11.10.2014   

HR

Službeni list Europske unije

L 295/79

(1)

Direktivom 2002/21/EZ uspostavljen je zakonodavni okvir za sektor elektroničkih komunikacija kojim se, između ostalog, nastoji odgovoriti na trend konvergencije obuhvaćanjem svih elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga unutar njezinog područja primjene. U skladu s Direktivom 2009/140/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (2), cilj je regulatornog okvira, između ostalog, postupno ublažiti prethodnu (ex ante)regulaciju svojstvenu za to područje u skladu s razvojem tržišnog natjecanja kako bi se na kraju na elektroničke komunikacije primjenjivalo isključivo pravo tržišnog natjecanja.

(2)

U skladu s tim ciljem, svrha je ove Preporuke utvrditi ona tržišta proizvoda i usluga na kojima prethodna (ex ante) regulacija može biti opravdana u skladu s člankom 15. stavkom 1. Direktive 2002/21/EZ. Krajnji je cilj prethodne (ex ante) regulatorne intervencije ostvariti koristi za krajnje korisnike postizanjem djelotvornog i stalnog tržišnog natjecanja na maloprodajnim tržištima. Nacionalna regulatorna tijela vjerojatno će maloprodajna tržišta postupno početi smatrati konkurentnima čak i ako veleprodajna tržišta ne budu regulirana, posebno uzimajući u obzir očekivani napredak u području inovacija i tržišnog natjecanja.

(3)

Definicija mjerodavnog tržišta može se s vremenom promijeniti jer bi se značajke proizvoda i usluga mogle razvijati te bi se mogle promijeniti mogućnosti za ponudu i potražnju. Budući da je Preporuka Komisije 2007/879/EZ (3) na snazi više od šest godina, sada bi ju trebalo revidirati u skladu s promjenama koje su nastale na tržištu od njezina donošenja.Stoga se ovom Preporukom zamjenjuje Preporuka 2007/879/EZ, a nacionalnim regulatornim tijelima daju smjernice za buduće analize tržišta.

(4)

U članku 15. stavku 1. Direktive 2002/21/EZ propisano je da Komisija mora odrediti ona tržišta proizvoda i usluga u okviru sektora elektroničkih komunikacija čije karakteristike mogu biti takve prirode da opravdaju nametanje regulatornih obveza u skladu s načelima prava tržišnog natjecanja. Načela prava tržišnog natjecanja stoga se u ovoj Preporuci upotrebljavaju za definiciju tržišta proizvoda u sektoru elektroničkih komunikacija.

(5)

U skladu s člankom 15. stavkom 3. Direktive 2002/21/EZ nacionalna regulatorna tijela definiraju, u skladu s načelima prava tržišnog natjecanja i uzimajući u najvećoj mogućoj mjeri u obzir ovu Preporuku, mjerodavna tržišta koja odgovaraju nacionalnim uvjetima, posebno relevantna geografska tržišta na svom državnom području.

(6)

U skladu s člankom 16. stavkom 3. Direktive 2002/21/EZ, prethodne (ex ante) regulatorne obveze nameću se samo na tržištima na kojima ne postoji djelotvorno tržišno natjecanje. Kako je objašnjeno u uvodnoj izjavi 27. Direktive, to su tržišta na kojima postoji jedno ili više poduzeća sa značajnom tržišnom snagom i gdje pravni lijekovi na raspolaganju u nacionalnom pravu ili pravu tržišnog natjecanja EU-a nisu dovoljni za rješavanje problema. Nadalje, analiza djelotvornog tržišnog natjecanja trebala bi uključivati analizu mogućnosti razvoja tržišnog natjecanja na tržištu te je li nedostatak djelotvornog tržišnog natjecanja trajan.

(7)

Analiza odgovarajućih maloprodajnih tržišta za Komisiju i nacionalna regulatorna tijela početna je točka za utvrđivanje veleprodajnih tržišta podložnih prethodnoj (ex ante) regulaciji. Analiza maloprodajnog tržišta vrši se uzimajući u obzir zamjenjivost na strani potražnje i, ako je primjenjivo, na strani ponude u budućnosti u određenom vremenskom razdoblju. Prilikom definicije mjerodavnih tržišta u skladu s člankom 15. stavkom 3. Direktive 2002/21/EZ, nacionalna regulatorna tijela trebala bi utvrditi geografsko područje u kojem su uvjeti tržišnog natjecanja slični ili dovoljno homogeni i koje se može razlikovati od susjednih područja u kojima su prevladavajući uvjeti tržišnog natjecanja bitno drugačiji, posebno uzimajući u obzir pitanje djeluje li potencijalni operator sa značajnom tržišnom snagom ujednačeno u svom području mreže ili se suočava s toliko drugačijim uvjetima tržišnog natjecanja da su njegove aktivnosti u nekim područjima ograničene dok u drugima nisu.

(8)

Potrebno je ocijeniti teže li maloprodajna tržišta razvoju djelotvornog tržišnog natjecanja u budućnosti bez regulacije utemeljene na utvrđivanju značajne tržišne snage. S druge strane, analizom bi se također trebali uzeti u obzir učinci drugih vrsta regulacije koja se primjenjuje na mjerodavna maloprodajna i povezana veleprodajna tržišta u određenom razdoblju.

(9)

Prilikom provedbe analize tržišta u skladu s člankom 16. Direktive 2002/21/EZ, ocjenjivanje tržišta potrebno je vršiti iz dalekovidne perspektive, počevši od postojećih uvjeta na tržištu. Uzimajući u obzir očekivane ili predvidljive promjene na tržištu, analizom bi se trebalo ocijeniti razvija li se tržište u smjeru tržišnog natjecanja, odnosno je li izostanak djelotvornog natjecanja trajan (4).

(10)

Ako se predmetno maloprodajno tržište, uz izostanak prethodne (ex ante) regulacije, ne razvija u smjeru tržišnog natjecanja, potrebno je ocijeniti odgovarajuća veleprodajna tržišta podložna prethodnoj (ex ante) regulaciji u skladu s člankom 16. Direktive 2002/21/EZ. Prilikom analize granica i tržišne snage na odgovarajućim mjerodavnim veleprodajnim tržištima kako bi se utvrdilo postoji li na tim tržištima djelotvorno tržišno natjecanje, potrebno je uzeti u obzir postojanje izravnih i neizravnih prepreka tržišnom natjecanju, bez obzira na to jesu li prepreke posljedica elektroničkih komunikacijskih mreža, elektroničkih komunikacijskih usluga ili drugih vrsta usluga ili aplikacija koje su usporedive iz perspektive krajnjih korisnika (5). S druge strane, ako se predmetno maloprodajno tržište, uz izostanak prethodne (ex ante) regulacije na odgovarajućim mjerodavnim veleprodajnim tržištima, razvija u smjeru djelotvornog tržišnog natjecanja, nacionalno regulatorno tijelo trebalo bi zaključiti da regulacija na veleprodajnoj razini više nije potrebna. U tom slučaju potrebno je ocijeniti odgovarajuća mjerodavna veleprodajna tržišta u smislu ukidanja prethodne (ex ante) regulacije. Ako su veleprodajna tržišta u dobavljačkom lancu vertikalno povezana, prvo će se analizirati veleprodajno tržište koje je najviše iznad predmetnog maloprodajnog tržišta.

(11)

Veleprodajna tržišta navedena u Prilogu svojim značajkama mogu opravdavati prethodnu (ex ante) regulaciju jer su na njima istodobno zadovoljena tri kumulativna kriterija koji su se koristili i za utvrđivanje tržišta podložnih prethodnoj (ex ante) regulaciji u prethodnim verzijama Preporuke. Prvi je kriterij prisutnost visokih i trajnih prepreka za ulazak na tržište. Međutim, s obzirom na dinamični karakter i funkcioniranje elektroničkih komunikacijskih tržišta, prilikom provedbe analize tržišta u cilju utvrđivanja mjerodavnih tržišta za moguću prethodnu (ex ante) regulaciju potrebno je uzeti u obzir mogućnosti za prevladavanje prepreka ulasku u određenom vremenskom roku. Drugi kriterij odnosi se na to teži li struktura tržišta razvoju djelotvornog tržišnog natjecanja unutar odgovarajućeg vremenskog okvira. Primjena ovog kriterija uključuje ocjenjivanje infrastrukturnog i ostalih vrsta tržišnog natjecanja koje se nalaze u pozadini prepreka ulasku. Treći je kriterij da primjena mjerodavnih propisa o zaštiti tržišnog natjecanja sama po sebi ne omogućuje na odgovarajući način uklanjanje nedostataka na tržištu. Glavni pokazatelji koje treba uzeti u obzir kod ocjene prvog i drugog kriterija slični su onima koji se ispituju kao dio analize tržišta u odnosu na budućnost kako bi se utvrdilo postojanje značajne tržišne snage. Posebice, pokazatelji prepreka ulasku kod nedostatka regulacije (uključujući opseg nepovratnih troškova), struktura tržišta, rezultati na tržištu i dinamika tržišta, uključujući pokazatelje kao što su udjeli na tržištu i trendovi te opseg i pokrivenost konkurentnih mreža ili infrastruktura.

(12)

U odnosu na prvi kriterij, za potrebe ove Preporuke važne su dvije vrste prepreka: strukturne prepreke i pravne ili regulatorne prepreke. Strukturne prepreke ulasku posljedica su izvornih troškova ili uvjeta potražnje kojima se stvaraju asimetrični uvjeti između bivših monopolista i novih operatora na tržištu, što može onemogućiti ili spriječiti ulazak novih operatora na tržište. Na primjer, visoke strukturne prepreke postoje kada je tržište obilježeno apsolutnim troškovnim pogodnostima, značajnim ekonomijama razmjera i/ili ekonomijama opsega, ograničenjima kapaciteta i visokim nenadoknadivim troškovima. Povezana strukturna prepreka može također postojati kada je za pružanje usluga potrebna sastavnica mreže koju nije moguće tehnički udvostručiti ili koju je moguće udvostručiti samo uz trošak zbog kojeg je konkurentima neisplativa.

(13)

Pravne ili regulatorne prepreke ne temelje se na gospodarskim uvjetima, već su rezultat zakonodavnih, administrativnih ili ostalih mjera koje imaju izravni učinak na uvjete ulaska i/ili položaj operatora na mjerodavnom tržištu. Primjer pravne ili regulatorne prepreke koja onemogućuje ili sprječava ulazak na tržište ograničenje je broja poduzeća koja imaju pristup spektru za pružanje pozadinskih usluga. Ostali su primjeri pravnih ili regulatornih prepreka nadzor cijena ili ostale mjere povezane s cijenama nametnute poduzećima koje utječu ne samo na ulazak na tržište već i na položaj poduzeća na tržištu. Pravne ili regulatorne prepreke koje će vjerojatno biti uklonjene u mjerodavnom vremenskom roku obično se ne bi trebale smatrati preprekama ulasku kojima se zadovoljava prvi kriterij.

(14)

Prepreke ulasku mogu također postati manje važne za tržišta koja se temelje na inovacijama i koja su obilježena trajnim tehnološkim napretkom. Na takvim tržištima, prepreke tržišnom natjecanju često su posljedica opasnosti od inovacija mogućih konkurenata koji se trenutno ne nalaze na tržištu. Na tržištima koja se temelje na inovacijama može nastati dinamično ili dugoročno tržišno natjecanje među poduzećima koja nisu nužno konkurenti na postojećem „statičnom” tržištu. U ovoj se Preporuci utvrđuju tržišta u kojima se očekuje da će prepreke ulasku postojati u određenom razdoblju. Prilikom ocjenjivanja postoji li vjerojatnost da će prepreke u slučaju izostanka regulacije nastaviti postojati, potrebno je ocijeniti je li bilo čestih i uspješnih ulazaka na tržište u sektoru te jesu li ti ulasci bili ili će vjerojatno biti dovoljno neposredni i trajni da mogu ograničiti tržišnu snagu. Važnost prepreka ulasku ovisit će, između ostalog, o rasponu učinkovitosti izlaznih vrijednosti i nepovratnih troškova.

(15)

Čak i kada je tržište obilježeno visokim preprekama ulasku, svi drugi strukturni čimbenici na tom tržištu mogu ukazivati na to da tržište još uvijek teži razvoju djelotvornog tržišnog natjecanja unutar odgovarajućeg vremenskog okvira. Težnja prema razvoju djelotvornog tržišnog natjecanja znači da će se u predmetnom razdoblju na tržištu ostvariti djelotvorno tržišno natjecanje bez prethodne (ex ante) regulacije ili da će se ono ostvariti nakon tog razdoblja pod uvjetom da su u predmetnom razdoblju dostupni jasni dokazi o pozitivnoj dinamici tržišta. Dinamiku tržišta, primjerice, može uzrokovati tehnološki razvoj ili konvergencija proizvoda i tržišta, što može uzrokovati ograničenja tržišnog natjecanja između operatora aktivnih na posebnim tržištima proizvoda. To također može biti slučaj na tržištima s ograničenim, ali dovoljnim, brojem poduzeća koja imaju različite strukture troškova i koja su suočena s potražnjom na tržištu s fleksibilnim cijenama. Također se može javiti višak kapaciteta na tržištu na kojem bi se, kako je to uobičajeno, konkurentna poduzeća mogla brzo širiti kao odgovor na povećanje cijena. Na takvim se tržištima udjeli na tržištu mogu s vremenom mijenjati i/ili moguće je uočiti smanjenje cijena.

(16)

Cilj je trećeg kriterija ocijeniti primjerenost korektivnih mjera koje je u skladu s pravom tržišnog natjecanja moguće nametnuti kako bi se uklonili uočeni učestali nedostaci na tržištu, posebno s obzirom na to da se prethodnim (ex ante) regulatornim obvezama mogu djelotvorno spriječiti povrede prava tržišnog natjecanja. Intervencije u skladu s pravom tržišnog natjecanja vjerojatno neće biti dovoljne kada su zahtjevi za usklađenost intervencije za uklanjanje trajnih nedostataka na tržištu pretjerani ili kada je neophodna učestala i/ili pravovremena intervencija. Prema tome, prethodna (ex ante) regulacija trebala bi se smatrati primjerenom nadopunom prava tržišnog natjecanja kada se samo tim pravom ne mogu na odgovarajući način ukloniti utvrđeni trajni nedostaci na tržištu.

(17)

Primjenom tih triju kumulativnih kriterija trebao bi se ograničiti broj tržišta u sektoru elektroničkih komunikacija na kojima se nameću prethodne (ex ante) regulatorne obveze i na taj će se način pridonijeti ostvarenju jednog od ciljeva regulatornog okvira, odnosno postupnom smanjenju prethodnih pravila svojstvenih za to područje uslijed razvoja tržišnog natjecanja. Ako jedan od tri kriterija nije zadovoljen, to znači da tržište ne može biti određeno kao tržište podložno prethodnoj (ex ante) regulaciji.

(18)

Prethodna (ex ante) regulacija nametnuta na veleprodajnoj razini trebala bi se smatrati dovoljnom za uklanjanje mogućih prepreka tržišnom natjecanju na povezanim maloprodajnim tržištima. Maloprodajno tržište trebalo bi biti podložno prethodnoj (ex ante) regulaciji samo ako je tržišno natjecanje na tome tržištu još uvijek obilježeno značajnom tržišnom snagom unatoč prethodnoj (ex ante) regulaciji na povezanom veleprodajnom tržištu. S obzirom na napredak u području tržišnog natjecanja koji je ostvaren zahvaljujući regulaciji, u ovoj su Preporuci utvrđena samo mjerodavna tržišta na veleprodajnoj razini. Vjeruje se da se regulacijom tih tržišta može riješiti problem nedostatka djelotvornog tržišnog natjecanja na veleprodajnoj razini, što je uzrok utvrđenih nedostataka na povezanim maloprodajnim tržištima. Ako nacionalno regulatorno tijelo dokaže da su intervencije na veleprodajnoj razini bile neuspješne, povezano maloprodajno tržište može biti podložno prethodnoj (ex ante) regulaciji pod uvjetom da je nacionalno regulatorno tijelo utvrdilo da je zadovoljen test trostrukog kriterija propisan ovom Uredbom.

(19)

Tržišta navedena u Prilogu utvrđena su na temelju prethodno navedenih triju kumulativnih kriterija. Nacionalna regulatorna tijela trebala bi krenuti od pretpostavke da su na tim tržištima zadovoljena tri kriterija. Ako, međutim, nacionalno regulatorno tijelo zaključi da, u izostanku regulacije na veleprodajnoj razini, na definiranim maloprodajnim tržištima postoji održivo tržišno natjecanje, također bi trebalo zaključiti da na veleprodajnoj razini više nije potrebna prethodna (ex ante) regulacija.

(20)

Nacionalno regulatorno tijelo može svejedno smatrati da bi za tržišta navedena u Prilogu trebalo, s obzirom na nacionalne okolnosti, provesti vlastiti test trostrukog kriterija. Nacionalno regulatorno tijelo može zaključiti da test trostrukog kriterija u nacionalnim okolnostima jest ili nije zadovoljen. Ako test trostrukog kriterija nije zadovoljen za određeno tržište navedeno u Preporuci, nacionalno regulatorno tijelo ne bi trebalo nametati regulatorne obveze na tome tržištu.

(21)

Nacionalna regulatorna tijela mogu utvrditi druga tržišta osim onih navedenih u ovoj Preporuci i primijeniti test trostrukog kriterija. Posebice ako nacionalna regulatorna tijela, nakon što su zaključila da na maloprodajnom tržištu ne postoji djelotvorno tržišno natjecanje u slučaju izostanka prethodne (ex ante) regulacije, namjeravaju regulirati odgovarajuća veleprodajna tržišta i ako ta tržišta nisu navedena u Preporuci, ona bi uvijek trebala provoditi test trostrukog kriterija. U tom slučaju potrebno je prvo analizirati ono veleprodajno tržište koje je najviše udaljeno od maloprodajnog tržišta u vertikalnom dobavljačkom lancu. Nacionalno regulatorno tijelo trebalo bi provesti postupnu analizu tržišta koja se nalaze na maloprodajnoj razini u odnosu na regulirano veleprodajno ulazno tržište kako bi moglo utvrditi hoće li na tim tržištima postojati djelotvorno tržišno natjecanje u slučaju regulacije veleprodajnog tržišta do početka regulacije maloprodajnih tržišta.

(22)

Nacionalna regulatorna tijela također bi trebala provoditi test trostrukog kriterija na tržištima navedenima u prilozima Preporuci Komisije 2003/311/EZ (6) i Preporuci 2007/879/EZ koja više nisu navedena u Prilogu ovoj Preporuci ako se trenutačno uređuju u svjetlu nacionalnih okolnosti kako bi ocijenila, s obzirom na nacionalne okolnosti, jesu li ta tržišta još uvijek podložna prethodnoj (ex ante) regulaciji.

(23)

Novonastala tržišta ne bi trebala biti podvrgnuta neprimjerenim prethodnim (ex ante) regulatornim obvezama, čak i u slučaju da postoji prednost prvog ulaska u skladu s Direktivom 2002/21/EZ. Smatra se da novonastala tržišta obuhvaćaju proizvode ili usluge kod kojih je, s obzirom da su nove, teško predvidjeti uvjete potražnje ili uvjete ulaska na tržište i opskrbe te je stoga također teško provoditi test trostrukog kriterija. Novonastala tržišta ne podvrgavaju se neprimjerenim prethodnim (ex ante) obvezama u cilju promicanja inovacija u skladu s člankom 8. Direktive 2002/21/EZ. Istodobno bi trebalo spriječiti vodeća poduzeća u zatvaranju takvih tržišta, što je također navedeno u Smjernicama Komisije o analizi tržišta i ocjeni značajne tržišne snage u skladu s regulatornom okvirom Zajednice za elektroničke komunikacijske mreže i usluge (7). Postupna nadogradnja postojeće mrežne infrastrukture rijetko dovodi do novih ili novonastalih tržišta. Prije nego što se može zaključiti da tržište nije dio već postojećeg tržišta potrebno je utvrditi nepostojanje zamjenjivosti na strani ponude i na strani potražnje. Nastankom novih maloprodajnih usluga može nastati novo izvedeno veleprodajno tržište ako se te maloprodajne usluge ne mogu pružati pomoću postojećih veleprodajnih proizvoda.

(24)

Nacionalna regulatorna tijela rezultate primjene testa trostrukog kriterija koji je proveden u skladu s ovom Preporukom i u skladu s člankom 7. stavkom 3. Direktive 2002/21/EZ stavljaju na raspolaganje Komisiji, BEREC-u i ostalim nacionalnim regulatornim tijelima. U slučaju da nacrt mjere koja utječe na trgovinu između država članica kako je opisano u uvodnoj izjavi 38. Direktive 2002/21/EZ nije prijavljen, može biti pokrenut postupak zbog povrede protiv predmetne države članice.

(25)

Tržišta navedena u Prilogu Preporuci više ne uključuju dva tržišta koja su bila navedena u Preporuci 2007/879/EZ (tržišta 1 i 2) jer ona više ne zadovoljavaju test trostrukog kriterija. Budući da među državama članicama mogu postojati razlike u očekivanom ili predviđenom razvoju na tržištu koje su u pozadini ovih nalaza na razini Unije, činjenica da bi nacionalno regulatorno tijelo moglo utvrditi da na tržištu br. 1 iz Preporuke 2007/879/EZ ili drugim maloprodajnim tržištima povezanima s tržištem br. 2 iz Preporuke 2007/879/EZ još ne postoji vjerojatnost razvoja djelotvornog tržišnog natjecanja u budućnosti ako ne budu primijenjene odgovarajuće i razmjerne mjere na veleprodajnom tržištu može se opravdati posebnim nacionalnim okolnostima. Nacionalna regulatorna tijela stoga bi mogla opravdati nastavak prethodnih (ex ante) regulatornih intervencija na veleprodajnoj razini pod uvjetom da je zadovoljen test trostrukog kriterija u nacionalnim okolnostima za sljedeće razdoblje preispitivanja. Prethodna (ex ante) regulacija još uvijek je opravdana na preostalim tržištima iz Preporuke 2007/879/EZ, iako su granice tržišta 4, 5 i 6 iz Preporuke 2007/879/EZ ponovno definirane. Prilikom određivanja tih tržišta nacionalna regulatorna tijela uzimaju u obzir svoje nacionalne okolnosti,

1.

Prilikom definiranja mjerodavnih tržišta s obzirom na nacionalne okolnosti u skladu s člankom 15. stavkom 3. Direktive 2002/21/EZ, nacionalna regulatorna tijela trebala bi analizirati tržišta proizvoda i usluga utvrđena u Prilogu.

2.

Kada utvrđuju dodatna tržišta uz ona navedena u Prilogu, nacionalna regulatorna tijela trebala bi dokazati, a Komisija će provjeriti, da su sljedeća tri kriterija kumulativno ispunjena:

3.

Kada utvrđuju da neko od tržišta navedenih u Prilogu nije podložno prethodnoj (ex ante) regulaciji u posebnim nacionalnim okolnostima, nacionalna regulatorna tijela trebala bi dokazati, a Komisija će provjeriti, da nije zadovoljen barem jedan od tri kriterija iz točke 2.

4.

Nacionalna regulatorna tijela trebala bi uzeti u obzir sva mjerodavna ograničenja tržišnog natjecanja, bez obzira na to smatra li se da su izvor tih ograničenja elektroničke komunikacijske mreže, elektroničke komunikacijske usluge ili ostale vrste usluga ili aplikacija koje su usporedive iz perspektive krajnjeg korisnika.

5.

Ovom se Preporukom ne dovode u pitanje definicije tržišta, rezultati analiza tržišta i regulatorne obveze koje su nacionalna regulatorna tijela donijela u skladu s člankom 15. stavkom 3. i člankom 16. Direktive 2002/21/EZ prije datuma donošenja ove Preporuke.

6.

Ova je Preporuka upućena državama članicama.