52006SC1642

[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 13.12.2006

SEC(2006) 1642

DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE Documento di accompagnamento della COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO "Agevolare la circolazione dei locomotori nella Comunità” PROPOSTA DI DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO recante modifica della direttiva 2004/49/CE relativa alla sicurezza delle ferrovie comunitarie PROPOSTA DI REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO recante modifica del regolamento (CE) n. 881/2004 istituisce un'Agenzia ferroviaria europea PROPOSTA DI DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO relativa all'interoperabilità del sistema ferroviario comunitario Sintesi dell'analisi d'impatto {COM(2006) 782 def. COM(2006) 784 def. COM(2006) 785 def. COM(2006) 783 def. SEC(2006) 1640 SEC(2006) 1641}

DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE

Sintesi dell'analisi d'impatto

Sintesi

DEFINIZIONE DEL PROBLEMA

Il materiale rotabile[1] la cui messa in servizio è riconosciuta in uno Stato membro non è soggetto a un riconoscimento transnazionale in un altro Stato membro. Il riconoscimento transnazionale ( cross-acceptance ) del materiale rotabile dipende da molteplici specifiche nazionali divergenti in materia di autorizzazione della messa in servizio del materiale rotabile.

Per essere messo in servizio in uno Stato membro, il materiale rotabile già in servizio in un altro Stato membro deve ottenere l'autorizzazione dalle autorità nazionali dello Stato membro interessato. Di conseguenza, gli operatori internazionali devono sottoporsi ogni volta a procedure di omologazione negli Stati membri in cui intendono operare.

In realtà, la situazione varia in base al tipo di materiale rotabile.

Nel caso dei locomotori e delle unità multiple, per ottenere l'autorizzazione di messa in servizio in un altro Stato membro occorre dimostrare che il materiale rotabile utilizzato è conforme alle norme nazionali di quello Stato membro. Tali norme comprendono specifiche e standard relativi alla compatibilità dell'infrastruttura, nonché specifiche prescrizioni di sicurezza nazionali. Le caratteristiche delle infrastrutture ferroviarie (sagoma, caratteristiche delle interferenze elettromagnetiche, tensione di trazione e sistemi di controllo-comando) variano da uno Stato all'altro: le prescrizioni nazionali specifiche in materia di sicurezza, basate sulla cultura e sulla tradizione nazionali, tengono anche conto degli insegnamenti tratti da sinistri e incidenti verificatisi nei singoli Stati membri.

L'esperienza mostra che la messa in servizio di materiale rotabile in un altro Stato membro si traduce in ritardi e costi per le imprese ferroviarie e i fabbricanti. Alcune recenti iniziative bilaterali tra Stati membri[2], tuttavia, hanno mostrato che sono possibili miglioramenti a costi contenuti.

Per quanto riguarda i carri merci e le vetture passeggeri, gli accordi in vigore garantiscono il loro riconoscimento transnazionale sulla base di una serie di condizioni, una delle quali è costituita dalla loro immatricolazione presso i membri dell'UIC[3] che, a loro volta, si fanno carico della manutenzione di tale materiale rotabile. Una volta che le direttive europee sull'interoperabilità e la sicurezza saranno state adottate, tuttavia, le disposizioni di questi accordi saranno sostituite in parte da disposizioni comunitarie e in parte da un nuovo contratto d'uso dei carri merci. Ci troviamo, pertanto, in un periodo di transizione e la Commissione sta preparando, in consultazione con tutte le parti interessate, una "guida alla transizione", che tratta anche delle norme applicabili al materiale rotabile esistente, in quanto tale materiale non è soggetto alla procedura di messa in servizio prevista dalle direttive sull'interoperabilità (che coprono esclusivamente i veicoli nuovi o rinnovati).

CONSULTAZIONE

Nel corso del recente passato, il settore ferroviario (utilizzatori, operatori, industria, autorità nazionali) ha sollevato dubbi circa l'efficacia a breve e a lungo termine delle direttive esistenti nel garantire il riconoscimento transnazionale del materiale rotabile esistente (mentre la situazione è meno grave per i veicoli nuovi) ed ha sollecitato l'adozione di nuove misure (volontarie e normative).

Nel 2004 la Commissione ha istituito un gruppo di lavoro in seno al comitato sull'interoperabilità del sistema ferroviario transeuropeo ad alta velocità incaricato di affrontare il problema del riconoscimento transnazionale del materiale rotabile.

Al termine dei suoi lavori, il gruppo di lavoro ha preparato un documento di consultazione che è stato presentato alle autorità degli Stati membri e alle parti interessate nel corso di un seminario tenutosi il 26 aprile 2006.

Alla fine del seminario la Commissione ha ufficialmente avviato una consultazione su tale documento. Rappresentanti delle organizzazioni europee interessate e degli Stati membri sono stati invitati a esprimere il loro parere sulle varie soluzioni proposte (descritte in seguito) per risolvere le attuali difficoltà.

Tutte le parti interessate e le autorità degli Stati membri erano del parere che fosse necessario agire per migliorare la situazione adottando, in particolare, un approccio volontario e sostenendo iniziative legislative.

La situazione attuale (scenario di riferimento)

La legislazione europea vigente, in particolare le direttive 96/48/CE e 2001/16/CE relative all'interoperabilità, modificate dalla direttiva 2004/50/CE, e la direttiva 2004/49/CE sulla sicurezza delle ferrovie, prevede il riconoscimento reciproco e, di conseguenza, il riconoscimento transnazionale per mezzo di tre misure fondamentali:

- le direttive sull'interoperabilità dispongono che le prescrizioni relative al sottosistema "materiale rotabile" e alle sue interfacce con altri sottosistemi siano contemplate nelle specifiche tecniche di interoperabilità (STI), o in assenza di tali specifiche o per "casi specifici" o "punti in sospeso" particolari, nelle norme tecniche nazionali.

- A norma delle direttive sull'interoperabilità, gli elenchi delle norme nazionali devono essere comunicati alla Commissione al fine di garantirne la trasparenza necessaria;

- A norma della direttiva sulla sicurezza delle ferrovie, quando si deve utilizzare il materiale rotabile su altre reti è necessario controllare la sicurezza e verificare la compatibilità tecnica (due delle sei prescrizioni essenziali previste dalle direttive sull'interoperabilità).

L'esperienza insegna che ciò non è sufficiente a garantire il riconoscimento transnazionale del materiale rotabile, anche perché le norme tecniche nazionali non sono sempre comunicate per tempo e ciò riduce l'efficacia della legislazione attualmente in vigore.

In particolare:

- l'articolo 14 della direttiva 2004/49/CE dispone che le autorità nazionali preposte alla sicurezza sono responsabili dell'autorizzazione del materiale rotabile esistente che è già stato autorizzato in uno Stato membro, ma non ancora disciplinato da una STI. In alcuni Stati membri le norme tecniche e di sicurezza sono ancora in fase di elaborazione ed è in corso la loro definizione, documentazione e pubblicazione. Inoltre, la procedura di valutazione della conformità per l'omologazione del materiale rotabile rispetto alle norme nazionali può variare da uno Stato membro all'altro e imporre livelli differenti di dimostrazione e di prova. A causa dei differenti criteri nazionali di conformità alle norme di sicurezza in vigore, le prove di conformità presentate e riconosciute in uno Stato membro non lo sono in genere in un altro. Inoltre, a causa della mancanza di documentazione, le nuove norme possono essere imposte ad uno stadio successivo della procedura di approvazione, con un conseguente aggravio dei ritardi e dei costi.

- L'articolo 14 della direttiva 2001/16/CE dispone che il materiale rotabile può essere messo in servizio soltanto se progettato e costruito in modo da soddisfare i pertinenti requisiti essenziali di questo sottosistema. In particolare, gli Stati membri verificano la coerenza del materiale rotabile con il sistema nel quale viene integrato.

OBIETTIVI

Obiettivi strategici

Gli obiettivi comunitari strategici di rafforzamento del riconoscimento transnazionale del materiale rotabile sono i seguenti:

- completare il mercato interno, e in particolare garantire la libera circolazione del materiale rotabile all'interno dell'UE per migliorare la competitività dei fabbricanti, delle imprese ferroviarie e dei prestatori di servizi logistici che, a loro volta, rilanceranno il trasporto ferroviario;

- semplificare la legislazione comunitaria e quella nazionale conformemente all'obiettivo di "migliorare e semplificare la regolamentazione";

- ridurre i costi delle attività commerciali e sopprimere le formalità burocratiche inutili: due elementi che risultano particolarmente gravosi per le PMI;

- ridurre i costi amministrativi della procedura di autorizzazione per gli Stati membri.

Tutti questi obiettivi rientrano nella "Strategia di Lisbona" volta a rafforzare l'occupazione, la riforma economica e la coesione sociale nell'ambito dell'economia basata sulla conoscenza.

Obiettivi specifici

Gli obiettivi strategici possono essere suddivisi in obiettivi specifici che consentiranno il raggiungimento degli obiettivi strategici. Il riconoscimento transnazionale presenta due aspetti: uno riguarda il materiale rotabile nuovo/rinnovato/rimesso a nuovo, mentre l'altro riguarda il materiale rotabile esistente; ad ognuno si applicano obiettivi specifici.

Per quanto riguarda il materiale rotabile nuovo/rinnovato/rimesso a nuovo, l'obiettivo della legislazione comunitaria è fare in modo che l'elaborazione e l'applicazione delle STI apporti dei vantaggi. A tale scopo, gli obiettivi specifici sono i seguenti: migliorare la procedura di normalizzazione, vale a dire elaborare delle STI, ampliare il campo di applicazione delle STI per integrare il lavoro della task force della Commissione, ridurre il numero delle norme nazionali imposte dagli Stati membri in aggiunta alle STI e ridurre il tempo necessario per ottenere una nuova autorizzazione in ciascuno Stato membro (OS4).

Per quanto riguarda il materiale rotabile esistente, gli obiettivi sono i seguenti: stabilire una procedura comunitaria per il riconoscimento coordinato del materiale rotabile, migliorare la visibilità delle norme nazionali, promuovere l'utilizzo del principio di riconoscimento reciproco e chiarire la questione del materiale rotabile esistente all'interno della legislazione comunitaria.

OPZIONI STRATEGICHE

Esistono varie opzioni strategiche per realizzare gli obiettivi specifici. Dato che ogni singola opzione può contribuire alla realizzazione di più obiettivi specifici, la tabella riportata alla fine di questo capitolo indica, per ogni opzione, se questa permette o non permette di conseguire gli obiettivi specifici e, in caso affermativo, in quale modo.

Esistono fondamentalmente tre opzioni per migliorare il riconoscimento transnazionale del materiale rotabile:

opzione A: mantenere lo statu quo , vale a dire proseguire l'attuale strategia che consiste essenzialmente nell'applicare l'articolo 14 delle direttive sull'interoperabilità al materiale rotabile nuovo/rinnovato/rimesso a nuovo e l'articolo 14 della direttiva sulla sicurezza delle ferrovie al materiale rotabile esistente;

opzione B: approccio non normativo , vale a dire pubblicare degli orientamenti per il riconoscimento transnazionale del materiale rotabile e chiedere agli Stati membri di applicarli (B1), incaricare l'Agenzia di classificare le norme nazionali e di individuare quelle che possono essere oggetto di un riconoscimento transnazionale (B2), incaricare l'Agenzia di coordinare le procedure di riconoscimento parallele (B3), assegnare all'Agenzia il ruolo di organo d'appello o consultivo (B4), accelerare l'elaborazione/la revisione delle STI (B5), controllare da vicino l'applicazione del principio di riconoscimento reciproco e, se del caso, avviare procedure d'infrazione (B6);

opzione C: approccio normativo , vale a dire modificare la legislazione per rimuovere completamente l'obbligo di ottenere, in ogni Stato membro, un'autorizzazione per il materiale rotabile dopo aver ottenuto la prima (C1), chiarire la procedura da applicare al materiale rotabile esistente (C2), limitare e/o chiarire il ruolo svolto dallo Stato membro nell'autorizzazione del materiale rotabile sul suo territorio (C3), ampliare le competenze dell'Agenzia per permetterle di rilasciare autorizzazioni per la messa in servizio valide in più Stati membri (C4), ampliare le competenze dell'Agenzia per permetterle di agire come organo di coordinamento e/o di appello (C5), ampliare le competenze degli organismi notificati per permettere loro di rilasciare certificati equivalenti alle autorizzazioni nazionali (C6) ed estendere le competenze dei gestori delle infrastrutture per permettere loro di rilasciare certificati equivalenti alle autorizzazioni nazionali (C7).

Queste opinioni sono contenute nel documento di consultazione che la Commissione ha trasmesso a tutti gli Stati membri e agli operatori del settore ferroviario nell'aprile 2006.

Analisi d'impatto / raffronto delle opzioni

Nel 2006 la Commissione ha effettuato un'analisi d'impatto del riconoscimento transnazionale del materiale rotabile, ricorrendo alle competenze dell'Agenzia ferroviaria europea.

Tenuto conto della complessità dell'argomento e della mancanza di dati (dovuta essenzialmente a motivi di riservatezza commerciale), l'analisi è stata innanzitutto di natura qualitativa.

L'analisi si basava sulle informazioni in materia di cui dispone l'Agenzia e sulle risposte date dagli Stati membri e dai soggetti interessati nel corso del processo di consultazione citato in precedenza.

Per ogni opzione proposta sono stati valutati i seguenti elementi:

- situazione attuale;

- situazione prevista (vale a dire, evoluzione naturale in base alle disposizioni già esistenti);

- descrizione ed eventuale attribuzione dei compiti (in particolare, aspetti amministrativi, responsabilità ecc.);

- aspetti giuridici;

- transizione/calendario/collegamento con altre opzioni (in particolare l'opzione A);

- impatto diretto: effetti sulle procedure di riconoscimento (costi, ritardi, ostacoli);

- impatto indiretto: effetto sulla progettazione e il miglioramento del materiale rotabile;

- impatto istituzionale: effetto sui quadri normativi nazionali:

- impatto potenziale sull'Agenzia ferroviaria europea (sulla base delle voci precedenti);

- opportunità e rischi.

Risultati

Sulla base dell'analisi d'impatto - essenzialmente qualitativa - descritta in precedenza, si raccomanda di attuare le opzioni B1+B2 parallelamente alle opzioni C2+C3. I due gruppi di opzioni esigono azioni immediate.

Questa raccomandazione è generalmente conforme alla maggioranza dei pareri espressi dagli Stati membri e dalle parti interessate in risposta alla richiesta di documenti di sintesi formulata dalla Commissione e che erano a favore di queste opzioni per la possibilità di un'attuazione (relativamente) rapida, la semplificazione delle procedure, i vantaggi stimati e il mantenimento della ripartizione attuale dei compiti tra i vari soggetti. Per contro, si è ritenuto che le opzioni che prevedevano di ampliare il campo di competenze dell'Agenzia ferroviaria europea (fino a farla divenire una "autorità paneuropea di sicurezza" per l'autorizzazione del materiale rotabile) o di altri organismi (organismi notificati, gestori delle infrastrutture) fossero in contrasto con l'attuale tendenza che consiste nella creazione di una rete di autorità nazionali di sicurezza (sussidiarietà) e non permettesse di risolvere il problema del riconoscimento transnazionale.

Inoltre, è opportuno ribadire la necessità di notificare le norme nazionali: ciò costituisce, infatti, un requisito preliminare per il prosieguo dei lavori. La pubblicazione e l'aggiornamento costanti delle STI richiedono, comunque, una revisione continua delle norme tecniche nazionali comunicate.

[1] Veicoli ferroviari quali locomotori, unità multiple (= vetture passeggeri con motori), vetture passeggeri, carri merci ecc.

[2] Un esempio di questi accordi bilaterali è l'accordo firmato nel 2006 tra l'EBA (Eisenbahn Bundesamt, l'autorità tedesca per la sicurezza ferroviaria) e un dipartimento del ministero francese dei trasporti.

[3] Union Internationale des Chemins de Fer – Unione internazionale delle ferrovie.