1. 

Europska komisija svojom tužbom od Suda traži da utvrdi da je Talijanska Republika, time što nije predvidjela propise o naknadi žrtvama svih nasilnih kaznenih djela počinjenih s namjerom na njezinu državnom području, povrijedila obvezu koju ima na temelju članka 12. stavka 2. Direktive Vijeća 2004/80/EZ od 29. travnja 2004. o naknadi žrtvama kaznenih djela ( 2 ).

2. 

Nacionalnim pravom Talijanske Republike predviđeno je da je takva naknada moguća samo za određena nasilna kaznena djela počinjena s namjerom, kao što su teroristički akti ili kaznena djela povezana s mafijom.

3. 

U ovom ću mišljenju iznijeti razloge na temelju kojih predmetnu tužbu zbog povrede smatram osnovanom.

4.

U uvodnoj izjavi 3. Direktive 2004/80 navedeno je da „[n]a sastanku u Tamper[eu] 15. i 16. listopada 1999. Europsko je vijeće pozvalo na utvrđivanje minimalnih standarda o zaštiti žrtava kaznenih djela, a posebno o pristupu pravosuđu žrtava kaznenih djela te njihovim pravima na naknadu, uključujući troškove suđenja”.

5.

U skladu s uvodnom izjavom 6. navedene direktive, „[ž]rtve kaznenih djela u Europskoj uniji trebale bi imati pravo na pravičnu i primjerenu naknadu [za ozljede] koje su pretrpjele, bez obzira gdje je u Europskoj uniji počinjeno kazneno djelo”.

6.

Uvodna izjava 7. predmetne direktive glasi kako slijedi:

„Ovom se Direktivom uspostavlja sustav suradnje radi olakšavanja ostvarivanja naknade žrtvama kaznenih djela u prekograničnim slučajevima, a koji bi trebao funkcionirati na temelju propisa država članica o naknadi žrtvama nasilnih kaznenih djela počinjenih s namjerom, na njihovom državnom području. Stoga bi pravila o naknadi trebala postojati u svim državama članicama.”

7.

Člankom 1. Direktive 2004/80 sadržanim u njezinu Poglavlju I. naslovljenom „Ostvarivanje prava na naknadu u prekograničnim slučajevima” predviđeno je sljedeće:

„Države članice osiguravaju da, kada je nasilno kazneno djelo počinjeno s namjerom počinjeno u državi članici koja nije država članica u kojoj podnositelj zahtjeva za naknadu ima svoje uobičajeno boravište, podnositelj zahtjeva ima pravo predati zahtjev nadležnom tijelu ili bilo kojem drugom tijelu u državi članici uobičajenog boravišta.”

8.

Poglavlje II. navedene direktive, naslovljeno „Nacionalni propisi o naknadi”, sadržava samo jedan članak, članak 12., kojim je propisano:

„1.   Propisi o ostvarivanju prava na naknadu u prekograničnim slučajevima, utvrđeni u ovoj Direktivi, imaju temelj u pravilima država članica o naknadi žrtvama nasilnog kaznenog djela počinjenog s namjerom, na njihovom državnom području.

2.   Sve države članice osiguravaju da njihova nacionalna pravila sadrže odredbe o naknadi žrtvama nasilnih kaznenih djela počinjenih s namjerom, na njihovom državnom području, koja jamče pravičnu i primjerenu naknadu žrtvama.”

9.

Naposljetku, članak 18. predmetne direktive glasi kako slijedi:

„1.   Države članice donose potrebne zakone i druge propise kako bi se uskladile s ovom Direktivom najkasnije do 1. siječnja 2006., uz iznimku članka 12. stavka 2., kod kojeg je datum za usklađivanje 1. srpnja 2005. One o tome odmah obavješćuju Komisiju.

2.   Države članice mogu predvidjeti da se mjere koje su potrebne za usklađivanje s ovom Direktivom primjenjuju samo na one podnositelje zahtjeva kod kojih je šteta nastala kao posljedica kaznenih djela počinjenih nakon 30. lipnja 2005.

[…]”

10.

Direktiva 2004/80 je u talijansko pravo prenesena s decreto legislativo n. 204 – attuazione della direttiva 2004/80/CE relativa all’indennizzo delle vittime di reato (Uredba sa zakonskom snagom br. 204 o primjeni Direktive 2004/80/EZ o naknadi žrtvama kaznenih djela) od 9. studenoga 2007. ( 3 ), kao i s decreto ministeriale n. 222 – regolamento ai sensi dell’articolo 7 del decreto legislativo n. 204/2007 (Ministarska uredba br. 222 o uređenju u smislu članka 7. Uredbe sa zakonskom snagom br. 204/2007) od 23. prosinca 2008. ( 4 ).

11.

Talijanska Republika u svojem je odgovoru na tužbu iscrpno navela posebne zakone kojima se uređuje naknada na teret države u korist žrtava određenih kaznenih djela koja potpadaju pod nasilna kaznena djela počinjena s namjerom.

12.

Riječ je o sljedećim posebnim zakonima:

13.

Uredba sa zakonskom snagom br. 204/2007, u pogledu materijalnih pretpostavki za isplatu naknada na teret talijanske države, upućuje na posebne zakone kojima su predviđeni oblici naknada za žrtve kaznenih djela počinjenih na državnom području. Međutim, sve vrste nasilnih kaznenih djela počinjenih s namjerom nisu predviđene prethodno navedenim posebnim zakonima. Na primjer, ne postoji posebni zakon kojim se žrtvi kaznenog djela protiv spolne slobode jamči pravična i primjerena naknada u smislu članka 12. Direktive 2004/80.

14.

Komisija je dopisom od 20. lipnja 2011. obavijestila Talijansku Republiku da smatra da ona u svojem zakonodavstvu nije predvidjela opće odredbe o naknadi žrtvama nasilnih kaznenih djela počinjenih s namjerom, protivno zahtjevima koji, prema mišljenju Komisije, proizlaze iz članka 12. stavka 2. Direktive 2004/80. U svojem odgovoru na navedeni dopis, odnosno u dopisu od 11. listopada 2011., Talijanska Republika navela je da smatra da se predmetnom direktivom državama članicama dodjeljuje široka margina prosudbe u pogledu prenošenja prethodno navedene odredbe.

15.

Komisija je 25. studenoga 2011. poslala Talijanskoj Republici, još uvijek smatrajući da nije pravilno prenijela predmetnu direktivu, pismo opomene te ju je pozvala da u tom pogledu podnese svoja očitovanja.

16.

U svojem odgovoru od 14. svibnja 2012. Talijanska Republika dostavila je nacrt zakonodavnih mjera namijenjenih za uspostavu općih odredbi o naknadi. Predmetnim je nacrtom bilo predviđeno osnivanje fonda solidarnosti za naknadu žrtvama kaznenih djela počinjenih s namjerom na državnom području koja su prouzročila smrt odnosno teške ili vrlo teške tjelesne ozljede. Budući da nije dostavljen nikakav zakonodavni kalendar za spomenuti nacrt, Komisija je nastavila s predsudskim postupkom. Talijanska su tijela o tome bila obaviještena na sastanku održanom 25. studenoga 2012.

17.

Talijanska je Republika dopisom od 24. siječnja 2013. obavijestila Komisiju da, zbog krize u vladi i posljedičnog prijevremenog raspuštanja talijanskog parlamenta, nije bilo moguće donijeti nacrt zakona te da to namjerava učiniti nakon stupanja na dužnost nove vlade. Navedeni dopis nije sadržavao nikakav službeni zakonodavni kalendar.

18.

Talijanska je Republika dopisom od 12. srpnja 2013. obavijestila Komisiju o činjenici da je Tribunale ordinario di Firenze (Sud u Firenci, Italija) uputio Sudu prethodno pitanje o tumačenju članka 12. Direktive 2004/80 (predmet u kojem je doneseno rješenje od 30. siječnja 2014., C. (C‑122/13, EU:C:2014:59)) te joj je predložila da pričeka odluku Suda u tom predmetu prije nego što nastavi postupak koji je pokrenula.

19.

Komisija je 17. listopada 2013. Talijanskoj Republici uputila obrazloženo mišljenje, koje je Talijanska Republika primila 18. listopada 2013., u kojem je pozvala talijanska tijela da poduzmu mjere potrebne za ispunjavanje obveze iz članka 12. Direktive 2004/80 u roku od dva mjeseca od potonjeg datuma.

20.

Talijanska je Republika u svojem odgovoru, koji je Komisija zaprimila 18. prosinca 2013., podsjetila na to da je svrsishodno pričekati presudu Suda u predmetu C‑122/13 kako bi u obzir uzela moguće smjernice Suda u pogledu članka 12. Direktive 2004/80.

21.

Sud se rješenjem ( 24 ) u okviru prethodno navedenog predmeta proglasio očito nenadležnim pružiti odgovor na pitanje koje je postavio Tribunale ordinario di Firenze (Sud u Firenci). Komisija je stoga odlučila podnijeti Sudu ovu tužbu zbog povrede obveze na temelju članka 258. stavka 2. UFEU‑a.

22.

Svojom tužbom Komisija od Suda zahtijeva da:

23.

Talijanska Republika od Suda zahtijeva da:

24.

Aktom podnesenim tajništvu Suda 27. travnja 2015. Vijeće Europske unije zatražilo je da mu se odobri intervencija u potporu Komisiji. Odlukom od 22. svibnja 2015. predsjednik Suda prihvatio je taj zahtjev.

25.

Komisija prigovara Talijanskoj Republici da je u okviru svojeg pravnog poretka predvidjela odredbe o naknadi samo za žrtve određenih nasilnih kaznenih djela počinjenih s namjerom, dok je, prema mišljenju Komisije, člankom 12. stavkom 2. Direktive 2004/80 propisana uspostava takvih odredbi o naknadi žrtvama svih kaznenih djela te vrste.

26.

Naime, Komisija podsjeća da je, na temelju uvodnih izjava 2. i 6. Direktive 2004/80, njezin cilj žrtvama kaznenih djela u Europskoj uniji zajamčiti pravičnu i primjerenu naknadu štete koju su pretrpjele, bez obzira na to gdje je u Europskoj uniji počinjeno kazneno djelo. Riječ je o posljedici slobode kretanja osoba.

27.

Komisija, nadalje, pojašnjava da se tom direktivom uspostavlja postupak suradnje radi olakšavanja ostvarivanja prava na naknadu žrtvama kaznenih djela u prekograničnim slučajevima. Zbog toga su u Poglavlju I. navedene direktive utvrđena pravila o ostvarivanju prava na naknadu u sličnim situacijama, dok su u Poglavlju II. iste direktive, koje se sastoji samo od članka 12., sadržane samo odredbe primjenjive na nacionalne odredbe o naknadi. Stoga su ti propisi temelj za dobro funkcioniranje postupka suradnje. Člankom 12. stavkom 2. Direktive 2004/80 državama članicama propisuje se uvođenje takvih odredbi.

28.

U tom pogledu nije dostatno da države članice, u kojima ne postoje odredbe o naknadi, uvedu takve odredbe. Prema mišljenju Komisije, države članice moraju se naime pobrinuti da odredbe o naknadi žrtvama uspostavljene na njihovu državnom području imaju obilježja propisana Direktivom 2004/80, odnosno da se njima jamči pravična i primjerena naknada te da obuhvaćaju kategoriju kaznenih djela iz navedene direktive. Komisija pojašnjava da je u predmetnoj direktivi točno određeno kazneno djelo, odnosno nasilno kazneno djelo počinjeno s namjerom.

29.

Konkretno, u pogledu prethodno navedenog pojma, Komisija u biti smatra da je činjenica, iako Direktivom 2004/80 nije utvrđena vrsta predmetnih kaznenih djela jer je ta zadaća prepuštena nacionalnom zakonodavcu, da se člankom 12. stavkom 2. predmetne direktive državama članicama ne ostavlja nikakva margina prosudbe u pogledu područja primjene nacionalnih odredbi o naknadi. Stoga navedeno područje primjene mora obuhvaćati sva nasilna kaznena djela počinjena s namjerom koja su kao takva definirana u materijalnom kaznenom pravu svake države članice.

30.

