61988J0008

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1 . États membres - Obligations - État membre à structure fédérale - Mise en place de mesures de surveillance assurant l' application du droit communautaire - Contrôle par la Commission - Limites

2 . Agriculture - Politique agricole commune - Financement par le FEOGA - Octroi de primes au maintien du troupeau de vaches allaitantes et de primes au bénéfice des producteurs de viande ovine - Obligation des États membres d' organiser un système efficace de contrôles administratifs et de contrôles sur place - Contrôles non fiables - Refus de prise en charge par le Fonds

( Traité CEE, art . 5; règlement du Conseil n 729/70, art . 8 et 9; règlements de la Commission n 1244/82, art . 4, § 1, et n 3007/84, art . 5 )

1 . Il incombe à toutes les autorités des États membres, qu' il s' agisse d' autorités du pouvoir central de l' État, d' autorités d' un État fédéré ou d' autres autorités territoriales, d' assurer le respect des règles du droit communautaire dans le cadre de leurs compétences . En revanche, il n' appartient pas à la Commission de se prononcer sur la répartition des compétences opérée par les règles institutionnelles de chaque État membre et sur les obligations qui, dans un État doté d' une structure fédérale, peuvent incomber respectivement aux autorités fédérales et aux autorités des États fédérés . Elle ne peut que contrôler si l' ensemble de mesures de surveillance et de contrôle établi selon les modalités de l' ordre juridique national est suffisamment efficace pour permettre une application correcte des prescriptions communautaires .

2 . Il découle des articles 8 et 9 du règlement n 729/70, relatif au financement de la politique agricole commune, ainsi que de l' article 5 du règlement n 3007/84, portant modalités d' application de la prime au bénéfice des producteurs de viande ovine, et de l' article 4, paragraphe 1, du règlement n 1244/82, portant modalités d' application du régime de prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes, considérés à la lumière de l' obligation de collaboration loyale avec la Commission, instituée par l' article 5 du traité, pour ce qui est plus particulièrement de l' utilisation correcte des ressources communautaires, que les États membres sont tenus d' organiser un ensemble de contrôles administratifs et de contrôles sur place permettant d' assurer que les conditions matérielles et formelles d' octroi des primes en cause soient correctement observées .

Dès lors que la Commission établit que, dans un État membre, une telle organisation d' ensemble des contrôles à effectuer fait défaut ou que celle mise en place est défaillante au point de laisser subsister des doutes quant à l' observation des conditions posées à l' octroi de ces primes, elle est fondée à ne pas reconnaître certaines dépenses effectuées par cet État .

Dans l' affaire C-8/88,

République fédérale d' Allemagne, représentée par M . Martin Seidel, Ministerialrat au ministère fédéral des Affaires économiques, assisté de M . Joachim Horn, Regierungsrat au même ministère, en qualité d' agents, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de l' ambassade de la République fédérale d' Allemagne, 20-22, avenue Émile-Reuter,

partie requérante,

contre

Commission des Communautés européennes, représentée par M . Peter Karpenstein, conseiller juridique, en qualité d' agent, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M . Georgios Kremlis, membre du service juridique, Centre Wagner, Kirchberg,

partie défenderesse,

ayant pour objet l' annulation de la décision 87/541/CEE de la Commission, du 21 octobre 1987 ( JO L 324, p . 32 ), dans la mesure où celle-ci n' a pas reconnu certains montants que la République fédérale d' Allemagne avait versés en tant que primes, prévues par la réglementation communautaire, au bénéfice des producteurs de viande ovine et au maintien du troupeau de vaches allaitantes, pour les années 1984 et 1985,

LA COUR,

composée de MM . O . Due, président, C . N . Kakouris, président de chambre, G . F . Mancini, T . F . O' Higgins, J . C . Moitinho de Almeida, F . Grévisse et M . Díez de Velasco, juges,

avocat général : M . W . Van Gerven

greffier : M . J . A . Pompe, greffier adjoint

vu le rapport d' audience,

- ayant entendu les représentants des parties en leur plaidoirie à l' audience du 28 novembre 1989, au cours de laquelle la République fédérale d' Allemagne a été représentée par M . Ernst Roeder, en qualité d' agent,

- ayant entendu l' avocat général en ses conclusions à l' audience du 24 janvier 1990,

rend le présent

Arrêt

1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 12 janvier 1988, la République fédérale d' Allemagne a, en vertu de l' article 173, premier alinéa, du traité CEE, demandé l' annulation de la décision 87/541/CEE de la Commission, du 21 octobre 1987, modifiant les décisions 87/468/CEE et 87/469/CEE relatives à l' apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d' orientation et de garantie agricole ( ci-après "FEOGA "), section "garantie", pour les exercices financiers 1984 et 1985 ( JO L 324, p . 32 ), dans la mesure où cette décision n' a pas retenu, pour un financement communautaire, certains montants que la République fédérale d' Allemagne avait versés en tant que primes, prévues par la réglementation communautaire, au bénéfice des producteurs de viande ovine et au maintien du troupeau de vaches allaitantes, pour les exercices financiers précités .

2 Dans les décisions 87/468 et 87/469, l' apurement des comptes ne portait pas sur certaines dépenses concernant la République fédérale d' Allemagne, pour lesquelles des vérifications complémentaires étaient considérées comme nécessaires; l' acte attaqué concerne ces dépenses .

3 La non-reconnaissance par la décision attaquée, intervenue après ces vérifications complémentaires, des primes au bénéfice des producteurs de viande ovine concerne uniquement le Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie et porte sur une somme de 1 681 980,64 DM pour 1984 et de 1 596 934,47 DM pour 1985, tandis que la non-reconnaissance des primes au maintien du troupeau de vaches allaitantes ne concerne que les Laender de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, de Bade-Wurtemberg et de Bavière, et porte sur des sommes de 222 376,22 DM pour 1984 et de 182 636,48 DM pour 1985 .

4 La prime au bénéfice des producteurs de viande ovine est prévue à l' article 5 du règlement ( CEE ) n° 1837/80 du Conseil, du 27 juin 1980, portant organisation commune des marchés dans le secteur des viandes ovine et caprine ( JO L 183, p . 1 ).

5 Selon le règlement ( CEE ) n° 872/84 du Conseil, du 31 mars 1984, établissant les règles générales relatives à l' octroi de la prime au bénéfice des producteurs de viande ovine et abrogeant le règlement ( CEE ) n° 2643/80 ( JO L 90, p . 40 ), le demandeur de la prime en question doit disposer, à compter du 1er avril 1984, d' au moins dix brebis, alors que pour la période du 1er janvier au 31 mars 1984 le nombre minimal des brebis était fixé par les États membres .

6 Le règlement ( CEE ) n° 3007/84 de la Commission, du 26 octobre 1984, portant modalités d' application de la prime en question ( JO L 283, p . 28 ), prévoit en son article 2 que le demandeur doit avoir maintenu sur son exploitation, depuis la fin octobre 1984, le nombre de brebis pour lesquelles la prime est sollicitée pendant au moins cent jours à compter du 30 avril de chaque année . Cette obligation n' était pas applicable pour l' année 1984 .

7 Pour ce qui est de la prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes, elle a été instaurée par le règlement ( CEE ) n° 1357/80 du Conseil, du 5 juin 1980 ( JO L 140, p . 1 ).

8 Selon ce règlement, tel que modifié par le règlement ( CEE ) n° 1417/81 du Conseil, du 19 mai 1981 ( JO L 142, p . 4 ), les vaches allaitantes pour lesquelles est sollicitée la prime en question doivent appartenir à une des races à orientation "viande" mentionnées dans le règlement . Par ailleurs, le demandeur doit démontrer à la satisfaction de l' autorité compétente "qu' il ne livre pas de lait ni de produits laitiers provenant de l' exploitation gérée le jour du dépôt de la demande", et doit s' engager à ne pas livrer de lait ni de produits laitiers pendant douze mois à partir du jour du dépôt de la demande et à détenir sur son exploitation pendant une durée minimale de six mois à partir du même jour un nombre de vaches allaitantes au moins égal à celui pour lequel la prime a été octroyée .

9 En vertu des dispositions combinées du règlement en question et de la directive 72/159/CEE du Conseil, du 17 avril 1972, concernant la modernisation des exploitations agricoles ( JO L 96, p . 1 ), le demandeur de la prime doit encore être un exploitant agricole individuel à titre principal, c' est-à-dire une personne dont la part du revenu provenant de son exploitation agricole soit égale ou supérieure à 50 % de son revenu global .

10 Pour un plus ample exposé des faits de la cause, du déroulement de la procédure, du cadre réglementaire et des moyens et arguments des parties, il est renvoyé au rapport d' audience . Ces éléments du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour .

11 Le refus, par l' acte attaqué, de la Commission de retenir, pour un financement communautaire, les montants des primes en question est motivé par les irrégularités reprochées aux autorités allemandes . Celles-ci consistent, de manière générale, en l' absence d' un système adéquat de contrôles administratifs et de contrôles sur place, et en l' absence de preuves que certains contrôles administratifs ont été effectués et que des contrôles sur place ont eu lieu de manière satisfaisante .

12 Les régimes de contrôle dont il s' agit ne sont pas, en République fédérale d' Allemagne, établis de manière uniforme pour l' ensemble du territoire par des décisions fédérales, mais relèvent de la responsabilité de chaque Land . La Commission reproche aux autorités fédérales de ne pas avoir donné aux Laender des instructions détaillées sur la nature et la fréquence des contrôles propres à assurer le respect des conditions posées par la réglementation communautaire à l' octroi des primes litigieuses . Aux Laender, elle fait grief de ne pas avoir défini et appliqué des mesures de contrôle appropriées .

13 Il y a lieu d' observer, à cet égard, qu' il incombe à toutes les autorités des États membres, qu' il s' agisse d' autorités du pouvoir central de l' État, d' autorités d' un État fédéré ou d' autres autorités territoriales, d' assurer le respect des règles du droit communautaire dans le cadre de leurs compétences . En revanche, il n' appartient pas à la Commission de se prononcer sur la répartition des compétences par les règles institutionnelles de chaque État membre et sur les obligations qui peuvent incomber respectivement aux autorités de la République fédérale et à celles des Laender . Elle ne peut que contrôler si l' ensemble de mesures de surveillance et de contrôle établi selon les modalités de l' ordre juridique national est suffisamment efficace pour permettre une application correcte des prescriptions communautaires .

14 Par conséquent, il n' y a pas besoin de rechercher si le gouvernement fédéral avait donné, comme il le soutient, des instructions suffisantes aux Laender, mais il convient d' examiner les moyens du recours à l' égard des reproches de la Commission concernant l' absence de règles relatives aux modalités de contrôle du respect des conditions fixées par la réglementation communautaire, l' absence de contrôles administratifs importants et de surveillance concrète des services d' exécution subordonnés, l' absence ou l' insuffisance d' instructions concrètes aux fonctionnaires chargés du contrôle sur place, l' inexistence de toute prévision quant à la fréquence de ces contrôles à effectuer, et l' absence de tout rapport écrit concernant les inspections réalisées sur place et leurs résultats . Les obligations y afférentes constitueraient des exigences minimales en vertu des dispositions communautaires applicables en la matière .

15 Par son moyen principal, la partie requérante soutient que les exigences ainsi formulées par la Commission constituent pour les États membres des obligations supplémentaires qui ne résultent pas des règles communautaires régissant la matière et ne peuvent donc pas non plus constituer un critère valable pour l' appréciation de la manière dont les régimes des primes en question ont été appliqués dans les trois Laender considérés .

16 Il convient de souligner, à cet égard, que, même si la réglementation communautaire en la matière, citée ci-dessus, n' impose pas expressément aux États membres d' instaurer des mesures de surveillance et des modalités de contrôle telles que celles évoquées par la Commission, il n' en reste pas moins que cette obligation découle implicitement du fait que, en vertu de la réglementation en question, il incombe aux États membres d' appliquer les régimes des primes en cause et d' organiser un système de contrôle et de surveillance .

17 Plus concrètement, il y a lieu de rappeler, à cet égard, que l' article 8 du règlement ( CEE ) n° 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune ( JO L 94, p . 13 ), impose aux États membres l' obligation générale de prendre les mesures nécessaires pour s' assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le FEOGA, pour prévenir et poursuivre les irrégularités et pour récupérer les sommes perdues à la suite d' irrégularités ou de négligences; d' autre part, selon l' article 9 du même règlement, les États membres doivent mettre à la disposition de la Commission toutes les informations nécessaires au bon fonctionnement du FEOGA et prendre toutes mesures susceptibles de faciliter les contrôles que la Commission estimerait utile d' entreprendre .

18 Outre ces dispositions générales, il faut relever, quant aux primes au bénéfice des producteurs de viande ovine, que l' article 5 du règlement n° 3007/84, précité, dispose qu' avant l' expiration de la période de cent jours, définie ci-dessus, "... les autorités compétentes désignées par les États membres procèdent au contrôle administratif, complété par des inspections sur place, systématiques ou par sondage, du nombre de brebis éligibles déclaré dans la demande de prime ".

19 Quant aux primes au maintien du troupeau de vaches allaitantes, l' article 4, paragraphe 1, du règlement ( CEE ) n° 1244/82 de la Commission, du 19 mai 1982, portant modalités d' application du régime de prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes ( JO L 143, p . 20 ), impose aux autorités compétentes désignées par chaque État membre l' obligation de procéder à des contrôles administratifs, complétés par des inspections sur place par sondage ou, si nécessaire, de façon systématique .

20 Il découle de ces dispositions, considérées à la lumière de l' obligation de collaboration loyale avec la Commission, instituée par l' article 5 du traité, pour ce qui est plus particulièrement de l' utilisation correcte des ressources communautaires, que les États membres sont tenus d' organiser un ensemble de contrôles administratifs et de contrôles sur place permettant d' assurer que les conditions matérielles et formelles à l' octroi des primes en cause soient correctement observées .

21 Si une telle organisation d' ensemble des contrôles fait défaut ou si celle mise en place par un État membre est défaillante au point de laisser subsister des doutes quant à l' observation des conditions posées à l' octroi des primes en question, la Commission est fondée à ne pas reconnaître certaines dépenses effectuées par l' État membre concerné .

22 Par conséquent, le moyen de l' État requérant, selon lequel les exigences formulées par la Commission à l' égard des États membres constituent des obligations que la réglementation communautaire susvisée n' impose pas, n' est pas fondé .

23 Il convient de préciser, toutefois, que la Commission est obligée de justifier chaque fois sa décision constatant l' absence ou les défaillances des contrôles mis en oeuvre par l' État membre concerné .

24 C' est à la lumière de ces considérations qu' il faut examiner en l' occurrence les moyens du recours dirigés contre les parties de l' acte attaqué concernant l' application des régimes de primes en question dans les trois Laender concernés .

25 Pour ce qui est des montants de la prime au bénéfice des producteurs de viande ovine concernant le Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, non reconnus par l' acte attaqué, la Commission fait valoir que, lors de l' inspection effectuée par ses fonctionnaires, les autorités compétentes du Land n' étaient à même de fournir des renseignements ni sur l' existence éventuelle d' un système de contrôle administratif ni sur les modalités des contrôles à effectuer sur place .

26 Ces autorités n' auraient, notamment, pas été en mesure de fournir des renseignements sur la manière dont les demandes de prime étaient traitées, sur l' intensité des contrôles sur place, sur le défaut d' établissement d' un rapport écrit à la suite des contrôles éventuellement effectués et sur le système de communication entre les autorités de surveillance et les agents locaux d' exécution .

27 Le gouvernement requérant, sans contredire ces constatations par la production de preuves, se limite à soutenir que des contrôles administratifs ont, en réalité, eu lieu ainsi que des contrôles sur place, et que le défaut d' établissement de rapports écrits prouve que les agents chargés du contrôle n' ont pas constaté d' irrégularités, puisque des rapports écrits étaient établis uniquement lorsque cela était nécessaire, à savoir en cas d' irrégularité .

28 Il convient d' observer, à cet égard, que l' État requérant n' a pas pu démontrer que les constatations de la Commission étaient inexactes . Ces constatations constituent des éléments susceptibles de faire naître des doutes sérieux quant à la mise en place d' un ensemble adéquat et efficace de mesures de surveillance et de contrôle des conditions d' octroi des primes dans le Land considéré .

29 A la suite de ces considérations, les moyens du recours concernant la non-reconnaissance, pour un financement communautaire, des montants versés en tant que primes au bénéfice des producteurs de viande ovine en Rhénanie-du-Nord-Westphalie, pour les exercices financiers 1984 et 1985, doivent être rejetés .

30 Quant à la prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes, il ressort de l' acte attaqué, du dossier, ainsi que de la procédure devant la Cour, que les reproches formulés à l' égard des trois Laender précités portent plus particulièrement sur les quatre points suivants, dont chacun constitue, selon la Commission, une inobservation concrète des conditions requises à l' octroi de la prime .

31 Premièrement, dans les trois Laender en cause, il n' existerait pas de règles concernant les modalités de calcul sur place du nombre de vaches allaitantes détenues dans une exploitation, permettant que soit effectivement respectée l' obligation de détenir pendant six mois un nombre de vaches allaitantes au moins égal à celui pour lequel la prime a été octroyée .

32 Deuxièmement, il aurait été nécessaire de prévoir l' établissement d' un rapport écrit sur les résultats des contrôles effectués sur place; une telle prévision ferait également défaut dans les trois Laender en question .

33 Troisièmement, des règles auraient dû être établies dans ces trois Laender en ce qui concerne le contrôle du respect de l' engagement, pris par le demandeur de la prime, de ne pas livrer de lait ni de produits laitiers pendant douze mois à partir du jour du dépôt de sa demande .

34 En dernier lieu, des règles auraient dû également exister relativement au contrôle de la condition exigeant que le demandeur de la prime soit un exploitant agricole individuel à titre principal, à savoir qu' il tire au moins 50 % de ses revenus de son exploitation agricole .

35 La partie requérante conteste qu' elle eût l' obligation d' instaurer des règles telles que celles évoquées par la Commission .

36 Sur la base des considérations générales développées ci-dessus, il y a lieu de relever, à cet égard, que la réglementation communautaire, sans aller jusqu' à imposer aux États membres l' établissement de règles détaillées et rigides en la matière, implique cependant l' obligation d' instaurer un ensemble cohérent de mesures comportant des lignes directrices concrètes à l' adresse des agents chargés des inspections sur place .

37 Un tel ensemble de mesures doit, en l' espèce, comporter des règles relatives au mode de calcul du nombre des vaches allaitantes détenues sur une exploitation agricole, à l' intensité des contrôles à effectuer ainsi qu' aux critères afférents au choix des exploitations à inspecter . Il doit également prévoir l' établissement d' un rapport écrit sur les résultats des inspections effectuées sur place . Faute d' une telle organisation, le contrôle prévu par l' article 4, paragraphe 1, du règlement n° 1244/82, précité, serait vidé de son contenu et le contrôle qui doit être exercé ensuite par la Commission serait rendu pratiquement impossible .

38 Par conséquent, le moyen selon lequel la Commission n' était pas fondée à considérer les obligations ci-dessus formulées comme des exigences découlant de la réglementation communautaire en la matière ne saurait être accueilli .

39 Le gouvernement allemand fait valoir ensuite qu' en réalité des contrôles étaient effectués régulièrement et qu' ils étaient suffisants .

40 A cet égard, il ressort du dossier que, dans les Laender de Rhénanie-du-Nord-Westphalie et de Bavière, il n' existait pas de règles proprement dites sur le mode de calcul du nombre des vaches allaitantes présentes sur une exploitation agricole ni sur la nécessité d' établir un rapport écrit à la suite des inspections effectuées, pas plus que sur les modalités de contrôle quant à l' observation des conditions relatives à la non-livraison de lait et à la prépondérance du revenu agricole du demandeur de la prime .

41 La Commission, à l' appui de ses conclusions relatives à l' inexistence d' une véritable organisation d' ensemble des contrôles dans les Laender considérés, cite un certain nombre de cas individuels, dans lesquels elle constate que les primes en question ont été accordées de manière injustifiée . De l' avis de la partie requérante, ces cas individuels, à les supposer établis, ne sauraient justifier le refus global de paiement, au titre du FEOGA, décidé par la Commission, mais, tout au plus, la non-reconnaissance des dépenses correspondant aux cas individuels en question .

42 Cette approche ne saurait être accueillie . En effet, ces cas individuels d' octroi injustifié des primes ne constituent qu' un élément supplémentaire pour justifier le reproche de la Commission selon lequel, dans les deux Laender précités, un ensemble efficace de surveillance et de contrôle du respect des conditions à l' octroi des primes faisait, en réalité, défaut .

43 Il s' ensuit que les moyens du recours concernant ces deux Laender doivent être rejetés .

44 Pour ce qui est, en revanche, du Land de Bade-Wurtemberg, si les reproches de la Commission concernant l' omission de prévoir l' établissement d' un rapport écrit à la suite des inspections effectuées sur place sont fondés, l' inobservation des autres obligations énoncées ci-dessus n' a pas été établie . En effet, il ressort du dossier qu' un certain système de contrôle était organisé dans ce Land, comportant une vérification, fût-elle non approfondie, des conditions tenant à la non-livraison de lait et à la prépondérance du revenu agricole . Cette conclusion est corroborée par le fait que la Commission n' a pas cité, à propos de ce Land, de cas individuels dans lesquels la prime a été accordée de manière manifestement erronée .

45 Par conséquent, la partie de la décision de la Commission portant refus de mettre à la charge du FEOGA les dépenses effectuées dans le Land de Bade-Wurtemberg, au titre de primes au maintien du troupeau des vaches allaitantes, n' est pas justifiée et doit, dès lors, être annulée .

46 Il résulte des considérations qui précèdent que la décision attaquée de la Commission doit être annulée uniquement dans la mesure où elle n' a pas retenu à la charge du FEOGA les dépenses effectuées, au titre de la prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes, dans le Land de Bade-Wurtemberg pour les exercices financiers 1984 et 1985, et que le recours doit être rejeté pour le surplus .

Sur les dépens

47 Aux termes de l' article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens . Toutefois, selon le paragraphe 3, premier alinéa, du même article, la Cour peut compenser les dépens en totalité ou en partie, si les parties succombent, respectivement, sur un ou sur plusieurs chefs .

Par ces motifs,

LA COUR

déclare et arrête :

1 ) La décision 87/541/CEE de la Commission, du 21 octobre 1987, modifiant les décisions 87/468/CEE et 87/469/CEE relatives à l' apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d' orientation et de garantie agricole, section "garantie", pour les exercices financiers 1984 et 1985, est annulée dans la mesure où elle n' a pas retenu à la charge du FEOGA les dépenses effectuées, au titre de la prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes, dans le Land de Bade-Wurtemberg, pour les exercices financiers en question .

2 ) Le recours est rejeté pour le surplus .

3 ) Chacune des parties supportera ses propres dépens .