52014DC0299

1. Uvod

U skladu s Prilogom I. Uredbi (EU) br. 1233/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. studenoga 2011. o primjeni određenih smjernica u području službeno podupiranih izvoznih kredita i o stavljanju izvan snage odluka Vijeća 2001/76/EZ i 2001/77/EZ[1] Europska komisija „u skladu sa svojom nadležnosti Europskom parlamentu dostavlja godišnje izvješće o izvršenim pregovorima u kojima Komisija ima ovlaštenje za pregovaranje na raznim forumima međunarodne suradnje, s ciljem uspostave svjetskih normi u području službeno podupiranih izvoznih kredita.”

Ovim je izvješćem obuhvaćeno razdoblje od ožujka 2013. do ožujka 2014. 

2. Glavne promjene u području izvoznih kredita u 2013.

Većina pregovaračkih aktivnosti Komisije u navedenom području politike tradicionalno se obavlja u okviru Organizacije za gospodarsku suradnju i razvoj (OECD), do sada jedinog međunarodnog tijela koje je razvilo detaljna tehnička pravila u području izvoznih kredita. Europska komisija, u okviru svoje odgovornosti za vođenje trgovinskih pregovora, predstavlja EU u svim pregovorima povezanima sa Sporazumom u okviru OECD-a o službeno podupiranim izvoznim kreditima[2] te uključenim sektorskim dogovorima (koji obuhvaćaju posebna financijska pravila za pojedine industrijske sektore), koji su:

· sektorski dogovor o izvoznim kreditima za brodove,

· sektorski dogovor o izvoznim kreditima za nuklearne elektrane,

· sektorski dogovor o izvoznim kreditima za civilne zrakoplove,

· sektorski dogovor o izvoznim kreditima za obnovljive izvore energije, ublažavanje klimatskih promjena i vodne projekte.

I dalje se pregovara u okviru OECD-a, čime se tijekom izvještajnog razdoblja dovelo do, inter alia, postizanja sektorskog dogovora o izvoznim kreditima za željezničku infrastrukturu te početka pregovora o proširenju područja primjene sektorskog dogovora o obnovljivim izvorima energije, ublažavanju klimatskih promjena i vodnim projektima (za detalje vidi odjeljak 4.).

Sporazum u okviru OECD-a općenito je bio učinkovit u osiguravanju ravnopravnih tržišnih uvjeta za programe izvoznih kredita sudionica sporazuma. Međutim, glavne rastuće davateljice izvoznih kredita, kao što su Kina, Indija i Brazil[3], nisu stranke u sporazumu.

Nakon zajedničke inicijative predsjednika Obame i tadašnjeg vice-premijera Xi Jinpinga iz veljače 2012. uspostavljena je međunarodna radna skupina o izvoznim kreditima (IWG), čime se njezinim sudionicima, članicama i nečlanicama OECD-a, pružila strateška prilika za međusobnu suradnju na novom skupu pravila o izvoznim kreditima u potpuno novom okruženju. Europska unija stoga od početka u potpunosti podupire djelovanje u vezi s međunarodnom radnom skupinom. Međunarodna radna skupina i dalje je od ključne važnosti u 2013., u kojoj su u djelovanju EU-a u području izvoznih kredita odgovarajuće aktivnosti bile u još većoj mjeri zastupljene nego u 2012. (za detalje vidi odjeljak 3. u nastavku).

3. Međunarodna radna skupina o izvoznim kreditima

Treba se prisjetiti da je na početku ukupno 18 „glavnih davateljica izvoznih kredita” pozvano da se pridruže novoj međunarodnoj radnoj skupini o izvoznim kreditima (IWG): svih 9 sudionica Sporazuma u okviru OECD-a o službeno podupiranim izvoznim kreditima (Europska unija, SAD, Kanada, Japan, Republika Koreja, Norveška, Švicarska, Australija i Novi Zeland) kao i Kina, Brazil, Ruska Federacija, Južna Afrika, Indija, Indonezija, Malezija, Turska i Izrael. Dogovoreno je da će se upravljačka skupina, koju čine SAD, EU, Kina i Brazil, sastajati prije plenarnih sjednica međunarodne radne skupine. Međunarodna radna skupina nema stalnog predsjednika, tajništvo ili mjesto sastajanja. Članice upravljačke skupine naizmjenično se izmjenjuju kao domaćini sastanaka.

Kako je navedeno u prošlom izvješću Komisije, početne rasprave tijekom prvog službenog sastanka međunarodne radne skupine (održanog u studenome 2012. u Washingtonu) nisu prošle glatko. Većina sudionica međunarodne radne skupine željela se odmah usredotočiti na opća, horizontalna pravila koja se primjenjuju na sve izvozne kredite, ali je Kina inzistirala na „sektorskom pristupu”, tj. na tome da bi međunarodna radna skupina prvo trebala uzeti u obzir praksu u području izvoznih kredita u pojedinim industrijskim sektorima te se tek u drugoj fazi usredotočiti na horizontalna pravila. I dok je međunarodna radna skupina kao metodu rada naposljetku prihvatila načelo sektorskog pristupa, kontroverznim se pokazao izbor sektora koje treba ispitati. Kina je inzistirala na sektoru brodova, iako je bilo dobro poznato da SAD i nekoliko drugih članica međunarodne radne skupine ne provode nikakve aktivnosti koje su povezane s izvoznim kreditima u tom sektoru. Nisu bili odmah uspješni prijedlozi kojima se barem htjelo odrediti drugi sektor (kako bi mogle sudjelovati sve članice međunarodne radne skupine).

Kako bi se taj zastoj riješio, izaslanstvo EU-a ponudilo je biti domaćin neslužbenog sastanka na kojem bi izaslanstva mogla nastaviti raspravu na stručnoj razini. Taj je događaj organiziran u Berlinu u ožujku 2013. te je imao veoma pozitivan učinak na radnu atmosferu u međunarodnoj radnoj skupini (na konstruktivan se način raspravljalo o tehničkim iskustvima raznih sudionika iz raznih industrijskih sektora). Kina je bila domaćin drugog službenog sastanka međunarodne radne skupine, održanog u Pekingu u svibnju 2013., na kojem je naknadno bilo moguće postići dogovor kad je riječ o drugom sektoru – medicinskoj opremi. Iako se sektor medicinske opreme obično ne povezuje s velikim intervencijama u području izvoznih kredita, približno je pogodan za raspravu o općim, horizontalnim pravilima jer u navedenom sektoru ne postoji posebna praksa kad je riječ o izvoznim kreditima. Kinesko izaslanstvo više je puta potvrdilo da sektorski pristup ne bi trebao voditi formalnom sklapanju sektorskih dogovora (kao, primjerice, onih na temelju Sporazuma u okviru OECD-a), ali i da će međunarodna radna skupina započeti pregovore o horizontalnim pravilima čim rasprava o sektorima brodova i medicinske opreme u dovoljnoj mjeri poprimi oblik.

EU je bio domaćin trećeg službenog sastanka, održanog u Bruxellesu u rujnu 2013. EU je podnio detaljan dokument za tehničku raspravu kojim se obuhvaćaju temeljna pitanja kao što su mogući glavni ciljevi djelovanja međunarodne radne skupine te uloga rasprava o sektorima brodova i medicine kao sastavnih elemenata budućeg horizontalnog sporazuma o izvoznim kreditima. Nadalje, u dokumentu su izložena detaljna razmatranja i pitanja sudionicama međunarodne radne skupine u pogledu određivanja opsega rasprave (tj. na koji način odrediti dva dotična gospodarska sektora te utvrditi službene mehanizme potpore u kojima bi se trebale primjenjivati nove smjernice) i rješavanja pojedinih aspekata koji nisu povezani s cijenom (npr. predujmovi, maksimalno i minimalno trajanje kredita, načini otplate i paketi osiguranja) kao i onih elemenata transakcija u vezi s izvoznim kreditima koji su povezani s cijenom (osnovne kamatne stope, premije za kreditni rizik i naknade). Druge sudionice međunarodne radne skupine pozdravile su taj doprinos te je na plenarnom sastanku održana plodna rasprava. Bilo je i mnogo visokokvalitetnih prezentacija, u prvom redu drugih sudionica koje su članice OECD-a, ali su se i sudionice koje nisu članice OECD-a, kao što je Kina, aktivno uključile u raspravu. Općenito, na sastanku u Bruxellesu ostvaren je jasan korak naprijed te se unutar skupine započelo s istinskim tehničkim raspravama.

Brazil je bio domaćin četvrtog službenog sastanka, održanog u Braziliji u siječnju 2014. Nastavilo se s raspravom o dvama sektorima (i dalje na temelju pisanih odgovora na pitanja iz dokumenta za raspravu koji je EU podnio na trećem sastanku međunarodne radne skupine). Donesen je zaključak da će međunarodna radna skupina prijeći s faze razmjene tekućih praksi u području izvoznih kredita na određeniju tekstualnu raspravu (tj. izaslanstva trebaju podnositi dokumente koji uključuju posebne nacrte načina financiranja za dva sektora kako bi se omogućila konkretnija rasprava). Taj će se pristup primijeniti na petom službenom sastanku međunarodne radne skupine čiji će domaćin biti SAD i koji će se održati u Washingtonu u razdoblju 20. – 22. svibnja 2014.

Ako bismo privremeno podvukli crtu ispod postupaka međunarodne radne skupine u ovoj fazi, slika je neujednačena:

S pozitivne strane treba naglasiti da nije mala stvar već i to što je uspješno uspostavljen i što stalno djeluje jedan takav forum, u okviru kojeg se redovito susreću članice i nečlanice OECD-a, davateljice izvoznih kredita, kako bi raspravljale o regulatornim pitanjima. Treba imati na umu da nijedan prijašnji pokušaj znatnog uključivanja Kine u slične pregovore na bilateralnoj i multilateralnoj razini nije bio uspješan. Kad je riječ o najvažnijim davateljicama izvoznih kredita koje nisu članice OECD-a, samo se Indija dosad nije formalno uključila u postupak, ali je u svojstvu promatrača sudjelovala na četvrtom sastanku.

Iako nije jedan od izravnih inicijatora tog postupka, EU je iskočio u prvi plan kao jedan od glavnih igrača time što je organizirao dva uspješna sastanka, umnogome dao znatan doprinos te sastavio dokument koji je, čini se, i dalje temelj za rasprave međunarodne radne skupine.

Međutim, u ovoj je fazi stvarni problem to što aktivnosti međunarodne radne skupine trenutačno u velikoj mjeri vode sudionice koje su članice OECD-a. Uz iznimku Južne Afrike i Turske, mnoge su sudionice koje nisu članice OECD-a prilično suzdržane u pogledu aktivnih doprinosa (npr. prezentacije). Gotovo sve su pisane dokumente dosad osigurale sudionice koje su članice OECD-a.

Pri ocjenjivanju stvarne razine predanosti svih članica međunarodne radne skupine te vjerojatnosti za nadilaženje uvodnih razgovora sigurno će biti ključni sastanci koji će se održati u 2014. U slučaju vjerojatnosti da međunarodna radna skupina pokrene fazu formalnih pregovora, Komisija će zatražiti potrebno odobrenje u skladu s Ugovorima.

4. Razvoj događaja u OECD-u tijekom izvještajnog razdoblja

Sudionice Sporazuma u okviru OECD-a okončale su dvogodišnje pregovore o sektorskom dogovoru o izvoznim kreditima za željezničku infrastrukturu („RSU”) u studenome 2013. Navedeni je dogovor bio velika ambicija EU-a te se njime utvrđuju neki posebni financijski uvjeti za izvoz željezničke infrastrukture koja je bitna za upravljanje vlakovima, što uključuje kontrolu pruga, elektrifikaciju, pruge, željeznička vozila i povezane građevinske radove. Navedenim se dogovorom predviđaju dulji rokovi otplate za takve transakcije povezane s izvoznim kreditima[4], pri čemu se razlikuje izvoz u zemlje OECD-a s visokim dohotkom (za koje je maksimalni rok otplate 12 godina) od izvoza u sve druge zemlje (za koje je maksimalni rok otplate 14 godina), kao i neke fleksibilnosti kad je riječ o načinu otplate. Međutim, radi ostvarenja navedenog dogovora moralo se pristati na neke ustupke, kako bi se uzela u obzir zabrinutost da se financiranje na privatnom tržištu, koje je dostupno za zemlje OECD-a s visokim dohotkom, neće neopravdano smanjiti. Izvozni krediti za željezničku infrastrukturu koji su namijenjeni tim zemljama podliježu prethodnom obavješćivanju drugih sudionica koje su članice OECD-a (što uključuje i iscrpno objašnjenje). Ako se izvoz u zemlju OECD-a s visokim dohotkom većinom financira izvoznim kreditima, mora se zatražiti izuzeće. Na svjetskoj je razini Europa najveće tržište željezničkih proizvoda te ujedno i područje najveće koncentracije industrija u području željezničke opreme.

EU je pokretačka snaga i iza dvaju dodataka sektorskom dogovoru o izvoznim kreditima za obnovljive izvore energije i ublažavanje klimatskih promjena iz 2012. (CCSU). Trenutačno su u tijeku sektorski pregovori o projektima u području prilagodbe klimatskim promjenama te pametnim mrežama električne energije. U EU-u djeluje nekoliko ključnih industrijskih igrača u navedenim područjima. Dulje se raspravljalo i nešto više napredovalo u pogledu dokumentacije o prilagodbi klimatskim promjenama nego u pogledu dokumentacije o pametnim mrežama električne energije (u vezi s kojom je OECD sada započeo s fazom tehničke rasprave o osnovnim definicijama). Čini se da nisu sve sudionice aktivno zainteresirane za te dokumentacijske spise.

Na posljednjim su sastancima OECD-a o izvoznim kreditima EU i Kanada podnijeli zajednički prijedlog kad je riječ o prilagodbi klimatskim promjenama. Izaslanstvo SAD-a izjavilo je da će pravodobno iznijeti komentare na prijedlog. Sudionice koje su članice OECD-a i dalje su u načelu spremne na daljnje djelovanje u području pametnih mreža, ali će trebati predložiti općenito prihvatljivu definiciju navedenog pojma te argumentirano opravdati potrebu za financiranje izvoznih kredita u tom području. OECD će na sljedećim sastancima na temu izvoznih kredita, koji će se održati u 2014., ponovno raspravljati o raznim dokumentacijskim spisima o klimatskim promjenama.

Strateški je važan pregled odredbi Sporazuma u okviru OECD-a o kamatnim stopama: sporazum uključuje odredbe o minimalnim fiksnim kamatnim stopama, o kojima je dogovor postignut u 1980-ima. Sudionice trenutačno rade na osuvremenjivanju tih odredbi te uključenju pravila o utvrđivanju minimalnih promjenljivih kamatnih stopa. Taj je opći pregled rezultat promjena na bankarskim tržištima u razdoblju nakon financijske krize zbog kojih se javila dvojba o mogućoj negativnoj strani prirode postojećih pravila. Sustav izvoznih kredita Europske unije od sustava svih sudionica vjerojatno se u najvećoj mjeri oslanja na komercijalne banke, te bi zbog toga Europska unija trebala imati ključnu ulogu u pregovorima.

Dok nekoliko drugih sudionica još nema službeno stajalište, Komisija je uspjela pribaviti suglasnost država članica u pogledu četiri vodeća načela za pregled kamatnih stopa:

daljnje usklađivanje prakse u području izvoznih kredita kad je riječ o odabiru i uporabi fiksnih kamatnih stopa;  trebalo bi zadržati predvidljivost koja je trenutačno uključena u sustav fiksnih stopa iz Sporazuma, ali i prikladnije utvrditi cijene; trebalo bi zadržati osnovnu strukturu sustava fiksnih kamatnih stopa („CIRR”) kako bi se očuvala usklađenost sa „sigurnim utočištem” iz Sporazuma o subvencijama i kompenzacijskim mjerama („ASCM”), ali bi premija koja se zaračunava povrh osnovne stope (trenutačno fiksni broj baznih bodova) trebala bolje odražavati razinu kamatnih stopa koje zaračunavaju komercijalne banke; u Sporazum u okviru OECD-a trebalo bi uključiti promjenljive kamatne stope.

Na temelju navedenih načela Komisija trenutačno priprema sveobuhvatniji prijedlog, koji bi EU mogao dostaviti OECD-u u drugoj polovini 2014.

U komercijalnom su pogledu zrakoplovi tradicionalno najvažniji sektor u području izvoznih kredita. Međutim, u novije vrijeme nije bilo novih bitnih razvoja događaja. I dalje se provodi sektorski dogovor u okviru OECD-a iz 2011. o izvoznim kreditima za civilne zrakoplove („ASU 2011.”) (pregled je nominalno predviđen za 2015.).

Komisija će o novom razvoju događaja pravodobno obavijestiti Europski parlament.

[1] SL L 326, 8.12.2011., str. 45.

[2] „Sporazum” je prijateljski sporazum iz 1978. između Europske unije, Sjedinjenih Američkih Država, Kanade, Japana, Republike Koreje, Norveške, Švicarske, Novog Zelanda i Australije čiji je glavni cilj osigurati ravnopravne tržišne uvjete za programe izvoznih kredita sudionica sporazuma. Sporazum i njegove naknadne izmjene redovito su se preoblikovali u pravo EU-a.

[3] Brazil je poseban slučaj jer sudjeluje samo u sektorskom dogovoru o civilnim zrakoplovima te ne pokazuje interes za pridruživanje cjelokupnom sporazumu.

[4] Sporazumom se općenito propisuje maksimalni rok otplate od 5 godina (u određenim okolnostima 8,5 godina) kad je riječ o izvozu u zemlje OECD-a s visokim dohotkom te 10 godina kad je riječ o izvozu u sve druge zemlje, ali Sporazum uključuje i više produljenih maksimalnih rokova otplate za više industrijskih sektora i pojedinih transakcija (do najviše 18 godina u okviru dogovora o nuklearnom sektoru kao i za određene transakcije u okviru sektorskog dogovora o obnovljivim izvorima energije, ublažavanju klimatskih promjena i vodnim projektima)