ARRÊT DE LA COUR (septième chambre)
31 mars 2011 (*)
«Manquement d’État – Environnement – Directive 2008/1/CE – Prévention et réduction intégrées de la pollution – Conditions d’autorisation des installations existantes»
Dans l’affaire C‑50/10,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, introduit le 29 juin 2010,
Commission européenne, représentée par Mme A. Alcover San Pedro et M. C. Zadra, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
République italienne, représentée par Mme G. Palmieri, en qualité d’agent, assistée de Mme M. Russo, avvocato dello Stato, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
LA COUR (septième chambre),
composée de M. D. Šváby (rapporteur), président de chambre, MM. G. Arestis et J. Malenovský, juges,
avocat général: M. N. Jääskinen,
greffier: M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que, en n’ayant pas adopté les mesures nécessaires pour que les autorités compétentes veillent, par des autorisations délivrées conformément aux articles 6 et 8 de la directive 2008/1/CE du Parlement européen et du Conseil, du 15 janvier 2008, relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (version codifiée) (JO L 24, p. 8, ci‑après la «directive IPPC»), ou, de manière appropriée, par le réexamen des conditions et, le cas échéant, leur actualisation, à ce que les installations existantes, au sens de l’article 2, point 4, de cette directive, soient exploitées conformément aux exigences prévues aux articles 3, 7, 9, 10, 13, 14, sous a) et b), et 15, paragraphe 2, de ladite directive, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 5, paragraphe 1, de celle-ci.
Le cadre juridique
2 Conformément à l’article 1er de la directive IPPC, celle-ci a pour objet la prévention et la réduction intégrées des pollutions en provenance des activités industrielles énumérées à l’annexe I de celle-ci et vise à «atteindre un niveau élevé de protection de l’environnement considéré dans son ensemble».
3 La directive IPPC a codifié la directive 96/61/CE du Conseil, du 24 septembre 1996, relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (JO L 257, p. 26). Conformément à l’article 5, paragraphe 1, de cette dernière directive, les États membres devaient prendre les mesures nécessaires pour que les autorités compétentes veillent, par des autorisations délivrées conformément aux articles 6 et 8 de cette directive ou, de manière appropriée, par le réexamen des conditions et, le cas échéant, leur actualisation, à ce que les installations existantes soient exploitées conformément aux exigences prévues aux articles 3, 7, 9, 10, 13, 14, premier et deuxième tirets, ainsi que 15, paragraphe 2, de ladite directive, au plus tard huit ans après la date de mise en application de cette même directive, à savoir le 30 octobre 2007.
4 Il ressort du treizième considérant de la directive IPPC que les dispositions adoptées conformément à celle-ci doivent être appliquées aux installations existantes soit après le 30 octobre 2007 pour certaines de ces dispositions, soit dès le 30 octobre 1999.
5 Une installation existante est définie à l’article 2, point 4, de cette directive comme étant «une installation qui, au 30 octobre 1999, conformément à la législation existant avant cette date, était en service, était autorisée ou avait fait l’objet de l’avis de l’autorité compétente, d’une demande complète d’autorisation, à condition que cette installation ait été mise en service au plus tard le 30 octobre 2000».
6 L’article 3 de la directive IPPC fait référence aux obligations fondamentales de l’exploitant.
7 L’article 5 de la directive IPPC, intitulé «Conditions d’autorisation des installations existantes», dispose, à son paragraphe 1:
«Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que les autorités compétentes veillent, par des autorisations délivrées conformément aux articles 6 et 8 ou, de manière appropriée, par le réexamen des conditions et, le cas échéant, leur actualisation, à ce que les installations existantes soient exploitées conformément aux exigences prévues aux articles 3, 7, 9, 10 et 13, à l’article 14, points a) et b), et à l’article 15, paragraphe 2, au plus tard le 30 octobre 2007, sans préjudice d’autres dispositions communautaires spéciales.»
8 Les articles 6 à 10, 13, 14 et 15, paragraphe 2, de la directive IPPC établissent le régime relatif à la délivrance des autorisations des installations susceptibles de provoquer une pollution, qui comprend les éléments suivants: demandes d’autorisation, approche intégrée, décisions, conditions de l’autorisation, meilleures techniques disponibles, réexamen, actualisation et respect des conditions d’autorisation, accès à l’information et participation du public à la procédure d’autorisation.
9 La directive IPPC est entrée en vigueur le 18 février 2008 conformément à son article 23.
La procédure précontentieuse
10 Lors de plusieurs réunions du groupe d’experts compétents tenues entre le mois de mars de l’année 2005 et le mois de février de l’année 2007, les services de la Commission ont attiré l’attention des États membres sur la nécessité de respecter l’échéance du 30 octobre 2007, prévue d’abord à l’article 5, paragraphe 1, de la directive 96/61 puis à la même disposition de la directive IPPC, en ce qui concerne les conditions d’autorisation et de contrôle de l’exploitation des installations existantes.
11 Par lettre du 13 novembre 2007, la Commission a invité tous les États membres à lui fournir des renseignements sur le nombre total d’«installations existantes», au sens de l’article 2, point 4, de la directive IPPC, dans chaque État, le nombre d’autorisations nouvelles pour ces installations, d’autorisations réexaminées ou, le cas échéant, actualisées.
12 En réponse, la République italienne a, les 7 et 20 février 2008, communiqué des données relatives à une partie des installations existantes et informé la Commission de l’adoption du décret-loi nº 180, du 30 octobre 2007, converti en loi et modifié par la loi de conversion nº 243, du 19 décembre 2007 (GURI n° 299, du 27 décembre 2007, p. 3), prorogeant au 31 mars 2008 le délai pour l’adaptation des installations existantes aux dispositions de la directive IPPC et prévoyant, en cas de défaillance des autorités compétentes, la mise en œuvre d’urgence du pouvoir de substitution de l’État.
13 Estimant que la République italienne avait manqué à ses obligations en vertu de l’article 5, paragraphe 1, de la directive IPPC, la Commission a engagé la procédure en manquement prévue à l’article 226 CE et a, le 8 mai 2008, mis en demeure cet État membre de lui fournir des indications détaillées relatives au nom, au secteur d’activité et à la localisation des installations existantes pour lesquelles une autorisation avait été délivrée et de celles qui étaient toujours en service sans autorisation.
14 Par lettres des 11 et 14 juillet 2008, la République italienne a fourni quelques indications portant, notamment, sur le nombre d’installations existantes ainsi que sur le nombre d’installations de cette nature pour lesquelles de nouvelles autorisations avaient été délivrées, des autorisations précédentes avaient été réexaminées et des autorisations réexaminées avaient été actualisées.
15 Par lettre du 12 janvier 2009, la République italienne a transmis de nouvelles données relatives au niveau d’exécution des obligations visées à l’article 5, paragraphe 1, de la directive IPPC, disponibles en mai 2008, lesquelles remplacent les données déjà transmises par les lettres des 11 et 14 juillet 2008.
16 Au vu des informations transmises, la Commission a constaté qu’un grand nombre des installations existantes étaient en service sans bénéficier de l’autorisation prévue à l’article 5, paragraphe 1, de la directive IPPC.
17 La Commission a donc adressé un avis motivé à la République italienne le 2 février 2009, invitant cet État membre à prendre les mesures requises pour se conformer à cet avis dans un délai de deux mois à compter de la réception de celui-ci.
18 Par lettre du 14 avril 2009, la République italienne a fourni des informations supplémentaires. Dans cette lettre, il est précisé que, selon les informations recueillies jusqu’à présent auprès de la moitié des autorités compétentes des Régions italiennes, ce qui correspond environ à deux tiers des installations existantes sur le territoire italien, 85 % de ces installations étaient dotées d’autorisations environnementales intégrées. En outre, pour 7 % des installations existantes, le respect des obligations de la directive IPPC était garanti par l’adaptation des autorisations préexistantes et pour les 8 % restants, les autorités nationales n’ont pas estimé nécessaire de modifier les autorisations préexistantes pour garantir leur conformité aux obligations prévues par la directive IPPC en attendant la délivrance des autorisations environnementales intégrées.
19 Par lettre du 18 novembre 2009, la République italienne a transmis une dernière actualisation des données disponibles, mises à jour le 30 octobre 2009. D’après ces données, sur les 5 669 installations existantes en service, 4 465 étaient dotées d’une autorisation environnementale intégrée et, pour les 1 204 installations restantes en service, des procédures de délivrance d’autorisations environnementales intégrées étaient en cours. Il est précisé que pour 593 installations (10 % du total) les autorisations préexistantes ont été réexaminées, et actualisées dans 246 cas, alors que pour 608 installations (11 % du total) les autorités compétentes n’ont pas estimé nécessaire de réexaminer les autorisations préexistantes pour garantir leur conformité aux obligations prévues par la directive IPPC en attendant la fin des procédures de délivrance des autorisations environnementales intégrées.
20 Estimant que la République italienne n’avait pas satisfait aux obligations lui incombant en vertu de l’article 5, paragraphe 1, de la directive IPPC, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.
Sur le recours
Argumentation des parties
21 La Commission allègue que, à l’expiration du délai fixé à l’article 5, paragraphe 1, de la directive IPPC, à savoir le 30 octobre 2007, de nombreux établissements étaient exploités sans bénéficier de l’autorisation prévue audit article 5 et que cette situation perdurait encore à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, soit le 2 avril 2009. En effet, selon la Commission, il ressort de la lettre de la République italienne du 14 avril 2009 que les autorités compétentes n’étaient même pas en possession de toutes les informations relatives au nombre d’installations en cause présentes sur le territoire national et aux activités de celles-ci.
22 La Commission estime également que la République italienne n’a fourni aucune information détaillée destinée à démontrer l’équivalence entre les autorisations environnementales préexistantes et les autorisations environnementales intégrées en application de la directive IPPC, qui seule permettrait de s’assurer que le fonctionnement de l’ensemble des installations existantes est régi par des autorisations environnementales garantissant des niveaux de protection adéquats.
23 La République italienne considère s’être conformée aux exigences de la directive IPPC.
24 La République italienne justifie la modification des données communiquées par le fait que, notamment, jusqu’au milieu de l’année 2009, toutes les autorités compétentes régionales n’avaient pas encore transmis des informations complètes quant au nombre et aux activités des installations existantes sur leur territoire respectif et que la variation du nombre des installations existantes était due, en outre, aux refus de délivrance des autorisations, à la fermeture ou à la division de ces installations ainsi qu’au recensement d’installations non encore répertoriées. Toutefois, elle souligne que les autorités compétentes disposaient des informations nécessaires, ce au moins à partir du 30 janvier 2008.
25 S’agissant des installations existantes ne disposant pas d’une autorisation environnementale intégrée, mentionnées dans les lettres des 14 avril et 18 novembre 2009, la République italienne relève que la délivrance d’une telle autorisation était en cours et précise que, pour certaines de ces installations, les autorisations préexistantes ont été réexaminées et, dans certains cas, actualisées, alors que pour le reste d’entre elles, soit 608 installations au 30 octobre 2009, les autorités compétentes n’ont pas jugé utile de réexaminer les autorisations préexistantes pour garantir le respect des obligations fondamentales résultant de la directive IPPC.
26 La République italienne affirme que, dans ces derniers cas, les autorités compétentes régionales ont considéré, selon une appréciation individuelle, ne devoir adopter aucune mesure, dans la mesure où il n’était pas manifeste que lesdites installations, autorisées conformément aux dispositions les plus avancées en matière d’environnement, n’étaient pas conformes aux critères établis par la directive IPPC.
27 À cet égard, elle explique que les motivations techniques sous-jacentes à l’appréciation opérée par ces autorités «ne pourront être illustrées qu’après la clôture de l’instruction technique définissant l’autorisation environnementale intégrée qui, dès lors que les meilleures techniques disponibles applicables au cas spécifique auront été identifiées, définira les niveaux des prescriptions [lesquels], dans le cas spécifique, garantiront le respect du régime [prévu par] la directive IPPC, en en confirmant formellement la correspondance à ceux assurés durant la période transitoire». Le fait que, pour ces installations, l’exploitation ait lieu dans le respect non seulement des autorisations préexistantes au cours de l’année 1999, mais aussi des obligations supplémentaires introduites ultérieurement par la loi découle notamment du régime de sanctions prévu par ces dispositions légales, qui oblige les exploitants à atteindre des prescriptions environnementales déterminées, indépendamment du contenu de l’acte d’autorisation.
28 En outre, la République italienne soutient que le décret-loi n° 180/07, modifié par la loi de conversion nº 243/2007, ne saurait constituer un indice supplémentaire du non-respect des obligations découlant de l’article 5, paragraphe 1, de la directive IPPC, dans la mesure où ledit décret tel que modifié n’a reporté au 31 mars 2008 que l’obligation de doter toute installation existante d’une autorisation environnementale intégrée.
Appréciation de la Cour
29 Il y a lieu de rappeler qu’il ressort de l’article 5, paragraphe 1, de la directive IPPC que la date d’échéance pour la mise en conformité des installations existantes était celle du 30 octobre 2007 (voir arrêt du 4 mars 2010, Commission/Belgique, C‑258/09, point 27).
30 Or, il ressort des informations communiquées par la République italienne les 14 avril et 18 novembre 2009 que seule une partie des autorisations préexistantes avaient été réexaminées et, le cas échéant, actualisées, alors que les autorités compétentes n’avaient pas estimé nécessaire de réexaminer les autorisations de 608 installations existantes, afin de garantir la conformité de celles-ci à la directive IPPC.
31 Dans ses mémoires, la République italienne soutient que, en attendant la fin des procédures de délivrance des autorisations environnementales intégrées, et afin de ne pas causer des préjudices aux entreprises ayant présenté une demande dans les délais, les autorités compétentes se sont limitées à rechercher l’absence de contradiction manifeste avec les exigences de la directive IPPC.
32 La République italienne ajoute que, à l’expiration du délai imparti dans l’avis motivé, soit le 2 avril 2009, les installations existantes ne disposant pas encore d’une autorisation environnementale intégrée étaient, en tout état de cause, exploitées conformément aux exigences de la directive IPPC.
33 À cet égard, il convient de relever que, ainsi qu’il ressort de l’article 1er de la directive IPPC, le législateur de l’Union a imposé aux États membres des obligations, au rang desquelles figurent celles prévues à l’article 5, paragraphe 1, de cette directive, afin qu’un niveau élevé de protection de l’environnement considéré dans son ensemble puisse être atteint. Il en résulte que seule une exécution complète et conforme, par les États membres, des obligations mises à leur charge par ladite directive permettra d’atteindre cet objectif de protection.
34 En outre, il doit être constaté, à l’instar de la Commission, que le réexamen des autorisations préexistantes constitue une appréciation approfondie des conditions dans lesquelles celles-ci ont été délivrées, ce qui permet de vérifier leur conformité aux exigences spécifiques de la directive IPPC et, partant, l’éventuelle nécessité d’une actualisation.
35 En effet, il ressort du libellé de l’article 5, paragraphe 1, de la directive IPPC et de la finalité de cette disposition que les exigences concernant l’exploitation des installations existantes s’appliquent également tant lors de l’examen préalable à la délivrance d’une autorisation environnementale intégrée qu’en cas de réexamen des autorisations préexistantes.
36 Dès lors, une vérification simple des autorisations préexistantes, visant uniquement à rechercher l’absence de contradiction manifeste avec les exigences de la directive IPPC, n’apparaît pas appropriée aux fins de garantir le respect des obligations prévues à l’article 5, paragraphe 1, de cette directive.
37 Dans ces conditions, l’argument de la République italienne selon lequel les installations existantes respectent les obligations supplémentaires introduites ultérieurement par la loi et que, dès lors, elles seraient exploitées conformément aux exigences de la directive IPPC, ne saurait être accueilli. En effet, une telle vérification des autorisations préexistantes ne permet pas de constater que l’exploitation des installations existantes est conforme aux exigences de la directive IPPC. Il en va d’autant plus ainsi que des éléments d’informations, tels que, comme le souligne la Commission, la référence des procédures de réexamen et l’indication des raisons pour lesquelles les autorisations préexistantes ne requéraient pas d’adaptation, n’ont pas été fournis, ni même évoqués, par la République italienne.
38 Eu égard à tout ce qui précède, il y a lieu de considérer comme fondé le recours introduit par la Commission.
39 Par conséquent, il convient de constater que, en n’ayant pas adopté les mesures nécessaires pour que les autorités compétentes veillent, par des autorisations délivrées conformément aux articles 6 et 8 de la directive IPPC ou, de manière appropriée, par le réexamen des conditions et, le cas échéant, leur actualisation, à ce que les installations existantes, au sens de l’article 2, point 4, de cette directive, soient exploitées conformément aux exigences prévues aux articles 3, 7, 9, 10, 13, 14, sous a) et b), et 15, paragraphe 2, de ladite directive, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 5, paragraphe 1, de celle-ci.
Sur les dépens
40 Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République italienne et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (septième chambre) déclare et arrête:
1) En n’ayant pas adopté les mesures nécessaires pour que les autorités compétentes veillent, par des autorisations délivrées conformément aux articles 6 et 8 de la directive 2008/1/CE du Parlement européen et du Conseil, du 15 janvier 2008, relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (version codifiée), ou, de manière appropriée, par le réexamen des conditions et, le cas échéant, leur actualisation, à ce que les installations existantes, au sens de l’article 2, point 4, de cette directive, soient exploitées conformément aux exigences prévues aux articles 3, 7, 9, 10, 13, 14, sous a) et b), et 15, paragraphe 2, de ladite directive, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 5, paragraphe 1, de celle-ci.
2) La République italienne est condamnée aux dépens.
Signatures
* Langue de procédure: l’italien.