EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 15.12.2016.

COM(2016) 797 final

IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU

o provedbi programa posebnih mjera za poljoprivredu u korist najudaljenijih regija Unije (POSEI)

1.Uvod

Najudaljenije su regije zbog svojega zemljopisnog položaja (udaljenost, otočni položaj, mala površina, nepovoljna topografija i klima) suočene s posebnim društveno-gospodarskim problemima s obzirom na opskrbu hranom i poljoprivrednim proizvodima koji su neophodni za prehranu ili poljoprivrednu proizvodnju.

Okolnosti koje se odnose na najudaljenije regije priznate su u članku 349. Ugovora o funkcioniranju Europske unije. Različitim politikama utvrđeno je nekoliko posebnih mjera kojima se nastoje ublažiti postojeća ograničenja, podupirati gospodarski i društveni razvoj te olakšati pristup pogodnostima jedinstvenog tržišta. U tom smislu provedene su posebne mjere za poljoprivredu preko programa POSEI (program mogućnosti koji se posebno odnosi na udaljenost i otočni položaj najudaljenijih regija).

2.POSEI: nastanak, razvoj i trenutačno stanje

Program POSEI izrađen je 1989. za francuske prekomorske departmane (Guadeloupe, Martinique, Francuska Gvajana, Réunion, a od 2014. i za Mayotte), a 1991. uveden je i za Kanarske otoke, Azore i Madeiru.

U 2006. Uredbom Vijeća (EZ) br. 247/2006, koja je donesena 30. siječnja 2006. 1 , program je temeljito izmijenjen kako bi se primjenom programskog pristupa poboljšala opskrba hranom i lokalna poljoprivredna proizvodnja. Nakon toga su 2006. države članice podnijele cjelokupne programe Komisiji na odobrenje.

Ta je uredba nekoliko puta izmijenjena kako bi se u obzir uzela revizija zajedničke organizacije tržišta za šećer i banane iz 2006. 2 , reforma zdravstvene provjere iz 2009. i drugi prijenosi izravnih potpora u 2007. i 2008. 3

Neke odredbe programa POSEI izmijenjene su 2013. u okviru usklađivanja s Lisabonskim ugovorom. Uredba (EU) br. 228/2013 Europskog parlamenta i Vijeća donesena je 13.3.2013., a i delegirani i provedbeni akti te uredbe Komisije (EU) br. 179/2014 i 180/2014 donesene su 6.11.2013. i 20.2.2014. 4  

Program POSEI financira Europski fond za jamstva u poljoprivredi (EFJP). Uredbom (EU) br. 228/2013 utvrđena je godišnja gornja granica za svaku državu članicu: za francuske prekomorske departmane: 278,41 milijuna eura, za Kanarske otoke: 268,42 milijuna eura te za Azore i Madeiru: 106,21 milijuna eura. U 2013. iznimno je odobren jednokratan dodatni iznos od 40 milijuna eura za sektor banana.

U najudaljenijim regijama programom POSEI zamjenjuju se mjere iz prvog stupa zajedničke poljoprivredne politike, osim onih koje su uključene u zajedničku organizaciju tržišta za voće i povrće, vino i pčelarstvo.

U Prilogu na slici 1. prikazane su raspodjele financijskih sredstava za razdoblje od 2006. do 2014. po državama članicama.

3.Pravna osnova izvješća

Člankom 32. stavkom 3. Uredbe (EU) br. 228/2013 utvrđuje se obveza Komisije da Europskom parlamentu i Vijeću podnese izvješće o učinku mjera poduzetih na temelju tog programa do 30. lipnja 2015. Primjenom članka 35. 5 , Komisija je u 2013. pokrenula javno savjetovanje, nakon kojeg je odlučila pokrenuti vanjsku evaluaciju programa POSEI za 2006. – 2014. na temelju programa za primjerenost i učinkovitost propisa (REFIT), a u svrhu doprinosa izvješću o provedbi koji je obavezan na temelju odredbe iz članka 32. stavka 2. te u svrhu utvrđivanja moguće potrebe za izmjenom tog programa.

Vanjski evaluator (konzultantska kuća ADE: Analysis for Economic Decisions) proveo je evaluaciju od lipnja 2015. do kolovoza 2016. Pri usvajanju aktualnog izvješća Komisije o provedbi uzeti su u obzir rezultati evaluacije koja je provedena na temelju programa REFIT, a izvješće će biti službeno dovršeno kad službe Komisije pripreme radni dokument službi.

Aktualno izvješće o provedbi odnosi se na primjenu programa tijekom razdoblja od 2006. do 2014.

4.Ciljevi, program i programiranje

Programom POSEI nastoji se pridonijeti postizanju sljedećih ciljeva utvrđenih člankom 2. Uredbe (EU) br. 228/2013:

·zajamčena opskrba najudaljenijih regija prijeko potrebnim poljoprivrednim proizvodima,

·osiguranje razvoja tzv. sektora „stoke” i „raznolikosti kultura” te

·nastavak razvoja i jačanje konkurentnosti tradicionalnih poljoprivrednih djelatnosti.

Dvije kategorije mjera provedene su na temelju tih programa, a to su posebni režim opskrbe (SSA) i potpora lokalnoj proizvodnji (SLP).

Mjerama se mora poštovati pravo EU-a i moraju biti usklađene sa zajedničkom poljoprivrednom politikom (ZPP) i ostalim politikama EU-a.

4.1.Posebni režimi opskrbe

Predviđene su dvije vrste potpore kako bi se zajamčila opskrba poljoprivrednim proizvodima prijeko potrebnima za prehranu ljudi, za preradu i kao poljoprivredne sirovine, što se postiže ublažavanjem dodatnih troškova koji nastaju zbog njihovih posebnih ograničenja:

·Uvoz iz trećih zemalja: izravni uvoz odabranih poljoprivrednih proizvoda može biti izuzet od primjenjivih uvoznih carina.

·Opskrba proizvodima iz Unije: moguće je odobriti potpore radi opskrbe najudaljenijih regija proizvodima iz Unije.

Uredbom (EU) br. 228/2013 utvrđene su gornje granice za posebne režime opskrbe: 72,7 milijuna EUR za Kanarske otoke, 26,9 milijuna EUR za francuske prekomorske departmane i 21,2 milijuna EUR za Azore i Madeiru. Ukupna količina proizvoda koja se podupire posebnim režimima opskrbe određuje se svake godine na temelju predviđanja predmetne države članice. Posebni režimi opskrbe ne smiju štetno djelovati na lokalnu proizvodnju i uzgoj.

4.2.Potpora lokalnoj proizvodnji

Potporom lokalnoj proizvodnji podupire se lokalna proizvodnja, prerada i stavljanje na tržište lokalnih poljoprivrednih proizvoda.

U program POSEI uključene su dvije vrste potpora lokalnoj proizvodnji:

·Mjere u korist tradicionalne proizvodnje koja čini povijesne izvozne sektore (kao što su banane na Zapadnoindijskim i Kanarskim otocima).

·Mjere u korist tzv. „proizvoda kojima se postiže raznolikost”, općenito za lokalnu prehranu (voće i povrće te uzgoj životinja).

Višestruka sukladnost primjenjuje se na plaćanja odobrena poljoprivrednicima na temelju ZPP-a te se time stvara poveznica između tih plaćanja i niza propisanih pravila EU-a za okoliš, javno zdravlje i zdravlje životinja i bilja kojih se poljoprivrednici moraju pridržavati.

4.3.Programiranje koje provode države članice

U okviru programa POSEI mjere posebnih režima opskrbe i potpore lokalnoj proizvodnji detaljno su utvrđene pojedinačnim programima. Stoga svaki nacionalni program ima znatne posebnosti koje su usklađene s prioritetima koje utvrđuju nacionalna tijela za svoje poljoprivredne sektore, i to u bliskoj suradnji s dionicima. Te je prioritete moguće prilagoditi jednom godišnje, nakon što se utvrdi potreba za time, izmjenom programa (članak 40. Uredbe (EU) br. 180/2014).

Svake godine do 30. rujna države članice podnose godišnje izvješće o provedbi svojih programa za prethodnu godinu (članak 39. stavak 1.).

4.3.1.Program POSEI za Francusku

Posebni režimi opskrbe uglavnom su usmjereni na poljoprivredne sirovine namijenjene lokalnoj prerađivačkoj industriji koja proizvodi hranu za životinje te prehrambenoj prerađivačkoj industriji (26,9 milijuna eura u 2014., 10 % sredstava Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi za POSEI). Réunion je glavni korisnik posebnih režima opskrbe, a sljedeći su Guadeloupe i Martinique.

Potpora lokalnoj proizvodnji uključuje skupinu mjera kojima se podupiru različiti dijelovi lanca vrijednosti: potpora za i. banane (129,1 milijuna eura dodijeljenih u 2014.), ii. šećer/trsku/rum (74,86 milijuna eura), iii. proizvode kojima se postiže raznolikost usjeva (14 milijuna eura), iv. uzgoj stoke (31,55 milijuna eura) i v. tehničku pomoć (2 milijuna eura). Tradicionalnoj je proizvodnji dodijeljeno 81,2 % proračuna Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi za potpore lokalnoj proizvodnji u okviru programa POSEI (51,3 % za banane i 30 % za trsku/šećer/rum).

Francuska od 2009. odobrava i dodatna nacionalna sredstva (40 milijuna eura) samo za mjere raznolikosti u okviru potpore lokalnoj proizvodnji.

