasprave, potvrdila da kada se održivi bioplin uvozi putem međusobno povezanih nacionalnih mreža pod krinkom dobrovoljnih nacionalnih ili međunarodnih sustava koje Komisija odobrava na temelju članka 18. stavka 4. Direktive 2009/28, navedena agencija nije prigovorila kada je priznala održivost tako uvezenog bioplina iz drugih država članica, čime je čini se priznala okolnost da činjenica da se održivi bioplin u takvim mrežama miješa ne protivi tomu da se masena bilanca provodi na tako stvorenoj mješavini.

96

Što se tiče još jednog objašnjenja koje je Agencija za energiju iznijela kako bi opravdala donošenje sporne mjere i kojim ističe nepostojanje europskog tijela koje bi moglo izvršiti nadzor nad prostorom koji se sastoji od međusobno povezanih nacionalnih mreža, valja kao prvo utvrditi da takvo objašnjenje nije u skladu s pravnom osnovom koju Agencija za energiju dodjeljuje spornoj odluci i koja se temelji na nepostojanju „točno određene lokacije” u smislu članka 3. Poglavlja 3. Odredaba iz 2011. te agencije.

97

Kao drugo, i neovisno o tako utvrđenoj nedosljednosti, takvo objašnjenje ipak nije uvjerljivo. Naime, kao što proizlazi iz članka 1.a Poglavlja 3. Zakona br. 598, na gospodarskim subjektima koji se pozivaju na održivost bioplina koji prodaju je da jamče, osobito izravnim i neizravnim sporazumima sklopljenima sa svim operatorima u proizvodnom lancu i uspostavljanjem samog sustava provjere koji nadzire neovisni promatrač da osiguraju da je navedeni sustav provjere precizan, pouzdan i takav da ne omogućava prijevare, da bioplin za koji traže poreznu povlasticu doista ispunjava kriterije održivosti propisane člankom 17. Direktive 2009/28.

98

Međutim, kao što je nezavisni odvjetnik utvrdio u točkama 89. i 90. svojeg mišljenja, ne čini se, a Agencija za energiju ni na koji način to nije dokazala, nemogućim da se potonja uvjeri u održivost bioplina uvezenog iz drugih država članica putem međusobno povezanih nacionalnih mreža plinovoda na način da od dotičnih gospodarskih subjekata zahtijeva da dostave elemente koje tako propisuje nacionalno pravo, vodeći u tom pogledu računa o informacijama i dokumentima koji su eventualno proizvod sustava masene bilance provedenog u državama članicama iz kojih je došla dotična pošiljka održivog bioplina, pritom pazeći da navedena pošiljka nije za potrebe navedene u članku 17. stavku 1. Direktive 2009/28 odstranjena iz mješavine ili mješavina više od jedanput, kao što to zahtijeva sustav masene bilance uspostavljen člankom 18. stavkom 1. te direktive.

99

Iz prethodno navedenoga slijedi da Agencija za energiju nije dokazala da je sporna odluka, donesena na temelju članka 3. Poglavlja 3. Odredaba iz 2011. te agencije, nužna kako bi se osiguralo da je bioplin uvezen iz drugih država članica za potrebe navedene u članku 17. stavku 1. Direktive 2009/28 održiv, zbog čega takva mjera ne poštuje načela proporcionalnosti i stoga nije opravdana.

100

Uzimajući u obzir sve prethodno navedeno, sudu koji je uputio zahtjev valja navesti da članak 34. UFEU‑a treba tumačiti na način da mu se protivi odluka kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom postupku, kojom nacionalno tijelo želi isključiti mogućnost da gospodarski subjekt provede sustav masene bilance u smislu članka 18. stavka 1. Direktive 2009/28 u pogledu održivog bioplina prenesenog putem međusobno povezanih nacionalnih mreža plinovoda na temelju odredbe koju je to tijelo donijelo i prema kojoj takvu masenu bilancu valja izvršiti na „točno određenoj lokaciji”, iako navedeno tijelo na osnovi te odredbe priznaje da se sustav masene bilance može provesti u pogledu održivog bioplina prenesenog putem nacionalne mreže plinovoda države članice čije je to tijelo.

101

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (drugo vijeće) odlučuje: