INT/1075
Compétitivité des PME/
charges administratives
AVIS
Section «Marché unique, production et consommation»
La compétitivité du secteur des petites et moyennes entreprises dans l’Union européenne sous l’angle des nouvelles charges et obligations administratives
(avis exploratoire)
Rapporteur: Paul RÜBIG
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Conseiller
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Markus PIEPER (pour le rapporteur)
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Consultation
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Présidence polonaise du Conseil, 6/9/2024
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Base juridique
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Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
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Compétence
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Section «Marché unique, production et consommation»
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Adoption en section
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12/2/2025
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Résultat du vote
(pour/contre/abstentions)
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64/3/4
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Adoption en session plénière
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J/M/AAAA
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Session plénière nº
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…
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Résultat du vote
(pour/contre/abstentions)
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…/…/…
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1.Conclusions et recommandations
1.1Le Comité économique et social européen (CESE) accueille favorablement les initiatives lancées récemment par la Commission européenne dans le but de réduire la charge réglementaire. Néanmoins, les PME, en particulier, sont confrontées à deux à trois fois plus d’exigences législatives et de sanctions en raison de la nouvelle vague de réglementations et des exigences existantes, notamment liées au pacte vert. Des études empiriques, des enquêtes réalisées auprès des entreprises et les rapports Draghi et Letta confirment tous l’augmentation constante de la charge bureaucratique au détriment des consommateurs, de la productivité, de la création d’emplois et du commerce mondial. À cet égard, de nouvelles améliorations restent nécessaires.
1.2Le CESE estime dans le même temps que la réduction de la charge réglementaire ne doit pas compromettre le respect des normes sociales, environnementales et de sécurité des consommateurs établies au niveau européen et à l’échelon international (dans le cadre par exemple de l’Organisation internationale du travail, de l’accord de Paris ou des objectifs de développement durable des Nations unies), ni du principe de transparence et de l’état de droit au sein de l’UE.
1.3Le CESE recommande que le test PME et le contrôle de compétitivité soient fusionnés en une seule procédure. En outre, le comité d’examen de la réglementation doit être sensiblement renforcé et se voir conférer une plus grande indépendance. Il devrait procéder à un «contrôle de la cohérence et de la subsidiarité» au début de chaque processus législatif et disposer de droits de révision appropriés. Ce renforcement du comité d’examen de la réglementation devrait figurer dans le prochain accord interinstitutionnel.
1.4Le CESE recommande de recourir à l’intelligence artificielle et aux outils d’apprentissage automatique afin de créer un «outil de déclaration unique» facile à utiliser et en mesure de fournir aux PME, aux sociétés à moyenne capitalisation et aux autres entreprises toutes les informations pertinentes en ce qui concerne les obligations, délais et sanctions applicables en matière de déclaration au niveau de l’UE. Cela supposerait également d’établir un cadre permettant d’analyser des documents et d’extraire des contenus, d’harmoniser les sources et les formats de données hétérogènes, de découvrir les connexions cachées, de donner un sens aux données et, enfin, de tirer des conclusions. Chaque État membre devrait aussi mettre en place un point de contact central pour les obligations européennes en matière de déclaration.
1.5Le CESE estime que la Commission prend les mesures appropriées pour réduire la bureaucratie grâce à la plateforme REFIT, au test PME et au contrôle de compétitivité, à la coordination numérique du processus législatif, aux réformes du Semestre européen et à l’engagement de réduire les obligations de déclaration (25 % pour chaque commissaire et 35 % pour les PME). Il déplore néanmoins que le portefeuille du commissaire à l’économie et à la productivité et commissaire à la mise en œuvre et à la simplification ne soit pas un portefeuille de vice-président, et qu’aucun des quatorze groupes de projet des commissaires ne soit spécifiquement consacré à l’efficacité et à la simplification.
1.6Le CESE est d’avis que le Conseil de l’Union européenne et les pouvoirs publics nationaux devraient également exploiter davantage les possibilités de révision des responsabilités (subsidiarité), notamment en ce qui concerne l’incidence sur les petites et moyennes entreprises, les consommateurs, l’administration et la justice. Il y a lieu d’établir à cette fin des procédures plus efficaces en ce qui concerne les recours pour violation du principe de subsidiarité. À cet égard, une nouvelle approche de l’élaboration de la législation aiderait les institutions de l’UE à suivre les progrès réalisés sur le plan de la mise en œuvre, de l’application et du respect des règles par les PME.
1.7Le CESE recommande également au Parlement européen et au Conseil de l’UE de mettre en place une procédure accélérée pour les analyses d’impact et des risques réalisées par leurs propres départements thématiques dans le cas d’amendements susceptibles de modifier en profondeur les propositions adoptées par la Commission. Pour leur faciliter la tâche, le nouvel accord interinstitutionnel devrait définir le principe d’une telle démarche et donner aux institutions de l’Union les moyens d’agir en leur proposant une procédure simple et exhaustive.
1.8Toutes ces propositions pourraient être incluses dans un acte législatif contraignant sur la réduction de la bureaucratie.
2.Observations générales
A.Introduction et mandat
2.1La présidence polonaise du Conseil de l’UE a demandé que le CESE élabore un rapport sur la compétitivité des petites et moyennes entreprises en Europe. Ce rapport devrait notamment fournir une évaluation de la charge réglementaire et du risque de sanctions auxquels sont confrontées les PME et les sociétés à moyenne capitalisation de l’Union européenne par rapport aux entreprises non européennes. Il devrait recenser les causes de la charge réglementaire cumulée excessive et les domaines du droit de l’Union qui sont les plus préjudiciables à la compétitivité des PME.
B.La bureaucratie en tant que facteur d’implantation des PME
2.2Les PME actives dans le secteur manufacturier, l’industrie hôtelière et le secteur agricole, ainsi que leurs employés, se plaignent en particulier de la charge que représente l’excès de bureaucratie en matière de temps et de coûts. En 2023, 55 % des PME ont fait savoir que les obstacles réglementaires et la charge administrative constituaient leur principal défi. Il s’agissait également de la deuxième difficulté la plus citée par les jeunes entreprises (52 %, après l’accès au financement) et du troisième écueil le plus fréquemment mentionné par les sociétés à moyenne capitalisation (36 %, après les difficultés de recrutement et les perturbations des chaînes d’approvisionnement). Des enquêtes menées au niveau national ont attesté l’augmentation significative des dépenses et du temps consacrés à des formalités administratives plus exigeantes, lesquelles découragent dans le même temps la création d’entreprises.
2.3L’augmentation exponentielle de la bureaucratie en tant que facteur d’implantation des entreprises est également illustrée par le rapport Draghi, qui met en évidence les «asymétries de réglementation» auxquelles sont confrontées les entreprises de l’UE par rapport à leurs concurrentes de Chine ou des États-Unis.
2.4Selon M. Draghi, quelque 13 000 actes juridiques ont été adoptés au niveau de l’UE entre 2019 et 2024, contre 3 500 textes de loi et 2 000 résolutions à l’échelon fédéral aux États-Unis. Il souligne que la charge réglementaire pesant sur les entreprises européennes est élevée et ne cesse de croître. Selon une enquête de la BEI, 61 % des entreprises européennes affirment que la réglementation (excessive) constitue un obstacle majeur à l’investissement à long terme. Toute législation jugée excessive entraîne des coûts supplémentaires pour les entreprises. Ces frais engloutissent des sommes qui, sans cela, pourraient être investies dans l’innovation et le capital humain, eux-mêmes générateurs d’une plus grande valeur ajoutée susceptible d’accroître à la fois les bénéfices des entreprises et la rémunération des travailleurs.
C.Effet dissuasif de la charge réglementaire sur l’ouverture aux technologies innovantes
2.5L’idée de base sous-tendant la protection du climat au sein de l’UE, le système d’échange de quotas d’émission de l’UE (SEQE-UE), est aussi simple qu’efficace. Pour l’industrie, et aujourd’hui aussi pour les secteurs du bâtiment et des transports, les droits de polluer sont définis quantitativement et réduits progressivement par l’intermédiaire des certificats SEQE, garantissant ainsi le respect des objectifs climatiques de Paris. Le marché se charge du reste en augmentant les prix des combustibles fossiles. Si le SEQE garantit que les objectifs de Paris seront atteints au moyen d’objectifs contraignants en matière d’économies, il n’est pas nécessaire de soumettre les entreprises à des obligations de déclaration au titre de la CSRD, du règlement de l’UE sur la taxinomie et des réglementations environnementales y afférentes, telles que la directive sur les bâtiments.
2.6Alors qu’aux États-Unis, la loi sur la réduction de l’inflation (Inflation Reduction Act, IRA) vise à accroître non seulement la mobilité électrique, mais aussi l’efficacité de la combustion, la législation européenne repose sur une interdiction de la combustion sans prévoir d’évaluation du cycle de vie et d’analyse d’impact globales. En outre, l’option privilégiée est d’encourager les propriétaires à investir par la voie d’une obligation européenne de rénovation des bâtiments, au lieu de favoriser une mise en œuvre non bureaucratique de la garantie en matière de protection du climat qu’offre le régime d’échange de droits d’émissions en augmentant le prix des combustibles fossiles. La question de l’hydrogène constitue un autre exemple. L’UE ne considère l’hydrogène comme respectueux du climat que s’il est produit à partir d’énergie éolienne ou solaire, au lieu d’inclure également dans cette catégorie l’hydrogène produit d’une manière efficace sur le plan des coûts, sans émissions de CO2, à partir du gaz naturel et du nucléaire: le «tout électrique» prend le pas sur l’ouverture à la technologie. C’est ainsi qu’une bureaucratie néfaste se développe, étouffant l’économie de marché et l’innovation.
D.Une législation qui ne s’appuie pas sur des données probantes
2.7La charge bureaucratique est la plus évidente dans le cas de la CSRD.
2.8La CSDDD, connue sous le nom de législation relative aux chaînes d’approvisionnement, a elle aussi une incidence considérable sur les sociétés à moyenne capitalisation les plus solides qui sont à même d’opérer indépendamment des groupes d’entreprises. En vertu de la CSDDD, les entreprises européennes, qui sont susceptibles d’importer des matières premières de fournisseurs situés dans différentes régions du monde en fonction des récoltes et de l’offre, sont tenues de prouver le respect des exigences législatives pour chaque pays d’origine. Au sein de la chaîne d’approvisionnement, les plus petits fournisseurs doivent également exercer ce devoir de vigilance et transmettre les informations à leurs clients.
2.9Les prêts aux PME sont également en recul. Cette évolution s’explique par la grande incertitude qui règne parmi les banques régionales quant à la capacité des emprunteurs à respecter toutes les exigences de l’UE en matière d’investissements verts plutôt que par un manque d’intérêt des PME pour les investissements. Lors de la mise en place de nouvelles lignes de production, les PME et les bailleurs de fonds seraient tenus d’apporter la preuve qu’ils satisfont aux exigences de la CSRD, du règlement sur l’écoconception pour des produits durables ou encore de la taxinomie de l’UE, ainsi que de démontrer une transparence suffisante tout au long des chaînes d’approvisionnement européennes et de prouver qu’ils respectent les exigences de la Banque centrale européenne et de l’Autorité bancaire européenne pour des opérations bancaires respectueuses du climat et en ce qui concerne les implications en matière d’échange de quotas d’émission dans l’Union. En outre, la CSRD et le règlement sur la taxinomie imposent souvent les mêmes exigences en matière de déclaration.
2.10Dans de nombreux cas, les complexités inhérentes au respect de la réglementation entraînent la suspension de la collaboration entre les banques et les entreprises au niveau local. Les principes «une fois pour toutes» et du «guichet unique» ainsi que la «clause de limitation dans le temps» devraient toujours s’appliquer à ces sujets spécifiques relevant déjà du champ d’application d’actes législatifs existants qui pourraient poursuivre les mêmes objectifs que de nouvelles propositions législatives.
2.11En plus d’avoir empêché les entreprises de taille moyenne de se financer par la voie du crédit, l’aspect bureaucratique du pacte vert suscite également des frustrations parmi les entreprises et les employés et entraîne des coûts élevés pour les consommateurs, lesquels sont foncièrement désireux d’engager une transformation du système énergétique et de préserver l’environnement.
E.Des exigences excessives pour le processus législatif européen
2.12Le CESE estime qu’il y a lieu de remettre en question la répartition complexe et peu claire des responsabilités au sein de la Commission européenne, illustrée notamment par l’attribution des compétences pour les questions de chaîne d’approvisionnement au commissaire à la justice. Dans un souci de cohérence, il est impératif d’établir une structure organisationnelle efficace pour disposer d’une vue d’ensemble claire de tous les actes législatifs en vigueur ainsi que de leurs interactions, chevauchements et contradictions potentielles.
2.13Les examens des analyses d’impact de la Commission par le comité d’examen de la réglementation, qui est un organisme partiellement indépendant, font clairement ressortir la complexité et l’incohérence croissantes des propositions législatives de la Commission. Les dernières grandes statistiques empiriques disponibles (élaborées par le département thématique du Parlement européen), portant sur 314 des analyses d’impact examinées par ledit comité, montrent qu’entre 2016 et 2021, 39 % d’entre elles étaient tellement bancales que la Commission a dû les retravailler. En 2023, le Parlement européen a constaté avec inquiétude qu’en 2022, 58 % des analyses d’impact n’avaient pas été suffisamment étayées. Les implications financières et les options de financement doivent faire l’objet d’une analyse d’impact, qui nécessite l’élaboration d’un avis par le Comité des régions. Le comité d’examen de la réglementation a également critiqué les analyses d’impact réalisées plus récemment concernant les directives sur les chaînes d’approvisionnement et sur les bâtiments, les jugeant insuffisantes. Le CESE estime que le processus législatif bénéficierait par ailleurs de sa propre participation aux analyses d’impact.
2.14L’évaluation de l’engagement qu’a pris volontairement la Commission en 2019 d’appliquer le principe «un ajout, un retrait» montre également que le processus législatif de l’UE connaît un phénomène d’emballement. Le Parlement européen, qui renforce généralement les lois, s’est plaint du non-respect de ce principe, de même que le rapport Draghi, dont les calculs ont abouti à un ratio de 2,5 pour 1.
2.15La base de données EUR-Lex, qui reprend la législation adoptée et modifiée, permet de dresser un tableau probablement proche de la réalité en comparant le nombre d’actes législatifs nouveaux par rapport à celui des actes arrivés à expiration ou ayant été retirés. Nos propres calculs (fondés sur cette base de données) pour les années 2019 à 2023 montrent une moyenne de 2,72 actes ajoutés pour 1 retiré, avec un pic lié au pacte vert, de 3,55 actes ajoutés pour 1 retiré, en 2022.
2.16Certains actes législatifs, par exemple dans le domaine de la numérisation, pourraient certes avoir accru le nombre d’actes en vigueur, mais ont en fin de compte réduit les coûts pesant sur les entreprises. Toutefois, la Commission étant elle-même chargée de procéder à l’«examen annuel de la charge», cette évaluation nécessite qu’une vérification indépendante soit réalisée par le comité d’examen de la réglementation, la Cour des comptes, le Centre commun de recherche et le Centre de recherche du Parlement européen, en prévoyant une assistance technique à des fins de simplification.
F.Approches existantes et nouvelles de la Commission en matière de réduction de la bureaucratie
2.17Ces dernières années, la Commission a consenti de gros efforts pour réduire la charge administrative. Il convient de mentionner, entre autres, les éléments suivants:
a.la plateforme REFIT;
b.le test PME et le «contrôle de compétitivité»;
c.la philosophie «une fois pour toutes»;
d.une réduction de 25 % des obligations de déclaration;
e.la coordination systématique des processus numériques;
f.l’obligation pour chaque commissaire de réduire la bureaucratie;
g.les vérifications de terrain avec les parties prenantes et les réformes du Semestre européen en vue d’un contrôle de la compétitivité.
2.18Néanmoins, ces initiatives n’ont pas véritablement entraîné de réduction constante de la charge administrative, de sorte qu’un programme plus ambitieux s’impose. En outre, les perspectives purement quantitatives pour la prochaine période ne laissent présager aucune amélioration. Le registre des documents de la Commission énumère actuellement un total de 470 actes législatifs en attente, 413 actes d’exécution et 57 actes délégués. Le registre ne reprenant que les actes actuellement prévus, ce nombre est amené à croître sensiblement à l’avenir. Il y a notamment les nouvelles initiatives législatives: les orientations politiques énumèrent 160 projets pour la nouvelle législature 2024-2029.
2.19Mario Draghi a appelé les institutions de l’UE à appliquer un principe d’«autolimitation» dans l’élaboration des politiques, à la fois en procédant à un meilleur filtrage des initiatives futures et en rationalisant l’acquis existant. De l’avis du CESE, cet appel à l’«autolimitation» devrait également être adressé aux États membres en lien avec la surréglementation.
2.20Le portefeuille du commissaire à l’économie et à la productivité et commissaire à la mise en œuvre et à la simplification devrait être élargi afin que les PME bénéficient d’une attention particulière, de manière à garantir une gestion cohérente de l’ensemble des exigences que la législation de l’UE leur impose. Un vice-président exécutif devrait en outre disposer d’un mandat solide en matière de mise en œuvre et de simplification législatives, comme annoncé par la présidente von der Leyen dans les orientations politiques qu’elle a présentées avant son élection au Parlement européen.
2.21Au début de la législature, la Commission devrait recenser les redondances législatives dans le cadre d’une procédure omnibus (comme proposé dans le rapport Letta), et prévoir notamment un soutien aux PME, aux travailleurs et aux administrations publiques.
2.22La réduction de 25 % des formalités administratives évoquée dans le train de mesures de soutien constitue un chiffre minimal. La future CSRD contient à elle seule quelque 1 200 exigences en matière de déclaration
. Il est indispensable de fournir une compilation des obligations de déclaration dans un langage simple en mettant en place un service de guichet unique dans l’ensemble des 27 États membres. Conformément au principe de transparence, cette compilation pourrait également reprendre les dispositions pénales ayant une incidence sur les actions collectives en droit civil, administratif et pénal, et proposer une évaluation des répercussions en matière d’effectifs et de coûts pour le pouvoir judiciaire et les autorités administratives. Le CESE recommande de mieux faire usage des instruments numériques ainsi que de l’intelligence artificielle et des outils d’apprentissage automatique afin de créer un «outil de déclaration unique» facile à utiliser et en mesure de fournir aux PME, aux sociétés à moyenne capitalisation et aux autres entreprises toutes les informations pertinentes en ce qui concerne les obligations, délais et sanctions applicables en matière de déclaration au niveau de l’UE.
2.23La Commission pourrait avoir besoin d’une réforme interne de son processus d’élaboration des propositions législatives. Le comité d’examen de la réglementation doit être sensiblement renforcé et se voir conférer une plus grande indépendance. Il devrait procéder à un «contrôle de la cohérence et de la subsidiarité» au début de chaque processus législatif et se voir accorder des droits de révision appropriés pour toute nouvelle législation susceptible de mettre à mal la compétitivité. Le renforcement du comité d’examen de la réglementation doit figurer dans le prochain accord interinstitutionnel.
2.24Le test PME et le contrôle de compétitivité devraient être fusionnés en une seule procédure. En l’absence d’un contrôle adéquat de la compétitivité, approuvé par le commissaire chargé de l’amélioration de la réglementation et des PME, la procédure législative ne devrait pas être engagée.
2.25Il convient de réduire sensiblement le nombre d’actes délégués et de rendre ceux-ci plus transparents. Le Parlement européen et les parties prenantes devraient être associés dans le cadre d’une procédure efficace.
2.26Le Parlement européen devrait mettre en place une procédure accélérée pour les options, les évaluations d’impact et des risques et les analyses du cycle de vie réalisées par son propre département thématique dans le cas d’amendements susceptibles de modifier en profondeur les propositions adoptées par la Commission.
2.27Le Conseil et les parlements/gouvernements nationaux devraient exploiter davantage les possibilités de révision des responsabilités (subsidiarité) et élaborer à cette fin des procédures plus efficaces pour les recours en cas de violation du principe de subsidiarité.
2.28Les exigences fixées par la législation européenne devraient toujours s’accompagner d’un service aux PME. Il conviendrait également de s’appuyer sur le réseau de l’Institut européen d’innovation et de technologie (EIT) et des chambres étrangères, par exemple pour les certificats relatifs aux chaînes d’approvisionnement ou à l’énergie verte. En outre, il y a lieu de prévoir une exemption à l’obligation de vérification de la chaîne d’approvisionnement au sein de l’UE et pour tous les pays tiers ayant passé des accords commerciaux avec l’Union.
2.29Le Comité des régions doit faire un usage beaucoup plus important de son rôle de gardien de la subsidiarité et soulever la question de la compétence européenne dès le début du processus législatif afin d’éviter des charges financières pour les régions européennes.
2.30Le CESE recommande que toutes ces demandes donnent lieu à l’élaboration d’un acte législatif contraignant sur la réduction de la bureaucratie, à la mise en place d’une évaluation ex post des politiques et au lancement d’un exercice de lutte contre la bureaucratie (Red Tape Challenge).
Bruxelles, le 12 février 2025.
La présidente de la section «Marché unique, production et consommation»
Sandra PARTHIE
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