4.3.2.Program POSEI za Španjolsku

Posebni režimi opskrbe usmjereni su na poljoprivredne proizvode za preradu i za neposrednu prehranu ljudi (66,9 milijuna eura dodijeljeno u 2014., 25 % sredstava Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi za program POSEI, što je najveći udjel sredstava namijenjenih posebnim režimima opskrbe među programima POSEI za najudaljenije regije). Posebni je režim opskrbe, s obzirom na ciljeve i upravljanje, poprilično nepovezan s mjerama potpore lokalnoj proizvodnji.

Potpora lokalnoj proizvodnji uključuje tri skupine mjera: potpore za i. voće i povrće (35,7 milijuna eura), ii. banane (141,1 milijun eura) i iii. uzgoj životinja (24,7 milijuna eura). Tradicionalnoj je proizvodnji dodijeljeno 72 % proračuna Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi za potpore lokalnoj proizvodnji u okviru programa POSEI (71 % za banane i 1 % za rajčice za izvoz).

Španjolska odobrava i dodatna nacionalna sredstva (za potpore lokalnoj proizvodnji) koje su smanjene s 46,5 milijuna eura u 2009. na 17,3 milijuna eura u 2014. 6

4.3.3.Program POSEI za Portugal

Portugalski program uključuje dva poprilično različita potprograma, jedan za Azore (76,7 milijuna eura u 2014.), a drugi za Madeiru (29,5 milijuna eura) 7 .

Na Azorima je posebni režim opskrbe usmjeren na žitarice te druge nusproizvode namijenjene lokalnoj industriji hrane za životinje te sektoru uzgoja stoke. I na Madeiri je posebni režim opskrbe usmjeren na proizvode koji služe kao sirovine za životinje, no u manjoj mjeri te uključuje i proizvode za prehranu ljudi. Ukupna sredstva namijenjena posebnim režimima opskrbe za 2014. iznose 16,32 milijuna eura (15,5 % sredstava Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi za program POSEI).

Potpora lokalnoj proizvodnji za Azore uključuje pet mjera: potpore za i. uzgoj životinja (57,04 milijuna eura), lokalne usjeve (10,71 milijuna eura), iii. preradu (1,18 milijuna eura), iv. stavljanje na tržište (1,35 milijuna eura) i v. tehničku pomoć (0,5 milijuna eura). Tradicionalnoj proizvodnji (mlijeka i mesa) dodijeljeno je 81,1 % proračuna Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi za potpore lokalnoj proizvodnji u okviru programa POSEI.

Potpora lokalnoj proizvodnja za Madeiru strukturirana je oko tri mjere: i. osnovna potpora za poljoprivrednike (6,5 milijuna eura), ii. potpora za vrijednosne lance u poljoprivrednoj proizvodnji i stočarstvu (11 milijuna eura) te iii. potpora stavljanju na tržište lokalnih proizvoda (1,6 milijuna eura). Tradicionalnoj proizvodnji (banana i vina) dodijeljeno je 57 % proračuna Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi za potpore lokalnoj proizvodnji u okviru programa POSEI.

4.3.4.Sinteza programa

Strateški odabiri država članica oko raspodjele sredstava za posebne režime opskrbe u odnosu na potpore lokalnoj proizvodnji poprilično su različiti, kao što je i istaknuto u Prilogu na slici 2. za posebne režime opskrbe i slici 3. i za posebne režime opskrbe i za potpore lokalnoj proizvodnji.

U slučaju posebnih režima opskrbe, Azori i francuske najudaljenije regije usmjerene su na žitarice i druge nusproizvode namijenjene sektoru hrane za životinje. Kanarski otoci, na kojima je najviše pažnje usmjereno na posebni režim opskrbe (25 % sredstava za program POSEI), i Madeira usmjereni su osim toga i na proizvode za neposrednu prehranu ljudi te na potpore za preradu.

U svim najudaljenijim regijama potpore lokalnoj proizvodnji uglavnom se pružaju tradicionalnim izvoznim sektorima, što predstavlja 75 % ukupnog proračuna namijenjenog za mjere potpore lokalnoj proizvodnji u razdoblju od 2006. do 2014. Visok udio sredstava namijenjenih tim sektorima u čitavom razdoblju potvrđuje prioritet koji su države članice dale njihovom održanju. U slučaju većine tradicionalne proizvodnje razina dodijeljenih sredstava bila je nepromijenjena tijekom tog razdoblja, osim u slučaju s mlijekom na Azorima za koje su sredstva povećana za 10 %. Ukupni proračun za proizvode „kojima se postiže raznolikost” povećan je od 2014. za 34 % za većinu najudaljenijih regija, no ostao je na istoj razini za Kanarske otoke, a smanjen je na Madeiri.

5.Financijsko izvršenje

Prema podacima koje su države članice podnijele u godišnjim izvješćima o provedbi ukupno je izvršenje visoko: u slučaju Španjolske poraslo je sa 72 % u 2006. na 99 % u 2014., u slučaju Francuske s 86 % na 98 %, a u slučaju Portugala s 96 % u 2007. na 98 % u 2014.

Detaljan prikaz potrošnje financijskih sredstava u razdoblju od 2006. do 2014. nalazi se u tablici 1. u Prilogu.

6.Procjena programa

6.1.Jamstvo opskrbe za poljoprivredne proizvode

Programima POSEI jamčila se opskrba najudaljenijih regija posebno odabranim proizvodima u okviru proračunskih ograničenja posebnih režima opskrbe i ublažavanje dodatnih troškova. Tijekom promatranog razdoblja predviđena opskrbna bilanca za posebne režime opskrbe koju su utvrdile države članice gotovo je u potpunosti korištena za opskrbu proizvodima iz Unije, a ne iz trećih zemalja, osim u slučaju Kanarskih otoka i, u manjoj mjeri, Madeire. Studija slučaja za žitarice i mlijeko u prahu pokazala je da posebni režimi opskrbe smanjuju dodatni trošak koji proizlazi iz „ultraperifernosti” po stopama između 45 % i 80 %.

6.2.Usklađenost između posebnih režima opskrbe i potpora lokalnoj proizvodnji

Općenito su instrumenti posebnih režima opskrbe i potpora lokalnoj proizvodnji provedeni na usklađen način. U većini slučajeva proizvodi koje se podupire posebnim režimima opskrbe različiti su od proizvoda koje se podupire potporama lokalnoj proizvodnji. Stoga između njih ne postoji konkurencija. U nekoliko situacija u kojima postoji moguća konkurencija, kao što je slučaj s mesom na Kanarskim otocima, lokalni proizvodi koje se podupire mjerama potpore lokalnoj proizvodnji uživaju višu razinu potpore od proizvoda koje se podupire posebnim režimima opskrbe.

6.3.Nastavak poljoprivrednih djelatnosti

Potporom iz programa POSEI olakšan je nastavak poljoprivrednih proizvodnih djelatnosti u većini sektora s obzirom na količinu, površinu te, u manjoj mjeri, broj poljoprivrednika te je osigurano zaposlenje za oko 140 000 osoba kao i 123 000 GJR-a 8 u čitavom vrijednosnom lancu u svim najudaljenijim regijama. Također se snažno podupirao i dohodak.

Programi su bili djelotvorni u obuhvaćanju većine (ako ne i svih) posebnih potreba tijekom čitavog razdoblja, čak i ako su bili bolje prilagođeni nekim regijama u odnosu na druge, na temelju i vrste potreba i proračunske težine proizvodnih djelatnosti. Raspodjela potpora iz programa POSEI znatno se razlikovala među korisnicima te ju je moguće objasniti postojanjem dugotrajnih tradicionalnih struktura u poljoprivredi.

Izgleda da je potpora iz programa POSEI imala ograničen učinak na poboljšanje konkurentnosti jer se potporom uglavnom utjecalo na ograničavanje troškova poslovanja. Međutim, i drugim se instrumenti potpore, osobito Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR), podupiru djelatnosti usmjerene na jačanje konkurentnosti poljoprivrednih sektora.

6.3.1.Tradicionalna proizvodnja

U sektoru banana program POSEI pridonio je nastavku proizvodnje u četiri najudaljenije regije. Veličina površina je ostala nepromijenjena na Martiniqueu i Madeiri te se povećavala stopom od 3,2 % godišnje na Guadeloupeu. Proizvedena količina ostala je nepromijenjena na Kanarskim otocima i Madeiri te se povećala na Martiniqueu (4,3 % godišnje) i na Guadeloupeu (8,6 %). Napori su usmjereni na smanjenje proizvodnih troškova i na promicanje standarda kvalitete, strategija za stavljanje na tržište i upotrebe oznaka (npr. „Plátano de Canarias”, „banane française”). Osim toga, poduzeti su napori oko smanjenja upotrebe pesticida, kao što je „Plan za održive banane” na Zapadnoindijskim otocima. U tom sektoru postoji zabrinutost u vezi s trenutačnim i budućim pregovorima s trećim zemljama, prvenstveno s Latinskom Amerikom, o pristupu tržištu Unije po preferencijalnim carinskim stopama za banane proizvedene u regijama u kojima je radna snaga jeftinija.

U sektoru šećera potpora iz programa POSEI pridonijela je nastavku proizvodnje i očuvanju obrađenih površina. Broj proizvođača smanjio se u promatranom razdoblju, no paralelno je porasla prosječna veličina poljoprivrednih gospodarstava. Programom POSEI uglavnom se podupiru cijene šećerne trske za koju se plaća proizvođačima dok se programima ruralnog razvoja i istraživačkim aktivnostima rješavaju pitanja povezana s konkurentnošću (npr. ponovno sađenje, razvoj novih biljnih sorti i načini uzgoja). U sektoru se naglašava iznimna važnost nastavka uzgoja šećerne trske, čak i s razvojem dodatnih poljoprivrednih djelatnosti na tim poljoprivrednim gospodarstvima, uzimajući u obzir društveno-gospodarski učinak ove proizvodnje, osobito u Guadeloupeu i Réunionu. U sektoru postoji zabrinutost u vezi s ukidanjem kvota za šećer u 2017. i o trenutačnim pregovorima s trećim zemljama o pristupu tržištu Unije za posebne šećere koji se isto proizvode u najudaljenijim regijama.

