1. 

Dans la présente demande de décision préjudicielle, le Högsta domstolen (Cour suprême) (Suède) souhaite savoir si la directive 85/337/CEE ( 2 ), telle que modifiée en 2003 en vue de l’aligner sur la convention d’Aarhus, permet qu’une réglementation nationale garantisse l’accès à la justice aux seules organisations non gouvernementales de protection de l’environnement comptant au minimum 2000 membres.

2. 

Préalablement à ce qui précède, il convient également d’élucider si des travaux d’enfouissement de lignes électriques, ainsi que l’extraction d’eaux souterraines requise afin de permettre la construction du tunnel contenant le câblage, constituent un «projet» au sens de ceux énumérés à l’annexe II de ladite directive.

3.

La Communauté européenne, les États membres et dix-neuf autres États ont conclu en 1998 la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, plus connue sous le nom de «convention d’Aarhus». Cet instrument a été adopté dans le cadre de la Commission économique des Nations Unies pour l’Europe, à l’occasion de l’assemblée qui s’est tenue dans la ville danoise susvisée, le 25 juin 1998. Son entrée en vigueur définitive est intervenue le .

4.

Les objectifs poursuivis par ce texte sont rappelés aux septième, huitième, treizième, et dix-huitième alinéas de son exposé des motifs, à savoir:

«Reconnaissant également que chacun a le droit de vivre dans un environnement propre à assurer sa santé et son bien-être et le devoir, tant individuellement qu’en association avec d’autres, de protéger et d’améliorer l’environnement dans l’intérêt des générations présentes et futures,

Considérant qu’afin d’être en mesure de faire valoir ce droit et de s’acquitter de ce devoir, les citoyens doivent avoir accès à l’information, être habilités à participer au processus décisionnel et avoir accès à la justice en matière d’environnement, étant entendu qu’ils peuvent avoir besoin d’une assistance pour exercer leurs droits,

[…]

Reconnaissant en outre le rôle important que les citoyens, les organisations non gouvernementales et le secteur privé peuvent jouer dans le domaine de la protection de l’environnement,

[…]

Souhaitant que le public, y compris les organisations, aient accès à des mécanismes judiciaires efficaces afin que leurs intérêts légitimes soient protégés et la loi respectée».

5.

L’article 2, paragraphes 4 et 5, de ladite convention définit la notion de «public» et de «public concerné» en ces termes:

«Aux fins de la présente Convention,

[…]

6.

L’article 9 de la convention d’Aarhus renferme, aux paragraphes 2, 4 et 5, les dispositions relatives à l’accès à la justice, aussi bien des particuliers que des organisations non gouvernementales, ainsi que les critères applicables aux procédures judiciaires:

2.   «Chaque Partie veille, dans le cadre de sa législation nationale, à ce que les membres du public concerné:

Ce qui constitue un intérêt suffisant et une atteinte à un droit est déterminé selon les dispositions du droit interne et conformément à l’objectif consistant à accorder au public concerné un large accès à la justice dans le cadre de la présente Convention. À cet effet, l’intérêt qu’a toute organisation non gouvernementale répondant aux conditions visées au paragraphe 5 de l’article 2 est réputé suffisant au sens de l’alinéa a) ci-dessus. Ces organisations sont également réputées avoir des droits auxquels il pourrait être porté atteinte au sens de l’alinéa b) ci-dessus.

Les dispositions du présent paragraphe 2 n’excluent pas la possibilité de former un recours préliminaire devant une autorité administrative et ne dispensent pas de l’obligation d’épuiser les voies de recours administratif avant d’engager une procédure judiciaire lorsqu’une telle obligation est prévue en droit interne.

[…]

4.   En outre, et sans préjudice du paragraphe 1, les procédures visées aux paragraphes 1, 2 et 3 ci-dessus doivent offrir des recours suffisants et effectifs, y compris un redressement par injonction s’il y a lieu, et doivent être objectives, équitables et rapides sans que leur coût soit prohibitif. Les décisions prises au titre du présent article sont prononcées ou consignées par écrit. Les décisions des tribunaux et, autant que possible, celles d’autres organes doivent être accessibles au public.

5.   Pour rendre les dispositions du présent article encore plus efficaces, chaque Partie veille à ce que le public soit informé de la possibilité qui lui est donnée d’engager des procédures de recours administratif ou judiciaire, et envisage la mise en place de mécanismes appropriés d’assistance visant à éliminer ou à réduire les obstacles financiers ou autres qui entravent l’accès à la justice.» ( 3 )

7.

La convention d’Aarhus a été adaptée au droit communautaire par le biais de plusieurs instruments, dont la directive 2003/35. Ce texte procède à la modification de plusieurs directives en vigueur, parmi lesquelles la directive 85/337 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement revêt une importance particulière aux fins de la présente affaire.

8.

La directive 2003/35 définit, en ses troisième et quatrième considérants, ses objectifs, en soulignant plus particulièrement le rôle des organisations non gouvernementales de protection de l’environnement:

9.

La réforme de 2003 a introduit dans la directive 85/337, parmi d’autres insertions, les modifications suivantes aux articles 1er et 6, ainsi qu’un nouvel article 10 bis. L’article 1er introduit la définition des notions de «public» et de «public concerné»; l’article 6 configure les modalités de participation et d’information dans les procédures d’évaluation; et l’article 10 bis traduit le droit d’accès à la justice dans la sphère de la directive 85/337. Aux termes de la version modifiée, on entend par:

«‘public’: une ou plusieurs personnes physiques ou morales et, conformément à la législation ou à la pratique nationales, les associations, organisations ou groupes constitués par ces personnes;

‘public concerné’: le public qui est touché ou qui risque d’être touché par les procédures décisionnelles en matière d’environnement visé à l’article 2, paragraphe 2, ou qui a un intérêt à faire valoir dans ce cadre; aux fins de la présente définition, les organisations non gouvernementales qui œuvrent en faveur de la protection de l’environnement et qui remplissent les conditions pouvant être requises en droit interne sont réputées avoir un intérêt.

[…]

Article 6

[…]

2.   À un stade précoce des procédures décisionnelles en matière d’environnement visé à l’article 2, paragraphe 2, et au plus tard dès que ces informations peuvent raisonnablement être fournies, les informations suivantes sont communiquées au public par des avis au public ou d’autres moyens appropriés tels que les moyens de communication électroniques lorsqu’ils sont disponibles:

3.   Les États membres veillent à ce que soient mis, dans des délais raisonnables, à la disposition du public concerné:

4.   À un stade précoce de la procédure, le public concerné se voit donner des possibilités effectives de participer au processus décisionnel en matière d’environnement visé à l’article 2, paragraphe 2, et, à cet effet, il est habilité à adresser des observations et des avis, lorsque toutes les options sont envisageables, à l’autorité ou aux autorités compétentes avant que la décision concernant la demande d’autorisation ne soit prise.

5.   Les modalités précises de l’information du public (par exemple, affichage dans un certain rayon ou publication dans la presse locale) et de la consultation du public concerné (par exemple, par écrit ou par enquête publique) sont déterminées par les États membres.

6.   Des délais raisonnables sont prévus à chacune des différentes étapes afin que suffisamment de temps soit disponible pour informer le public et permettre au public concerné de se préparer et de participer effectivement à la prise de décision sur l’environnement en vertu des dispositions du présent article.

[…]

Article 10 bis

Les États membres veillent, conformément à leur législation nationale pertinente, à ce que les membres du public concerné:

Les États membres déterminent à quel stade les décisions, actes ou omissions peuvent être contestés.

Les États membres déterminent ce qui constitue un intérêt suffisant pour agir ou une atteinte à un droit, en conformité avec l’objectif visant à donner au public concerné un large accès à la justice. À cette fin, l’intérêt de toute organisation non gouvernementale, répondant aux exigences visées à l’article 1er, paragraphe 2, est réputé suffisant aux fins du point a) du présent article. De telles organisations sont aussi réputées bénéficier de droits susceptibles de faire l’objet d’une atteinte aux fins du point b) du présent article.

Le présent article n’exclut pas la possibilité d’un recours préalable devant une autorité administrative et n’affecte en rien l’obligation d’épuiser toutes les voies de recours administratif avant d’engager des procédures de recours juridictionnel dès lors que la législation nationale prévoit une telle obligation.

Ces procédures doivent être régulières, équitables, rapides et d’un coût non prohibitif.

Afin d’accroître l’efficacité des dispositions du présent article, les États membres veillent à ce qu’une information pratique soit mise à la disposition du public concernant l’accès aux voies de recours administratif et juridictionnel.»

10.

Afin de donner une réponse à la première question préjudicielle (qui ne constitue pas le sujet central du présent litige), il convient de mettre en exergue l’article 4, ainsi que le point 11 de l’annexe I et le point 10, sous l), de l’annexe II, de la directive 85/337. L’article 4 de celle-ci prévoit l’obligation de procéder à une évaluation des incidences sur l’environnement, tout en réservant aux États membres différentes marges d’appréciation. Parmi les projets qui doivent être en tout état de cause soumis à l’évaluation, l’annexe I de ladite directive énumère:

«11.   Dispositifs de captage ou de recharge artificielle des eaux souterraines lorsque le volume annuel d’eaux à capter ou à recharger atteint ou dépasse 10 millions de mètres cubes.»

11.

En ce qui concerne les projets soumis à l’évaluation mais qui ne le sont que conformément aux critères établis par les États membres, figurent au point 10 de l’annexe II:

12.

Le code de l’environnement (miljöbalken) prévoit, aux articles 2 et 9 de son chapitre 11, que l’évacuation d’eaux souterraines et la recharge artificielle des eaux souterraines, ainsi que la réalisation d’infrastructures à ces fins, constituent une activité en relation avec l’eau qui requiert une autorisation.

13.

Le chapitre 6 du code de l’environnement renferme les dispositions relatives à l’évaluation des répercussions sur l’environnement. Son article 4 dispose que quiconque souhaite se livrer à une activité soumise à une autorisation doit consulter le länsstyrelsen, l’autorité de contrôle, et les particuliers susceptibles d’être particulièrement concernés. Si, conformément aux dispositions prises en application de l’article 4 ou par décision du länsstyrelsen, une activité est susceptible d’avoir de telles répercussions, doivent également être consultés les autres organes de l’État, les communes, le public en général et les organisations susceptibles d’être concernées.

14.

Le droit de former un recours juridictionnel contre les résolutions et décisions prises en vertu du code de l’environnement est régi par le chapitre 16, articles 12 et 13, de ce même code. Tandis que l’article 12 reconnaît ce droit, l’article 13 introduit plusieurs limitations à l’égard des associations sans but lucratif dont l’objet statutaire est la protection de la nature et de l’environnement. En effet, aux termes de l’article 13, paragraphe 2, une telle entité doit, notamment, «avoir exercé son activité pendant au moins trois ans en Suède et compter au moins deux mille membres».

15.

La commune de Stockholm a adjugé des travaux d’enfouissement de certaines lignes de haute tension entre les zones de Hjorthagen et Fisksjöäng, situées au nord de Djurgården. Afin de mener à bien ce projet, l’entreprise adjudicataire devait construire un tunnel d’une longueur d’environ un kilomètre. Le projet requérait l’évacuation des eaux souterraines s’infiltrant dans le tunnel destiné à abriter les lignes, ainsi que dans le tunnel d’accès à celui-ci. De même, il fallait procéder à la réalisation et au maintien, sur certains fonds dans la zone en cause, d’infrastructures destinées à l’évacuation des eaux et à l’injection de celles-ci dans le sol ou la roche afin de compenser une baisse éventuelle des eaux souterraines.

16.

Tel que cela ressort de l’ordonnance de renvoi, le Länsstyrelsen i Stockholms län (préfecture du département de Stockholm) a étudié le projet et a conclu, dans sa décision du 27 mai 2004, que les activités planifiées avaient des répercussions notables sur l’environnement.

17.

Le 13 décembre 2006, le miljödomstolen vid Stockholms tingsrätt (chambre compétente pour les affaires en matière d’environnement du tribunal de première instance de Stockholm) a délivré à la commune de Stockholm une autorisation pour la réalisation des travaux susvisés. Au cours de la procédure, Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening (association de défense de l’environnement de Djurgården-Lilla Värtans, ci-après «DVM») a formulé des observations par lesquelles elle s’opposait à l’accueil de la demande.

18.

DVM a fait appel de la décision du miljödomstolen devant le Miljööverdomstolen (Svea hovrätt) [chambre d’appel en matière d’environnement (cour d’appel de Svea)] qui a déclaré le recours irrecevable pour absence de qualité pour agir. D’après cette juridiction, la requérante ne réunissait pas le nombre de 2000 membres requis par l’article 13 du chapitre 16 du code de l’environnement pour pouvoir faire appel des décisions relatives à une autorisation octroyée en vertu de ce code.

19.

DVM a formé, devant le Högsta domstolen, un pourvoi contre la décision du Miljööverdomstolen.

20.

À la lumière des arguments invoqués par les parties, le Högsta domstolen a décidé de poser à la Cour trois questions à titre préjudiciel:

21.

Le gouvernement suédois, DVM et la Commission des Communautés européennes ont présenté des observations écrites. Lors de l’audience tenue le 7 mai 2009, les agents du gouvernement suédois et de la Commission, ainsi que le conseil de DVM, ont comparu et ont présenté leurs plaidoiries.

22.

Par sa première question, la juridiction de renvoi interroge la Cour sur le champ d’application de la directive 85/337, telle que modifiée. Les doutes qu’elle éprouve concernent la portée du point 10, sous l), de l’annexe II de ce texte, qui impose que soit réalisée une évaluation des incidences sur l’environnement (ci-après l’«EIE»), conformément aux critères établis par chaque État membre, à l’égard des «dispositifs de captage et de recharge artificielle des eaux souterraines». En substance, la juridiction de renvoi demande si le «captage» doit être limité à l’éventuelle exploitation des eaux ou si, au contraire, il peut être effectué dans le seul but de les extraire afin de garantir le maintien d’un tunnel. Dans son ordonnance, la juridiction de renvoi justifie cette incertitude en s’appuyant sur les divergences que présentent certaines versions linguistiques dudit point 10, sous l).

23.

À cet égard, aussi bien le gouvernement suédois que la Commission considèrent que le projet en cause relève de l’annexe II. En revanche, DVM ne se prononce pas sur cette question.

24.

Concrètement, la Commission fait valoir que l’interprétation restrictive évoquée par la juridiction de renvoi n’apparaît dans aucune version linguistique de la directive 85/337, telle que modifiée. Dans l’hypothèse où certaines traductions laisseraient poindre un doute, la Commission coïncide avec le gouvernement suédois en ce sens qu’une divergence de cette nature ne saurait déboucher sur une interprétation réductrice du champ d’application de ladite directive.

25.

Je suis d’accord avec la Commission et avec le gouvernement suédois.

26.

La Cour a affirmé à maintes reprises que «le champ d’application de la directive 85/337 est étendu et son objectif très large» ( 4 ). Cette affirmation reflète la crainte fondée qu’il existe des projets ayant un impact sur l’environnement indiscutable qui, à la suite d’une lecture restrictive de la directive 85/37, telle que modifié, échapperaient à une EIE. Ce résultat serait contraire à l’objectif même de cette directive qui poursuit un degré élevé de protection de l’environnement sous un angle préventif, dans la conviction que «la meilleure politique de l’environnement consiste à éviter, dès l’origine, la création de pollutions ou de nuisances plutôt que de combattre ultérieurement leurs effets» ( 5 ).

27.

Les versions linguistiques du point 10, sous l), de l’annexe II, ainsi que de son pendant de l’annexe I, ne font pas apparaître de divergences significatives. La Commission a raison d’estimer que les doutes suscités par la juridiction de renvoi ne découlent pas des différentes traductions. Je ne parviens pas à saisir dans quelle version le captage d’eaux souterraines serait limité à une certaine finalité, et encore moins à l’objectif de l’utilisation postérieure de celles-ci ( 6 ).

28.

Bien au contraire, le point 10 de l’annexe II, relatif aux «projets d’infrastructure», vise treize catégories de projets, dont seulement trois limitent leur exécution à un objectif défini. C’est ainsi que le point g) mentionne les «barrages et autres installations destinés à retenir les eaux ou à les stocker d’une manière durable» ( 7 ). Le point k) vise les «ouvrages côtiers destinés à combattre l’érosion et travaux maritimes susceptibles de modifier la côte» ( 8 ). Enfin, le point h) se réfère aux «tramways, métros aériens et souterrains, lignes suspendues ou lignes analogues de type particulier servant exclusivement ou principalement au transport des personnes ( 9 ). Ces énoncés contrastent clairement avec la point l), en cause en l’espèce, dont le libellé ne mentionne aucunement les conséquences et objectifs des projets de captage ou d’injection d’eaux.

29.

De surcroît, comme la Commission l’a souligné à juste titre au cours de l’audience, le but d’un projet constitue une caractéristique qui n’est pas liée à l’incidence environnementale que celui-ci est susceptible d’avoir. S’il indique bien les fins qu’il poursuit, il se peut que celles-ci soient totalement dissociées des effets que le projet est susceptible de produire sur le milieu naturel. Par conséquent, je ne pense pas que ce critère doive déterminer l’interprétation des annexes de la directive.

30.

Il résulte des prémisses dégagées par la jurisprudence de la Cour, et de la lecture globale de l’annexe II, qu’un projet de «captage ou de recharge artificielle des eaux souterraines» n’a pas à avoir, comme but unique et exclusif, l’utilisation des ressources hydriques. Si tel n’était pas le cas, le point 10, sous l), de l’annexe II s’appliquerait à un nombre restreint de projets, ce qui rétrécirait le champ d’application «étendu» que revêt, selon la Cour dans la jurisprudence précitée, la directive 85/337, telle que modifiée.

31.

Eu égard aux considérations qui précèdent, je conclus, en réponse à la première question, qu’il convient d’interpréter le point 10 de l’annexe II de la directive 85/337, telle que modifiée, en ce sens que relèvent de ce point l’évacuation de l’eau d’un tunnel qui abrite des lignes électriques, l’injection d’eau dans le sol afin de compenser une baisse éventuelle du niveau des eaux souterraines ainsi que la réalisation et le maintien d’installations d’évacuation et d’apport d’eau. Il n’est pas requis que les eaux évacuées soient destinées à un usage ou à un but spécifique.

32.

Le Högsta domstolen demande à la Cour si l’article 10 bis de la directive 85/337, telle que modifiée, permet au «public concerné» ayant participé à la procédure d’autorisation d’accéder directement aux tribunaux sans aucune restriction.

33.

Ce point me conduit à analyser plus concrètement — puisqu’il s’agit de la question centrale soulevée par la juridiction de renvoi — si l’article 6 de la directive 85/337, telle que modifiée, appliqué en combinaison avec l’article 1er, paragraphe 2, qui prévoit la participation des organisations de protection de l’environnement en qualité de «public concerné» à la procédure administrative d’autorisation, agit comme passe-partout, dont l’application ouvre automatiquement les portes du contrôle juridictionnel prévu à l’article 10 bis.

34.

Cependant, je m’arrêterai tout d’abord à un aspect qui requiert une réponse préalable: la nature juridictionnelle ou administrative du miljödomstolen, un organe relevant de l’administration de la justice, mais qui, en l’espèce, a délivré l’autorisation du projet d’enfouissement de lignes électriques et de captage des eaux. Il convient d’éclaircir cette question, dans la mesure où si cet organe a agi en qualité de juridiction, l’article 6 de la directive 85/337, telle que modifiée, ne lui serait pas applicable, mais bien l’article 10 bis et, partant, la question préjudicielle pourrait être, dans un tel cas, dépourvue de sens.

35.

L’article 6 de la directive 85/337, telle que modifiée, concerne une procédure administrative qui rassemble la position de tous les intérêts en jeu, dans le but d’adopter une décision de politique environnementale. Eu égard à la large marge d’appréciation dont disposent les autorités lorsqu’elles procèdent à une évaluation en matière d’environnement qui débouche sur une décision d’autorisation, la réglementation encourage au maximum la participation, afin que la décision adoptée soit légale mais aussi fondée sous l’angle de paramètres technologiques, sociaux, économiques, etc. Le procès judiciaire, en revanche, porte sur un litige entre parties, centré essentiellement sur un débat juridique et son application postérieure à des faits concrets.

36.

En l’espèce, tout indique que le miljödomstolen a exercé des fonctions administratives, dans le cadre d’une procédure d’autorisation.

37.

Le code de l’environnement attribue certaines fonctions de gestion et de contrôle aux chambres juridictionnelles spécialisées en matière d’environnement. En l’espèce, le miljödomstolen, qui appartient à l’organisation judiciaire suédoise, a exercé des fonctions administratives qui débouchent sur l’autorisation ou le rejet de l’exécution d’un projet, en fonction de son incidence sur l’environnement. Ainsi que la Commission l’a souligné dans ses observations écrites, et comme l’a exposé l’agent du gouvernement suédois au cours de l’audience, le fait que le miljödomstolen soit une juridiction ne l’empêche pas, en vertu du code de l’environnement, d’agir en tant qu’organe administratif ( 10 ).

38.

Dans la présente affaire, il apparaît que miljödomstolen a exercé des fonctions non juridictionnelles. Par conséquent, la décision adoptée par cette juridiction au cours de la procédure d’autorisation du projet en cause relève «des procédures décisionnelles en matière d’environnement» visées à l’article 6 de la directive 85/337, telle que modifiée.

39.

Afin d’apporter une réponse à la deuxième question soulevée, je me centrerai sur le libellé des modifications introduites en 2003 dans la directive 85/337, ainsi que sur les objectifs poursuivis.

40.

En s’alignant sur les mêmes définitions que celles figurant dans la convention d’Aarhus, l’article 1er, paragraphe 2, de la directive 85/337, telle que modifiée, opère une distinction entre les notions de «public concerné» et de «public», afin de différencier ceux qui ont un intérêt direct dans l’exécution d’un projet environnemental de ceux qui sont étrangers à celui-ci. Afin de souligner l’importance des mouvements associatifs de protection de l’environnement, ledit article 1er, paragraphe 2, ajoute que relèvent de la notion de «public concern黫les organisations non gouvernementales qui œuvrent en faveur de la protection de l’environnement et qui remplissent les conditions pouvant être requises en droit interne».

41.

Les conséquences pratiques qui résultent du fait que l’on réunit la qualité de «public pertinent» sont énoncées aux articles 6 et 10 bis de la directive 85/337, telle que modifiée. La première disposition confère au «public concerné» un droit d’accès aux informations en matière d’environnement ( 11 ), ainsi que de participation effective, pendant la procédure administrative d’évaluation ( 12 ). L’article 10 bis abonde dans la même idée et confère à cette catégorie de sujets une garantie d’accès aux juridictions, ou organes équivalents, pour contester la légalité des décisions relevant du champ d’application de la directive 85/337, telle que modifiée, pour autant, cependant, qu’ils aient subi «une atteinte à un droit» ( 13 ) ou qu’ils aient un «intérêt suffisant pour agir» ( 14 ).

42.

À la différence du cas des personnes physiques et morales, les organisations non gouvernementales qui se consacrent à la protection de l’environnement jouissent toujours de la qualité de «public concerné», pour autant qu’elles répondent, comme l’indique l’article 1er, paragraphe 2, aux «conditions pouvant être requises en droit interne». Dès lors que l’organisation de défense de l’environnement répond à cette définition, il est expressément prévu, au titre de l’article 10 bis, qu’elle est réputée avoir subi «une atteinte à un droit» ou présenter un «intérêt suffisant pour agir».

43.

Ces organisations bénéficient donc automatiquement d’un droit d’accès à la justice ( 15 ). La présomption récemment instaurée par ledit article 1er, paragraphe 2, en faveur des organisations de défense de l’environnement, appliqué en combinaison avec l’article 10 bis, leur permet de bénéficier d’un régime plus favorable que celui dont jouissent les personnes physiques ou morales qui ne se consacrent pas à promouvoir la protection du milieu naturel.

44.

En définitive, une organisation non gouvernementale qui participe à la procédure administrative d’évaluation environnementale en tant de «public concerné» jouit également d’une ample qualité pour agir si elle choisit de contester en justice les décisions des autorités. Cependant, l’accès à ces juridictions ne résulte pas d’une participation préalable à la phase administrative. Il ressort plutôt du libellé de la disposition que les portes de l’article 10 bis s’ouvrent lorsqu’une organisation de protection de l’environnement répond aux conditions de l’article 1er, paragraphe 2, en ce qu’il lui confère le statut de «public concerné».

45.

En outre, je ne pense pas que le fait que l’article 10 bis débute son texte en attribuant un droit d’accès à la justice «conformément à [la] législation nationale» revienne à octroyer aux États membres des prérogatives additionnelles au moment où ils procèdent à la transposition de cette disposition. Cette mention fait allusion, dans mon esprit, à un aspect qu’il convient de souligner: le fait que les dispositions relatives à l’accès à la justice s’appliquent dans le cadre des règles procédurales de chaque État membre. Cela signifie que les personnes physiques ou morales et les organisations environnementales, à côté des droits que l’article 10 bis leur confère, sont toutes soumises aux règles de compétence judiciaire nationale, aux délais, à la capacité d’ester en justice, etc., prévus par le droit procédural national.

46.

À partir de cette affirmation, il est facile de rejeter les arguments du gouvernement suédois.

47.

La position de ce gouvernement se fonde sur les différents objectifs que poursuivent les articles 6 et 10 bis, ainsi que sur ceux correspondants de la convention d’Aarhus. Il fait également valoir que la législation nationale octroie un accès quasiment illimité au«public» pendant la phase administrative de la procédure d’évaluation environnementale. Le gouvernement suédois allègue que le fait que sa réglementation soit plus protectrice que ladite convention et que la directive sur ce point lui permet de faire une application plus restrictive de l’article 10 bis.

48.

Je ne suis pas d’accord.

49.

La position du gouvernement suédois relègue au second plan un fait qu’il est difficile de nier: celui qui est à l’origine du présent litige n’est pas une personne physique ou morale, mais bien une organisation non gouvernementale de protection de l’environnement. Dès lors que sont réunies les conditions de l’article 1er, paragraphe 2, ces organisations possèdent le statut de «public concerné» ( 16 ). Partant, elles jouissent d’un accès à l’information et d’un droit de participer à la phase administrative, ainsi que de l’accès à la justice en vue de contester les décisions des autorités administratives.

50.

En utilisant une définition uniforme de la notion de «public concerné» tout au long de la directive 85/337, les objectifs poursuivis par ce texte sont mieux sauvegardés. De surcroît, le fait que les organisations de défense de l’environnement possèdent leur propre définition de la notion de «public concerné», différente de celle qui s’applique aux personnes physiques ou morales, est symptomatique du fait que la réglementation confère un rôle de contrôle spécifique à de telles entités. Il serait contraire à cette philosophie que, une fois ce statut reconnu, celui-ci soit émietté au fil du texte, en permettant ainsi aux États membres d’interpréter cette définition à leur guise et à l’égard de chaque disposition de ladite directive.

51.

Je conclus par conséquent que le statut de «public concerné» appliqué aux organisations non gouvernementales de protection de l’environnement doit recevoir une interprétation homogène dans l’ensemble de la directive 85/337, telle que modifiée ( 17 ). Si cette définition devait recevoir un traitement différent à l’égard des articles 6 et 10 bis, respectivement, le texte l’aurait expressément indiqué.

52.

Pour faire bref, j’en déduis que la participation préalable, au titre de l’article 6 de la directive 85/337, telle que modifiée, ne détermine pas, en règle générale, l’accès à la justice dont bénéficie le «public concerné». Cependant, une organisation non gouvernementale de protection de l’environnement qui remplit les conditions pour avoir la qualité de «public concerné» au sens de l’article 1er, paragraphe 2, de la directive en cause, possède automatiquement le droit de saisir les tribunaux en vertu de l’article 10 bis de celle-ci ( 18 ).

53.

Par sa troisième question, le Högsta domstolen souhaite savoir si l’article 10 bis de la directive 85/337, telle que modifiée, permet aux États membres d’introduire des restrictions à l’accès à la justice des organisations de protection de l’environnement, dès lors que celles-ci ont participé à la procédure d’autorisation.

54.

La Commission et le gouvernement suédois ont présenté des observations au soutien de thèses qui s’opposent.

55.

La Commission est d’avis que la disposition susvisée, en ce qu’elle octroie aux organisations de protection de l’environnement un plus grand accès à la justice que celui qu’elle reconnaît aux particuliers, limite encore davantage le pouvoir discrétionnaire des États membres et les empêche d’adopter des restrictions qui rognent les objectifs poursuivis par la directive. La Commission estime donc que le gouvernement suédois enfreint le droit communautaire en réservant l’accès à la justice aux seules organisations de protection de l’environnement comptant au moins 2000 membres.

56.

En revanche, le gouvernement suédois met l’accent sur le rapport existant entre les articles 6 et 10 bis de la directive 85/337, telle que modifiée, et réitère que le régime plus protecteur que prévoit la Suède pour la participation à la procédure administrative n’implique pas nécessairement que l’accès à la justice soit envisagé dans les mêmes termes. C’est ainsi qu’il argumente que les États membres peuvent instaurer des conditions de légitimation plus rigoureuses devant les juridictions que celles prévues devant les autorités administratives. Ce raisonnement, qui est identique à celui qu’il a avancé à l’égard de la deuxième question préjudicielle, conduit le gouvernement suédois à déclarer que la réglementation nationale en cause est compatible avec la directive 85/337, telle que modifiée.

57.

L’article 6 de la directive 85/337 ne joue pas en lui-même le rôle de passe-partout garantissant l’accès à la justice à quiconque revêt le statut de «public concerné» ( 19 ). Au lieu de cela, l’article 10 bis prévoit un système d’accès à la justice, direct et sans restrictions, pour celles de ces organisations non gouvernementales qui remplissent la condition de «public concerné» prévue audit article 1er, paragraphe 2 ( 20 ). Par conséquent, pour autant que cette directive permette bien aux États membres de restreindre la qualité pour agir des organisations de protection de l’environnement, cette attribution ne découle pas de l’article 10 bis, mais bien de la définition elle-même de la notion de «public concerné» appliquée à ces organisations et prévue à l’article 1er, paragraphe 2.

58.

J’analyserai plus loin la marge d’appréciation dont disposent les États membres en ce qui concerne la transposition de cette définition dans leur droit national ( 21 ). Je compléterai d’abord l’interprétation littérale de la directive 85/337, telle que modifiée, par une analyse des objectifs que poursuivent la convention d’Aarhus et ladite directive à l’égard des organisations de protection de l’environnement.

59.

Les dispositions concernant l’accès à la justice en matière d’environnement invoquées dans le présent litige se fondent sur la prémisse suivante: le milieu naturel n’est pas un bien privé, mais un bien collectif. La prévention du préjudice causé à l’environnement est une responsabilité qui incombe à la société et pas uniquement à des personnes ou à des intérêts isolés. Sous cet angle, les dispositions de la convention d’Aarhus et de la directive 85/337, telle que modifiée, configurent juridiquement la logique de l’action collective ( 22 ). L’individu se protège s’il agit en groupe et la somme des individualités renforce le groupe. Les intérêts individuels et les intérêts généraux se voient ainsi mieux protégés, tous les participants bénéficiant de plus d’avantages qu’ils ne souffrent de sacrifices. C’est pourquoi, les deux instruments reconnaissent que les organisations non gouvernementales de protection de l’environnement ont un rôle important à jouer.

60.

Ce raisonnement emporte d’autres implications qui méritent d’être abordées.

61.

En premier lieu, les organisations non gouvernementales de protection de l’environnement sont l’expression de ces intérêts collectifs. Dans la mesure où elles représentent une somme d’acteurs ou d’intérêts, leurs actions se déploient au soutien d’objectifs généraux, ce qui leur confère une dimension collective ( 23 ). De même, elles apportent une connaissance spécialisée qui contribue à la sélection des affaires importantes parmi celles dont la transcendance est moindre. Elles parlent d’une seule voix au nom de nombreux acteurs et elles le font avec un degré d’expertise technique dont ne dispose pas toujours l’individu. En s’accaparant cette dimension, ces organisations rationalisent la manière dont les différents intérêts confrontés s’expriment et interviennent auprès des autorités.

62.

En deuxième lieu, cette conception de la politique environnementale entend également renforcer le fonctionnement des juridictions. En ce qu’elles promeuvent une canalisation des procédures judiciaires au travers d’organisations non gouvernementales, la convention d’Aarhus et la directive 85/337, telle que modifiée, reconnaissent que de telles entités n’engorgent ni ne paralysent les tribunaux. Bien au contraire, elles permettent de rassembler dans une seule action les demandes d’un nombre élevé d’individus. Il est vrai que rien n’empêche un membre d’une organisation non gouvernementale de participer également à un litige à titre individuel, mais, globalement, il résulte d’une telle politique qu’elle agit comme un filtre qui, à la longue, aboutit à faciliter le travail des juridictions ( 24 ). Si nous ajoutons à cela le fait que, comme je l’indiquais au point précédent, ces associations disposent souvent d’une expertise technique dont sont normalement dépourvus les particuliers, l’apport d’informations de nature technique au procès constitue également un élément positif situant la juridiction dans une meilleure position pour trancher le litige.

63.

En troisième lieu, il me semble important de souligner que l’instauration d’une actio popularis en matière d’environnement a été rejetée tant par la convention d’Aarhus que par la directive 85/337, telle que modifiée. S’il est vrai que les États membres peuvent choisir de prévoir une voie de recours de ce type dans leur ordre juridique interne, ni le droit international ni le droit communautaire ont parié à l’heure actuelle pour une telle mesure ( 25 ). Cependant, il me semble que c’est précisément parce que cette voie a été rejetée que les auteurs de la convention d’Aarhus ont choisi de renforcer le rôle des organisations non gouvernementales de protection de l’environnement. En optant pour cette formule, ils recherchaient un juste milieu entre l’approche maximaliste de l’action publique et la thèse minimaliste de l’action individuelle et limitée à ceux dont les intérêts sont en jeu. L’attribution d’une qualité pour agir privilégiée aux organisations non gouvernementales concilie ainsi ces deux positions ( 26 ). Il s’agit, selon moi, d’une pondération très raisonnable.

64.

Pour toutes les considérations qui précèdent, j’estime que la convention d’Aarhus et la directive 85/377, telle que modifiée par la directive 2003/35, ont expressément choisi d’accentuer le rôle des organisations non gouvernementales de protection de l’environnement. Elles aboutissent à ce résultant en estimant que la participation desdites organisations, tant à la phase administrative que judiciaire, renforce les décisions adoptées par les pouvoirs publics, tout en améliorant également le fonctionnement des procédures de prévention en matière d’environnement.

65.

Après avoir ainsi posé cette prémisse en arrière-plan, j’en viens maintenant à examiner la question de savoir si la participation de ces entités est soumise à des conditions, et dans quelles limites.

66.

Comme je l’ai déjà énoncé, l’article 1er, paragraphe 2, de la directive 85/337, telle que modifiée, donne une définition des expressions «public» et «public concerné». À l’intérieur de cette seconde catégorie, la disposition ajoute que, conjointement aux personnes physiques et morales concernées ou susceptibles de l’être, sont réputées l’être «les organisations non gouvernementales […] qui remplissent les conditions pouvant être requises en droit interne». Ladite directive introduit donc une présomption en faveur de ces organisations, en les exemptant de l’obligation de démontrer qu’elles sont concernées d’une quelconque façon par la décision rendue en matière d’environnement en cause.

67.

Cependant, une nuance importante vient s’accoler à cette disposition: il faut que l’organisation gouvernementale remplisse les conditions pouvant être requises en droit interne. D’après le gouvernement suédois, c’est à cet endroit, sur cette incise de l’article 1er, paragraphe 2, de la directive 85/337, telle que modifiée, que s’appuie la limitation débattue dans le présent litige, laquelle restreint l’accès à la justice des organisations non gouvernementales à celles comptant au minimum 2000 membres.

68.

Je partage le point de vue du gouvernement suédois et de la Commission selon lequel cette incise confère une certaine marge discrétionnaire aux États membres.

69.

Je suis d’accord également avec la Commission lorsqu’elle affirme que, en dépit d’une telle marge, les États membres sont tenus d’introduire toutes mesures appropriées qui sont cohérentes avec les objectifs poursuivis par la directive 85/337, telle que modifiée, afin que celle-ci n’en vienne pas à être privée de son effet utile.

70.

Avec ces prémisses, et eu égard à ce que j’ai exposé aux points 61 à 64 des présentes conclusions, il me semble nécessaire de délimiter soigneusement les marges de ce renvoi aux «conditions pouvant être requises en droit interne».

71.

La définition de «public concerné» est probablement la clef de voûte de l’édifice érigé par la convention d’Aarhus et la directive 85/337, telle que modifiée. Comme je l’ai décrit aux points 40 à 45 des présentes conclusions, dès lors qu’une organisation de protection de l’environnement acquiert ce statut, il n’est plus pertinent de débattre sur la question de savoir si la participation aux procédures administratives détermine ou non l’accès postérieur aux tribunaux. Ce qui importe c’est que l’organisation remplisse les conditions de «public concerné», et pas le fait qu’elle ait ou non participé à une étape quelconque de la procédure.

72.

Eu égard à la nature transcendantale que cette définition acquiert, il me semble évident que la convention d’Aarhus et la directive 85/337, telle que modifiée, dont la finalité, expressément déclarée, est de garantir «la participation […] du public à la prise de décisions [en matière d’environnement]» et d’encourager «celle […] notamment des organisations non gouvernementales œuvrant en faveur de la protection de l’environnement» ( 27 ), ne sauraient admettre une interprétation de leurs dispositions ayant pour effet de rendre plus difficile l’accès de ces organisations aux procédures administratives et judiciaires. Qui plus est, c’est précisément parce que la définition de «public concerné», appliquée aux organisations de protection de l’environnement, ouvre les portes à l’exercice de tous les pouvoirs substantiels conférés par la convention d’Aarhus et par la directive 85/337, telle que modifiée, qu’il faut être particulièrement vigilant avec la lecture que les États membres sont susceptibles de faire de ce terme ( 28 ).

73.

J’estime que, lorsque l’article 1er, paragraphe 2, de la directive 85/3337, telle que modifiée, se réfère aux «conditions pouvant être requises en droit interne», il fait référence à deux types de conditions. En premier lieu, celles relatives au respect de règles nationales concernant l’inscription, la constitution ou la reconnaissance d’associations, dont l’objet est de faire constater juridiquement l’existence de ces organisations en droit interne. En second lieu, celles relatives à l’activité des organisations et au lien que celles-ci sont censées présenter avec la défense légitime d’intérêts en matière d’environnement. C’est ici que se trouve le point névralgique de la définition, puisque, aux fins d’un tel lien, sont susceptibles d’être introduites des limitations ouvertement opposées aux objectifs de la directive 85/337, telle que modifiée, parmi lesquels figure, conformément à son article 10 bis, celui «visant à donner au public concerné un large accès à la justice».

74.

D’ailleurs, lorsque le droit national impose des conditions qui visent l’existence d’un lien entre l’organisation et une décision rendue en matière environnementale, celles-ci doivent être objectives, transparentes et compatibles avec les buts de la directive 85/337, telle que modifiée. Par conséquent, il n’est pas question de conférer aux autorités une large marge d’appréciation leur permettant de vérifier, au cas par cas, si les organisations de protection de l’environnement poursuivent des fins légitimes ou non. On ne saurait davantage accepter des conditions dont la définition est tellement ambiguë ou lacunaire qu’elles en viennent à engendrer de l’insécurité ou des résultats discriminatoires. Il y lieu a fortiori d’écarter toute restriction ayant pour effet d’entraver, plutôt que de faciliter, l’accès des organisations de défense de l’environnement aux procédures administratives et judiciaires.

75.

L’article 13 du chapitre 16 du le code de l’environnement introduit trois conditions que les organisations de protection de l’environnement doivent remplir, dont l’une a été contestée dans le cadre de la présente procédure: l’obligation, pour l’organisation en cause, de compter au moins 2000 membres. Il me semble évident que, au vu des considérations exposées au point précédent, cette disposition succombe à une analyse effectuée à la lumière de la directive 85/337, telle que modifiée.

76.

Pour parvenir à cette conclusion, je me fonderai sur les deux derniers critères que j’ai signalés, relatifs à la transparence et à la cohérence avec les objectifs de ladite directive.

77.

Exiger d’une organisation un nombre de membres pour pouvoir acquérir le statut de «public intéressé» soulève une série de problèmes sous l’angle pratique. En premier lieu, la législation suédoise ne semble pas claire lorsqu’elle définit la notion de «membres». Interrogé spécifiquement sur ce point, lors de l’audience, l’agent du gouvernement suédois a affirmé que cette notion est ambiguë et qu’elle n’a pas été précisée par les juridictions de cet État. En deuxième lieu, l’exigence numérique ne s’applique qu’aux organisations non gouvernementales sans but lucratif. Dans quelle situation demeurent les entités de défense de l’environnement dont l’objet est bel et bien lucratif? L’agent du gouvernement suédois a également été interrogé à cet égard, mais a renoncé à donner une réponse sur ce point précis. J’en déduis donc que le régime suédois, même s’il peut être objectif, ne s’avère pas transparent et génère de l’incertitude. Ce sont les faits eux-mêmes qui nous fournissent le meilleur témoignage quant aux inconvénients de la disposition: comme l’agent suédois l’a reconnu à l’audience, seules deux organisations de protection de l’environnement ont à l’heure actuelle accès aux juridictions suédoises conformément au le code de l’environnement ( 29 ).

78.

La disposition nationale litigieuse s’avère encore plus problématique si on l’analyse à la lumière des objectifs poursuivis par la convention d’Aarhus et par la directive 85/337, telle que modifiée. Une règle qui impose une restriction portant sur le nombre de membres qu’une organisation de protection de l’environnement doit compter pour avoir accès aux tribunaux est susceptible de fermer la voie à de nombreuses organisations qui auraient un intérêt légitime à saisir la justice. En l’espèce, la disposition punit sévèrement les organisations de protection de l’environnement de nature locale, lesquelles ne peuvent s’adresser aux tribunaux même lorsque les projets soumis à évaluation ne présentent qu’une dimension locale ( 30 ). À titre surabondant, la règle a eu comme effet pratique non seulement de rayer de la carte judiciaire les organisations de défense de l’environnement locales, mais aussi d’autres de dimension nationale et, ce qui est encore plus frappant, de dimension internationale ( 31 ). En définitive, l’article 13 du chapitre 16 du code de l’environnement atteint l’objectif diamétralement opposé à celui poursuivi par la convention d’Aarhus et la directive 85/337, telle que modifiée ( 32 ).

79.

Qu’il s’agisse là du résultat consciemment ou inconsciemment souhaité par le législateur suédois, la réalité est que les organisations non gouvernementales de protection de l’environnement suédoises ne bénéficient pas, à l’heure actuelle, d’un accès à la justice.

80.

J’aimerais finalement ajouter que, dans mon esprit, le dénouement aurait été le même si une disposition telle que l’article 9 de la convention d’Aarhus ou l’article 10 bis de la directive 85/337, telle que modifiée, n’existait pas. La Cour a dit pour droit, à de nombreuses reprises, que les États membres ne sont pas autorisés à arrêter des modalités procédurales qui rendent impossible l’exercice des droits conférés par l’ordre juridique communautaire ( 33 ). La directive 85/337, qui instaure un système d’évaluation environnementale et qui confère des droits, verrait ses effets empêchés si le système procédural national ne garantissait pas l’accès aux tribunaux. Le cas étudié en l’espèce montre bien que, eu égard à l’impossibilité pour la quasi-totalité des organisations de protection de l’environnement de saisir la justice, une telle mesure serait incompatible avec le principe communautaire d’effectivité.

81.

Par conséquent, j’estime qu’il convient d’interpréter l’article 10 bis, en combinaison avec l’article 1er, paragraphe 2, de la directive 85/337, dans sa version modifiée par la directive 2003/35, en ce sens que de telles dispositions s’opposent à une règle, comme celle figurant à l’article 13 du chapitre 16 du code de l’environnement, qui limite l’accès à la justice aux seules organisations non gouvernementales de protection de l’environnement qui comptent au minimum 2000 membres.

82.

En conséquence, je propose à la Cour de répondre de la manière suivante aux questions qui lui ont été posées: