(1)

Člankom 325. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) zahtijeva se od Unije i država članica da suzbijaju prijevare i sva druga nezakonita djelovanja koja su usmjerena protiv financijskih interesa Unije. Unija bi trebala podupirati aktivnosti u tim područjima.

(2)

Dosadašnja potpora tim aktivnostima Odlukom br. 804/2004/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (3) (program „Hercule”), koja je izmijenjena i produljena Odlukom br. 878/2007/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (4) (program „Hercule II”), koja je stavljena izvan snage i zamijenjena Uredbom (EU) br. 250/2014 Europskog parlamenta i Vijeća (5) (program „Hercule III”), omogućila je jačanje aktivnosti Unije i država članica usmjerenih na suzbijanje prijevara, korupcije i svih drugih nezakonitih aktivnosti koje utječu na financijske interese Unije.

(3)

Zakonodavstvom Unije kojim se utvrđuju pravila o Europskom fondu za jamstva u poljoprivredi, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj, Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo, Fondu za azil, migracije i integraciju i Instrumentu za financijsku potporu u području policijske suradnje, sprečavanja i suzbijanja kriminala te upravljanja krizama, Fondu europske pomoći za najpotrebitije kao i pravila o pretpristupnoj pomoći u pogledu programskog razdoblja 2014.–2020. i nakon toga, predviđa se obveza država članice, zemalja kandidatkinja i potencijalnih kandidatkinja da izvješćuju o nepravilnostima i prijevarama koji utječu na financijske interese Unije. Sustav za upravljanje nepravilnostima (IMS) je alat za sigurnu elektroničku komunikaciju kojim se državama članicama kao i zemljama kandidatkinjama te potencijalnim kandidatkinjama olakšava ispunjavanje obveze izvješćivanja o otkrivenim nepravilnostima te kojim se također podupire upravljanje nepravilnostima i njihova analiza.

(4)

Iako je važnost rada Komisije u kontekstu sprečavanja prijevara neupitna, trebalo bi u potpunosti prepoznati i važnost, među ostalim, provedbe informacijskog sustava za borbu protiv prijevara (AFIS) te strategija za borbu protiv prijevara na nacionalnoj razni.

(5)

Uredbom Vijeća (EZ) br. 515/97 (6) i Odlukom Vijeća 2009/917/PUP (7) predviđeno je da Unija treba pružati potporu uzajamnoj pomoći upravnih tijela država članica i suradnji potonjih tijela s Komisijom radi osiguravanja pravilne primjene propisâ o carinskim i poljoprivrednim pitanjima.

(6)

Ta se potpora pruža za niz operativnih aktivnosti. Te aktivnosti uključuju AFIS, platformu informacijske tehnologije koja se sastoji od skupa aplikacija unutar zajedničkog informacijskog sustava kojim upravlja Komisija. U okviru platforme AFIS djeluje i IMS. Za zajednički informacijski sustav nužno je stabilno i predvidljivo višegodišnje financiranje kako bi se osigurala njegova održivost.

(7)

Platforma AFIS obuhvaća nekoliko informacijskih sustava, uključujući carinski informacijski sustav. Carinski informacijski sustav automatizirani je informacijski sustav čiji je cilj pružanje pomoći državama članicama u sprečavanju, istrazi i kaznenom progonu postupanja kojima se krši carinsko ili poljoprivredno zakonodavstvo jer se bržim širenjem informacija povećava djelotvornost suradnje i postupaka kontrole carinskih uprava čija nadležnost obuhvaća takva postupanja. Jedinstvenom infrastrukturom carinskog informacijskog sustava obuhvaćene su i upravna suradnja i policijska suradnja koja se temelji na nekadašnjem stupu Unije „pravosuđe i unutarnji poslovi”. Aspekt carinskog informacijskog sustava koji se odnosi na policijsku suradnju ne može se tehnički odvojiti od aspekta tog sustava koji se odnosi na upravnu suradnju s obzirom na to da se oba aspekta odvijaju u okviru zajedničkog sustava informacijske tehnologije. S obzirom na to da je sâm carinski informacijski sustav samo jedan od nekoliko informacijskih sustava koji se upotrebljavaju u okviru platforme AFIS i da je broj slučajeva policijske suradnje manji od broja slučajeva upravne suradnje u carinskom informacijskom sustavu, aspekt platforme AFIS koji se odnosi na policijsku suradnju smatra se dopunskim u odnosu na aspekt platforme AFIS koji se odnosi na upravnu suradnju.

(8)

Radi povećanja sinergija i proračunske fleksibilnosti te pojednostavnjenja upravljanja potporu Unije u područjima zaštite financijskih interesa Unije, izvješćivanja o nepravilnostima i uzajamne administrativne pomoći i suradnje u carinskim i poljoprivrednim pitanjima trebalo bi objediniti i pojednostavniti u okviru jedinstvenog programa, odnosno Programa Unije za borbu protiv prijevara („Program”). Program bi trebalo uspostaviti na razdoblje od sedam godina kako bi se njegovo trajanje uskladilo s trajanjem višegodišnjeg financijskog okvira utvrđenog u Uredbi Vijeća (EU, Euratom) 2020/2093 (8).

(9)

Program bi stoga trebao obuhvaćati komponentu sličnu programu „Hercule III”, drugu komponentu kojom se osigurava financiranje IMS-a i treću komponentu kojom se financiraju aktivnosti za koje je zadužena Komisija na temelju Uredbe (EZ) br. 515/97, što uključuje i platformu AFIS.

(10)

Programom bi se trebala olakšati suradnja među relevantnim tijelima država članica te između država članica, Komisije i drugih relevantnih tijela Unije i, u pogledu onih država članica koje sudjeluju u pojačanoj suradnji na temelju Uredbe Vijeća (EU) 2017/1939 (9), Ureda europskog javnog tužitelja (EPPO), kako bi se osigurala djelotvorna zaštita financijskih interesa Unije i pravilna primjena propisâ o carinskim i poljoprivrednim pitanjima, bez zadiranja u nadležnosti država članica te radi osiguranja djelotvornije uporabe resursa nego što bi se to moglo učiniti na nacionalnoj razini. Djelovanje na razini Unije potrebno je i opravdano jer se njime pomaže državama članicama u zajedničkoj zaštiti financijskih interesa Unije i potiče uporaba zajedničkih struktura Unije kako bi se povećala suradnja i razmjena informacija među nadležnim tijelima, uz istodobno pružanje potpore izvješćivanju o podacima u vezi s nepravilnostima i slučajevima prijevare.

(11)

Osim toga, potpora zaštiti financijskih interesa Unije trebala bi se odnositi na sve aspekte proračuna Unije, i na prihodovnoj strani i na rashodovnoj strani. U tom okviru trebalo bi na odgovarajući način uzeti u obzir činjenicu da je Program jedini program Unije kojim se štiti rashodovna strana proračuna Unije.

(12)

Ovom se Uredbom utvrđuje financijska omotnica za Program, koja predstavlja primarni referentni iznos u smislu točke 18. Međuinstitucijskog sporazuma od 16. prosinca 2020. između Europskog parlamenta, Vijeća Europske unije i Europske komisije o proračunskoj disciplini, suradnji u proračunskim pitanjima i dobrom financijskom upravljanju te novim vlastitim sredstvima, uključujući plan za uvođenje novih vlastitih sredstava (10), za Europski parlament i Vijeće tijekom godišnjeg proračunskog postupka.

(13)

Uredba (EU, Euratom) 2018/1046 Europskog parlamenta i Vijeća (11) („Financijska uredba”) primjenjuje se na Program. Financijskom uredbom utvrđuju se pravila o izvršenju proračuna Unije, među ostalim pravila o bespovratnim sredstvima, nagradama, nabavi, neizravnom upravljanju, financijskim instrumentima, proračunskim jamstvima, financijskoj pomoći i nadoknadi troškova vanjskim stručnjacima. Pravila donesena na temelju članka 322. UFEU-a uključuju i opći režim uvjetovanosti za zaštitu proračuna Unije.

(14)

Vrste financiranja i načine izvršenja u okviru ove Uredbe trebalo bi odabrati na temelju njihove sposobnosti da ostvare specifične ciljeva djelovanjâ i postignu rezultate, uzimajući u obzir osobito troškove kontrola, administrativno opterećenje i očekivani rizik od neusklađenosti. U tom pogledu trebalo bi razmotriti uporabu jednokratnih iznosa, paušalnih stopa i jediničnih troškova te financiranja koje nije povezano s troškovima, kako je navedeno u članku 125. stavku 1. Financijske uredbe.

(15)

U ovoj Uredbi trebalo bi predvidjeti okvirni popis djelovanja koja treba financirati kako bi se osigurao kontinuitet financiranja svih djelovanja za koja je na temelju Uredbe (EZ) br. 515/97 zadužena Komisija, što uključuje i platformu AFIS.

(16)

Djelovanja bi trebala biti prihvatljiva na temelju njihove sposobnosti da ostvare specifične ciljeve Programa. Specifični ciljevi Programa trebali bi uključivati pružanje posebne tehničke pomoći nadležnim tijelima država članica, primjerice preko pružanja stručnog znanja, specijalizirane i tehnički napredne opreme te djelotvornih alata informacijske tehnologije; preko osiguravanja potrebne potpore istragama i olakšavanja istraga, osobito uspostavom zajedničkih istražiteljskih timova i prekograničnih operacija; ili preko poticanja razmjena zaposlenika za specifične projekte. Nadalje, prihvatljiva djelovanja trebala bi također obuhvaćati organizaciju ciljanog specijaliziranog osposobljavanja i radionica o analizi rizika te, prema potrebi, konferencija i studija.

(17)

Kupnja opreme s pomoću Unijina instrumenta za financijsku potporu namijenjenu opremi za carinske provjere uspostavljenog uredbom Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavi instrumenta za financijsku potporu namijenjenu opremi za carinske provjere u okviru Fonda za integrirano upravljanje granicama imala bi pozitivan učinak na borbu protiv prijevara koje utječu na financijske interese Unije. U okviru tog instrumenta postojala bi obveza izbjegavanja bilo kakvog udvostručavanja potpore Unije. Programom bi isto tako trebalo osigurati da se izbjegne bilo kakvo udvostručavanje potpore Unije te bi potpora u okviru Programa u načelu trebala biti usmjeren na nabavu onih vrsta opreme koje nisu obuhvaćene Unijinim instrumentom za financijsku potporu namijenjenu opremi za carinske provjere ili opremi čiji su korisnici tijela koja nisu tijela obuhvaćena Unijinim instrumentom za financijsku potporu namijenjenu opremi za carinske provjere. Nadalje, trebalo bi osigurati da je financirana oprema primjerena u svrhu pružanja doprinosa zaštiti financijskih interesa Unije.

(18)

Program bi trebao biti otvoren za sudjelovanje članica Europskog udruženja slobodne trgovinu koje su članice Europskoga gospodarskog prostora (EGP). Osim toga, trebao bi također biti otvoren za sudjelovanje zemalja pristupnica, zemalja kandidatkinja i potencijalnih kandidatkinja te zemalja obuhvaćenih europskom politikom susjedstva, u skladu s općim načelima i općim uvjetima za sudjelovanje tih zemalja u programima Unije koji su uspostavljeni u odgovarajućim okvirnim sporazumima i odlukama Vijeća za pridruživanje ili u sličnim sporazumima. Program bi trebao biti otvoren i za ostale treće zemlje pod uvjetom da sklope poseban sporazum kojim se uređuju posebni uvjeti njihova sudjelovanja u programima Unije.

(19)

Uzimajući u obzir prethodne evaluacije programâ „Hercule” te radi jačanja Programa, sudjelovanje subjekata s poslovnim nastanom u trećoj zemlji koja nije pridružena Programu trebalo bi iznimno biti moguće.

(20)

Osobito bi trebalo poticati sudjelovanje subjekata s poslovnim nastanom u trećim zemljama čiji je sporazum o pridruživanju s Unijom na snazi, s ciljem jačanja zaštite financijskih interesa Unije suradnjom u vezi s carinom i razmjenom najboljih praksi, posebno u pogledu načinâ suzbijanja prijevara, korupcije i drugih nezakonitih aktivnosti koje utječu na financijske interese Unije te u pogledu suočavanja s izazovima koje predstavljaju tehnološki noviteti.

(21)

Program bi trebalo provesti uzimajući u obzir preporuke i mjere navedene u Komunikaciji Komisije od 6. lipnja 2013. naslovljenoj „Jačanje borbe protiv krijumčarenja cigareta i drugih oblika nezakonite trgovine duhanskim proizvodima – cjelovita strategija EU-a” te u izvješću od 12. svibnja 2017. o napretku u provedbi te komunikacije.

(22)

Unija je 2016. ratificirala Protokol o uklanjanju nezakonite trgovine duhanskim proizvodima uz Okvirnu konvenciju Svjetske zdravstvene organizacije o nadzoru nad duhanom („Protokol”). Protokol služi zaštiti financijskih interesa Unije u mjeri u kojoj se odnosi na borbu protiv prekogranične nezakonite trgovine duhanskim proizvodima koja dovodi do gubitka prihoda. U okviru Programa trebala bi se pružati potpora Tajništvu Okvirne konvencije Svjetske zdravstvene organizacije o nadzoru nad duhanom pri obavljanju njegovih funkcija povezanih s Protokolom. U okviru Programa trebale bi se podupirati i druge aktivnosti koje organizira Tajništvo u vezi s borbom protiv nezakonite trgovine duhanskim proizvodima.

(23)

U skladu s Financijskom uredbom, Uredbom (EU, Euratom) br. 883/2013 Europskog parlamenta i Vijeća (12) i uredbama Vijeća (Euratom, EZ) br. 2988/95 (13), (Euratom, EZ) br. 2185/96 (14) i (EU) 2017/1939 financijski interesi Unije trebaju biti zaštićeni razmjernim mjerama, među ostalim mjerama koje se odnose na sprečavanje, otkrivanje, ispravljanje i istraživanje nepravilnosti, uključujući prijevare, na povrat izgubljenih, pogrešno plaćenih ili nepravilno upotrijebljenih sredstava te, prema potrebi, na izricanje administrativnih sankcija. Osobito, u skladu s uredbama (Euratom, EZ) br. 2185/96 i (EU, Euratom) br. 883/2013 Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) ovlašten je provoditi administrativne istrage, uključujući provjere i inspekcije na terenu, radi utvrđivanja je li došlo do prijevare, korupcije ili bilo koje druge nezakonite aktivnosti, koje utječu na financijske interese Unije. EPPO je ovlašten u skladu s Uredbom (EU) 2017/1939 provoditi istrage i kazneni progon kaznenih djela koja utječu na financijske interese Unije, kako su predviđena u Direktivi (EU) 2017/1371 Europskog parlamenta i Vijeća (15). U skladu s Financijskom uredbom svaka osoba ili svaki subjekt koji prima sredstva Unije treba u potpunosti surađivati u zaštiti financijskih interesa Unije, dodijeliti potrebna prava i potreban pristup Komisiji, OLAF-u, Revizorskom sudu i, u pogledu onih država članica koje sudjeluju u pojačanoj suradnji na temelju Uredbe (EU) 2017/1939, EPPO-u, te osigurati da svaka treća strana koja je uključena u izvršavanje sredstava Unije dodijeli jednakovrijedna prava.

(24)

Treće zemlje koje su članice EGP-a mogu sudjelovati u programima Unije u okviru suradnje uspostavljene Sporazumom o Europskom gospodarskom prostoru (16), kojim se predviđa provedba programâ na temelju odluke donesene na temelju tog sporazuma. Treće zemlje također mogu sudjelovati na temelju drugih pravnih instrumenata. U ovu bi Uredbu trebalo unijeti posebnu odredbu kojom se od trećih zemalja zahtijeva da dodijele odgovornom dužnosniku za ovjeravanje, OLAF-u i Revizorskom sudu potrebna prava i potreban pristup koji se zahtijevaju za sveobuhvatno izvršavanje njihovih ovlasti.

(25)

Na temelju Odluke Vijeća 2013/755/EU (17) osobe i subjekti s boravištem odnosno poslovnim nastanom u prekomorskim zemljama i područjima prihvatljivi su za financiranje, podložno pravilima i ciljevima Programa i mogućem režimu koji se primjenjuje na državu članicu s kojom su relevantna prekomorska zemlja ili relevantno prekomorsko područje povezani.

(26)

Radi osiguranja jedinstvenih uvjeta za provedbu Programa, provedbene ovlasti trebalo bi dodijeliti Komisiji. Komisija bi trebala donijeti programe rada u kojima su navedeni, među ostalim, prioriteti i kriteriji evaluacije u vezi s bespovratnim sredstvima za djelovanja.

(27)

U ovoj bi Uredbi trebalo utvrditi najvišu moguću stopu sufinanciranja za bespovratna sredstva.

(28)

Na temelju stavaka 22. i 23. Međuinstitucijskog sporazuma o boljoj izradi zakonodavstva od 13. travnja 2016. (18) trebalo bi provesti evaluaciju Programa na temelju informacija prikupljenih u skladu sa specifičnim zahtjevima u pogledu praćenja, izbjegavajući pritom administrativno opterećenje, osobito za države članice, i prekomjerne propise. Prema potrebi, ti zahtjevi trebali bi uključivati mjerljive pokazatelje kao temelj za evaluaciju učinaka Programa u praksi. Evaluacija bi se trebala provoditi pravodobno, neovisno i objektivno.

(29)

Komisiji bi trebalo delegirati ovlast za donošenje akata u skladu s člankom 290. UFEU-a u vezi s izmjenom popisa pokazatelja za mjerenje ostvarivanja općih i specifičnih ciljeva kada se to smatra potrebnim te u vezi s dopunom ove Uredbe odredbama o uspostavi okvira za praćenje i evaluaciju. Posebno je važno da Komisija tijekom svojeg pripremnog rada provede odgovarajuća savjetovanja, uključujući ona na razini stručnjaka, te da se ta savjetovanja provedu u skladu s načelima utvrđenima u Međuinstitucijskom sporazumu o boljoj izradi zakonodavstva od 13. travnja 2016. Osobito, s ciljem osiguravanja ravnopravnog sudjelovanja u pripremi delegiranih akata, Europski parlament i Vijeće primaju sve dokumente istodobno kada i stručnjaci iz država članica te njihovi stručnjaci sustavno imaju pristup sastancima stručnih skupina Komisije koji se odnose na pripremu delegiranih akata.

(30)

S obzirom na to da ciljeve ove Uredbe ne mogu dostatno ostvariti države članice zbog prekogranične naravi uključenih pitanja, nego se zbog dodane vrijednosti za Uniju oni na bolji način mogu ostvariti na razini Unije, Unija može donijeti mjere u skladu s načelom supsidijarnosti utvrđenim u članku 5. Ugovora o Europskoj uniji. U skladu s načelom proporcionalnosti utvrđenim u tom članku, ova Uredba ne prelazi okvire onoga što je potrebno za ostvarivanje tih ciljeva.

(31)

Članak 42.a stavci 1. i 2. Uredbe (EZ) br. 515/97 pravna su osnova za financiranje AFIS-a. Ovom bi Uredbom tu pravnu osnovu trebalo zamijeniti novom pravnom osnovom. Stoga bi trebalo izbrisati članak 42.a stavke 1. i 2. Uredbe (EZ) br. 515/97.

(32)

Uredbom (EU) br. 250/2014 o uspostavi programa „Hercule III” obuhvaćeno je razdoblje od 1. siječnja 2014. do 31. prosinca 2020. Ovom bi Uredbom trebalo predvidjeti program koji je sljednik programa „Hercule III” počevši od 1. siječnja 2021. Uredbu (EU) br. 250/2014 trebalo bi stoga staviti izvan snage.

(33)

Uzimajući u obzir važnost borbe protiv klimatskih promjena u skladu s obvezama Unije u pogledu provedbe Pariškog sporazuma donesenog u sklopu Okvirne konvencije Ujedinjenih naroda o klimatskim promjenama i u pogledu ciljeva održivog razvoja Ujedinjenih naroda, Programom namjerava se doprinijeti uključivanju djelovanjâ u području klime i ostvarivanju općeg cilja od 30 % proračuna Unije za podupiranje klimatskih ciljeva.

(34)

U skladu s člankom 193. stavkom 2. Financijske uredbe (EU, Euratom) 2018/1046 bespovratna sredstva mogu se dodijeliti za djelovanje koje je već započelo, pod uvjetom da podnositelj zahtjeva može dokazati da je s djelovanjem bilo potrebno započeti prije potpisivanja sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava. Međutim, troškovi koji su nastali prije datuma podnošenja zahtjeva za bespovratna sredstva nisu prihvatljivi, osim u propisno opravdanim iznimnim slučajevima. Kako bi se izbjegli bilo kakvi poremećaji u potpori Unije koji bi mogli nanijeti štetu interesima Unije, u odluci o financiranju trebalo bi biti moguće predvidjeti, tijekom ograničenog razdoblja na početku višegodišnjeg financijskog okvira za razdoblje 2021.–2027. i samo u propisno opravdanim slučajevima, da su aktivnosti i troškovi prihvatljivi od početka financijske godine 2021., čak i ako su provedeni i nastali prije podnošenja zahtjeva za bespovratna sredstva.

(35)

Kako bi se osigurao kontinuitet pružanja potpore u relevantnom području politike i omogućila provedba Programa od početka višegodišnjeg financijskog okvira za razdoblje 2021.–2027., ova bi Uredba trebala hitno stupiti na snagu i trebala bi se primjenjivati, s retroaktivnim učinkom, od 1. siječnja 2021.,