Sama margina prosudbe kojom raspolažu države članice u pogledu uspostave odredbi o naknadi žrtvama nasilnog kaznenog djela počinjenog s namjerom, onakvog kakav želi zakonodavac Unije, sastoji se od kvalifikacije kaznenih djela kao kaznenih djela počinjenih s namjerom i nasilnih kaznenih djela. Drugim riječima, Komisija smatra da uvijek kada je kazneno djelo u nacionalnom kaznenom pravu definirano kao nasilno kazneno djelo počinjeno s namjerom, ono se automatski svrstava u kategoriju kaznenih djela za koja se Direktivom 2004/80 propisuje obveza uspostave odredbi o naknadi žrtvama. Na primjer, Komisija navodi kaznena djela kao što su ubojstvo ili kaznena djela protiv spolne slobode koja, s obzirom na njihove sastavne elemente, po definiciji ne mogu biti isključena iz područja primjene predmetne direktive.

31.

Ta je analiza potvrđena i tumačenjem Europske konvencije o naknadi štete žrtvama kaznenih djela nasilja potpisane u Strasbourgu 24. studenoga 1983. s obzirom na to da se, kao što je navedeno u uvodnoj izjavi 8. Direktive 2004/80, predmetna direktiva jasno temelji na toj Konvenciji. Međutim, na temelju predmetne Konvencije, slučajevi kaznenih djela protiv spolne slobode obuhvaćeni su kategorijom nasilnih kaznenih djela počinjenih s namjerom, čime se dokazuje da sva neupitno nasilna kaznena djela počinjena s namjerom nužno moraju biti obuhvaćena prethodno navedenom kategorijom.

32.

Komisija isto tako navodi da nijednom odredbom Direktive 2004/80 državama članicama nije dopušteno da odluče ograničiti zaštitu u obliku naknade samo na žrtve određenih nasilnih kaznenih djela počinjenih s namjerom. Ona smatra da bi takvo razgraničenje bilo jednako tvrdnji da se, premda se sva navedena kaznena djela smatraju nasilnim kaznenim djelima počinjenima s namjerom, samo određenim kaznenim djelima stvara osjećaj ranjivosti, izazivaju traume ili financijski problemi za žrtve odnosno smetnje u svakodnevnom životu ili budućnosti i da se tako opravdava naknada koju dodjeljuje država članica.

33.

Osim toga, prema mišljenju Komisije, smatrati da države članice raspolažu određenom marginom prosudbe u pogledu izbora nasilnih kaznenih djela počinjenih s namjerom za koje država može dodijeliti naknadu na temelju članka 12. stavka 2. Direktive 2004/80 bilo bi jednako diskriminaciji žrtava nasilnih kaznenih djela počinjenih s namjerom na području Unije s obzirom na to da se naknada za kazneno djelo koje je obuhvaćeno prethodno navedenom kategorijom može razlikovati od jedne države članice do druge, ovisno o tome nudi li predmetna država široku zaštitu ili, kao što je to slučaj na talijanskom državnom području, ograničenu zaštitu prava na naknadu. Nadalje, time bi se sustavu prekogranične suradnje, uspostavljenom navedenom direktivom, oduzela svaka praktična korist.

34.

Konačno, Komisija napominje da tumačenje koje ona zastupa ne utječe na vlastite nadležnosti nacionalnog zakonodavca jer ono ne uređuje pitanja povezana s opsegom zaštite pružene u pogledu nadoknadive štete (nematerijalna šteta, materijalna šteta, dugotrajni invaliditet, bolest i psihološka šteta), sa stupnjem namjere (uzimajući u obzir tjelesne ozljede iz nehaja), s uvjetima pristupa naknadi (žrtvi i njezinoj rodbini), s oblicima naknade (koju naknađuje počinitelj kaznenog djela ili ostali supsidijarni oblici naknade od strane države članice, poslodavca ili osiguranja), s iznosom naknade (tablica u kojoj su sadržani financijski iznosi koji su unaprijed utvrđeni za svaku vrstu štete) i sa smanjenjem naknade u slučaju sudjelovanja u nanošenju štete) postupovnim uvjetima za pristup naknadi (rok za pripremu i/ili podnošenje zahtjeva za naknadu).

35.

Prije svega, Talijanska Republika tvrdi da je izrada nacrta zakona u području predmeta ove tužbe u poodmakloj fazi.

36.

Nadalje, Talijanska Republika navodi razloge zbog kojih smatra da je tumačenje koje zastupa Komisija pogrešno. Naime, ona se poziva na pravnu osnovu Direktive 2004/80 u svrhu ograničenja obveze država članica u skladu s njezinim člankom 12. stavkom 2. Ona podsjeća da je predmetna direktiva, u nedostatku posebnih odredaba, donesena na temelju članka 308. UEZ‑a (koji je postao članak 352. UFEU‑a). Prema mišljenju Talijanske Republike, to znači da u trenutku donošenja navedene direktive 2004. godine Unija nije bila nadležna, kao što to nije ni danas, za uređenje postupovnog i materijalnog tretmana nasilnih kaznenih djela obuhvaćenih općim pravom, uključujući njihove osobite imovinske posljedice. Čini mi se da Talijanska Republike smatra da, s obzirom na to da se Direktiva 2004/80 temelji na članku 308. UEZ‑a i da se njome dopušta slobodno kretanje građana, Unija ne može državama članicama propisati uspostavu općih odredbi o naknadi žrtvama nasilnih kaznenih djela počinjenih s namjerom, nego im može samo propisati uzimanje u obzir prekograničnih slučajeva, odobravajući građanima Unije pristup sustavu naknade koji može biti predviđen nacionalnim pravom. Drugim riječima, da se člankom 12. stavkom 2. predmetne direktive uopće ne stvara nikakva obveza donošenja propisa o naknadi žrtvama nasilnih kaznenih djela počinjenih s namjerom.

37.

Talijanska Republika stoga smatra da se povreda obveze ne može utvrditi jer se nacionalnim pravom, kojim su već predviđeni brojni oblici naknade za brojna nasilna kaznena djela počinjena s namjerom, državljanima drugih država članica omogućuje pristup navedenim oblicima naknade.

38.

Prema mišljenju Talijanske Republike, ako bi se Sud složio s mišljenjem Komisije, prema kojem se člankom 12. stavkom 2. Direktive 2004/80 države članice obvezuju na donošenje općih propisa o naknadi žrtvama svih nasilnih kaznenih djela počinjenih s namjerom, tada bi trebalo ispitati valjanost navedene obveze jer ona nije ni predviđena nekom određenom odredbom Ugovorâ, niti proizlazi iz klauzule o „supsidijarnim ovlastima” u smislu članka 308. UEZ‑a, s obzirom na to da se tim člankom, u skladu s načelom proporcionalnosti, ovlasti Unije ne mogu proširiti na isključivo unutarnja pitanja. Talijanska Republika, iako je podsjetila na sudsku praksu Suda prema kojoj se „država […] članica, ako ne postoji odredba UFEU‑a kojom je se izričito na to ovlašćuje, ne može pozvati na nezakonitost direktive čiji je adresat kao argument obrane u okviru tužbe zbog povrede koja se temelji na neizvršenju obveze iz te direktive” ( 25 ), ipak smatra da je članak 12. stavak 2. Direktive 2004/80 obilježen izuzetno teškim i očitim nedostatkom, u smislu prethodno navedene sudske prakse, zbog kojeg se može pozvati na nezakonitost predmetne odredbe ( 26 ).

39.

Talijanska Republika tvrdi da, ako bi Sud odlučio da se navedenom odredbom državama članicama nalaže obveza donošenja općih propisa o naknadi žrtvama nasilnih kaznenih djela počinjenih s namjerom, navedene bi države svejedno zadržale određenu marginu prosudbe u pogledu utvrđivanja kaznenih djela koja se mogu svrstati u nasilna kaznena djela počinjena s namjerom u smislu članka 12. stavka 2. Direktive 2004/80 i za koja država stoga može isplatiti naknadu.

40.

U tom pogledu Talijanska Republika napominje da, za razliku od ostalih odredaba iz Direktive 2004/80 kojima su detaljno predviđene obveze država članica, u njezinu članku 12. stavku 2. navedeno je samo da kazneno djelo na koje se primjenjuje predmetna odredba mora ispunjavati dvostruki kriterij namjere i nasilne prirode. Stoga je na svakoj državi članici da, u okviru vlastitog nacionalnog prava, utvrdi slučajeve za koje se može isplatiti naknada u skladu s navedenom odredbom i osnovne kriterije za određivanje visine te naknade. Države bi članice na taj način raspolagale iznimno širokom marginom prosudbe za donošenje propisa o naknadi žrtvama nasilnih kaznenih djela počinjenih s namjerom i stoga bi mogle ograničiti samu naknadu na određena kaznena djela, odnosno uvjetovati je utvrđenim uvjetima, kao što je ispitivanje ponašanja žrtve koja nije smjela, čak ni iz nesmotrenosti, olakšati ili prouzročiti počinjenje kaznenog djela ili dokazom o nesolventnosti počinitelja kaznenog djela.

41.

Navedeno bi se tumačenje potvrdilo ispitivanjem pripremnih akata koji su doveli do donošenja Direktive 2004/80. Naime, Talijanska Republika navodi da je Komisija u svojem prijedlogu direktive ( 27 ) predvidjela utvrđivanje minimalnih standarda za naknadu žrtvama kaznenih djela, odredila područje primjene ratione personae i ratione territorii direktive te pružila definicije pojmova „žrtva”, „kazneno djelo počinjeno s namjerom” i „tjelesne ozljede”. Prema mišljenju Talijanske Republike, nacrtom direktive bili su predviđeni drugi, iznimno podrobni standardi namijenjeni za donošenje ujednačenih propisa o naknadi žrtvama kaznenih djela. Usporedba tog nacrta i sadašnje verzije Direktive 2004/80 pokazuje da se odustalo od cilja utvrđivanja minimalnih standarda kako bi se poštovale nadležnosti država članica u kaznenim stvarima i javnim izdatcima.

42.

U svojoj replici Komisija tvrdi da se korištenjem članka 308. UEZ‑a dokazuje samo činjenica da se, s obzirom na to da institucije Unije nemaju izričite i posebne ovlasti za djelovanje, donošenje mjera iz Direktive 2004/80 odlukom Vijeća koju su jednoglasno donijele države članice, uključujući dakle Italiju, smatralo potrebnim kako bi se ostvario jedan od ciljeva Unije. Konkretno, cilj koji se teži ostvariti navedenom direktivom, osobito ispunjavanjem obveze predviđene njezinim člankom 12. stavkom 2., jest ukloniti prepreke slobodnom kretanju osoba i usluga.

43.

Prema mišljenju Komisije, jedini razlozi na temelju kojih se korištenje članka 308. UEZ‑a može smatrati nevaljanom pravnom osnovom jesu oni povezani s poštovanjem uvjeta predviđenih Ugovorima, odnosno potrebom da se aktom koji se donosi ostvari jedan od ciljeva Ugovora, da se djelovanje provede u okviru politika utvrđenih Ugovorima i da ovlasti za djelovanje, koje su potrebne za navedeno, nisu navedene u Ugovorima. Međutim, u svojem odgovoru na tužbu Talijanska Republika nije dokazala da se ti uvjeti nisu poštovali nego je samo istaknula da se člankom 308. UEZ‑a ne može nadomjestiti nenadležnost Unije u području kaznenog i postupovnog prava.

44.

Komisija podsjeća da je, stupanjem na snagu UFEU‑a, Uniji dodijeljena posebna nadležnost u područjima pravosudne suradnje u kaznenim stvarima u koju je posebno uključeno usklađivanje zakona i drugih propisa država članica u određenim područjima kaznenog procesnog prava (članak 82. stavak 2. UFEU‑a), u okviru definiranja kaznenih djela i sankcija u području osobito teškog kriminaliteta s prekograničnim elementima (članak 83. stavak 1. UFEU‑a) te u okviru učinkovite provedbe politika Unije koje su bile predmetom usklađivanja (članak 83. stavak 2. UFEU‑a). Međutim, ona dodaje da je nadležnost za donošenje mjera u navedenim područjima uvjetovana činjenicom da su one potrebne za olakšavanje uzajamnog priznavanja presuda i sudskih odluka te policijske i pravosudne suradnje u kaznenim stvarima s prekograničnim elementima.

45.

Komisija, kao što to tvrdi Talijanska Republika, na temelju toga zaključuje da Unija nije nadležna intervenirati u kazneno procesno pravo i materijalno kazneno pravo država članica u mjeri većoj od one dopuštene navedenim odredbama. Na taj bi način države članice zadržale isključivu nadležnost za utvrđivanje kaznenih djela i sankcija povezanih s tim kaznenim djelima pod dvama uvjetima. S jedne strane, ta se nadležnost može izvršavati samo u područjima kriminaliteta koja nisu obuhvaćena onima navedenima u članku 83. stavku 1. drugom podstavku UFEU‑a, a to su terorizam, trgovanje ljudima i seksualno iskorištavanje žena i djece, nezakonita trgovina drogom, nezakonita trgovina oružjem, pranje novca, korupcija, krivotvorenje sredstava plaćanja, računalni kriminal i organizirani kriminal. S druge strane, prethodno navedena nadležnost ne može se izvršavati u odnosu na kaznena djela i s njima povezane sankcije koje zakonodavac Unije smatra potrebnima za jačanje provedbe zakonodavnih akata za usklađivanje donesenih u drugim područjima nadležnosti Unije.

46.

Komisija se stoga slaže s mišljenjem Talijanske Republike, odnosno mišljenjem da države članice zadržavaju isključivu nadležnost u pogledu utvrđivanja radnji koje predstavljaju opća kaznena djela i s njima povezanih sankcija.

47.

Međutim, Komisija smatra da aspekti koji se odnose na pružanje potpore i zaštite žrtava kaznenih djela nisu obuhvaćeni tom isključivom nadležnošću. Prema njezinu mišljenju, naknada štete žrtvama koju osiguravaju države članice i koja je predviđena Direktivom 2004/80 temelji se na postojanju građanskopravnog zahtjeva čija je osnova građanska odgovornost počinitelja kaznenog djela. Naknada žrtvi kaznenog djela stoga je građanskopravne, a ne kaznene naravi. U tom pogledu Komisija navodi obrazloženje priloženo svojem prijedlogu direktive u kojemu se navodi da „[g]rađanskopravna narav državne naknade jasno proizlazi iz činjenice da je njezina svrha dodijeliti imovinsku korist pojedincima, a ne ostvariti ciljeve povezane s kažnjavanjem postupanja počinitelja ili neku izravnu prednost za javni interes” ( 28 ) [neslužbeni prijevod].

48.

Osim toga, prema mišljenju Komisije, iz presude od 2. veljače 1989., Cowan (186/87, EU:C:1989:47), proizlazi da državljani država članica imaju pravo na zaštitu od prijetnji napadom i ishoditi novčanu naknadu predviđenu pravom države članice na čijem državnom području je došlo do napada, čak i ako ta država nije država njihova podrijetla. Navedenom presudom se pokazuje da su sloboda kretanja i pravo na zaštitu tjelesnog integriteta usko povezani, a činjenica da država članica naknadu dodjeljuje na teret vlastitog proračuna nije toliko važna u tom pogledu. Upravo se na zaštiti fizičkog integriteta čija je svrha slobodno kretanje osoba temelji potreba za utvrđivanjem mjera za olakšavanja ostvarivanja naknade žrtvama nasilnog kaznenog djela počinjenog s namjerom time što se omogućuje pristup nacionalnim sustavima naknade.

49.

Komisija dodaje da je iz pripremnih akata koji su prethodili donošenju Direktive 2004/80 proizlazila velika nejednakost među državama članicama u pogledu naknade žrtvama kaznenih djela i da u određenim državama članicama uopće ne postoje odredbe o naknadi. Stoga je navedena nejednakost uzrokovala razlike u postupanju s pojedincima ovisno o njihovu boravištu ili mjestu počinjenja kaznenog djela. Ta je nejednakost bila još izraženija u prekograničnim slučajevima, i to u tolikoj mjeri da se građane Unije odvraćalo od ostvarivanja njihove slobode kretanja.

50.

Komisija na temelju toga zaključuje da se naknada žrtvama kaznenih djela ne može smatrati pitanjem za koje su isključivo nadležne države članice. Taj se zaključak ne dovodi u pitanje obvezom država članica da donesu odredbe o naknadi žrtvama kaznenih djela koje obuhvaćaju sva nasilna kaznena djela počinjena s namjerom predviđena nacionalnim pravom. Prema mišljenju Komisije, potrebu za uklanjanjem prepreka slobodnom kretanju osoba zaštitom njihova tjelesnog integriteta i jamčenjem mogućnosti naknade štete u slučaju povrede tog integriteta ne može se ograničiti na obvezu država članica da donesu takve odredbe o naknadi ako ih nemaju. Komisija smatra da zakonodavac Unije pojam nasilnog kaznenog djela počinjenog s namjerom smatra dostatno širokim da obuhvati sve najčešće moguće oblike povreda tjelesnog integriteta osoba.

51.

Zbog toga Komisija u svojem tumačenju navodi da u članku 12. stavku 2. Direktive 2004/80 nema nedostataka koji bi utjecali na njegovu valjanost, a ponajmanje izuzetno teškog i očitog nedostatka zbog kojeg bi se cijela direktiva mogla okvalificirati kao nepostojeća.

52.

U svojem odgovoru na repliku Talijanska Republika tvrdi da su za naknadu žrtvama uobičajenih nasilnih kaznenih djela počinjenih s namjerom nadležne države članice, u skladu s načelom dodjeljivanja iz članka 5. stavka 2. UFEU‑a, s obzirom na to da u Ugovorima nisu sadržane odredbe koje se na to odnose.

53.

Prema mišljenju Talijanske Republike, nepostojanje općih odredbi o naknadi žrtvama svih nasilnih kaznenih djela počinjenih na njezinu državnom području u talijanskom pravnom okviru nije prepreka ni postojanju ni ostvarivanju slobode kretanja građana Unije. Stoga se ciljem slobodnog kretanja osoba ne može opravdati intervencija zakonodavca Unije u to područje.

54.

Osim toga, Talijanska Republika smatra da je Komisija pogrešno protumačila presudu od 2. veljače 1989., Cowan (186/87, EU:C:1989:47). Naime, prema njezinu mišljenju, u predmetnoj je presudi Sud samo potvrdio obvezu proširenja naknade žrtvama kaznenih djela na građane Unije koji se, ostvarujući pravo na slobodu kretanja, upute u Francusku. Iz navedene se presude ne može zaključiti da su države članice dužne uspostaviti opće odredbe o naknadi žrtvama uobičajenih nasilnih kaznenih djela počinjenih s namjerom gdje takve odredbe još uvijek ne postoje.

55.

Osim toga, Talijanska Republika podsjeća da, u skladu s člankom 352. stavkom 3. UFEU‑a, akti doneseni na temelju navedenog članka, kao što je Direktiva 2004/80, „ne uključuju usklađivanje zakona ili drugih propisa država članica u slučaju kada se Ugovorima isključuje takvo usklađivanje”. Stoga bi se članak 12. stavak 2. predmetne direktive trebao tumačiti u skladu s člankom 352. UFEU‑a a da se ne proširuje nadležnosti Unije i ne određuje usklađivanje zakona ili drugih propisa država članica u području naknade žrtvama nasilnih kaznenih djela počinjenih s namjerom. Naime, Talijanska Republika pojašnjava da je takvo usklađivanje predviđeno samo za „europska kaznena djela” navedena u članku 83. stavku 1. drugom podstavku UFEU‑a, a ne za uobičajena kaznena djela.

56.

Osim toga, Talijanska Republika tvrdi da se članak 12. stavak 2. Direktive 2004/80 ne može primijeniti na nju. Ona zapravo smatra da se tom odredbom države članice koje nemaju odredbe o naknadi žrtvama nasilnih kaznenih djela počinjenih s namjerom obvezuju donijeti ih. Međutim, Talijanska Republika već je donijela takve odredbe o naknadi na datum stupanja na snagu predmetne direktive.

57.

Vijeće koje je interveniralo u potporu Komisiji smatra da se, na temelju presude od 2. veljače 1989., Cowan (186/87, EU:C:1989:47), olakšavanje prekograničnog pristupa nacionalnim sustavima naknade žrtvama nasilnih kaznenih djela počinjenih s namjerom, s jedne strane, i osiguravanje da sve države članice imaju takav sustav, s druge strane, odvijaju usporedno kako bi se zajamčio cilj slobodnog kretanja osoba i usluga. U pogledu potrebe za djelovanjem Unije radi ostvarenja prethodno navedenog cilja, Vijeće smatra da se procjena te potrebe temelji na političkim, gospodarskim i tehničkim kriterijima pa je stoga obuhvaćena marginom prosudbe institucija Unije koje su opravdano zaključile da takva potreba postoji.

58.

Stoga, ako bi se članak 12. stavak 2. Direktive 2004/80 tumačio na način da se njime države članice ne obvezuju na donošenje općih odredbi o naknadi kojima su obuhvaćena sva nasilna kaznena djela počinjena s namjerom u prekograničnim slučajevima, cilj ukidanja prepreka slobodnom kretanju osoba i usluga ne bi bio postignut jer se u određenim državama članicama ne bi mogla dodijeliti naknada za određena nasilna kaznena djela počinjena s namjerom.

59.

Talijanska Republika osporava dopuštenost predmetne tužbe. Ona zapravo tvrdi da predmet tužbe ne odgovara onome iz obrazloženog mišljenja u kojem je Komisija navela određene vrste kaznenih djela za koje Talijanska Republika nije donijela odredbe o naknadi, a Komisija joj, u okviru predmetne tužbe, prigovara da nije donijela takve odredbe za sva nasilna kaznena djela počinjena s namjerom. Stoga je predmet tužbe proširen.

60.

Taj prigovor nedopuštenosti ne može se prihvatiti. Iz obrazloženog mišljenja uistinu jasno proizlazi da Komisija Talijanskoj Republici prigovara da nije donijela odredbe o naknadi žrtvama svih nasilnih kaznenih djela počinjenih s namjerom. Naime, već je u prvoj točki navedenog mišljenja, na temelju izjava zaprimljenih u razdoblju od 2009. do 2013., navedeno da je Komisija došla do zaključka da Talijanska Republika nije donijela odredbe o naknadi žrtvama nasilnih kaznenih djela počinjenih s namjerom. Talijanskim je propisom, ustvari, predviđena samo naknada žrtvama određenih nasilnih kaznenih djela počinjenih s namjerom, odnosno kaznenih djela povezanih s terorizmom ili organiziranim kriminalitetom, „ali ne svih tih kaznenih djela”. Iz predmetnog odlomka proizlazi da Komisija izravno upućuje na nepostojanje općih odredbi o naknadi žrtvama svih nasilnih kaznenih djela počinjenih s namjerom.

61.

Točno je da se, kao što navodi Talijanska Republika, Komisija na stranicama 5. i 8. obrazloženog mišljenja posebno poziva na nepostojanje takvih odredbi za žrtve kaznenih djela ubojstva i teških tjelesnih ozljeda koja ne potpadaju pod slučajeve predviđene posebnim zakonima, kao i za žrtve silovanja ili drugih teških kaznenih djela protiv spolne slobode. Međutim, prema mojemu mišljenju, nema sumnje da je Komisija posebnim upućivanjem na ta kaznena djela namjeravala istaknuti samo neke primjere kaznenih djela koja su, prema njezinu mišljenju, obuhvaćena pojmom nasilnog kaznenog djela počinjenog s namjerom i koji bi stoga Talijansku Republiku trebali navesti na donošenje odredbi o naknadi za osobe koje su žrtve tih kaznenih djela. Osim toga, i na stranici 5. prethodno navedenog mišljenja Komisija je, zauzimajući stajalište u odnosu na ono koje je iznijela Talijanska Republika, napomenula da činjenica, da se tekstom članka 12. stavka 2. Direktive 2004/80 ne ograničava njegova primjena na određena nasilna kaznena djela počinjena s namjerom, dokazuje da se taj članak odnosi na sva kaznena djela te vrste, kao što je istaknuto i na stranici 6. navedenog mišljenja ( 29 ).

62.

Posebno izreka obrazloženog mišljenja ne ostavlja prostor sumnji. Naime, Komisija u njoj izričito tvrdi da je Talijanska Republika, time što nije poduzela mjere potrebne radi usklađenja s člankom 12. stavcima 1. i 2. Direktive 2004/80 kako bi zajamčila donošenje odredbi o naknadi žrtvama „svih” nasilnih kaznenih djela počinjenih s namjerom na njezinu državnom području, povrijedila obvezu koju ima na temelju članka 258. UFEU‑a.

63.

Stoga valja zaključiti da Komisija ovom tužbom zbog povrede obveze nije proširila njezin predmet te da je valja proglasiti dopuštenom.

64.

Komisija u svojoj tužbi zbog povrede obveze tvrdi da je Talijanska Republika povrijedila svoje obveze time što je donijela odredbe o naknadi koje se ne primjenjuju na sve, nego samo na žrtve određenih nasilnih kaznenih djela počinjenih s namjerom čiji je počinitelj insolventan ili nepoznat i da je time povrijedila odredbe članka 12. stavka 2. Direktiva 2004/80.

65.

Talijanska Republika smatra da je na temelju navedene odredbe zadaća država članica utvrditi za koja nasilna kaznena djela počinjena s namjerom na njihovu državnom području država može isplatiti naknadu.

66.

U tom pogledu smatram, poput Komisije, da na temelju te odredbe žrtve svih nasilnih kaznenih djela počinjenih s namjerom utvrđenih nacionalnim pravom moraju moći ostvariti korist od nacionalnih odredbi o naknadi i da država članica ne smije među nasilnim kaznenim djelima počinjenima s namjerom koja su predviđena njezinim kaznenim pravom odabirati kaznena djela za koja se može ostvariti pravo na naknadu koju isplaćuje država.

67.

Smatram da je to stajalište potkrijepljeno samim sadržajem tekstova na kojima se, prema mojemu mišljenju, temelje zakonitost i legitimnost Direktive 2004/80 te njezin sadržaj.

68.

Takvo se tumačenje zapravo nameće s obzirom na članak 3. stavak 2. UEU‑a. Tom je odredbom predviđeno da „Unija svojim građanima nudi područje slobode, sigurnosti i pravde bez unutarnjih granica, na kojem je osigurano slobodno kretanje osoba”. Upućivanje na slobodno kretanje osoba sadržano u uvodnoj izjavi 1. Direktive 2004/80, koje je već izvršeno u presudi od 2. veljače 1989., Cowan (186/87, EU:C:1989:47), još je opravdanije s obzirom na to da je ono nužno za ostvarenje cilja koji si je zadala Unija, a to je stvaranje takvog prostora. Stoga bi, da naknada štete koju su prouzročili poznati ili nepoznati počinitelji nasilnih kaznenih djela počinjenih s namjerom nije zajamčena, aspekt „sigurnosti” navedenog prostora bio zacijelo doveden u pitanje.

69.

Osim toga, čini se opravdanim zaključiti da, kako bi se zajamčilo postojanje i usklađenost tog jedinstvenog prostora, s državljaninom Unije koji putuje unutar njega treba jednako postupati bez obzira na to u koju državu putuje. U području koje je od našeg interesa taj se rezultat može jednostavno ostvariti bez potrebe za usuglašavanjem, a kamoli usklađivanjem nacionalnih propisa. Naime, očito je da je pojam kaznenog djela počinjenog s namjerom temeljni pojam kaznenog prava poznat u zakonodavstvima svih država članica. U pogledu nasilja, riječ je o činjeničnom pojmu za čije razumijevanje jedina poteškoća nije njegova definicija, nego razmjer njegovih učinaka u obliku pretrpljene tjelesne, materijalne ili nematerijalne štete te njegovih posljedica, odnosno pitanja za koja su potrebna stručna znanja, posebno u području sudske medicine i, za koja su, posljedično, nadležni sudovi koji odlučuju u predmetu.

70.

S tog je gledišta položaj građanina Unije koji putuje jasan. Kada ostvaruje svoje pravo na slobodu kretanja, njemu je zajamčeno da, u slučaju da bude žrtva nasilnog kaznenog djela počinjenog s namjerom u državi članici u koju putuje, od nadležnih tijela te države može zatražiti naknadu ako je počinitelj tog kaznenog djela ne može naknaditi, kao što bi mogao učiniti da je kazneno djelo počinjeno na državnom području države članice u kojoj ima boravište.

71.

Slična kažnjivost nasilnih radnji u državama članicama predstavlja zaštitu sama po sebi. Ako neka osoba bude žrtva takvog kaznenog djela, njoj se, na temelju kaznenih zakona na snazi u državama članicama, omogućuje naknada štete koja je nastala uslijed ponašanja koja predstavljaju materijalni element počinjenog kaznenog djela.

72.

U velikom se broju slučajeva osobna tužba za naknadu štete, koja se uobičajeno naziva „građanskopravna tužba”, može podnijeti u okviru kaznenog postupka, odnosno „javne tužbe” a da ne izgubi svoju narav tužbe čiji je jedini cilj naknada štete ( 30 ). Riječ je pogodnosti koja se obično daje žrtvi kako bi joj se s postupovne strane olakšalo podnošenje tužbe za naknadu štete ( 31 ).

73.

Za slučajeve u kojima je počinitelj kaznenog djela nepoznat ili insolventan, države članice odredile su da naknadu isplaćuje javno tijelo ili posebni fond koji jamče naknadu štete određene visine, pri čemu je utvrđivanje praga iznad kojega je moguće zatražiti naknadu ostavljeno na procjenu državama članicama.

74.

Općenitošću načela naknade za kaznena djela čiji je počinitelj solventan, koje priznaju države članice, jamči se jednako postupanje. Činjenicom da kada je počinitelj nepoznat ili insolventan određene države članice jamče naknadu iz javnih sredstava za samo neka od navedenih kaznenih djela dovodi se u pitanje to jednako postupanje.

75.

Iz navedene situacije proizlazi nejednakost na dvjema razinama, naime, s jedne strane, u okviru unutarnjeg uređenja i, s druge strane, u pogledu aspekta koji je osnovni predmet našeg interesa u okviru predmetne tužbe, odnosno područja slobode, sigurnosti i pravde, s obzirom na to da se, na primjer, u određenoj državi žrtvi paraplegičaru može isplatiti naknada ako je paraplegija uzrokovana metkom koji je u njega ispalio terorist, ali ne i ako je osoba ustrijeljena prilikom oružane pljačke, dok u susjednoj državi, odnosno možda samo nekih desetak metara dalje, naknada može biti zajamčena u obama slučajevima. Takav rezultat nije pravičan ni primjeren.

76.

Stoga je Zakonodavac Unije htio popraviti to stanje zbog razloga navedenih u prethodnim točkama.

77.

Željeni je cilj tako postignut člankom 12. Direktive 2004/80. Taj se članak, čija mi se struktura čini u potpunosti dosljednom, zapravo odnosi na nacionalne odredbe o naknadi. Člankom 12. stavkom 1. propisano je načelo u skladu s kojim se mehanizam sudjelovanja uspostavljen predmetnom direktivom u pogledu naknade žrtvama nasilnih kaznenih djela počinjenih s namjerom u prekograničnim slučajevima primjenjuje na temelju propisa država članica. Zbog toga je člankom 12. stavkom 2. predviđena obveza država članica da donesu takve odredbe kako bi se zajamčila pravična i primjerena naknada žrtvama navedenih kaznenih djela. Zakonodavac Unije stoga je smatrao nužnim da sve države članice donesu takve propise o naknadi radi olakšavanja ostvarivanja naknade u prekograničnim slučajevima ( 32 ).

78.

Članak 12. stavak 2. Direktive 2004/80 odnosi se samo na naknadu žrtvi. Stoga se njime državama članicama samo nalaže priznavanje načela prava na naknadu svim žrtvama nasilnih kaznenih djela počinjenih s namjerom koja su tako kvalificirana nacionalnim pravom.

79.

Stoga je zaštita žrtava u prekograničnim slučajevima zajamčena jednostavnim „zrcaljenjem” zaštite koja postoji na nacionalnoj razini.

80.

Protivno tvrdnjama Talijanske Republike ( 33 ), države članice trebale su stoga donijeti odredbe o naknadi svim žrtvama nasilnih kaznenih djela počinjenih s namjerom na njihovu području i koja se kažnjavaju u okviru njihovih nacionalnih zakona kako bi se, kada je takvo kazneno djelo počinjeno u prekograničnom slučaju, te odredbe mogle na pravilan i učinkovit način primijeniti prema uvjetima iz Direktive 2004/80.

81.

Takve odredbe o naknadi štete žrtvama svih nasilnih kaznenih djela počinjenih s namjerom, više se temelje na ideji da su počinjenje kaznenog djela i nanesena šteta posljedica toga da država ne obavlja svoju ulogu zaštitnika nego na pojmu solidarnosti. Kao što je Europski parlament naveo u svojem izvješću o prijedlogu direktive o naknadi štete žrtvama kaznenih djela ( 34 ), „potrebno je zajamčiti naknadu žrtvi ne samo kako bi se, što je više moguće, ublažile šteta koju je pretrpjela i patnja kojoj je bila izložena nego i kako bi se smirio društveni sukob nastao zbog kaznenog djela i olakšala primjena razumne i ispravne kaznene politike” ( 35 ).

82.

Takvim se tumačenjem članka 12. stavka 2. Direktive 2004/80 ni u kojem slučaju ne može dovesti u pitanje njegova valjanost. Ne može se osporiti da, u tom smislu, predmetna direktiva odredbama ulazi u područje rezervirano za države članice. S ciljem ostvarenja jednog od ciljeva Unije ne samo da je pravna osnova pravilno odabrana, nego se, štoviše, tumačenjem koje je ovdje predloženo ne utvrđuje i ne mijenja nijedno kazneno djelo.

83.

Kaznena djela već propisana talijanskim pravom ostaju brojčano i sadržajno nepromijenjena. U skladu s Direktivom 2004/80, Talijanska Republika uopće nije obvezna utvrditi ni izmijeniti kaznena djela koja u okviru njezina kaznenopravnog sustava već postoje kao nasilna kaznena djela počinjena s namjerom, a ne mora utvrditi ni nova. Nesporno je da su definicije kaznenog djela i kazne obuhvaćene suverenom nadležnošću država članica, ne dovodeći u pitanje iznimke iz sudske prakse Suda koje su navedene u presudi od 2. veljače 1989., Cowan (186/87, EU:C:1989:47).

84.

Isto tako, u skladu s tumačenjem koje je ovdje predloženo, ponovna uspostava jednakog postupanja sa žrtvama nasilnih kaznenih djela počinjenih s namjerom ne podrazumijeva usklađivanje odredbi o naknadi.

85.

Premda je nacrt Komisije u početku podrazumijevao uvođenje minimalnih standarda, posebno u pogledu utvrđivanja iznosa dodijeljene naknade ( 36 ), u konačnici je postalo jasno da uvođenje takvih standarda na temelju članka 308. UEZ‑a nije moguće.

86.

Stoga su određivanje iznosa naknade za pretrpljenu štetu (trajni invaliditet, potpunu nesposobnost za rad na mjesec dana ili dulje, privremenu nesposobnost za rad na manje od mjesec dana) ili pak određivanje najviših mogućih iznosa naknade još uvijek u isključivoj nadležnosti država članica.

87.

Međutim, naknada treba biti pravična i primjerena, kao što se to zahtijeva u članku 12. stavku 2. Direktive 2004/80, a nacionalni sudovi mogu se u tom pogledu, u slučaju sumnje, obratiti Sudu.

88.

Direktivom 2004/80 državama članicama nalaže se samo obveza donošenja odredbi o naknadi žrtvama nasilnih kaznenih djela počinjenih s namjerom kada je njihov počinitelj nepoznat ili insolventan, i to kako bi se ostvario jedan od ciljeva Unije.

89.

S obzirom na prethodno navedeno, smatram da je prigovor Talijanskoj Republici da nije donijela odredbe o naknadi žrtvama svih nasilnih kaznenih djela počinjenih s namjerom na njezinu državnom području osnovan.

90.

U skladu s prethodnim razmatranjima predlažem Sudu da: