—

Atlanta Fruchthandelsgesellschaft mbH m. fl., genom E. A. Undritz och G. Schohe, advokater i Hamburg,

—

den tyska regeringen, genom E. Roder, Ministerialrat vid förbundsekonomiministeriet, och B. Kloke, Regierungsrat vid samma ministerium, båda i egenskap av ombud,

—

den spanska regeringen, genom A. Navarro González, generaldirektör för den rättsliga och institutionella samordningen avseende gemenskapen, och Rosario Silva de Lapuerta, abogado del Estado, vid statens rättstjänst, båda i egenskap av ombud,

—

den franska regeringen, genom C. de Salins, avdelningschef vid utrikesministeriets rättsavdelning, och N. Eybalin, utrikes sekreterare vid samma avdelning, i egenskap av ombud,

—

den italienska regeringen, genom professor U. Leanza, chef för avdelningen för diplomatiska tvister vid utrikesministeriet, biträdd av P. G. Ferri, avvocato dello Stato, båda i egenskap av ombud,

—

den brittiska regeringen, genom S. Lucinda Hudson, Assistant Treasury Solicitor, i egenskap av ombud, biträdd av E. Sharpston, barrister,

—

Europeiska gemenskapernas kommission, genom U. Wölker, vid rättstjänsten, i egenskap av ombud

1

Verwaltungsgericht Frankfurt am Main har genom beslut av den 1 december 1993, som inkommit till domstolen den 14 december samma år, med stöd av artikel 177 i EG-fördraget begärt att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande beträffande två frågor som rör tolkningen av artikel 189 i EG-fördraget, närmare bestämt angående den rätt en nationell domstol har att, i avvaktan på att domstolen vid en begäran om förhandsavgörande uttalar sig om en förordnings giltighet, besluta om interimistiska åtgärder som medför att förordningen inte är tillämplig.

2

Dessa frågor har uppkommit i en tvist mellan Atlanta Fruchthandelsgesellschaft mbH samt sjutton andra bolag i Atlanta-koncernen (nedan kallade ”Atlanta m. fl.”) och Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft (den federala byrån för livsmedel och skogsbruk, nedan kallad ”Bundesamt”) om beviljande av kvoter för import av bananer från tredje land.

3

Genom rådets förordning (EEG) nr 404/93 av den 13 februari 1993 om den gemensamma organisationen av marknaden för bananer (EGT nr L 47, s. 1, nedan kallad ”förordningen”) infördes från och med den 1 juli 1993 en gemensam ordning för import som ersatte de olika nationella ordningarna.

4

I artikel 18 i förordningen under avdelning IV om handel med tredje land föreskrivs att det varje år skall öppnas en tullkvot om 2 miljoner ton nettovikt för import av bananer från tredje land och av icke traditionella AVS-bananer. Inom ramen för denna kvot skall import av icke traditionella AVS-bananer inte beläggas med någon tull medan bananer som importeras från tredje land skall beläggas med en avgift av 100 ecu per ton. För import som sker utöver denna kvot gäller att import av icke traditionella AVS-bananer skall beläggas med en avgift av 750 ecu per ton och import av bananer från tredje land skall beläggas med en avgift av 850 ecu per ton.

5

I artikel 19.1 görs en fördelning av tullkvoten som öppnas med 66,5 procent till de aktörer som har avyttrat bananer från tredje land och/eller icke traditionella AVS-bananer, 30 procent till de aktörer som har avyttrat gemenskapsbananer och/eller traditionella AVS-bananer och 3,5 procent till de aktörer etablerade i gemenskapen som sedan 1992 har börjat avyttra andra bananer än gemenskapsbananer och/eller traditionella AVS-bananer.

6

Av artikel 21.2 i förordningen framgår att den årliga tullkvot för import av tullfria bananer som Förbundsrepubliken Tyskland haft rätt till — enligt protokollet till den i artikel 136 i fördraget föreskrivna tillämpningskonventionen om associering av utomeuropeiska länder och territorier — skall upphöra.

