Affaire C-535/03
The Queen, à la demande de:
Unitymark Ltd et North Sea Fishermen's Organisation
contre
Department for Environment, Food and Rural Affairs
(demande de décision préjudicielle, introduite par
la High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division
(Administrative Court))
«Pêche — Cabillaud — Limitation de l'effort de pêche — Chaluts à perche à filets ouverts — Principes de proportionnalité et de non-discrimination»
Arrêt de la Cour (troisième chambre) du 23 mars 2006
Sommaire de l'arrêt
1. Libre circulation des marchandises — Restrictions quantitatives
(Art. 29 CE)
2. Droit communautaire — Principes — Proportionnalité — Égalité de traitement — Politique agricole commune
(Art. 34, § 2, CE)
3. Pêche — Conservation des ressources de la mer — Limitation de l'effort de pêche
(Règlement du Conseil nº 2341/2002, annexe XVII, points 4, b), et 6, a); décision de la Commission 2003/185, art. 1er)
1. Des mesures réduisant à court terme les quantités de poissons pouvant être échangées entre les États membres, mais visant à long terme à assurer un rendement optimal de la pêche et donc à augmenter ces échanges, n'entrent pas dans le champ d'application de l'article 29 CE relatif à la libre circulation des marchandises.
(cf. point 50)
2. Le principe de non-discrimination ainsi que le principe de proportionnalité font partie des principes généraux du droit communautaire et trouvent leur expression dans le domaine de l'agriculture, y compris la pêche, à l'article 34, paragraphe 2, deuxième alinéa, CE. Cette disposition confère au législateur communautaire la tâche de mettre en oeuvre la politique agricole commune énoncée à l'article 33 CE, afin d'assurer notamment un niveau de vie équitable à la population agricole ainsi que la garantie de la sécurité des approvisionnements, en excluant toute discrimination entre producteurs de la Communauté.
En ce qui concerne le contrôle juridictionnel des conditions de mise en oeuvre du principe de proportionnalité et eu égard au large pouvoir d'appréciation dont dispose le législateur communautaire en matière de politique agricole commune, seul le caractère manifestement inapproprié d'une mesure arrêtée en ce domaine, par rapport à l'objectif que l'institution compétente entend poursuivre, peut affecter la légalité d'une telle mesure.
(cf. points 53-54, 57)
3. La validité des points 4, sous b), et 6, sous a), de l'annexe XVII du règlement nº 2341/2002, établissant, pour 2003, les possibilités de pêche et les conditions associées pour certains stocks halieutiques et groupes de stocks halieutiques, applicables dans les eaux communautaires et, pour les navires communautaires, dans les eaux soumises à des limitations de capture, ainsi que des points 4, sous b), et 6, sous a), de la même annexe telle que modifiée par le règlement nº 671/2003 et de l'article 1er de la décision 2003/185, relative à l'attribution aux États membres de jours supplémentaires d'absence du port conformément à l'annexe XVII du règlement nº 2341/2002, n'est pas mise en cause par le fait que les navires équipés de chaluts à perche à filets ouverts ont supporté le poids des mesures limitant l'effort de pêche de manière nettement plus importante que les navires équipés d'autres engins, proportionnellement à la quantité de cabillauds qu'ils capturaient.
En effet, ces mesures ne sont pas manifestement inappropriées. Par les mesures en cause, le Conseil a préféré répartir la réduction de l'effort de pêche entre tous les acteurs concernés plutôt que d'imposer un moratoire sur l'activité des pêcheurs capturant principalement le cabillaud. Ce faisant, il s'est efforcé de répondre à l'un des objectifs de la politique agricole commune, à savoir le maintien d'un niveau de vie équitable de l'ensemble des pêcheurs concernés. Ce choix du législateur n'est pas en soi critiquable, pourvu qu'il n'aboutisse pas, en adoptant les mesures contestées, à pénaliser de manière disproportionnée et sans justification objective un autre groupe de pêcheurs. La circonstance qu'un groupe particulier est plus fortement affecté qu'un autre par une mesure réglementaire n'implique pas nécessairement que celle-ci soit disproportionnée ou discriminatoire, dès lors que cette mesure vise à régler de manière globale un problème d'intérêt général.
(cf. points 59-60, 63, 76-77 et disp.)
ARRÊT DE LA COUR (troisième chambre)
23 mars 2006 (*)
«Pêche – Cabillaud – Limitation de l’effort de pêche – Chaluts à perche à filets ouverts – Principes de proportionnalité et de non‑discrimination»
Dans l’affaire C-535/03,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduite par la High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Royaume‑Uni), par décision du 10 décembre 2003, parvenue à la Cour le 19 décembre 2003, dans la procédure
The Queen, à la demande de:
Unitymark Ltd,
North Sea Fishermen’s Organisation
contre
Department for Environment, Food and Rural Affairs,
LA COUR (troisième chambre),
composée de M. A. Rosas, président de chambre, MM. S. von Bahr (rapporteur) et A. Borg Barthet, juges,
avocat général: M. P. Léger,
greffier: Mme K. Sztranc, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 17 mars 2005,
considérant les observations présentées:
– pour Unitymark Ltd et North Sea Fishermen’s Organisation, par M. A. Lewis, barrister, mandaté par MM. A. Oliver et A. Jackson, solicitors,
– pour le gouvernement du Royaume-Uni, par M. K. Manji, en qualité d’agent, assisté de M. M. Hoskins, barrister,
– pour le Conseil de l’Union européenne, par MM. T. Middleton et F. Florindo Gijón, en qualité d’agents,
– pour la Commission des Communautés européennes, par MM. T. van Rijn et B. Doherty, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur la validité des points 4, sous b), et 6, sous a), de l’annexe XVII du règlement (CE) n° 2341/2002 du Conseil, du 20 décembre 2002, établissant, pour 2003, les possibilités de pêche et les conditions associées pour certains stocks halieutiques et groupes de stocks halieutiques, applicables dans les eaux communautaires et, pour les navires communautaires, dans les eaux soumises à des limitations de capture (JO L 356, p. 12), des points 4, sous b), et 6, sous a), de la même annexe telle que modifiée par le règlement (CE) nº 671/2003 du Conseil, du 10 avril 2003 (JO L 97, p. 11, ci‑après l’«annexe XVII modifiée»), ainsi que de l’article 1er de la décision 2003/185/CE de la Commission, du 14 mars 2003, relative à l’attribution aux États membres de jours supplémentaires d’absence du port conformément à l’annexe XVII du règlement n° 2341/2002 (JO L 71, p. 28, ci‑après, ensemble, les «mesures contestées»).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Unitymark Ltd (ci‑après «Unitymark») et North Sea Fishermen’s Organisation (ci‑après «NSFO») au Department for Environment, Food and Rural Affairs au sujet de la validité de deux arrêtés adoptés par ce dernier aux fins d’appliquer l’annexe XVII du règlement n° 2341/2002 et l’annexe XVII modifiée.
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
L’annexe XVII du règlement nº 2341/2002
3 L’annexe XVII du règlement n° 2341/2002 fixe le nombre de jours que sont autorisés à passer en mer les navires d’au moins 10 mètres de long pêchant principalement ou de manière accessoire le cabillaud.
4 Les points 1 et 2 de ladite annexe définissent respectivement la période concernée, qui s’étend du 1er février au 31 décembre 2003, et les zones de pêche affectées.
5 Le point 4 de la même annexe définit les engins de pêche et, notamment:
«a) les chaluts de fond, sennes ou engins traînants similaires ayant un maillage égal ou supérieur à 100 mm, à l’exception des chaluts à perche [ci-après les ‘engins du type 4a’];
b) [l]es chaluts à perche ayant un maillage égal ou supérieur à 80 mm [ci‑après les ‘engins du type 4b’];
[...]
e) les chaluts de fond, sennes ou engins traînants similaires ayant un maillage entre 70 mm et 99 mm, à l’exception des chaluts à perche [ci-après ‘les engins du type 4e’]».
6 Il convient de préciser que les engins du type 4a sont utilisés principalement pour la capture de cabillauds, les engins du type 4b pour celle de poissons plats, et ceux du type 4e pour la capture de langoustines.
7 Le point 6, sous a), de l’annexe XVII du règlement n° 2341/2002 fixe, sous forme de tableau, le nombre de jours de chaque mois calendaire pendant lesquels un navire peut être absent du port en transportant à bord l’un des engins de pêche définis audit point 4. Eu égard à l’utilisation principale de ces engins, les données pertinentes de ce tableau peuvent être résumées de la manière suivante:
– neuf jours pour les engins du type 4a (principalement utilisés pour la capture de cabillauds);
– quinze jours pour les engins du type 4b (principalement utilisés pour la capture de poissons plats);
– vingt-cinq jours pour les engins du type 4e (principalement utilisés pour la capture de langoustines).
8 Le point 6, sous b), de ladite annexe prévoit que des jours supplémentaires peuvent être alloués aux États membres par la Commission des Communautés européennes pour compenser les jours de navigation entre les ports d’origine et les lieux de pêche et pour compenser l’adaptation au nouveau régime d’effort de pêche.
9 Le point 6, sous c), de la même annexe dispose que des jours supplémentaires peuvent également, de manière provisoire, être alloués aux États membres par la Commission pour des navires transportant des engins du type 4a en vue de tenir compte des programmes de déclassement en 2002 et en 2003 des navires concernés par les dispositions de cette annexe.
La décision 2003/185
10 La décision 2003/185 a été adoptée par la Commission en application du règlement n° 2341/2002.
11 L’article 1er de cette décision, fondé sur le point 6, sous b), de l’annexe XVII dudit règlement, prévoit qu’un maximum de deux jours supplémentaires pendant lesquels les navires sont absents du port peuvent être alloués par mois calendaire par les États membres à des navires équipés d’engins du type 4a spécialisés dans la capture de cabillauds, en vue de compenser le retour au port effectué dans le but de changer d’engins de pêche.
12 L’article 2 de la même décision dispose que le nombre de jours supplémentaires prévu au point 6, sous c), de ladite annexe XVII est fixé à quatre pour le Royaume‑Uni.
13 L’article 3 de ladite décision mentionne que les jours supplémentaires alloués en application des articles 1er et 2 de la même décision peuvent être cumulés.
L’annexe XVII modifiée
14 Les points 4, sous b), et 6, sous a), de l’annexe XVII modifiée sont rédigés dans des termes identiques ou quasi identiques à ceux des points 4, sous b), et 6, sous a), de l’annexe XVII du règlement n° 2341/2002.
15 Selon le point 6, sous c), de l’annexe XVII modifiée, les jours supplémentaires conférés en vertu de ce point visent tous les navires équipés d’engins définis au point 4 de ladite annexe et non plus seulement les navires équipés d’engins du type 4a spécialisés dans la capture de cabillauds.
La réglementation nationale
16 Le Department for Environment, Food and Rural Affairs a adopté deux arrêtés, l’arrêté sur la pêche hauturière (limitation du nombre de jours en mer) de 2003 [Sea Fishing (Restriction on Days at Sea) Order 2003], (SI 2003, n° 229), entré en vigueur le 8 février 2003, et l’arrêté sur la pêche hauturière (limitation du nombre de jours en mer) n° 2, de 2003 [Sea Fishing (Restriction on Days at Sea), nº 2 Order 2003] (SI 2003, nº 1535), entré en vigueur le 7 juillet 2003.
17 Par ces deux arrêtés, le gouvernement du Royaume-Uni a érigé en délit le fait, pour toute personne responsable d’un navire de pêche immatriculé dans cet État membre, que ledit navire soit absent du port pendant un nombre de jours supérieur à celui prévu à l’annexe XVII du règlement n° 2341/2002 et à l’annexe XVII modifiée.
Le litige au principal et la question préjudicielle
18 Les requérantes au principal sont, d’une part, Unitymark, société établie en Écosse qui pêche le poisson plat, à savoir la plie et la sole, en utilisant des navires équipés de chaluts à perche relevant de la catégorie d’engins du type 4b et, d’autre part, NSFO, organisation représentant des pêcheurs opérant principalement en mer du Nord avec le même type de navires que ceux utilisés par Unitymark et aux mêmes fins. Ces requérantes s’opposent au Department for Environment, Food and Rural Affairs et ont saisi la High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court), afin que cette dernière apprécie la légalité des arrêtés susvisés en faisant valoir que ceux-ci sont fondés sur une réglementation communautaire dont elles contestent la validité.
19 Leur contestation porte notamment sur le nombre de jours en mer alloués aux navires équipés de chaluts à perche sans distinguer entre les deux catégories d’engins couvertes par ce type de chaluts.
20 Selon la juridiction de renvoi, il convient, en effet, de différencier le chalut à perche dit à «filet ouvert» de celui dit à «tapis de chaînes». Le chalut à perche à filet ouvert est utilisé pour la capture de poissons plats dans des zones où les fonds marins sont lisses, sableux, non rocailleux et où il n’est pas nécessaire de racler le sol. Le chalut à perche à tapis de chaînes, qui représente 20 % de la flotte européenne de navires équipés de chaluts à perche et sert également à pêcher le poisson plat, fonctionne, en revanche, en raclant le fond marin rocailleux, perturbant ainsi les poissons qui se jettent dans le filet.
21 Unitymark et les pêcheurs représentés par NSFO utilisent uniquement des navires équipés de chaluts à perche à filets ouverts.
22 Selon la juridiction de renvoi, les parties au principal s’accorderaient sur un certain nombre de faits.
23 Tout d’abord, les prises accessoires de cabillauds par les navires équipés de chaluts à perche à filets ouverts seraient les plus faibles de toutes les méthodes de pêche pratiquées en mer du Nord par des navires d’une longueur supérieure à 10 mètres. Ces prises seraient nettement inférieures à celles des navires équipés d’engins leur permettant de pêcher principalement la langoustine ainsi qu’à celles des navires équipés de chaluts à perche à tapis de chaînes, spécialisés dans les captures de poissons plats.
24 Ensuite, le taux de prises accessoires de cabillauds capturés par les navires anglais et gallois équipés de chaluts à perche serait de seulement 0,6 % tandis qu’il s’élèverait à environ 9 % pour l’ensemble des navires équipés de chaluts à perche dans la zone concernée. Cette différence s’expliquerait notamment par les prises plus importantes de cabillauds par les navires néerlandais qui ont davantage recours aux chaluts à perche à tapis de chaînes. Par ailleurs, les prises de cabillauds par les navires pêchant principalement la langoustine représenteraient environ 20 % du total de leurs captures.
25 Enfin, les limitations de l’effort de pêche prévues par la réglementation communautaire auraient de sérieuses conséquences sur la rentabilité économique de la pêche au moyen de chaluts à perche à filets ouverts. En effet, elles ne permettraient pas aux navires concernés de capturer leur quota de soles et de plies. Unitymark serait au bord de la cessation d’activité et d’autres entreprises de pêche encourraient le même risque.
26 La juridiction de renvoi ajoute que, selon Unitymark et NSFO, les pêcheurs utilisant des chaluts à perche à filets ouverts comptent parmi ceux dont le nombre de jours en mer a été le plus réduit, alors même que l’impact de cette catégorie de pêcheurs sur les stocks de cabillauds est le plus faible, comparé aux autres catégories.
27 C’est dans ces conditions que la High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court), a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante:
«[…] Le point 4 b) et la partie du point 6 a) qui renvoie au point 4 b) de l’annexe XVII du règlement (CE) n° 2341/2002 […], et/ou
[…] le point 4 b) et la partie du point 6 a) qui renvoie au point 4 b) de l’annexe XVII du règlement n° 2341/2002, tel que modifié par le règlement (CE) n° 671/2003 […], et/ou
[…] l’article 1er de la décision 2003/185 […] en ce que la Commission refuse, en application du point 6 b) de l’annexe XVII du règlement n° 2341/2002, d’augmenter de deux le nombre de jours supplémentaires alloués aux navires transportant à bord l’un des engins définis au point 4 b) de ladite annexe
sont-ils illégaux pour autant qu’ils s’appliquent aux navires de pêche utilisant des chaluts à perche à filets ouverts, au motif qu’ils:
a) seraient contraires aux articles 33 CE (ex-article 39 du traité CE) et 34 CE (ex-article 40 du traité CE);
b) seraient contraires aux articles 28 CE (ex-article 30 du traité CE) et 29 CE (ex-article 34 du traité CE);
c) seraient disproportionnés;
d) seraient discriminatoires; et/ou
e) violeraient la liberté fondamentale d’exercer une activité commerciale ou économique?»
Sur la question préjudicielle
Remarques liminaires
28 La juridiction de renvoi demande à la Cour d’examiner la validité des mesures contestées au regard des articles du traité CE relatifs à la politique agricole commune et à la libre circulation des marchandises, des principes de proportionnalité et de non‑discrimination ainsi que du droit à la liberté d’exercer une activité commerciale et économique.
29 Les observations présentées à la Cour portent, toutefois, essentiellement sur la compatibilité des mesures contestées avec les principes de proportionnalité et de non‑discrimination.
Observations soumises à la Cour
30 Unitymark et NSFO soulignent qu’elles ne contestent aucunement que le Conseil de l’Union européenne était en droit d’adopter des mesures aux fins de répondre à la très forte diminution des stocks de cabillauds, notamment en limitant le nombre de jours en mer des navires concernés.
31 Elles reconnaissent également que le Conseil dispose d’un large pouvoir d’appréciation en la matière. Elles font valoir toutefois que ce pouvoir ne permet pas pour autant à cette institution d’adopter tout règlement au mépris des principes de proportionnalité et de non‑discrimination. Unitymark et NSFO considèrent que les atteintes à ces deux principes sont si graves, en ce qui concerne les navires équipés de chaluts à perche à filets ouverts, qu’elles rendent invalides les mesures contestées.
32 S’agissant de la proportionnalité, Unitymark et NSFO font valoir que, vu la faible quantité de cabillauds capturée par les navires équipés de chaluts à perche et plus particulièrement ceux utilisant des filets ouverts, il n’était pas nécessaire de limiter leurs jours en mer ou, tout au moins, pas de manière si drastique. Les mesures contestées seraient donc disproportionnées par rapport à l’objectif recherché.
33 Ces mesures seraient également disproportionnées, d’abord, au regard de la situation des navires équipés d’autres engins de pêche, notamment ceux du type 4a spécialisés dans la capture de cabillauds. En effet, en tenant compte des jours supplémentaires conférés par la décision 2003/185, ces navires se sont vu allouer quinze jours en mer, c’est‑à‑dire le même nombre de jours que celui alloué aux navires équipés de chaluts à perche notamment ceux à filets ouverts qui pêchent pourtant beaucoup moins de cabillauds.
34 Ensuite, ces mesures seraient disproportionnées au regard de la situation des navires équipés d’engins du type 4e spécialisés dans la capture de langoustines. Selon Unitymark et NSFO, bien que ces navires pêchent beaucoup plus de cabillauds que les navires équipés de chaluts à perche, ils se sont vu allouer dix jours en mer de plus que ces derniers, à savoir vingt‑cinq jours.
35 Enfin, une distinction aurait dû être établie entre les navires équipés de chaluts à perche à filets ouverts et ceux équipés de chaluts à perche à tapis de chaîne. Seuls ces derniers pêcheraient une quantité significative de cabillauds. Au cours de l’audience, Unitymark et NSFO se sont référées aux tableaux présentés par le Conseil en annexe à ses observations écrites. Il en ressortirait que les navires équipés de chaluts à perche à filets ouverts n’ont capturé que 1,06 % de la totalité des captures de cabillauds débarquées en 2002, tandis que les navires équipés de chaluts à perche à tapis de chaînes ont capturé 10,6 % de celle‑ci.
36 Unitymark et NSFO soulignent que ces tableaux font clairement apparaître la différence entre ces deux types d’engins puisqu’ils mentionnent les chaluts à perche d’un maillage de 80-99 mm et ceux d’un maillage supérieur à 100 mm. Les maillages les plus étroits correspondraient aux chaluts à perche à tapis de chaînes tandis que les maillages plus larges seraient caractéristiques de ceux à filets ouverts.
37 Il en résulterait que les navires équipés de chaluts à perche à filets ouverts ont fait l’objet d’une discrimination flagrante à l’égard tant des navires spécialisés dans la capture de cabillauds que de ceux spécialisés dans la capture de langoustines ou de ceux utilisant des chaluts à perche à tapis de chaînes.
38 Unitymark et NSFO ajoutent, par ailleurs, que la prétendue nécessité de préserver également les stocks de poissons plats n’est pas pertinente puisque les pêcheurs de ces poissons ne pouvaient déjà pas atteindre les quotas qui leur étaient alloués avant même l’adoption des mesures contestées.
39 Selon elles, le Conseil aurait dû adopter d’autres mesures portant atteinte dans une moindre mesure aux principes de proportionnalité et de non‑discrimination. Elles affirment qu’il eut suffi de réduire d’une journée le nombre de jours alloués aux navires spécialisés dans la capture de langoustines ou encore de limiter le nombre de jours en mer des navires d’une longueur inférieure à 10 mètres.
40 Le gouvernement du Royaume-Uni, le Conseil et la Commission rappellent que le pouvoir d’appréciation du législateur communautaire dans le domaine en cause est très large et que la Cour ne peut que vérifier l’absence de caractère manifestement inapproprié de la réglementation adoptée pour atteindre l’objectif visé.
41 Ce gouvernement et ces deux institutions soutiennent que, eu égard à la gravité du problème auquel la Communauté était confrontée, à savoir le risque d’extinction des stocks de cabillauds, il était nécessaire et urgent de prendre des mesures visant à préserver et à reconstituer ces stocks. Les mesures contestées auraient été adoptées sur la base de rapports scientifiques et respecteraient pleinement les principes de proportionnalité et de non‑discrimination.
42 S’agissant de la proportionnalité, le gouvernement du Royaume‑Uni, le Conseil ainsi que la Commission précisent que les mesures contestées n’obéissent pas à une logique purement mathématique. Si cette dernière avait dû prévaloir, les pêcheurs spécialisés dans la capture de cabillauds, responsables de la majorité de ces captures, auraient supporté l’essentiel, voire l’intégralité des restrictions. Le législateur communautaire aurait cependant estimé important, pour des motifs à la fois sociaux et économiques, de ne pas faire supporter tout le poids des mesures de protection du cabillaud aux seuls pêcheurs spécialisés dans cette pêche en prononçant un moratoire sur cette activité. Dans la mesure où les captures de cabillauds n’étaient pas imputables aux seuls navires spécialisés dans cette pêche mais que d’autres pêcheurs, notamment ceux de poissons plats, capturaient aussi cette espèce dans des proportions significatives, le législateur aurait considéré qu’il était préférable de répartir la réduction de l’effort de pêche entre tous ces acteurs en limitant leur nombre de jours en mer.
43 La réduction de l’effort de pêche la plus importante aurait été imposée aux pêcheurs spécialisés dans la capture de cabillauds dont le nombre de jours en mer aurait été diminué de 60 %. Les navires équipés de chaluts à perche qui capturent 11,3 % du cabillaud débarqué auraient vu ce nombre diminuer de 40 %.
44 Selon le gouvernement du Royaume-Uni, le Conseil et la Commission, Unitymark et NSFO considèrent à tort que les pêcheurs de cabillauds se sont vu allouer autant de jours en mer que les pêcheurs de poissons plats, à savoir quinze jours. Si les pêcheurs du Royaume‑Uni spécialisés dans la capture de cabillauds ont été autorisés à passer quinze jours en mer, ce serait en application du point 6, sous b) et c), de l’annexe XVII du règlement n° 2341/2002 et cela répondrait à des situations particulières. Pour compenser l’obligation de rentrer au port afin de changer d’engins de pêche, il serait octroyé aux pêcheurs de cabillaud deux jours supplémentaires qui ne correspondraient pas à des jours de pêche. En outre, quatre autres jours supplémentaires leur auraient été alloués pour tenir compte des programmes de démolition des navires spécialisés dans la capture de cabillauds. Ledit règlement aurait en effet permis que la réduction du nombre total de navires pêchant le cabillaud se traduise par l’octroi de jours en mer supplémentaires pour les navires restants. La comparaison effectuée par Unitymark et NSFO reposerait donc sur une base inexacte.
45 S’agissant des navires spécialisés dans la capture de langoustines, ledit gouvernement et les deux institutions font valoir que les rapports scientifiques n’avaient pas révélé de lien significatif entre les prises de langoustines et la diminution du stock de cabillauds, alors qu’un tel lien avait été mis au jour dans le cas du poisson plat. De plus, un risque de diminution des stocks de langoustines n’aurait pas été décelé, tandis qu’un tel risque serait apparu pour le poisson plat. Enfin, ce gouvernement et ces institutions soutiennent que les mesures contestées tiennent compte de la circonstance selon laquelle il était plus facile aux pêcheurs de cabillauds de se reconvertir dans la capture de langoustines que dans celle de poissons plats.
46 En ce qui concerne la comparaison avec les navires équipés de chaluts à perche à tapis de chaînes, le gouvernement du Royaume‑Uni, le Conseil et la Commission ont affirmé, lors de l’audience, que les données produites par Unitymark et NSFO sur la corrélation, mentionnée au point 36 du présent arrêt, entre la taille du maillage des chaluts à perche et les deux catégories existantes de ce type de chaluts n’avaient jamais été présentées auparavant.
47 Enfin, le gouvernement du Royaume-Uni, le Conseil et la Commission affirment que la prétendue mesure alternative, consistant à réduire le nombre de jours en mer des navires d’une longueur de moins de 10 mètres, n’était pas réaliste, compte tenu de la très grande quantité de ces navires et de la difficulté, voire de l’impossibilité, d’en contrôler l’application.
48 Par conséquent, les mesures contestées ne seraient pas entachées d’invalidité.
Réponse de la Cour
Sur une restriction à la libre circulation des marchandises et au libre exercice d’une activité commerciale et économique
49 Il convient d’indiquer, à titre liminaire, que les interrogations de la juridiction de renvoi relatives à la libre circulation des marchandises et au libre exercice d’une activité commerciale et économique ne requièrent pas, en l’espèce, un examen distinct.
50 En effet, s’agissant de la libre circulation des marchandises, il importe de souligner que les parties ne contestent pas la nécessité d’une législation qui limite temporairement les prises de cabillauds, par différentes catégories de pêcheurs, afin d’éviter l’épuisement à long terme des stocks de ce poisson. Or, la Cour a déjà jugé à propos de mesures réduisant à court terme les quantités de poissons pouvant être échangées entre les États membres, mais visant à long terme à assurer un rendement optimal de la pêche et donc à augmenter ces échanges, que de telles mesures n’entrent pas dans le champ d’application de l’article 29 CE relatif à la libre circulation des marchandises (voir arrêt du 16 juin 1987, Romkes, 46/86, Rec. p. 2671, point 24).
51 Par conséquent, en l’absence de mention par la juridiction de renvoi de raisons particulières pour lesquelles les mesures contestées porteraient atteinte aux échanges en dehors de celles découlant de la restriction temporaire de l’effort de pêche, il n’y a pas lieu d’examiner ces mesures au regard de l’article 29 CE.
52 Quant à la liberté d’exercer une activité commerciale ou économique, celle-ci a été reconnue par la Cour (voir, notamment, arrêt du 17 octobre 1995, Fishermen’s Organisations e.a., C‑44/94, Rec. p. I‑3115, point 55) mais, ainsi que la Commission l’a relevé dans ses observations écrites, la juridiction de renvoi n’a pas indiqué qu’il serait porté atteinte à cette liberté de manière distincte de l’atteinte éventuelle aux principes de proportionnalité et de non‑discrimination, examinée ci-après, et il y a lieu de considérer que cet aspect de la question ne requiert pas non plus un examen séparé.
Sur une atteinte aux principes de non‑discrimination et de proportionnalité
53 Il importe de rappeler que le principe de non‑discrimination ainsi que le principe de proportionnalité qui, en l’espèce, lui est étroitement lié font partie des principes généraux du droit communautaire et trouvent leur expression dans le domaine de l’agriculture, y compris la pêche, à l’article 34, paragraphe 2, deuxième alinéa, CE.
54 Cette disposition confère au législateur communautaire la tâche de mettre en œuvre la politique agricole commune énoncée à l’article 33 CE, afin d’assurer notamment un niveau de vie équitable à la population agricole ainsi que la garantie de la sécurité des approvisionnements, en excluant toute discrimination entre producteurs de la Communauté.
55 Selon une jurisprudence constante, le législateur communautaire dispose dans ce domaine d’un large pouvoir d’appréciation qui correspond aux responsabilités politiques que les articles 34 CE à 37 CE lui attribuent. Par conséquent, le contrôle du juge doit se limiter à vérifier si la mesure en cause n’est pas entachée d’erreur manifeste ou de détournement de pouvoir ou si l’autorité en question n’a pas manifestement dépassé les limites de son pouvoir d’appréciation (arrêts du 12 juillet 2001, Jippes e.a., C‑189/01, Rec. p. I‑5689, point 80, et du 9 septembre 2004, Espagne/Commission, C‑304/01, Rec. p. I‑7655, point 23).
56 S’agissant de ce pouvoir d’appréciation, la Cour a jugé que le principe de proportionnalité exige que les moyens mis en œuvre par une disposition communautaire soient aptes à réaliser l’objectif visé et n’aillent pas au‑delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre (voir, notamment, arrêts du 11 juillet 2002, Käserei Champignon Hofmeister, C‑210/00, Rec. p. I‑6453, point 59; du 14 décembre 2004, Swedish Match, C‑210/03, Rec. p. I‑11893, point 47; du 6 décembre 2005, ABNA e.a., C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 et C‑194/04, non encore publié au Recueil, point 68, et du 10 janvier 2006, IATA et ELFAA, C‑344/04, non encore publié au Recueil, point 79).
57 En ce qui concerne le contrôle juridictionnel des conditions de la mise en œuvre de ce principe, eu égard au large pouvoir d’appréciation dont dispose le législateur communautaire en matière de politique agricole commune, seul le caractère manifestement inapproprié d’une mesure arrêtée en ce domaine, par rapport à l’objectif que l’institution compétente entend poursuivre, peut affecter la légalité d’une telle mesure (voir arrêts du 13 novembre 1990, Fedesa e.a., C‑331/88, Rec. p. I‑4023, point 14; du 5 octobre 1994, Crispoltoni e.a., C‑133/93, C‑300/93 et C‑362/93, Rec. p. I‑4863, point 42; Jippes e.a., précité, point 82, et IATA et ELFAA, précité, point 80).
58 Il incombe, dès lors, à la Cour de vérifier si les mesures contestées n’étaient pas manifestement inappropriées.
59 À la lumière des données présentées à la Cour et reproduites en particulier aux points 23 à 26 et 35 du présent arrêt, il apparaît que les navires équipés de chaluts à perche à filets ouverts ont supporté le poids des mesures limitant l’effort de pêche de manière nettement plus importante que les navires équipés d’autres engins, proportionnellement à la quantité de cabillauds qu’ils capturaient.
60 Afin d’apprécier le caractère approprié ou non de ces mesures, il y a lieu de constater que le Conseil a préféré répartir la réduction de l’effort de pêche entre tous les acteurs concernés plutôt que d’imposer un moratoire sur l’activité des pêcheurs capturant principalement le cabillaud. Ce faisant, il s’est efforcé de répondre à l’un des objectifs de la politique agricole commune, à savoir le maintien d’un niveau de vie équitable de l’ensemble des pêcheurs concernés. Ce choix du législateur n’est pas en soi critiquable, pourvu qu’il n’aboutisse pas, en adoptant les mesures contestées, à pénaliser de manière disproportionnée et sans justification objective un autre groupe de pêcheurs.
61 Selon Unitymark et NSFO, lesdites mesures ne permettent pas aux pêcheurs de poissons plats utilisant des chaluts à perche à filets ouverts de pêcher les quotas de poissons plats qui leur ont été alloués et portent par conséquent atteinte à la viabilité de leurs activités. Le législateur communautaire aurait pu, selon eux, éviter un tel effet en établissant une distinction entre les deux catégories de chaluts à perche, ceux à tapis de chaînes et ceux à filets ouverts.
62 Cette argumentation, selon laquelle il n’y avait pas lieu de diminuer le nombre de jours en mer des pêcheurs de poissons plats afin de préserver les stocks de ces poissons puisque les pêcheurs britanniques, avant même l’introduction du règlement n° 2341/2002, ne pouvaient pas atteindre les quotas qui leur étaient alloués, ne saurait être accueillie. En effet, ces circonstances ne sont pas déterminantes s’agissant de la préservation des stocks de cabillauds. En outre, il n’a pas été allégué, en l’espèce, que l’ensemble des pêcheurs de poissons plats concernés par les mesures contestées ne pouvait atteindre les quotas qui leur étaient alloués.
63 Par ailleurs, la circonstance qu’un groupe particulier est plus fortement affecté qu’un autre par une mesure réglementaire n’implique pas nécessairement que celle-ci soit disproportionnée ou discriminatoire, dès lors que cette mesure vise à régler de manière globale un problème d’intérêt général.
64 Or, au vu des quantités non négligeables de cabillauds capturés par l’ensemble des navires équipés de chaluts à perche, représentant environ 11 % du volume total de cabillauds débarqué, la limite significative du nombre de jours en mer imposée à ces navires n’apparaît pas, en soi, manifestement inappropriée.
65 Il convient ensuite de vérifier si les mesures contestées ne sont pas discriminatoires par rapport aux pêcheurs utilisant différents types d’engins de pêche et, pour ce faire, de comparer en premier lieu la situation des pêcheurs utilisant des navires équipés de chaluts à perche à filets ouverts par rapport à celle des pêcheurs utilisant des navires équipés de chaluts à perche à tapis de chaînes.
66 À cet égard, il n’apparaît pas que les rapports scientifiques disponibles à l’époque de l’adoption des mesures contestées aient fait état d’une distinction entre ces deux derniers types d’engins. Il ressort au contraire du dossier produit devant la Cour que les chaluts à perche étaient présentés dans leur globalité. En outre, les chiffres de 2002 figurant en annexe des observations du Conseil, sur lesquels Unitymark et NSFO se sont fondées lors de l’audience devant la Cour, n’étaient pas encore disponibles lors de l’adoption de l’annexe XVII du règlement n° 2341/2002.
67 Dans ces conditions et à la lumière des considérations faites au point 64 du présent arrêt, il y a lieu de constater que les mesures contestées ne sont pas discriminatoires à l’égard des pêcheurs utilisant des chaluts à perche à filets ouverts par rapport à ceux utilisant des chaluts à perche à tapis de chaînes.
68 Il reste à vérifier si les mesures contestées ne sont pas discriminatoires au regard du nombre de jours alloués aux pêcheurs qui capturent principalement le cabillaud, à ceux capturant principalement la langoustine ainsi qu’à ceux utilisant des navires d’une longueur inférieure à 10 mètres.
69 S’agissant de la première catégorie de ces navires, il convient de constater que le grief porte non pas tant sur l’octroi à ces derniers de neuf jours de base que sur les six jours supplémentaires dont les navires du Royaume‑Uni pratiquant ce type de pêche ont bénéficié.
70 À cet égard, il y a lieu de constater que les jours supplémentaires octroyés aux pêcheurs dont les navires sont équipés d’engins du type 4a par la décision 2003/185 sur le fondement du point 6, sous b) et c), de l’annexe XVII du règlement n° 2341/2002 l’ont été en raison des situations particulières visées à ces deux dispositions. En ce qui concerne les deux jours supplémentaires prévus au point 6, sous b), pour compenser en particulier les jours de navigation entre les ports d’origine et les lieux de pêche, il n’apparaît pas que le gouvernement du Royaume-Uni ou les pêcheurs de poissons plats aient signalé à la Commission que non seulement les navires spécialisés dans la capture de cabillauds, mais également ceux pêchant le poisson plat pouvaient en avoir besoin. Quant à l’attribution de jours supplémentaires aux pêcheurs utilisant des navires spécialisés dans la capture de cabillauds, en vertu du point 6, sous c), de l’annexe XVII du règlement n° 2341/2002, elle s’expliquerait par les programmes de démolition de ces navires correspondant à une réduction globale de l’activité de cette pêche.
71 Il s’ensuit que le nombre de jours en mer alloués aux pêcheurs dont les navires sont équipés d’engins du type 4b spécialisés dans la capture de poissons plats n’apparaît pas manifestement disproportionné par rapport au nombre de jours en mer alloués aux pêcheurs dont les navires sont équipés d’engins du type 4a spécialisés dans la capture de cabillauds, y compris après application de jours supplémentaires octroyés conformément au point 6, sous b) et c), de l’annexe XVII du règlement n° 2341/2002.
72 En ce qui concerne la comparaison avec les pêcheurs de langoustines, il y a lieu de constater que les informations communiquées à la Cour à ce sujet divergent, qu’il s’agisse du degré d’importance des prises de cabillauds par ces pêcheurs ou de l’existence d’un risque d’approvisionnement en langoustines ou encore de la possibilité pour les pêcheurs de cabillauds de se reconvertir dans la capture de langoustines plutôt que dans celle de poissons plats.
73 Il ne ressort toutefois pas du dossier produit devant la Cour que les remarques de Unitymark et de NSFO relatives à une différence de traitement entre les pêcheurs de poissons plats et ceux de langoustines aient été présentées au législateur communautaire avant l’adoption des mesures contestées.
74 Par conséquent, même si l’écart entre le nombre de jours alloués aux pêcheurs de langoustines et celui conféré aux pêcheurs de poissons plats peut sembler élevé, il n’apparaît pas manifestement inapproprié, eu égard notamment à l’information dont le législateur communautaire a pu disposer à l’époque de l’adoption du règlement n° 2341/2002.
75 S’agissant enfin des pêcheurs utilisant des navires d’une longueur de moins de 10 mètres, il y a lieu de constater que le nombre particulièrement élevé de ces navires était susceptible de rendre les contrôles particulièrement difficiles et pouvait justifier le choix du législateur communautaire de limiter le nombre de jours en mer des pêcheurs utilisant d’autres types de navires afin de contribuer à la préservation des stocks de cabillauds.
76 Il résulte des considérations qui précèdent que les mesures contestées n’étaient pas manifestement inappropriées.
77 Il s’ensuit que l’examen de la question posée n’a révélé aucun élément de nature à affecter la validité des mesures contestées.
Sur les dépens
78 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) dit pour droit:
L’examen de la question posée n’a révélé aucun élément de nature à affecter la validité
– des points 4, sous b), et 6, sous a), de l’annexe XVII du règlement (CE) n° 2341/2002 du Conseil, du 20 décembre 2002, établissant, pour 2003, les possibilités de pêche et les conditions associées pour certains stocks halieutiques et groupes de stocks halieutiques, applicables dans les eaux communautaires et, pour les navires communautaires, dans les eaux soumises à des limitations de capture;
– des points 4, sous b), et 6, sous a), de la même annexe telle que modifiée par le règlement (CE) n° 671/2003 du Conseil, du 10 avril 2003,
– de l’article 1er de la décision 2003/185/CE de la Commission, du 14 mars 2003, relative à l’attribution aux États membres de jours supplémentaires d’absence du port conformément à l’annexe XVII du règlement n° 2341/2002.
Signatures
* Langue de procédure: l’anglais.