—

za Croce Amica One Italia Srl, M. Sica i M. Protto, avvocati,

—

za Aziendu Regionale Emergenza Urgenza (AREU), V. Avolio i V. Luciano, avvocati,

—

za talijansku vladu, G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju C. Colelli i L. D’Ascie, avvocati dello Stato,

—

za norvešku vladu, M. Emberland i H. Røstum kao i I. Jansen, u svojstvu agenata,

—

za Europsku komisiju, G. Conte i A. Tokár, u svojstvu agenata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 41. stavka 1. te članaka 43. i 45. Direktive Europskog parlamenta i Vijeća 2004/18/EZ od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (SL L 134., str. 114.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.).

2

Zahtjev je upućen u okviru spora između Croce Amica One Italia Srl (u daljnjem tekstu: Croce Amica One) i Aziende Regionale Emergenza Urgenza (AREU) (regionalna medicinska hitna služba) o zakonitosti odluke potonjeg subjekta u svojstvu javnog naručitelja da neće konačno dodijeliti ugovor o kojem je riječ društvu Croce Amica One koje je bilo privremeno proglašeno uspješnim ponuditeljem i da će opozvati poziv na nadmetanje.

3

Članak 41. Direktive 2004/18, naslovljen „Obavještavanje natjecatelja i ponuditelja“, u stavku 1. propisuje:

„Javni naručitelji moraju u najkraćem mogućem roku obavijestiti natjecatelje i ponuditelje o odlukama donesenima u vezi sa […] sklapanjem ugovora […], uključujući i razloge za odluku da ne sklopi […] ugovor za koji je postojao poziv na nadmetanje […]; ove informacije pružaju se u pisanom obliku po primitku zahtjeva od strane javnog naručitelja.“

4

U skladu s člankom 43. te direktive, naslovljenim „Sadržaj izvješća“:

„Za svaki ugovor, […] javni naručitelj sastavlja pismeno izvješće koje sadrži najmanje sljedeće:

[…]

[…]“

5

Članak 45. navedene direktive, naslovljen „Osobna situacija natjecatelja ili ponuditelja“, određuje:

„1.   Svaki natjecatelj ili ponuditelj koji je bio osuđen na temelju pravomoćne presude o kojoj javni naručitelj ima spoznaje iz jednog ili više dolje navedenih razloga mora se isključiti iz sudjelovanja u ugovoru o javnoj nabavi:

Države članice, u skladu sa svojim nacionalnim zakonodavstvom i uzimajući u obzir zakonodavstvo Zajednice, navode provedbene uvjete za ovaj stavak.

[…]

2.   Svaki gospodarski subjekt može biti isključen iz sudjelovanja u ugovoru ako je taj gospodarski subjekt:

[…]

[…]

Države članice, u skladu sa svojim nacionalnim zakonodavstvom i uzimajući u obzir zakonodavstvo Zajednice, navode provedbene uvjete za ovaj stavak.

[…]“

6

Članak 1. Direktive Vijeća od 21. prosinca 1989. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na primjenu postupaka kontrole na sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima (SL L 395, str. 33.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 6., str. 3.), kako je izmijenjena Direktivom 2007/66 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2007. (SL L 335, str. 31.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 198.; u daljnjem tekstu: Direktiva 89/665), naslovljen „Područje primjene i dostupnost postupaka pravne zaštite“, u stavku 1. podstavku trećem određuje:

„Države članice poduzimaju mjere potrebne da osiguraju da, vezano uz ugovore koji spadaju u područje primjene Direktive 2004/18/EZ, odluke koje donose javni naručitelji mogu biti učinkovito preispitane i, posebno, što je hitnije moguće u skladu s uvjetima navedenim u člancima 2. do 2.f ove Direktive, zbog toga što se takvim odlukama krši pravo Zajednice u području javne nabave ili nacionalna pravila u kojima je preneseno to pravo.“

7

Direktiva 2004/18 prenesena je u talijanski pravni poredak Zakonodavnim dekretom br. 163/2006 od 12. travnja 2006. (redovni dodatak GURI‑ju br. 100 od 2. svibnja 2006.), koji kodificira propise o javnoj nabavi.

8

Članak 38. tog zakonodavnog dekreta propisuje:

„1.   Iz sudjelovanja u postupcima dodjele […] ugovora o javnoj nabavi radova, roba i usluga […] sljedeće osobe moraju biti isključene i ne smiju sklopiti s njima povezane ugovore:

[…]

[…]

9

Članak 78. stavak 1. navedenog zakonodavnog dekreta propisuje:

„Za svaki ugovor, […], javni naručitelj sastavlja pismeno izvješće koje sadrži najmanje sljedeće informacije:

[…]

10

Članak 79. stavak 1. tog zakonodavnog dekreta određuje:

„Javni naručitelji moraju bez odgađanja obavijestiti natjecatelje i ponuditelje o odlukama donesenima u vezi sa […] sklapanjem ugovora […], uključujući i razloge za odluku […] da ne sklopi ugovor za koji je postojao poziv na nadmetanje […];“

11

U članku 11. stavku 9. Zakonodavnog dekreta br. 163/2006, koji glasi kako slijedi, osobito se navode ovlasti uprave da ukine, suspendira ili izmjeni svoje vlastite akte:

„Jednom kada taj odabir stupi na snagu, a uz iznimku primjene pravila koja se odnose na ovlasti uprave u slučajevima predviđenima zakonom da ukine, suspendira ili izmjeni svoje vlastite akte, javna nabava […] zaključuje se u roku od 60 dana.“

12

Ovlast uprave da ukine vlastite akte propisana je kao opće načelo primjenjivo na sve upravne postupke u članku 21.d Zakona br. 241, kojim se utvrđuju nova pravila upravnog postupka i pravila o pravu na pristup upravnim dokumentima (legge n. 241 – Nouve norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), od 7. kolovoza 1990. (GURI br. 192 od 18. kolovoza 1990., str. 7.). Taj članak glasi:

„Upravnu mjeru s trajnim učinkom može ukinuti tijelo koje ju je donijelo ili drugo tijelo propisano zakonom kada nastupe novi razlozi javnog interesa ili u slučaju izmjene činjeničnog stanja ili nove ocjene javnog interesa; njezinim ukidanjem prestaju i njezini pravni učinci.“

13

Odlukom od 28. prosinca 2010. AREU je pokrenuo otvoreni postupak za dodjelu ugovora za „usluge prijevoza vozilom organa, tkiva i bioloških uzoraka te kirurških timova i pacijenata u svrhu transplantacije“. Taj ugovor trebao je biti sklopljen u trajanju od dvije godine s mogućim produljenjem od dvanaest mjeseci i biti dodijeljen prema kriteriju ekonomski najpovoljnije ponude.

14

Od četiri društva koja su sudjelovala u postupku provedbe te javne nabave, odbor za odabir odbio je tri društva prilikom ocjene tehničkih ponuda. Jedino preostalo društvo, to jest društvo Croce Amica One, privremeno je proglašeno uspješnim ponuditeljem odlukom unesenom u pismeno izvješće od 10. svibnja 2011. Međutim, s obzirom na to da su u ovom slučaju bile ispunjene pretpostavke propisane nacionalnim zakonodavstvom u svrhu „takozvane ,obvezne' provjere nepravilnosti ponude“ jer su brojevi točaka dodijeljenih za cijenu i druge elemente bili jednaki ili viši od četiri petine odgovarajućih maksimalnih pragova određenih u pozivu na nadmetanje, javni naručitelj je od društva Croce Amica One zatražio dokaze u vezi s njegovom tehničkom ponudom. Nakon što je izvršio tu provjeru, odbor za odabir je odlukom unesenom u pismeno izvješće od 23. lipnja 2011. utvrdio nepravilnost ponude.

15

Istodobno su u okviru preliminarnog istražnog postupka, pokrenutog protiv, među ostalim, zakonskog zastupnika društva Croce Amica One zbog prijevare i lažnog iskazivanja, nadležne službe privremeno zaplijenile dokumente o tom društvu.

16

Dopisom od 21. srpnja 2011. AREU je obavijestio društvo Croce Amica One, kao i jedno drugo društvo koje je sudjelovalo u postupku dodjele o kojem je riječ u glavnom postupku, o pokretanju, na temelju ovlasti kojom uprava raspolaže da ukine, suspendira ili izmjeni vlastite akte, postupka za poništenje poziva na nadmetanje.

17

Odlukom od 8. rujna 2011. glavni direktor AREU‑a odlučio je da neće konačno dodijeliti ugovor društvu Croce Amica One te da će istodobno poništiti cijeli postupak javne nabave. U toj odluci javni naručitelj je „smatrao da, u opisanim okolnostima, neovisno o nepravilnosti ponude AREU nije [mogao], ni u kojem slučaju, zbog očitih razloga svrhovitosti i razloga povezanih s načelima dobrog upravljanja, odlučiti dodijeliti uslugu ponuditelju Croce Amica One […] te da s obzirom na nužnost usluge za njezinu dodjelu više ne [može] čekati ishod kaznenog postupka ili čak zaključenje istrage koja je u tijeku“.

18

Javni naručitelj nije pokrenuo novi postupak za dodjelu ugovora o javnoj nabavi o kojem je riječ u glavnom postupku te je uslugu na koju se odnosio taj ugovor povjerio dvjema udrugama produljenjem postojećeg ugovora.

19

Tužbom podnesenom 2. studenoga 2011. društvo Croce Amica One je pred sudom koji je uputio zahtjev pobijalo odluku javnog naručitelja od 8. rujna 2011. iz točke 17. ove presude, zahtijevajući njezino poništenje i privremenu suspenziju. Osim toga, podnijelo je i tužbu za naknadu štete za koju smatra da mu je nastala zbog te odluke.

20

Odlukom od 14. svibnja 2013. Tribunale di Milano (sud u Milanu) otvorio je kazneni postupak protiv zakonskog zastupnika društva Croce Amica One, zajedno s još jednim suokrivljenikom, među ostalim, zbog kaznenog djela ometanja postupaka javne nabave jer je radi dodjele ugovora dostavio petnaest krivotvorenih potvrda o sudjelovanju u tečajevima sigurne vožnje za vozila hitne pomoći.

21

Sud koji je uputio zahtjev smatra da je javni naručitelj o kojem je riječ izvršavanjem ovlasti kojom uprava raspolaže da ukine, suspendira ili izmijeni vlastite akte u okviru javne nabave, poštujući, kako se čini, razloge svrhovitosti upravnog postupka koji proizlaze iz postojanja istražnog postupka u tijeku usmjerenog protiv zakonskog zastupnika društva koje je privremeno bilo proglašeno uspješnim ponuditeljem, povrijedio članak 45. Direktive 2004/18, osobito s obzirom na „osobnu situaciju natjecatelja ili ponuditelja“ navedenu u toj odredbi.

22

Sud koji je uputio zahtjev tako smatra da isključenje ponuditelja na temelju te odredbe može uslijediti samo u slučaju pravomoćne osuđujuće presude protiv potonjeg.

23

Sud koji je uputio zahtjev se također pita, iz perspektive prava Unije, o opsegu svoje nadležnosti u tom pogledu smatrajući da ta nadležnost ne bi smjela biti ograničena na nadzor formalnih nedostataka prilikom izvršavanja ovlasti uprave. Smatra da je nepriznavanje upravnom sudu široke ovlasti nadzora činjenica i pravnih koncepata kao što je, kao u ovom slučaju, nepostojanje konačnog utvrđenja kaznene odgovornosti zakonskog zastupnika društva koje je privremeno bilo proglašeno uspješnim ponuditeljem u potpunoj kontradikciji s tekstom i ratio legis članka 45. Direktive 2004/18.

24

S obzirom na ta razmatranja, Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (regionalni upravni sud Lombardije) odlučio je prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

25

Tim pitanjima, koja treba zajedno razmotriti, sud koji je uputio zahtjev u biti pita protivi li se članak 45. Direktive 2004/18, u slučajevima kada nisu ispunjene pretpostavke za primjenu razloga za isključenje propisanih u tom članku, tome da javni naručitelj donese odluku da će odustati od provođenja postupka javne nabave za koji postoji poziv na nadmetanje i da neće konačno dodijeliti taj ugovor jedinom preostalom ponuditelju koji je privremeno bio proglašen uspješnim ponuditeljem.

26

Formulacija tih pitanja i pozivanje na članak 45. Direktive 2004/18 temelje se na tome da je glavni direktor AREU‑a 8. rujna 2011. odlučio, s jedne strane, da društvu Croce Amica One neće konačno dodijeliti ugovor o kojem je riječ u glavnom postupku i, s druge strane, da će poništiti odgovarajući postupak javne nabave.

27

Najprije treba istaknuti da, bez obzira na pozivanje na članak 45. Direktive 2004/18 u zahtjevu za prethodnu odluku, iz spisa kojima Sud raspolaže proizlazi da je sporni akt u glavnom postupku odluka javnog naručitelja o opozivu poziva na nadmetanje i poništenju postupka dodjele. Ta odluka se razlikuje od one koja se odnosi na isključenje ponuditelja na temelju članka 45. te direktive.

28

U tom kontekstu valja primijetiti da se, iako Sud nije obaviješten o točnim razlozima za opoziv poziva na nadmetanje o kojem je riječ u glavnom postupku, čini da sud koji je uputio zahtjev postupanje zakonskog zastupnika društva Croce Amica One veže samo uz razloge za isključenje koji se odnose na kazneno pravo i koji uključuju osudu pravomoćnom presudom, to jest one propisane člankom 45. stavcima 1. i 2. točkom (c) Direktive 2004/18. U tom pogledu korisno je precizirati da razlozi isključenja propisani u članku 45. stavku 2. točkama (d) i (g) te direktive javnim naručiteljima također daju ovlast isključivanja svakoga gospodarskog subjekta koji je počinio težak profesionalni propust koji javni naručitelj može dokazati na bilo koji način ili je kriv za ozbiljno lažno prikazivanje činjenica ili nije dostavio podatke potrebne za kvalitativni odabir ponuda, a da pritom nije nužno da je gospodarski subjekt pravomoćno osuđen.

29

Što se tiče odluke o opozivu poziva na nadmetanje za ugovor o javnoj nabavi, ona mora poštovati članak 41. stavak 1. i članak 43. Direktive 2004/18.

30

Članak 41. stavak 1. Direktive 2004/18 propisuje obvezu obavještavanja natjecatelja i ponuditelja o takvoj odluci u najkraćem mogućem roku i obvezu navođenja razloga, a članak 43. te direktive nalaže obvezu navođenja tih razloga u pismenom izvješću koje mora biti sastavljeno za svaki ugovor o javnoj nabavi. Međutim, Direktiva 2004/18 ne sadrži nikakvu odredbu o materijalnim ili formalnim pretpostavkama za takve odluke.

31

U tom pogledu treba podsjetiti na sudsku praksu Suda prema kojoj članak 8. stavak 2. Direktive Vijeća 93/37/EEZ od 14. lipnja 1993. o usklađivanju postupaka dodjele ugovora o javnim radovima (SL L 199, str. 54.), koji odgovara odredbi članka 41. stavka 1. Direktive 2004/18, ne propisuje da je odustanak javnog naručitelja od provođenja postupka javne nabave ograničen na iznimne slučajeve ili da se nužno temelji na ozbiljnim razlozima (presuda Fracasso i Leitschutz, C‑27/98, EU:C:1999:420, t. 23. i 25.).

32

Nadalje, Sud je utvrdio da članak 12. stavak 2. Direktive Vijeća 92/50/EEZ od 18. lipnja 1992. o usklađivanju postupaka sklapanja ugovora o javnim uslugama (SL L 209, str. 1.), koji također odgovara odredbi članka 41. stavka 1. Direktive 2004/18, javnom naručitelju propisuje obvezu da u slučajevima kada odluči opozvati poziv na nadmetanje koji se odnosi na ugovor o javnoj nabavi obavijesti natjecatelja i ponuditelja o razlozima svoje odluke, ali to za tog javnog naručitelja ne uključuje obvezu provođenja postupka dodjele do kraja (vidjeti presudu HI, C‑92/00, EU:C:2002:379, t. 41.).

33

Međutim, Sud je naglasio da se obveza obavještavanja o razlozima za odluku o opozivu poziva na nadmetanje temelji na nastojanju da se osigura minimalna razina transparentnosti u postupcima dodjele ugovora o javnoj nabavi na koje se primjenjuju pravila prava Unije i slijedom toga poštovanja načela jednakog postupanja na kojemu se temelje ta pravila (vidjeti u tom smislu presudu HI, EU:C:2002:379, t. 45. i 46. kao i navedenu sudsku praksu).

34

Sud je također presudio da članak 1. stavak 1. Direktive 89/665 zahtijeva da odluka javnog naručitelja o opozivu poziva na nadmetanje za ugovor o javnoj nabavi može biti preispitana i po potrebi poništena jer se njome krši pravo Unije u području javne nabave ili nacionalna pravila u kojima je preneseno to pravo. Osim toga, Sud je smatrao da čak i u slučajevima kada javni naručitelji na temelju mjerodavnog nacionalnog zakonodavstva raspolažu velikom diskrecijskom ovlašću što se tiče opoziva poziva na nadmetanje, nacionalni sudovi na temelju Direktive 89/665 moraju moći ispitati usklađenost odluke o opozivu s mjerodavnim pravilima prava Unije (vidjeti presudu HI, EU:C:2002:379, t. 55. i 62.).

35

Dakle, pravo Unije ne protivi se tome da države članice u svojem zakonodavstvu propišu mogućnost donošenja odluke o opozivu poziva na nadmetanje. Razlozi za takvu odluku o opozivu mogu se stoga temeljiti na razlozima koji su među ostalim povezani s ocjenom svrhovitosti, s točke gledišta javnog interesa, zaključivanja postupka dodjele uzimajući u obzir, među ostalim, moguće izmjene gospodarskih ili činjeničnih okolnosti ili i potrebâ javnog naručitelja o kojem je riječ. Takva odluka može biti obrazložena i nedostatnom razinom konkurentnosti zbog toga što je na kraju postupka provedbe ugovora o kojem je riječ preostao samo jedan ponuditelj koji je mogao izvršiti taj ugovor.

36

Stoga, pod uvjetom poštovanja načela transparentnosti i jednakog postupanja, javni naručitelj ne može biti obvezan da pokrenuti postupak dodjele provede do kraja i dodijeli javnu nabavu o kojoj je riječ, čak i jedinom preostalom ponuditelju.

37

Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, na prva tri pitanja treba odgovoriti na način da članak 41. stavak 1. i članak 45. Direktive 2004/08 treba tumačiti tako da se u slučajevima kada nisu ispunjene pretpostavke za primjenu razloga za isključenje propisanih u tom članku ne protivi tome da javni naručitelj donese odluku da će odustati od provođenja postupka javne nabave za koji postoji poziv na nadmetanje i da neće konačno dodijeliti taj ugovor jedinom preostalom ponuditelju koji je privremeno bio proglašen uspješnim ponuditeljem.

38

Svojim četvrtim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita može li u skladu s pravom Unije nadležni nacionalni sud nad odlukom javnog naručitelja izvršiti nadzor s punom nadležnošću, to jest nadzor koji mu omogućava uzimanje u obzir pouzdanosti i usklađenosti ponude ponuditelja te zamjenu ocjene javnog naručitelja vlastitom ocjenom o pitanju mogućnosti opoziva poziva na nadmetanje.

39

Treba naglasiti da je, u skladu sa sudskom praksom Suda, odluka o opozivu poziva na nadmetanje za postupak javne nabave dio „odluka koje donose javni naručitelji“ u pogledu kojih su države članice na temelju članka 1. stavka 1. trećeg podstavka Direktive 89/665 bile dužne u nacionalnom pravu uspostaviti postupke pravne zaštite namijenjene osiguranju poštovanja relevantnih materijalnih pravila prava Unije u području javne nabave ili nacionalnih odredbi kojima se prenose ta pravila (vidjeti u tom smislu presude HI, EU:C:2002:379, t. 53. do 55. kao i Koppensteiner, C‑15/04, EU:C:2005:345, t. 29.).

40

Direktiva 89/665 ograničava se na koordinaciju postojećih mehanizama u državama članicama kako bi mogla jamčiti punu i djelotvornu primjenu direktiva koje određuju materijalna pravila u vezi s javnom nabavom i ne definira izričito doseg postupaka pravne zaštite koje države članice moraju uspostaviti u tu svrhu. Stoga pitanje o opsegu sudskog nadzora koji se izvršava u okviru postupaka pravne zaštite iz Direktive 89/665 treba biti ispitano s obzirom na njezin cilj i vodeći računa da njezina učinkovitost ne bude narušena (presuda HI, EU:C:2002:379, t. 58. i 59.).

41

U tom pogledu treba napomenuti da je funkcija sustava preispitivanja uređena u članku 1. stavku 1. trećem podstavku Direktive 89/665, prema kojoj države članice poduzimaju mjere potrebne da osiguraju da, u vezi s ugovorima koji ulaze u područje primjene Direktive 2004/18/EZ, odluke koje donose javni naručitelji mogu biti učinkovito preispitane i prije svega što je hitnije moguće zbog toga što se takvim odlukama krši pravo Zajednice u području javne nabave ili nacionalna pravila kojima je ono preneseno.

42

Iz toga proizlazi da postupci preispitivanja propisani tom odredbom služe za osiguranje poštovanja relevantnih pravila prava Unije, osobito onih Direktive 2004/18 ili nacionalnih odredbi kojima se prenose ta pravila.

43

Treba naglasiti da taj nadzor zakonitosti ne smije biti ograničen na ispitivanje arbitrarnosti odluka javnog naručitelja (vidjeti u tom smislu presudu HI, EU:C:2002:379, t. 63.).

44

Stoga se ova tužba odnosi na izvršavanje nadzora zakonitosti, a ne nadzora svrhovitosti.

45

U nedostatku posebnih propisa Unije u tom području, načine sudskog nadzora trebaju odrediti nacionalna postupovna pravila pod uvjetom poštivanja načela jednakosti i djelotvornosti (vidjeti u tom smislu presudu HI, EU:C:2002:379, t. 68.). Dakle, nacionalni zakonodavac nadležnim nacionalnim sudovima može dodijeliti šire ovlasti u svrhu izvršavanja nadzora svrhovitosti.

46

Stoga na četvrto pitanje treba odgovoriti na način da pravo Unije u području javne nabave i osobito članak 1. stavak 1. treći podstavak Direktive 89/665 treba tumačiti tako da je nadzor propisan u toj odredbi nadzor zakonitosti odluka koje donose javni naručitelji, kojim se nastoji osigurati poštovanje relevantnih pravila prava Unije ili nacionalnih odredbi kojima se prenose ta pravila i da se taj nadzor pritom ne može svoditi na puko ispitivanje arbitrarnosti odluka javnog naručitelja. Međutim, to ne isključuje mogućnost za nacionalnog zakonodavca da nadležnim nacionalnim sudovima dodijeli ovlasti izvršavanja nadzora svrhovitosti.

47

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (peto vijeće) odlučuje: