11.6.2014   

HR

Službeni list Europske unije

C 177/9

1.1

Europski gospodarski i socijalni odbor (EGSO) smatra da je nužno ponovno istaknuti važnost suzbijanja sive ekonomije i neprijavljenog rada, usporedno s pažnjom koju tom problemu posvećuju Europska komisija, specijalizirane institucije poput Eurofounda te ostale međunarodne organizacije poput Svjetske banke.

1.2

Suočen s teškom gospodarskom krizom koja i dalje vlada u Europi, EGSO naglašava negativan učinak takvih pojava na rast poduzeća i na prilike za inovacije i za unaprjeđivanje ljudskih resursa. Reguliranje poduzeća iz sive ekonomije i neprijavljenih radnika predstavljalo bi čimbenik gospodarskog oporavka te bi stvorilo temelje za dugotrajniji razvoj.

1.3

Iako je riječ o politikama sposobnosti pojedinačnih država članica, općeprihvaćeno je da učinkovitosti suzbijanja doprinosi i sustavna razmjena informacija, podataka i procjena na razini EU-a, kako bi se postiglo sudjelovanje i suradnja nadležnih tijela vlasti i pripadajućih socijalnih partnera.

1.4

EGSO, dakle, po svojoj prirodi predstavlja idealno mjesto za poticanje i promicanje razmjene sredstava, politika i uspješnih praksi, s ciljem utjecanja bilo na gospodarske čimbenike, bilo na kulturni i društveni kontekst, u okvirima strategije koju je Europska unija-definirala kako bi suzbila nepravilnosti pri zapošljavanju i porezne utaje, koja se temelji na uključivanju u službeno tržište rada.

1.5

EGSO prije svega smatra da ključnu ulogu igra kvantitativna i kvalitativna procjena takvih pojava koje znatno variraju u različitim državama članicama, kao i procjena njihovog negativnog gospodarskog i društvenog učinka, koji također variraju u različitim državama članicama, što proizlazi iz raznih strukturnih uvjeta i konteksta. Bez usklađenosti podataka i informacija, strategija suzbijanja u različitim državama članicama gubi na snazi, budući da zahtijeva mjere za utvrđivanje raširenosti problema te za procjenu učinka politika koje se provode.

1.6

Stoga EGSO predlaže da se metodološki problem procjene raširenosti i razvoja sive ekonomije i neprijavljenog rada, budući da te procjene još uvijek nisu potpune i razmijenjene, riješi korištenjem metode temeljene na sakupljanju podataka o radnoj snazi koje bi se provodilo na jednak način u svim državama članicama. Talijanski institut za statistiku ciljano je razvio ovu metodu i testirao je u Italiji, koja je posebice izložena takvim pojavama, a uz to je odlikuje i široka regionalna raznolikost.

1.7

Temeljni element raznolikosti odnosi se na rasprostranjenost sive ekonomije koja u određenim državama članicama i pojedinim regijama doseže 30 % ukupnog proizvoda i ne predstavlja samo problem jednog dijela proizvodnog sustava već je njegov sastavni dio. Zbog toga EGSO naglašava potrebu za pokretanjem različitih politika suzbijanja tih pojava koje bi se osmislile na različitim područjima, u različitim proizvodnim sektorima i za različite vrste poslova, s ciljem da se na prikladan način pristupi specifičnim, i to ne samo gospodarskim, već i kulturnim i društvenim čimbenicima koji potiču sivu ekonomiju i neprijavljeni rad.

1.8

Socijalni partneri mogu doprinijeti razotkrivanju sive ekonomije, posebice na područjima gdje ona ne predstavlja samo trik za smanjenje troškova proizvodnje, već se javlja kao sastavni dio proizvodnog ustroja. Politike suzbijanja ustvari zahtijevaju uspostavljanje mreže između europskih, nacionalnih i lokalnih sudionika koji su svjesni problema i sposobni su promicati aktivnosti kojima je cilj neprijavljeni rad učiniti neisplativim i nepovoljnim. To je moguće ostvariti kažnjavanjem odgovornih učinkovitim mjerama odvraćanja i poticanjem njihovog razotkrivanja služeći se mjerama prevencije i oporavka, koje bi vrlo vjerojatno bile korisnije tijekom trenutne gospodarske krize.

