This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014DC0038
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL AND THE EUROPEAN PARLIAMENT EU ANTI-CORRUPTION REPORT
IZVJEŠĆE KOMISIJE VIJEĆU I EUROPSKOM PARLAMENTU IZVJEŠĆE EU-A O SUZBIJANJU KORUPCIJE
IZVJEŠĆE KOMISIJE VIJEĆU I EUROPSKOM PARLAMENTU IZVJEŠĆE EU-A O SUZBIJANJU KORUPCIJE
/* COM/2014/038 final */
IZVJEŠĆE KOMISIJE VIJEĆU I EUROPSKOM PARLAMENTU IZVJEŠĆE EU-A O SUZBIJANJU KORUPCIJE /* COM/2014/038 final */
I. Uvod Pozadina politike i ciljevi Izvješća Korupcija uzrokuje
veliku štetu gospodarstvu i društvu u cjelini. Ona je duboko ukorijenjena u
mnogim državama svijeta i ugrožava njihov gospodarski razvoj, potkopava
demokraciju i narušava socijalnu pravdu i vladavinu prava. Na takvu stvarnost nisu
imune ni države članice EU-a. Priroda i opseg korupcije različiti su
u različitim državama, ali ona postoji u svim državama članicama. Ona
utječe na dobro upravljanje, na stabilnost javnih financija i konkurentnost
tržišta. U ekstremnim slučajevima umanjuje povjerenje građana u
demokratske institucije i procese. U ovom se
izvješću daje analiza korupcije u državama članicama EU-a te su
opisani koraci koji se poduzimaju za sprječavanje i suzbijanje korupcije.
Cilj je pokrenuti raspravu između Komisije, država članica, Europskog
parlamenta i drugih dionika kako bi se pridonijelo aktivnostima suzbijanja
korupcije i utvrdili načini na koje europska dimenzija može pomoći. Države
članice EU-a uspostavile su većinu potrebnih pravnih instrumenata i
institucija za sprječavanje i suzbijanje korupcije. Međutim,
rezultati njihove provedbe nisu zadovoljavajući u cijelom EU-u. Pravila za
suzbijanje korupcije ne provode se uvijek, sustavni problemi ne rješavaju se
dovoljno učinkovito i mjerodavne institucije nemaju uvijek dovoljno
sposobnosti za provedbu pravila. Izražene namjere još uvijek su daleko od
konkretnih rezultata i često se čini da kao da nedostaje iskrena
politička volja za iskorjenjivanje korupcije. Kako
bi osigurala doprinos EU-a, Komisija je u lipnju 2011. donijela Komunikaciju o
borbi protiv korupcije u EU-u[1] kojom je
uspostavljeno Izvješće EU-a o suzbijanju korupcije u cilju praćenja i
ocjenjivanja napora koje države članice ulažu u tom području u svrhu
ostvarivanja veće političke opredijeljenosti za učinkovito
suzbijanje korupcije. Izvješće se sada objavljuje po prvi puta, a daljnja
izvješća objavljivat će se svake dvije godine. U skladu s
međunarodnim pravnim instrumentima[2], u ovom
se izvješću koristi široka definicija korupcije kao svake „zlouporabe
ovlasti radi osobne koristi“. Prema tome, izrazom su obuhvaćena posebna
djela korupcije i mjere koje države članice poduzimaju posebno u cilju
sprječavanja i kažnjavanja kaznenih djela korupcije kako su definirana u
zakonu, a isto se tako navodi niz područja i mjera koje utječu na
rizik od pojave korupcije i sposobnost njezine kontrole. Izvješće
je usmjereno na glavna pitanja od posebne važnosti za svaku državu
članicu. U njemu je opisana dobra praksa i nedostaci te su utvrđeni
koraci kojima će se omogućiti državama članicama da se
učinkovitije bore protiv korupcije. Komisija uviđa da su neka od tih
pitanja u isključivoj nacionalnoj nadležnosti. Međutim, u
zajedničkom je interesu Unije osigurati da sve države članice imaju
učinkovite politike suzbijanja korupcije i da EU državama članicama
pruža potporu u toj borbi. Prema tome, cilj je izvješća promicati visoke
standarde u borbi protiv korupcije diljem EU-a. Uz isticanje nedostataka - ali
i dobre prakse - utvrđenih u EU-u, izvješćem dobivaju na
vjerodostojnost napori EU-a usmjereni na promicanje standarda suzbijanja
korupcije drugdje. Korupcija je
složena pojava koja ima gospodarsku, socijalnu, političku i kulturnu
dimenziju, koje nije jednostavno utvrditi. Učinkovit odgovor politike ne
može se svesti na uobičajeni niz mjera; nema jednakog rješenja za sve. U
izvješću se stoga analizira korupcija u nacionalnom kontekstu svake države
članice i daju se prijedlozi kako riješiti najvažnije probleme za svaku
državu članicu u nacionalnom kontekstu. Detaljnije
objašnjenje metodologije korištene u izvješću nalazi se u Prilogu. Širi kontekst politike Europljani
i njihove vlade našli su se pod dodatnim pritiskom zbog financijske krize.
Zbog postojećih gospodarskih izazova u Europi i drugdje potrebna su
veća jamstva integriteta i transparentnosti javnih troškova. Građani
očekuju od EU-a da pomogne državama članicama da zaštite legalno gospodarstvo
od organiziranog kriminala, financijske i porezne prijevare, pranja novca i
korupcije, posebno u vrijeme gospodarske krize i proračunske štednje.
Procjenjuje se da korupcija gospodarstvo EU-a košta 120 milijardi EUR godišnje,
što je malo manje od godišnjeg proračuna Europske unije.[3] Europa 2020
strategija je rasta EU-a u ovom desetljeću kojom se potiče
pametno, održivo i uključivo gospodarstvo, čime se pomaže EU-u i
njegovim državama članicama u ostvarenju visokih stopa zaposlenosti,
produktivnosti i socijalne kohezije. U izvješću se ukazuje na
činjenicu da uspjeh strategije Europa 2020 ovisi i o institucionalnim
čimbenicima kao što su dobro upravljanje, vladavina prava i kontrola
korupcije.[4] Suzbijanjem
korupcije pridonosi se konkurentnosti EU-a u globalnom gospodarstvu. U tom
kontekstu, mjere suzbijanja korupcije istaknute su u odnosu na neke države
članice kao dio Europskog semestra – godišnjeg ciklusa koordinacije
gospodarske politike koji uključuje podrobnu analizu programa gospodarskih
i strukturnih reformi država članica te posebne preporuke za države
članice. Općenito govoreći, unaprjeđenje učinkovitosti
javne uprave, posebno u kombinaciji s većom transparentnošću, može
pomoći ublažiti rizike povezane s korupcijom. U Komunikaciji Komisije za
europsku industrijsku renesansu iz 2014. naglasak se stavlja na kvalitetu javne
uprave kao važan vid politike rasta EU-a.[5] Struktura izvješća Izvješće
EU-a o suzbijanju korupcije obuhvaća svih 28 država članica EU-a. Ono
ima sljedeću strukturu:
Uvod, u kojem
je prikazana pozadina politike i ciljevi.
Rezultati istraživanja
Eurobarometra iz 2013. o percepciji korupcije i iskustvima s
korupcijom.
Horizontalno poglavlje, u
kojem je dan opis trendova povezanih s korupcijom u cijelom EU-u. U njemu
su sažeti glavni nalazi. Zaključci i prijedlozi za daljnje korake
koje bi trebala poduzeti svaka država članica navedeni su (samo) u
posebnim poglavljima o svakoj državi.
Tematsko poglavlje, u
kojem se naglasak stavlja na horizontalno pitanje koje je od posebne
važnosti na razini EU-a. Pitanje koje je u središtu ovog prvog izvješća
jest javna nabava, koja je od ključne važnosti za unutarnje tržište; uređena
je opsežnim zakonodavstvom EU-a i podliježe značajnim rizicima od
korupcije. U poglavlju se govori o korupciji i mjerama suzbijanja
korupcije u okviru nacionalnih sustava javne nabave.
Prilog o metodologiji u
kojem je opisan način pripreme izvješća te metodološki izbori i
ograničenja.
Poglavlja o državama,
kojima je obuhvaćeno svih 28 država članica. U tim poglavljima
nije sadržan iscrpan opis problema u vezi s korupcijom i mjera suzbijanja
korupcije. Ona se usredotočuju na odabrana ključna pitanja
utvrđena na temelju zasebne pojedinačne ocjene svake države
vodeći računa o nacionalnom kontekstu.
a) Uvod, u kojem
se daje kratak pregled opće situacije u vezi s korupcijom. Prikazani su
odabrani pokazatelji, uključujući percepcije, zajedno s
činjenicama, trendovima, izazovima i promjenama relevantnima za pitanje korupcije
i mjere suzbijanja korupcije. b) Najvažnija
pitanja.
U svakoj je državi utvrđeno i analizirano nekoliko pitanja. Iako je
naglasak na osjetljivosti i područjima koja je potrebno unaprijediti,
analiza je usmjerena na budućnost i u njoj se ističu planovi i mjere
u pravom smjeru te se utvrđuju problemi kojima je potrebno posvetiti
dodatnu pozornost. Istaknuta je dobra praksa koja bi mogla predstavljati
inspiraciju za druge. Najvažnija pitanja nisu ograničena na teme
obuhvaćene tematskim poglavljem (javna nabava). Neka poglavlja o državama,
međutim, sadržavaju posebnu analizu javne nabave. To je slučaj kod
država u kojima su utvrđeni veliki problemi s javnom nabavom. Odabir
ključnih pitanja u poglavlju o svakoj zemlji temelji se na sljedećem: ·
težini
i učinku problema u odnosu na druge izazove povezane s korupcijom u toj državi; ·
stupnju
mogućeg učinka prelijevanja na širi opseg politika (na primjer,
veliki nedostaci u kontroli javne nabave zbog kojeg dolazi do znatnog rizika od
preusmjeravanja javnih sredstava) i ·
sposobnosti
upućivanja na konstruktivne i konkretne buduće korake. Budući koraci i popratne
mjere U
daljnjim pitanjima o kojima je riječ u svakom poglavlju o državi odražava
se pokušaj Komisije da utvrdi mjere kojima će se vjerojatno dati dodana
vrijednost rješavanju ključnih neriješenih pitanja u području
sprječavanja i suzbijanja korupcije. Ona su prilagođena kontekstu i
potrebama svake države te konkretna i ciljana, bez pretjeranih pojedinosti, i
usmjerena su na opipljive promjene na terenu. Izvješće se, kada je to
relevantno, nastavlja na preporuke koje su već oblikovane u drugim
mehanizmima za prijavljivanje korupcije te ih podržava (Skupina država
članica Vijeća Europe za borbu protiv Korupcije – GRECO – i OECD,
neke od kojih države članice još nisu uzele u obzir. Komisija
izvješće želi popratiti konstruktivnom raspravom usmjerenom na
budućnost o najboljim načinima suzbijanja korupcije, u prvom redu u
odnosu na pitanja koja je istaknula kao područja kojima je potrebno
posvetiti dodatnu pozornost. Komisija se nada širokoj raspravi o mjerama suzbijanja
korupcije u kojoj će aktivno sudjelovati države članice, Europski
parlament, nacionalni parlamenti, privatni sektor i civilno društvo i s
nestrpljenjem iščekuje svoje aktivno sudjelovanje u raspravama na razini
EU-a i u državama članicama. Osim
toga, Komisija planira uspostaviti program za uzajamnu razmjenu iskustava
za države članice, lokalne NVO-ove i druge dionike kako bi se utvrdila
najbolja praksa i prevladali nedostaci u politikama suzbijanja korupcije,
podigla svijest i osiguralo osposobljavanje. Ti bi napori trebali biti povezani
s najvažnijim pitanjima iz izvješća i olakšati daljnje djelovanje. Program
za uzajamnu razmjenu iskustava bit će pokrenut nakon donošenja
izvješća i temeljit će se na povratnim informacijama i raspravama s
dionicima o posebnim potrebama kojima bi se u njegovu okviru moglo baviti. Komisija planira
pažljivo analizirati povratne informacije o prvom izvješću, razmisliti o
mogućim nedostacima i pogreškama i izvući pouke za drugo
izvješće. Preispitat će se metodologija i dodatno će se
razmotriti mogućnost osmišljavanja novih pokazatelja korupcije. Daljnje će
aktivnosti biti usmjerene na pitanja kao što je način provedbe mjera
predloženih u prvom izvješću te će se ocijeniti program razmjene
iskustava. II.
Rezultati istraživanja Eurobarometra o percepciji korupcije i iskustvima s
korupcijom iz 2013. Tijekom priprema
za Izvješće EU-a o suzbijanju korupcije, početkom 2013. provedena su
dva istraživanja Eurobarometra: 1) Posebni Eurobarometar[6] i 2) „Brza (Flash) anketa“ usmjerena na
poslovanje[7]. U
slučaju većine zemalja, rang lista Indeksa percepcije korupcije (IPK)[8] koju objavljuje Transparency International
obično odgovara odgovorima koje daju ispitanici u istraživanjima
Eurobarometra. Kada
se zajedno razmotre podaci iz Posebnog Eurobarometra, prvo o općoj
percepciji o raširenosti korupcije i drugo, o situacijama kada se od ispitanika
očekivalo da plate mito (osobno iskustvo s podmićivanjem), jasno je
da se države članice mogu karakterizirati na različite načine. Odgovori
potvrđuju pozitivnu percepciju i nisku razinu iskustava s mitom u Danskoj,
Finskoj, Luksemburgu i Švedskoj. Ispitanici u tim zemljama rijetko su
naveli da se od njih očekivalo da daju mito (manje od 1 %
slučajeva) broj ljudi koji smatraju da je korupcija raširena (20 %,
29 %, 42 % i 44 %) znatno je ispod prosjeka EU-a. U slučaju
UK-a, od samo 5 osoba između njih 1115 očekivalo se da daju
mito (manje od 1 %), što je najbolji rezultat u Europi. Međutim,
podaci o percepciji pokazuju da 64 % ispitanika iz UK-a smatra da je
korupcija u zemlji raširena (prosjek za EU iznosi 74 %). U
državama kao što su Njemačka, Nizozemska, Belgija, Estonija i Francuska
stvaran broj osoba koje su morale dati mito nizak je (oko 2 %), ali više
od pola ispitanika smatraju da je korupcija raširena pojava. Te zemlje pokazale
su dobre rezultate prema indeksu Transparency Internationala. Austrija ima
slične pokazatelje kao i navedena skupina, uz iznimku da je nešto
veći broj ispitanika prijavio da je (5 %) morao dati mito. U
nekim zemljama relativno je velik broj ljudi naveo da su imali osobnih
iskustava s mitom, ali očito je da se radi o ograničenom broju sektora.
Te su države Mađarska (13 %), Slovačka (14 %) i Poljska
(15 %). U tim zemljama većina se slučajeva davanja mita
pojavljuje u jednom sektoru, odnosno sektoru zdravstva. Postoje dokazi da su
uzrok davanja mita medicinskom osoblju strukturni problemi u sustavu zdravstva.
U svim navedenim državama, detaljni odgovori pokazuju da najveći broj
osoba spominje zdravstvo, a sve druge institucije ili sektore ukupno (npr.
policija, carine, političari, državna odvjetništva itd.) navelo je manje
od 1 % ispitanika. Općenito se smatra da je korupcija u ovim zemljama
raširena (82 % u Poljskoj, 89 % u Mađarskoj i 90 % u
Slovačkoj). U
nekim se državama čini da je mito rijetka pojava, uključujući u Portugalu,
Sloveniji, Španjolskoj i Italiji, ali korupcija u širem smislu uzrok je
velike zabrinutosti: relativno mali broj ispitanika tvrdio je da su od njih tražili
ili očekivali da daju mito u posljednjih 12 mjeseci. Dok je osobno
iskustvo s mitom očito rijetko (1-3 %), na percepciju u velikoj mjeri
utječu nedavni politički skandali i financijska i gospodarska kriza,
što se odražava u negativnom dojmu ispitanika o općoj situaciji u vezi s korupcijom
(90, 91, 95 i 97 %). Države
koje zaostaju u pogledu rezultata o percepciji i stvarnom iskustvu s korupcijom
uključuju Hrvatsku, Češku Republiku, Litvu, Bugarsku, Rumunjsku i
Grčku. U tim je državama između 6 % i 29 % ispitanika
navelo da su od njih tražili ili očekivali da daju mito u posljednjih 12
mjeseci, dok 84 % do 99 % ispitanika smatra da je korupcija u
njihovoj zemlji raširena. Hrvatska i Češka Republika ostavljaju malo
pozitivniji dojam s nešto boljim rezultatima od ostalih država iz iste skupine. Države
koje nisu navedene u prethodnom tekstu (tj. Latvija, Malta, Irska, Cipar) ne
pokazuju rezultate koji su bitno drugačiji od prosjeka EU-a u bilo kojem
od tih vidova. Na
europskoj razini, tri četvrtine ispitanika (76 %)
smatra da je korupcija u njihovoj zemlji raširena. Države u kojima je
najveći broj ispitanika odgovorio da smatra da je korupcija raširena su
Grčka (99 %), Italija (97 %), Litva, Španjolska i Češka
Republika (95 %). Četvrtina Europljana (26 %)
smatra da korupcija utječe na njih osobno u njihovu svakodnevnom životu,
za razliku od 29 % prema istraživanju Eurobarometra iz 2011. Države u
kojima su ljudi najčešće istaknuli da je korupcija utjecala na njih
osobno su Španjolska i Grčka (63 % u svakoj od njih), Cipar i
Rumunjska (57 % u svakoj) i Hrvatska (55 %), dok je najmanji broj
ljudi istaknuo da je bio pod utjecajem korupcije u Danskoj (3 %),
Francuskoj i Njemačkoj (6 % u svakoj od njih). Otprilike jedan od
dvanaest Europljana (8 %) kaže da je doživio korupciju ili joj
svjedočio u posljednjih 12 mjeseci. Najveći broj ispitanika
odgovorio je da su doživjeli korupciju ili svjedočili korupciji u Litvi
(25 %), Slovačkoj (21 %) i Poljskoj (16 %), dok je najmanji
broj ispitanika doživio korupciju u Finskoj i Danskoj (3 % u svakoj od
njih), Malti i UK-u (4 % u svakoj). Oko
tri četvrtine Europljana (73 %) kažu da je
mito i korištenje veza često najlakši način za dobivanje
određenih javnih usluga u njihovoj zemlji. Ovo je uvjerenje
najraširenije u Grčkoj (93 %), Cipru (92 %), Slovačkoj i
Hrvatskoj (89 % u svakoj od njih): Slično kao i u 2011., oko dvije
trećine Europljana (67 %) smatra da financiranje
političkih stranaka nije dovoljno transparentno i nadzirano. Takvo je
stajalište najraširenije među ispitanicima iz Španjolske (87 %),
Grčke (86 %) i Češke Republike (81 %), a najmanje je
rašireno među ispitanicima iz Danske (47 %), UK-a (54 %),
Švedske (55 %) i Finske (56 %). Nešto manje od četvrtine
Europljana (23 %) slažu se da su napori koje vlada ulaže u suzbijanje
korupcije djelotvorni: oko četvrtine (26 %) njih smatra da
u njihovoj zemlji ima dovoljno uspješnih kaznenih progona protiv korupcije za
odvraćanje od koruptivne prakse. Rezultati Flash
istraživanja usmjerenog na poslovanje pokazuju znatne razlike: razlika od 89
postotnih bodova između najviše (Grčka: 99 %) i najniže
(Danska: 10 %) razine percepcije korupcije. (Isti se rezultat vidi iz
prethodno prikazanog „Posebnog Eurobarometra“ : 20 % u odnosu na 99 %).
Svi osim jednog ispitanika iz Grčke smatraju da je korupcija u Grčkoj
raširena. Na europskoj
razini, više nego 4 od 10 poduzeća smatraju da korupcija predstavlja
problem u poslovanju, a isto vrijedi i za protekcionizam i nepotizam. Na
izričito pitanje predstavlja li korupcija problem za poslovanje,
50 % poduzeća iz građevinskog sektora i 33 % poduzeća
iz sektora telekomunikacija i informacijske tehnologije smatralo je da ona
predstavlja ozbiljan problem. Što je manje poduzeće, to se
češće korupcija i nepotizam javljaju kao problem u poslovanju.
Korupciju su problemom najčešće smatrala poduzeća koja posluju u
Češkoj Republici (71 %), Portugalu (68 %), Grčkoj i
Slovačkoj (66 % u svakoj). III. Glavni nalazi
ovog Izvješća Analize po
državama pokazale su širok raspon različitih problema povezanih s
korupcijom, kao i mehanizama kontrole korupcije, od kojih su se neki pokazali
učinkovitima, a drugi nisu pokazali rezultate. Neke se zajedničke
značajke ipak mogu uočiti unutar EU-a ili u skupinama država
članica. Iz analiza po državama može se uočiti da je sektor javne nabave
u državama članicama posebno sklon korupciji zbog manjkavih nadzornih mehanizama
i upravljanja rizikom. Procjena rizika od korupcije te dobre i loše prakse u
javnoj nabavi prikazani su u sljedećem odjeljku. U
ovom se sažetku daje pregled najvažnijih pitanja koja se detaljnije ocjenjuju u
poglavljima o državama. Ona su sažeta u četiri tematska područja (A.
Politička dimenzija, B. Nadzorni mehanizmi i prevencija, C. Kažnjavanje
(Represija), D. Rizična područja), iako može biti nekih preklapanja s
obzirom na složenu prirodu predmetnih pitanja. U poglavljima o državama sadržan
je detaljniji opis pozadine i analiza. A. Politička
dimenzija Određivanje prioriteta za politike suzbijanja
korupcije Politike
suzbijanja korupcije postale su je vidljivije u političkom programu
većine država članica. Zbog financijske krize, veća se pozornost
posvećuje pitanjima integriteta i odgovornosti donositelja odluka.
Većina država članica koje su se suočile s ozbiljnim
gospodarskim poteškoćama priznale su ozbiljnost problema povezanih s
korupcijom i razvile su (ili razvijaju) programe za suzbijanje korupcije u
cilju uklanjanja povezanih rizika i rizika od preusmjeravanja javnih sredstava.
Programi gospodarske prilagodbe u nekim državama članicama uključuju
izričite zahtjeve u vezi s politikama suzbijanja korupcije. Čak i kada
nisu formalno povezane s programom prilagodbe, politikama suzbijanja korupcije
nadopunjuju se mjere prilagodbe, posebno u zemljama u kojima korupcija
predstavlja ozbiljan problem. Preporuke o učinkovitoj borbi protiv
korupcije dane su i u kontekstu Europskog semestra za koordinaciju gospodarske
politike. Ovo
izvješće ne temelji se na pretpostavci da su sveobuhvatne strategije suzbijanja
korupcije neophodne za suzbijanje ili suzbijanje korupcije. Međutim,
dugotrajno nepostojanje sveobuhvatnih strategija suzbijanja korupcije u nekim
državama članicama koje su suočene sa sustavim problemima s
korupcijom pokazalo se kao velik problem jer je za rješavanje takvih problema
potreban sveobuhvatan koordinirani pristup na nacionalnoj razini. U nekima od
tih država članica nedavno je donesena nacionalna strategija suzbijanja
korupcije, dok u drugima takva strategija još ne postoji. Kao pozitivni koraci
navode se strategije suzbijanja korupcije koje su donesene u nekim državama
članicama na temelju procjena učinka prethodnih strateških programa
nakon javnih rasprava i aktivnog doprinosa civilnog društva i niza javnih i
neovisnih institucija u području provedbe i praćenja, uz upozorenje
da se tek očekuju rezultati u fazi provedbe. Većina
država članica koje se suočavaju s velikim problemima u borbi protiv
korupcije uspostavile su složene i rafinirane pravne i institucionalne okvire
te niz ciljanih strategija i programa. Međutim, one same po sebi ne vode
nužno do opipljivih rezultata. S druge strane, u drugim državama članicama
u kojima nedostaju mjerodavni propisi ili strateški programi, učestalost
korupcije vidljivo je smanjena sustavima prevencije, praksom i tradicijama koje
uključuju davatelje i primatelje javnih usluga ili, u nekim
slučajevima, visoke standarde transparentnosti. Politička odgovornost Društveni
prosvjedi uzrokovani krizom bili su usmjereni ne samo na gospodarske i
socijalne politike već i na integritet i odgovornost političke elite.
