1.

Na razini Unije redovito dolazi do sporova o tome može li se Europska unija u međunarodnim tijelima zastupati samostalno ili samo zajedno sa svojim državama članicama kako bi sudjelovala u njihovim raspravama i donošenju odluka. Ti sporovi stalno nastaju u vezi s pitanjem na kojoj bi se pravnoj osnovi trebalo temeljiti vanjsko djelovanje Unije u skladu s njezinim osnivačkim ugovorima.

2.

Takva pitanja u pogledu nadležnosti pitanja su moći, o kojima se desetljećima strastveno spori. S jedne strane radi se o tome koliko složen mora biti unutarnji postupak donošenja odluka na europskoj razini a, s druge strane, o tome tko na europskoj razini može sjesti za međunarodni pregovarački stol. Čini se da su se nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona sukobi u tom pogledu znatno zaoštrili.

3.

U predmetnom slučaju riječ je o mjerama za zaštitu mora na Antarktiku, osobito o uspostavi različitih zaštićenih morskih područja (ZMP), o kojima se u posljednjih nekoliko godina raspravljalo u okviru godišnjih sastanaka Komisije za očuvanje antarktičkih morskih živih resursa (CCAMLR).

4.

Europska komisija, Vijeće Europske unije i države članice suglasni su u pogledu sadržaja aktivnog doprinosa zaštiti mora na Antarktiku. Međutim, Vijeće i države članice ustraju na tome da se, formalno gledano, mjere za zaštitu mora odnose na politiku zaštite okoliša, pa spadaju u područje podijeljenih nadležnosti (članak 4. stavak 2. točka (e) UFEU‑a), zbog čega je prema njihovu mišljenju nužno zajedničko zastupanje Unije i država članica na međunarodnoj sceni. Nasuprot tomu, Komisija smatra da se radi o mjeri za očuvanje morskih bioloških resursa u okviru zajedničke ribarstvene politike (članak 3. stavak 1. točka (d) UFEU‑a), koja spada u isključivu nadležnost Unije, i stoga nije moguće vanjsko zastupanje država članica na strani tijela Unije. Osim toga, raspravlja se o tome pripada li Uniji na tom području isključiva vanjska nadležnost u skladu s doktrinom AETR ( 2 ) (članak 3. stavak 2. UFEU‑a) i u kojoj je mjeri istraživačka politika, koja spada u dopunske nadležnosti Unije (članak 4. stavak 3. UFEU‑a), bitna za predmetni slučaj.

5.

Konkretno, Komisija u ovom predmetu osporava dvije odluke Vijeća o zastupanju Unije prilikom 34. i 35. godišnjeg sastanka CCAMLR‑a 2015. odnosno 2016. (u daljnjem tekstu: pobijane odluke):

6.

Presuda Suda u tima dvama predmetima bit će još jedna kockica mozaika u složenoj općoj slici vanjskih nadležnosti Unije i njezinih država članica kako su ucrtane Ugovorom iz Lisabona. Ovaj je predmet osobito povod da se pojasni zahtijeva li postojanje podijeljene nadležnosti između Unije i njezinih država članica nužno zajedničko („mješovito”) zastupanje Unije i njezinih država članica u međunarodnim tijelima ili Unija smije odnosno čak mora također samostalno djelovati na međunarodnoj razini. Osim toga, u predmetu C‑626/16 morat će se prethodno razmotriti u kojim okolnostima odluke Corepera predstavljaju akte protiv kojih je dopušten pravni lijek u smislu članka 263. UFEU‑a. U postupku o Sporazumu o partnerstvu s Kazahstanom (C‑244/17), u kojem danas također iznosim svoje mišljenje, riječ je o potpuno drukčijim pitanjima u vezi sa zahtjevima o većini za odluke Vijeća, koji su na određeni način povezani sa zajedničkom vanjskom i sigurnosnom politikom.

7.

Pravni okvir Unije u ovom predmetu određen je ponajprije člancima 2., 3. i 4. UFEU‑a te člankom 4. stavkom 1. i člankom 5. stavkom 2. UEU‑a. Također, relevantni su članci 191. i 192. UFEU‑a. Osim toga, valja podsjetiti na osnovna pravila o zajedničkoj ribarstvenoj politici kako su sadržana u Uredbi (EU) br. 1380/2013 ( 5 ).

8.

Člankom 1. Uredbe br. 1380/2013 definirano je područje primjene zajedničke ribarstvene politike:

„1.   Zajednička ribarstvena politika (ZRP) obuhvaća:

[…]

2.   ZRP obuhvaća aktivnosti navedene u stavku 1. koje se provode:

[…]

9.

Ciljevi zajedničke ribarstvene politike opisani su u članku 2. Uredbe br. 1380/2013 kako slijedi:

„1.   ZRP osigurava da su aktivnosti u ribarstvu i akvakulturi dugoročno ekološki održive […]

2.   ZRP primjenjuje predostrožni pristup upravljanju ribarstvom i nastoji osigurati da iskorištavanje živih morskih bioloških resursa obnavlja i održava populacije izlovljavanih vrsta iznad razina koje mogu osigurati najviši održivi prinos.

[…]

3.   ZRP provodi pristup upravljanja ribarstvom temeljen na ekosustavu kako bi se osiguralo da negativni utjecaji ribolovnih aktivnosti na morski ekosustav budu najmanji mogući, i pokušava osigurati da aktivnosti akvakulture i ribarstva izbjegavaju degradaciju morskog okoliša.

[…]

5.   ZRP posebno:

[…]

10.

Člankom 28. stavkom 1. Uredbe br. 1380/2013 propisano je u pogledu ciljeva vanjske ribarstvene politike Unije sljedeće:

„Kako bi se osiguralo održivo iskorištavanje, upravljanje i očuvanje morskih bioloških resursa i morskog okoliša, Unija provodi svoju vanjsku politiku za ribarstvo sukladno svojim međunarodnim obvezama i ciljevima politike, kao i ciljevima i načelima određenima u člancima 2. i 3.”

11.

Iz međunarodnog prava relevantne su odredbe Konvencije iz Canberre; također valja podsjetiti na Antarktički ugovor.

12.

Konvencija o očuvanju antarktičkih morskih živih resursa ( 6 ) (Konvencija iz Canberre) potpisana je 20. svibnja 1980. u Canberri (Australija) i stupila je na snagu 7. travnja 1982. Uz Uniju, članice te konvencije su i njezinih dvanaest država članica ( 7 ) te još 23 trećih zemalja.

13.

Člankom I. Konvencije iz Canberre propisano je:

„1.   Ova se Konvencija odnosi na antarktičke morske žive resurse na području južno od 60° južne širine i na antarktičke morske žive resurse na području između te zemljopisne širine i antarktičke konvergencije, koji čine dio antarktičkoga morskog ekosustava.

2.   ‚Antarktički morski živi resursi’ znači populacije riba, mekušaca, rakova i svih drugih vrsta živih organizama, uključujući ptice na jugu Antarktike.

3.   ‚Antarktički morski ekosustav’ znači cjelokupnost međusobnih odnosa antarktičkih morskih živih resursa i odnosa s njihovim fizičkim okruženjem.

[…]”

14.

Članak II. Konvencije iz Canberre glasi:

„1.   Cilj je ove Konvencije očuvanje antarktičkih morskih živih resursa.

2.   U smislu ove Konvencije pojam ‚očuvanje’ uključuje racionalno iskorištavanje.

3.   Svako izlovljavanje i srodne aktivnosti u području na koje se odnosi ova Konvencija mora se obavljati u skladu s odredbama ove Konvencije i sa sljedećim načelima očuvanja:

[…]”

15.

Člankom III. Konvencije iz Canberre uređuje se njezin odnos s Antarktičkim ugovorom:

„Ugovorne stranke su suglasne, neovisno o tome jesu li potpisnice Antarktičkog ugovora, da u području na koje se odnosi Antarktički ugovor ne poduzimaju nikakve aktivnosti koje su u suprotnosti s načelima i ciljevima tog ugovora […]”

16.

Osim toga, člankom V. Konvencije iz Canberre određeno je:

„1.   Ugovorne stranke koje nisu stranke Antarktičkog ugovora priznaju posebne obveze i odgovornosti savjetodavnih stranaka Antarktičkog ugovora u pogledu zaštite i očuvanja okoliša u području na koje se odnosi Antarktički ugovor.

2.   Ugovorne stranke koje nisu stranke Antarktičkog ugovora suglasne su da će tijekom svojih aktivnosti u području na koje se odnosi Antarktički ugovor poštovati, kako i kada to bude primjereno, dogovorene mjere za očuvanje antarktičke faune i flore kao i druge mjere te vrste koje predlože savjetodavne stranke Antarktičkog ugovora pri ispunjavanju svojih obveza u pogledu zaštite antarktičkog okoliša od svih oblika štetnoga ljudskog posredovanja.

[…]”

17.

Člankom VII. Konvencije iz Canberre osnovana je Komisija za očuvanje antarktičkih morskih živih resursa (CCAMLR), kojoj je člankom IX. Konvencije dodijeljena, među ostalim, sljedeća zadaća:

„1.   Zadatak Komisije je omogućiti ostvarivanje ciljeva i načela određenih u članku II. ove Konvencije. U tu svrhu Komisija:

[…]

[…]

2.   Mjere očuvanja navedene u stavku 1. točki (f) gore, uključuju sljedeće:

[…]

[…]”

18.

Osim Europske unije trenutačno je osam njezinih država članica članicama CCAMLR‑a ( 8 ).

19.

Antarktički ugovor potpisan je 1. prosinca 1959. u Washingtonu (Sjedinjene Američke Države). Tri države članice Europske unije imaju kao potpisnice Antarktičkog ugovora status ugovornih stranaka ( 9 ). Devet drugih država članica Unije ima status savjetodavnih stranaka ( 10 ), a osam status stranaka koje nisu savjetodavne ( 11 ).

20.

U skladu s člankom IX. stavkom 1. Antarktičkog ugovora:

„Predstavnici […] ugovornih stranaka održavaju sastanke […] u odgovarajućim razmacima i na odgovarajućim mjestima kako bi razmjenjivali informacije, savjetovali se o pitanjima od zajedničkog interesa u vezi s Antarktikom te razradili mjere kojima se ostvaruju načela i ciljevi ugovora, raspravili o njima i preporučili ih svojim vladama, uključujući mjere

[…]

21.

Člankom VI. Antarktičkog ugovora određeno je njegovo teritorijalno područje primjene kako slijedi:

„Ovaj se ugovor primjenjuje na području južno od 60° južne širine, uključujući sve ledene ploče […]”

22.

CCAMLR je kao svoj cilj postavio uspostavu mreže zaštićenih morskih područja u području Antarktika. Europska unija izričito podupire taj cilj.

23.

U tim je okolnostima 2014. Vijeće na temelju članka 218. stavka 9. UFEU‑a usvojilo „višegodišnje stajalište” u kojem je uspostavljen, među ostalim, „pojednostavljeni postupak” za donošenje odluka Vijeća o stajalištima Unije u okviru CCAMLR‑a o pitanjima u području zajedničke ribarstvene politike ( 12 ). U skladu s tim postupkom službe Komisije podnose pripremnim tijelima Vijeća relevantne dokumente prije svakog godišnjeg sastanka CCAMLR‑a. Službe Komisije dostavljaju u praksi te dokumente radnoj skupini Vijeća za ribarstvo ili Coreperu.

24.

Primjenom pojednostavljenog postupka službe Komisije dostavile su 31. kolovoza 2015. radnoj skupini Vijeća za ribarstvo neslužbeni dokument (takozvani „Non‑Paper”) kojem je bio priložen nacrt „dokumenta za raspravu o budućem prijedlogu za uspostavu zaštićenog morskog područja u Weddellovom moru” ( 13 ).

25.

Komisijine službe predložile su da se taj dokument za raspravu podnese CCAMLR‑u (točnije Znanstvenom odboru CCAMLR‑a ( 14 )) isključivo u ime Unije jer prema njihovu mišljenju spada u zajedničku ribarstvenu politiku.

26.

Radna skupina Vijeća na svojoj je sjednici od 5. rujna 2015. odobrila sadržaj tog dokumenta za raspravu, ali ga je svrstala u politiku zaštite okoliša te je zato smatrala da je taj dokument potrebno podnijeti Znanstvenom odboru CCAMLR‑a u ime Unije i njezinih država članica. Predmet je proslijeđen Coreperu.

27.

Coreper se bavio tim pitanjem na svojoj sjednici od 11. rujna 2015. Predsjednik Corepera je nakon razmjene mišljenja utvrdio da postoji konsenzus o sadržaju dokumenta za raspravu te da će se taj dokument podnijeti CCAMLR‑u prilikom njegova 34. godišnjeg sastanka 2015. Također je utvrdio da je odlučeno da se taj dokument za raspravu podnese CCAMLR‑u u ime Unije i njezinih država članica.

28.

Komisija se potonjoj odluci usprotivila izjavom unesenom u zapisnik. Iako je izjavila da je spremna u ime Unije i njezinih država članica podnijeti CCAMLR‑u dokument za raspravu u skladu s odlukom Corepera, izričito je zadržala pravo na pokretanje pravnih postupaka.

29.

Službe Komisije, ponovno primjenom pojednostavljenog postupka, 30. kolovoza 2016. dostavile su radnoj skupini Vijeća za ribarstvo neslužbeni dokument (takozvani „Non‑Paper”). Taj je dokument 6. rujna 2016. dopunjen četirima nacrtima prijedlogâ za uspostavu ili potporu uspostavi zaštićenih morskih područja na Antarktiku, i to ZMP‑a u Weddellovom moru, o kojem je već bilo raspravljeno 2015. ( 15 ), ZMP‑a u Rossovom moru ( 16 ), ZMP‑a na istočnom Antarktiku i naposljetku skupine posebnih istraživačkih područja za istraživanje povlačenja ledenjaka ( 17 ).

30.

Komisijine službe predložile su da se ti dokumenti podnesu CCAMLR‑u isključivo u ime Unije jer prema njihovu mišljenju spadaju u zajedničku ribarstvenu politiku. Kako bi poštovala zadane rokove za podnošenje prijedloga za godišnje sastanke CCAMLR‑a, Komisija je odmah tajništvu CCAMLR‑a podnijela navedene dokumente, i to isključivo u ime Unije.

31.

Radna skupina Vijeća na svojim je sjednicama od 15. i 22. rujna 2016. raspravljala o sadržaju dokumenta za raspravu i četirima prijedlozima te je 22. rujna 2016. odobrila njihov sadržaj, ali ih je svrstala u politiku zaštite okoliša te je zato smatrala da ih je potrebno podnijeti CCAMLR‑u u ime Unije i njezinih država članica. Osim toga, radna skupina je smatrala da se pojednostavljeni postupak ne može primijeniti na taj slučaj jer je s obzirom na svoj predmet ograničen na pitanja zajedničke ribarstvene politike. Predmet je zatim upućen Coreperu, a nakon toga Vijeću.

32.

Vijeće je na svojem 3487. sastanku u Luxembourgu 10. listopada 2016. odobrilo namjeru Komisije da dokument za raspravu i četiri prijedloga podnese CCAMLR‑u u ime Unije. Vijeće je primijetilo i da iz tih dokumenata proizlazi stajalište koje Unija treba zauzeti na 35. godišnjem sastanku CCAMLR‑a.

33.

Komisija je u izjavi unesenoj u zapisnik ustrajala u tome da se navedeni dokumenti odnose na područje isključivih nadležnosti Unije za očuvanje morskih bioloških resursa. Iako je izjavila da je spremna pojasniti tajništvu CCAMLR‑a da se ti dokumenti trebaju smatrati kao da su podneseni u ime Unije i njezinih država članica ( 18 ), izričito je zadržala pravo na pokretanje pravnih postupaka.

34.

CCAMLR je zatim na svojem 35. godišnjem sastanku 2016. odlučio usvojiti dva od prijedloga koje je podnijela odnosno poduprla Unija, i to u vezi sa stvaranjem zaštićenog morskog područja u Rossovom moru te nekoliko posebnih istraživačkih područja. Osim toga, odlučio je da će dodatno raspraviti o preostalim dvama prijedlozima Unije, osobito o stvaranju zaštićenog morskog područja u Weddellovom moru.

35.

Pred Sudom se trenutačno u predmetima C‑626/15 i C‑659/16 vode dva postupka povodom tužbi za poništenje u skladu s člankom 263. stavkom 2. UFEU‑a u kojima su suprotstavljeni Komisija i Vijeće. Pritom nekoliko država članica podupire Vijeće.

36.

U predmetu C‑626/15 Komisija je podneskom od 23. studenoga 2015. podnijela tužbu za poništenje odluke iz 2015.

37.

Predsjednik Suda odobrio je u skladu s člankom 131. stavkom 2. Poslovnika u tom predmetu intervenciju Savezne Republike Njemačke, Helenske Republike, Kraljevine Španjolske, Francuske Republike, Kraljevine Nizozemske, Portugalske Republike, Republike Finske, Kraljevine Švedske i Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske u potporu Vijeću.

38.

Komisija u predmetu C‑626/15 zahtijeva da se:

39.

Vijeće uz potporu svojih devet intervenijenata traži da:

40.

U predmetu C‑659/16 Komisija je podneskom od 20. prosinca 2016. podnijela tužbu za poništenje odluke iz 2016.

41.