1.9

EGSO na lokalnoj razini promiče osnivanje opservatorija za praćenje sive ekonomije na regionalnoj razini, koji bi uključivali predstavnike poslodavaca, sindikata i nadležna tijela javne vlasti, s ciljem proučavanja ovog problema i njegovog razvoja kroz vrijeme, utvrđivanja prevladavajućih značajki, vrednovanja najučinkovitijih mjera djelovanja i nadgledanja njihove provedbe u praksi.

1.10

EGSO poziva na suzbijanje sive ekonomije i na područjima izvan granica EU-a te na primjenu društvene odgovornosti poduzeća na treće zemlje s nedostatkom osnovnih radnih uvjeta koje igraju ulogu EU-ovih podugovornih partnera. Radi se o praksi koja ne samo da šteti tržišnom natjecanju među poduzećima, već uključuje i korištenje maloljetne radne snage dovodeći takve radnike u smrtnu opasnost, zbog zanemarivanja osnovnih mjera sigurnosti, kao što se nedavno dogodilo prilikom urušavanja jedne tvornice u Bangladešu.

2.1

U okviru strategije EU-a Europa 2020. kojom se želi postići pametan, održiv i uključivi rast, smjernice država članica na području ekonomske politike uključuju i one vezane za politiku promicanja zapošljavanja, u čijim okvirima se govori i o suzbijanju sive ekonomije i s njom povezanog neprijavljenog, neregularnog ili neformalnog rada, koji ostaje na području odgovornosti pojedinih država članica. (1) Širi pojam sive ekonomije obuhvaća različite aktivnosti, od onih legalnih koje se provode na ilegalan način do samih ilegalnih aktivnosti. Neprijavljeni posao definira se kao „svaka plaćena aktivnost koja je po svojoj prirodi dozvoljena ali nije prijavljena tijelima javne vlasti, imajući u vidu različitosti pravnih sustava na snazi u državama članicama". Spomenuta definicija obuhvaća niz posve različitih aktivnosti koje sežu od neformalnih usluga za obitelji do neprijavljenog rada ilegalnih doseljenika, pri čemu isključuje kriminalne radnje”. (2)

2.1.1

Siva ekonomija utječe na ispravno funkcioniranje proizvodnih aktivnosti i na kvalitetu radne snage, ometa gospodarske, socijalne i proračunske politike usmjerene na rast i dovodi u pitanje napore za postizanje ambicioznih gospodarskih ciljeva i ciljeva zapošljavanja koje postavlja strategija Europa 2020. Negativne učinke dodatno otežava socijalni utjecaj gospodarske krize i njezin odraz na zapošljavanje jer smanjuje broj prilika za posao i ugrožava mogućnost dobiti i zarade za poduzeća i radnike.

2.1.2

Posljednjih se godina (3) u okvirima Europske strategije zapošljavanja (ESZ) uistinu posvećuje više pažnje ovim pojavama, kojima se pristupa bilo izravno, bilo unutar općenitijih razmatranja o nužnosti reformi tržišta rada, kao i u odnosu na neke popratne teme poput ilegalnog doseljavanja u EU i dostojanstvenih radnih uvjeta u trećim zemljama.

2.1.3

Siva ekonomija i neprijavljeni rad dio su paketa za zapošljavanje iz travnja 2012., godišnjeg pregleda rasta iz 2012. i 2013. te preporuka mnogim državama članicama u pogledu rješavanja nezakonitog zapošljavanja i porezne utaje. U programu rada Komisije, (4) među zakonodavnim inicijativama koje treba ostvariti do 2014., nalazi se Europska platforma za borbu protiv neprijavljenog rada kojom se želi poboljšati suradnja među tijelima vlasti u državama članicama, širiti najuspješnije prakse te izdvojiti neka od zajedničkih načela.

2.2

Sudjelovanje udruženja poslodavaca i sindikata u postupku odlučivanja prepoznato je kao ključni element: „Socijalni partneri imaju važnu ulogu u (...) definiranju pravila tržišta rada na nacionalnoj razini”. (5) Europski gospodarski i socijalni odbor je iz tog razloga spominjao i poticao razvoj europske politike za suzbijanje sive ekonomije i neprijavljenog rada, usvojivši dva mišljenja 1999. i 2005. godine. (6)

2.2.1

U svom prvom mišljenju, EGSO pozdravlja strategiju suzbijanja koja se temelji na uključivanju u tržište formalnog rada i na skupu raznih politika koje se prilagođavaju normativnim i produktivnim kontekstima država članica. Također je ustanovljeno da postoje određeni elementi nejasnoća i podcjenjivanja što se tiče definiranja neprijavljenog rada, razlikovanja onih koji su prisiljeni raditi na taj način i onih koji svojevoljno odluče ne riješiti vlastiti status, težine administrativnih i poreznih opterećenja za mala i srednja poduzeća i obrtništvo, rješavanja problema ilegalnih doseljenika, reguliranja novih oblika zapošljavanja, razlike među vrstama neprijavljenog rada te moguće neučinkovitosti određenih predviđenih mjera suzbijanja.

2.2.2

Svoje drugo mišljenje EGSO je usvojio 2005. (7) na vlastitu inicijativu, ističući kritike iznesene već u prethodnom mišljenju i uvodeći neke nove elemente. Među njima je i povećanje poticaja za reguliranje zaposlenja, smanjivanje birokratskih obveza kod osnivanja novih poduzeća, upućivanje posebne pažnje slabije plaćenim radnicima, promicanje informativnih i obrazovnih kampanja za poduzeća i radnike, uspostavljanje učinkovitog sustava kontrola i sankcija koji bi trebao imati suzbijajući učinak, obraćanje pozornosti na radni standard u trećim zemljama, povezanost s nezaposlenošću.

3.1

Siva ekonomija ne proizlazi jedino iz prekomjernih troškova (posebice troškova rada) te joj nije jedini cilj na nezakonit način smanjiti troškove proizvodnje putem poreznih prijevara i prijevara socijalnog osiguranja. Ona također proizlazi iz želje da se izbjegne poštivanje radnih propisa i standarda (minimalna plaća, najveći dozvoljeni broj radnih sati, sigurnost i certificiranje). Ovdje nije riječ o kriminalnim djelatnostima ili onim legalnim koje obavljaju neovlašteni djelatnici, već je riječ o povremenim i neformalnim poslovima koje se obavlja u obiteljskom i susjedskom okruženju i koji su općenito bolje društveno prihvaćeni.

3.1.1

Složenost ove pojave je takva da pojam spomenute radne snage obuhvaća vrlo različite slučajeve (8): samozaposlene koji svojevoljno ne reguliraju svoj status, zaposlene bez socijalnog osiguranja ili ugovora ili pak one koji su djelomično plaćeni „na crno”, neformalne poslovi unutar obitelji, zaposlenike koji ne prijavljuju drugi ili treći posao, ilegalne doseljenici, radnike bez osnovnih radnih uvjeta iz trećih zemalja koje igraju ulogu EU-ovih podugovornih partnera.

3.2

Potreba da se ozbiljno radi na suzbijanju sive ekonomije i neprijavljenog rada proizlazi iz njihovih mnogostrukih učinaka bilo na poduzeća, radnike ili na javni proračun:

3.3

Gospodarska globalizacija i sociodemografske promjene također potencijalno daju više prostora sivoj ekonomiji i neprijavljenom radu, zbog čega politike suzbijanja trebaju biti u stanju razvijati se prema potrebi, prilagođavati se izmijenjenim uvjetima i suočavati se s novonastalim pojavama. Neki od primjera uključuju veću potražnju za uslugama ispomoći i njege u obitelji, smanjivanje standardnih oblika zapošljavanja i veću fleksibilnost ugovornih odnosa, povećanje samozapošljavanja i angažiranje vanjskih suradnika te osnaženje multinacionalnih korporacija. Sve to zahtijeva posvećivanje veće pozornosti normativnim definicijama, sredstvima praćenja i kontrole te usklađivanju na međunarodnoj razini.

3.4

Sa statističkoga gledišta, siva ekonomija čini sastavni dio BDP-a i potrebna je prikladna metodologija za njezinu procjenu. Teško je, pak, na području EU-a prikupiti pouzdane i usporedive podatke o njezinoj rasprostranjenosti i strukturi i to iz najmanje tri razloga: i) zbog prirode ove pojave koju već po njezinoj definiciji nije moguće izravno promatrati; ii) zbog raznolikosti smjernica pojedinih država članica iz kojih proizlaze različiti nacionalni propisi; iii) zbog korištenja različitih metodologija izračuna. Očigledno je da iz različitih pristupa proizlaze različiti rezultati, koji se mogu u znatnoj mjeri razlikovati i unutar same zemlje (pogledati tablicu 1.). Obično su vrijednosti objavljene na temelju službenih nacionalnih izvora niže u odnosu na podatke koje su obradili međunarodni stručnjaci i organizacije.

3.4.1

Postoje tri vrste procjene raširenosti sive ekonomije koje je, između ostalog, moguće primijeniti na različite objekte analize (dodana vrijednost ili zaposlenost):

3.5

Jedna studija na europskoj razini, kao koristan temelj za provođenje ujednačenih i usporedivih procjena, preporučila je neizravnu metodologiju koju je razvio Nacionalni institut za statistiku u Italiji, a koja se temelji na široko dostupnim i pouzdanim podacima o inputa rada. (10) EU bi time u dogledno vrijeme mogao dobiti temelj za zajedničke i međusobno razmjenjive analize, usporedbe i procjene, neovisan o obradi podataka koju provode vanjska istraživačka tijela i organizacije.

3.6

Usporedive informacije za sve države članice trenutačno proizlaze bilo iz ekonometrijskih modela o sivoj ekonomiji, bilo iz službeno provođenih izravnih anketa o kvoti radne snage (zaposlenici ili samostalni djelatnici) koje donose dijelom oprečne rezultate budući da analiziraju različite dimenzije problema (pogledati tablicu 2.). Osim toga, tek mali broj država članica provodi redovna nacionalna istraživanja o toj pojavi.

3.6.1

Ekonometrijska metoda otkriva maksimalne vrijednosti u nekim zemljama članicama sa područja središnje i istočne Europe (do vrijednosti koje nadmašuju 30% u Bugarskoj), povišene vrijednosti na jugu, srednje u ostatku središnje i istočne Europe i nordijskim zemljama, dok su te vrijednosti najniže u zapadnoj Europi, Ujedinjenoj Kraljevini i Irskoj. (11)

3.6.2

Izravnom metodom, naprotiv, dobiva se raznovrsnija slika, koja pokazuje da su najviše vrijednosti na jugu (posebice na Cipru i u Grčkoj), ali također i u Irskoj i Poljskoj, a najniže u pojedinim državama članicama centralnog i istočnog dijela te nordijskog i zapadnog područja. (12)

4.1

Utjecaj krize i mjera štednje nije naočigled jasan. U pogledu ponude, recesija bi trebala poticati i nedozvoljeno smanjivanje troškova proizvodnje kako bi se nadoknadilo smanjivanje dobiti i dohodaka, s obzirom na veću spremnost nezaposlenih da prihvate neprijavljene poslove. Međutim, s gledišta potražnje, smanjuju se mogućnosti zapošljavanja za osobe s nižim kvalifikacijama zbog manje potrošnje i ulaganja u sektore poput građevine, trgovine, hotelijerstva i ugostiteljstva te usluga ispomoći i njege u obitelji.

4.1.1

S druge strane, empirijski dokazi nisu tako uvjerljivi. (13) U posljednje vrijeme ekonometrijski modeli pokazuju jednolik pad, osim laganog porasta na samom vrhuncu krize 2009., nakon čega je uslijedio brzi oporavak u razdoblju između 2010. i 2012. (pogledati tablicu 3.). Izravna istraživanja, pak, daju raznovrsniju sliku pri kojoj pojedine države članice bilježe opadanje neprijavljenog zapošljavanja kod zaposlenika od nesamostalnog rada, a drugi naprotiv bilježe porast nepravilnosti kod samozaposlenih.

4.2

Ne samo rasprostranjenost, već i struktura sive ekonomije i neprijavljenog rada variraju u različitim državama članicama zbog raznolikosti kako u proizvodnim strukturama, tako i u sustavima socijalne države. (14) Najzastupljenije skupine radnika pogođene ovakvim pojavama, koje se već nalaze u nepovoljnijem položaju od prosječnog, u kriznim vremenima dodatno gube na brojnosti te su izložene smanjivanju vlastitih izgleda za ostvarivanje prihoda. (15)

4.3

Stoga dinamike sive ekonomije i neprijavljenog rada, naročito uslijed krize, ne utječu na jednak način na radnu snagu ni među različitim državama članicama ni unutar pojedinih ekonomija. Prilikom izrade politika suzbijanja sive ekonomije i pri aktiviranju protucikličkih socijalnih politika treba imati na umu i taj različit utjecaj.

4.4

S obzirom na složenost i višedimenzionalnost sive ekonomije i neprijavljenog rada, postoji suglasnost o potrebi korištenja kombinacije alata za suzbijanje, uključujući mjere odvraćanja kroz kontrole i sankcije te poticaje za poštivanje pravila. EGSO pozdravlja rastuću važnost, u posljednjih nekoliko godina, preventivnih mjera i mjera sprječavanja usmjerenih na uklanjanje čimbenika koji se nalaze u samim temeljima sive ekonomije te smatra da bi te mjere vjerojatno više doprinijele izlasku iz gospodarske krize (16) (pogledati tablicu 4.)

4.5

Općenito govoreći, predlažu se različite mjere koje utječu na različite aspekte problema:

4.6

Ipak, sve mjere imaju jedan zajednički cilj: troškovi poduzeća, u smislu gospodarskih sankcija i javnog ugleda, trebaju biti viši od mogućih prednosti proizašlih iz prijevare ili nepravilnosti, te bi, sukladno tome, i taj rizik izgubio na povoljnosti; prijavljen rad za zaposlenike treba biti isplativiji u odnosu na neprijavljeni rad, u smislu mjesečnih prihoda i u smislu budućih perspektiva. A za to su nužno potrebni popratni oblici transformacije rada na crno u zakonito zaposlenje.

—

Radni dokument ILO-a iz 2013. „Labour Inspection and Undeclared Work in the EU” (Inspekcija rada i neprijavljeni rad u EU-u)

—

Baza podataka i izvješće Eurofounda iz 2013. „Rješavanje problema neprijavljenog rada u 27 država članica Europske unije i Norveškoj”. Pristupi i mjere od 2008.:

—

Paket mjera za zapošljavanje 2012., Komunikacija Komisije „Povećanjem zaposlenosti prema oporavku”;

—

Komunikacije Komisije iz 2012. i 2013. Godišnji pregled rasta;

—

Preporuke specifične za pojedine države iz 2012. i 2013.;

—

Stručna revizija iz 2012. godine u okviru programa uzajamnog učenja PROGRESS „Combatting undeclared work as a growing challenge in the context of high unemployment” (Borba protiv neprijavljenog rada kao rastućeg izazova u kontekstu visoke nezaposlenosti)

—

Komunikacija Komisije iz 2010. „Program za nove vještine i radna mjesta: Europski doprinos potpunom zapošljavanju”, COM(2010) 682

—

Odluka Vijeća 2010/707/EU od 21. listopada 2010. o smjernicama za politike zapošljavanja u državama članicama

—

Komunikacija Komisije iz 2007. „Stepping up the fight against undeclared work” (Jačanje borbe protiv neprijavljenog rada), COM(2007) 628 final

—

Posebno istraživanje Eurobarometra o neprijavljenom radu u Europskoj uniji iz 2007.

—

Komunikacija Komisije „Outcome of the Public Consultation on the Commission’s Green Paper Modernising labour law to meet the challenges of the 21st century” (Rezultat javnog savjetovanja o zelenoj knjizi Europske komisije „Modernizacija radnog prava u skladu s izazovima 21. stoljeća”), COM(2007) 627

—

Zelena knjiga pod naslovom „Modernising labour law to meet the challenges of the 21st century”, COM(2006) 708

—

Studija Regioplana iz 2010. „Izvedivost uspostavljanja europske platforme za suradnju između radnih inspektorata i drugih relevantnih nadzornih i provedbenih tijela u cilju sprječavanja neprijavljenog rada i borbe protiv njega”.