Površina za proizvodnju rajčica za izvoz znatno je smanjena na Kanarskim otocima s 2 478 ha u 2006. na 787 ha u 2014. unatoč planu restrukturiranja koji je pokrenut u 2009. Sektor je izgubio svoju glavnu komparativnu prednost koja se temeljila na koncentraciji izvoza na europska tržišta tijekom zimskih mjeseci zbog konkurencije iz Maroka, kontinentalne Španjolske te novih proizvođača iz sjeverne i središnje Europe. Primjetan je jasan pad udjela na tržištu. Nedavno je u 2016. pokrenut novi plan kako bi se održala postojeća površina i proizvodnja.

Program POSEI pridonio je nastavku proizvodnje mlijeka na Azorima. Iako se smanjuje ukupni broj poljoprivrednih gospodarstava specijaliziranih za proizvodnju mlijeka (–3 % godišnje), pad je ipak manji nego u EU-u (–5 %). Unatoč smanjenju broja mljekarskih poljoprivrednih gospodarstava došlo je do rasta proizvodnje, uglavnom zbog povećanja prosječnog broja krava po gospodarstvu. Valorizacija lokalnog svježeg mlijeka poprilično je loša te bi se mogla poboljšati iskorištavanjem prednosti koje proizlaze iz kvalitete mlijeka ili imidža regije. U sektoru postoji osobita zabrinutost u vezi s učinkom ukidanja kvota za mlijeko u 2015.

Program POSEI pridonio je i održavanju sektora mesa na Azorima koji je tradicionalno usko povezan s proizvodnjom mlijeka; proizvodnja se povećala u kasnijim godinama promatranog razdoblja. Površine namijenjene govedarstvu su se od 1999. udvostručile, a povećao se i broj životinja u sektoru govedine.

Proizvodnja vina na Madeiri održana je na gotovo istoj razini tijekom promatranog razdoblja i u smislu proizvedene količine i u smislu obrađene površine (–1,1 %).

6.3.2.Proizvodnje kojima se postiže raznolikost

Razine proizvodnje kod stoke koja se podupire i raznolikosti usjeva stabilizirale su se tijekom promatranog razdoblja (s obzirom na količine) uz neke iznimke (perad na Guadeloupeu, voće i povrće na Martiniqueu, svinjetina i govedina na Madeiri te u vinarstvu).

Lokalnom proizvodnjom kojom se postiže raznolikost pokriveno je od 20 do 40 % (maksimum) potreba za mesom i mliječnim proizvodima (ali 70 – 100 % ako se u obzir uzmu samo svježi proizvodi) te oko 40 % potreba za voćem i povrćem (ali gotovo 80 % na Réunionu i više od 90 % u Gvajani). Općenito, lokalna proizvodnja kojom se postiže raznolikost održana je kod većine proizvoda tijekom promatranog razdoblja.

Čitav vrijednosni lanac bio je predmetom različitih mjera potpore, a osobito prerada i stavljanje na tržište. U francuskim najudaljenijim regijama i na Madeiri udjel mjera kojima se podupire prerada i lokalno stavljanje na tržište mnogo je veći nego udjel potpora za proizvodnju. Na Kanarskim otocima i Azorima potpore su bile više usmjerene na proizvodnju. Neke lokalne proizvodnje našle su se pod pritiskom od jeftinih uvoznih proizvoda, osobito uzgoj stoke s obzirom na uvoz smrznutog mesa, odnosno uzgoj voća i povrća na Martiniqueu, Guadeloupeu i Kanarskim otocima. U svim najudaljenijim regijama izazov je bio imati održiva udruženja proizvođača i alate za preradu te osigurati plasman lokalnih proizvoda na lokalnom tržištu u okruženju u kojem je prisutna jaka konkurencija jeftinijih uvoznih proizvoda.

6.4.Doprinos ciljevima zajedničke poljoprivredne politike

Programima POSEI pridonijelo se ostvarivanju općih ciljeva zajedničke poljoprivredne politike. Potporom programa POSEI omogućeno je održavanje razina proizvodnje u većini sektora, čime je na stabilan način pružena znatna potpora dohotku poljoprivrednika, a time i održivoj proizvodnji hrane. U nekim najudaljenijim regijama održivo se upravljanje uglavnom rješava zahtjevima višestruke sukladnosti, čime se postižu održive prakse uzgoja. Programima POSEI ponajprije se podupiru proizvodne djelatnosti smještene u udaljenijim područjima, čime se pridonosi osiguravanju uravnoteženog teritorijalnog razvoja.

Postoji jaka usklađenost programa POSEI i programa za ruralni razvoj (PRR). To je od ključne važnosti za postizanje ciljeva zajedničke poljoprivredne politike ako se uzme u obzir snažna međuovisnost između tih dviju vrsta potpora. Utvrđene su brojne sinergije između programa POSEI i programa za ruralni razvoj (izobrazba, pomoć mladim poljoprivrednicima i ulaganja koji se podupiru programima za ruralni razvoj te proizvodnja koju se podupire programima POSEI). Jaka je i usklađenost s nacionalnim potporama, drugim mjerama zajedničke poljoprivredne politike (za vino, voće i povrće) te s programima Europskog fonda za regionalni razvoj. Međutim, komplementarnost s djelovanjima koja su uključena u zajedničku organizaciju tržišta za voće i povrće mogla bi se poboljšati.

6.5.Primjerenost programa POSEI

Provedene su analize kako bi se utvrdile sposobnosti postojećih mjera zajedničke poljoprivredne politike (program osnovnog plaćanja koji je uveden reformom ZPP-a iz 2013.) da zadovolje posebne potrebe najudaljenijih regija. Analiza pokazuje da te potrebe najudaljenijih regija nije moguće u potpunosti zadovoljiti postojećim mjerama ZPP-a. Bez posebnog programa POSEI postoji rizik da bi napuštanje proizvodnje moglo negativno utjecati na zadovoljenje nekih posebnih potreba najudaljenijih regija, kao što su zaposlenost, pitanja zaštite okoliša ili teritorijalna dimenzija.

6.6.Dodana vrijednost za EU

U skladu s prethodno navedenim pod točkom 6.5. postojeći instrumenti zajedničke poljoprivredne politike nisu potpuno prilagođeni za najudaljenije regije; program POSEI dobro je prilagođen za suočavanje s izazovima utvrđenima u članku 349. Ugovora, osobito načelima programiranja koja omogućuju brz odgovor prilagođavanjem potpora posebnim situacijama.

Na razini politike, dodana vrijednost za EU ocjenjuje se uglavnom pozitivno u smislu priznavanja na razini EU-a da su najudaljenije regije suočene s nizom ozbiljnih općih prepreka koje zahtijevaju posebne mjere, kao što je i utvrđeno u članku 349. Ugovora. Program POSEI pokazao se korisnim i za provedbu zahtjeva koji se odnose na kvalitetu i na zaštitu okoliša. Na razini izrade i provedbe programa pokazao se uspješnim i u smislu fleksibilnosti koju omogućava državama članicama u utvrđivanju programa na temelju njihovih posebnih potreba uz istodobno postizanje zajedničkih općih ciljeva, čime se stvara usklađenost među različitim programima. Programom se daje i prednost kulturi upravljanja koja je više usmjerena na postizanje rezultata.

6.7.Administriranje i upravljanje programom

Administriranje i upravljanje programom POSEI poboljšavalo se tijekom vremena, ponajprije zahvaljujući pojednostavnjenju u vezi s izmjenom mjera koje je uvedeno Uredbom (EU) br. 180/2014. Poboljšala su se, osobito posljednjih godina, i godišnja izvješća o provedbi kojima se izvješćuje, među ostalim, o pokazateljima koji se odnose na regulatorne ciljeve, unatoč tome što i dalje postoje razlike s obzirom na najudaljeniju regiju (u pogledu formata, vremenskih serija, skupina proizvoda itd.). Razvojem elektroničkog sustava upravljanja smanjeno je administrativno opterećenje, osobito u slučaju posebnih režima opskrbe.

Međutim, strategija za svaki proizvodni sektor i za posebno poljoprivredno stanje svake najudaljenije regije trebala bi biti detaljnije opisana u programu, uključujući i daljnjim razvojem posebnih pokazatelja o kojima se izvješćuje u godišnjem izvješću o provedbi. Sadržaj godišnjeg izvješća o provedbi u skladu s člankom 39. stavkom 1. ove Uredbe trebao bi biti jasniji i jednostavniji da bi se olakšao postupak izvješćivanja.

6.8.Ukupni rezultat

Svi izazovi s kojima se suočavaju najudaljenije regije, a koji su utvrđeni u članku 349. Ugovora, izravno se rješavaju programima POSEI osiguravanjem znatnih doprinosa dohotku poljoprivrednika.

Udaljenost i otočni položaj koji podrazumijevaju više troškove prijevoza izravno se rješavaju potporama posebnih režima opskrbe. Dodatno, postoje udaljena područja ili otoci u sastavu najudaljenijih regija kojima su mjere potpore lokalnoj proizvodnji neophodne za održavanje poljoprivrednih djelatnosti te za održivost čitavog sektora.

Složena topografija ograničava poljoprivredno zemljište, a to podrazumijeva manju veličinu poljoprivrednih gospodarstava te dovodi do viših troškova proizvodnje i otežava primjenu ekonomije razmjera. Mala veličina područja podrazumijeva oskudnost u obradivim površinama. Neke najudaljenije regije često se pogođene nepovoljnim klimatskim događajima koji utječu na poljoprivrednu proizvodnju. Program POSEI posebno je dobro prilagođen za suočavanje s posljednja tri izazova jer omogućava proizvodno vezanu potporu lokalnim proizvođačima te ujedno pojačava čitav vrijednosni lanac u tim teškim situacijama. Program je moguće i brzo izmijeniti u slučaju pojave snažnog nepovoljnog događaja.

Učinci tih programa pojačavaju se sinergijama i komplementarnostima, osobito u odnosu na programe za ruralni razvoj i nacionalnu potporu.

7.Preporuke

7.1.Predložene izmjene Uredbe EU-a

Uzimajući u obzir ocjenu programa opisanu pod točkom 6. smatra se da nije potrebno mijenjati osnovnu Uredbu (EU) br. 228/2013.

Kao što je prethodno naznačeno pod točkom 6.7., trebalo bi izmijeniti Provedbenu uredbu (EU) br. 180/2014 s ciljem pojašnjavanja i pojednostavnjenja popisa elemenata opisanih u članku 39. stavku 1. koje treba uključiti u godišnja izvješća kako bi se poboljšao postupak izvješćivanja.

7.2.Preporuke državama članicama

Države članice trebale bi utvrditi jasnije strategije u svojim programima, naglašavajući opće ciljeve i količinski određujući posebne ciljeve primjenom odgovarajućih pokazatelja. Tom strategijom trebalo bi: i. naglasiti posebnost poljoprivrede i strukture poljoprivrednih gospodarstava u svakoj najudaljenijoj regiji, ii. utvrditi doprinos ciljevima zajedničke poljoprivredne politike, osobito s obzirom na održivu proizvodnju, te iii. objasniti međusobnu komplementarnost posebnih režima opskrbe i potpora lokalnoj proizvodnji te programa POSEI, programa za ruralni razvoj, nacionalnih potpora i zajedničke organizacije tržišta, osobito za voće i povrće.

Daljnjim jačanjem usklađenosti s programima za ruralni razvoj trebalo bi ujedno doći i do promicanja konkurentnosti.

Države članice trebaju usmjeriti posebnu pažnju na raspodjelu potpora među različitim vrstama poljoprivrednih gospodarstava ili sektora u pojedinim najudaljenijim regijama kako bi se ublažile razlike u dohotku među korisnicima i sektorima te bolje pokrile posebne potrebe.

Države članice trebaju nastaviti razvijati održive načine uzgoja, uključujući i jačanjem necjenovne konkurentnosti 9 ; to uključuje širok raspon elemenata, kao što su kvaliteta proizvoda (organska proizvodnja ili druge oznake i certifikati), primjena odgovarajućeg napretka u tehnologiji, zahtjevi u vezi sa zaštitom okoliša itd. Diferencijacija proizvoda s pomoću necjenovne konkurentnosti (smeđi šećer, održivo uzgojene banane, svježe mlijeko, vino sa zaštićenom oznakom podrijetla itd.) može se dodatno razvijati u odnosu na konvencionalnu robu za čiju proizvodnju najudaljenije regije nemaju komparativne prednosti. Mogla bi se pojačati i razmjena dobrih praksi s drugim najudaljenijim regijama.

Izvješćivanje treba poboljšati, osobito da bi se bolje ocijenilo pridržavanje ciljeva, uključujući i za posebne režime opskrbe, te da bi se bolje opisalo stanje u poljoprivrednom sektoru i njegov razvoj, uključujući i praćenje cijena i konkurentskog položaja lokalne proizvodnje s obzirom na uvoz. Treba bolje izvješćivati o pokazateljima rezultata.

Države članice trebale bi više izvješćivati o nacionalnim potporama koje su donesene u skladu s člankom 23. Uredbe (EU) br. 228/2013. Trebale bi ujedno i osigurati stvarnu isplatu dopunskih nacionalnih potpora (članak 23. stavak 2.), osobito u slučajevima u kojima te potpore čine veliki postotak ukupnih dodijeljenih sredstava.

8.Zaključci

Ukupni rezultat programâ POSEI tijekom razdoblja od 2006. do 2014. doima se poprilično pozitivnim, osobito s obzirom na njihovu sposobnost rješavanja pojedinih poljoprivrednih izazova povezanih s posebnim zemljopisnim položajem najudaljenijih regija, kao što je utvrđeno u članku 349. UFEU-a. Posebni režimi opskrbe smanjili su razliku u cijeni za podupirane proizvode u najudaljenijim regijama u usporedbi s kopnom, a potpore lokalnoj proizvodnji omogućile su nastavak poljoprivrednih proizvodnih djelatnosti. Program POSEI od ključne je važnosti za održavanje tradicionalne proizvodnje i tzv. „proizvodnje kojom se postiže raznolikost” u tim regijama te za osiguravanje dovoljne opskrbe poljoprivrednim proizvodima.

Program POSEI usklađen je s novim ciljevima zajedničke poljoprivredne politike, ali ga ne bi trebalo zamijeniti novim pravilima zajedničke poljoprivredne politike iz 2013. (izravna plaćanja). Inače bi rizik od napuštanja proizvodnje mogao dovesti do negativnih posljedica na zaposlenost, pitanja zaštite okoliša i/ili teritorijalnu dimenziju najudaljenijih regija.

Stoga se preporučuje zadržavanje postojećih osnovnih propisa. Trebalo bi izmijeniti Provedbenu uredbu kako bi se pojasnilo i pojednostavnilo izvješćivanje o programima. Države članice trebale bi isto tako uzeti u obzir zaključke i preporuke iz ovog izvješća kako bi prilagodile svoje programe s ciljem daljnjeg poboljšanja učinkovitosti u primjeni mjera i izrade programa te s ciljem jačanja komplementarnosti s ostalim potporama zajedničke poljoprivredne politike, osobito radi povećanja konkurentnosti lokalne proizvodnje.

Prilog: raspodjela financijskih sredstava te raspodjela posebnih režima opskrbe po vrstama krajnje namjene

(1) SL L 49 od 21.2.2006.

(2) kojom je raspodjela financijskih sredstava prebačena iz zajedničke organizacije tržišta za šećer i banane u Uredbu (EU) br. 247/2006

(3) - Uredba Vijeća (EZ) br. 318/2006 – SL L 58, 28.2.2006., str. 1–31. (reforma sektora šećera) - Uredba Vijeća (EZ) br. 2013/2006 – SL L 384, 29.12.2006., str. 13–19. (reforma sektora banana) - Uredba Komisije (EZ) br. 1276/2007 – SL L 284, 30.10.2007., str. 11–13. (proračunske gornje granice za 2007.) - Uredba Komisije (EZ) br. 674/2008 – SL L 189, 17.7.2008., str. 5–13. (proračunske gornje granice za 2008.) - Uredba Vijeća (EZ) br. 73/2009 – SL L 30, 31.1.2009., str. 16–99. (zdravstveni pregled)

(4) SL L 78 od 20.3.2013.; delegirani i provedbeni akti: SL L 63 od 4.3.2014.

(5) u kojem se zahtijeva pregled njegovih režima s obzirom na njihovu općenitu djelotvornost i s obzirom na novi okvir zajedničke poljoprivredne politike

(6) Izgleda da su neki sektori s visokim udjelom nacionalne potpore u okviru potpora programa POSEI pogođeni ovim smanjenjem sredstava (rajčice za izvoz, uzgoj stoke).

(7) Raspodjelu iznosa od 106,21 milijuna eura između dva potprograma izvršila su nacionalna tijela.

(8) godišnja jedinica rada

(9)

Necjenovna ili strukturna konkurentnost je sposobnost razlikovanja proizvoda i/ili usluga preko konkurentskih prednosti različitih od cijene. Izgradnja takvih vrsta konkurentskih prednosti temelji se na tome kako kupac doživljava ponudu.

EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 15.12.2016.

COM(2016) 797 final

PRILOG

IZVJEŠĆU KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU

o provedbi programa posebnih mjera za poljoprivredu u korist najudaljenijih regija Unije (POSEI)

PRILOG

Tablica 1.: Raspodjela financijskih sredstava i izvršenje po državama članicama za razdoblje od 2006. do 2014. (izvor: ADE na temelju godišnjeg izvješća o provedbi; manje razlike u financijskim podacima o izvršenju odgovarajućih proračunskih linija moguće je objasniti različitim razlozima, kao što su mogući mali povrati sredstava, kašnjenje u plaćanju, financijska disciplina, poravnanje računa, sudski sporovi, dodatne kontrole itd.)

* nije izvršeno u 2006.

u milijunima EUR

□ POSEI Španjolska □ POSEI Francuska □ POSEI Portugal

Slika 1.: Financijska sredstva za različite programe potpore u milijunima EUR (izvor: ADE na temelju godišnjih izvješća o provedbi)

Madeira Azori Kanarski otoci Ukupno za četiri francuske najudaljenije regije

□ kao poljoprivredne sirovine □ za preradu hrane □ za prehranu ljudi

Slika 2.: Odobrena tonaža za posebne režime opskrbe te raspodjela prema najudaljenijim regijama i vrsti krajnje namjene. Usporedba početak/kraj promatranog razdoblja (u 000 tona) (izvor: ADE na temelju godišnjih izvješća o provedbi)

u milijunima EUR

        Francuska Španjolska         Portugal

□ SLP za tradicionalne sektore □ Sektori u kojima se postiže raznolikost □ Posebni režimi opskrbe □ Osnovna potpora poljoprivrednicima

Slika 3.: Raspodjela financijskih sredstava po ciljevima na razini država članica za programe POSEI u 2014. u milijunima EUR (izvor: ADE na temelju godišnjih izvješća o provedbi)