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AVIS
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Comité économique et social européen
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Procédure concernant les déséquilibres sociaux
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Procédure concernant les déséquilibres sociaux
(avis exploratoire à la demande de la présidence espagnole)
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SOC/748
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Rapporteure: Mme Justyna Kalina OCHĘDZAN
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Demande de la présidence espagnole du Conseil
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Lettre, 27/07/2022
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Base juridique
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Article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne
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Compétence
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Section «Emploi, affaires sociales et citoyenneté»
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Adoption en section
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03/04/2023
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Adoption en session plénière
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27/04/2023
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Session plénière nº
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578
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Résultat du vote
(pour/contre/abstentions)
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234/7/5
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1.Conclusions et recommandations
1.1Le CESE considère que l’Union européenne et ses États membres doivent ménager un équilibre entre les dimensions économique, sociale et environnementale de leur développement afin d’aboutir, sous ces trois aspects, à une convergence vers le haut tout en assurant un respect attentif des droits de l’homme. Parvenir à un tel développement conjoint pose de multiples défis.
1.2Le CESE constate que, face à la multiplication des crises, et dans l’éventualité d’autres à venir, il convient de repenser la gamme des instruments dont l’Union dispose en matière de gouvernance sociale, afin de parvenir en la matière à une convergence vers le haut et de réduire les inégalités.
1.3Ces crises multiples et leurs effets sur le long terme viennent compromettre la convergence sociale vers le haut dans une Union européenne où la gouvernance budgétaire et macroéconomique ainsi que la gouvernance environnementale sont davantage développées et mieux coordonnées que la gouvernance sociale. Une procédure concernant les déséquilibres sociaux (PDS) offrirait, aux yeux du CESE, une chance d’améliorer la coordination des efforts déployés à l’échelon national pour parvenir à une convergence sociale vers le haut. Elle devrait également permettre de mieux exploiter l’architecture actuelle de la gouvernance européenne.
1.4Le CESE recommande d’inscrire la mise en place et le développement ultérieur de la PDS dans le cadre du système intégré de coordination des politiques de l’Union et des États membres via le Semestre européen. Il est important que la PDS vienne compléter les processus et outils préexistants en matière de suivi et qu’elle apporte une valeur ajoutée manifeste s’agissant de faciliter une convergence sociale vers le haut.
1.5La meilleure façon de mettre en œuvre la PDS consistera à procéder par étapes pour en faire, en fonction des besoins, un prolongement ou une composante intégrée des procédures et systèmes déjà en place en matière de suivi des incidences sociales sur la base du socle européen des droits sociaux (SEDS) et du plan d’action qui s’y rapporte.
1.6Le CESE propose que les déséquilibres sociaux soient définis comme les situations jugées critiques dans le cadre du tableau de bord social, et des écarts manifestes par rapport à la trajectoire tracée pour la réalisation des objectifs fixés dans le plan d’action du SEDS. Il faudra faire en sorte d’apporter des améliorations qualitatives à la méthodologie employée pour mesurer les incidences sociales, afin de prendre pleinement en considération les principes du SEDS et les tendances pluriannuelles.
1.7Le CESE recommande d’intégrer la PDS dans le Semestre européen, tout au long de ses différentes phases. La Commission et le Conseil devraient se servir du rapport conjoint sur l’emploi, des rapports par pays et des bilans approfondis ad hoc pour détecter et corriger les déséquilibres sociaux. Les déséquilibres sociaux décrits dans les rapports par pays devraient être abordés dans un paragraphe spécifique en préambule des recommandations adressées à l’État concerné ainsi que dans le corps même des recommandations. Ces dernières devraient encourager les États membres à mettre en œuvre les réformes concrètes qui, selon l’analyse de la Commission, et de l’avis des États membres, des partenaires sociaux nationaux et des organisations de la société civile, seront les plus susceptibles de concourir à une amélioration de la situation dans les domaines jugés critiques. En réponse, et après consultation des partenaires sociaux et des organisations de la société civile, l’État membre concerné devrait proposer les initiatives et les réformes qu’il y aurait lieu d’engager pour améliorer les situations critiques recensées. Le plan ainsi élaboré pourrait aussi comporter une évaluation de la cohérence entre les initiatives prévues et les politiques suivies par l’État membre en question en matière macroéconomique et budgétaire, afin de parvenir à un juste équilibre entre les dimensions économique, sociale et budgétaire.
1.8La Commission et les États membres devraient envisager d’assouplir les règles en vigueur en matière d’allocation de fonds (y compris les Fonds ESI et la FRR, parmi d’autres) de telle manière à ce qu’elles puissent être rapidement adaptées aux défis sociaux actuels et aux situations critiques que la mise en œuvre de la PDS aura mises en évidence.
2.Observations générales
2.1Le présent document répond à une demande adressée par la présidence espagnole au CESE pour qu’il élabore un avis exploratoire sur la question d’une «procédure concernant les déséquilibres sociaux» (PDS). Le CESE est invité à répondre aux questions suivantes: i) Selon le CESE, quelles devraient être les modalités à privilégier pour la mise au point d’une PDS en tant que mécanisme spécifique de détection et de suivi des inégalités sociales croissantes dans l’Union européenne? ii) Comment intégrer au mieux la PDS dans la structure institutionnelle actuelle et le dispositif du Semestre européen, tout en limitant la charge administrative que pourrait susciter sa mise en place? iii) Comment articuler le socle européen des droits sociaux avec le système de suivi institué dans le cadre de la nouvelle PDS? iv) De quelle manière pourrait-on s’appuyer sur le processus actuel de gouvernance économique afin de renforcer la cohérence et la concordance entre les aspects macroéconomiques et sociaux du Semestre européen?
2.2Afin d’opérer une transition écologique et numérique qui soit juste et d’atténuer les conséquences néfastes de la pandémie de COVID-19, l’Union européenne et ses États membres devraient porter un regard attentif sur les causes des inégalités sociales et s’employer à trouver un équilibre entre les dimensions économique et sociale d’un développement inclusif, sur la base des principes posés par le socle européen des droits sociaux (SEDS).
2.3À l’occasion du sommet social qui s’est tenu à Porto en mai 2021, la Belgique et l’Espagne ont proposé d’élargir le tableau de bord social révisé en le dotant d’un mécanisme d’alerte qui permettrait de déclencher un suivi et des discussions au niveau de la Commission et des ministères, sur le modèle de la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques prévue dans le rapport sur le mécanisme d’alerte (RMA).
2.4La discussion engagée en vue de renforcer la dimension sociale du Semestre européen grâce à l’introduction d’une procédure concernant les déséquilibres sociaux s’est poursuivie au sein du Conseil EPSCO en octobre et décembre 2021, et la présidence française a inscrit cette question dans les débats et le programme de travail du premier semestre 2022. Les conclusions en ont été examinées par le Conseil EPSCO lors de sa réunion de juin 2022.
2.5Aux fins de la mise en œuvre du SEDS, l’Union et ses États membres ont convenu d’un plan d’action comportant trois grands objectifs assortis d’objectifs secondaires. Chaque État membre s’est également fixé des objectifs propres à cet effet. Le suivi de la mise en œuvre du SEDS dans les États membres s’effectue par ailleurs au moyen d’une méthodologie complexe, celle du tableau de bord social, qui comprend des indicateurs principaux et secondaires. Sur la base de ce suivi, on détermine la position des États membres par rapport à la moyenne dans les catégories définies par les indicateurs. On peut ainsi repérer les domaines relevant du SEDS pour lesquels il s’impose de prendre des mesures dans certains États membres (situations critiques sur le plan social).
2.6Le Semestre européen est le processus de coordination de la politique suivie par l’Union et de celles des États membres au regard des instruments permettant d’atteindre les objectifs économiques, sociaux et environnementaux qui ont été fixés. Il est également tenu compte, dans le cadre de ce processus, du SEDS, du plan d’action qui s’y rapporte et du suivi des incidences sociales.
3.Cap sur une convergence sociale vers le haut
3.1Le CESE considère que, face à la multiplication des crises, dans l’éventualité d’autres à venir, et contre les déséquilibres économiques et sociaux, il convient de repenser la gamme des instruments dont l’Union dispose en matière de gouvernance sociale, afin de parvenir en la matière à une convergence vers le haut et de réduire les inégalités. En 2022, une majorité de 37 % des Européens exprimait son désaccord ou son net désaccord avec l’affirmation selon laquelle la population de leur pays serait justement récompensée de son mérite, quand ils n’étaient que 35 % à y souscrire.
3.2De l’avis du CESE, réaliser de front les objectifs économiques, sociaux et environnementaux dans le cadre d’une convergence globale vers le haut représente un immense défi. Ces dernières années, ont été mises au point des procédures de gouvernance en matière budgétaire et macroéconomique ainsi que, pour limiter les émissions de gaz à effet de serre, dans le domaine de l’environnement, de même qu’une coordination entre ces dispositifs. Au regard de l’avancement de ces domaines et de leur coordination, la dimension sociale de la gouvernance européenne a pris du retard.