7

I enlighet med gemenskapsförordningen erhöll Atlanta m. fl, som är traditionella importörer av bananer från tredje land, provisoriska kvoter av Bundesamt för import av bananer från tredje land för perioden 1 juli — 30 september 1993.

8

Atlanta m. fl. ansåg att förordningen begränsat deras möjligheter att importera bananer från tredje land och framställde klagomål till Bundesamt.

9

Efter att ha erhållit avslag på klagomålen väckte sökandena talan om ogiltigförklaring vid Verwaltungsgericht Frankfurt am Main.

10

Verwaltungsgericht delade de tvivel Atlanta m. fl. uttryckt över förordningens giltighet och fattade ett första beslut av den 1 december 1993 att vilandeförklara handläggningen tills EG-domstolen i ett förhandsavgörande uttalat sig om förordningens giltighet (mål C-466/93).

11

Atlanta m. fl. yrkade att Verwaltungsgericht interimistiskt skulle förelägga Bundesamt att utfärda extra licenser för import av bananer från tredje land utöver de kvantiteter som redan beviljats för det andra halvåret 1993, att gälla till dess förhandsavgörande meddelats i giltighetsfrågan.

12

Verwaltungsgericht har i ett andra beslut, även det daterat den 1 december 1993, som ligger till grund för det mål som här är föremål för prövning, begärt förhandsavgörande beträffande följande frågor:

13

Verwaltungsgericht har i samma beslut förelagt Bundesamt att till sökandena interimistiskt utfärda extra importlicenser för månaderna november och december 1993 med en tullavgift av 100 ecu per ton.

14

Utfärdandet av licenserna har villkorats av att sökandena, i den mån som de för år 1993 enligt lydelsen av beslutet interimistiskt tilldelats extra importlicenser utöver den definitiva kvoten, inte provisoriskt utnyttjar de importlicenser som de tilldelats för import av bananer från tredje land för år 1994 med en avgift av 100 ecu per ton. Detta villkor avser, för det fall sökandena tappar i huvudsaken, att säkerställa möjligheten att avräkna de extra kvoter som sökandena tilldelats för år 1993 från de kvoter som tillkommer dem för år 1994.

15

I beslutet om hänskjutande har Verwaltungsgericht erinrat om att domstolen i dom av den 21 februari 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen och Zuckerfabrik Soest (C-143/88 och C-92/89, Rec. s. I-415, nedan kallad ”domen i målet Zuckerfabrik”) har ansett att kravet på ett enhetligt provisoriskt rättsligt skydd för den enskilde innebär att den nationella domstolen, som har begärt förhandsavgörande för bedömning av en förordnings giltighet, kan uppskjuta verkställigheten av en nationell administrativ rättsakt som grundar sig på den förordningen. Domstolen har ännu inte uttalat sig om den nationella domstolens rätt att under sådana omständigheter besluta om interimistiska åtgärder som till förmån för enskilda skapar ett nytt rättsläge. Den nationella domstolen har påpekat att beviljandet av ett sådant provisoriskt skydd kan äventyra förordningens fulla verkan i samtliga medlemsstater.

16

Ett beslut om interimistiska åtgärder i detta fall motiveras av att ett avslag anses kunna strida mot den princip om rättsligt skydd som har stadfästs i artikel 19.4 i Grundgesetz (grundlagen). Om Verwaltungsgericht inte vore behörig att interimistiskt bevilja ett skydd mot nationella myndigheters administrativa rättsakter som grundar sig på gemenskapsrätten, skulle den vara skyldig att hänskjuta frågan om den nationella lagen om godkännande av EEG-fördraget är förenlig med artikel 19.4 i Grundgesetz till Bundesverfassungsgericht. Vad gäller förutsättningarna för beviljande av interimistiska åtgärder hänför Verwaltungsgericht sig till artikel 186 i EG-fördraget.

17

Domstolen har genom beslut av den 29 juni 1993, Tyskland mot rådet (C-280/93 R, Rec. s. I-3667), ogillat ett yrkande om interimistiska åtgärder i syfte att, tills domstolen dömt i huvudsaken, ge Förbundsrepubliken Tyskland rätt att tullfritt importera bananer från tredje land i samma årliga kvantiteter som år 1992. Det bedömdes att förutsättningarna för att besluta om de yrkade interimistiska åtgärderna inte var uppfyllda.

18

Genom dom av den 5 oktober 1994, Tyskland mot rådet (C-280/93, Rec. s. I-4973), har domstolen ogillat Tysklands talan om ogiltigförklaring av förordningen.

19

Med den första frågan vill Verwaltungsgericht i huvudsak veta om artikel 189 i fördraget skall tolkas så att de nationella domstolarna saknar rätt att besluta åtgärder för att interimistiskt förändra eller reglera tvistiga rättslägen och rättsförhållanden beträffande en nationell administrativ rättsakt som grundas på en gemenskapsrättslig förordning, vilken är föremål för ett förhandsavgörande angående bedömningen av dess giltighet.

20

I detta hänseende bör det erinras att domstolen i domen i målet Zuckerfabrik har ansett att bestämmelserna i artikel 189 andra stycket i fördraget inte kan utgöra hinder för det rättsliga skydd som enskilda tillerkänns enligt gemenskapsrätten. När det ankommer på de nationella myndigheterna att verkställa gemenskapsrättsliga förordningar innebär det rättsliga skydd som de enskilda åtnjuter enligt gemenskapsrätten att de äger rätt att i särskild ordning ifrågasätta lagligheten av dessa förordningar vid nationell domstol och att förmå denna att begära förhandsavgörande av domstolen (punkt 16).

21

Denna rätt skulle äventyras om den enskilde, i avvaktan på att domstolen som ensam är behörig att fastställa att en gemenskapsrättslig förordning är ogiltig (se dom av den 22 oktober 1987, Foto-Frost, 314/85, Rec. s. 4199, punkt 20) skall meddela dom i frågan, inte skulle vara i stånd att då vissa förutsättningar är uppfyllda erhålla ett beslut om uppskov som möjliggör att verkningarna av den kritiserade förordningen, till den del de rör honom, kan åsidosättas (domen i målet Zuckerfabrik, punkt 17).

22

Som domstolen har konstaterat i domen i målet Foto-Frost (punkt 16) utgör hänskjutandet för en bedömning av giltigheten, på samma sätt som talan om ogiltigförklaring, ett sätt att kontrollera lagligheten av rättsakter som antagits av gemenskapens institutioner. Inom ramen för en talan om ogiltigförklaring ges sökanden i artikel 185 i EG-fördraget en möjlighet att hemställa om uppskov med verkställigheten av den ifrågasatta rättsakten och domstolen behörighet att bevilja detta. Ett enhetligt provisoriskt rättsligt skydd för den enskilde kräver därför att även den nationella domstolen skall kunna besluta om uppskov med verkställigheten av en nationell administrativ rättsakt som grundas på en gemenskapsrättslig förordning, vars laglighet är ifrågasatt (domen i målet Zuckerfabrik, punkt 18).

23

I dom av den 19 juni 1990, Factortame ra. fl. (C-213/89, Rec. s. I-2433), som meddelades i ett mål där fråga var om en nationell lags förenlighet med gemenskapsrätten, har domstolen genom att hänvisa till den ändamålsenliga nyttan av artikel 177 ansett att den nationella domstolen, som begärt förhandsavgörande angående tolkningen för att kunna fatta beslut om förenligheten, borde ha möjlighet att besluta om interimistiska åtgärder och att den ifrågasatta nationella lagen inte skall tillämpas (domen i målet Zuckerfabrik, punkt 19).

24

Det provisoriska rättsliga skydd som enskilda tillförsäkras enligt gemenskapsrätten vid nationella domstolar kan inte tillåtas variera beroende på om det är nationella rättsreglers förenlighet med gemenskapsrätten eller giltigheten av sekundära gemenskapsrättsakter som sätts i fråga, eftersom ifrågasättandet i båda dessa fall grundas på själva gemenskapsrätten (domen i målet Zuckerfabrik, punkt 20).

25

I domen i målet Zuckerfabrik har domstolen även förklarat att artikel 189 skall tolkas så att den inte utesluter en rätt för nationella domstolar att bevilja uppskov med verkställigheten av en nationell administrativ rättsakt som antagits på grundval av en gemenskapsrättslig förordning.

26

Det bör erinras om att den nationella domstolens begäran i det aktuella målet inte avser en fråga om uppskov med verkställigheten av en nationell rättsakt som antagits med stöd av en gemenskapsrättslig förordning, utan ett beslut om en positiv åtgärd som provisoriskt innebär att denna förordning inte skall tillämpas.

27

Det bör noteras att domstolen enligt fördraget, inom ramen för en talan om ogiltigförklaring, inte bara i artikel 185 ges rätt att besluta om uppskov med verkställigheten av den ifrågasatta rättsakten, utan även i artikel 186 ges rätt att föreskriva nödvändiga interimistiska åtgärder.

28

Det provisoriska rättsliga skydd som enskilda tillförsäkras enligt gemenskapsrätten vid nationella domstolar kan inte tillåtas variera beroende på om de enskilda hemställer om uppskov med verkställigheten av en nationell administrativ rättsakt som antagits på grundval av en gemenskapsrättslig förordning eller beslut om interimistiska åtgärder som till deras fördel förändrar eller reglerar tvistiga rättslägen eller rättsförhållanden.

29

I motsats till vad den spanska och den italienska regeringen har gjort gällande har beslut om interimistiska åtgärder av det aktuella slaget inte i sig mer betydelsefulla återverkningar på gemenskapens rättsordning än ett enkelt uppskov med verkställigheten av en nationell rättsakt som antagits på grundval av en förordning. Den interimistiska åtgärdens återverkning, vilken den än är, på gemenskapens rättsordning skall bedömas mot bakgrund av den avvägning mellan gemenskapens och enskildas intressen som är föremål för den andra frågan för förhandsavgörande.

30

Mot bakgrund av vad som anförts ovan bör den första frågan besvaras på så sätt att artikel 189 i fördraget inte utesluter en rätt för nationella domstolar att bevilja interimistiska åtgärder som förändrar eller reglerar tvistiga rättslägen eller rättsförhållanden till följd av en nationell administrativ rättsakt som antagits med stöd av en gemenskapsrättslig förordning, vars giltighet ifrågasatts i en begäran om förhandsavgörande.

31

Verwaltungsgericht har vidare begärt svar på frågan under vilka förutsättningar som de nationella domstolarna kan besluta om sådana interimistiska åtgärder.

32

I detta hänseende bör det erinras om att domstolen i domen i målet Zuckerfabrik har förklarat att ett uppskov med verkställigheten av en nationell administrativ rättsakt som antagits för att verkställa en gemenskapsrättslig förordning bara kan beviljas av en nationell domstol under vissa förutsättningar. Dessa består i att den nationella domstolen skall hysa starka tvivel om gemenskapsrättsaktens giltighet, den skall själv hänskjuta frågan om den ifrågasatta rättsaktens giltighet, om den frågan ännu inte anhängiggjorts vid domstolen, det skall vara brådskande och sökanden skall hotas av allvarlig och irreparabel skada, och den nationella domstolen skall slutligen ta vederbörlig hänsyn till gemenskapens intressen.

33

Den nationella domstolen måste beakta dessa villkor vid varje beslut om interimistiska åtgärder, däri inbegripet en positiv åtgärd som till fördel för den enskilde medför att den förordning vars giltighet är ifrågasatt tillfälligt inte skall tillämpas.

34

Det sammanhang i vilket det aktuella målet uppkommit ger domstolen tillfälle att precisera dessa villkor.

35

I domen i målet Zuckerfabrik (punkt 23) har domstolen ansett att interimistiska åtgärder bara kan beslutas om de av sökanden åberopade faktiska och rättsliga omständigheterna övertygar den nationella domstolen om att det finns allvarlig tveksamhet om giltigheten av den gemenskapsrättsliga förordning på vilken den ifrågasatta administrativa rättsakten grundas. Ett beslut om interimistiska åtgärder kan bara motiveras av att en ogiltigförklaring är möjlig, vilket endast domstolen är behörig att besluta om.

36

Detta krav innebär att den nationella domstolen inte kan begränsa sig till att hos domstolen begära förhandsavgörande beträffande bedömningen av förordningens giltighet, utan skall vid beviljandet av den interimistiska åtgärden uppge skälen till varför den anser att domstolen kommer att förklara att förordningen är ogiltig.

37

I detta hänseende skall den nationella domstolen beakta omfattningen av det utrymme för skönsmässig bedömning som alltefter sakområde tillkommer gemenskapens institutioner, enligt domstolens rättspraxis.

38

Domstolen har i domen i målet Zuckerfabrik (punkt 24) även ansett att de åtgärder som beviljas måste bevara en provisorisk karaktär. Den nationella domstol som beslutar om interimistiska åtgärder kan därför bara besluta om och vidmakthålla interimistiska åtgärder så länge domstolen inte har fastställt att prövningen av de hänskjutna frågorna inte visar på förekomsten av omständigheter av beskaffenhet att påverka den ifrågavarande förordningens giltighet.

39

Eftersom nationella domstolars rätt att besluta om interimistiska åtgärder motsvarar den behörighet som i artikel 186 förbehållits domstolen inom ramen för en talan enligt artikel 173 i fördraget, är det lämpligt att de nationella domstolarna endast beslutar om dessa åtgärder under de förutsättningar som gäller för domstolens beslut om interimistiska åtgärder (domen i målet Zuckerfabrik, punkt 27).

40

Därvid har domstolen i domen i målet Zuckerfabrik (punkt 28) fastställt att enligt en fast rättspraxis kan interimistiska åtgärder bara vidtas om de är brådskande, med andra ord om det är nödvändigt att de beslutas och får verkan före avgörandet i sak, för att undvika att den part som begärt dem lider allvarlig och irreparabel skada.

41

När det gäller vad som är brådskande bör det preciseras att det skall rinnas en risk för att den skada som åberopas av sökanden uppstår innan domstolen kunnat besluta om giltigheten av den ifrågasatta gemenskapsrättsakten. Beträffande arten av skada kan, som domstolen flera gånger uttalat, en ren förmögenhetsskada i princip inte anses vara irreparabel. Det ankommer dock på den nationella domstol som handlägger yrkandet om de interimistiska åtgärderna att pröva de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall. I detta hänseende skall den bedöma de omständigheter som gör det möjligt att fastställa om den omedelbara verkställigheten av den rättsakt vilken ligger till grund för yrkandet om interimistiska åtgärder är av det slaget att den kan medföra sådan oåterkallelig skada för sökanden som inte kan gottgöras om gemenskapsrättsakten skulle ogiltigförklaras (domen i målet Zuckerfabrik, punkt 29).

42

Den nationella domstolen som inom ramen för sin behörighet har att tillämpa de gemenskapsrättsliga bestämmelserna är dessutom skyldig att säkerställa att gemenskapsrätten får full verkan och är därför, vid tveksamhet om gemenskapsrättsliga förordningars giltighet, skyldig att beakta gemenskapens intresse av att dessa förordningar inte åsidosätts utan grund (domen i målet Zuckerfabrik, punkt 30).

43

För att uppfylla denna skyldighet skall den nationella domstolen som handlägger ett yrkande om interimistiska åtgärder först försäkra sig om att den gemenskapsrättsakt som är i fråga inte berövas varje ändamålsenlig verkan om den inte omedelbart tillämpas (domen i målet Zuckerfabrik, punkt 31).

44

I detta hänseende skall den nationella domstolen beakta den skada som den interimistiska åtgärden kan komma att medföra för den rättsliga ordning som genom denna förordning inrättats i hela gemenskapen. Det ankommer på den nationella domstolen att beakta å ena sidan den samlade verkan som skulle uppstå om ett större antal domstolar också vidtog interimistiska åtgärder av liknande skäl, och å andra sidan de särskilda omständigheter som skiljer sökanden från andra berörda ekonomiska aktorer.

45

Då ett beslut om interimistiska åtgärder kan komma att medföra en ekonomisk risk för gemenskapen, skall den nationella domstolen kunna kräva att sökanden ställer tillräcklig säkerhet, som exempelvis en borgensförbindelse eller en deposition (domen i målet Zuckerfabrik, punkt 32).

46

Vid bedömningen av förutsättningarna för att besluta om den interimistiska åtgärden är den nationella domstolen skyldig att enligt artikel 5 i fördraget ta hänsyn till domar i tvister som avgjorts på gemenskapsnivå. Härav följer att om domstolen i sak ogillat en talan om ogiltigförklaring av förordningen i fråga, eller inom ramen för en begäran om förhandsavgörande beträffande bedömningen av giltigheten har fastställt att prövningen av frågorna inte visar att det föreligger omständigheter som påverkar giltigheten av denna förordning, och om inte de åberopade skälen för olaglighet är andra än de skäl för ogiltigförklaring eller för olaglighet som domstolen ogillat i domen, kan den nationella domstolen inte längre bevilja interimistiska åtgärder och skall den ombesörja att befintliga sådana upphör. Slutsatsen blir densamma om förstainstansrätten, i en lagakraftvunnen dom, i sak ogillat en talan om ogiltigförklaring av en förordning eller en invändning om rättsstridighet.

47

I detta fall, där domstolen haft att pröva samma sakfråga som den som ligger till grund för tvisten vid den nationella domstolen, har domstolen bedömt att medlemsstaterna från det att en talan om ogiltigförklaring av en förordning väckts har ett ansvar för de intressen, framför allt ekonomiska och sociala, som på det nationella planet anses som allmänna och därför har rätt att föra talan för att säkerställa att de intressena skyddas. Följaktligen kan de åberopa skada som påverkar en hel sektor av deras ekonomi, i synnerhet då den ifrågasatta gemenskapsrättsliga åtgärden kan komma att medföra ofördelaktiga återverkningar på sysselsättningsnivån och levnadskostnaderna (det ovan nämnda beslutet Tyskland mot rådet, punkt 27).

48

Det ankommer förvisso på den nationella domstolen, som har att värna om de enskildas rättigheter, att bedöma i vilken mån ett avslag på ett yrkande om en interimistisk åtgärd är av sådan art att det på ett allvarligt och irreparabelt sätt kan påverka individuella intressen som är av betydelse för enskilda.

49

För det fall att sökanden inte kan åberopa att han befinner sig i en särskild situation som skiljer honom från andra ekonomiska aktörer som är verksamma inom den berörda sektorn skall den nationella domstolen beakta den bedömning som domstolen redan har gjort beträffande skadans allvarliga och irreparabla art.

50

Den nationella domstolens skyldighet att beakta ett eventuellt avgörande av domstolen gäller särskilt domstolens bedömning av gemenskapens intressen och avvägningen mellan dessa intressen och den berörda ekonomiska sektorns intressen.

51

Av det ovan anförda följer att den andra fråga som förts vidare av Verwaltungsgericht Frankfurt am Main bör besvaras på så sätt att en nationell domstol endast har rätt att bevilja interimistiska åtgärder avseende en nationell administrativ rättsakt som antagits för att verkställa en gemenskapsrättslig förordning om följande förutsättningar är uppfyllda:

52

De kostnader som har förorsakats den tyska, den spanska, den franska, den italienska och den brittiska regeringen samt Europeiska gemenskapernas kommission, som har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN

angående de frågor som genom beslut av den 1 december 1993 förts vidare av Verwaltungsgericht Frankfurt am Main — följande dom: