EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 21.12.2016.

COM(2016) 813 final

KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU I EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU

Razvoj carinske unije i upravljanja njome

1.UVOD

U ovoj se Komunikaciji razmatra pitanje kako Komisija i države članice mogu partnerski osigurati da carinska unija što je moguće više pridonosi blagostanju i sigurnosti EU-a.

Carinska unija, koja djeluje već gotovo 50 godina , bila je jedan od prvih primjera uspješne integracije u EU-u. Stvorila je uvjete za uspostavu jedinstvenog tržišta i bila stabilan temelj za gospodarsku integraciju i rast. Jaka carinska unija kojom se dobro upravlja može omogućiti EU-u da napreduje i razvija konkurentno poslovanje, štiti svoje izvore prihoda te pruži zaštitu javnosti od terorističkih prijetnji, prijetnji zdravlju i okolišu te drugih prijetnji. Kao što je to slučaj u mnogim područjima politika, za uspjeh je potrebno smanjiti napetosti između interesa pojedinačnih država članica i strategije za postizanje zajedničkih ciljeva.

U doba prekograničnih i transnacionalnih terorističkih i drugi teških kaznenih djela carinska tijela sve se češće pozivaju da kao tijela za izvršavanje zakonodavstva koja se bave graničnim nadzorom obavljaju nefiskalne zadaće kako bi se poboljšala unutarnja sigurnost EU-a. Uloga carine u području sigurnosti posebno je važna za sprečavanje terorističkih organizacija da prebacuju svoja sredstva i prekidanje njihovih izvora prihoda, kao što je uočeno u Akcijskom planu Komisije za jačanje borbe protiv financiranja terorizma 1 . Međutim, da bi se pridonijelo učinkovitoj i održivoj sigurnosnoj uniji, potrebno je učiniti više kako bi se uskladila različita područja politika povezanih s upravljanjem granicama te povećati suradnju i sinergije među različitim tijelima za izvršavanje zakonodavstva. U tom pogledu ključna je bolja razmjena informacija.

Tehnologije i poslovni modeli koji se sve brže mijenjaju, u kombinaciji sa sve većim opsegom svjetske trgovine, neprekidnom transnacionalnom prijetnjom kriminala i sigurnosti, širenjem i produbljivanjem EU-a te povećanjem broja zadaća s kojima se suočavaju carinska tijela opteretili su djelovanje carinske unije. To je prouzročilo veliku reviziju zakonodavnog okvira donošenjem i provedbom Carinskog zakonika Unije (CZU) 2 . Nastojalo se uspostaviti okvir kojim bi se europskim poduzećima koja posluju pošteno i zakonito omogućilo svakodnevno suočavanje s konkurencijom na svjetskom tržištu uz potporu jedinstvenih, informatiziranih i učinkovitih carinskih službi u cijelom EU-u, a da ih se pritom ne ometa nepotrebnom birokracijom.

Iako se carinsko zakonodavstvo donosi na razini EU-a, za njegovu su provedbu nadležne države članice preko svojih nacionalnih carinskih uprava. Međutim, carinska unija po svojoj prirodi stvara međuovisnost nacionalnih uprava koja se mora uzeti u obzir da bi se ostvarila najveća moguća korist. Provedba je izazov koji iziskuje jednakovrijedne rezultate carinskih tijela, koja djeluju u različitim zemljopisnim, proračunskim i organizacijskim uvjetima.

Osim toga, zbog međusobne povezanosti carine i drugih područja politika povezanih sa sigurnošću i nadzorom granica potreban je ujednačeniji i međusektorski pristup koji će, među ostalim, biti usmjeren na iskorištavanje punog potencijala bliskije suradnje carinskih tijela i drugih tijela za izvršavanje zakonodavstva, uključujući putem sinergija i interoperabilnosti informacijskih sustava.

Stoga je sada za carinsku uniju ključno osigurati da carinske uprave, djelujući jedinstveno, mogu učinkovito i djelotvorno provesti CZU te istodobno djelotvorno surađivati s upravama nadležnima za druge odgovarajuće politike koje utječu na sigurnost granica i unutarnju sigurnost. To je ključno za pravilnu provedbu novog CZU-a koja bi, s obzirom na njegov naglasak na posve elektroničku komunikaciju među carinskim upravama i s trgovcima, bila moguća samo s pomoću informacijskih sustava koji su interoperabilni na razini EU-a te uz jedinstvenu primjenu propisa u svim carinskim upravama EU-a. To je ključno i u sadašnjem političkom kontekstu s obzirom na ulogu carinskih tijela u zaštiti građana EU-a.

U okviru postojećeg institucijskog okvira za to je potrebno obnoviti partnerstva između država članica i Komisije kako bi se ostvarilo sljedeće:

zajednička vizija država članica i Komisije o općem upravljanju carinskom unijom kako bi se osigurala fleksibilnija i djelotvornija suradnja te bolje donošenje propisa,

djelotvornije izvršavanje propisa boljom koordinacijom operativnih službi na terenu i poboljšanjem njihove suradnje,

snažnija uloga carine u osiguravanju zajedničkog upravljanja granicama i kaznenog progona uz razvijanje bliskije suradnje i poboljšanje razmjene informacija s upravama uključenima u druga relevantna područja politika,

utvrđivanje dugoročne informatičke strategije kojom bi se uspostavili troškovno učinkoviti postupci za carinske uprave i poduzeća te sinergije s drugim relevantnim područjima politike;

jačanje učinkovitosti carinskih uprava u cijelom EU-u širenjem primjene najbolje prakse i inovativnih zajedničkih rješenja, uključujući rješavanje financijskih potreba carinskih uprava.

2.RAZVOJ UPRAVLJANJA

2.1. Upravljanje oblikovanjem i provedbom politika

Donošenjem i primjenom CZU-u od 1. svibnja 2016. ojačan je i moderniziran pravni okvir carinske unije. CZU-om se upotpunjuje prelazak carine na posve elektroničko i interoperabilno okruženje bez papirnatih dokumenata, čije su temeljne kvalitete jednostavnost, uslužnost i brzina. Program rada za CZU, 3 donesen 2014. i ažuriran 2016. 4 , sadržava raspored implementacije pomoćnih informacijskih sustava tijekom prijelaznog razdoblja utemeljene na složenoj postojećoj mreži informatičkih sustava kojima upravljaju države članice i Komisija.

U sljedećim godinama primjene CZU-a bit će potrebno dati prednost djelotvornoj i jedinstvenoj primjeni Zakonika i prema potrebi brzoj izmjeni detaljnih tehničkih akata kojima se podupire njegova opća struktura.

Zbog stupnja integriranosti i usklađenosti propisa koji je postignut u carinskoj uniji te međuovisnosti carinskih službi potrebno je često usklađivati politike, a za to je potrebno sudjelovanje svih država članica te visok stupanj operativne suradnje među njima.

Niz tijela bavi se različitim pojedinačnim aspektima funkcioniranja carinske unije. Međutim, nedostaje uspješna krovna koordinacija politika i operativnih aspekata. Koordinacija je posebice potrebna u području integracije strategija u druga područja politika koja utječu na zadaće carinskih tijela i proširuju ih.

Dosad je velik dio usklađivanja politika za carinsku uniju obavljala Skupina za carinsku politiku (CPG), neformalna stručna skupina koju je Komisija osnovala prije 53 godine. Ta skupina okuplja čelnike carinskih uprava, ali nema formalne zakonske ovlasti za donošenje odluka. Još su manje formalni sastanci ravnatelja nacionalnih carinskih uprava u okviru takozvanih sastanaka klubova.

U svojoj ulozi usklađivanja politika država članica te pregovaranja o zakonodavstvu EU-a i njegova donošenja, Vijeće EU-a ima vlastitu upravljačku strukturu uspostavljenu radi organizacije njegova rada u različitim područjima. U okviru sastava za konkurentnost carinskim se pitanjima prvenstveno bave dvije radne skupine Vijeća, Radna skupina za carinsku uniju i Radna skupina za carinsku suradnju, ali nedvojbeno bez strukturirane vizije razvoja politika te ad hoc. Nadalje, Vijeće je nedavno uspostavilo novo tijelo koje okuplja ravnatelje carinskih uprava. Njegova bi uloga trebala biti uklanjanje nekih od prethodno navedenih nedostataka i raspravljanje o strateškim pitanjima i osiguravanje usklađenosti s drugim područjima politika u Vijeću.

Komisija smatra da operativna vizija koju treba oblikovati i održavati, poštujući istovremeno institucijske dogovore i nadležnosti, mora biti:

strateška – rješavanje na visokoj razini međusektorskih pitanja kao što su sigurnost, borba protiv financiranja terorizma, prijevara ili e-trgovina, uz zasebne rasprave o tehničkim aspektima na odgovarajućoj tehničkoj razini,

usklađena s drugim politikama koje treba provesti na granici, s onima koje se izravno odnose na kretanje robe i s onima koje carina podupire, a odnose se na kretanje ljudi,

sadržajno bogata – pružanje smjernica u pitanjima kao što su razvoj dugoročne informatičke strategije, ispitivanje uspješnosti na temelju ključnih pokazatelja uspješnosti, uspostava zajedničkog upravljanja rizicima za sigurnosne rizike itd.

Komisija će formalizirati i razraditi ulogu CPG-a kako bi se on usredotočio na doprinos uspostavi krovnog usklađivanja politika i operativnih aspekata te kako bi odredio jasne prioritete za budućnost (u tu svrhu sastavit će se poslovnik za CPG). Radi potpore tom cilju u okviru projekta uspješnosti carinske unije službe Komisije sastavit će s državama članicama strukturirane informacije o ključnim aspektima funkcioniranja carinske unije (vidjeti odjeljak 2.2 u nastavku).

Komisija će se ponajprije osloniti na CPG za potporu pri određivanju operativnih ciljeva u cijeloj Uniji koji će se temeljiti na izazovima s kojima se suočava i s kojima će se suočavati carinska unija te pri osiguravanju njihove opće usklađenosti. CPG će se osim toga temeljiti na dugoročnom programu koji se utvrđuje u partnerstvu s državama članicama. Najvažniji dio programa bit će međusektorska pitanja na strateškoj razini.

Komisija je svjesna i važne uloge trgovine u osmišljavanju i provedbi učinkovitih carinskih postupaka, kojima se štite i nacionalni financijski interesi i financijski interesi EU-a 5 . Trenutačno Komisiju savjetuje stručna skupina pod nazivom Kontaktna skupina za trgovinu, a na nacionalnoj razini postoje ekvivalentna savjetodavna tijela. Nedavna iskustva u savjetovanjima o provedbenom zakonodavstvu za CZU-u također su pokazala da su zajednički sastanci trgovaca, nacionalnih uprava i Komisije korisni. Komisija namjerava nastaviti i ojačati svoju praksu kako bi u taj proces uključila više dionika te usmjerila savjetovanja na ključne aspekte ravnoteže između olakšavanja trgovine, potrebe za poštovanjem propisa i zaštite.

Komisija će Vijeću i Parlamentu podnositi redovito dvogodišnje izvješće koje će se temeljiti na rezultatima rada carinske unije i u kojem će se predlagati prioriteti/smjernice za budući razvoj carinske unije te za osiguravanje bolje integracije s drugim prioritetima politika EU-a. Izvješće bi moglo poslužiti kao osnova za redovitu raspravu na visokoj razini u Vijeću o djelovanju carinske unije. Njime bi se mogao odrediti dugoročni strateški smjer carinske unije, ali i dati okvir za raspravu i suradnju kako bi se podržao rad u mnogim međusobno povezanim područjima, kao što su otkrivanje i prevencija prekograničnog kriminala i rizika od terorizma.

2.2.Upravljanje praćenjem i analizom politika

Kako bi se zakonodavno okružje održavalo u skladu s najnovijim stanjem, potrebno je poznavati njegov učinak. Za donošenje operativnih odluka koje se temelje na prekograničnoj suradnji potrebne su i informacije o svakodnevnoj provedbi politika.

Projekt „Uspješnost carinske unije” na kojem rade Komisija i države članice projekt je u kojemu se detaljno mjeri uspješnost s pomoću ključnih pokazatelja uspješnosti koji se temelje na strateškim ciljevima carinske unije 6 . Kako bi uspostavila potreban alat za informacije o provedbi i upravljanje njome, Komisija će razmotriti mogućnost utvrđivanja novog pravnog temelja za niz ključnih pokazatelja uspješnosti te za podnošenje podataka za njihovo stvaranje. Time bi se usmjeravale političke odluke i dao okvir za ocjenjivanje uspješnosti/provedbe. Ciklus ocjenjivanja Okvira za upravljanje rizicima u carinskim pitanjima također će pridonijeti carinskim provjerama i provedbi Strategije EU-a i Akcijskog plana za upravljanje rizicima u carinskim pitanjima 7 .

Kako bi se pomoglo državama članicama da ispravno primjenjuju carinsko zakonodavstvo EU-a, preispitat će se mjere praćenja u okviru programa Carina 2020. i povezani postupci kako bi se utvrdili i ispravili nedostaci te će se izložiti revidirana politika o praćenju.

3.GLAVNA PITANJA KOJIMA SE TREBAJU BAVITI UPRAVLJAČKE STRUKTURE

Komisija je utvrdila tri glavna cilja za koja je potrebno strateško i usklađeno djelovanje. To su:

ostvarenje vizije o načinu rada carinskih tijela kojim se omogućuje posve djelotvorno i usklađeno djelovanje,

oblikovanje i ostvarenje zajedničke vizije carinskih i drugih nadležnih tijela o upravljanju granicom EU-a i koordinaciji njihovih aktivnosti te

rješavanje najvećih izazova carinske unije u pogledu resursa.

3.1.Carinska tijela koja djeluju jedinstveno

Postupak provedbe CZU-a jednako je velik izazov za države članice i za Komisiju. Države članice moraju djelovati jedinstveno u upravljanju carinskom unijom kako bi osigurale najveće moguće prednosti za nacionalne uprave, poduzeća i javnost. Komisija uočava četiri glavna prioriteta koja podupire neprekidna razmjena najbolje prakse.

3.1.1.Jednako shvaćanje načina primjene propisa EU-a

Prva je zadaća osigurati da svi dionici jednako shvaćaju način primjene pravnih propisa EU-a u državama članicama. To će biti važno i zbog toga što Komisija s dionicima razrađuje inovativne koncepte kao što su središnje carinjenje ili samoprocjena.

U suradnji s državama članicama i trgovcima Komisija će sastaviti skup zajedničkih smjernica koje će se temeljiti na postojećim nezakonodavnim smjernicama. Komisija će time osigurati da svi dionici imaju jasnu sliku o načinu primjene propisa. Službe Komisije stavit će na raspolaganje i pomoćni materijal za osposobljavanje nacionalnih djelatnika u modernim formatima poput višejezičnih alata e-učenja i e-knjiga.

3.1.2.Razvoj kompetencija ljudskih resursa

Druga zadaća odnosi se na potrebu carinskih uprava da na najbolji način iskoriste rad 120 000 pripadnika carinskog osoblja. Kako bi to postigle, potrebni su im ujednačeni standardi kvalitete i odgovarajuće osposobljavanje kojima bi se osigurala jedinstvena primjena propisa i inicijativa.

Bliskija suradnja u području razvoja ljudskih resursa i osposobljavanja trebala bi uključivati primjenu EU-ova okvira kompetencija koji bi bio temelj koncepata osposobljavanja i procesa usavršavanja osoblja u carinskim upravama te osnivanja zajedničkih centara za osposobljavanje u državama članicama. Cilj je neprekidno podizanje razine stručnog znanja i uspješnosti u svim carinskim upravama EU-a i među trgovcima kako bi se pridonijelo modernizaciji javnih uprava i izgradnji upravnih kapaciteta. Komisija namjerava predstaviti akcijski plan u kojem će biti navedene aktivnosti koje treba poduzeti za jačanje razvoja ljudskih resursa.

3.1.3.Upravljanje informacijskim sustavima te arhitektura i financiranje tih sustava

Treća je zadaća nadgledati složene procese:

nadogradnje ili uvođenja i rada novih europskih informacijskih sustava predviđenih u CZU-u;

osiguravanja usklađenosti procesa nadogradnje informacijskih sustava država članica na koje će utjecati izmjene CZU-a. Osim toga, zbog interoperabilnosti mora biti usklađen pristup razvoju carinskih informacijskih sustava.

Postojeći instrumenti pomoći će dovršiti projekte koji su već dogovoreni. Međutim, ti se instrumenti ne bave dugoročnijim pitanjima kao što su izbjegavanje udvostručivanja napora i resursa u stvaranju ili zamjeni starih informacijskih sustava u svim državama članicama. Ne bave se niti pitanjem dugoročnog upravljanja sve naprednijom informatičkom arhitekturom u EU-u u kojoj sve veću ulogu imaju kontinuitet i cjelovitost veza i prijenosnih sustava, kao i dostupnost.

Idućih godina troškovi razvoja i održavanja informacijskih sustava predviđenih u CZU-u bit će visoki. Samo je proračun Komisije u okviru programa Carina 2020. približno 380 milijuna EUR 8 i namijenjen je razvoju i održavanju sustava koji su već planirani. Ukupni troškovi država članica bit će znatno viši. Tim će se ulaganjima omogućiti svim dionicima da u potpunosti iskoriste potencijal carinske unije. U tom kontekstu presudni su racionalizacija, izbjegavanje udvostručivanja i primjena najbolje prakse. To je posebice važno ako se glavnim novim projektima u potpunosti žele ostvariti željeni rezultati u pogledu učinkovitosti poput istodobne podrške carinskim postupcima i obveznoj analizi rizika. Da bi se ostvarili najveće moguće sinergije i rezultati u pogledu učinkovitosti, svi dionici morat će se obvezati na dugoročna rješenja.

Trenutačno sve države članice nemaju zajedničku viziju o tome kako i kada trebaju upotrebljavati zajedničke sustave. Određene države umjesto toga daju prednost „hibridnoj arhitekturi sustava” koja im omogućuje da sudjeluju u zajedničkim uslugama EU-a ili da zadrže nacionalna rješenja, zasebno ili usporedno. Međutim, upravljačke strukture dugoročnije će i u interesu svih morati izraziti zajedničko stajalište o tome koje usluge treba razviti i održavati na razini EU-a i o njihovu odnosu s nacionalnim sustavima, pri čemu treba uzeti u obzir proračunska ograničenja na razini EU-a i potrebu da se osigura djelotvorno upravljanje sustavima i odgovarajuće vlasništvo nad njima. To se trenutačno velikim dijelom provodi na pojedinačnoj osnovi. Nepostojanje zajedničke vizije otežava situaciju državama članicama koje žele zajednička rješenja kojima se ostvaruje najveća moguća korist. Usto, smanjuje se i učinkovitost djelovanja Komisije.

Komisija smatra da postoji temeljna potreba za preispitivanjem arhitekture i financiranja carinskih mreža i baza podataka te upravljanja njima. To bi trebalo uključivati razmatranje odgovarajućih inicijativa u drugim područjima politika EU-a i djelovanje Komisije nakon Komunikacije o jačim i pametnijim informacijskim sustavima za granice i sigurnost 9 . Možda postoje argumenti za uspostavu trajne strukture upravljanja različitim dijelovima informatičke infrastrukture. To postaje sve važnije s obzirom na nastojanje CZU-a da se osiguraju nesmetano djelovanje carine u cijelom EU-u i jednakovrijedni rezultati na temelju pojačanog kapaciteta za analizu rizika u državama članicama koji u zajedničkom okviru za upravljanje rizicima uključuje nacionalne i transnacionalne rizike. To je neophodno kako bi se carinskim tijelima omogućilo da djelotvorno ispunjavaju svoju odgovornost za upravljanje rizicima, posebice za procjenu sigurnosnih rizika za svu robu koja prelazi vanjske granice EU-a.

Komisija će započeti postupak razmatranja budućih mogućnosti razvoja i održavanja carinskih informatičkih sustava kako bi pripremila raspravu prije donošenja odluka o sljedećem višegodišnjem financijskom okviru. Kako bi se osmislio održiv dugoročan plan, pri analizi daljnje suradnje među upravnim službama koje se bave upravljanjem granicama i izvršavanjem zakonodavstva potrebno je razmotriti pitanje mogućih sinergija s postojećim agencijama 10 . Kao što je utvrđeno u Komunikaciji o jačem i pametnijem informacijskom sustavu za granice i sigurnost, Komisija istražuje sinergije i mogućnosti za interoperabilnost informacijskih sustava i njihove odgovarajuće infrastrukture za carinske operacije, upravljanje granicama i kazneni progon u EU-u.

3.1.4.Jačanje suradnje među carinskim tijelima

Četvrto, Komisija će podržati bržu operativnu suradnju koja će se temeljiti na primjeni najbolje prakse i upotrebi postojećih zajedničkih sustava, posebice kad je riječ o teškoćama s kojima se suočavaju samo određene države članice, a ne sve. U tu svrhu inovativni instrument pod nazivom stručni tim u okviru programa Carina 2020. omogućuje stvaranje fleksibilnih struktura. Jedna od mogućih uloga tih stručnih timova sastoji se u produbljivanju suradnje među nacionalnim carinskim upravama u EU-u i u regijama kako bi se podržao dnevni operativni rad koji određuju države članice. Trenutačni primjeri uključuju suradnju u upravljanju istočnom i jugoistočnom kopnenom granicom 11 i optimalno iskorištavanje resursa u pitanjima koja se tiču carinskog razvrstavanja robe.

Također će biti potrebno nastaviti podupirati razmjenu najbolje prakse putem programa Carina 2020. i njegova nasljednika.

3.2.Usklađivanje različitih područja politika povezanih s upravljanjem granicama

3.2.1.Opće upravljanje granicama

Carina obavlja različite zadaće u područjima politika koja nisu trgovinska politika i primjena tarife (posebice u pogledu carinskih provjera i upravljanja rizicima). Ta područja uključuju sigurnost, borbu protiv terorizma, sigurnost proizvoda, zdravlje, autorska prava, zaštitu okoliša i zaštitu tržišta, robu s dvojnom namjenom i vatreno oružje.

Komisija će nastaviti provoditi svoj Akcijski plan za jačanje borbe protiv financiranja terorizma 12 . Glavni je naglasak djelovanja carine u Akcijskom planu prekidanje izvora prihoda terorističkih organizacija, pri čemu se naglasak stavlja na kontrolu gotovine i financiranje nezakonitom trgovinom (kulturnim) dobrima. Komisija je danas predstavila prijedlog Uredbe o kontrolama gotovine koja se unosi u Uniju ili se iz nje iznosi, kojom bi se stavila izvan snage postojeća Uredba o kontrolama gotovine 13 . Osim toga, radi se na zakonodavnoj inicijativi za uređivanje uvoza kulturnih dobara (uz poseban naglasak na financiranje terorizma), čije je donošenje predviđeno do lipnja 2017. U okviru pripreme inicijative naručena je i studija u kojoj će se ispitati različiti izazovi s kojima se suočava EU u pogledu nezakonite trgovine kulturnim dobrima te utvrditi mogućnosti politika. Komisija će također pojačati operativnu suradnju radi suzbijanja trgovine vatrenim oružjem sa susjednim zemljama (poput Bliskog istoka i sjeverne Afrike, zapadnog Balkana i Ukrajine).

Komisija je uložila znatne napore u poticanje suradnje različitih uprava pri usklađivanju postupaka ako su uključena druga područja politika. U području sigurnosti i zaštite okoliša Komisija je poduzela korake za osiguravanje ranog uključivanja carine u izradu nacrta zakonodavstva EU-a.

Službe Komisije stavit će na raspolaganje tvorcima politika i zakonodavstva uključenima u donošenje zakonodavstva EU-a skup alata kako bi carinske i druge odgovarajuće uprave u državama članicama mogle djelotvornije i bez neprimjerenog tereta primjenjivati propise.

Službe Komisije ispitat će i interakciju sa svim odgovarajućim područjima politika povezanima s upravljanjem granicama kako bi utvrdile dodatne mogućnosti usklađenijeg i jedinstvenijeg pristupa utemeljenog na konkretnim aspektima koji se utvrđuju u sljedećim odjeljcima.

3.2.2.Suradnja carinskih i drugih tijela za izvršavanje zakonodavstva

Suradnjom carinskih i drugih tijela za izvršavanje zakonodavstva bavi se, među ostalim, Radna skupina za carinsku suradnju u Vijeću. Planiranje tih aktivnosti i njihova evaluacija moraju biti potpuno integrirani u opće upravljanje carinskom unijom. Dvogodišnjim izvješćem Komisije o rezultatima djelovanja carinske unije povezat će se djelovanje Radne skupine za carinsku suradnju i drugih tijela Vijeća u tom području. Komisija će na toj osnovi i ne dovodeći u pitanje aranžmane iz Ugovora nastojati koordinirati zajedničke aktivnosti carinskih i drugih tijela u području izvršavanja zakonodavstva.

Uspostavljena je bliskija suradnja s agencijama EU-a za sigurnost i izvršavanje zakonodavstva, kao što je EUROPOL, te s Europskom graničnom i obalnom stražom 14 . Ta će se suradnja nastaviti i u tom je pogledu ključna bolja razmjena informacija. Nastavit će se i blisko usklađivanje s drugim aktivnostima u području izvršavanja zakonodavstva u okviru ciklusa politika EU-a za borbu protiv organiziranog i teškog međunarodnog kriminala.

Uredbom (EU) 2016/1624 stvorena je čvrsta osnova za dobro strukturiranu međuagencijsku suradnju između carinske i granične straže na razini Europske unije i nacionalnoj razini. Međuagencijska suradnja jedan je od temeljnih elemenata Europske strategije integriranog upravljanja granicama. Suradnja će se razviti ne dovodeći u pitanje postojeće nadležnosti Komisije i država članica.

U specifičnom području nacionalne suradnje između službenika za granični nadzor i carinskih službenika Komisija je utvrdila smjernice koje su provjerene u nedavnim migracijskim krizama na vanjskim granicama EU-a. U njima se utvrđuje praktičan pristup jačanju suradnje tih dvaju tijela. Imajući na umu razlike u organizacijskom ustroju i nadležnostima u državama članicama, u smjernicama se opisuje nekoliko područja suradnje, kao što su usklađivanje provjera, razmjena informacija i zajedničke operacije, te se razlikuje tri modula ovisno o razini suradnje.

Komisija će smjernice ažurirati na temelju povratnih informacija koje dobije od zemalja u pogledu njihova iskustva u planiranom izvješćivanju. Povratne bi informacije trebale sadržavati alate i primjere dobre prakse, kao i rezultate posjeta na licu mjesta. To će pridonijeti jačanju suradnje tih dvaju tijela.

3.2.3.Jedinstveni prozor

Komisija istražuje izvedivo rješenje za stvaranje okruženja jedinstvenog prozora EU-a u kojem bi se objedinile različite interakcije uprava i trgovaca u pogledu kretanja robe u EU i iz njega. Budući da je jedinstveni prozor koncept za olakšavanje trgovine, on omogućuje trgovcima da dostavljaju regulatorne dokumente na jedinstvenoj (elektroničkoj) lokaciji i/ili putem jedinstvenog subjekta.

S obzirom na složenost koncepta jedinstvenog prozora i na opseg informatizacije carine u pogledu CZU-a, pristup EU-a stvaranju okruženja jedinstvenog prozora za carinu bit će kratkoročno specifično i ciljano usmjeren na razvoj baze podataka potvrda na razini EU-a. Međusobno povezivanje baze podataka i nacionalnih sustava carinskih deklaracija omogućit će automatsku provjeru potvrda. Komisija će tom zadatku dati prednost te će oblikovati dugoročnu viziju za koncept jedinstvenog prozora. Istovremeno se uvode nacionalni pomorski jedinstveni prozori kako bi se riješio službeni postupak prijave brodova u europskim lukama dostavljanjem e-manifesta 15 .

3.2.4.Carinska i porezna suradnja

Važan je aspekt djelovanja carine ubiranje prihoda, kao što su carine, ali i PDV-a te trošarina na uvoz robe. Stoga u okviru provedbe CZU-a treba obratiti pozornost na ubiranje poreza. Osim toga, u Komunikaciji Komisije o akcijskom planu o PDV-u 16 predlaže se jačanje suradnje između poreznih, carinskih i drugih tijela radi borbe protiv prijevara povezanih s PDV-om. Budući da zakonodavstvo i strukture za suradnju postoje i u području poreza i u području carine, sada je više nego ikad potrebno pronaći praktične načine njihova usklađivanja te učinkovitog i djelotvornog povezivanja. Oni bi mogli uključivati sljedeće:

stratešku raspravu između ravnatelja poreznih i ravnatelja carinskih uprava,

predložak memoranduma o razumijevanju o poreznoj i carinskoj suradnji, kao u primjeru carinske suradnje s tijelima za nadzor nad tržištem,

zajednički forum carinskih i poreznih tijela o posljedicama provedbe CZU-a na poreze te

automatski pristup carinskih tijela bazi podataka VIES 17 i drugim informacijama radi upravljanja carinskim rizicima i carinskih provjera.

3.3.Rješavanje glavnih izazova carinske unije

Carinska su tijela pod stalnim pritiskom i u pogledu ljudskih i u pogledu financijskih resursa. Povrh toga, njihova ključna uloga u zaštiti jedinstvenog tržišta te očuvanju sigurnosti Europske unije i važna uloga pri ubiranju poreza ne shvaća se uvijek u potpunosti. Postojećim se zakonodavnim okvirom državama članicama omogućuje da zadrže 20 % carinskih prihoda kao troškove ubiranja. Međutim, države članice odlučuju o dodjeli tih prihoda za financiranje carine.

Postupnim uvođenjem integriranog upravljanja rizicima u carinsko zakonodavstvo EU-a od 2005. pokazala se spremnost država članica da preispitaju tradicionalni pristup carini. To uključuje postupno preusmjeravanje sa sustavnih provjera isprava i fizičkih provjera na metode koje se temelje na rizicima, uz primjenu svih dostupnih modernih alata, posebice oslanjajući se na primjenu EU-ovih zajedničkih kriterija rizika i intenzivnu razmjenu informacija o rizicima. Uz provedbu CZU-a to će znatno utjecati na potrošnju na informatizaciju na nacionalnoj razini i na razini EU-a.

3.3.1.Oprema

Posebno je pitanje financiranja opreme za neprimjetno otkrivanje i laboratorijske opreme. Moderna i učinkovita oprema kao što su rendgenski skeneri relativno su skupo ali troškovno učinkovito sredstvo provjere. Mobilni skeneri posebno su korisni jer ih se može usmjeriti na konkretna područja kako bi se reagiralo na iznenadan porast rizika. Može ih se i razmjenjivati ili upotrijebiti kako bi se povećali kapaciteti drugih država članica kad se pojave teškoće na određenim granicama, a isto vrijedi i za visokotehnološku laboratorijsku opremu potrebnu radi potpore fizičkim provjerama ili njihove validacije. Rad stručnih timova koji su spomenuti u točki 3.1.4. mogao bi se iskoristiti kao potpora razmjeni opreme.

Postojeći program Carina 2020. ne omogućuje financiranje takve opreme. Međutim, nakon što je Vijeće donijelo program pozvalo je Komisiju da prouči mogućnost uključivanja takvog financiranja u buduće programe do 2018. 18 . Komisija namjerava razmotriti to pitanje u procjeni učinaka koju će provesti u sklopu pripreme sljedeće generacije programa u okviru sljedećeg višegodišnjeg financijskog okvira. U međuvremenu će nastaviti podupirati države članice kojima je potrebno financiranje koje je prihvatljivo u okviru strukturnih fondova.

4.ZAKLJUČAK

Komisija smatra da je novi okvir CZU-a važan korak u jačanju EU-a i njegove carinske unije. Snažan aspekt upravljanja rizicima u njemu također će omogućiti jačanje sve veće uloge carine u sigurnosti unutarnjeg tržišta EU-a. Međutim, postupno uvođenje svih prednosti CZU-a i poboljšanje provjera s pomoću upravljanja rizicima mora se popratiti usmjeravanjem na upravljanje carinskom unijom u cjelini kako bi se osigurala jedinstvenost i djelotvornost njezina funkcioniranja. Rad na upravljanju carinskom unijom mora biti usmjeren na jačanje suradnje među carinskim tijelima država članica unutar postojećeg institucijskog okvira. Mora se temeljiti i na zajedničkom shvaćanju propisa te će uključivati blisku suradnju i razmjenu informacija s upravama nadležnima za druga relevantna područja politika i s drugim dionicima uključenima u upravljanje granicama i izvršavanje zakonodavstva, također kako bi se pridonijelo provedbi europskog programa sigurnosti i učinkovitoj i istinskoj sigurnosnoj uniji.

U ovoj Komunikaciji Komisija je detaljno navela niz područja u kojima je potrebno djelovati. Ponajprije se treba usmjeriti na jasne propise, ojačati sposobnost djelovanja carinskih tijela i postići usklađenost i sinergije s brojnim drugim područjima politika EU-a.

Komisija poziva Europski parlament i Vijeće da podrže politički smjer i posebne mjere predložene u Komunikaciji.

(1)

COM(2016) 50 final

(2)

 Uredba (EU) br. 952/2013 od 9. listopada 2013. o Carinskom zakoniku Unije (preinaka). Novim zakonodavnim okvirom uvodi se zahtjev da se za interakciju između carinskih tijela i trgovaca te među različitim carinskim tijelima moraju upotrebljavati sustavi elektroničke obrade podataka. To odražava srednjoročnu modernizaciju i povećanu troškovnu učinkovitost u smislu olakšavanja administracije i rada trgovaca te također omogućuje istinski zajednički pristup upravljanju trgovinskim tokovima u cijeloj Uniji.

(3)

 Provedbena odluka Komisije (EU)2014/255 od 29. travnja 2014. o donošenju programa rada za Carinski zakonik Unije  

(4)

 Provedbena odluka Komisije (EU) 2016/578 оd 11. travnja 2016. o uspostavi programa rada u pogledu razvoja i uvođenja elektroničkih sustava iz Carinskog zakonika Unije

(5)

 Carinske pristojbe vlastita su sredstva EU-a.

(6)

 COM(2008) 169 final od 1. travnja 2008. kako je potvrđeno u zaključcima Vijeća o napretku u vezi sa strategijom za razvoj carinske unije EU-a od 19.3.2013. (2013/C 80/05)

(7)

 COM(2014) 527 final

(8)

 Dio proračuna u okviru programa C2020. za razdoblje 2015.–2020. namijenjen informatizaciji (prilagođeni planirani iznosi)

(9)

COM(2016) 205 final

(10)

Ponajprije s Europskom agencijom za operativno upravljanje velikim informatičkim sustavima u području slobode, sigurnosti i pravde (eu-LISA).

(11)

 CELBET – Carinski stručni tim za istočnu i jugoistočnu kopnenu granicu

(12)

 COM(2016) 050 final

(13)

 Uredba (EZ) br. 1889/2005 o kontrolama gotovine koja se unosi u Zajednicu ili se iznosi iz Zajednice. Novom će se uredbom, među ostalim, dodati mogućnosti kontrole gotovine koja se šalje poštom i teretnim pošiljkama, omogućiti tijelima da djeluju u slučaju malih iznosa gotovine ako se sumnja na nezakonite radnje, te proširiti definicija „gotovine” kako bi se, među ostalim, uključilo i zlato.

(14)

 Europska granična i obalna straža (koja obuhvaća Agenciju i nacionalna tijela država članica koja su nadležna za upravljanje granicama) osnovana Uredbom (EU)  2016/1624 kojom se predviđa pojačana suradnja Europske granične i obalne straže s Komisijom i nacionalnim carinskim upravama. Kad je riječ o Europolu, uspostavljeni su redoviti kontakti između stručnjaka Europolova tima za stratešku analizu i tima Glavne uprave za oporezivanje i carinsku uniju za upravljanje rizicima kako bi se istražile mogućnosti razmjene strateških informacija.

(15)

 Direktiva 2010/65/EU

(16)

 COM(2016) 148 final

(17)

 Sustavi za razmjenu informacija o PDV-u

(18)

 Izjava Vijeća 16094/13 ADD 1 REV 2