Predsjednik Suda odobrio je u skladu s člankom 131. stavkom 2. Poslovnika u tom predmetu intervenciju Kraljevine Belgije, Savezne Republike Njemačke, Kraljevine Španjolske, Francuske Republike, Velikog Vojvodstva Luksemburga, Kraljevine Nizozemske, Portugalske Republike, Republike Finske, Kraljevine Švedske i Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske u potporu Vijeću.

42.

Komisija u predmetu C‑659/16 zahtijeva da se

43.

Vijeće uz potporu svojih deset intervenijenata traži

44.

Pred Sudom je u vezi s objema tužbama Komisije proveden pisani postupak. Predsjednik Suda 10. siječnja 2017. odobrio je Vijeću podnošenje novih dokaza u predmetu C‑626/15. Predsjednik je također odlukom od 10. veljače 2017. prekinuo postupak u predmetu C‑626/15 do završetka pisanog dijela postupka u predmetu C‑659/16. Predsjednik je osim toga odlukom od istog dana spojio oba predmeta C‑626/15 i C‑659/16 u svrhu zajedničkog usmenog dijela postupka i donošenja zajedničke presude.

45.

Na zajedničkoj raspravi održanoj 13. ožujka 2018. sudjelovali su Komisija, Vijeće i njegovi intervenijenti, osim Kraljevine Belgije, Velikog Vojvodstva Luksemburga, Kraljevine Nizozemske i Republike Finske.

46.

Sud je na zahtjev Vijeća podnesenog u predmetu C‑626/15 u tom postupku u skladu s člankom 16. stavkom 3. svojeg statuta zasjedao u sastavu velikog vijeća. Sud je u skladu s člankom 29. stavkom 1. Poslovnika odlučio spojene predmete C‑626/15 i C‑659/16 dodijeliti istom sudskom vijeću.

47.

U predmetu C‑626/15 značajnu ulogu ima pitanje dopuštenosti tužbe Komisije. Za razliku od predmeta C‑659/16, Vijeće i mnogi njegovi intervenijenti snažno se protive tomu da odluka iz 2015., koju Komisija pobija u predmetu C‑626/15, može biti predmet tužbe za poništenje u smislu članka 263. UFEU‑a. Pritom se oslanjaju u bitnome na dva argumenta: prvo, to je samo odluka Corepera, a ne Vijeća. I drugo, ta odluka ne proizvodi obvezujuće pravne učinke.

48.

Nema sumnje da Coreper nije kao takav tijelo Unije kojem su Ugovorima dodijeljene ovlasti, već je pomoćno tijelo Vijeća koje za njega obavlja pripremne i izvršne poslove ( 22 ) (članak 240. stavak 1. prva rečenica UFEU‑a).

49.

Činjenica da Coreper može donositi samo određene postupovne odluke (članak 240. stavak 1. druga rečenica UFEU‑a i članak 19. stavak 7. Poslovnika Vijeća) te da inače nije ovlašten izvršavati nadležnost za donošenje odluka, koja je u skladu s Ugovorima dodijeljena Vijeću ( 23 ), ni na koji način ne izuzima njegove akte iz preispitivanja koje obavljaju sudovi Unije. Suprotno tomu, akte Corepera valja pripisati Vijeću. Vijeće mora u slučaju nezakonitog postupanja Corepera odgovarati pred sudovima Unije. U prilog tom stajalištu govori ideja cjelovite sudske zaštite i cjelovitog sudskog nadzora u odnosu na sve akte institucija, tijelâ, uredâ i agencija Unije, koja proizlazi iz članka 263. UFEU‑a.

50.

Mora se priznati da u mnogim slučajevima postoji zaseban akt Vijeća koji je Coreper samo pripremio. U tom je slučaju sudski nadzor povezan s tim aktom Vijeća, a pripremni se akti Corepera ne mogu samostalno osporavati pred sudovima.

51.

Međutim, drukčija je situacija ako iznimno samo Coreper djeluje, dok Vijeće uopće ne djeluje na ministarskoj razini. Naime, u tom se slučaju već aktom Corepera dovršava postupak ( 24 ), a stajalište Vijeća kao tijela Unije konačno se utvrđuje tim aktom Corepera ( 25 ). To je bio slučaj s postupanjem iz 2015. u predmetu C‑626/15. Stoga odluka iz 2015., koju valja pripisati Vijeću, podliježe sudskom nadzoru koji obavljaju sudovi Unije.

52.

Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da se „aktima koji se mogu pobijati” u smislu članka 263. UFEU‑a smatraju svi akti koje su donijele institucije Unije čiji je cilj proizvoditi obvezujuće pravne učinke, bez obzira na to u kojem su obliku ( 26 ).

53.

Kako bi se utvrdilo proizvodi li (ili treba li proizvoditi) pobijani akt takve učinke, valja razmotriti njegovu bit ( 27 ), koja se ocjenjuje na temelju objektivnih kriterija. To uključuje ponajprije sadržaj tog akta, ali se uzima u obzir i kontekst njegova donošenja te ovlasti institucije autora ( 28 ). Namjera autora također je bitna ( 29 ), pod uvjetom da je objektivno utvrđena.

54.

Suprotno od onoga što, čini se, smatra Vijeće, pritom se ne radi o pitanju je li dokument za raspravu koji je dostavljen CCAMLR‑u kao takav pobojan. Umjesto toga valja ispitati proizvodi li obvezujuće pravne učinke odluka Corepera iz 2015. da se dokument za raspravu dostavi CCAMLR‑u u ime Unije i njezinih država članica te može li se stoga smatrati pobojnim aktom u smislu članka 263. UFEU‑a.

55.

Što se tiče, kao prvo, sadržaja odluke iz 2015., njome je propisano da se dokument za raspravu o stvaranju zaštićenog morskog područja u Weddellovom moru podnese CCAMLR‑u zajednički u ime Unije i njezinih država članica, a ne isključivo u ime Unije. Takvo utvrđenje jasno upućuje na zaključak da je odluka iz 2015. proizvela pravne učinke jer je ograničila mogućnosti Komisije u pogledu njezina zastupanja prilikom 34. godišnjeg sastanka CCAMLR‑a 2015. Osobito je tom odlukom Komisiji uskraćena nadležnost za vanjsko predstavljanje Unije (članak 17. stavak 1. šesta rečenica UEU‑a) na drugačiji način nego zajedničkim međunarodnim zastupanjem s predstavnicima država članica.

56.

Zatim što se tiče konteksta u kojem se nalazi odluka iz 2015., valja podsjetiti na višegodišnje stajalište koje je 2014. usvojilo Vijeće ( 30 ). Tim je stajalištem „pripremnim tijelima” Vijeća izričito dodijeljena nadležnost za ispitivanje i donošenje odluka, čiji je cilj konkretizirati u „pojednostavljenom postupku” stajalište Unije o određenim pitanjima koja će se raspraviti na godišnjim sastancima CCAMLR‑a. Dokument za raspravu koji je predmet spora u predmetu C‑626/15 bio je dostavljen upravo Coreperu u okviru tog pojednostavljenog postupka. I ta okolnost ide u prilog tvrdnji da je odluka iz 2015. proizvela obvezujuće pravne učinke.

57.

Konačno, isto vrijedi i za namjeru autora. Među strankama je nesporno da je Coreper svojom odlukom iz 2015. želio utvrditi kako su predstavnici Unije konkretno dužni postupati na međunarodnoj razini u okviru 34. godišnjeg sastanka CCAMLR‑a.

58.

Stoga valja zaključiti da je odluka iz 2015. trebala proizvesti pravne učinke te da ih je proizvela.

59.

Vijeće i neki njegovi intervenijenti nastoje osporiti tvrdnju o pobojnosti akta u predmetu C‑626/15 u biti dvama protuargumentima.

60.

Prvo, te stranke u postupku ističu da je Vijeće u skladu s člankom 16. stavkom 1. drugom rečenicom UEU‑a dužno utvrđivati politiku Unije također osobito u pogledu njezina vanjskog djelovanja i vanjskog predstavljanja Unije, koje obavlja Komisija u smislu članka 17. stavka 1. šeste rečenice UEU‑a ( 31 ).

61.

Međutim, taj je prigovor bespredmetan. Naime, potpuno nesporno postojanje ovlasti Vijeća prema članku 16. stavku 1. drugoj rečenici UEU‑a ni na koji način ne isključuje mogućnost da utvrđenja Vijeća o vanjskom djelovanju Unije, koja donosi na toj osnovi, proizvode pravne učinke te da se mogu osporavati pred sudovima Unije. Naprotiv, razumno je pretpostaviti da takva utvrđenja dodjeljuju spornoj odluci pravne učinke akta te ga čine pobojnim u skladu s člankom 263. UFEU‑a.

62.

Drugo, Vijeće i neke države članice ističu prigovor da odluka iz 2015. nema pravne učinke jer njome nije bilo utvrđeno stajalište Unije u smislu članka 218. stavka 9. UFEU‑a. Potkrjepljuju svoje stajalište činjenicom da na 34. godišnjem sastanku CCAMLR‑a još nije donesena formalna odluka o zaštićenom morskom području u Weddellovom moru, nego je sporni dokument za raspravu CCAMLR‑u dostavljen samo radi pripreme moguće buduće odluke.

63.

Taj prigovor također nije uvjerljiv, i to zbog dva razloga.

64.

S jedne strane, članak 218. stavak 9. UFEU‑a valja široko tumačiti ( 32 ). Smatra se u skladu s tom odredbom da se stajalište Unije ne utvrđuje samo u slučaju neposredno predstojeće odluke u međunarodnom tijelu o nekom aktu koji proizvodi pravne učinke, nego i ako Unija u okviru tog međunarodnog tijela pokrene raspravu ili sudjeluje u raspravi koja može dovesti do donošenja akta koji proizvodi pravne učinke ( 33 ). Naime, člankom 218. stavkom 9. UFEU‑a nastoji se osigurati da Unija tijekom čitavog postupka donošenja odluka u dotičnom međunarodnom tijelu ima jedinstven stav te da njezine doprinose u okviru tog postupka odobre njezine nadležne institucije.

65.

S druge strane, Vijeće možda smatra da je za zastupanje Unije u međunarodnom tijelu poželjno utvrđivanje zajedničkog stajališta Unije za sudjelovanje u međunarodnom tijelu – gotovo na dobrovoljnoj osnovi – pored područja uređenih člankom 218. stavkom 9. UFEU‑a. Ako to učini, to je stajalište obvezujuće i od drugih institucija Unije (članak 13. stavak 2. druga rečenica UEU‑a) i država članica zahtijeva lojalno postupanje (članak 4. stavak 3. UEU‑a i članak 191. stavak 4. prva rečenica UFEU‑a).

66.

Dakle, čak i ako iz odluke iz 2015. ne proizlazi obvezujuće utvrđivanje stajališta Unije u skladu s člankom 218. stavkom 9. UFEU‑a, nego samo dobrovoljno utvrđivanje zajedničkog stajališta izvan područja primjene članka 218. stavka 9. UFEU‑a u pogledu početne rasprave u međunarodnom tijelu, to toj odluci ne oduzima njezine pravno relevantne učinke. To vrijedi osobito zato što je zajedničkim podnošenjem dokumenta za raspravu Unije i njezinih država članica stvoren dojam u okviru CCAMLR‑a i kod drugih država stranaka Konvencije iz Canberre da Unija nije isključivo nadležna za moguću uspostavu zaštićenog morskog područja u Weddellovu moru ili da se o tom predmetu u svakom slučaju ne može samostalno izjašnjavati. To je dovoljno za zaključak u prilog pravnih učinaka u smislu članka 263. UFEU‑a ( 34 ).

67.

Ukratko, u slučaju odluke iz 2015. riječ je dakle o pobojnom aktu u smislu članka 263. UFEU‑a. Slijedom toga, dopuštena je tužba Komisije u predmetu C‑626/15.

68.

Obje su tužbe u predmetima C‑626/15 i C‑659/16 osnovane ako se utvrdi da je Vijeće u pobijanim odlukama iz 2015. i 2016. neopravdano zatražilo od Komisije da CCAMLR‑u u ime Unije i njezinih država članica podnese predmetne dokumente i stajališta o predviđenim zaštićenim morskim područjima. Drugim riječima, potrebno je stoga pojasniti može li Unija također samostalno u svoje ime – tj. bez sudjelovanja svojih država članica – sudjelovati u raspravama i donošenju odluka CCAMLR‑a, kako je to predložila Komisija.

69.

Komisija prigovara Vijeću da je povrijedilo isključivu nadležnost Unije na međunarodnoj sceni jer je ustrajalo na zajedničkom djelovanju Unije i njezinih država članica. U tom pogledu ističe dva tužbena razloga u predmetima C‑626/15 i C‑659/16. Tvrdi da, s jedne strane, Vijeće nije poštovalo isključivu nadležnost Europske unije za očuvanje morskih bioloških resursa u okviru zajedničke ribarstvene politike u skladu s člankom 3. stavkom 1. točkom (d) UFEU‑a (prvi tužbeni razlog) i da je, s druge strane, zanemarilo postojanje isključive nadležnosti Unije u skladu s drugom mogućnošću iz članka 3. stavka 2. UFEU‑a zbog opasnosti od narušavanja ili izmjene opsega zajedničkih pravila (doktrina AETR, drugi tužbeni razlog).

70.

Sudbina oba tužbena razloga u konačnici ovisi o pitanju koja je materijalna pravna osnova bila mjerodavna za odluke iz 2015. i 2016. te je li tom pravnom osnovom dopušteno ili čak zabranjeno samostalno zastupanje Unije u okviru CCAMLR‑a. Takva pravna osnova potrebna je u skladu s načelom dodjeljivanja (članak 5. stavak 1. prva rečenica i stavak 2. UEU‑a u vezi s člankom 4. stavkom 1. UEU‑a) ne samo za unutarnje djelovanje Unije, već i za njezino vanjsko djelovanje ( 35 ). Izbor odgovarajuće pravne osnove ima ustavnopravnu važnost ( 36 ).

71.

Svojim prvim žalbenim razlogom Komisija u biti tvrdi da je isključivo Unija bila nadležna za podnošenje dokumenata CCAMLR‑u i za pitanja u vezi s predviđenim zaštićenim morskim područjima koja su se trebala raspraviti na godišnjim sastancima tog tijela 2015. i 2016., jer je njihov predmet bio očuvanje morskih bioloških resursa u okviru zajedničke ribarstvene politike, pa su dakle ulazila u područje primjene isključive nadležnosti Unije u skladu s člankom 3. stavkom 1. točkom (d) UFEU‑a.

72.

Zapravo, u okviru zajedničke ribarstvene politike predviđene su mjere za očuvanje morskih bioloških resursa (članak 1. stavak 1. točka (a) Uredbe br. 1380/2013). Takve mjere očuvanja ne moraju nužno biti ograničene na vode Unije, nego se kao dio vanjske ribarstvene politike mogu primjenjivati i izvan tih voda ako se odnose na djelatnosti ribarskih plovila Unije ili državljana država članica (članak 1. stavak 2. točke (c) i (d) te članak 28. Uredbe br. 1380/2013) ( 37 ).

73.

Međutim, zajednička ribarstvena politika ni u kojem slučaju nije jedina zamisliva poveznica s mjerama Unije za očuvanje morskih bioloških resursa. U povijesti je često bila sedes materiae za mjere očuvanja koje su se donosile na europskoj razini ( 38 ). Međutim, kao što to proizlazi iz članka 3. stavka 1. točke (d) UFEU‑a ( 39 ), sada se Ugovorima razlikuju mjere za očuvanje morskih bioloških resursa koje se usvajaju u okviru zajedničke ribarstvene politike i mjere za očuvanje morskih bioloških resursa koje se usvajaju u okviru drugih politika Unije.

74.

Ne čudi što u tom kontekstu Vijeće i njegovi intervenijenti zastupaju stajalište da se zaštićena morska područja predviđena u okviru CCAMLR‑a ne odnose na zajedničku ribarstvenu politiku, nego politiku zaštite okoliša i, prema potrebi, istraživanje za koje su podijeljene nadležnosti između Unije i država članica (članak 4. stavak 1. u vezi sa stavkom 2. točkom (e) i stavkom 3. UFEU‑a).

75.

Obje stranke iznose svoje argumente s iznenađujućim entuzijazmom. Vijeće i neki njegovi intervenijenti ističu implicitan prigovor da Komisija želi u najvećoj mogućoj mjeri spriječiti međunarodno zastupanje država članica, dok Komisija prigovora Vijeću da opsesivno traži pravne osnove kojima se uvijek omogućuje sudjelovanje država članica na strani Unije.

76.

U tom pogledu napominjem da se izbor pravne osnove mora temeljiti isključivo na objektivnim elementima koji podliježu sudskoj kontroli, među kojima su osobito cilj i sadržaj pobijane odluke ( 40 ), ali i kontekst u kojem se nalazi ta odluka ( 41 ).

77.

S druge strane, subjektivne ocjene i opće političke namjere autora uopće nisu relevantne pri izboru pravne osnove ( 42 ). Ako bi Vijeće prilikom utvrđivanja pravne osnove za akt Unije iz područja vanjskog djelovanja nastojalo spriječiti samostalno zastupanje Unije te omogućiti sudjelovanje država članica na strani Unije, to bi moglo predstavljati zlouporabu ovlasti u smislu članka 263. stavka 2. UFEU‑a.

78.

U tom je pogledu također nevažna pravna osnova odabrana za donošenje drugih akata Unije koji imaju, ako je primjenjivo, slična obilježja te su usko povezani s pobijanim odlukama ( 43 ) (primjerice odobrenje Konvencije iz Canberre u ime Europske ekonomske zajednice i sudjelovanje Zajednice odnosno Unije u dosadašnjim odlukama CCAMLR‑a). Naime, prema ustaljenoj sudskoj praksi, obična praksa Vijeća ne može odstupati od pravila Ugovora i ne može stoga stvoriti presedan koji obvezuje institucije Unije ( 44 ).

79.

Ovaj predmet osobito zorno pokazuje da se planirano stvaranje zaštićenih morskih područja na Antarktiku odnosi kako na očuvanje morskih bioloških resursa u okviru zajedničke ribarstvene politike tako i na područja okoliša i istraživanja propisana UFEU‑om. Naime, zaštićena morska područja predviđena u okviru CCAMLR‑a služe, s jedne strane, očuvanju i istraživanju antarktičkih morskih živih resursa (članak II. stavak 1. Konvencije iz Canberre), dakle cilju politike zaštite okoliša i, prema potrebi, istraživačke politike, dok bi se, s druge strane, njima trebala omogućiti racionalna uporaba tih resursa (članak II. stavak 2. Konvencije iz Canberre), dakle osobito ribolov usmjeren na održivost.

80.

Uniji za njezino sudjelovanje u stvaranju predviđenih zaštićenih morskih područja teorijski stoje na raspolaganju kako njezine nadležnosti u okviru politike zaštite okoliša (glava XX. UFEU‑a ( 45 )) i, prema potrebi, istraživačke politike (glava XIX. UFEU‑a), tako i one za očuvanje bioloških morskih resursa u okviru zajedničke ribarstvene politike (glava III. UFEU‑a), pri čemu se potonja nadležnost opet izvršava u skladu s horizontalnom klauzulom iz članka 11. UFEU‑a uzimajući u obzir relevantne zahtjeve zaštite okoliša te primjenom pristupa temeljenog na ekosustavu (članak 2. stavak 3. Uredbe br. 1380/2013).

81.

U takvoj situaciji, u kojoj u obzir dolazi nekoliko pravnih osnova, valja u skladu s ustaljenom sudskom praksom, koja se odnosi na unutarnje i vanjsko djelovanje Unije, primijeniti pristup težišta. Naime, ako pravni akt – kao u ovom slučaju – slijedi dva cilja ili ima dva sastavna dijela i ako se jedan od tih ciljeva ili sastavnih dijelova može prepoznati kao glavni, a drugi samo kao akcesoran, akt se mora temeljiti na jednoj pravnoj osnovi, to jest na onoj koju zahtijeva glavni ili prevladavajući cilj ili sastavni dio. Samo se vrlo iznimno mjera mora istodobno temeljiti na različitim pravnim osnovama, odnosno ako istodobno slijedi više ciljeva ili ako ima više sastavnih dijelova koji su neodvojivo povezani, a nijedan nije akcesoran u odnosu na drugi ( 46 ).

82.

Kao što sam već navela na drugom mjestu ( 47 ), navedeni pristup težišta, dakako, ne smije u vertikalnom odnosu dovesti do proširenja ovlasti Unije u odnosu na države članice; inače bi bilo povrijeđeno načelo dodjeljivanja (članak 5. stavak 1. prva rečenica i stavak 2. UEU‑a u vezi s člankom 4. stavkom 1. UEU‑a). Međutim, taj se pristup težišta automatski primjenjuje u horizontalnom odnosu, dakle kada je nesporno da Unija ima ovlasti za sve sastavne dijelove predviđenog akta te se radi samo o pravilnom izboru između tih ovlasti.

83.

Takva je situacija i u ovom predmetu: Unija potpuno nesporno ima ovlasti na području okoliša, istraživanja i očuvanja morskih bioloških resursa u okviru zajedničke ribarstvene politike, koje su zajedno sigurno dovoljne da u okviru CCAMLR‑a sudjeluje u svim mjerama koje su bile predmet pobijanih odluka iz 2015. i 2016. – odnosno u raspravi i donošenju odluke o uspostavi različitih zaštićenih morskih područja na Antarktiku. Među strankama je jedino sporno koju je od tih ovlasti Unija trebala pretežno primijeniti, zajedno sa svim posljedicama koje bi to moglo imati za pitanje samostalnog zastupanja država članica na strani Unije na međunarodnoj sceni.

84.

Prije svega, što se tiče aspekta istraživanja, smatram da on ima tek sporednu ulogu u predviđenim mjerama CCAMLR‑a, koje su bile predmet pobijanih odluka iz 2015. i 2016.

85.

Točno je da su planirana zaštićena morska područja također trebala služiti boljem istraživanju tamošnjih morskih ekosustava. Istraživanje se u skladu s tim uvijek iznova navodi u spornim dokumentima ( 48 ). Međutim, predviđene istraživačke aktivnosti nisu same sebi svrha, već služe nadređenom cilju očuvanja antarktičkih morskih živih resursa, čemu je CCAMLR posvećen u skladu s odredbama Konvencije iz Canberre i Antarktičkog ugovora. Istraživanje u okviru planiranih zaštićenih morskih područja stoga je izvorno usmjereno okolišnoj politici te se u konačnici treba smatrati samo jednom od pomoćnih mjera za zaštitu okoliša.

86.

Isto vrijedi za posebna područja za istraživanje povlačenja ledenjaka, koja su predviđena pobijanom odlukom iz 2016. Treba priznati da izričito naznačivanje tih područja kao „istraživačkih područja” može pri površnom razmatranju upućivati na to da bi aspekt istraživanja u svakom slučaju mogao biti dominantan. Međutim, pažljivijim promatranjem može se zaključiti da se i u tim posebnim područjima radi zapravo o istraživanju ekosustava i prirodnih sila u vezi s boljim ublažavanjem klimatskih promjena te boljom zaštitom flore i faune na Antarktiku. Stoga je u tom pogledu fokus također na zaštiti okoliša, a ne na istraživanju kao takvom.

87.

Stoga se istraživački elementi pobijanih odluka iz 2015. i 2016. trebaju općenito smatrati akcesornim, pa za donošenje tih odluka nije trebalo primijeniti pravnu osnovu iz područja istraživačke politike, ni u kombinaciji s drugim pravnim osnovama.

88.

U predmetnom slučaju u središtu je interesa granica između politike zaštite okoliša i ribarstvene politike. Tim se aspektom, na koji su se stranke u predmetima C‑626/15 i C‑659/16 s pravom usredotočile, sudska praksa dosad tek marginalno bavila ( 49 ), pa se zato još nisu mogli utvrditi jasni i praktični kriteriji. Sud je tek utvrdio da se neka mjera ne može smatrati radnjom u području okoliša samo zato što vodi računa o zahtjevima zaštite okoliša jer se ti zahtjevi moraju poštovati u svim područjima politike na temelju horizontalne klauzule iz sadašnjeg članka 11. UFEU‑a ( 50 ). Sud je također podsjetio na to da se odredbama Ugovorâ o politici zaštite okoliša ne utječe na ovlasti koje Unija ima na temelju drugih odredbi Ugovorâ ( 51 ).

89.

Sud se dosad znatno češće bavio pitanjem koja je granica između ovlasti institucija Unije u području zajedničke trgovinske politike (članak 207. stavak 1. UFEU‑a) i onih u drugim područjima politike, osobito politike zaštite okoliša (članak 192. UFEU‑a) ( 52 ). Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da činjenica da akt Europske unije može utjecati na međunarodnu trgovinu s jednom ili više trećih zemalja sama za sebe nije dovoljna da bi taj akt pripadao zajedničkoj trgovinskoj politici; s druge strane, takav akt pripada toj politici ako se posebno odnosi na međunarodnu razmjenu na način da je prvenstveno namijenjen njezinu promicanju, olakšavanju ili upravljanju te da na nju djeluje izravno i trenutačno ( 53 ).

90.

Ti kriteriji mogu mutatis mutandis i u ovom predmetu poslužiti za razgraničenje između ribarstvene politike i politike zaštite okoliša. U skladu s njima, činjenica da akt Unije može utjecati na ribarstvo sama za sebe nije dovoljna da bi taj akt pripadao zajedničkoj ribarstvenoj politici. Taj se akt kao izvorna mjera ribarstvene politike može takvim smatrati ako se:

91.

Nasuprot tomu, akt Unije ne može se smatrati dijelom politike zaštite okoliša samo zato što se njime uzimaju u obzir zahtjevi u pogledu zaštite okoliša, što bi uvijek morao biti slučaj u skladu s člankom 11. UFEU‑a, nego samo ako je usredotočen na zaštitu okoliša.

92.

Ako se promotre ciljevi, sadržaj i kontekst ( 54 ) pobijanih odluka iz 2015. i 2016. s obzirom na te kriterije, ne može se poreći da predviđena zaštićena morska područja na Antarktiku sa svojim zabranama i ograničenjima ribolova djeluju izravno i trenutačno na ribolovnu aktivnost. Međutim, promicanje, olakšavanje ili upravljanje ribolovom nije središte ni jednog od tih zaštićenih morskih područja nego je ribolov tamo u određenim dijelovima slijedom niza mjera politike zaštite okoliša nekoliko desetljeća u potpunosti zabranjen, a u drugim se dijelovima u najboljem slučaju dopušta u određenim granicama.

93.

Ključan je cilj predviđenih zaštićenih morskih područja očuvanje, istraživanje i zaštita ekosustavâ, biološke raznolikosti i staništa na Antarktiku te suzbijanje štetnih učinaka klimatskih promjena na područje koje je iznimno važno za svjetsku klimu ( 55 ). Životinjske vrste kojima je potrebna zaštita ni u kojem slučaju nisu isključivo one koje su predmet komercijalnog ribolova, već na primjer i ptice (uključujući pingvine) te morski sisavci (poput tuljana i kitova).

94.

Valja priznati da, iako se planirani propisi CCAMLR‑a o stvaranju različitih zaštićenih morskih područja u pogledu sadržaja intenzivno bave reguliranjem aktivnosti ribarskih plovila, to čine na način da je ribolov tamo većinom zabranjen i da je tek iznimno dopušten u određenim manjim dijelovima područja i pod strogim uvjetima ( 56 ). Također treba napomenuti da se navedeni propisi ni na koji način ne ograničavaju na ribolovne aktivnosti, nego se njima primjerice zabranjuje i odlaganje otpada ili njegovo ispuštanje u more ( 57 ). Predviđeno je osim toga istraživanje o tome kako se razvijaju ekosustavi u dijelovima zaštićenih morskih područja s ribolovnim aktivnostima i u dijelovima tih područja bez takvih aktivnosti ( 58 ), što izvorno nije mjera ribarstvene politike.

95.

Na kontekst u kojem se nalaze predviđena zaštićena morska područja također ne utječe isključivo ribarstvena politika, već i razlozi koji se temelje na zaštiti okoliša. Točno je da ribolov u Konvenciji iz Canberre ima znatno važniju ulogu nego u drugim međunarodnim sporazumima u vezi s Antarktičkim ugovorom, kao na primjer u madridskom Protokolu o zaštiti okoliša ( 59 ). Kao što Komisija pravilno ističe, reguliranje ribolova s obzirom na racionalno korištenje antarktičkih morskih živih resursa – također kao izvora bjelančevina – ima u okviru Konvencije iz Canberre ulogu koju ne treba podcijeniti (vidjeti članak II. stavke 2. i 3. te konvencije ( 60 )). Međutim, u okviru Konvencije iz Canberre države stranke – i time članice CCAMLR‑a, koje odlučuju o uspostavi zaštićenih morskih područja u Antarktiku – snose odgovornost, koja prelazi čisto gospodarsku dimenziju, za zaštitu antarktičkog okoliša od svih oblika ljudskih negativnih utjecaja (vidjeti članak V. stavak 2. Konvencije iz Canberre u vezi s člankom IX. stavkom 1. točkom (f) Antarktičkog ugovora ( 61 )). Takvi se utjecaji ljudskog podrijetla nesumnjivo mogu pojaviti i neovisno o ribolovu: Vijeće vrlo opravdano ukazuje na moguća bušenja za vađenje mineralnih sirovina. Osim toga čini mi se da bi se prije ili kasnije moglo raspravljati o postavljanju vjetroelektrana.

96.

U tom se kontekstu u slučaju predviđenih zaštićenih morskih područja na Antarktiku, koja su predmet pobijanih odluka 2015. i 2016., radi o propisima koji izvorno spadaju u područje politike zaštite okoliša, a ne mjera očuvanja u okviru zajedničke ribarstvene politike.

97.

Možda zahtjevi zaštite okoliša imaju važnu ulogu i u zajedničkoj ribarstvenoj politici, kao što naglašava Komisija, što dovodi do održivog pristupa temeljenog na ekosustavu (članak 2. Uredbe br. 1380/2013), kao što to zahtijeva horizontalna klauzula iz članka 11. UFEU‑a. Međutim, antarktička zaštićena morska područja, na koja su usmjerene pobijane odluke iz 2015. i 2016., ne predstavljaju u skladu sa svojim prioritetom mjere ribarstvene politike s ekološkom sviješću, nego mjere zaštite okoliša s – vrlo ozbiljnim – učincima na ribolov.

98.

Stoga Vijeće s pravom nije pobijane odluke iz 2015. i 2016. utemeljilo na ovlastima Unije za očuvanje morskih bioloških resursa u okviru zajedničke ribarstvene politike, već isključivo na politici zaštite okoliša.

99.

U tom se pogledu ovaj predmet znatno razlikuje od predmeta Deutscher Naturschutzring ( 62 ), koji je trenutačno u tijeku i u kojem nije sporna uspostava zaštićenih morskih područja u cjelini nego isključivo jednokratne mjere radi provedbe propisa tog zaštićenog područja u području ribarstva. Razumno je takve konkretne provedbene mjere temeljiti na pravnim osnovama iz područja ribarstvene politike, a na politici zaštite okoliša druge provedbene mjere koje više pripadaju toj politici.

100.

Stoga se na temelju mojih prethodno navedenih razmatranja ne može prihvatiti argument Komisije, prema kojem je materijalna pravna osnova pobijanih odluka iz 2015. i 2016. ovlast Unije za očuvanje morskih bioloških resursa u okviru zajedničke ribarstvene politike; naprotiv, potvrđeno je stajalište Vijeća i njegovih intervenijenata, prema kojemu je trebalo primijeniti ovlasti Unije iz politike zaštite okoliša.

101.

Međutim, bilo bi preuranjeno odbiti prvi tužbeni razlog u predmetima C‑626/15 i C‑659/16 samo zato što se Komisija pogrešno poziva na isključivu nadležnost Unije za očuvanje morskih bioloških resursa u okviru zajedničke ribarstvene politike (članak 3. stavak 1. točka (d) UFEU‑a). Naime, stvarno i općenitije osporavanje koje Komisija ističe svojim prvim tužbenim razlogom nešto je drugo: kao što proizlazi iz njezinih pisanih i usmenih očitovanja pred Sudom, Komisija ističe prigovor da ju je Vijeće pobijanim odlukama iz 2015. i 2016. prisililo na podnošenje spornih dokumenata CCAMLR‑u u ime Unije i njezinih država članica premda je samostalno zastupanje Unije bilo moguće i dostatno.

102.

Kao što ću navesti u nastavku, to središnje osporavanje Komisije valjano je čak i ako bi se pobijane odluka iz 2015. i 2016. u skladu s pravnim mišljenjem Vijeća i njegovih intervenijenata svrstalo u politiku zaštite, a ne u zajedničku ribarstvenu politiku, kojoj prednost daje Komisija. Naime, ne postoji ni pravna potreba za sudjelovanjem država članica na strani Unije putem mješovitih događaja u tijelima CCAMLR‑a (vidjeti u tom pogledu odjeljak (a), niti je postojao prostor za dobrovoljno sudjelovanje država članica (vidjeti o tome odjeljak B).

103.

Načelo „ne ultra petita” ne sprečava Sud da prvi tužbeni razlog u predmetima C‑626/15 i C‑659/16 prihvati s drukčijim obrazloženjem od onog koje je navela sama Komisija. Naime, sudac nije „glas stranaka” ( 63 ). U skladu s time, ne može postojati obveza uzimanja u obzir samo argumenata na kojima su stranke temeljile svoje tvrdnje jer bi se inače njegova odluka morala, ovisno o slučaju, temeljiti na pogrešnim pravnim razlozima ( 64 ).

104.

Točno je da politika zaštite okoliša spada u skladu s člankom 4. stavkom 1. u vezi sa stavkom 2. točkom (e) UFEU‑a u podijeljene nadležnosti, koje ni Uniji ni državama članicama nisu isključivo dodijeljene. Međutim, postojanje podijeljene nadležnosti ne znači nužno da u području vanjske politike uvijek mora doći do mješovitog zastupanja Unije i njezinih država članica, pri čemu bi vanjsko djelovanje Unije nužno ovisilo o sudjelovanju država članica na njezinoj strani.

105.

U pogledu tog pitanja nezavisni odvjetnik Szpunar vrlo je pravilno istaknuo ( 65 ): „podijeljena nadležnost” i „mješoviti sporazum” (ili, preneseno na predmetni slučaj, „mješovito vanjsko zastupanje”) dva su različita pitanja ( 66 ).

106.