Skandali na visokoj razini povezani s korupcijom, zlouporabom javnih sredstava
i neetičkim ponašanjem političara pridonijeli su nezadovoljstvu
javnosti i nepovjerenju u politički sustav. Integritet
u politici predstavlja ozbiljan problem u mnogim državama članicama. U
političkim strankama ili izabranim skupštinama na središnjoj i lokalnoj
razini kodeksi ponašanja više su iznimka nego pravilo. Čak i kada takvi
kodeksi postoje, obično im nedostaju učinkoviti mehanizmi
praćenja ili jasni propisi o sankcioniranju, koji rijetko dovode do
primjene odvraćajućih kazni. U nekim slučajevima se zbog
nedovoljne odgovornosti razvila percepcija da je politička elita gotovo
nekažnjiva. Problemi u nekim
državama članicama ne odnose se samo na rastuće nepovjerenje javnosti
već i na rizik od gubitka ugleda u međunarodnom kontekstu. Zbog toga
države članice sada daju veći prioritet borbi protiv korupcije te se
poduzimaju značajni koraci ili se najavljuju radikalne reforme. U nekim je
državama članicama kao ozbiljan problem istaknuta politizacija
zapošljavanja na srednjoj i nižoj rukovoditeljskoj razini u okviru nacionalne
ili regionalne/lokalne uprave. Takvom se praksom povećava sklonost korupciji,
povećava rizik od sukoba interesa, slabe nadzorni mehanizmi te se
utječe na vjerodostojnost javne uprave u cjelini. Odgovornost izabranih dužnosnika za korupciju Osnovni izazov u odnosu na politike suzbijanja
korupcije predstavlja nedostatak usklađene definicije „javnog dužnosnika“
na razini EU-a, koja bi uključivala izabrane dužnosnike. Komisija je u
2012. predstavila prijedlog direktive o kaznenopravnoj zaštiti od prijevare i
povezanih kaznenih djela protiv financijskih interesa EU-a[9] u kojoj se nalazi
definicija javnih dužnosnika koja uključuje osobe koje obavljaju
zakonodavnu dužnost. Za vrijeme pregovora u Vijeću[10] i u Europskom
parlamentu[11]
o predloženoj Direktivi pokazalo se da nedostaje potpora za predloženu
definiciju čiji je cilj kriminalizirati korupciju koju počine
izabrani dužnosnici. Međutim, prema mišljenju Komisije, kako bi se došlo
do zajedničkog pristupa u EU-u, potrebno je jasno uskladiti kaznenu
odgovornost izabranih dužnosnika za kaznena djela korupcije. Financiranje političkih stranaka Jedno
od širih kontekstualnih pitanja koje, kako iskustvo pokazuje, ima učinak
na korupciju jest financiranje političkih stranaka. Nedavni slučajevi
u kojima je bila riječ o nezakonitom financiranju političkih stranaka
velikih razmjera uključivali su političare u nekim državama
članicama. Kupovanje glasova i drugi oblici nedopuštenog utjecaja na
glasače uočeni su kao problem u nizu država članica. Ocjene GRECO-a o
financiranju stranaka imale su vidljiv utjecaj na reformu pravnog i, u
određenoj mjeri, institucionalnog okvira u tom području. Uz neke
iznimke, većina država članica nedavno je izmijenila svoje
zakonodavstvo o financiranju političkih stranka i povećala standarde
transparentnosti, između ostalog u vezi s donacijama. U dvije države
članice ne postoje ograničenja u vezi s anonimnim donacijama. U
jednoj od tih država članica nije obavezno objavljivati financijska
izvješća političkih stranaka. Međutim, glavne su političke
stranke sklopile dobrovoljan sporazum kako bi osigurale financijsku transparentnost.
Nadalje, očekuju se izmjene zakonodavstva o financiranju političkih
stranaka u cilju usklađivanja s GRECO-ovim preporukama. Druga uključena
država članica nije najavila planove o danjim izmjenama svog zakonodavstva
na temelju GRECO-ovih preporuka. Još jedna država članica nedavno je
revidirala svoje zakonodavstvo o financiranju političkih stranaka, ali još
uvijek postoje nedostaci u području gornjih granica za donacije, režima
sponzorstva iz državnih poduzeća, nadzornih mehanizama i ovlasti
sankcioniranja. Uređen i transparentan sustav financiranja
političkih stranaka - Finska Finska
je izmijenila svoj Zakon o političkim strankama u 2010. uzevši u obzir sve
preporuke koje dao GRECO. Finska je prije toga imala samo ograničene
propise o financiranju političkih stranaka. Cilj je novog pravnog okvira
osigurati transparentnost financiranja izbornih kandidata, političkih
stranaka te tijela povezanih s političkim strankama. Ako se bude provodio
prema planu, zakonom će se značajno povećati transparentnost
političkog financiranja. Prema GRECO-u, Finska može služiti kao
inspiracija drugim državama. U nekim su
slučajevima političke stranke povisile svoje standarde u vezi s
integritetom i sankcionirale, pa čak i otpustile članove umiješane u
korupcijske skandale. U jednoj državi članici zabilježena su značajna
postignuća u vezi s povećanjem transparentnosti i odgovornosti
parlamentarnog sustava. Čak i u zemljama s takvim primjerima
političke odgovornosti pitanja integriteta nisu dio opće prakse. U nadzoru
financiranja političkih stranaka još uvijek postoje značajni
nedostaci. Tek treba vidjeti kakav će biti učinak nedavnih
zakonodavnih reformi. Često se dogodi da se nakon zatvaranja jedne rupe u
zakonu (kao što je transparentnost ili gornja granica za donacije), pojave
druge (npr. režim brzih zajmova, programi višestrukih donacija, nedovoljni
nadzor zaklada ili drugih tijela povezanih s političkim strankama, itd.).
Proaktivan nadzor i odvraćajuće sankcioniranje nezakonitog
financiranja političkih stranaka još uvijek nisu dio redovite prakse u
EU-u i potrebno je uložiti više napora u osiguranje dosljedne provedbe. B. Nadzorni
mehanizmi i prevencija Primjena preventivnih
politika Preventivne
politike obuhvaćaju niz elemenata kao što su jasna etička pravila,
mjere za podizanje svijesti, izgradnja kulture integriteta u okviru
različitih organizacija, uspostava čvrstog stava u odnosu na pitanja
integriteta od samog početka, učinkoviti mehanizmi unutarnje
kontrole, transparentnost, jednostavan pristup informacijama od javnog interesa,
učinkoviti sustavi ocjenjivanja rada javnih institucija itd. Postoje
velike razlike među državama članicama u odnosu na sprječavanje
korupcije. U nekima je provedba preventivnih politika do sada bila
fragmentirana i nije bilo uvjerljivih rezultata. U drugima je učinkovita
prevencija pridonijela stvaranju dugotrajnog ugleda „čistih zemalja“. Iako
se korupcija u potonjim zemljama ne smatra velikim problemom, uspostavljeni su
aktivni i dinamični programi za očuvanje integriteta i prevenciju i
većina nacionalnih i lokalnih tijela vlasti smatra ih prioritetom. U nekim
drugim državama članicama korupcija se dugo smatrala manjim problemom i
stoga nije zauzet aktivan stav za promicanje sveobuhvatnih preventivnih mjera. Aktivno promicanje integriteta javnog sektora -
Nizozemska Integritet,
transparentnost i odgovornost aktivno se promoviraju u nizozemskoj javnoj
upravi. Ured za promicanje integriteta u javnom sektoru (BIOS), koji je
osnovalo Ministarstvo unutarnjih poslova i odnosa Kraljevine, neovisna je institucija
koja potiče i podržava javni sektor u izradi i provedbi politika
integriteta. Osim
toga, mnogi nizozemski gradovi i zajednice provode lokalne politike integriteta
koje su pridonijele otkrivanju problema u vezi s integritetom (broj se
povećao sa 135 u 2003. na 301 u 2010. Lokalne politike integriteta razvijene
su u posljednjih 20 godina i postale su sastavni dio lokalnog upravljanja. Mehanizmi vanjske i unutarnje kontrole (osim
provedbe zakona) Nadzorni
mehanizmi igraju važnu ulogu u sprječavanju i otkrivanju korupcije u
javnim tijelima. Neke države članice snažno opterećuju tijela za
provedbu zakona i kazneni progon ili agencije za suzbijanje korupcije koje se
smatraju jedinim odgovornim tijelima za suzbijanje korupcije. Dok je rad tih
institucija od velike važnosti, problem duboko ukorijenjene korupcije ne može
se riješiti bez sveobuhvatnog pristupa čiji je cilj jačanje
mehanizama prevencije i kontrole u javnoj upravi, na nacionalnoj i lokalnoj
razini. Neki su
revizorski sudovi igrali važnu ulogu u poticanju provedbe reformi suzbijanja
korupcije. U nekim državama članicama revizorski sudovi igraju aktivnu
ulogu jer obavješćuju druga nadležna tijela o slučajevima sumnje na
korupciju. U nekim slučajevima oni su institucije odgovorne za provjeru
financiranja političkih stranaka i izbora. Međutim, njihov proaktivan
pristup ne prate učinkovite unutarnje i vanjske kontrole na regionalnoj i
lokalnoj razini. U mnogim su
državama članicama unutarnje kontrole u državi (posebno na lokalnoj
razini) slabe i nekoordinirane. Postoji potreba jačati takve kontrole i
pridružiti im snažne politike prevencije u cilju ostvarivanja opipljivih i
održivih rezultata u borbi protiv korupcije. Izvješćivanje o imovinskom stanju Izvješćivanje
o imovinskom stanju dužnosnika na osjetljivim položajima praksa je koja pridonosi
učvršćivanju odgovornosti javnih dužnosnika, osigurava veću
transparentnost i olakšava otkrivanje mogućih slučajeva nezakonitog
bogaćenja, sukoba interesa, nespojivost funkcija te otkrivanje i istragu
moguće koruptivne prakse. Pristupi izvješćivanju
o imovinskom stanju izabranih dužnosnika variraju od obveznog prijavljivanja velike
količine informacija[12] do prijavljivanja
ograničene količine podataka ili politike neprijavljivanja. Za
profesionalne javne dužnosnike u određenim sektorima izvješćivanje o
imovinskom stanju moglo bi predstavljati način izbjegavanja sukoba
interesa. Unatoč tim različitim pristupima, uočava se opći
trend prema strožim zahtjevima za izvješćivanje o imovinskom stanju javnih
dužnosnika. Nekoliko država članica koje tradicionalno nisu imale režime izvješćivanja
o imovinskom stanju nedavno su uvele takve sustave ili su najavile njihovo uvođenje. Važan aspekt
odnosi se na njihovu provjeru. U nekim državama članicama tijela nadležna
za praćenje izvješćivanja o imovinskom stanju imaju ograničene
ovlasti i alate. U drugima ne postoji puno dokaza o aktivnoj provedbi ili
primjeni tih pravila. U nekoliko država sustav provjere složen je i naporan,
što utječe na njegovu učinkovitost. U državama članicama postoji
nekoliko primjera detaljne provjere. U tim slučajevima provjere provode
specijalizirane neovisne agencije za suzbijanje korupcije/zaštitu integriteta
koje imaju nužne ovlasti i alate za provjeru podrijetla imovine predmetnih
javnih dužnosnika u velikom broju baza podataka (porezna uprava, registar
trgovačkih društava itd.) u cilju otkrivanja mogućih netočnih
prijava. Pravila o sukobu
interesa Sukob interesa
označava situaciju u kojoj javni dužnosnici djeluju ili planiraju
djelovati ili odaju dojam da djeluju u vlastitom interesu.[13] Pitanje sukoba interesa bilo je stoga
uključeno u širok opseg instrumenata za suzbijanje korupcije i
preispitivanje, uključujući one povezane s Konvencijom UN-a protiv
korupcije (UNCAC), GRECO-om i OECD-om. Propisi i
sankcije koji se primjenjuju na sukobe interesa razlikuju se diljem EU-a. Neke
države članice imaju posebno zakonodavstvo koje se primjenjuje na širok
opseg izabranih i imenovanih javnih dužnosnika, te posebne agencije koje imaju
zadaću provoditi provjere. Razina provjera razlikuje se među državama
članicama: neke imaju neovisne agencije koje prate sukobe interesa, ali
nemaju dovoljno sposobnosti da pokriju te situacije u cijeloj zemlji i primjena
njihovih odluka je nedovoljna, dok druge imaju etička povjerenstva
zadužena za takve provjere koja odgovaraju Parlamentu; provjere zastupnika u
nekim slučajevima obavlja parlamentarno povjerenstvo, ili, u nekim drugim
slučajevima, povjerenstvo zaduženo za provedbu provjera sukoba interesa i
prijavljene imovine, koje često ima ograničene sposobnosti i ovlasti
sankcioniranja. Provjere su često formalne prirode i uglavnom su
ograničene na administrativne provjere. Sposobnost praćenja i alati
potrebni za provjeru opsežnih provjera često su nedovoljni. Posebne
poteškoće koje se javljaju rezultat su rijetkih i niskih sankcija protiv
izabranih dužnosnika. Kodeksi ponašanja različitih izabranih skupština
koji obuhvaćaju sukobe interesa često nisu popraćeni
odvraćajućim sankcijama. Stranačka disciplina i samokontrola u
tom pogledu možda nisu dovoljno učinkovite. Osim toga, raskid ugovora i
postupci koji se provode u slučajevima sukoba interesa ili povrat
procijenjene štete često se uređuju općim propisima i u praksi
se ne provode učinkovito. Sukobi interesa
u odlučivanju, dodjela javnih sredstava i javna nabava, posebno na
lokalnoj razini, predstavljaju obrazac koji se ponavlja u mnogim državama
članicama. U ovom se izvješću analiziraju posebni izazovi u tom
pogledu na regionalnoj i lokalnoj razini u onim državama članicama u
kojima se takvi problemi čine ozbiljnijima. Postoje (ponekad velike)
razlike između regija i lokalnih uprava i nedostaje dosljedan pristup
utvrđivanju minimalnih standarda i podizanju svijesti. Sukobi interesa u
pravilu nisu kriminalizirani u državama članicama EU-a. U jednoj je državi
članici sukob interesa kriminaliziran, ali još uvijek nisu ostvareni dobri
rezultati u području uspješnog kaznenog progona. Neke vrste sukoba
interesa kriminalizirane su u jednoj drugoj državi članici (npr. nezakonit
interes u aktivnosti kojom javni dužnosnici upravljaju ili je nadziru). Mobilnost radne
snage između javnog i privatnog sektora od ključne je važnosti za
funkcioniranje modernog društva i može donijeti velike koristi javnom i
privatnom sektoru. Ona, međutim, podrazumijeva mogući rizik da
će bivši javni dužnosnici otkriti podatke koje su saznali na prethodnim
dužnostima, a koji ne smiju biti otkriveni te da bi situacija u kojoj bivši
zaposlenici iz privatnog sektora preuzimaju javne funkcije mogla dovesti do
sukoba interesa u odnosu na njihova bivšeg poslodavca. Tim se problemom samo
nekoliko država članica izričito bavi, a provedba je često
slaba. C. Kažnjavanje Kazneno pravo Kazneno
pravo protiv korupcije uglavnom postoji i zadovoljava standarde Vijeća
Europe, UN-a i zakonodavstva EU-a. Jedna država članica nije ratificirala UNCAC.
Glavna prepreka ratificiranju u toj državi članici jest nedostatak kaznene
odgovornosti izabranih javnih dužnosnika za primanje mita. Neke
su države članice provele ili planiraju provesti materijalne reforme
kaznenog prava ili kaznenog postupka. Zajednički je cilj postupke
učiniti učinkovitijima i bržima i osnažiti alate za suzbijanje
korupcije (uključujući bolju definiciju kaznenih djela, u nekim
slučajevima veće sankcije i odredbe o hitnom postupku). Prilikom
povlačenja linije između zakonitog i nezakonitog ponašanja, neke
države članice još uvijek imaju uzak opseg kriminalizacije. Kvaliteta
prenošenja Okvirne odluke 2003/568/PUP o suzbijanju korupcije u privatnom
sektoru nejednaka je.[14] Posebni
nedostaci postoje u prenošenju odredbi o kriminalizaciji svih elemenata
aktivnog i pasivnog davanja i primanja mita te odgovornosti pravnih osoba.
Čak su i u odnosu na države članice koje su prenijele Okvirnu
direktivu podaci o provedbi rijetki. Učinkovitost agencija za suzbijanje
korupcije Države
članice moraju same odlučiti kakve su institucionalne strukture
potrebne u njihovu nacionalnom kontekstu za suzbijanje korupcije, ovisno o raširenosti
i prirodi korupcije u zemlji, o ustavnom i pravnom okviru, tradicijama, vezama
s drugim politikama u zemlji, općem institucionalnom okruženju i
slično. Nekoliko
država članica ima središnje agencije za suzbijanje korupcije u kojima su
spojene zadaće prevencije i represije, dok druge imaju posebne agencije za
sprječavanje korupcije, od kojih su neke ovlaštene za provjeru bogatstva,
sukoba interesa, nespojivosti funkcija i u nekim slučajevima, financiranja
stranaka. Neke druge države imaju posebne službe za provedbu zakona ili kazneni
progon koje se bave suzbijanjem korupcije. Danas je
opće priznato da uspostava posebnih agencija za suzbijanje korupcije nije
rješenje za sve, bez obzira na to jesu li one usmjerene na sprječavanje
korupcije ili na kažnjavanje. Ostvareni su različiti rezultati.
Međutim, iz analiza po državama u ovom izvješću vidi se da su neke od
tih agencija bile učinkoviti pokretači reformi za suzbijanje
korupcije u njihovoj zemlji. Neke od tih
agencija za suzbijanje korupcije ostvarile su održivije rezultate od drugih.
Čimbenici koji utječu na njihov (privremen ili dugoročan) uspjeh
uključuju: jamstva neovisnosti i nepostojanja političkog utjecaja,
zapošljavanje i napredovanje zaposlenika na osnovi zasluga, multidisciplinarnu
suradnju među operativnim timovima i s drugim institucijama, brz pristup
bazama podataka i obavještajnim podacima te osiguravanje nužnih resursa i
vještina. Ti elementi često nisu objedinjeni u svim državama
članicama. Dobra praksa u vezi s agencijama za suzbijanje
korupcije Slovensko
povjerenstvo za suzbijanje korupcije (CPC) učvrstilo
je svoju ulogu nastojeći „poticati vladavinu prava ulaganjem napora u
suzbijanje korupcije“, što je priznao i slovenski Ustavni sud. Unatoč
ograničenim resursima, CPC je ostvario dobre rezultate u provedbi, s više
od 1000 revizija i istraga godišnje. Provjerio je imovinu i interese vođa
glavnih političkih stranaka i nedavno otkrio povrede zakonodavstva o izvješćivanju
o imovinskom stanju i navodno neobjašnjeno bogatstvo važnih političkih
ličnosti. Rumunjska nacionalna uprava za suzbijanje
korupcije (DNA) Kao poseban ured tužiteljstva za suzbijanje
korupcije na srednjim i visokim položajima, DNA je ostvario značajne
rezultate u području istraga i kaznenog progona u vezi s optužbama za
korupciju na najvišim položajima u politici, pravosuđu i drugim sektorima
kao što je porezna uprava, carine, energija, promet, građevinarstvo,
zdravstvo itd. U posljednjih sedam godina, DNA je podigao optužnice protiv više
od 4 700 optuženika. Ukupno 90,25 % njegovih optužnica potvrđeno je pravomoćnim
presudama. Gotovo 1 500 optuženika osuđeno je pravomoćnim presudama,
a gotovo polovina njih bila je na vrlo visokim položajima. Ti su rezultati
ostvareni zahvaljujući strukturi DNA-e u koju su uključeni, uz
tužitelje koji vode i nadziru istrage, pravosudna policija i gospodarski,
financijski i informatički stručnjaci. Latvijski ured za sprječavanje i suzbijanje korupcije
(KNAB) stekao je velik ugled u Latviji i izvan nje. Njegove zadaće
uključuju sprječavanje, istrage i obrazovanje, uključujući
nadzor financiranja stranaka. KNAB djeluje i kao istražno tijelo prije sudskog
postupka, kojem su povjerene tradicionalne ovlasti provedbe zakona i pristup
bankovnim i poreznim bazama podataka. Nedavno je u Uredu došlo do unutarnjih
previranja. Hrvatski ured za suzbijanje korupcije i
organiziranog kriminaliteta koji djeluje u okviru Državnog odvjetništva (USKOK)
ostvario je dobre rezultate u proaktivnim istragama i uspješnim progonima,
uključujući poznate slučajeve izabranih i imenovanih dužnosnika
na visokim položajima. Središnji španjolski specijalizirani
ured tužiteljstva za suzbijanje korupcije ostvario je solidne rezultate u
području istraga i kaznenog progona, uključujući slučajeve
na visokoj razini koji su obuhvaćali optužbe za složene programe
nezakonitog financiranja političkih stranaka. Ured za borbu protiv prijevare
u Kataloniji, regionalna agencija za suzbijanje korupcije koja je
specijalizirana za istrage korupcije i prijevare, jedina je institucija takve
vrste u Španjolskoj. Cilj joj je sprječavati i istraživati slučajeve
zlouporabe javnih sredstava te joj je povjerena zadaća usmjeravanja drugih
tijela. U nekim su
državama članicama agencije za suzbijanje korupcije koje provode istrage o
političarima izložene izravnom ili neizravnom pritisku. Takav pritisak
uključuje javne izjave ili druge načine dovođenja u pitanje
legitimnosti vodstva agencija ili njezinih institucionalnih ovlasti i
nadležnosti. Važno je osigurati jamstva koja tim agencijama potrebna za suzbijanje
korupcije kako bi nastavile provoditi svoje zadaće bez neopravdanog
pritiska. Sposobnost tijela za provedbu zakona i kazneni
progon te pravosudnih tijela Učinkovitost
tijela za provedbu zakona i kazneni progon u istragama korupcije
u EU-u znatno varira. Čimbenici koji se uzimaju u obzir za ocjenjivanje
njihove učinkovitosti uključuju procijenjeni opseg i prirodu
korupcije kojom se moraju baviti, usklađenost s preventivnim mjerama,
političku volju za podržavanje njihove neovisnosti, sposobnost i resurse
koji su im na raspolaganju, moguće prepreke istragama, učinkovitost pravosuđa,
posebno njegovu neovisnost itd. Teško je raditi procjene jer su
statistički podaci o kaznenim djelima korupcije u većini država
članica nedosljedni. Ne postoje ažurni, konsolidirani statistički
podaci koji obuhvaćaju sve faze u predmetima korupcije. Same
mjere kažnjavanja nisu dovoljne za učinkovito suzbijanje korupcije. Ipak,
sposobnost pravosuđa da odredi odvraćajuće kaznene sankcije igra
važnu ulogu u odvraćanju od korupcije i predstavlja jasan znak da
korupcija nije dopustiva. Neke
države članice stavljaju poseban naglasak na kažnjavanje, te provedba
zakona postaje najvidljiviji dio suzbijanja korupcije. Izvanredni rezultati
mogu se vidjeti i u državama članicama s učinkovitim kaznenim
progonom u cjelini (ne samo službi koje se bave korupcijom). U nekim su opet
državama članicama slučajevi uspješnog kaznenog progona rijetki ili
su istrage dugotrajne. Neovisnost
pravosuđa ključan je element politika suzbijanja korupcije sa
stajališta sposobnosti pravosudnog sustava za učinkovito rješavanje
slučajeva korupcije, uključujući one na visokim položajima, te
sa stajališta standarda integriteta u okviru samog pravosudnog sustava.
Učinkovite mjere zaštite neovisnosti i visoki etički standardi u pravosuđu
od ključne su važnosti za osiguranje nužnog okvira za učinkovito
pravosuđe koje provodi pravdu u slučajevima korupcije na objektivan i
nepristran način i bez neprimjerenih utjecaja. Neovisnost tijela za provedbu
zakona i kazneni progon predstavlja problem u nekim državama članicama. Ne
dovodeći u pitanje opću institucionalnu strukturu koja odražava
ustavno, pravno i kulturno okruženje u svakoj državi članici i podliježe
posebnim mehanizmima i postupcima na razini EU-a – posebno godišnji Semafor
pravosuđa EU-a i okvir za vladavinu prava koje je predsjednik Barosso predstavio
i najavio u svom govoru o stanju Unije u 2012. i 2013. – u nekim situacijama pojavio
se u slučajevima korupcije problem izloženosti tužiteljstva i sudova
političkom utjecaju. Primjeri uključuju netransparentnu ili
diskrecijsku primjenu postupaka imenovanja, napredovanja ili otpuštanja
vodećih tužitelja koji rade na predmetima korupcije te otpuštanja ili
pokušaji diskreditiranja institucija za suzbijanje korupcije ili njihovih čelnika
bez očitog objektivnog razloga. Bilo je slučajeva kada su
politički dionici utjecali na upravljanje i rad agencija za provedbu
zakona u području suzbijanja korupcije. Široke ovlasti koje imaju neke
institucije za suzbijanje korupcije često ne idu ruku pod ruku s
odgovornošću, što stvara dojam da se one ne žele baviti važnim
slučajevima ili pribjegavati kontroverznim istražnim metodama. Ne
postoji ujednačen standard koji bi se mogao smatrati modelom za postupke
imenovanja i razrješenja čelnika službi za provedbu zakona i kazneni
progon. Takve odluke u većini država članica donose vlade kao izraz
političke odgovornosti i one odražavaju položaj tijela za provedbu zakona kazneni
progon u okviru izvršne vlasti. Bez obzira na to koji je postupak odabran, on
mora biti vjerodostojan i temeljiti se na zaslugama kako bi se izbjegao dojam o
političkoj pristranosti i omogućilo policiji i tužiteljima da
istražuju korupciju gdje god da je otkriju. Kao
nedostatak u nekim državama članicama istaknut je i nedostatak
učinkovite koordinacije među agencijama za provedbu zakona i suzbijanje
korupcije. U
analizama po državama istaknuta je zabrinutost zbog integriteta pravosuđa
prilikom rada na predmetima korupcije te u vezi s njegovom neovisnošću
, kao što se vidi iz opsega i prirode slučajeva korupcije koji
uključuju suce ili tužitelje. Poseban sud za suzbijanje korupcije koji je
osnovan u jednoj državi članici suočio se s velikim izazovima (pa
čak i privremenim raspuštanjem), što je utjecalo na njegovu stabilnost i
sposobnost postizanja uvjerljivih rezultata rada. Čini
se da u nekoliko država članica postoji problem nedovoljne odlučnosti
i sposobnosti pravosuđa za rješavanje složenih ili osjetljivih predmeta
korupcije. U nekim državama članicama postoji rizik od zastare u
predmetima korupcije jer su sudski postupci dugi i komplicirani. Postoje situacije
u kojima način primjene postupovnih pravila u praksi uzrokuje velika
kašnjenja, čiji je cilj u nekim slučajevima izbjegavanje dovršetka
sudskih postupaka. Ograničen
odvraćajući učinak sudskih kazni istaknut je u nekoliko država
članica u kojima je uočen uzorak učestalosti uvjetnih ili niskih
kazni.za korupciju. Međutim, postoje drugi slučajevi u kojima su
sudovi nedavno izrekli odvraćajuće zatvorske kazne za kaznena djela
korupcije. U jednoj državi
članici procijenjeno je da je uloga istražnih sudova od presudne važnosti
za poticanje zakonodavnih i institucionalnih reformi u odnosu u području
korupcije, ali tijekom analize pojavilo se pitanje trajanja postupaka i
stvarnog učinka na kazneni progon. Treba napomenuti da postupovni nedostaci
često mogu ometati istrage slučajeva korupcije u određenim
državama članicama. Primjeri uključuju pretjerane ili nejasne odredbe
o ukidanju imuniteta ili nedostatke u njihovoj primjeni te zastare zbog kojih
nije moguće okončati složene predmete, posebno u kombinaciji s
dugotrajnim postupcima ili nefleksibilnim pravilima o pristupu bankovnim
podacima kojima se otežavaju financijske istrage i prekogranična suradnja. D. Posebna
rizična područja Sitna korupcija Sitna
korupcija predstavlja raširen problem samo u nekoliko država članica. Brojnim
inicijativama u okviru suzbijanja korupcije nije se uspio riješiti problem
sitne korupcije u tim državama. Nekoliko država članica u kojima se
problem sitne korupcije ponavlja uspjelo je ostvariti napredak u tom
području, što se vidi iz anketa o izravnim iskustvima s korupcijom koje su
pokazale da postoje pozitivni trendovi i zbog čega se te države u tom
pogledu čak nalaze iznad prosjeka EU-a. Unatoč obećavajućem
napretku koji je općenito ostvaren u području smanjenja sitne
korupcije, neke se države članice još uvijek s tim problemom bore u rizičnom
sektoru zdravstva, u kojem se još uvijek potiču neformalna plaćanja u
svrhu posebnih uvjeta liječenja. Rizici od korupcije na regionalnoj i lokalnoj
razini Rizici
od korupcije veći su na regionalnoj i na lokalnim razinama, na kojima je
sustav međusobnih provjera i unutarnjih kontrola slabiji nego na
nacionalnoj razini. U nekim državama članicama postoje velike razlike u
odnosu na dobro upravljanje i učinkovitost politika suzbijanja korupcije.[15] U
mnogim državama članicama široke diskrecijske ovlasti regionalnih vlada
ili lokalnih uprava (koje upravljaju znatnim resursima) nisu u skladu s
odgovarajućim stupnjem odgovornosti i nadzornim mehanizmima. Sukobi
interesa uzrok su posebnih problema na lokalnoj razini. Potrebno je uložiti
veće napore u širenje dobre prakse koju primjenjuju neke regije ili
lokalne uprave i ostvarivanje ravnopravnih uvjeta za izabrane i imenovane
dužnosnike na lokalnoj razini, posebno u području standarda
transparentnosti, izvješćivanja o imovinskom stanju, sprječavanja i
kažnjavanja sukoba interesa te kontrole javne potrošnje. Gledajući
s pozitivne strane, na lokalnoj ili regionalnoj razini primijećena je učinkovita
preventivna praksa. U jednoj državi članici uspostavljena je mreža od više
od 200 regionalnih, općinskih i pokrajinskih uprava koje su zajedno radile
na sprječavanju korupcije i infiltracije mafije u javne strukture. Odabrani osjetljivi sektori U
nekoliko država članica pri analizi su istaknuti neki sektori koji su se
činili posebno osjetljivima na korupciju i u kojima su bile potrebne
ciljane reakcije. Urbani
razvoj i građevinarstvo sektori su u kojima je osjetljivost na
korupciju posebno visoka u EU-u. Oni su u izvješću istaknuti kao posebno
osjetljivi na korupciju u nekim državama članicama u kojima su posljednjih
godina istraženi i kazneno progonjeni brojni slučajevi korupcije. Kao
odgovor na rizike u tom području, jedna je država članica uspostavila
posebnu službu za kazneni progon za suzbijanje kriminaliteta u području
okoliša i prostornog planiranja, koji obuhvaćaju brojna kaznena djela,
uključujući korupciju. Prostorno planiranje istaknuto je kao
područje osjetljivo na korupciju u jednoj državi članici u kojoj su u
području izdavanja građevinskih dozvola, posebno za velike projekte,
prijavljeni brojni slučajevi korupcije i nezakonitog financiranja
političkih stranaka. Zdravstvo, još
jedan sektor koji je svuda osjetljiv na korupciju, posebno kada se radi o
javnoj nabavi i farmaceutskoj industriji, detaljnije je procijenjen u nizu
država članica. U tim se državama trenutno razvijaju strategije i reforme
za suzbijanje korupcije u zdravstvu. Međutim, do sada je ostvaren mali
broj konkretnih rezultata. Neformalna plaćanja i korupcija u javnoj nabavi
i u farmaceutskom sektoru i dalje su razlog za zabrinutost. Korupcija
u poreznoj upravi, koja je istaknuta kao ozbiljan problem u jednoj
državi članici, zahtijeva ciljani strateški odgovor. Općenito u većini navedenih država
članica nedostaju dosljedni mehanizmi procjene rizika ili posebne
sektorski specifične strategije za suzbijanje korupcije u osjetljivim sektorima.
Integritet i transparentnost financijskog sektora U
razdoblju nakon financijske krize često se ističe potreba za
jačim standardima integriteta i transparentnosti u financijskom sektoru. U
ovom se izvješću govori o takvim pitanjima u odnosu na niz država
članica. U izvješću Parlamentarne skupštine Vijeća Europe
povezuju se „veliki slučajevi korupcije“ s utajom poreza putem offshore
poduzeća i poreznih oaza.[16] U izvješću se spominje
Inicijativa Svjetske banke[17] i UNODC-a o povratu ukradene imovine u
okviru koje je analizirano 150 velikih slučajeva korupcije i utvrđena
je izravna veza između korupcije velikih razmjera među javnim
dužnosnicima na visokim položajima i prikrivanja ukradene imovine putem lažnih
poduzeća i zaklada. Nadalje, istaknute su i prepreke istragama i
praćenju ukradene imovine zbog nedovoljnog pristupa informacijama o
vlasništvu i uporabe složenih korporativnih struktura na više područja nadležnosti.
U
istom se izvješću parlamentarne skupštine spominje jedna država
članica među članicama Vijeća Europe koja „pruža
utočište ili dopušta više ili manje upitna financijska i pravna rješenja
offshore sustava“. Nedavno je predmetna država članica najavila da
planira reviziju svog pravnog okvira o pristupu bankovnim podacima. U
jednoj su drugoj državi članici nedavne kontroverze u financijskom
sektoru, uključujući u velikim bankama, kao što su namještanje
zateznih kamata, neodgovorno i spekulativno pozajmljivanje, i nepostupanje s
dužnom pažnjom, izazvale zabrinutost u vezi s uređenjem i provedbom
postojećih pravila. Puno se raspravljalo i o ulozi banaka u olakšavanju
ili dopuštanju pranja novca. Planiranim javnim pristupom registru vlasnika
registriranih poduzeća nastoji se povećati transparentnost. Jedna
se druga država članica obvezala na jačanje bankovnog nadzora i
regulatornog okvira, te uvođenje zaštitnih mjera protiv pranja novca. Davanje mita u inozemstvu Države
članice koje se učinkovito bore protiv korupcije unutar vlastitih
granica često su suočene s problemima zbog ponašanja njihovih
poduzeća u inozemstvu, posebno u državama u kojima je korupcija raširena.
OECD vrši strogi nadzor u tome području i u svojim redovnim ocjenama
ističe dobre i manje zadovoljavajuće rezultate provedbe. U nizu
država članica postoji dobra praksa koja uključuje znatan broj
uspješnih kaznenih progona i visoke sankcije, davanje prioriteta
slučajevima davanja mita u inozemstvu ili nedavno donošenje sveobuhvatnog
zakona o davanju i primanju mita kojim se jačaju zakonski i postupovni
alati za sprječavanje i kazneni progon korupcije, posebno davanja mita u
inozemstvu. Čvrst zakonodavni okvir za
rješavanje problema mita na nacionalnoj razini i u inozemstvu – Zakon UK-a o
podmićivanju Zahvaljujući Zakonu o podmićivanju
iz 2010., koji je stupio na snagu 1. srpnja 2011., UK se nalazi među
državama koje imaju najsnažnija pravila protiv podmićivanja u cijelom
svijetu. Njime se ne samo kriminalizira davanje i primanje mita te davanje mita
stranim dužnosnicima već se proširuje kaznena odgovornost na
trgovačka društva koja ne spriječe davanje i primanje mita u njihovo
ime. Odredbama o izvanteritorijalnoj nadležnosti omogućuje se Uredu za borbu
protiv teških slučajeva prijevare (SFO) da pokrene kazneni progon protiv
bilo kojeg poduzeća, ili povezane osobe, na državnom području UK-a,
čak i ako poduzeće ima sjedište na drugom kontinentu. Trgovačka
društva oslobođena su kaznene odgovornosti ako su imala odgovarajuće
postupke za sprječavanje davanja i primanja mita. Pratećim Smjernicama za
trgovačka društva (GCO), koje je izdao SFO, promiče se svijest o
novom zakonodavnom okviru i poduzeća se na praktičan način
(uključujući studije slučaja) informira o njihovim obvezama da u
skladu s tim Zakonom sprječavaju ili otkrivaju slučajeve davanja ili
primanja mita. U skladu s prethodnom preporukom OECD-a, u GCO-u se jasno navodi
da se poticajna plaćanja smatraju nezakonitim davanjem mita i
poduzećima se pružaju na uvid kriteriji za razlikovanje gostoprimstva od
prikrivenih oblika podmićivanja. SFO ima široke ovlasti za istrage i
kazneni progon teških i složenih slučajeva prijevare,
uključujući korupciju. U određenim okolnostima, SFO može uzimati
u obzir izdavanje građanskih naloga za povrat i nagodbe u skladu s
prethodnim smjernicama. OECD
je kritizirao druge države članice zbog nedovoljnog ili nepostojećeg
kaznenog progona slučajeva davanja mita u inozemstvu, uzimajući u
obzir rizike od korupcije s kojima se njihova poduzeća suočavaju u
inozemstvu. Poduzeća u državnom vlasništvu U
nekim državama članicama postoje nedostaci u nadzoru državnih
poduzeća jer je zakonodavstvo nejasno, a zbog politizacije nisu
moguća imenovanja na temelju zasluga i ostvarivanje javnog interesa. Osim
toga, ne postoji dovoljno zaštitnih mjera za suzbijanje korupcije kao ni
mehanizama za sprječavanje i sankcioniranje sukoba interesa. Raspodjela
sredstava i, u nekim slučajevima, nabava usluga u tim poduzećima nije
dovoljno transparentna. Nedavne su istrage navodne zlouporabe sredstava,
koruptivne prakse i pranja novca s kojima su povezana državna poduzeća
ukazale na visok stupanj rizika u vezi s korupcijom u tom području te na
nedostatke u kontroli i sprječavanju. U
ovom se izvješću u odnosu na nekoliko država članica ističe potreba
za većom transparentnošću i učinkovitim provjerama ubrzane
privatizacije, zbog koje može doći do povećanja rizika od korupcije. Veze između korupcije i organiziranog
kriminala U
državama članicama u kojima organizirani kriminal predstavlja velik problem,
korupcija se često koristi kao pomoćno sredstvo. U jednoj su državi
članici brojni slučajevi navodnog nezakonitog financiranja
političkih stranaka na državnoj ili regionalnoj razini isto bili povezani
sa organiziranim zločinačkim skupinama. Povezanost između
organiziranih zločinačkih skupina, poduzeća i političara
predstavljaj problem tim državama članicama, posebno na regionalnoj i
lokalnoj razini, te u sektorima javne nabave, građevinarstva, usluga
održavanja, gospodarenja otpadom i drugim sektorima. Istraživanja su pokazala
da organizirani kriminal u jednoj državi članici ostvaruje utjecaj na svim
razinama, uključujući u politici. Tamo se korupcija u politici
često promatra kao alat za ostvarivanje neposrednog ili posrednog pristupa
vlasti. Za tu se državu smatra da ima najviši stupanj sive ekonomije među
državama članicama EU-a. Korupcija općenito predstavlja ozbiljnu
prijetnju kao sredstvo kojim se organizirane zločinačke skupine mogu uvući
u javni i privatni sektor kako je navedeno u Procjeni prijetnje od ozbiljnog i
organiziranog kriminala u EU-u koju je u 2013. izvršio Europol. E Pozadina Postoji
niz pitanja u pozadini koja – iako sama nisu nužno povezana s korupcijom– mogu
utjecati na stupanj do kojeg okruženje otvara vrata korupciji. Učinkovitim
politikama u tim područjima može se utjecati na smanjenje prilika za
korupciju. Politike transparentnosti i sloboda informiranja Otvorenost i
transparentnost mogu imati odvraćajući učinak na korupciju te
mogu pomoći u otkrivanju slučajeva korupcije kada se oni pojave. Dok
većina država članica ima prikladno zakonodavstvo u tom području
i neke su na putu donošenja zakona, provedba standarda transparentnosti
nejednaka je. Jedna država članica razvila je aplikaciju na internetu
putem koje se može dobiti pregled troškova u javnom sektoru za robu i usluge (vidi
isto odjeljak o javnoj nabavi): u njoj se isto tako daju pojedinosti o
upravnim i nadzornim odborima svih poduzeća u državnom vlasništvu ili u
većinskom državnom vlasništvu te njihovim godišnjim izvješćima. Učinkovite
politike suzbijanja korupcije u nekim državama članicama dijelom su
posljedica tradicije otvorenosti, transparentnosti i objave dokumenata. Napredak prema transparentnosti u postupku donošenja
odluka u javnoj upravi - Grčka Zakonom donesenim
u 2010.[18]
obvezuju se sve javne ustanove da objavljuju na internetu svoje odluke,
uključujući one u vezi s javnom nabavom. Od 1. listopada 2010., sve javne
ustanove, regulatorna tijela i lokalne vlasti moraju učitavati svoje
odluke na internet putem programa „Clarity“ (diavgeia –
διαύγεια).[19] Odluke javnih tijela ne mogu se
provoditi ako nisu učitane na web-mjesta Clarityja. Od te su obveze
izuzete samo odluke koje sadržavaju osjetljive osobne podatke i/ili informacije
iz područja nacionalne sigurnosti. Svaki je dokument digitalno potpisan i
automatski mu se dodjeljuje jedinstveni broj. Ako
postoje razlike između teksta objavljenog na web-mjestu Vlade i na
web-mjestu Clarityija, prednost ima ovaj potonji. Objavljuju se i sklopljeni
javni ugovori. Zaštita zviždača Odgovarajući
mehanizmi za zviždače kojima se kodificiraju procesi unutar javne uprave
kako bi se dužnosnicima pružili kanali za prijavljivanje onoga što smatraju
nepravilnostima ili čak nezakonitim postupcima mogu pomoći u
prevladavanju problema s otkrivanjem koji su sastavni dio korupcije (i drugih
područja). Međutim, aktivnosti zviždača suočene su s
problemima s obzirom na opću nesklonost prijavljivanju takvih postupaka u
vlastitoj organizaciji te zbog straha od osvete. U tom pogledu najvažnija je
izgradnja kulture integriteta u svakoj organizaciji, podizanje svijesti i
stvaranje učinkovitih mehanizama zaštite koji bi potencijalnim
zviždačima pružili sigurnost[20]. Transparentnost lobiranja U
složenom svijetu oblikovanja javne politike, poželjno je da javne uprave budu
uključene u trajni dijalog s vanjskim dionicima. Sve bi zainteresirane
strane trebale imati pravo glasa i to bi se trebalo odvijati na transparentan
način. Budući da aktivnosti lobiranja mogu pridonijeti povećanju
rizika od korupcije i utjecaja na regulatorna tijela, poželjno je imati
mehanizme kojima bi se stvorio okvir za takve aktivnosti, putem zakonodavstva
ili dobrovoljnim registriranjem lobista. Takvim
bi se mehanizmima moglo pridonijeti stvaraju jasnog i transparentnog odnosa
između javnih tijela i vanjskih dionika. Oni kao takvi mogu pomoći u
smanjenju rizika od korupcije. Do sada je to područje razvijeno u malom
broju država članica, iako neke druge države članice imaju u pripremi
zakonodavstvo ili propise ili razmatraju mogućnost uvođenja novih
mehanizama. IV.
Javna nabava A.
Opći
pregled okvira EU-a Veličina
tržišta javne nabave u EU-u Javna nabava
predstavlja važan element u nacionalnim gospodarstvima u EU-u. Tijela javne vlasti
i javnopravna tijela svake godine potroše oko jednu petinu BDP-a EU-a na nabavu
robe, radova i usluga.[21] Oko 20 %
od tog ukupnog broja odnosi se na javnu nabavu koja prelazi prag iznad kojeg se
primjenjuju pravila EU-a o javnoj nabavi. Komisija je procijenila da je ukupna
vrijednost natječaja iznad praga EU-a u 2011. iznosila oko 425 milijardi
EUR.[22] Važnost politika suzbijanja
korupcije u okviru javne nabave S
obzirom na razinu financijskih tokova koje stvara i na niz drugih
čimbenika, javna nabava područje je koje je podložno koruptivnoj praksi.
Prema istraživanju iz 2008. o javnoj nabavi i korupciji, dodatni troškovi
ugovora kao rezultat koruptivne prakse mogu iznositi između 20 %
i 25 % i u nekim slučajevima čak 50 % ukupnog
troška ugovora.[23] Kao što
je istaknuo OECD u Načelima za integritet u javnoj nabavi, „slabim
upravljanjem u javnoj nabavi narušava se tržišno natjecanje i povećava
cijena koju uprava plaća za robu i usluge, što ima izravan utjecaj na
javne rashode, a time i na sredstva poreznih obveznika. Zbog financijskih
interesa i bliskog odnosa između javnog i privatnog sektora, javna nabava
veliko je rizično područje. […]’[24] U
studiji iz 2013. o otkrivanju i smanjenju korupcije u javnoj nabavi u EU-u
zaključeno je da je u 2010. ukupan izravan trošak korupcije u javnoj
nabavi za samo pet sektora (tj. ceste i željeznice; voda i otpad;
urbana/komunalna izgradnja; osposobljavanje, istraživanje i razvoj) u osam
država članica[25] iznosio
između 1,4 i 2,2 milijarde EUR .[26] U
ocjenama pojedinih zemalja u ovom izvješću se javna se nabava ističe kao
jedno od područja koje je najosjetljivije na korupciju, što se vidi iz
niza slučajeva korupcije na visokim položajima koji uključuju jednu
ili više država. S obzirom na to da je razina rizika od korupcije u postupku
javne nabave prilično visoka, suzbijanje korupcije i zaštitne mjere borbe
protiv prijevare u javnoj nabavi predstavljaju prioritet za države članice
i institucije EU-a.[27] Nedostaci
u sprječavanju i kažnjavanju korupcije u javnoj nabavi negativno
utječu na upravljanje nacionalnim sredstvima i sredstvima EU-a. Postojeći
pravni okvir EU-a Glavni je cilj zakonodavstva EU-a o javnoj nabavi
(tj. Direktiva o javnoj nabavi, Direktiva o komunalnim uslugama i Direktiva o
javnoj nabavi u području obrane i sigurnosti te Direktiva o pravnim
lijekovima)[28]
osigurati poštovanje načela iz Ugovora o funkcioniranju Europske unije, a
posebno načela slobode kretanja roba, slobode poslovnog nastana i slobode
pružanja usluga te drugih načela koja iz njih proizlaze. Cilj je
zakonodavstva o javnoj nabavi osigurati da tržišta javne nabave budu otvorena u
cijeloj Uniji kako bi se doprinijelo učinkovitoj uporabi javnih sredstava
i promicanju poštene, ujednačene i transparentne platforme za javnu
potrošnju. Time se isto može pozitivno utjecati na opće politike suzbijanja
korupcije u EU-u u kojima transparentnost i pošteno tržišno natjecanje igraju
važnu ulogu u sprječavanju koruptivne prakse. Zakonodavstvo
o javnoj nabavi uključuje i odredbe koje su izravno važne za politike suzbijanja
korupcije, kao što je isključivanje iz natječajnog postupka tijela
protiv kojeg je donesena pravomoćna presuda za kazneno djelo korupcije,
detaljne odredbe o javnosti i transparentnosti različitih faza ciklusa
javne nabave, minimalni standardi za pravne lijekove, posebne odredbe o
neobično niskim ponudama te odredbe kojima se utvrđuju određenih
zahtjevi za izmjene ugovora. Na dodjelu koncesija za radove trenutno se
primjenjuje ograničen broj odredbi sekundarnog prava[29] dok je
pružanje usluga trenutno uređeno općim načelima Ugovora o
funkcioniranju Europske unije. Neke
države članice imaju posebne odredbe o korupciji u području javne
nabave ili primjenjuju posebne mjere čiji je cilj smanjenje rizika od
korupcije na način opisan u nastavku. Većina država članica pitanje
korupcijom u javnoj nabavi rješava putem općeg zakonodavstva o korupciji. Baza
podataka Dnevnik elektroničkih natječaja (TED), internetska verzija
„Dodatka Službenom listu Europske unije“ redovno se ažurira natječajima iz
cijele Europe. Natječaji i obavijesti o sklapanju ugovora iznad pragova
Direktiva o javnoj nabavi objavljuju se u SL/TED-u. U Godišnjem pregledu o
provedbi javne nabave za 2012. istaknuto je da je broj objavljenih
natječaja i obavijesti o sklapanju ugovora posljednjih godina nastavio
stabilno rasti.[30] Iz toga
se vidi da su Direktive i TED pridonijele većoj javnoj dostupnosti
informacija o natječajima i dodjeli javnih ugovora. Praćenje ispravne primjene pravila o javnoj
nabavi u EU-u Na
temelju svoje uloge čuvara Ugovora, u slučajevima moguće povrede
europskih pravila o javnoj nabavi, Komisija djeluje na temelju prigovora ili na
vlastitu inicijativu. U tom pogledu, Komisija nastoji osigurati sukladnost s
pravilima javne nabave bez obzira na razloge povrede tih pravila te je li
povreda počinjena svjesno ili kao rezultat nedovoljnog znanja ili grešaka. Općenito
je pravilo da Komisija ne istražuje je li povreda pravila EU-a o javnoj nabavi
posljedica korupcije. To je u nadležnosti država članica. Međutim,
postupci zbog povrede[31]
često se odnose na nepravilnosti koje ukazuju na određene osjetljive
točke u primjeni pravila o javnoj nabavi koja su važna i za ocjenjivanje
učinkovitosti sprječavanja korupcije i nadzornih mehanizama. U
Godišnjem izvješću o provedbi postupka javne nabave iz 2012. Komisija je
istaknula 97 neriješenih predmeta zbog povrede uslijed neispravne primjene
pravila o javnoj nabavi, od kojih se više od polovina odnosi na samo tri države
članice. Većina tih predmeta odnosi se na tvrdnje o neopravdanoj
uporabi pregovaračkog postupka bez prethodne objave, diskriminaciji,
izravnoj dodjeli, nedostatku transparentnosti, neopravdanoj izmjeni ugovora,
neispravnoj primjeni unutarnjih pravila ili povredi općih načela
Ugovora.[32] S obzirom na vrste slučajeva kada Komisija
pokreće postupke u vezi s optužbama za povrede pravila EU-a o postupcima
usklađivanja za dodjelu ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi
robe i ugovora o javnim uslugama, čini se da je pregovarački postupak
bez prethodne objave vrsta postupka u kojem se nepravilnosti najčešće
pojavljuju. Većina se slučajeva neispravne primjene odnosi na
infrastrukturni sektor, nakon kojeg slijede sektori otpadnih voda/otpada,
nabave IT usluga, željeznica, zdravstva i energije. Zakonodavne reforme koje su u tijeku u EU-u Na
temelju sveobuhvatne ocjene može se zaključiti da su Direktive o javnoj
nabavi u velikoj mjeri ostvarile svoje ciljeve.[33] One su dovele do veće
transparentnosti, viših razina konkurencije i mjerljivih ušteda zbog niskih
cijena. Međutim, daljnja poboljšanja smatraju se nužnima u cilju
pojednostavljivanja postupaka i jačanja jamstava za suzbijanje prijevare i
korupcije. Komisija je stoga predložila u prosincu 2011. reviziju Direktiva o
javnoj nabavi. Predloženo novo zakonodavstvo obuhvaća nabavu u sektoru
vode, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga[34], ugovore o javnim radovima, robi i
uslugama,[35], te
koncesije, koje su uređene na razini EU-a. Komisija je predložila odredbe
o sukobu interesa (po prvi puta definiran u zakonodavstvu EU-a), centralizirane
podatke o korupciji, prijevari i sukobu interesa, stroža pravila o izmjeni
ugovora, šire kriterije za isključenje i nadzor sklopljenih ugovora. O
prijedlogu Komisije trenutno se raspravlja u Europskom parlamentu i
Vijeću. Prijedlog je uključivao i uspostavu nadzora provedbe pravila
o javnoj nabavi, sustave označavanja i sustave upozorenja za potrebe
otkrivanja prijevare i korupcije. Međutim, države članice prigovorile
su protiv mjera koje su smatrale pretjeranim opterećenjem za njihove
uprave. Cilj
je prijedloga o dodjeli ugovora o koncesiji[36]
smanjiti nesigurnosti oko dodjele takvih ugovora i njime se nastoji poticati
javna i privatna ulaganja u infrastrukturu i strateške usluge koje daju
najbolju vrijednost za
novac. Predložena direktiva o ugovorima o koncesiji sadržava i odredbe u kojima
se od država članica traži da donesu pravila o suzbijanju protekcije ili
korupcije te o sprječavanju sukoba interesa u cilju osiguranja
transparentnosti postupka dodjele i jednakog postupanja prema svim
ponuditeljima. Očekuje
se da će novi paket za javne nabave biti donesen početkom 2014. Rezultati istraživanja Eurobarometra o korupciji Prema
kratkom istraživanju Eurobarometra iz 2013. o korupciji među
poduzećima[37], preko tri od svakih deset (32 %)
poduzeća u državama članicama koja su sudjelovala u javnoj nabavi
kažu da zbog korupcije nisu dobila ugovor. To stajalište prevladava među
poduzećima u građevinskom (35 %) i strojarskom
sektoru (33 %). Tako
tvrdi više od polovice predstavnika poduzeća iz Bugarske (58 %),
Slovačke (57 %),
Cipra (55 %) i
Češke Republike (51 %). Prema
istom istraživanju, administrativna procedura (21 %) i kriteriji koji se
čine prilagođenima za određene sudionike u natječaju (16 %)
glavni su razlozi zašto poduzeća nisu sudjelovala u postupku javnog
natječaja/nabave u posljednje tri godine. Preko četiri od svakih deset
poduzeća tvrdi da su veoma rašireni razni načini nezakonite prakse u
postupcima javne nabave, posebno specifikacije prilagođene određenim
poduzećima (57 %), sukob interesa pri ocjenjivanju ponuda (54 %),
tajno dogovorene ponude (52 %), nejasni kriteriji odabira ili ocjenjivanja
(51 %), sudjelovanje ponuditelja u izradu specifikacija (48 %),
zlouporaba pregovaračkog postupka (47 %), zlouporaba razloga hitnosti
kao opravdanje za primjenu izravne pogodbe ili hitnog postupka (46 %),
izmjene uvjeta ugovora nakon sklapanja ugovora (44 %). Poduzeća iz
građevinarskog i strojarskog sektora najčešće tvrde da je takva
praksa raširena. Više
od pola svih poduzeća kaže da je korupcija raširena u postupcima javne
nabave kojima upravljaju nacionalna (56 %) ili regionalna/lokalna tijela
vlasti (60 %). Prema
Posebnom istraživanju Eurobarometra iz 2013. o korupciji, (45 %) ispitanih
Europljana vjeruje da su mito i zlouporaba položaja za osobnu korist vrlo
rašireni među službenicima koji dodjeljuju ugovore u postupcima javnih
natječaja. Države u kojima ispitanici najčešće smatraju da je
korupcija raširena pojava među službenicima koji sudjeluju u javnim
natječajima uključuju Češku Republiku (69 %), Nizozemsku
(64 %), Grčku (55 %), Sloveniju (60 %),
Hrvatsku (58 %) i Italiju (55 %). Države u kojima je
pozitivna percepcija o službenicima u tom području najdosljednija su
Danska (22 %), Finska (31 %), Irska (32 %),
Luksemburg (32 %) i UK (33 %). B. Pozitivna
i negativna praksa u uklanjanju rizika od korupcije u javnoj nabavi Opće napomene U ovom se poglavlju daje pregled rizika od korupcije
koji su povezani s javnom nabavom na temelju nalaza posebnih ocjenjivanja po
državama u ovom Izvješću o borbi protiv korupcije u EU-u, te nalaza drugih
studija i podataka Komisije. Za potrebe ove analize razmatraju se sve faze
ciklusa javne nabave, odnosno faza prije dostavljanja ponuda
(uključujući ocjenu potreba i izradu specifikacija), dostavljanje
ponuda (uključujući postupak ugovaranja; odabir, ocjenjivanje i
dodjela ugovora) i postupak nakon dodjele ugovora. Uzima se u obzir i faza
provedbe ugovora. Ovo je u skladu s analizom OECD-a iz 2009. u kojoj je
istaknuta potreba za poduzimanje daljnjih mjera za sprječavanje rizika od
korupcije koji se javljaju u cijelom ciklusu javne nabave, počevši od faze
ocjenjivanja potreba do upravljanja ugovorom i plaćanja,
uključujući primjenu nacionalnih postupaka javne nabave u
području nacionalne sigurnosti i hitnih postupaka javne nabave[38]. Dok se u ovom odjeljku govori općenito o
pozitivnim i negativnim praksama u EU-u, aspekti javne nabave analizirani su
detaljnije u nekim od poglavlja o državama. Odabir država članica u kojima
je provedena takva posebna dubinska analiza rizika od korupcije temeljio se na
ocjeni opsega problema i/ili ozbiljnosti problema koje ona uzrokuje u tim
državama To ne znači da se u drugim državama članicama ne treba
detaljnije pozabaviti pitanjem javne nabave već da je Komisija
odlučila veći naglasak staviti na druga pitanja povezana s korupcijom
za koja se činilo da su važnija od javne nabave. Sumnje na korupciju i sukob interesa u upravljanju
sredstvima EU-a, u okviru primjenjivog zakonodavstva EU-a, mogu dovesti do
prekida i/ili obustave plaćanja dok država članica ne donese odgovarajuće
korektivne mjere, uključujući jačanje sustava upravljanja i
kontrole. Cilj opće analize i analiza po državama nije
uspostaviti univerzalna mjerila u tom području već se nastoje
prikazati osjetljive točke i odgovarajuća rješenja (u području
prevencije i kažnjavanja), koja su u praksi bila uspješna ili neuspješna. Posebni nalazi Rizična područja i uzorci korupcije Sudeći
prema slučajevima korupcije u javnoj nabavi u državama članicama koji
su bili predmetom kaznenog progona, problemi koji se najčešće
pojavljuju uključuju: izradu prilagođenih specifikacija radi
pogodovanja određenim ponuditeljima, podjelu natječaja u manje
dijelove radi izbjegavanja natjecateljskih postupaka; sukobe interesa koji
utječu na razne faze postupka i uključuju ne samo službenike koji
sudjeluju u postupku javne nabave, već i ugovaratelje na višoj razini,
nerazmjerni i neopravdani kriteriji za odabir, neopravdano isključivanje
ponuditelja, neopravdana uporaba hitnih postupaka, neprimjerena analiza
situacija u kojima su ponude preniske, pretjerano oslanjanje na najnižu cijenu
kao najvažniji kriterij na štetu kriterija koji se odnose na kvalitetu
rezultata i sposobnost ostvarivanja rezultata, neopravdane iznimke u vezi s
objavom ponuda. Uz postupak javne nabave, revizijama su se u mnogim
slučajevima utvrdili rizici u fazi nakon dodjele ugovora, kada isto može
doći do pojave mita i ugrožava se kvaliteta rezultata. Drugi utvrđeni
slučajevi korupcije u postupcima nakon dodjele ugovora uključuju:
nedovoljno opravdanje za izmjene javnih ugovora, naknadne izmjene ugovora
kojima se izmjenjuju uvjeti specifikacija i povećava proračun. U
studiji iz 2013. o utvrđivanju i smanjenju korupcije u postupcima javne
nabave u EU-u[39]
utvrđene su četiri glavne vrste nezakonite prakse u 96 slučaja u
kojima su optužbe za korupciju već potvrđene pravomoćnim
presudama ili u kojima postoje jasne naznake o postojanju koruptivne prakse. Te
prakse uključuju: (1) dogovoreno natjecanje (u obliku onemogućavanja ponuda,
komplementarnih ponuda, dogovora ponuditelja oko naizmjeničnog
pobjeđivanja na natječaju i podugovaranja) kada je ugovor
„obećan“ jednom ugovaratelju s pristankom ili bez pristanka javnih
dužnosnika (2) podmićivanje, kada javni službenih traži ili prihvaća
mito koje će se uzeti u obzir u natječajnom postupku,
uključujući administrativne postupke; (3) sukob interesa; (4) druge
nepravilnosti, uključujući namjerno loše upravljanje/neznanje kada
javni službenik ne obavi odgovarajuće provjere ili ne slijedi obvezne postupke
i/ili dopušta ili zanemaruje otvoreno i namjerno loše upravljanje ugovaratelja. Dok
je primjena pregovaračkog postupka ili izravne dodjele opravdana u
određenim okolnostima, postoje slučajevi kada se ti postupci
primjenjuju radi izbjegavanja obveza koje proizlaze iz natjecateljskog postupka.
U nekim državama članicama, uporaba nenatjecateljskih postupaka znatno je
iznad prosjeka EU-a. Neopravdanom uporabom pregovaračkog postupka
povećava se rizik od koruptivne prakse. U cilju bore protiv rizika od
zlouporabe pregovaračkog postupka ili postupka izravne pogodbe, neke
države članice predvidjele su pravnu obvezu prethodnog obavješćivanja
tijela za kontrolu postupaka javne nabave ili za reviziju u pregovaračkom
postupku bez prethodne objave. Čini
se da su sektor građevinarstva, energetski i prometni sektor, te sektori
obrane i zdravstva najosjetljiviji na korupciju u javnoj nabavi. U nekoliko
država članica u kojima su se pojavile optužbe za nezakonito financiranje
stranaka bilo je situacija u kojima se takvo financiranje pružalo u zamjenu za
pogodovanje u dodjeli javnih ugovora. U nekim drugim slučajevima, optužbe su
se odnosile na pretjerano bliske veze između poduzeća i
političara na nacionalnoj razini kojima se pridonosilo navodnoj
koruptivnoj praksi u vezi s dodjelom javnih ugovora. Rizici u vezi s javnom
nabavom na regionalnoj i lokalnoj razini Javna
nabava na regionalnoj i lokalnoj razini poseban je razlog za zabrinutost jer
lokalne vlasti imaju široke diskrecijske ovlasti za koje ne postoji
odgovarajući sustav uzajamnih provjera, na toj se razini dodjeljuje znatan
postotak javnih sredstava, a mehanizmi unutarnje i vanjske kontrole su slabi. U
državama u kojima se znatan dio javnih ulaganja financira iz strukturnih
fondova, ti su rizici umanjeni zbog postojanja obveza u području
upravljanja i nadzora u okviru fondova. Međutim, njihova učinkovita
provedba predstavlja veliki izazov. U nekoliko država članica su,
zahvaljujući nadzornim mehanizmima, otkriveni slučajevi u kojima su
službenici koristili imovinu lokalnih tijela vlasti za dogovaranje transakcija
s poduzećima koja su s njima povezana. U nekim općinama i regijama
razvijena je čvrsta mreža „klijenata“ oko malih interesnih skupina.
Većina slučajeva odnosila se na optužbe ili tvrdnje o nezakonitom
financiranju stranaka, nezakonitom osobnom bogaćenju, preusmjeravanju
nacionalnih sredstava ili sredstava EU-a protekciji i sukobima interesa. U
nekoliko država članica bilo je slučajeva u kojima su neki vođe
organiziranih zločinačkih skupina na općinskoj razini osnovali
vlastite političke stranke ili su se infiltrirali u općinska
vijeća kako bi vršili utjecaj na lokalna tijela za provedbu zakona ili
sudska tijela i namještali javne natječaje. Kako bi ocijenile taj rizik,
neke su općine provele mjere suzbijanja korupcije, kao što je uspostava
sustava za unutarnje financijsko upravljanje i nadzor. Sektor
građevinarstva u području prostornog planiranja te gospodarenje
otpadom sektori su koji su najviše podložni korupciji na lokalnoj razini.
Slučajevi korupcije na visokoj razini koji uključuju regionalne i
lokalne dužnosnike u nekim državama članicama otkrili su da su odluke o
izradi prostornog plana [40] ponekad
donošene pod pritiskom lokalnih poduzetnika zbog budućih ugovora o
izgradnji nekretnina. U nekim su
državama članicama lokalne uprave razvile ili se od njih traži da razviju
vlastite planove integriteta ili suzbijanja korupcije. Dok su neki od njih
formalistički ili se neravnomjerno provode te je teško mjeriti njihov
stvarni učinak, drugi su doveli do novih građevinskih modela koji
funkcioniraju u praksi. U nekim državama članicama ugovaratelji su obavezni
razviti vlastite planove za očuvanje integriteta i procjenu rizika od
korupcije. Inicijative
civilnog društva u nekoliko su slučajeva imale pozitivan učinak na
odgovornost lokalnih uprava u odnosu na transparentnost i javnu potrošnju. Inicijativa Otvorene lokalne vlasti - Slovačka U okviru vanjskog praćenja javne
potrošnje, pomoću inicijative Otvorene lokalne vlasti u Slovačkoj
izrađena je rang-lista 100 slovačkih gradova na temelju niza
kriterija koji uključuju transparentnost javne nabave, pristup
informacijama, dostupnost podataka od javnog interesa, sudjelovanje javnosti,
profesionalnu etiku i sukobe interesa. Projekt provodi Transparency
International. Više pojedinosti nalazi se u poglavlju o Slovačkoj. Smjernice
za sprječavanje korupcije u javnoj nabavi na lokalnoj razini –
Njemačka U
Brošuri o sprječavanju korupcije u postupcima javne nabave koju je
Njemačka udruga gradova i općina dogovorila sa Saveznim udruženjem
malih i srednjih građevinskih poduzeća daje se pregled mjera za
sprječavanje korupcije u javnoj nabavi na razini gradova i općina.[41] Te mjere uključuju:
podizanje svijesti i kodekse ponašanja, rotiranje osoblja, strogo poštovanje
pravila o „dva para očiju“, jasne propise o sponzoriranju i zabrana
prihvaćanja darova, uspostavu centraliziranih vlasti za dodjelu
natječaja, točan opis ponude i nadzor procjena, organizaciju
postupaka nabave, uključujući tajnost ponuda i sprječavanje naknadne
manipulacije ponudama, češće korištenje e-nabave; dokumentaciju o
presudama i pažljivu kontrolu nadzornih tijela, isključivanje
poduzeća koja su osuđena za kaznena djela korupcije i uspostavu crnih
lista/registara korupcije. Sukobi interesa i izvješćivanje o imovinskom
stanju Sukobi
interesa u državama članicama obuhvaćeni su općim zakonodavstvom
o sprječavanju korupcije i posebnim odredbama o javnoj nabavi.
Učinkovitost sprječavanja i otkrivanja sukoba interesa u javnoj
nabavi ovisi stoga o učinkovitosti ukupnih nadzornih mehanizama u tom
području. Posebne se osjetljive točke mogu primijetiti u odnosu na
sukobe interesa u postupcima javne nabave na lokalnoj razini. Neke su države
članice, putem svojih agencija za suzbijanje korupcije ili za
očuvanje integriteta, provele ciljane provjere u cilju otkrivanja sukoba
interesa u određenim područjima koja se smatraju posebno
osjetljivima. Na taj se način povećao broj otkrivenih slučajeva
sukoba interesa te su utvrđeni javni ugovori koji su sklopljeni radi
osobne koristi i na štetu javnog interesa. Ako
postoje pravila izvješćivanja o imovinskom stanju koja se primjenjuju na
javne dužnosnike, ona se gotovo uvijek primjenjuju i na službenike koji
sudjeluju u postupku javne nabave. Za
više pojedinosti vidi odjeljak o „Glavnim nalazima“ te pododjeljke o sukobu
interesa i izvješćivanju o imovinskom stanju. Politike za upravljanje
rizikom od korupcije[42] Nekoliko
država članica u posljednje je vrijeme provelo ili provodi reforme
postupka javne nabave u cilju povećanja transparentnosti i pružanja
daljnje potpore poštenom tržišnom natjecanju. U nekim su državama
članicama donesene nacionalne strategije za suzbijanje korupcije koje
obuhvaćaju prevenciju i kažnjavanje korupcije u javnoj nabavi. Međutim,
česte promjene zakona u nekim su državama članicama dovele do pravne
nesigurnosti i nedostataka u postupku provedbe te odgovarajućih nadzornih mehanizama.
Države članice smatraju da je složenost zakonodavstva jedna od prepreka neometanoj
provedbi. Samo
u nekoliko država članica od ugovaratelja se traži da donesu planove integriteta
i ocijene rizike od korupcije. U većini slučajeva takve se procjene
rizika odvijaju uz potporu agencija za provedbu zakona ili za suzbijanje
korupcije. Nekoliko država članica već neko vrijeme provodi sustave
označavanja[43],
podižući svijest na nacionalnoj i lokalnoj razini. Nekoliko je država
članica razvilo posebne alate za upravljanje rizikom koji su posebno
prilagođeni za posebne izazove s kojima se one suočavaju na
nacionalnoj ili regionalnoj razini. Alati za upravljanje rizikom i
platforme javne nabave u Italiji Nekoliko mreža i udruženja regionalnih i
lokalnih uprava aktivno provodi aktivnosti u cilju sprječavanja
infiltracije mafije u javne strukture i promicanja transparentnosti javne
nabave na regionalnoj razini (npr. Avviso Pubblico, ITACA[44]). Na razini javnih tijela poduzete su
i brojne druge mjere za sprječavanje infiltracije kriminalaca u javne
ugovore (npr. CAPACI – Stvaranje automatiziranih postupaka protiv infiltracije kriminalaca
– projekt i smjernice koje je objavio Odbor za koordinaciju nadzora velikih
javnih radova na visokoj razini za potrebe provjera uključenosti mafije u
velike infrastrukturne projekte). Više pojedinosti nalazi se u poglavlju o
Italiji. Podaci
o slučajevima korupcije ili sukoba interesa otkrivenih u postupcima javne
nabave na nacionalnoj i/ili regionalnoj/lokalnoj razini rijetko su
centralizirani ili se čuvaju u nacionalnom registru. Države članice
takvo centralizirano prikupljanje podataka često smatraju nepotrebnim
administrativnim opterećenjem. Međutim, takvi bi se podaci mogli
koristiti u razvoju pouzdanih ocjena rizika i mogli bi znatno pridonijeti ujednačenoj
provedbi politika suzbijanja korupcije na nacionalnoj i regionalnoj/lokalnoj
razini. Redovite
i strukturirane analize tržišta nisu uobičajena praksa prije postupaka
javne nabave, osim u slučaju složenih i skupih javnih nabava. Baze
podataka jediničnih troškova razvijaju se samo u nekoliko država
članica na nacionalnoj ili lokalnoj razini ili se odnose samo na jedan
sektor. Takve bi baze podataka mogle biti od koristi u provedbi usporedne
analize između sličnih vrsta projekata (npr. robe ili radova) i
njihovih rezultata. One mogu pomoći u otkrivanju rizika ili sumnje na
koruptivno ponašanje u slučaju otkrivanja velikog nepodudaranja, unatoč
ograničenjima takvog pristupa s obzirom na složenost proizvoda i
različitost ulaznih vrijednosti koje se koriste za dobivanje konačnih
rezultata.[45] Transparentnost Djelomično
kao rezultat postupka prenošenja i provedbe Direktiva o javnoj nabavi, u
većini država članica ostvaren je primjetan napredak u odnosu na
stupanj transparentnosti postupaka javne nabave. Neke su države članice
poduzele opsežne mjere kako bi osigurale objavu godišnjih izvješća i
bilanci javnih tijela u stvarnom vremenu i u lako čitljivom obliku,
uključujući pojedinosti o troškovima javnih radova i usluga. Praćenje javnog novca -
internetska aplikacija Slovenskog povjerenstva za sprječavanje korupcije Putem internetske aplikacije „Supervizor“
mogu se dobiti informacije o poslovnim transakcijama tijela zakonodavne, sudbene
i izvršne vlasti,, neovisnih državnih tijela, lokalnih zajednica i njihovih
podružnica s pravnom osobnošću, itd. U aplikaciji su navedeni
ugovaratelji, najveći primatelji, povezane pravne osobe, datumi, iznosi i
svrha transakcija. U toj se aplikaciji može dobiti pregled prosječne
godišnje potrošnje od 4,7 milijardi EUR u javnom sektoru na robu i usluge. U
njoj se isto tako daju pojedinosti o upravnim i nadzornim odborima svih
poduzeća u državnom vlasništvu ili u većinskom državnom vlasništvu
te njihovim godišnjim izvješćima. Ovaj sustav transparentnosti olakšava
otkrivanje nepravilnosti u javnim ugovorima i rashodima Nacionalni internetski portal za
centralizaciju podataka o javnim ugovorima – BASE – Portugal U 2008.,
nakon stupanja na snagu Zakona o javnim ugovorima, Portugal je uspostavio
nacionalni internetski portal, BASE (www.base.gov.pt
) na kojem su centralizirani podaci o javnim ugovorima. Za upravljanje tim
portalom odgovoran je Institut za građevinarstvo i nekretnine. U BASE se
unose podaci iz elektroničkog izdanja portugalskog Službenog lista i iz
potvrđenih elektroničkih platformi za otvorene i ograničene
postupke prije dodjele. Svi javni naručitelji koriste rezervirani dio
portala za unošenje podataka o ugovorima, učitavanje samih ugovora i
unošenje podataka o njihovoj provedbi. U razdoblju između 2008. i 2011., u
BASE-u su bili objavljivani samo ugovori koji se odnose na izravnu pogodbu. Od
siječnja 2012., u BASE moraju biti objavljeni svi ugovori koji su rezultat
bilo koje vrste postupaka na koje se primjenjuje Zakon o javnim ugovorima. U
njemu se objavljuju i podaci o provedbi ugovora. Sada je u BASE-u i Službenom
listu obvezna objava ugovora, izravnih izmjena, povećanja cijene već
sklopljenih ugovora za 15 % te mogućih kazni. Elektronička
baza podataka o javnoj nabavi Kao
rezultat projekta financiranog sredstvima EU-a, u ožujku 2013. jedna je
nevladina organizacija pokrenula web-portal i elektroničku bazu podataka o
javnoj nabavi. U bazi podataka javnosti se besplatno nude razne vrste
informacija o provedbi postupaka javne nabave i poduzećima koja u tim
postupcima sudjeluju. Elektronička baza podataka sadržava podatke o imovini i
interesima javnih dužnosnika, u skladu s pravilima o izvješćima o
imovinskom stanju. Takvim sakupljanjem podataka na jednom mjestu omogućuje
se njihova usporedba. U
nekoliko država članica pristup dokumentima i podacima o javnoj nabavi
ograničen je zbog pretjerano širokih iznimaka i široke definicije
povjerljivosti dokumentacije o javnoj nabavi. U
nekim državama članicama u postupcima javne nabave koje organiziraju
državna poduzeća ne primjenjuju se jednaki standardi transparentnosti,
natjecanja i nadzora kao u uobičajenim postupcima javne nabave. U nekim
državama članicama bilo je slučajeva da su državna poduzeća
sklopila ugovore o nabavi s preferiranim partnerima izravnom pogodbom iznad
tržišne cijene. Objava
sklopljenih ugovora nije raširena praksa u EU-u. U nekim državama
članicama ugovori se objavljuju u cijelosti, a u jednoj je objava
preduvjet za valjanost ugovora (tj. ugovor mora biti objavljen u roku od tri
mjeseca otkad je potpisan jer inače postaje nevažeći). Dogovori o očuvanju integriteta i uloga
civilnog društva Dogovori
o očuvanju integriteta sporazumi su između javnih naručitelja i
ponuditelja za određeni projekt kojim se svi obvezuju da će se
suzdržati od koruptivne prakse. U te su ugovore uključene i određene
odredbe o praćenju, transparentnosti i kažnjavanju. U cilju osiguranja
učinkovite provedbe, dogovore o očuvanju integriteta često prate
skupine civilnog društva. U nekim državama članicama koje primjenjuju
dalekosežne politike transparentnosti, civilno društvo postalo je vrlo aktivno
uključeno u složene postupke praćenja postupaka javne nabave i javnih
ugovora. U nekim se državama članicama, često na inicijativu NVO-ova,
provode dogovori o očuvanju integriteta u odnosu na određene postupke
javne nabave, posebno kada je riječ o velikim javnim ugovorima (npr.
veliki infrastrukturni projekti). Korištenje e-nabave Osim
što se njome unaprjeđuje učinkovitost postupaka javne nabave,
e-nabavom se osiguravaju dodatne zaštitne mjere u smislu sprječavanja i
otkrivanja koruptivne prakse kojima se povećava transparentnost i
omogućuje bolja provedba standardiziranih postupaka, te olakšavaju nadzorni
mehanizmi. Postojeće Direktive o javnoj nabavi sadržavaju odredbe u kojima
se od država članica traži da uvedu e-nabavu, između ostalog putem
elektroničke objave poziva na nadmetanje, elektroničke komunikacije (uključujući
dostavljanje ponuda) i nove, potpuno elektroničke javne nabave kao što su
dinamički sustavi nabave i e-dražbe. U trenutku kada su donesene, u 2004.
Direktive su bile popraćene Akcijskim planom.[46] Kao što se vidi iz Pregleda provedbe javne nabave iz
2012., ostvaren je određeni napredak u primjeni e-nabave, ali ona se
općenito koristi u samo 5 % do 10 % postupaka javne nabave koji
se provode diljem EU-a. Međutim, nekoliko država članica ostvarilo je
znatan napredak prema potpunoj provedbi e-nabave u fazi prije dodjele ugovora.
To posebno vrijedi za države članice u kojima je primjena e-nabave postala
obavezna na temelju nacionalnog zakonodavstva i gdje se očekuje njezina
postupna provedba. U zakonodavnom paketu Komisije o javnoj nabavi
predviđen je postupni prijelaz na potpunu e-komunikaciju. Dobra praksa u provedbi e-nabave Litva je ostvarila velik napredak u
odnosu na online pristup kombiniranim podacima o javnoj nabavi. Opseg
objavljenih podataka prelazi zahtjeve iz prava EU-a, uključujući
nacrt tehničkih specifikacija, sklopljene i izvršene javne govore. Osim
toga, dobavljači moraju u svojim ponudama navesti podugovaratelje. Od
2009. godine barem 50 % ukupne vrijednosti njihovih javnih ponuda mora se
provoditi elektronički. Kao rezultat toga, udio e-nabave povećao se
sa 7,7 % na 63 % u 2010. i tako se približio cilju od 70 % do
2013. Estonija je uspostavila portal za
e-nabavu i povezane e-usluge (npr. registracija trgovačkih društava i
portal za upravljanje i centralizaciju knjigovodstva u javnom sektoru). Državni
javni registar javne nabave je portal e-nabave na kojem se od 2003. u
elektroničkom obliku objavljuju svi pozivi na nadmetanje. U Zakonu o
javnoj nabavi predviđen je daljnji napredak u obliku e-dražbi, e-sustava
kupnje, i e-Kataloga te se za 50 % ukupne javne nabave od 2013.
zahtijevaju elektroničke ponude. U 2012. se 15 % postupaka javne
nabave provodilo putem e-nabave, što je tri puta više nego u 2011. Portugalski program e-nabave pokrenut
je u lipnju 2003. kao centralizirana i visokokvalitetna platforma kojom se
promiče učinkovitost i tržišno natjecanje putem veće
transparentnosti i ušteda u postupku javne nabave. Portal– http://www.ancp.gov.pt/EN/Pages/Home.aspx
– nudi mogućnost besplatnog preuzimanja potpune natječajne
dokumentacije i specifikacija. Na njemu se objavljuju pozivi na dostavu ponuda,
zaprimaju upiti dobavljača i upravlja se svim vidovima razmjene
informacija putem interneta. Alatom za upravljanje ugovorima osigurava se
učitavanje javnih ugovora, dopušta praćenje sklopljenih ugovora
omogućuje izdavanje elektroničkih računa. Sustav upravljanja
podacima omogućuje prikupljanje, pohranu i sustavnu obradu
statističkih podataka o postupku javne nabave. U poglavljima o državama sadržan je
detaljniji opis te prakse. Nadzorni mehanizmi Prema
zakonodavstvu EU-a koje je na snazi, uspostava središnjeg tijela za javnu
nabavu nije obavezna. Većina je država članica svejedno uvela tu
mogućnost u svoje nacionalno zakonodavstvo. Kao što je navedeno u Pregledu
provedbe javne nabave za 2012., većina država članica imenuje posebna
nadležna tijela za obavljanje većine ili svih zadaća koje se odnose
na javnu nabavu, s tim da postoje iznimke kada nadležne institucije nisu
zadužene samo za provedbu javne nabave već je ona samo jedna od njihovih
zadaća (npr. tijela nadležna za zaštitu tržišnog natjecanja).
Međutim, u nekim državama članicama u kojima postoji središnje tijelo
njegova je sposobnost ograničena zbog premalog broja zaposlenika i
nedovoljne osposobljenosti za rad na sve većem broju zadaća. U
Direktivama o pravnim lijekovima predviđena je mogućnost da države
članice odlučuju hoće li revizije provoditi
administrativna ili pravosudna tijela. Države članice su se po tom pitanju
podijelile na pola. U nekoliko država članica postoje dovoljna jamstva za
neovisnost takvih tijela za reviziju od političkog utjecaja,
uključujući kada se radi o imenovanju njihova vodstva i osoblja. U
posljednjih nekoliko godina uočen je trend prema sve većoj profesionalizaciji
javne nabave u smislu okupljanja potražnje i centralizacije putem okvirnih
ugovora (koji predstavljaju 17 % ukupne vrijednosti ugovora iznad praga
koji su dodijeljeni u razdoblju 2006.-2010.[47])
i zajedničke nabave (12 % ukupne vrijednosti). Državne uprave, na
središnjoj i lokalnoj razini, sve više koriste specijalizirana tijela, kao što
su središnja tijela za javnu nabavu, dok se sve većom uporabom okvirnih
ugovora mijenja priroda funkcije nabave. Države članice trenutno primjenjuju
različitu praksu. U
odnosu na podizanje svijesti i osposobljavanje u vezi s politikama suzbijanja
korupcije, iako se situacija posljednjih godina popravila u većini
država članica, službenici koji rade na postupcima javne nabave smatraju
da je njihova uloga u otkrivanju koruptivne prakse ograničena. Osim toga,
učinkovitost suradnje između tijela za javnu nabavu, provedbu zakona
i agencija za suzbijanje korupcije razlikuje se među državama članicama.
U mnogim slučajevima suradnja je formalizirana i iz statističkih
podataka vidi se mali broj prijava o sumnji na korupciju ili sukoba interesa
koje su dostavila tijela za javnu nabavu agencijama za provedbu zakona ili
integritet. U
nekim državama članicama u kojima su nadzorni mehanizmi slabi ili
fragmentirani, posebno na lokalnoj razini, čini se da su vrlo
rašireni slučajevi protekcije u dodjeli javnih sredstava u okviru
nacionalnih, lokalnih i regionalnih tijela vlasti. Iako
se učinkovitost nadzornih mehanizama u fazama prije dostavljanja
ponuda, za vrijeme dostavljanja ponuda i u trenutku dodjele ugovora u državama
članicama poboljšala, faza provedbe (nakon dodjele) ne prati se toliko
pažljivo. Neki nacionalni revizorski sudovi ili nacionalni uredi za reviziju
često ističu da se u fazi provedbe javljaju nepravilnosti. U mnogim
su državama članicama revizorski sudovi postali važni subjekti u
utvrđivanju praznina i nedostataka u postupcima javne nabave. Njihove se
preporuke u tom području često ne provode u dovoljnoj mjeri. U
postupcima javne nabave vrlo se rijetko provjerava tko su vlasnici ponuditelja
i podugovaratelja. U barem jednoj državi članici dopušta se sklapanje
javnih ugovora s poduzećima čiji su dioničari anonimni, a
istovremeno se ne nude dovoljno jake zaštitne mjere protiv sukoba interesa. U
nizu država članica još uvijek ima problema u području koordinacije
nadzora, djelomičnog preklapanja, podjele zadaća ili fragmentiranih nadzornih
mehanizama na središnjoj i lokalnoj razini, uključujući u fazi
provedbe. Nadzorni
mehanizmi za javnu nabavu ispod praga zakonodavstva EU-a posebno su slabi u
većini država članica. To je uzrok zabrinutosti posebno u
slučajevima prijavljene prakse podjele ugovora na manje ugovore kako bi se
izbjegli zahtjevi EU-a o javnoj nabavi i provjere. Isključivanje U
skladu sa zakonodavstvom EU-a, u svim državama članicama postoje obvezna
pravila o isključenju prema kojima su iz natječaja isključeni
ponuditelji protiv kojih su donesene pravomoćne presude za kaznena djela
korupcije. Mnogi nacionalni zakoni sadržavaju odredbe o samočišćenju.[48] Države članice nisu dužne objavljivati
popise isključenih ponuditelja[49] i
uglavnom ih ne objavljuju. U mnogim državama članicama naručitelji
imaju pristup unutarnjim bazama podataka isključenih ponuditelja.
Međunarodni popisi isključenih ponuditelja u pravilu se ne smatraju
osnovnom za isključenje u državama članicama. Sankcije U
većini država članica korupcija u javnoj nabavi obuhvaćena je
kaznenim djelima kao što su davanje i primanje mita i trgovanje utjecajem. U
nekim su državama članicama posebno kriminalizirana kaznena djela povezana
s korupcijom koja utječu na provedbu postupka javne nabave. U pravilu se
postupci javne nabave obustavljaju, prekidaju ili poništavaju u slučaju
otkrivanja koruptivnog ponašanja ili sukoba interesa. Međutim, situacija
je drugačija u slučaju sklopljenih ugovora u vezi s kojima je
otkriveno koruptivno ponašanje ili sukob interesa ili je do toga došlo nakon
dodjele ugovora. U mnogim su slučajevima, uz sankcioniranje koruptivnog
ponašanja ili sukoba interesa, potrebno pokrenuti posebne građanske
postupke za poništavanje javnog ugovora. To često podrazumijeva dugotrajne
postupke i rizike koji donose rezultate u kasnoj fazi postupka kada je teško
ili nemoguće u potpunosti nadoknaditi gubitke. U nekim drugim državama
članicama, javni ugovori uključuju odredbu o suzbijanju korupcije
kojom se jamče učinkovitiji postupci u slučaju dokazane
koruptivne prakse za vrijeme trajanja ugovora (npr. jasni postupci
proglašavanja postupka ništavnim ili primjena drugih ugovornih kazni). U
nekim državama članicama u kojima korupcija u javnoj nabavi predstavlja
veliki problem, ne ostvaruju se dobri rezultati u kaznenom progonu i donosi se
mali broj pravomoćnih presuda te vrlo mali broj slučajeva korupcije u
javnoj nabavi bude kažnjeno odvraćajućim sankcijama. Ti postupci
obično dugo traju i dok koruptivna praksa bude otkrivena, ugovori ili
projekti već budu izvršeni. Slučajevi korupcije u javnoj nabavi
često su složeni i ponekad uključuju dužnosnike na visokim
položajima. Stoga je potrebno posebno tehničko znanje kako bi se osigurali
učinkoviti i pošteni sudskih postupci. U nekim državama članicama ne
postoji odgovarajuće osposobljavanje tužitelja i/ili sudaca o pitanjima
javne nabave. C. Zaključci
i preporuke o javnoj nabavi Iz
navedenih se nalaza može zaključiti da je u državama članicama
ostvaren napredak u provedbi politika o suzbijanju korupcije u javnoj nabavi,
ali to je i dalje rizično područje. Potrebni su daljnji napori u
jačanje standarda integriteta. Reforme Direktive o javnoj nabavi i
Direktive o komunalnim uslugama, te prijedlog Direktive o ugovorima o
koncesiji, uključuju standarde suzbijanja korupcije i dobrog upravljanja
kao važan dio opće modernizacije. Preostali navedeni problemi u velikoj se
mjeri rješavaju minimalnim standardima o sukobu interesa koji su predloženi u
tim Direktivama, preliminarnim savjetovanjima na tržištu, obveznim i
dobrovoljnim kriterijima za isključenje, pravilima o
samočišćenju, strožim odredbama o izmjenama i raskidanju ugovora,
centralizacijom podataka o korupciji i sukobu interesa, te obvezama
praćenja i izvješćivanja:. U
odnosu na moguće buduće korake koje bi mogle poduzeti države
članice, na temelju 17 poglavlja o državama u kojima su naglašena pitanja
javne nabave, te analize u ovom odjeljku, moguće je dati sljedeće
opće preporuke: 1. Potreba
za sustavnom uporabom procjena rizika od korupcije u postupcima javne nabave ·
Procjene
rizika trebalo bi razvijati na razini praćenja postupka javne nabave, bez
obzira na njihovo institucionalno okruženje, uz potporu agencija za provedbu
zakona ili za suzbijanje korupcije/očuvanje integriteta. ·
Osigurati
centralizaciju podataka o otkrivenoj koruptivnoj praksi i uzorcima,
uključujući sukobe interesa i prakse istovremenog obavljanja
različitih dužnosti. Temeljiti procjene rizika na tim centraliziranim
podacima. ·
Razvijati,
na temelju procjena rizika, prilagođene mjere za posebno osjetljive sektore
i najčešće oblike nepravilnosti uočene tijekom ili nakon ciklusa
nabave. ·
Provoditi
ciljane politike suzbijanja korupcije za regionalne i lokalne uprave. Procjene
rizika mogu biti korisne za otkrivanje posebnih osjetljivih točaka na toj
razini uprave. ·
Razviti
i širiti zajedničke smjernice za primjenu postupaka pokazatelja za
označavanje. Pomoći javnim naručiteljima i nadzornim tijelima u
otkrivanju koruptivnog ponašanja, protekcije i sukoba interesa. 2. Provedba
visokih standarda transparentnosti za cijeli ciklus javne nabave te tijekom
provedbe ugovora ·
Osigurati
zajedničke minimalne standarde transparentnosti na razini regionalnih i
lokalnih uprava u postupcima javne nabave i fazi provedbe javnih ugovora. ·
Razmotriti
način objavljivanja ili osiguravanja pristupa sklopljenim javnim
ugovorima, uključujući odredbe o pravima, obvezama i kaznenim
odredbama, osim jasno definiranih, ograničenih i opravdanih iznimaka zbog
povjerljivosti određenih ugovornih odredbi. ·
Jačati
transparentnost postupaka javne nabave, prije i nakon dodjele ugovora putem
objave godišnjih financijskih izvještaja i bilanci stanja te raščlambe
troškova za javne radove, robu i usluge na internetu na svim administrativnim
razinama (nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini). Osigurati veću
transparentnost javne nabave u poduzećima u državnom vlasništvu, te u
kontekstu javno-privatnih partnerstava. 3.
Jačanje mehanizama unutarnje i vanjske kontrole
za cijeli ciklus javne nabave te tijekom provedbe ugovora ·
Osigurati
dovoljnu sposobnosti tijela za kontrolu postupaka javne nabave, savjetodavnih i
nadzornih tijela, te revizorskih sudova, ovisno o slučaju, za provedbu
zadaća provjere. ·
Jačati
mehanizme unutarnje kontrole za potrebe sprječavanja i otkrivanja
koruptivne prakse i sukoba interesa. Osigurati čvrste i ujednačene
metodologije za suzbijanje korupcije i otkrivanje sukoba interesa u ciklusu
javne nabave. U okviru tih metodologija trebali bi se odrediti prioriteti
među najosjetljivijim postupcima nabave ili razinama uprave i ad-hoc
nenajavljenim provjerama neovisnih nadzornih tijela. ·
Pojačati
nadzorne mehanizme za fazu nakon dodjele ugovora i fazu provedbe javnih
ugovora. ·
Osigurati
odgovarajuću primjenu preporuka Revizorskog suda koji utvrdi nepravilnosti
u javnoj nabavi. ·
Izvršiti
provjere vlasništva ponuditelja i podugovaratelja. ·
Osigurati
odgovarajuće nadzorne mehanizme za javnu nabavu u državnim
poduzećima, te u kontekstu javno-privatnih partnerstava. 4. Osiguravanje
dosljednog pregleda i podizanja svijesti o potrebi i znanju za
sprječavanje i otkrivanje koruptivne prakse na svim razinama javne nabave ·
Osigurati
učinkovitu koordinaciju između tijela zaduženih za nadzor javne
nabave. ·
Izraditi
detaljne smjernice za sprječavanje i otkrivanje koruptivne prakse i sukoba
interesa u javnoj nabavi, i podizati svijest o njima, posebno na regionalnoj i
lokalnoj razini. ·
Osigurati
prilagođeno osposobljavanje za državne odvjetnike i pravosuđe o
tehničkim i pravnim vidovima postupka javne nabave. 5. Jačanje
režima sankcioniranja ·
Osigurati
primjenu odvraćajućih sankcija protiv koruptivne prakse, protekcije ili
sukoba interesa u javnoj nabavi. ·
Osigurati
učinkovite mehanizme praćenja u slučaju ukidanja odluka i/ili
poništavanja javnih ugovora u odgovarajućem roku kada koruptivne prakse
utječu na proces. PRILOG Metodologija Područje primjene Izvješća Kao
što je navedeno u uvodu izvješća, korupcija se u skladu s
međunarodnim pravnim instrumentima najčešće definira kao „zlouporaba
položaja i ovlasti radi ostvarivanja osobne koristi“. Iako je točno
značenje i područje primjene pojma predmet akademske rasprave, to
znači da Izvješće obuhvaća dva elementa. Prvo, obuhvaća
posebna djela korupcije i one mjere koje države članice poduzimaju za
sprječavanje ili kažnjavanje djela korupcije, kako su definirana u zakonu.
Drugo, obuhvaća određene vrste ponašanja i mjere koje utječu na
rizik od pojave korupcije te sposobnost države da kontrolira taj rizik. Uslijed
toga, u Izvješću se govori o nizu pitanja povezanih s korupcijom,
uključujući, uz davanje i primanje mita, trgovinu utjecajem,
zlouporabu položaja, aspekte povezane s nepotizmom, protekcijom, nezakonitim
lobiranjem i sukobom interesa. Cilj je ovog prvog izvješća EU-a o suzbijanju
korupcije usredotočiti se na ograničen broj ključnih pitanja
povezanih s korupcijom. Širi se vidovi spominju radi kontekstualne
dosljednosti. Ustavna
rješenja (stupanj prenošenja ovlasti, položaj pravosuđa i tužiteljstva u odnosu
na izvršnu granu vlasti), organizacija i kvaliteta državne službe, aktivna
uloga države u gospodarstvu i privatizacija važni su sa stajališta korupcije. U
izvješću se ne iznose općenite vrijednosne prosudbe o ustavnim
rješenjima ili o tome kako se povlači granica između državnog i
privatnog vlasništva. Prema tome, ono je neutralno u odnosu na pitanje
decentralizacije, ali se u njemu govori o tome postoje li odgovarajući nadzorni
mehanizmi za upravljanje rizicima od korupcije. Isto se primjenjuje na
privatizaciju: prijenos državne imovine u privatne ruke donosi određene
rizike od korupcije, ali njime se mogu umanjiti dugoročni rizici u vezi s
korupcijom, nepotizmom i klijentizmom. U izvješću se govori samo o tome
postoje li transparentni i konkurentni postupci za smanjenje rizika od
korupcije. I konačno, postoje različita pravna i ustavna rješenja
odnosa između službi koje provode kazneni progon i izvršne grane vlasti.
Izvješće je neutralno u odnosu na različite modele jer se u njemu
ispituje samo mogu li tužitelji na učinkovit način kazneno progoniti
kaznena djela korupcije. Izvori informacija Komisija je odlučno željela izbjeći preklapanje s postojećim
mehanizmima izvješćivanja i dodatno administrativno opterećenje
država članica, koje su predmet različitih resursno intenzivnih ocjena
stručnjaka (GRECO, OECD; UNCAC, FATF, Moneyval). Ovo se izvješće
stoga ne temelji na podrobnim upitnicima ili odlascima stručnjaka u
pojedine države. Ono se temelji na mnoštvu podataka dostupnih zahvaljujući
postojećim mehanizmima praćenja, te na podacima iz drugih izvora,
uključujući nacionalna javna tijela, istraživanja koje provode
akademske institucije, neovisni stručnjaci, trustovi mozgova, organizacije
civilnog društva itd. Nadalje, u izvješću se koriste podaci u vezi s korupcijom
koji se odnose na niz područja politika (npr. javna nabava, regionalna
politika) i dolaze iz različitih odjela Komisije i mjerodavnih agencija
EU-a (Europol i Eurojust). Naručene su posebne studije i istraživanja za
potrebe daljnjeg proširenja baze znanja u područjima koja su važna za ovo
izvješće. OLAF je, na inicijativu Europskog parlamenta, naručio
opsežnu studiju o korupciji u javnoj nabavi u kojoj su uključena sredstva
EU-a. Nalazi te studije koristili su se u tematskom poglavlju i u nacionalnim
poglavljima. Jedna
druga studija odnosila se na korupciju u zdravstvu. U 2013. provedena su dva
istraživanja Eurobarometra; prvo je bilo usmjereno na opću javnost, a
drugo je provedeno na reprezentativnom uzorku poduzeća u svakoj državi
članici. Podaci o korupciji na regionalnoj razini dobiveni su iz Studije o
kvaliteti rada vlada koju je proveo Institut za kvalitetu rada vlada iz Göteborga.
I konačno, Komisija je koristila podatke dobivene u okviru
istraživačkih projekata koje je sufinancirao EU, kao što su izvješća
o Nacionalnim sustavima integriteta koja podnosi Transparency International. U Izvješću
EU-a o suzbijanju korupcije koriste se i nalazi Mehanizma za suradnju i
provjeru (CVM), mehanizma za praćenje Rumunjske i Bugarske nakon
pristupanja kojim upravlja Europska komisija. Dok dva navedena mehanizma imaju
različite svrhe, u ovom izvješću koristilo se opsežno znanje i pouke
naučene u postupku CVM-a te su se donijeli odgovarajući
zaključci u poglavljima o tim dvjema državama. Nakon okončanja
postupka CVM-a, pitanja koja su važna u kontekstu korupcije nastavit će se
pratiti kao dio pripreme ovog izvješća. U
odnosu na Hrvatsku, mnoštvo podataka prikupljeno je u okviru pretpristupnog
postupka i povezanog postupka praćenja. Općenito je praćenje
napora u okviru suzbijanja korupcije kao dio postupka proširenja donijelo
brojne korisne pouke koje su se mogle primjenjivati u kontekstu čimbenika
koji utječu na održivost programa suzbijanja korupcije. Postupak pripremanja i pomoćni alati U
rujnu 2011. Komisija je donijela odluku o osnivanju skupine stručnjaka za
korupciju kao pomoć u pripremi Izvješća EU-a o suzbijanju
korupcije. Stručna skupina daje savjete o općoj metodologiji i ocjenama
sadržanima u izvješću. Sedamnaest stručnjaka odabrano je na temelju
otvorenog poziva na kojem je gotovo 100 kandidata izrazilo interes. Odabrani
stručnjaci došli su iz raznih područja (javna tijela, provedba
zakona, pravosuđe, preventivne službe, privatni sektor, civilno društvo,
međunarodne organizacije, znanost itd.). Ti stručnjaci djeluju u
osobnom svojstvu i ne predstavljaju institucije iz kojih dolaze. Skupina je
počela s radom u siječnju 2012. i sastajala se u prosjeku svaka tri
mjeseca.[50] Komisija
je uspostavila i mrežu lokalnih dopisnika za istraživanje, koja je
aktivna od kolovoza 2012. Mreža nadopunjava rad stručne skupine
prikupljanjem i obradom relevantnih podataka iz svake države članice. Ona
se sastoji od stručnjaka za korupciju koji dolaze iz istraživačkih
institucija i organizacija civilnog društva. Kako bi se osigurao potpuno
nepristran pristup, 28 vanjskih revizora nadziru glavne rezultate dopisnika i
daju mišljenje o nepristranosti doprinosa dopisnika. Komisija
je organizirala dvije radionice, u kojima su sudjelovala nacionalna
tijela (agencije za suzbijanje korupcije, tužiteljstva, ministarstva nadležna
za koordinaciju), znanstvenici, NVO-ovi, novinari i predstavnici poduzetnika.
Prva je radionica održana u Sofiji, 11. prosinca 2012. i u njoj su sudjelovali
dionici iz 14 država članica (AT, BG, CY, CZ, EL, ES, FR, HR, HU, IT,
PT, RO, SK, SI). Druga je radionica održana 5. ožujka u Göteborgu (Švedska) i u
njoj su sudjelovali dionici iz 14 preostalih država članica (BE, DE, DK,
EE, IE, LU, MT, NL, LT, LV, PL, SE, FI, UK). Svrha je radionica bila prenijeti
informacije o radu Komisije na izvješću te dobiti primjere dobre i loše
prakse iz pojedinih država članica u području suzbijanja korupcije. Komisija
je dobila informacije i od nacionalnih tijela za suzbijanje korupcije koja
čine dio mreže EPAC/EACN (Europski partneri protiv korupcije/Europska
mreža kontaktnih točaka protiv korupcije). Komisija
je nadležnim tijelima država članica dala priliku da pogledaju prvi nacrt
poglavlja o državama (bez preporuka za daljnje mjere država članica) i da
se o njemu očituju. Njihova su očitovanja uzeta u obzir prilikom
pripreme izvješća. Metodologija procjene i uporaba pokazatelja Izvješće se
u prvom redu temelji na kvalitativnoj, a ne kvantitativnoj procjeni.
Navedena kvalitativna procjena znači da je svaka zemlja procijenjena na
temelju vlastitih zasluga. Naglasak je bio na onome što funkcionira i onome što
ne funkcionira u suzbijanju korupcije u određenoj državi. Kvantitativni
pristupi igraju manju ulogu, većinom zbog toga što je teško brojčano
odrediti problem korupcije, a još teže je poredati države prema rezultatima.
Glavna je prepreka primjeni kvantitativnog pristupa činjenica da se
indeksi poznatih istraživanja sastavljaju korištenjem tuđih podataka. Time
se stvara učinak prelijevanja: indeksi koji se temelje na ovom pristupu
mogu odražavati podatke koji su prikupljeni godinu ili dvije dana prije njihove
objave. U istraživanjima se, primjerice, često koriste rezultati
Eurobarometra; međutim, dok kompozitni indeks bude objavljen, može
već biti dostupno novije istraživanje Eurobarometra. Istraživanja
o percepcijama, s obzirom na skrivenu prirodu korupcije, s vremenom predstavljaju
važan pokazatelj raširenosti problema. Istraživanja su po definiciji
ograničena na ograničen opseg pitanja i u velikoj mjeri ovise o
iskrenosti ispitanika. Na rezultate istraživanja, isto tako, nesumnjivo
utječu neposredna događanja aktualna u trenutku razgovora s
ispitanicima. Istovremeno, kada država poduzme opsežnije mjere suzbijanja
korupcije koje dovode do otkrivanja većeg broja slučajeva, veće
pokrivenosti u medijima i veće svijesti u javnosti, istraživanja o
percepciji mogla bi dovesti do negativne dinamike - više ljudi prijavljivat
će veći stupanj percepcije korupcije. Osim toga, odgovori mogu biti
politički pristrani na način da popularnost određene vlade povezuju
s neučinkovitosti u provedbi politika. Međutim, sama percepcija
raširenosti korupcije može se smatrati pokazateljem neučinkovitosti
politika. Uz
istraživanja o percepciji, postoje i zanimljiva istraživanja o odnosu
između nekih gospodarskih i socijalnih pokazatelja i korupcije. Na
primjer, korupcija se analizirala u svjetlu moguće korelacije sa stopom
gospodarskog rasta, raspodjelom javnih sredstava, raširenošću interneta,
proračunom za kazneni progon i primjenom pravila tržišnog natjecanja. Međutim,
u praksi su se javljale poteškoće s prikupljanjem vjerodostojnih,
usporedivih i kvalitetnih podataka u državama članicama kako bi se
uvjerljivo mogla pokazati povezanost između tih čimbenika i
korupcije. I konačno, bilo je teško iz tih korelacija izvući jasne
zaključke usmjerene na politike. Unatoč
tim ograničenjima, Komisija je odlučila analizirati postojeće
pokazatelje. Sastavljen je što sveobuhvatniji pregled tih pokazatelja, bez
prosudbi o pouzdanosti/relevantnosti dostupnih podatka. Popis je dobiven objedinjavanjem
podataka iz već postojećih istraživanja (koje su proveli OECD,
Svjetska banka, Svjetski gospodarski forum, Transparency International,
akademski krugovi itd.), iz Eurobarometra i iz mnogih drugih izvora. Svrha pregleda
nije bila da služi kao osnova za novi indeks o korupciji već da osigura
elemente za analizu kojom se nadopunjuje kvalitativna procjena koja čini
jezgru ovog izvješća. Za vrijeme pripreme popisa Komisija je postala
svjesna da oslanjanjem na pokazatelje i statističke podatke neće
moći doći do biti problema s korupcijom te, što je još važnije, da
neće moći pripremiti provedive, prilagođene preporuke za
politike. Ipak, prikupljeni su već utvrđeni pokazatelji od izravne
važnosti za suzbijanje korupcije i potkrijepljeni su opsežnim podacima radi
analize situacije u državama članicama i utvrđivanja područja na
koja je potrebno staviti poseban naglasak u istraživanjima o pojedinim
državama. Ti su se podaci (1) koristili za opis konteksta (tj. uvod u poglavlja
o državama) i (2) služili su kao početna/komplementarna točka za
daljnja istraživanja o određenim pitanjima/sektorima na razini država ili
na razini EU-a na temelju kojih će se utvrditi problem i ocijeniti odgovor
te (3) konačno, pomogli su prilikom utvrđivanja manjkavosti ili nedovoljne
dosljednosti različitih izvora. Statističke
podatke o kaznenom pravosuđu u kontekstu korupcije treba pažljivo
analizirati. U slučaju teških kaznenih djela kao što je krađa,
pljačka, provala ili napad, očekuje se da će žrtva odmah
zločin prijaviti policiji. Prema tome, statistički podaci o
zločinima mogli bi ukazati na razmjere problema. Za razliku od drugih
kaznenih djela, korupcija je skrivena i u većini slučajeva ne postoji
izravna žrtva koja bi mogla prijaviti kazneno djelo. Stoga je postotak
neotkrivenih slučajeva puno veći kod korupcije nego kod drugih
kaznenih djela. Velik
broj slučajeva prijavljenih tijelima za provedbu zakona, slučajeva u
kojima je pokrenut kazneni postupak i onih koji završavaju osuđujućom
presudom mogao bi ukazati na razmjere problema. S druge strane, iz toga se vidi
i pozitivna slika: možda je tolerancija prema korupciji manja i stoga postoji
veća sklonost prijaviti kazneno djelo; tijela za provedbu zakona i pravosuđe
imaju na raspolaganju potrebna sredstva za otkrivanje i kazneni progon kaznenih
djela korupcije. Isto vrijedi i za suprotan scenarij: nizak broj prijavljenih
slučajeva i niska stopa kaznenog progona nisu nužno pokazatelj niske
razine korupcije; to je možda rezultat činjenice da ne postoji volja za suzbijanje
korupcije, da tužitelji i suci nisu motivirani i/ili da nemaju potrebne alate i
sredstva za rješavanje predmeta korupcije. Nadalje, podatke o kaznenim
postupcima vrlo je teško usporediti iz sljedećih razloga: Prvo, ne postoji
ujednačena kaznena definicija korupcije u državama članicama, što
dovodi do različitih načina evidentiranja kaznenih dijela povezanih s
korupcijom. Kao drugo, s obzirom na razlike u kaznenim postupcima, na primjer,
u vezi s prikupljanjem dokaza, korupcija se možda progoni u okviru drugih
kaznenih djela (npr. prijevara, pranje novca). Količina
dostupnih informacija o korupciji, čak i izvan kaznenih predmeta, znatno
se razlikuje među državama članicama. To bi se, opet, moglo
protumačiti na dva gore navedena načina. S jedne stranke moguće
je povući korelaciju između razmjera problema i količine
dostupnih informacija. S druge strane, postoje slučajevi kada korupcija ne
predstavlja prioritet i stoga postoji malo informacija na temelju kojih je
moguće mjeriti njezinu raširenost i ocjenjivati jesu li mjere politike
dovoljne i učinkovite. Zbog tog je metodološkog problema još teže smisleno
uspoređivati države članice. Mjere suzbijanja korupcije Izvješće
se temelji na pretpostavci da u odnosu na korupciju ne postoji jedno rješenje
za sve. U njemu se ne predlažu standardizirana rješenja za sve države
članice: na primjer, koja su (zakonodavna ili druga) rješenja potrebna za
rješavanje izazova povezanih s sukobima interesa ovisi o nizu čimbenika,
uključujući stupanj do kojeg sukob interesa već predstavlja
problem u državi, koje kulturološke norme postoje te stupanj do kojeg se
priznate društvene norme moraju odražavati u zakonodavstvu. Cilj je
izvješća iznijeti preporuke koje odgovaraju kontekstu svake države
članice. U
prošlom desetljeću sveobuhvatne strategije suzbijanja korupcije smatrale
su se univerzalnim receptom za davanje prioriteta korupciji u političkom programu
i za mobiliziranje političke volje i potrebnih sredstava. Rezultati su
svejedno bili različiti. Dok je u nekim slučajevima rad na
strategijama služio kao katalizator za ostvarivanje stvarnog napretka, u
drugima su opsežne strategije imale mali ili nikakav učinak na stvarnu
situaciju na terenu. Prema tome, u izvješću se zauzima oprezan stav prema
donošenju strategija i njihovo se donošenje preporučuje samo kada se
čini da će napori uloženi u izradu strategije dovesti do pozitivnog
angažmana i značajnog napretka u suradnji između nadležnih tijela. Kao
i strategije, agencije za suzbijanje korupcije isto su bile u modi. I u tom su slučaju
rezultati bili različiti. U nekim slučajevima, u kojima agencije
imaju velike ovlasti, pokazalo se da je neovisno i odlučno vodstvo od
presudne važnosti u kaznenom progonu slučajeva korupcije na visokoj
razini. U drugim je slučajevima osnivanje agencija možda imalo negativnu
ulogu jer se stvorio dojam da druga tijela ne moraju odrađivati svoj dio
posla. Prema tome, u izvješću je zasebno procijenjena svaka situacija i
uzimaju se u obzir posebne okolnosti svake države bez nametanja istog rješenja
za sve. U
izvješću se upozorava na činjenicu da određena nadležna tijela,
koja bi mogla igrati ključnu ulogu u suzbijanju korupcije, nemaju dovoljno
ljudskih i financijskih resursa. Komisija je svjesna da u će u
postojećoj klimi štednje biti teško osigurati više sredstava za određene
institucije i za napore koji se ulažu u provedbu. S druge strane, takva
raspodjela sredstava mogla bi, u određenim okolnostima, s vremenom
donijeti znatne uštede smanjujući trošak koji nastane zbog korupcije.
Prema tome, u izvješću se na nekim mjestima zagovara dodjela sredstava
određenim javnim tijelima ili programima koji su od ključne važnosti
za sprječavanje ili borbu protiv korupcije. Sinergija s postojećim mehanizmima
praćenja i mjerilima za ocjenjivanje Na međunarodnoj razini glavni su postojeći
mehanizmi za praćenje i ocjenjivanje Skupina država članica
Vijeća Europe za borbu protiv korupcije (GRECO), OECD-ova Radna skupina za
borbu protiv podmićivanja i mehanizam za reviziju Konvencije UN-a protiv
korupcije (UNCAC). U pripremi ovog izvješća Komisija se u velikoj mjeri
oslanjala na nalaze tih mehanizama (posebno GRECO-a i OECD-a). Standardi suzbijanja
korupcije, primjerice oni sadržani u UNCAC-u, ili oni koje su uspostavili GRECO
i OECD (na primjer, Kaznenopravna konvencija Vijeća Europe o korupciji i njezin
dodatni protokol, Građanskopravna konvencija Vijeća Europe o
korupciji, Dvadeset vodećih načela o borbi protiv korupcije koje je
donijelo Vijeće ministara Vijeća Europe, Preporuke Vijeća Europe
o financiranju političkih stranaka, Preporuke Vijeća Europe o
kodeksima ponašanja za javne dužnosnike i Konvencija OECD-a protiv
podmićivanja) igraju važnu ulogu u smislu utvrđivanja referentnih
točaka za ocjenjivanje. U izvješću se ne ponavlja detaljna
tehnička analiza sadržana u izvješćima GRECO-a ili OECD-a, iako se
ono nastavlja na njihove preporuke u slučajevima kada nisu još provedene i
kada su važne za ključna pitanja koja su utvrđena kao važna u
pojedinim poglavljima o državama. Ističući odabrane preporuke koje su
prethodno navedene u okviru drugih mehanizama, izvješćem se nastoji
promicati njihova provedba. Sinergija s GRECO-om od posebne je važnost jer on
obuhvaća sve države članice EU-a te druge europske države koje su
važne za buduće proširenje i Istočno partnerstvo. Komisija trenutno
poduzima mjere kojima će se omogućiti potpuno pristupanje EU-u u
budućnosti te bolja suradnja u svjetlu budućih izdanja Izvješća
EU-a o suzbijanju korupcije. [1] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0308:FIN:EN:PDF . [2] U prvom redu, Konvencija Ujedinjenih naroda protiv korupcije te
pravni instrumenti Vijeća Europe za suzbijanje korupcije,
uključujući Uredbu (97) 24 o dvadeset vodećih načela za
suzbijanje korupcije
i
Preporuku br. 8. R (2000) 10 o kodeksu ponašanja za državne
službenike i br. R (2003)4 o zajedničkim pravilima protiv korupcije u financiranju
političkih stranaka i izbornih kampanja. [3] Ukupne
gospodarske troškove korupcije nije lako izračunati. Navedeni podatak
temelji se na procjenama posebnih institucija i tijela, kao što je
Međunarodna trgovačka komora, Transparency International, Globalni
sporazum UN-a, Svjetski gospodarski forum, Čisto poslovanje je dobro
poslovanje i 2009., u kojima je predviđen trošak korupcije od 5 %
BDP-a na svjetskoj razini. Vidi isto Komunikaciju Komisije o suzbijanju
Korupcije u EU-u od 6. lipnja 2011. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0308:FIN:EN:PDF . [4] Izvrsnost
u javnoj upravi za tržišno natjecanje u državama članicama EU-a (2011.-2012.)
http://ec.europa.eu/enterprise/policies/industrial-competitiveness/monitoring-member-states/improving-public-administration/ [5] COM(2014)14. [6] Istraživanje
koje se provodi svake dvije godine među općim stanovništvom u svim
državama članicama putem razgovora u četiri oka na uzorku od 1000 ili
500 ispitanika (ovisno o broju stanovnika). U ovom je istraživanju krajem
veljače i početkom ožujka 2013. sudjelovalo ukupno 27 786 osoba
(reprezentativni uzorak). Istraživanje se bavilo, između ostalog, s
općom percepcijom korupcije, osobnim iskustvima s korupcijom te stavovima
prema uslugama i darovima. Dok se istraživanja Eurobarometra provode svake
druge godine od 2007., Komisija je ove godine odlučila prilagoditi pitanja
potrebama iz ovog izvješća. Prema tome, usporedbu s prethodnim godinama
treba provoditi pažljivo. Potpuno izvješće dostupno je na http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb_special_399_380_en.htm#397.
[7] Telefonsko
istraživanje, takozvani Flash Eurobarometar, obuhvaćalo je šest sektora u
EU-28 i pokrenuto je prvi puta u 2013. te provedeno između 18.
veljače i 8. ožujka. Od poduzeća (svih veličina) iz sektora
energije, zdravstvene skrbi, građevinarstva, proizvodnje, telekomunikacija
i financija traženo je da dostave svoje mišljenje. Potpuno izvješće
dostupno je na
http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/flash_arch_374_361_en.htm#374 [8] Indeks
percepcije korupcije (IPK) Transparency International objavljuje svake godine: http://cpi.transparency.org/cpi2013/. [9] COM(2012)
363. [10] Vidi
opći pristup od 3. lipnja 2013., Dokument Vijeća 10232/13. [11] Vidi
mišljenje Odbora za pravna pitanja, A7-0000/2013. [12] Izvješćivanje o imovinskom stanju ne
podrazumijeva automatski objavu jer je objavu potrebno uskladiti s pravom na
zaštitu podataka. U nekim državama članicama koje primjenjuju sustave
prijavljivanja imovine, imovinske se kartice ne objavljuju. Međutim, javni
dužnosnici dužni su nadležnim tijelima dostaviti detaljne imovinske kartice. [13] Vijeće Europe definiralo je sukob interesa kao
situaciju „u kojoj javni dužnosnik ima privatni interes koji utječe ili bi
mogao utjecati na nepristrano i objektivno obnašanje njegove ili njezine
službene dužnosti“ pri čemu se javni interes tumači kao „pogodnost za
njega, njegovu obitelj, blisku rodbinu, prijatelje i osobe ili organizacije s
kojima ima ili je imao poslovne ili političke odnose.“ To uključuje i
povezanu odgovornost, financijsku ili građansku. Vidi Preporuku br.. R
(2000) 10 Odbora ministara državama članicama o kodeksu ponašanja za
izabrane dužnosnike: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/documents/Rec(2000)10_EN.pdf. [14] COM(2011) 309
završna verzija, Drugo izvješće o provedbi Okvirne odluke 2003/568/PUP od
6. lipnja 2011.: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0309:FIN:EN:PDF. [15] Nalazi
o kvaliteti instituta Vlade, Sveučilište u Göteborgu,
Švedska. [16] http://assembly.coe.int/ASP/XRef/X2H-DW-XSL.asp?fileid=18151&lang=EN. [17] http://star.worldbank.org/star/. [18] Zakon 3861/2010. [19] http://diavgeia.gov.gr/en. [20] Transparency International proveo je projekt koji je sufinancirao
EU, usporednu analizu pravnog okvira o zaštiti zviždača u EU-u, vidi http://www.transparency.org/whatwedo/pub/whistleblowing_in_europe_legal_protections_for_whistleblowers_in_the_eu
. [21] http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/public-procurement-indicators-2011_en.pdf. [22] http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/public-procurement-indicators-2011_en.pdf. [23] http://www.nispa.org/files/conferences/2008/papers/200804200047500.Medina_exclusion.pdf. [24] Načela
-a OECD-a za integritet u javnoj nabavi, http://www.oecd.org/gov/ethics/48994520.pdf. [25] Francuska,
Italija, Mađarska, Litva, Nizozemska, Poljska, Rumunjska i Španjolska [26] „Otkrivanje i smanjivanje
korupcije u javnoj nabavi u EU-u“- Razvoj metodologije za procjenu izravnih
troškova korupcije i drugih elemenata za mehanizme EU-a za ocjenjivanje u
području borbe protiv korupcije, 30. lipnja 2013., PricewaterHouse i
ECORYS. [27] Posebni primjeri
navedeni su u odjeljku o pozitivnoj i negativnoj praksi. [28] Direktiva
2004/18/EZ od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje
ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe i ugovora o javnim
uslugama; SL L 134, 30.4.2004., str. 114; Direktiva 2004/17/EZ od 31. ožujka
2004. o usklađivanju postupaka nabave subjekata koji djeluju u sektoru
vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih
usluga; SL L 134, 30.4.2004., str. 1, Direktiva 2009/81/EZ od 13. srpnja 2009.
o usklađivanju postupaka nabave za određene ugovore o radovima,
ugovore o nabavi robe i ugovore o uslugama u području obrane i sigurnosti
koje sklapaju javni naručitelji ili naručitelji te o izmjeni
Direktiva 20014/17/EZ i 2004/18/EZ, Sl L 216., 20.8.2009., str. 76 Direktiva
89/665/EEZ od 21. prosinca 1989. o usklađivanju zakona i drugih propisa u
odnosu na primjenu postupaka kontrole na sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe
i javnim radovima, SL L 395, 30.12.1989., str. 33, kako je izmijenjena Direktivom
2007/66/EZ i Direktivom Vijeća 92/13/EEZ od 25. veljače 1992. o
usklađivanju zakona i drugih propisa o primjeni pravila Zajednice u
postupcima nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnoga gospodarstva,
energetskom, prometnom i telekomunikacijskom sektoru, SL L 76, 23.3.1992., str. 14–20. [29] Na dodjelu
ugovora o radovima trenutno se primjenjuju osnovna pravila Direktive 2004/18/EZ
Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju
postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe
i ugovora o javnim uslugama, dok se na dodjelu ugovora za pružanje usluga s
prekograničnim interesom primjenjuju načela Ugovora, a posebno
načelo slobode kretanja roba, slobode poslovnog nastana i slobode pružanja
usluga te načela koja iz njih proizlaze kao što su jednako postupanje,
nediskriminacija, uzajamno priznavanje, proporcionalnost i transparentnost. [30] SWD(2012)
342 završna verzija: http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/implementation/20121011-staff-working-document_en.pdf . [31] Postupci
zbog povrede predstavljaju postupke koje pokreće Europska komisija protiv
države članice u slučaju navodne povrede prava EU-a. Svaka država
članica odgovorna je za provedbu prava EU-a (provedba mjera prije
određenog roka, usklađenost i ispravna primjena) u okviru svog
vlastitog pravnog sustava. Europska komisija odgovorna je osigurati ispravnu
primjenu prava EU-a. Ako država članica djelom ili propustom povrijedi
pravo EU-a, Europska komisija ima ovlasti pokušati prekinuti takav prekršaj
(„povredu“) prava EU-a i, ako je potrebno, predmet može uputiti Sudu Europske
unije. Komisija može pokrenuti tri vrste postupaka zbog povrede: ako provedbene
mjere nisu prijavljene u određenim rokovima, ako prenošenje nije u skladu
s pravilima EU-a i kada postoji neispravna primjena (djelovanje ili propust
koje se može pripisati državi članici). [32] Druge
su povrede uključivale: miješanje kriterija za odabir i za dodjelu,
neispravna primjena pravila o javno-javnoj suradnji (osim interne),
izračun vrijednosti ugovora, kriterije za odabir (problemi koji ne
uključuju diskriminaciju), neopravdano isključenje iz postupka,
okvirni ugovori i neopravdana uporaba iznimke za obranu i sigurnost. [33] Izvješće
o ocjenjivanju (SEC(2011) 853 završna verzija). [34] COM(2011)
895 završna verzija http://eur-ex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0895:FIN:EN:PDF. [35] COM(2011)
896 završna verzija: http://eur-x.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0896:FIN:EN:PDF. [36] COM(2011)
897 završna verzija
http://eur-ex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0897:FIN:EN:PDF. [37] Flash
Eurobarometar 374: [38] http://www.oecd.org/gov/ethics/oecdprinciplesforintegrityinpublicprocurement.htm. [39] „Identifying
and Reducing Corruption in Public Procurement in the EU – Development of a
methodology to estimate the direct costs of corruption and other elements for
an EU-evaluation mechanism in the area of anti-corruption”, 30. lipnja
2013., PricewaterHouseCoopers i ECORYS. [40] Odluke
o izmjeni prostorne klasifikacije nekretnine/zemlje ili naselja. Svaka
klasifikacija podrazumijeva različita ograničenja i obveze. [41] U
obliku posebnih smjernica za postupak javne nabave u jednom od područja
koje je najosjetljivije na korupciju, građevinskom sektoru, ali može se
primijeniti i na javnu nabavu u općinama. [42] Politike
upravljanja rizikom odnose se na utvrđivanje, ocjenjivanje i
određivanje prioriteta rizika nakon kojih slijede konkretne aktivnosti usmjerene
na ublažavanje i kontroliranje mogućeg učinka takvih rizika. [43] Mehanizmi
„označavanja“, čiji je cilj pomoći ugovarateljima ili središnjim
tijelima za javnu nabavu u otkrivanju korupcije, sustavi su upozorenja koji
uključuju prepoznavanje i praćenje određenih pokazatelja koji
mogu ukazati na sumnju na koruptivno ponašanje (npr. velik broj određenih
pokazatelja može „označiti“ upozorenje u sustavu koje će zahtijevati
detaljnije provjere). [44] Istituto
per l’innovazione e trasparenza degli appalti e la compatibilità ambientale. [45] Na
primjer, kada je riječ o izgradnji autoceste, materijali se mogu znatno
razlikovati između dva mjesta ovisno o klimi, zemljopisnim značajkama
mjesta gdje se gradi itd. [46] http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/eprocurement/actionplan/actionplan_en.pdf. [47] „Public
procurement in Europe- cost and effectiveness“ PwC Ecorys
London Economics, Ožujak 2011. [48] Samočišćenje
omogućuje poduzećima da poduzimaju mjere koje su potrebne za
ispravljanje situacije zbog koje su stavljeni na popis isključenih
ponuditelja, što će dovesti do ukidanja tih izuzeće za javne nabave. [49] Popisi
poduzeća koja su isključena iz javnih natječaja zbog
pravomoćne osuđujuće presude za kaznena djela korupcije ili
druga teška kaznena djela. [50] Imena
članova skupine i dnevni red sastanaka dostupni su na sljedećoj
poveznici: http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/detailGroup.cfm?groupID=2725. HRVATSKA 1.
Uvod – glavne značajke i kontekst Okvir za suzbijanje korupcije Strateški
pristup. Tijekom
posljednjih godina, u okviru intenzivnog procesa reformi povezanih s pristupom
EU-u, Hrvatska je uložila znatne napore u uspostavljanje opsežnog pravnog i
institucijskog okvira za suzbijanje korupcije, čime se potiče
sveobuhvatniji pristup tom problemu. U
Hrvatskoj se provodi niz strategija suzbijanja korupcije, od kojih je najnovija
pokrenuta u 2008.[1],
popraćenih odgovarajućim akcijskim planovima koji se naknadno
ažuriraju, što je bio slučaj i u 2013[2].
Strategije i akcijski planovi obuhvaćaju širok raspon ciljeva, ali je
potreban cjelovitiji pristup. Osim toga, većina mjera te rokovi,
novčana sredstva i odgovornosti nisu precizno utvrđeni. Akcijski su
planovi dodatno izmijenjeni u 2013. te su im dodane detaljnije utvrđene
operativne mjere, posebno u pogledu mehanizama za provjeru sukoba interesa i
izvješća o imovinskom stanju, nadzora financiranja političkih
stranaka i sprečavanja korupcije u javnoj nabavi. Trenutačno
postoji očita neravnoteža između mjera suzbijanja i sprečavanja
na štetu sprečavanja[3]. Pravni okvir. Kako je
naglašeno u posljednjem Izvješću o praćenju priprema za pristupanje
Hrvatske, „pravni i institucijski okvir za suzbijanje korupcije i organiziranog
kriminala je prikladan”[4] Dana 1.
siječnja 2013. na snagu je stupio novi kazneni zakon, kojim se propisuju
strože kazne za neka kaznena djela povezana s korupcijom. Pravni okvir za
sprečavanje korupcije isto je tako znatno poboljšan, između ostalog u
pogledu pristupa informacijama, obavještavanja o imovinskom stanju i javne
nabave. Krajem 2008. godine donesene su izmjene zakona o kaznenom postupku,
kojima se, između ostalog, nastojala poboljšati učinkovitost
postupka. Zakon je nakon toga nekoliko puta izmijenjen, a zadnje i najopsežnije
izmjene stupile su na snagu u prosincu 2013. Tim zadnjim izmjenama nastojalo se
zakon uskladiti s ranijom odlukom Ustavnog suda[5],
u kojoj se navodi da je određeni broj njegovih odredbi neustavan.
Unatoč tome nove su izmjene bile izložene javnoj kritici, između
ostalog i od predstavnika pravosuđa, jer bi se zbog njih mogle otežati
istrage te doći do kašnjenja u okončanju kaznenih postupaka u
složenim predmetima povezanima s korupcijom i organiziranim kriminalom. Institucijski
okvir. Posebne
službe Državnog odvjetništva (Ured za suzbijanje korupcije i organiziranog
kriminaliteta – USKOK) i Policijski nacionalni ured za suzbijanje korupcije i
organiziranog kriminaliteta (PNUSKOK), koji je kasnije osnovan, sada su osposobljeni
za provođenje učinkovitih istraga. Riječ je o dva ureda s
dokazanim proaktivnim pristupom koji uspješno provode istrage o prijavljenim
slučajevima korupcije na visokim položajima. Međutim, na razini
pravosuđa za kaznena djela povezana s korupcijom često se izriču
blage ili čak uvjetne kazne te se tako stječe dojam nekažnjavanja
počinitelja.[6] Nedavna
osuđujuća prvostupanjska presuda protiv bivšeg predsjednika Vlade za
korupciju i kazneni postupci koji se trenutačno vode protiv nekoliko
bivših ministara ukazuju na moguće nezakonite veze između
političara i poduzeća, često u postupku javne nabave. S druge
strane, provođenjem istraga u vezi s rukovodećim dužnosnicima poslan
je signal da postoji volja za kazneni progon korupcije na visokim položajima. Procjenu
održivosti tog trenda potrebno je izvršiti na osnovi dužeg razdoblja. Još
uvijek postoje izazovi, posebno kada je riječ o učinkovitosti
institucijskog okvira i mehanizama unutarnje kontrole na nacionalnoj i lokalnoj
razini te horizontalnom i vertikalnom međuinstitucijskom usklađivanju
politika za suzbijanje korupcije. Ispitivanja javnog mnijenja Istraživanja o percepciji korupcije. Prema rezultatima
istraživanja Eurobarometra o korupciji iz 2013., 94 % hrvatskih ispitanika
vjeruje da je korupcija u njihovoj zemlji široko rasprostranjena (prosjek za
EU: 76 %).[7] 55 % ispitanika
smatra da korupcija utječe na njihov svakodnevni život (prosjek za EU:
26 %). U istom istraživanju 89 % ispitanika kaže da su
podmićivanje i veze često najlakši način dobivanja
određenih javnih usluga u Hrvatskoj (prosjek za EU: 73 %). Rezultati
studije Ureda Ujedinjenih naroda za droge i kriminal (UNODC) iz 2011. pokazuju
da hrvatski građani smatraju da je korupcija danas treći po važnosti
problem[8] u zemlji[9]. Prema istoj studiji 16 %
ispitanika dobilo je posao u javnoj upravi uz pomoć podmićivanja[10]. Tijekom 12 mjeseci prije
istraživanja UNODC-a 18 % hrvatskih građana posredno je ili
neposredno doživjelo podmićivanje javnog dužnosnika. Prema rezultatima te
studije sitnoj su korupciju u Hrvatskoj najizloženiji sektor zdravstva i
policija. Iskustva s korupcijom. U istraživanju Eurobarometra o
korupciji 6 % hrvatskih ispitanika priznalo je da se od njih tijekom
zadnjih 12 mjeseci tražilo ili očekivalo davanje mita za dobivanje usluga
(prosjek za EU: 4 %). Istraživanja među poduzećima. Prema rezultatima
istraživanja Eurobarometra o korupciji provedenog među poduzećima[11] 81 % hrvatskih
poduzeća smatra da protekcija i korupcija štete konkurenciji među
poduzećima u Hrvatskoj (prosjek za EU: 73 %), dok 59 % njih kaže
da im korupcija uzrokuje probleme u poslovanju (prosjek za EU: 43 %).
Prema rezultatima Izvješća o globalnoj konkurentnosti za razdoblje 2013. –
2014. korupcija se navodi kao treći najproblematičniji čimbenik[12] za poslovanje u Hrvatskoj.[13] Kontekst Pristup
informacijama. Hrvatska je već u 2003. donijela posebni zakon
o pravu na pristup javnim informacijama, a nakon toga i njegove izmjene u 2010.
i 2011.[14]
Rezultati testiranja zakona koje je provela organizacija Transparency International
dvojaki su: dok je većina informacija o politikama u području
suzbijanja korupcije, sukobu interesa i izdavanju dozvola dostupna, o procesu
privatizacije ne pružaju se nikakve informacije, a o javnoj nabavi i
financiranju političkih stranaka tijekom je vremena postalo dostupno veoma
malo informacija.[15] U
veljači 2013. donesen je novi zakon o pristupu informacijama, kojim se u
svim slučajevima uskraćivanja pristupa informacijama uvode testovi
razmjernosti i javnog interesa te provodi pravna stečevina EU-a o ponovnoj
uporabi informacija, uz uspostavu novog neovisnog tijela (povjerenik za
informiranje) za njegovu provedbu.[16] Financiranje
političkih stranaka. Hrvatska je uložila znatne napore kako
bi ispunila sve preporuke Skupine zemalja članica Vijeća Europe za
borbu protiv korupcije (GRECO) o transparentnosti financiranja političkih
aktivnosti. U 2011. i u prosincu 2013. GRECO je naglasio da je Hrvatska
uspješno ispunila sve preporuke u ovom području. [17] Donesen je novi zakonodavni akt radi
poboljšanja transparentnosti općeg financiranja stranaka i praćenja
godišnjih financijskih izvještaja političkih stranaka.[18] Osim toga Državni ured za reviziju i
Državno izborno povjerenstvo provode poseban nadzor financiranja izborne
promidžbe nezavisnih lista i kandidata, dok se uz postojeće kaznene
sankcije za kršenje odredaba o financiranju političkog djelovanja
propisuju i fleksibilnije administrativne sankcije. U veljači 2013.
donesene su nove izmjene i dopune Zakona o financiranju političkih aktivnosti
i izborne promidžbe, kojima se pojednostavljuje ukupno regulatorno
uređenje i informiranje o financijama.[19]
Državno izborno povjerenstvo i Državni ured za reviziju Državno su odvjetništvo
obavijestili o slučajevima nepodnošenja i neobjavljivanja financijskog
izvješća za 2011. Još uvijek nije izvjesno koliko su ukupni sustavi
provjere i sankcija učinkoviti, posebno kada je riječ o izbornoj
promidžbi na lokalnoj razini. Trenutačno se vrši provjera financiranja
promidžbe za lokalne izbore 2013. Već su poduzeti određeni koraci
kako bi se bolje provodile sankcije s učinkom odvraćanja u
slučaju kada političke stranke ne podnesu financijski izvještaj.
Vladajuća je stranka jednom prilikom novčano kažnjena jer je samo
nekoliko dana zakasnila s podnošenjem izvještaja. Ministarstvo financija u
2013. je donijelo pravilnik kojim se proširuju obveze u području
vođenja evidencija, izdavanja potvrda o primitku donacija i članarina
te u području podnošenja izvješća o troškovima izborne promidžbe i
financijskih izvještaja.[20]. Transparentnost
lobiranja. Lobiranje
u Hrvatskoj nije zakonski uređeno. Za lobiste ne postoji obveza
registriranja i u tom području nisu utvrđeni standardi
transparentnosti. Premda je vremenom na razini Vlade bilo razmišljanja o
mogućem uređenju lobiranja, do sada nije pokrenuta zakonodavna
inicijativa. Provode se neke ad-hoc inicijative, primjerice ona koju je
pokrenulo Hrvatsko društvo lobista, čijih je 80 članova poduzelo
određene korake u promicanju etičnosti i transparentnosti u
aktivnostima lobiranja, uključujući sustav dobrovoljnog
registriranja.[21] Hrvatsko se
društvo suočava s posebno teškim izazovima u vezi s organiziranim
kriminalom.[22] U tom kontekstu korupcija služi kao
pomoćno sredstvo (npr. puštanje tereta preko granica bez pregleda ili
pranje nezakonito stečenog novca ulaganjem u nekretnine).[23] Prema procjenama iz nedavne studije udio
sive ekonomije u hrvatskom BDP-u u 2012. je dosegao 29,5 %.[24] Budući da je smještena na takozvanoj
„balkanskoj osovini”, Hrvatska je tranzitna zemlja za trgovinu ljudima (a u
manjoj mjeri i zemlja podrijetla), kao i za krijumčarenje raznih vrsta
zabranjene robe, uključujući droge, oružje i cigarete.[25] Nakon pristupanja EU-u porasla je opasnost
da Hrvatska postane i zemlja odredišta za te aktivnosti. Osnovane su posebne
službe za provedbu zakona i kazneni progon namijenjene borbi protiv
organiziranog kriminala. Premda je uspješnost njihovih istraga s vremenom nešto
porasla, u Komisijinu Izvješću o praćenju iz ožujka 2013.
zaključuje se da je „sveukupna visina izrečenih kazni u predmetima
organiziranog kriminala i dalje niska”[26]
2.
središnja pitanja Sukob interesa i
izvješćivanje o imovinskom stanju U Hrvatskoj od
2000. postoji poseban Zakon o sprječavanju sukoba interesa, koji je znatno
izmijenjen u 2010., 2011. i 2012., posebno u pogledu područja primjene
odredaba, obveza podnošenja izvješća, postupaka provjere i režima
sankcija.[27] Zakon
se primjenjuje na izabrane i imenovane rukovodeće dužnosnike na
nacionalnoj i lokalnoj razini. U njemu se predviđaju i rokovi
ograničavanja aktivnosti nakon napuštanja dužnosti i obveza obavještavanja
o imovinskom stanju. Godišnja izvješća o imovinskom stanju koja podnose
javni dužnosnici moraju uključivati i imovinu u vlasništvu supružnika ili
malodobnog djeteta. U kaznenom se
zakonu sankcioniraju određene radnje povezane sa sukobom interesa, posebno
zlouporaba položaja javnog službenika pogodovanjem u natječaju radi
pribavljanja imovinske koristi.[28]
Međutim, broj slučajeva uspješnog kaznenog progona na temelju takvih
optužbi veoma je mali.[29] Unatoč
postojanju posebnih zakona mehanizmi provjere bogatstva i imovinskog stanja
javnih dužnosnika i odgovarajući sustavi sankcija još nisu pokazali
učinkovitost.[30] U 2003. osnovano
je Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa, nakon donošenja prvog
zakona o sukobu interesa. Članovi Povjerenstva ne smiju biti
politički aktivni (tj. ne smiju biti članovi ili simpatizeri
političkih stranaka) i moraju biti ugledni javni djelatnici. Povjerenstvo
za odlučivanje o sukobu interesa trenutačno ima pet članova koje
je imenovao Sabor i zadatak mu je provjeravati ispunjuju li izabrani i
imenovani dužnosnici svoje obveze u skladu sa Zakonom o sprječavanju
sukoba interesa, posebno kada je riječ o sukobu interesa i izvješćima
o imovinskom stanju. Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa do
kraja je 2011., kada je istekao mandat njegovih članova, pokazalo slabe
rezultate. Visina sankcija izrečenih u tom razdoblju bila je mala, s malim
ili nikakvim učinkom odvraćanja.[31]
U navedenom razdoblju donesene su samo četiri odluke o smanjenju
mjesečne plaće dužnosnika (to su bile najstrože sankcije)[32], a najviša izrečena kazna iznosila je
oko 2 700 EUR.[33] Stupanjem na
snagu opsežnih izmjena Zakona o sprječavanju sukoba interesa u ožujku
2011. trebalo se u roku od 90 dana osnovati novo Povjerenstvo za
odlučivanje o sukobu interesa. Sabor je novo Povjerenstvo imenovao tek u
siječnju 2013. i ono je službeno počelo s radom početkom
veljače 2013.[34]
Prethodno je izvršilo samo tri administrativne provjere izvješća o
imovinskom stanju.[35]
Povjerenstvo u novom sastavu ima zadaću provjeravati sadržaj izvješća
o imovinskom stanju (tj. podrijetlo imovine i istinitost izjava), premda nije
sasvim jasno kako se to provodi u praksi. Osim
određenog broja mišljenja koja je dalo na zahtjev dužnosnika, Povjerenstvo
za odlučivanje o sukobu interesa izvijestilo je da je do sredine travnja
2013. pokrenuto 79 postupaka u vezi sa sukobom interesa, od kojih je 21
okončan. Slično kao kada je riječ o izvješćima o imovinskom
stanju, nije jasno kakvu metodologiju Povjerenstvo primjenjuje. Ono je donijelo
pravilnik o radnoj metodologiji kojim su obuhvaćeni opći aspekti
organizacije, ali u kojem se ne navode detaljne metode provjere koje se moraju
primjenjivati, vrsta podataka koji se provjeravaju ili alati koji se u tu svrhu
koriste. Nije jasno kako se utvrđuje koje provjere imaju prioritet i kako
se uzimaju u obzir posebno osjetljivi položaji, odnosno kako se donose odluke o
ciljanim provjerama kada postoji veća vjerojatnost sukoba interesa
(primjerice na lokalnoj razini). U Zakonu o sprječavanju sukoba interesa predviđaju se
ograničene sankcije koje se primjenjuju u slučaju kršenja obveza u
pogledu sukoba interesa ili podnošenja izvješća o imovinskom stanju, od
opomene i obustave dijela mjesečne plaće do javnog objavljivanja odluke
Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa. Nedugo nakon donošenja
Zakona o sprječavanju sukoba interesa u 2011. jedna je politička
stranka Ustavnom sudu podnijela tužbu zbog neustavnosti. Krajem 2012. Sud je
stavio izvan snage određeni broj odredaba koje se odnose na ovlasti
Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa, za koje Sud smatra da su u
suprotnosti s načelom diobe vlasti.[36]
Nakon te presude ukinuto je nekoliko nadležnosti Povjerenstva, posebno njegove
ovlasti za donošenje odluka koje mogu dovesti do izricanja sankcija s
učinkom odvraćanja, primjerice pravo da poslodavca pozove na
pokretanje postupka za razrješenje dužnosnika za kojeg se utvrdi da je teško
prekršio zakon. Drugo pitanje obuhvaćeno presudom jest pristup podacima,
posebno bankovnim podacima. Ustavni sud smatra da Povjerenstvo za
odlučivanje o sukobu interesa nije specijalizirano za oporezivanje te
financijske i računovodstvene usluge te da nije zadaća Povjerenstva
utvrđivati jesu li dužnosnici dostavili netočne ili neistinite podatke
u svrhu skrivanja veličine imovine. Ustavni sud smatra da je to
isključivo u nadležnosti sudova. Početkom 2013., nekoliko mjeseci nakon
izricanja presude, osnovana je radna skupina koja uključuje javna tijela i
civilno društvo kako bi razmotrila nove izmjene Zakona o sprječavanju
sukoba interesa kojima bi se zajamčili učinkoviti mehanizmi provjere
i sankcioniranja uz istovremeno poštovanje odluke Ustavnog suda. Pravo na
predlaganje takvih zakonodavnih izmjena ima Povjerenstvo za odlučivanje o
sukobu interesa, koje je najavilo da će prije izrade takvih prijedloga
najprije pričekati da njegovo djelovanje pokaže kvalitetne rezultate. Povjerenstvo za
odlučivanje o sukobu interesa ne može poništavati ugovore ili stavljati
izvan snage odluke koje su donesene u suprotnosti sa Zakonom o
sprječavanju sukoba interesa. U takvim je slučajevima potreban
poseban građanski postupak. Povjerenstvo ne može sudu podnijeti zahtjev za
zapljenu ili oduzimanje neopravdano stečenog bogatstva, (jedino tijelo
javne vlasti koje to može učiniti jest državni odvjetnik). Neki nedavni
slučajevi, kao ostavka bivšeg ministra turizma nakon što se otkrilo da
nije dostavio točne podatke o imovinskom stanju svoje supruge, pokazuju da
politička odgovornost može igrati važnu ulogu u osiguravanju
učinkovitosti mehanizama provjere. U Komisijinu
Izvješću o praćenju iz 2013. naglašava se da „Hrvatska mora osigurati
provođenje žurnih mjera radi uspostave snažnog i učinkovitog
mehanizma za sprječavanje, otkrivanje i sankcioniranje u predmetima sukoba
interesa koji se temelji na detaljnim provjerama i odvraćajućim
sankcijama.”[37] Ovlasti
Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa koje se odnose na vršenje
provjera sada se uglavnom oslanjaju na nadležnosti i proaktivan pristup drugih
tijela, primjerice porezne uprave. Ipak, hrvatske vlasti naglašavaju da
suradnja između tih tijela teče neometano. Premda je svakako važno
uspostaviti jasnu podjelu nadležnosti između ovlasti provjere i provedbe
dodijeljenih Povjerenstvu za odlučivanje o sukobu interesa i onih
dodijeljenih drugim tijelima (porezna uprava, tijela za provedbu zakona i
kazneni progon), uspostavljanje specijalizirane strukture za provjeru interesa
i imovinskog stanja javnih dužnosnika trebalo bi pomoći u određivanju
prioriteta provjera koje druge institucije ne mogu sustavno vršiti. Sva ta
tijela moraju blisko surađivati i istovremeno imati vlastite primjerene
ovlasti i mehanizme, uključujući pristup odgovarajućim
informacijama i bazama podataka te ovlast izricanja odvraćajućih
sankcija. Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa
radi na uspostavi svojih baza podataka i udruženih registara koji bi sadržavali
relevantne podatke o javnim dužnosnicima i pravnim subjektima u kojima bi javni
dužnosnici mogli imati interese, čime bi se Povjerenstvu omogućila
brža provjera. U planu za suzbijanje korupcije na državnoj razini
predviđa se i izrada praktičnijih elektroničkih obrazaca za
izvješća o imovinskom stanju, kojima bi se isto tako omogućilo
registriranje i usporedba podataka. Kada je
riječ o državnim službenicima (na državnoj i lokalnoj razini), sukob
interesa i izvješća o imovinskom stanju uređuju se drugim zakonima.[38] Kršenje tih pravila tretira se kao bilo
koja druga povreda dužnosti, s kaznama u rasponu od opomene do dodjele niže
funkcije ili otpuštanja, ovisno o težini povrede. Za takve disciplinske
postupke nadležni su najviši dužnosnici državnog ili lokalnog tijela u kojem je
dotični državni službenik zaposlen. U slučaju teških povreda,
prvostupanjske odluke i odluke o žalbama donose Službenički sud i Viši
službenički sud, koje imenuje Vlada.[39]
U praksi postoji problem dosljednosti disciplinskih postupaka u takvim
slučajevima, uključujući nejasnu ulogu mehanizama unutarnje
kontrole ili povjerenika za etiku unutar svakog tijela javne uprave.[40] Sukob interesa u
pravosuđu uređuje se odgovarajućim statutima, a nadzor vrši
Državno sudbeno vijeće i Državno odvjetničko vijeće. U nedavnim
izmjenama zakona u odnosu na organizaciju pravosuđa zahtijeva se
objavljivanje izvješća o imovinskom stanju sudaca i državnih odvjetnika.
Za nepodnošenje izvješća izrečeno je više od 20 disciplinskih kazni.
Odluke povezane sa sukobom interesa i izvješćima o imovinskom stanju u
pravosuđu rijetko se donose. U Izvješću
Europske Komisije o napretku za 2010. navodi se da se „pojam sukoba interesa u
Hrvatskoj još slabo razumije ”.[41] Od tada
se ulažu određeni napori na podizanju svijesti o tom pojmu. U rujnu 2011.
objavljene su Smjernice o sukobu interesa za javne dužnosnike, u kojima se
pružaju i upute o podnošenju izvješća o imovinskom stanju. Premda je
objava tih smjernica za pohvalu, potreban je proaktivniji pristup podizanju
svijesti i bolje osposobljavanje, posebno na lokalnoj razini te u
poduzećima u državnom vlasništvu i u većinskom državnom vlasništvu,
gdje postoje veći rizici u pogledu sukoba interesa. Pitanje sukoba
interesa posebno je važno kada je riječ o javnim poduzećima, s
obzirom na (još uvijek znatan) udio javnog sektora u ukupnom gospodarstvu te
zbog važnosti tih poduzeća i problema s kojima se ona suočavaju u pogledu
primjerene raspodjele sredstava i učinkovitosti poslovanja. Integritet u javnoj upravi Postoji niz
zaštitnih mehanizama za osiguranje integriteta unutar hrvatske javne uprave
(npr. Etički kodeks državnih službenika, vruća telefonska linija za
sprječavanje korupcije, mehanizmi unutarnje kontrole unutar većine
tijela javne uprave). Ipak, prema rezultatima posebnog istraživanja
Eurobarometra o korupciji iz 2013. godine 89 % hrvatskih ispitanika smatra
da su podmićivanje i veze često najlakši način dobivanja
određenih javnih usluga u Hrvatskoj (prosjek za EU:: 73%).[42] Svaki put kad se imenuje nova vlada,
sustavnim premještanjem javnih dužnosnika na položajima u sredini hijerarhije
stvara se klima nestabilnosti i pridonosi percepciji protekcije u javnoj upravi.
U Izvješću o praćenju iz 2011. naglašava se potreba za
„profesionalnijim javnim službama” i „rješavanjem problema ograničenih
administrativnih kapaciteta”.[43] U
Izvješću o praćenju iz 2013. Europska je komisija pozvala na
dovršenje izgradnje pravnih temelja za profesionalnu državnu upravu uspostavom
sustava plaća kojim će se osigurati napredovanje na temelju zasluga i
zadržavanje stručnog osoblja.[44]
Trenutačno se na razini Vlade priprema nacrt zakonodavnih akata, a u
tijeku su i savjetovanja sa sindikatima. Kada je
riječ o poduzećima u državnom vlasništvu, početkom 2012.
donesene su izmjene zakona kojima se prijašnji postupak odabira članova
nadzornih odbora s pomoću natječaja zamjenjuje izravnim
političkim imenovanjem, premda se zadržavaju isti opći kriteriji
zapošljavanja.[45] Premda
javni dužnosnici na koje se odnosi Zakon o sprječavanju sukoba interesa ne
mogu biti članovi tih nadzornih odbora, to mogu biti članovi njihovih
političkih stranaka. Primjenjuju se neki opći kriteriji u pogledu
radnog iskustva i obrazovanja kandidata za te položaje, ali se oni ne odnose na
stručnost u konkretnom području ili radno iskustvo u drugim
sličnim odborima. Nije sasvim jasno kako se za ta imenovanja vrše
prethodne i naknadne provjere integriteta i kako se prije ili nakon imenovanja
ispituju stvarni, potencijalni ili očigledni sukobi interesa. U Izvješću
Europske komisije o praćenju iz 2012. naglašava se da „Hrvatska treba
osigurati snažan sustav za sprečavanje korupcije u poduzećima u
državnom vlasništvu.”[46] U
Izvješću o napretku iz ožujka 2013. navodi se da u međuvremenu nije
ostvaren napredak. Osim toga,
poduzeća u državnom vlasništvu imaju diskrecijsko pravo dodjele donacija i
sponzoriranja bez pridržavanja transparentnih natječajnih postupaka. Treba
napomenuti da su zabranjene bilo kakve donacije poduzeća u državnom
vlasništvu političkim strankama ili političarima. U izvješću iz
2012. o poduzećima u državnom vlasništvu . navodi se da su takve donacije
i sponzoriranja iznosili čak 20 milijuna EUR. U ažuriranom akcijskom planu
za suzbijanje korupcije predviđa se utvrđivanje kriterija, mjerila i
postupaka za transparentno sponzoriranje u obliku donacija javnih poduzeća
društvima i nevladinim organizacijama. Vlada zato trenutačno radi na skupu
smjernica o transparentnosti donacija i sponzoriranja u poduzećima u
državnom vlasništvu i u većinskom državnom vlasništvu. Ministarstvo
pravosuđa počelo je pratiti donatore i sponzore iz lokalnih
poduzeća u državnom vlasništvu i u većinskom državnom vlasništvu te
objavljivati njihov popis.[47]
Ta poduzeća imaju obvezu izraditi akcijski plan za suzbijanje korupcije i
objaviti na internetu popis korisnika donacija i sponzoriranja.[48]
Još nije jasno kako će se nadzirati provedba tih akcijskih planova. Integritet
izabranih i imenovanih dužnosnika Iz niza nedavnih
slučajeva vidljivo je da je pitanje etike u politici i dalje neriješeno,
dok ti isti slučajevi istovremeno mogu poslužiti kao primjer relativno
dobrih rezultata istraga koje USKOK provodi u vezi s optužbama za korupciju na
visokim položajima na državnoj i lokalnoj razini. Provedene su istrage zbog
kaznenih djela korupcije protiv nekoliko bivših ministara (npr. bivši ministar
obrane, bivši potpredsjednik Vlade i ministar gospodarstva, bivši ministar
unutarnjih poslova, bivši ministar poljoprivrede) te jedne političke
stranke. U studenome 2012. bivši predsjednik Vlade prvostupanjskom je presudom
osuđen na deset godina zatvora zbog uzimanja provizije od banke te zbog
uzimanja mita za dodjelu kontrolnog paketa dionica u naftnom poduzeću. U predmetima
protiv rukovodećih dužnosnika na lokalnoj razini (tj. gradonačelnici,
načelnici općina), od kojih je nekoliko završilo osuđujućom
presudom, otkrivena je korupcija u sučelju između političara i
poduzeća, posebno u područjima poput urbanog planiranja, stjecanja
zemljišta, razmjene zemljišta, građevinarstva i dodjele kredita. USKOK je
u stanju provoditi nepristrane istrage u vezi s prijavljenim slučajevima
korupcije bez obzira na političku pripadnost ili veze osoba na koje se
istrage odnose. Međutim, i dalje se rijetko izriču pravomoćne
presude protiv rukovodećih dužnosnika. Trenutačno
ne postoji kodeks ponašanja za izabrane dužnosnike na državnoj i lokalnoj
razini. Takvim kodeksom ponašanja, uz koji bi bile donesene regulatorne odredbe
o sankcijama koje se primjenjuju u slučaju kršenja pravila etike, postigli
bi se viši standardi integriteta i odgovornosti i osigurao širi raspon
nekaznenog sankcioniranja neetičnog ponašanja na štetu javnog interesa. S
obzirom na poseban karakter nekaznenih sankcija koje se primjenjuju na izabrane
dužnosnike u odnosu na druge kategorije javnih dužnosnika (imenovani
dužnosnici, državni službenici itd.), njime bi se omogućila i
učinkovitija provedba pravila o integritetu samoregulacijom. Premda
je Izborni etički kodeks[49] na
snazi od 2007., istraživanja pokazuju da u Hrvatskoj još nije iskorijenjeno
kupovanje glasova.[50] Tijekom
zadnjih lokalnih, parlamentarnih i predsjedničkih izbora zabilježena je
praksa nuđenja robe, usluga i novca za pridobijanje glasača – navodi
se da je na lokalnim izborima takvo iskustvo imalo 4 % građana, a na
posljednjim parlamentarnim i predsjedničkim izborima 3 %.
Promatrači izbora iz OESS-a isto su tako naveli da postoji problem u vezi
s točnošću popisa birača.[51] Javna nabava Vrijednost
javnih nabava u Hrvatskoj iznosila je 5,4 milijarde EUR u 2009. i 3,3 milijarde
EUR u 2010.[52] U
Hrvatskoj, ukupno gledajući, postoji zdrav pravni i institucijski okvir. U
okviru priprema za pristupanje EU-u Hrvatska je u više navrata mijenjala svoje
zakone o javnoj nabavi kako bi ih uskladila sa zakonodavstvom EU-a. Dana 1.
siječnja 2012. na snagu je stupio novi Zakon o javnoj nabavi, a
uključuje posebna pravila o sukobu interesa koja se primjenjuju na
dužnosnike koji sudjeluju u postupku javne nabave.[53] Dobra
praksa: zahtjevi u pogledu transparentnosti Poduzeti
su koraci kako bi se postigla veća transparentnost u javnoj nabavi.
Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (DKOM) sve svoje odluke
objavljuje na svojem web-mjestu.[54] Osim toga, sva javna tijela moraju objaviti
sklopljene i izvršene ugovore. Međutim, još nije jasno kako se nadzire
primjerena provedba javnih ugovora. Javni naručitelji na svojim web-mjestima
moraju objaviti planove nabave i registar javnih ugovora. U slučaju da
nisu u mogućnosti objaviti podatke na svojim web-mjestima, oni se
objavljuju na portalu javne nabave kojim upravlja Ministarstvo gospodarstva.[55] Popis internetskih poveznica na podatke
koje objavljuju javni naručitelji nalazi se na središnjem portalu javne
nabave. Od
početka 2012. postoji lako dostupna elektronička javna nabava. Taj sustav,
međutim, još ne primjenjuju svi javni naručitelji.[56]
Javni
naručitelji isto tako na svojim web-mjestima moraju objaviti
izjave o postojanju/nepostojanju sukoba interesa. Dokumentacija o javnoj nabavi
mora sadržavati popis poduzeća u vezi s kojima se može pojaviti sukob
interesa ili izrijekom potvrditi da takve situacije ne postoje. Ugovor o javnoj
nabavi koji se sklopi u suprotnosti s tim odredbama ništavan je. Kao
rezultat projekta financiranog sredstvima EU-a,[57] u ožujku 2013. jedna je nevladina
organizacija pokrenula web-portal i elektroničku bazu podataka o javnoj
nabavi [58]. U bazi podataka
javnosti se besplatno nude razne vrste informacija o provedbi postupaka javne
nabave i poduzećima koja u tim postupcima sudjeluju. Elektronička
baza podataka sadržava i podatke o imovini i interesima javnih dužnosnika, u
skladu s pravilima o izvješćima o imovinskom stanju. Takvim sakupljanjem
podataka na jednom mjestu omogućuje se njihova usporedba. Učinak
kaznenih djela povezanih s korupcijom u postupcima javne nabave u Hrvatskoj
procjenjuje se na 10 do 15 % vrijednosti javnih ugovora.[59] Prema rezultatima istraživanja
Eurobarometra o korupciji iz 2013. provedenog među poduzećima.[60], 64 % hrvatskih poduzeća smatra
da je u postupcima javne nabave kojima upravljaju javna tijela na državnoj
razini raširena korupcija (prosjek za EU: 56 %)[61], dok 63 % isto misli za postupke
kojima upravljaju lokalna tijela (prosjek za EU: 60 %). Hrvatski
ispitanici navode da su u postupcima javne nabave raširene sljedeće
pojave: specifikacije prilagođene pojedinim poduzećima (62 %),
zlouporaba dogovorenih postupaka (50 %), sukob interesa u ocjeni ponuda
(54 %), tajno dogovorene ponude (58 %), nejasni kriteriji odabira ili
ocjenjivanja (53 %), zlouporaba razloga hitnosti radi izbjegavanja
natječajnog postupka (51 %) te izmjena uvjeta ugovora nakon njihova
sklapanja (51 %). Kao što to pokazuju rezultati istraživanja, čini se
da je prilagođavanje specifikacija u korist pojedinih poduzeća jedna
od najčešćih nepravilnosti povezanih s postupkom javne nabave u
Hrvatskoj. Ti pokazatelji, premda nisu nužno izravno povezani s korupcijom,
mogu poslužiti kao primjer čimbenika rizika zbog kojih raste opasnost od korupcije
u postupcima javne nabave. Učinkovitost
prethodnih i naknadnih nadzornih mehanizama u postupku javne nabave i provedbi
javnih ugovora mogla bi se još poboljšati. Primjereni mehanizmi procjene rizika
ne primjenjuju se sustavno, osobito na lokalnoj razini. Čini se da se ne
daje prioritet osjetljivim sektorima gdje je opasnost od korupcije izraženija.
Upravna tijela (na državnoj i lokalnoj razini) ne objavljuju sustavno godišnje
financijske izvještaje i bilance stanja s podacima o troškovima javnih radova i
ugovorenih usluga. S ciljem rješavanja nekih od tih nedostataka
Ministarstvo pravosuđa počelo je pratiti razinu transparentnosti
lokalnih vlasti, između ostalog u vezi s pitanjima povezanima s javnom
nabavom [62] U Komisijinu
Izvješću o praćenju iz 2013. navodi se da je potrebno posvetiti
pozornost korupciji na lokalnoj razini, posebno u pogledu javne nabave. Isto se
tako ističe potreba za dodatnim mjerama kako bi se spriječile
nepravilnosti i ojačali sustavi upravljanja i nadzora u odnosu na postupke
javne nabave za projekte u okviru kohezijske politike.[63] Uz potporu projekta koji se financira
sredstvima EU izrađena je brošura s preporukama javnim naručiteljima
i dobavljačima o načinima sprečavanja korupcije i sukoba
interesa.[64] Takve
bi se inicijative mogle i dalje provoditi, vodeći računa posebno o
osjetljivim sektorima i upravama. Kapaciteti Državnog ureda za središnju javnu
nabavu, zaduženog za nadzor nad provedbom postupaka javne nabave,
poprilično su ograničeni (manje od 20 članova osoblja), uzimajući
u obzir velike izazove povezane s opsežnim postupcima javne nabave. Zaštita zviždača U Hrvatskoj ne postoje posebni zakoni za zaštitu zviždača.
Međutim, zaštita zviždača u javnom i privatnom sektoru
obuhvaćena je nizom različitih zakonodavnih akata.[65] U prosincu 2009. u Zakon o radu unesene su
nove odredbe u vezi sa zaštitom od davanja otkaza osobama koje u dobroj vjeri
prijave slučajeve korupcije, dok se teret dokaza prenosi na poslodavca u
slučaju da on tvrdi da diskriminacija i odmazda protiv zviždača nisu
povezane s prijavom navodnih nezakonitih radnji. Nakon toga donesene su izmjene
Zakona o sustavu državne uprave te se prethodno navedene odredbe Zakona o radu
sada primjenjuju i na državne službenike. Međutim, čini se da
postojeći pravni i institucijski okvir nije prikladan za potpunu zaštitu
zviždača. To pokazuju neki nedavni slučajevi . Uprava Ministarstva
unutarnjih poslova dvojicu policajca koji su prijavili navodni slučaj
korupcije u Ministarstvu nije premjestila i zaštitila, nego ih je zadržala među
onim istim skupinama koje su prijavili te je tako neizravno dopustila
zlostavljanje i druge oblike remećenja rada. Drugom prilikom predstavnik
radnika u nadzornom tijelu Imunološkog zavoda u Zagrebu i član
radničkog vijeća suspendiran je s posla te mu je zabranjen ulazak u
prostorije Zavoda nakon što su se žalili na nedovoljnu transparentnost u
postupku odlučivanja u Zavodu u vezi s kupovanjem cjepiva protiv svinjske
gripe.[66] Isto se tako čini da se u tom pogledu ne radi dovoljno na
jačanju svijesti. Prema rezultatima studije UNODC-a više od polovice
građana Hrvatske misli da će osobe koje prijave slučajeve
korupcije vjerojatno zbog toga zažaliti te da takva prijava neće dati
konstruktivne rezultate.[67] Hrvatski je
sabor međutim pozvao na poduzimanje konkretnih mjera kako bi se pružila
bolja zaštita zviždačima.[68]
Ministarstvo pravosuđa trenutačno radi na analizi provedbe
postojećeg pravnog okvira, a objavilo je i smjernice o aktivnostima
zviždača i njihovoj potencijalnoj zaštiti.[69] Zdravstvo U studiji
UNODC-a iz 2011. zdravstvo se navodi kao jedan od sektora koji su u Hrvatskoj
najpodložniji korupciji. Više od polovice osoba koje u Hrvatskoj daju mito vrši
neformalna plaćanja doktorima (56 %), a više od trećine
medicinskim sestrama i bolničarima (36 %)[70] U vezi s neformalnim plaćanjem, prema
rezultatima posebnog istraživanja Eurobarometra o korupciji iz 2013. 20 %
hrvatskih ispitanika koji priznaju da su vršili neformalno plaćanje
smatralo je da su prije pružanja zdravstvenih usluga morali posebno platiti ili
dati skup poklon.[71] Probleme u
zdravstvenom sektoru oslikavaju i nedavni slučajevi korupcije velikih
razmjera. U studenome 2012. nakon operacije pod nazivom „Hipokrat” provedena je
istraga protiv 350 doktora u vezi s primanjem mita. Na konferenciji za tisak
koja je u vezi s tim održana ministar zdravlja izjavio je da je „posljednjih
godina korupcija postala društveno prihvatljivo ponašanje, a to je nedopustivo.”[72] Čini se da
protekcija i sukob interesa predstavljaju najveći rizik i kada je
riječ o pružanju zdravstvenih usluga i nabavi medicinske opreme.
Medicinska se oprema često javnim bolnicama daruje bez transparentnog
nadzora kasnijih odnosa između poduzeća koje opremu daruje i bolnice,
a posebno bez nadzora javnih ugovora koji se sklapaju s tim poduzećem.[73] Zakonom o zdravstvenoj zaštiti nisu u
dovoljnoj mjeri obuhvaćena pitanja koja se odnose na sprečavanje
korupcije. Premda je o svim navedenim aspektima riječ u općim
zakonodavnim aktima, pri izradi primjerenih mjera za suzbijanje korupcije
potrebno je uzeti u obzir posebne rizike u sektoru zdravstva. Nadzorni
mehanizmi unutar zdravstvenog sektora trenutačno su prilično slabi i
nedovoljnog kapaciteta za provođenje ciljanih i ad hoc inspekcija i
kontrola. Takvi mehanizmima nisu posebno usmjereni na sprečavanje i
otkrivanje korupcije unutar zdravstvenog sustava.[74] Gledajući s
pozitivne strane, čini se da su neki etički ugovori unutar
zdravstvenog sektora korak u pravom smjeru, premda se još ne zna kakav će
učinak oni imati u praksi. Jedan je od njih Ugovor o etičkom
oglašavanju lijekova, prema kojem se zdravstvene radnike ne smije poticati na
prepisivanje određenih lijekova ili na njih u tom smislu utjecati.[75] Ažurirani
nacionalni akcijski plan za suzbijanje korupcije uključuje niz
preventivnih mjera namijenjenih zdravstvenom sektoru, uključujući one
namijenjene jačanju ovlasti nadzora, iako još nije sasvim jasno kakvi su
kapaciteti osigurani za njihovo provođenje. 3. Budući koraci Hrvatska je
posljednjih godina uložila znatne napore u poboljšanje okvira za suzbijanje
korupcije, premda u samoj provedbi još nema trajnih rezultata. U području
provedbe zakona Ured za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta
(USKOK) provodi niz značajnih istraga u vezi s korupcijom na visokim
položajima. Čini se da se težište više stavlja na suzbijanje korupcije
nego na sprečavanje i da ukupne primijenjene sankcije, uz iznimku nekih
istaknutih slučajeva na visokoj razini, nemaju dovoljan
odvraćajući učinak. Protekcija i politiziranje javne uprave te
razina standarda integriteta u politici i dalje su razlog za zabrinutost.
Potrebno je poduzeti daljnje korake na jačanju zaštitnih mehanizama protiv
korupcije u poduzećima u državnom vlasništvu. Druga ključna pitanja
uključuju mehanizme provjere u vezi sa sukobom interesa i izvješćima
o imovinskom stanju javnih dužnosnika, kontrolu rizika u javnoj nabavi, zaštitu
zviždača i potrebu da se učinkovito riješi problem korupcije u
zdravstvenom sektoru. Sljedeća pitanja iziskuju
posebnu pozornost: ·
Provođenje
temeljitih provjera izvješća o imovinskom stanju i sukoba interesa javnih dužnosnika na državnoj i lokalnoj razini, u skladu s rješenjem Ustavnog suda iz 2012.;
određivanje prioriteta provjera, osiguravanje poboljšanih metoda i tehnika
provjere, uključujući elektroničke alate, pristupa relevantnim
informacijama, suradnje s drugim tijelima i dostupnosti informacija od javnog
interesa u praktičnom formatu. Pružanje dovoljno ovlasti Povjerenstvu za
odlučivanje o sukobu interesa za izricanje sankcija s
odvraćajućim učinkom. Uspostava sustava za odabir,
unapređenje i otpuštanje državnih službenika u sredini hijerarhije i na
nižim položajima utemeljenog na profesionalnosti i zaslugama. Izrada
sveobuhvatnih kodeksa ponašanja za izabrane dužnosnike na državnoj i lokalnoj razini te
osiguravanje odgovarajućih mehanizama za utvrđivanje odgovornosti i
sankcija s učinkom odvraćanja za potencijalno kršenje tih kodeksa. ·
Uspostava
učinkovitog mehanizma za sprečavanje korupcije u poduzećima u državnom i u većinskom državnom vlasništvu, između ostalog u vezi s donacijama i
sponzoriranjem. Osiguranje provedbe učinkovitih akcijskih planova za
suzbijanje korupcije u poduzećima u državnom vlasništvu i u većinskom
državnom vlasništvu u cilju promicanja sveobuhvatnih politika prevencije,
učinkovitih mehanizama prijavljivanja i visokih standarda odgovornosti.
Omogućivanje pristupa informacijama od javnog interesa o tim
poduzećima u praktičnom formatu. ·
Provedba sveobuhvatnog
strateškog pristupa sprečavanju i smanjenju mogućnosti pojave
korupcije u javnoj nabavi na državnoj i lokalnoj razini,
uključujući: učinkovito praćenje provedbe pravila u
području transparentnosti i pristupa javnim informacijama, sustavnu
procjenu rizika, određivanje prioriteta u nadzoru sektora i postupaka
podložnih korupciji, strožu provjeru sukladnosti s pravilima o javnoj nabavi i
izvršenja javnih ugovora. Osiguranje učinkovitih nadzornih mehanizama u sektoru zdravstva, između
ostalog u odnosu na javnu nabavu. ·
Provedba
učinkovitih zaštitnih mehanizama u javnom i privatnom sektoru za zviždače koji
prijavljuju korupciju i zlouporabu te jačanje svijesti o zviždačima. [1] Strategija
suzbijanja korupcije, Narodne novine br. 75/2008: http://narodne-novine.nn.hr/default.aspx. [2] Ministarstvo
pravosuđa (2008.), Akcijski plan uz strategiju suzbijanja korupcije: http://www.antikorupcija.hr/Default.aspx?sec=502 [3] To
potvrđuju i zaključci Izvješća Europske komisije o praćenju
pripremljenosti Hrvatske za članstvo u EU- u iz ožujka
2013.: http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/fule/docs/news/20130326_report_final.pdf. [4] http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/fule/docs/news/20130326_report_final.pdf
. [5] Rješenje
Ustavnog suda Republike Hrvatske br. U-I-448/2009 od 19. srpnja 2012.,
Narodne novine 091/2012.
http://cadial.hidra.hr/searchdoc.php?query=&lang=hr&annotate=on&bid=tOF7aAnPaLBnOASNXDMOa w%3D%3D [6] Izvješće
Europske komisije o praćenju pripremljenosti Hrvatske za članstvo u
EU-u iz ožujka 2013: http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/fule/docs/news/20130326_report_final.pdf [7] Posebno
istraživanje Eurobarometra 397 iz 2013. [8] Prva
su dva nezaposlenost i neučinkovitost Vlade. [9] Korupcija
u Hrvatskoj: stvarna korupcijska iskustva građana. UNODC Beč i
Ekonomski institut Zagreb. 2011. http://www.unodc.org/documents/data-and
analysis/statistics/corruption/Croatia_corruption_report_web_version.pdf [10] Korupcija
u Hrvatskoj: stvarna korupcijska iskustva građana. UNODC Beč i
Ekonomski institut Zagreb. 2011. http://www.unodc.org/documents/data-and
analysis/statistics/corruption/Croatia_corruption_report_web_version.pdf [11] Flash
Eurobarometar 374. [12] Prva
su dva neučinkovita birokracija (državna uprava?) i nesigurnost politika. [13] http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2013-14.pdf [14] Zakon
o pravu na pristup informacijama. Narodne novine br. 172/03, 144/10, 37/11, 77/11:
http://narodne- novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/307079.html [15] Access
Info Europe - Anti-Corruption Transparency Monitoring Methodology. A practical
guide to using the right of access to information for preventing and
exposing corruption. Listopad 2011. http://www.access- info.org/documents/Access_Docs/Using/Anticorruption/Anti_Corruption_Transparency_Monitoring_Methodology_2 5_Oct_2011.pdf [16] Zakon
o pravu na pristup informacijama, Narodne novine br. 25/13 od 28. veljače
2013. [17]
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3(2011)12_Croatia_EN.pdf and
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3(2013)28_Second_Croatia_EN.pdf [18] http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3(2011)12_Croatia_EN.pdf [19] Zakon o financiranju
političkih aktivnosti i izborne promidžbe. Narodne novine br.
24/11, 61/11, 27/13. . [20] Pravilnik
Ministarstva financija (2013) o izmjenama i dopunama Pravilnika o načinu
vođenja evidencija i izdavanja potvrda o primitku dobrovoljnih
priloga (donacija) i članarina, izvješćima o primljenim donacijama za
financiranje izborne promidžbe i izvješćima o troškovima
(rashodima) izborne promidžbe te financijskim izvještajima za financiranje
izborne promidžbe. Dostupan na adresi: http://narodne- novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2013_05_55_1124.html. [21] OECD
(2012), Lobbyists, Governments and Public Trust, Volume 2: Promoting Integrity
through Self-regulation, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/9789264084940-en [22] http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/fule/docs/news/20130326_report_final.pdf [23] Croatia:
Corruption, Organized Crime and the Balkan Route. By Katelyn Foster, Research
Associate, Adriatic Institute for Public Policy. 25. siječnja 2012. http://adriaticinstitute.org/?action=article&id=32 [24] http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/themes/06_shadow_economy.pdf
. [25] https://www.europol.europa.eu/sites/default/files/publications/octa_2011_1.pdf
[26] http://ec.Europa.eu/commission_2010-2014/fule/docs/news/20130326_report_final.pdf. [27] Zakon
o sprječavanju sukoba interesa. Narodne novine br. 26/11, 12/12: http://narodne- novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2011_03_26_547.html [28] Članak
338. hrvatskog Kaznenog zakona. [29] Postoje
podaci o samo tri osuđujuće presude u razdoblju između 2009. i
2011. : http://expertforum.ro/wp- content/uploads/2013/03/Conflicts-of-interest-and-incompatibilities-in-Eastern-Europe.-Romania-Croatia- Moldova.pdf. [30] Izvješće
Europske komisije o praćenju pripremljenosti Hrvatske za članstvo u
EU-u iz ožujka 2013: http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/fule/docs/news/20130326_report_final.pdf [31] Od
342 odluke koje je Povjerenstvo donijelo u razdoblju između 2006. i 2011.
samo se 19 odnosilo na sukob interesa, dok je u ostalima riječ o
kršenju obveza obavještavanja o imovinskom stanju (nakon administrativnih provjera)
ili o nespojivosti dužnosti. [32] Ostale
su se sankcije sastojale od opomena (2) i objava odluka Povjerenstva na trošak
dužnosnika (9): http://expertforum.ro/wp-content/uploads/2013/03/Conflicts-of-interest-and-incompatibilities-in-Eastern-Europe.- Romania-Croatia-Moldova.pdf [33]
Od navedenih novčanih sankcija tri se odnose na istog
gradonačelnika. [34] Neizvjesnost
koja je tijekom prethodne dvije godine vladala u vezi s osnivanjem Povjerenstva
dovela je do daljnjih dvojbi u pogledu njegovih ovlasti za vršenje
provjera, tj. nije bilo sasvim jasno hoće li Povjerenstvo nakon što bude u
punoj funkciji i retroaktivno provjeravati izjave o sukobu interesa i
izvješća o imovinskom stanju dužnosnika čiji je mandat prestao u
2011. Nakon osnivanja Povjerenstvo je tvrdilo da će se takve provjere
vršiti. [35] Provjerava
se jesu li obrasci za izvješća o imovinskom stanju popunjeni u skladu sa
zakonom i jesu li izvješća podnesena na vrijeme. [36] Ustavni
sud Republike Hrvatske (2012,): Rješenje o ocjeni suglasnosti s Ustavom Zakona
o sprječavanju sukoba interesa, Narodne novine br. 126/12. [37] http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/fule/docs/news/20130326_report_final.pdf
. [38] Zakon
o državnim službenicima, Zakon o sustavu državne uprave i Zakon o državnim
službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj samoupravi. [39] Upravni
postupci. [40] http://expertforum.ro/wp-content/uploads/2013/03/Conflicts-of-interest-and-incompatibilities-in-Eastern-Europe.- Romania-Croatia-Moldova.pdf . [41] http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2010/package/hr_rapport_2010_en.pdf. [42] Posebno
istraživanje Eurobarometra 397. [43] http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2012/package/hr_rapport_2012_en.pdf [44] http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/fule/docs/news/20130326_report_final.pdf. [45] Zakon o sprječavanju
sukoba interesa. Narodne novine br. 26/11, 12/12: http://narodne- novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2011_03_26_547.html. [46] http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2012/package/hr_rapport_2012_en.pdf
. [47] http://www.antikorupcija.hr/popis-korisnika-i-iznosa-donacija-i-sponzorstava-u; http://www.antikorupcija.hr/p- alignjustifydonacije-i-sponzorstva-trgovackih-dr . [48]
http://www.antikorupcija.hr/p-alignjustifyakcijski-planovi-za-trgovacka-drustv. [49] http://www.legislationline.org/download/action/download/id/2266/file/Croatia_Electoral_Code_Ethics_2007.pdf [50] Korupcija
u Hrvatskoj: stvarna korupcijska iskustva građana. UNODC Beč i
Ekonomski institut Zagreb, 2011. http://www.unodc.org/documents/data-and-analysis/statistics/corruption/Croatia_corruption_report_web_version.pdf
p35-36. [51] http://www.osce.org/odihr/87655 [52] Projekt
tipa „Twinning light” iz 2008., proveden u okviru Instrumenta pretpristupne
pomoći, pod nazivom „Jačanje kapaciteta za uklanjanje
nepravilnosti u postupku javne nabave”. Javna nabava protiv korupcije: http://www.javnanabava.hr/userdocsimages/userfiles/file/Razne%20publikacije/Brochure_anticorruption_ENG.pdf Dana 1. prosinca 2012. 1 EUR iznosio je 7,5 HRK [53] Zakon
o javnoj nabavi. Narodne novine br. 90/11. http://narodne-novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2011_08_90_1919.html
[54] www.dkom.hr. [55]
www.javnanabava.hr . [56] Elektronički
oglasnik javne nabave. Dostupan na: https://eojn.nn.hr/Oglasnik/ [57] Antikorupcijske
mjere u provedbi politika javne nabave (ACRIP) –IPA 2008. [58] integrityobservers.eu. [59] Corruption
in Croatian public procurement. Autor: Jagoda Radojcic. 2012. http://www.docstoc.com/docs/136907647/Corruption-in-Croatian-public-procurement [60] Flash
Eurobarometar 374 iz 2013.. [61] Najviši
postotak u EU-u. [62] http://www.antikorupcija.hr/p-alignjustifyrezultati-istrazivanja-o-transparent [63] http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/fule/docs/news/20130326_report_final.pdf . [64] Projekt
tipa „Twinning light” iz 2008., proveden u okviru Instrumenta pretpristupne
pomoći, pod nazivom „Jačanje kapaciteta za uklanjanje
nepravilnosti u postupku javne nabave”. Javna nabava protiv korupcije str.
5.-7. http://www.javnanabava.hr/userdocsimages/userfiles/file/Razne%20publikacije/Brochure_anticorruption_ENG.pdf [65] Uključujući
Zakon o radu, Zakon o državnim službenicima, Zakon o službenicima i
namještenicima u lokalnoj i područnoj samoupravi, Zakon o tajnosti
podataka i Zakon o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru. [66] Tasks
and challenges: Making whistleblowing work in Croatia. Dr. Snjezana
Vasiljevic , Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu http://www.whistleblowing-cee.org/countries/croatia/research/ [67] Korupcija
u Hrvatskoj: stvarna korupcijska iskustva građana UNODC Beč i
Ekonomski institut Zagreb. 2011 [68] http://www.sabor.hr/Default.aspx?sec=2726 [69] http://www.antikorupcija.hr/p-alignjustifybrosura-o-pravima-zvizdacap [70] http://www.unodc.org/documents/data-and-analysis/statistics/corruption/Croatia_corruption_report_web_version.pdf [71] Posebno
istraživanje Eurobarometra 397 iz 2013. [72] http://dalje.com/en-croatia/minister-350-family-doctors-suspected-of-bribery-health-care-not-in-danger/450502 [73] Studija o korupciji u zdravstvenom
sustavu EU-a, ECORYS, prosinac 2013.: http://ec.europa.eu/dgs/home- affairs/what-is-new/news/news/docs/20131219_study_on_corruption_in_the_healthcare_sector_en.pdf.
[74]
Isto. [75]
Isto.