3.3En cette période de l’après-COVID, l’Europe est confrontée à une crise énergétique, migratoire, militaire et climatique, et elle doit aller résolument de l’avant à la fois sur le front économique et sur le terrain social, au niveau de l’Union comme à celui de ses États membres. Par conséquent, le CESE recommande de mettre en place la PDS sous la forme d’un mécanisme de suivi et de coordination qui favoriserait la réalisation d’objectifs sociaux et économiques mieux conçus tout en contribuant à la convergence sociale dans toute l’Union.
3.4La Commission et les États membres devraient envisager d’assouplir les règles en vigueur en matière d’allocation de fonds (y compris les Fonds ESI et la FRR, parmi d’autres) de telle manière à ce qu’elles puissent être rapidement adaptées aux défis sociaux actuels et aux situations critiques mises en évidence, notamment, grâce à la mise en œuvre de la PDS. La COVID-19, la guerre en Ukraine, les crises du coût de la vie, du climat et de la migration: toutes ces considérations appellent des réactions plus efficaces de l’échelon national et, le cas échéant, de l’Union, afin de traiter les conséquences que ces crises et les nouvelles formes d’exclusion produisent sur le long terme. La hausse du coût de la vie est à l’heure actuelle la préoccupation la plus pressante des Européens, partagée par 93 % d’entre eux, suivie de la pauvreté et de l’exclusion sociale, qui représente un sujet de crainte pour 82 % d’entre eux. Un autre sondage Eurobaromètre montre que 78 % des Européens considèrent que la dépense publique globale en faveur des principales politiques sociales devrait augmenter.
4.Réponses aux questions de la présidence espagnole
4.1Le CESE propose que les déséquilibres sociaux soient définis comme les situations jugées critiques dans le cadre du tableau de bord social, et des écarts manifestes par rapport à la trajectoire tracée pour la réalisation des objectifs fixés dans le plan d’action du SEDS. Il faudra faire en sorte d’apporter des améliorations qualitatives à la méthodologie employée pour mesurer les incidences sociales, afin de prendre pleinement en considération les principes du SEDS et les tendances pluriannuelles. Seuls des indicateurs fiables et comparables devraient être utilisés pour mesurer les progrès vers la réalisation des objectifs fixés par le plan d’action du SEDS.
4.2Le CESE recommande d’inscrire la mise en place et le développement ultérieur de la PDS dans le cadre du système intégré de coordination des politiques de l’Union et des États membres via le Semestre européen. Il est important que la PDS vienne compléter les processus et outils préexistants en matière de suivi et qu’elle apporte une valeur ajoutée manifeste s’agissant de faciliter une convergence sociale vers le haut. Il conviendra, dans le même temps, d’éviter les charges administratives superflues si l’on veut susciter l’adhésion et l’engagement des États membres.
4.3L’objectif de la PDS est d’améliorer la coordination entre l’Union et ses États membres dans le but de parvenir à une convergence sociale vers le haut inspirée des principes du SEDS. Le CESE estime que cette démarche est déjà en partie matérialisée par le plan d’action relatif au SEDS, assorti d’objectifs à l’horizon 2030, et le suivi des incidences sociales. Le CESE s’inquiète néanmoins de ce que la réalisation de ces objectifs ne soit contrariée par le manque d’investissements et de réformes en matière sociale dans les États membres où le tableau de bord social a fait apparaître des situations critiques dans ce domaine. De telles situations compromettent la réalisation des objectifs prévus par le plan d’action relatif au SEDS et d’une convergence sociale ascendante, et elles devraient par conséquent faire l’objet d’une attention particulière dans le cadre de la PDS.
4.4Le CESE estime que l’on devrait accorder la même importance à la PDS qu’au pacte de stabilité et de croissance (PSC) ou à la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques (PDM). La PDS pourrait améliorer encore ce qui a déjà été accompli sur le terrain de la gouvernance sociale, moyennant une mobilisation plus efficace des processus et étalons existants en matière de convergence sociale et, au besoin, la création de nouveaux dispositifs en ce sens. La PDM et la PDS devraient être coordonnées et non se chevaucher.
4.5Le CESE tient à rappeler que l’Union européenne et les États membres disposent de compétences différentes dans la formulation des politiques sociales en ce qui concerne le travail, l’éducation, la santé et la protection sociale, domaines qui relèvent du SEDS. C’est aux États membres — gouvernements et collectivités — qu’incombent les principales compétences et attributions en la matière, ainsi qu’aux différentes parties prenantes que sont les organisations syndicales, les organisations d’employeurs et les organisations de la société civile. Dans le cadre de ce partage des compétences entre l’Union européenne et les États membres, cette dernière entreprend dans ces domaines de nombreuses initiatives qui relèvent de leur coordination, de leur régulation et de leur financement dans le cadre de la politique de cohésion et de ses priorités en matière sociale.
4.6De l’avis du CESE, il serait possible de mettre en place la PDS dans l’état du droit tel qu’il existe actuellement dans l’Union. De fait, l’Union est investie de missions importantes en matière sociale, qu’elle peut mener à bien essentiellement par la voie de déclarations (le SEDS et son plan d’action) et de recommandations, d’instruments de financement (par exemple la conditionnalité sociale et les priorités sociales de la politique de cohésion) et d’instruments de coordination (le Semestre européen et le suivi des incidences sociales fondé sur le SEDS). Cette approche tient compte des compétences propres à chaque niveau ainsi que du rôle des différentes parties prenantes que sont les organisations d’employeurs, les organisations syndicales et les organisations de la société civile. Une PDS serait apte à soutenir les efforts déployés par les responsables politiques afin de parvenir à une convergence sociale vers le haut et de réduire les inégalités. Elle devra, pour ce faire, prendre en considération les aspects sociaux pertinents que les États membres et les différentes parties intéressées auront définis conjointement.
4.7Pour autant que la PDS soit convenablement articulée avec les mécanismes préexistants, tels que le Semestre européen et, surtout, le tableau de bord social, elle peut contribuer à renforcer les avancées obtenues jusqu’à présent, en l’occurrence le plan d’action du socle européen des droits sociaux et le suivi des incidences sociales fondé sur ce même socle.
4.8À la lumière de ce qui précède, le CESE estime que la première étape de la mise en place d’une PDS doit consister à introduire des changements dans les principes suivis par la Commission pour préparer, dans le cadre du Semestre européen, le rapport conjoint sur l’emploi et ses rapports et recommandations par pays.
4.9Un sous-chapitre spécifique du rapport conjoint sur l’emploi et des rapports par pays devrait être consacré aux déséquilibres sociaux qui compromettent une convergence sociale ascendante aux fins d’examiner les aspects critiques détectés lors du suivi du tableau de bord social. Cette démarche ne concernera donc que les seuls États membres où de tels domaines critiques auront été recensés.
4.10Le CESE recommande d’intégrer la PDS dans le Semestre européen, tout au long de ses différentes phases. La Commission et le Conseil devraient se servir du rapport conjoint sur l’emploi, des rapports par pays et des bilans approfondis ad hoc pour détecter et corriger les déséquilibres sociaux.
4.11Les déséquilibres sociaux décrits dans les rapports par pays devraient être abordés dans un paragraphe spécifique en préambule des recommandations adressées à l’État concerné ainsi que dans le corps même des recommandations. Ces dernières devraient encourager les États membres à mettre en œuvre les réformes concrètes qui, selon l’analyse de la Commission, et de l’avis des États membres, des partenaires sociaux nationaux et des organisations de la société civile, seront les plus susceptibles de concourir à une amélioration de la situation dans les domaines jugés critiques. En réponse, et après consultation des partenaires sociaux et des organisations de la société civile, l’État membre concerné devrait proposer les initiatives et les réformes qu’il y aurait lieu d’engager pour améliorer les situations critiques recensées. Ce plan d’initiatives et de réformes pourrait également comporter une évaluation de la cohérence entre les initiatives prévues et les politiques suivies par l’État membre en question en matière macroéconomique et budgétaire, afin de parvenir à un juste équilibre entre les dimensions économique, sociale et budgétaire.
4.12Dans un souci de transparence et afin d’agir efficacement sur la situation qui prévaut dans les États membres, l’Union devrait déployer des instruments nouveaux et mieux financés pour s’adresser directement à la population des États lorsqu’elle communique sur la PDS et les recommandations du Semestre européen.
4.13Afin d’éviter une convergence vers le bas, les États soumis à une procédure pour déficit excessif (PDE) devraient néanmoins être tenus d’adopter un plan de réformes et d’investissements dans les domaines jugés critiques. Dans ce cas, l’État membre concerné devrait avoir le droit de renégocier les plans de dépenses correspondant à d’autres fonds, y compris la FRR le cas échéant, en concertation avec la Commission.
4.14La démarche proposée ci-dessus comme première étape dans la mise en place de la PDS est celle qui impose à l’Union aussi bien qu’aux États membres le moins de charges supplémentaires en termes d’études et de gestion. Elle n’implique pas la publication de rapports supplémentaires pour tous les États membres, pas plus qu’elle n’ajoute de nouvelles procédures de suivi et de rapport en plus de celles déjà en place.
4.15Le système actuel de suivi des incidences sociales conçu pour le SEDS est quant à lui déjà établi et repose sur une méthodologie complexe consistant à interpréter un vaste ensemble d’indicateurs, lesquels correspondent aux grands domaines couverts par le SEDS. Les progrès accomplis dans la réalisation des objectifs fixés par le plan d’action du SEDS font également l’objet d’un suivi. La PDS devrait être intégrée dans l’actuel processus du Semestre européen et exploiter les indicateurs existants (tableau de bord social).
4.16La prochaine étape dans la mise en œuvre d’une PDS devrait consister à calibrer le champ de ce qui est mesuré et le périmètre des indicateurs, conformément à la définition qui aura été donnée des déséquilibres sociaux dans la perspective d’une convergence sociale vers le haut.
4.17Les analyses et consultations qui seront menées au sujet de la PDS devraient répondre aux interrogations sur la précision avec laquelle les indicateurs de suivi du tableau de bord social reflètent l’ensemble des principes du SEDS, et exposer aussi dans quelle mesure et de quelle manière les domaines jugés critiques font obstacle à une convergence sociale vers le haut.
4.18La situation générale qui prévaut dans les États membres, notamment sur le plan économique, exerce une influence fondamentale sur l’ampleur et la dynamique des problèmes d’ordre social qui touchent leur population et, partant, sur la convergence sociale ascendante. Si de bons résultats économiques représentent la condition d’un bilan satisfaisant sur le plan social, alors les mécanismes de coordination destinés à garantir les performances économiques (PSC et PDM) seront d’une importance primordiale pour le volet social. La première étape suggérée par le CESE pour mettre en place la PDS tient compte de cette approche, celle-là même sur laquelle est fondée la logique qui préside à la gouvernance budgétaire et macroéconomique de l’Union.
5.Défis et priorités en lien avec le développement de la PDS
5.1La suite à donner au développement de la PDS dans le cadre du système intégré de coordination des politiques de l’Union et des États membres via le Semestre européen, mais aussi d’autres instruments de l’Union, devrait faire l’objet d’une série d’analyses et de discussions au sein de la Commission, du Conseil, des États membres, des partenaires sociaux et des organisations de la société civile, l’objectif étant que cette procédure soit introduite parallèlement à la réforme de la gouvernance budgétaire et macroéconomique.
5.2La faisabilité politique, administrative et économique de l’introduction et du développement de la PDS devrait être examinée plus en détail. À cet égard, une attention particulière devrait être portée à ne pas dupliquer les procédures, afin que la charge administrative soit réduite au minimum et que les partenaires sociaux et les organisations de la société civile soient véritablement associés à ces démarches.
5.3Le CESE souligne que le Conseil EPSCO devrait assumer un rôle plus important dans la PDS afin de renforcer la validation politique des résultats fournis par cet instrument. La participation du Conseil EPSCO pourrait prendre la forme de conclusions du Conseil sur la PDS qui seraient adoptées à l’issue de la procédure.
5.4Le CESE souligne qu’il est essentiel, pour la mise en œuvre de la PDS, de tirer des conclusions pratiques et concrètes du suivi des incidences sociales et du degré d’avancement des objectifs sociaux de l’Union dans les États membres.
(a)La première conclusion porte sur la coordination entre la gouvernance budgétaire et macroéconomique d’une part et la PDS d’autre part. Il convient d’adresser aux États membres soumis à une procédure pour déficit excessif et/ou exposés à un risque de déséquilibres macroéconomiques, où dans le même temps le tableau de bord social fait apparaître des domaines critiques, et qui s’écartent de la trajectoire tracée pour la mise en œuvre des objectifs sociaux, un signal clair leur signifiant que l’Union soutient les réformes et les investissements sociaux dans les domaines jugés critiques. C’est à chaque État membre qu’il appartient de proposer, à sa discrétion, les solutions et les approches se prêtant le mieux à la correction des domaines critiques.
(b)La seconde conclusion pratique concerne la mise en œuvre de la première dans le cadre du Semestre européen. La Commission devrait tenir compte, dans un sous-chapitre spécifique de ses rapports par pays, de l’analyse des déséquilibres sociaux effectuée sur la base du suivi des incidences sociales et des progrès accomplis dans la réalisation des objectifs sociaux. Elle devrait également aborder ces questions dans ses recommandations par pays, à la fois dans le préambule et dans le corps même des recommandations.
Il conviendra de veiller à ce que le Conseil EPSCO, les partenaires sociaux et les organisations de la société civile puissent jouer le rôle qui leur revient dans ce dispositif.
Bruxelles, le 27 avril 2023.
Oliver RöpkePrésident du Comité économique et social européen
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