Moguće je da Unija u većini slučajeva u kojima se samostalno zastupa na međunarodnoj sceni ima isključivu vanjsku nadležnost u skladu s člankom 3. stavkom 1. ili stavkom 2. UFEU‑a. Međutim, postojanje takve isključive nadležnosti nije nužan preduvjet za to da Unija može samostalno – tj. bez država članica na svojoj strani – sklapati međunarodne sporazume s trećim zemljama ili djelovati u međunarodnim tijelima.

107.

U tom je smislu Sud tek nedavno u svojoj presudi o međunarodnom željezničkom prijevozu, takozvanoj presudi COTIF, izričito odbacio argumentaciju prema kojoj u području koje ulazi u nadležnost podijeljenu između Unije i država članica ne može postojati vanjska nadležnost, osim ako su te podijeljene nadležnosti postale isključiva nadležnost u skladu s mehanizmom iz članka 3. stavka 2. UFEU‑a (dakle u biti u skladu s doktrinom AETR) ( 67 ). Iz navedene presude također proizlazi da Unija može sama odobriti međunarodne sporazume ako su obuhvaćeni podijeljenom nadležnošću te pod uvjetom da se unutar Vijeća postigne potrebna većina za takvo postupanje ( 68 ).

108.

Mješovito zastupanje Unije i njezinih država članica na međunarodnoj sceni mora biti ograničeno na situacije u kojima Unija nema dostatne isključive ili podijeljene nadležnosti kako bi samostalno djelovala u odnosu na treće zemlje ili u međunarodnim tijelima. Samo ako Unija nema vlastite ovlasti, nužno je sudjelovanje država članica na strani Unije u međunarodnom prometu ( 69 ).

109.

Međutim, u ovom predmetu ta nužnost ne postoji: potpuno je nesporno da Unija u predmetnom slučaju ima na temelju svojih ovlasti u politici zaštite okoliša dostatne vlastite ovlasti kako bi u okviru CCAMLR‑a samostalno sudjelovala u raspravi i donošenju odluke o uspostavi zaštićenih morskih područja na Antarktiku. Vijeće i njegovi intervenijenti nisu ni upitani o tome mogli navesti nijednu mjeru u vezi s predmetnim zaštićenim morskim područjima za koja Unija u predmetnom slučaju nije imala potrebnu nadležnost.

110.

Stoga je u pravu Komisija kada tvrdi da, čak i ako bi se pobijane odluke iz 2015. i 2016. pripisale zajedničkoj nadležnosti u politici zaštite okoliša, ne postoji pravna potreba za podnošenjem CCAMLR‑u spornih dokumenata i davanjem stajališta u okviru CCAMLR‑a u zajedničko ime Unije i njezinih država članica.

111.

Treba još raspraviti ostaje li, s obzirom na izvršavanje ovlasti Unije u politici zaštite okoliša, prostora za dobrovoljno zastupanje država članica na strani Unije u okviru CCAMLR‑a. Međutim, to se možda ne može odnositi na sve države članice, već samo na one koje su uopće članice CCAMLR‑a ( 70 ) jer samo one mogu sudjelovati u raspravama i donošenju odluka CCAMLR‑a.

112.

Polazište za razmatranja u tom pogledu trebao bi biti članak 2. stavak 2. UFEU‑a, koji opisuje funkcioniranje nadležnosti koje se dijele između Unije i njezinih država članica. Kao što to proizlazi iz njezina teksta, ta se odredba ne primjenjuje samo na zakonodavne aktivnosti, već općenito na donošenje obvezujućih akata i stoga se primjenjuje i na odluke u području vanjskog djelovanja Unije, poput onih koje se osporavaju u ovom predmetu.

113.

U skladu s člankom 2. stavkom 2. UFEU‑a, podijeljenu nadležnost odlikuje činjenica da države članice svoju nadležnost izvršavaju u onoj mjeri u kojoj Unija ne izvršava svoju nadležnost (članak 2. stavak 2. druga rečenica UFEU‑a); države članice svoju nadležnost ponovno izvršavaju u mjeri u kojoj je Unija odlučila prestati izvršavati svoju nadležnost (članak 2. stavak 2. treća rečenica UFEU‑a).

114.

U predmetnom slučaju – unatoč suprotnim tvrdnjama nekih sudionika u postupku na raspravi pred Sudom – ne postoje objektivne i provjerljive naznake za to da Vijeće nije željelo izvršavati postojeće nadležnosti Unije za zaštitu okoliša ( 71 ). Naprotiv, pobijana odluka iz 2015. godine izričito ovlašćuje Komisiju da putem politike zaštite okoliša podnese CCAMLR‑u za njegov 34. godišnji sastanak 2015. dokument za raspravu (i) u ime Unije. Pobijanom odlukom iz 2016. također je putem politike zaštite okoliša formalno utvrđeno stajalište koje je Unija trebala zastupati na 35. godišnjem sastanku CCAMLR‑a 2016. Stoga jednostavno nije moguće tvrditi da Vijeće dvjema pobijanim odlukama nije koristilo nadležnost Unije za zaštitu okoliša.

115.

U predmetnom slučaju također ne postoje objektivne i provjerljive naznake za to da je Vijeće pobijanim odlukama iz 2015. i 2016. zbog političkih razloga samo djelomično izvršilo nadležnosti Unije za zaštitu okoliša. Točno je da je Vijeće u nedostatku zakonske obveze djelovanja u predmetnom slučaju moglo utvrditi da Unija neće u potpunosti iskoristiti svoje ovlasti u području zaštite okoliša. Međutim, Vijeće očito nije odabralo taj pristup. Naprotiv, predmet svake od dviju pobijanih odluka bio je ukupnost mjera o kojima se raspravljalo i odlučivalo u okviru godišnjih sastanaka CCAMLR‑a 2015. i 2016. u pogledu uspostave predmetnih zaštićenih morskih područja. Iz pobijanih odluka uopće ne proizlazi da je Unija odustala od izvršavanja svojih ovlasti u politici zaštite okoliša u odnosu na određeni dio mjera predviđenih u okviru CCAMLR‑a ( 72 ) i da te mjere želi prepustiti odgovornosti država članica.

116.

Konačno, čini mi se da je Vijeće pobijanim odlukama iz 2015. i 2016. podržalo zajedničko zastupanje u CCAMLR‑u u ime Unije i njezinih država članica isključivo zato što je pogrešno ( 73 ) i nepromišljeno izjednačilo podijeljene nadležnosti i zajedničko zastupanje, a ne zato što Unija nije imala ovlasti za određene dijelove mjera o kojima se raspravljalo ili odlučivalo u okviru CCAMLR‑a ili zato što Unija svjesno nije htjela izvršavati pojedine aspekte svojih ovlasti.

117.

U tom kontekstu valja zaključiti da Unija ne samo da je imala nadležnost u području politike zaštite okoliša za mjere o kojima se raspravljalo ili odlučivalo u okviru CCAMLR‑a, nego ju je u cijelosti i izvršila. Time su države članice u skladu s člankom 2. stavkom 2. drugom rečenicom UFEU‑a bile spriječene da izvršavaju vlastite nadležnosti u odnosu na iste predmete, pa makar i putem zastupanja na strani Unije u okviru CCAMLR‑a.

118.

Isto, uostalom, proizlazi iz članka 191. stavka 4. UFEU‑a.

119.

Dakako, člankom 191. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU‑a pojašnjeno je da se ne dovodi u pitanje nadležnost država članica za vođenje pregovora u okviru međunarodnih tijela i sklapanje međunarodnih sporazuma. Kao što se posebno navodi u toj odredbi („Prvim podstavkom ne dovodi se u pitanje nadležnost država članica […]” ( 74 )), državama članicama jamči se preostala vanjska nadležnost u vezi s okolišem samo u odnosu na predmete uređene člankom 191. stavkom 4. prvim podstavkom UFEU‑a, dakle u odnosu na „pojedinosti suradnje” s nadležnim međunarodnim organizacijama i trećim zemljama. Međutim, upravo se o tome ne radi u predmetnom slučaju. Naime, predmet pobijanih odluka iz 2015. i 2016. nisu „pojedinosti suradnje” između Unije i CCAMLR‑a, već konkretne materijalnopravne mjere za uspostavu zaštićenih morskih područja na Antarktiku.

120.

Iz članka 191. stavka 4. drugog podstavka UFEU‑a ne proizlazi šire opće pridržavanje nadležnosti u korist država članica u području zaštite okoliša. Inače bi nadležnosti u vezi s okolišem izgubile svoju narav podijeljenih nadležnosti između Unije i država članica u smislu članka 2. stavka 2. UFEU‑a i članka 4. stavka 1. u vezi sa stavkom 2. točkom (e) UFEU‑a te bi se pretvorile u puke paralelne nadležnosti koje u svakom trenutku mogu izvršavati kako Unija tako i države članice, a eventualno i istodobno. Međutim, to ne znači da članak 191. stavak 4. drugi podstavak UFEU‑a (bivši članak 130.r stavak 4. drugi podstavak UEU‑a) u skladu s namjerom autora Ugovorâ ne utječe na sudsku praksu iz predmeta AETR ( 75 ), što bi bilo nemoguće u slučaju paralelnih nadležnosti.

121.

Pojedine države članice mogle bi se na međunarodnoj razini, s obzirom na članak 193. UFEU‑a, nastojati obvezati na strože standarde zaštite okoliša nego Unija i s tim ciljem u vlastito ime sudjelovati u raspravama i donošenju odluka u okviru međunarodnih tijela ( 76 ). Međutim, ni za to u predmetnom slučaju ne postoje objektivne i provjerljive naznake. Naprotiv, između institucija Unije i država članica postoji konsenzus o sadržaju mjera za uspostavu zaštićenih morskih područja predviđenih u okviru CCAMLR‑a.

122.

U predmetnom slučaju nije dopušteno ni dobrovoljno sudjelovanje pojedinih država članica na strani Unije na temelju članka 4. stavka 3. UFEU‑a. Točno je da se tom odredbom pojašnjava da države članice, među ostalim, u području istraživanja nisu spriječene u izvršavanju svojih nadležnosti, čak i ako Unija donese vlastite mjere. Međutim, kako je već gore objašnjeno ( 77 ), predmetne rasprave i mjere u okviru CCAMLR‑a za uspostavu zaštićenih morskih područja ne spadaju u područje istraživanja. Dakako, to ne isključuje mogućnost da države članice samostalno ili na strani Unije sudjeluju u drugim mjerama o kojima se raspravlja ili odlučuje u okviru CCAMLR‑a i čije je težište u području istraživanja.

123.

Naposljetku, valja još napomenuti da pojedine države članice imaju na Antarktiku teritorijalne interese izvan područja primjene osnivačkih ugovora i politika Europske unije ( 78 ). Ne može se isključiti mogućnost da dotične države članice radi zaštite takvih interesa sudjeluju u svoje ime na strani Unije u raspravama i donošenju odluka u okviru CCAMLR‑a, pod uvjetom da su ti interesi izričito navedeni. Međutim, u predmetnom slučaju za to ne postoje objektivne i provjerljive naznake. Pobijanim se odlukama iz 2015. i 2016., kojima se svim a ne samo pojedinim državama članicama pruža mogućnost sudjelovanja u okviru CCAMLR‑a na strani Unije, očito prelazi ono što je potrebno za zaštitu navedenih teritorijalnih interesa.

124.

Promatrano u cjelini, valja stoga u skladu s prvim tužbenim zahtjevom Komisije u predmetima C‑626/15 i C‑659/16 poništiti pobijane odluke iz 2015. i 2016. u dijelovima u kojima je njima određeno da se predmetni dokumenti za raspravu ne podnose odnosno da se predmetna stajališta ne iznose samostalno, nego isključivo u zajedničko ime Unije i njezinih država članica.

125.

Svojim drugim tužbenim razlogom Komisija ističe prigovor da Vijeće nije poštovalo isključivu vanjsku nadležnost utvrđenu člankom 3. stavkom 2. UFEU‑a. Ona smatra da se pobijanim odlukama iz 2015. i 2016. može utjecati na zajednička pravila ili izmijeniti njihov doseg u smislu članka 3. stavka 2. posljednjeg dijela rečenice UFEU‑a, kojim je kodificirana doktrina AETR ( 79 ).

126.

Taj je drugi tužbeni razlog iznesen tek podredno. Budući da u skladu s mojim prethodnim razmatranjima već prvi tužbeni razlog dovodi do poništenja pobijanih odluka iz 2015. i 2016., kratko ću se samo radi potpunosti osvrnuti na drugi tužbeni razlog.

127.

S jedne strane, Komisija tvrdi da bi mjere za uspostavu zaštićenih morskih zona predviđenih u okviru CCAMLR‑a mogle utjecati na višegodišnje stajalište Vijeća iz 2014. o zastupanju Unije u okviru CCAMLR‑a ( 80 ).

128.

U tom je pogledu dovoljno podsjetiti da se već u skladu s tekstom tog višegodišnjeg stajališta ono primjenjuje samo na pitanja u području zajedničke ribarstvene politike. Međutim, s obzirom na to da pobijane odluke iz 2015. i 2016., kako je gore navedeno ( 81 ), ne spadaju u zajedničku ribarstvenu politiku, nego politiku zaštite okoliša, odmah je isključena mogućnost utjecaja na višegodišnje stajalište iz 2014.

129.

S druge strane, Komisija ističe da bi mjere za uspostavu zaštićenih morskih područja predviđenih u okviru CCAMLR‑a mogle utjecati na Uredbu (EZ) br. 600/2004 ( 82 ) i Uredbu (EZ) br. 601/2004 ( 83 ).

130.

Naime, prvom se od navedenih uredbi uređuju tehničke mjere, a drugom kontrolne mjere za ribarstvo na području obuhvaćenom Konvencijom o očuvanju morskih živih resursa (Konvencija iz Canberre). Stoga je očito da moguće zabrane i ograničenja ribolova koje su kao dio predviđenih zaštićenih morskih područja na Antarktiku bile predmet pobijanih odluka iz 2015. i 2016. mogu utjecati na te uredbe ili izmijeniti njihov opseg. Kao što je poznato, za opasnost od takvog utjecaja ili izmjene opsega dovoljno je već u skladu s mjerodavnom sudskom praksom da mjere o kojima se raspravlja ili odlučuje na međunarodnoj razini ulaze u područje primjene zajedničkih pravila važećih na razini Unije ( 84 ), a da između njih ne mora nužno postojati proturječje u pogledu sadržaja ( 85 ).

131.

Međutim, treba napomenuti da su pravila o ribolovu u okviru pobijanih odluka iz 2015. i 2016. tek od sporedne važnosti te da čine samo jedan dio mjera predviđenih u okviru CCAMLR‑a za uspostavu zaštićenih morskih područja na Antarktiku.

132.

Stoga, čak i ako bi Unija u skladu s člankom 3. stavkom 2. posljednjim dijelom rečenice UFEU‑a imala isključivu vanjsku nadležnost u vezi s mjerama propisanima Uredbom br. 600/2004 i Uredbom br. 601/2004, ta bi isključiva nadležnost mogla služiti kao pravna osnova za samo određene dijelove pobijanih odluka iz 2015. i 2016. te ne bi bila prikladna da se njome obuhvate sve mjere predviđene tim odlukama.

133.

Dakle, ako bi drugi tužbeni razlog u predmetima C‑626/15 i C‑659/16 bio relevantan, trebalo bi ga odbiti kao neosnovnog.

134.

Ako Sud djelomično poništi pobijane odluke iz 2015. i 2016., kao što to u okviru prvog tužbenog razloga predlažem, postavlja se pitanje treba li u skladu s člankom 264. stavkom 2. UFEU‑a održati na snazi učinke dijelova tih odluka koji nisu poništeni.

135.

Komisija pravilno ističe da se takvo djelomično poništenje pobijanih odluka odnosi samo na dio kojim je njima naloženo mješovito zastupanje Unije i njezinih država članica u okviru CCAMLR‑a. Niti se zastupanje Unije u okviru 34. i 35. godišnjeg sastanka CCAMLR‑a lišava pravne osnove niti se dovodi u pitanje sadržaj dokumenata za raspravu koje je podnijela Unija i stajališta koja zastupa.

136.

Međutim, djelomično poništenje pobijanih odluka lišava zastupanje država članica na strani Unije u okviru 34. i 35. godišnjeg sastanka CCAMLR‑a legitimiteta sa stajališta prava Unije. Budući da su neke države članice stvarno sudjelovale u odlukama CCAMLR‑a u okviru navedenih godišnjih sastanaka, osobito u odluci o uspostavi zaštićenog morskog područja u Rossovom moru, mogla bi se u međunarodnom prometu pojaviti sumnja u pogledu dosega međunarodnih obveza koje su preuzele Unija i njezine države članice.

137.

S obzirom na navedeno, predlažem da Sud, kako bi se izbjegla svaka pravna nesigurnost, održi na snazi učinke poništenih dijelova pobijanih odluka u skladu s člankom 264. stavkom 2. UFEU‑a.

138.

U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika stranka koja ne uspije u postupku dužna je na zahtjev protivne stranke snositi troškove. Budući da prema rješenju koje sam predložila Vijeće u konačnici nije uspjelo sa svojom argumentacijom u oba predmeta te s obzirom na to da je Komisija podnijela odgovarajući zahtjev, valja Vijeću u oba predmeta naložiti snošenje troškova. S druge strane, države članice koje su intervenirale kao intervenijenti na strani Vijeća snose svaka svoje troškove u skladu s člankom 140. stavkom 1. Poslovnika u svakom od dva predmeta u kojima su sudjelovale.

139.

S obzirom na prethodna razmatranja predlažem Sudu da odluči na sljedeći način: