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AVIS
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Comité économique et social européen
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Violation des sanctions/infractions de l’UE
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Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil — Vers une directive relative aux sanctions pénales applicables en cas de violation du droit de l’Union en matière de mesures restrictives
[COM(2022) 249 final]
Proposition de décision du Conseil relative à l’ajout de la violation des mesures restrictives de l’Union aux domaines de criminalité énoncés à l’article 83, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
[COM(2022) 247 final]
Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la définition des infractions pénales et des sanctions applicables en cas de violation des mesures restrictives de l’Union
[COM(2022) 684 final]
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SOC/739
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Rapporteur: José Antonio MORENO DÍAZ
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Consultation
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Commission européenne, 26/07/2022
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Base juridique
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Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
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Compétence
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Section «Emploi, affaires sociales et citoyenneté»
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Adoption en section
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8/03/2023
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Adoption en session plénière
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22/03/2023
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Session plénière nº
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577
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Résultat du vote
(pour/contre/abstentions)
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141/1/2
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1.Conclusions et recommandations
1.1Le CESE accueille favorablement la décision de faire figurer la violation des sanctions sur la liste des infractions visées à l’article 83, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), tout comme la proposition de directive visant à rapprocher, dans les législations nationales, les définitions et les peines minimales appliquées en cas de violation des sanctions.
1.2Le CESE regrette néanmoins que la décision susmentionnée n’ait pas fait l’objet d’une délibération démocratique à part entière au sein de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures du Parlement européen, en raison de l’activation de la procédure d’urgence. De même, il reste préoccupé par le fait que la Commission n’ait pas effectué d’analyse d’impact avant d’élaborer sa proposition de directive. Par ailleurs, le CESE déplore que, dans sa proposition de directive relative à la définition des infractions pénales et des peines infligées en cas de violation des sanctions, la Commission n’ait pas fait figurer le Comité économique et social européen parmi les parties prenantes consultées.
1.3Le CESE encourage la Commission européenne, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne, lorsqu’ils s’attèleront à peaufiner la directive, à étendre la dérogation humanitaire pour exonérer de responsabilité pénale les organisations et les travailleurs humanitaires, et aligner ainsi cette disposition sur la pratique actuellement en vigueur à l’échelle internationale, tout en veillant à prévoir des mécanismes appropriés pour prévenir les abus à des fins criminelles ou politiques.
1.4Le CESE est favorable à l’inclusion de garanties et de protections appropriées pour les lanceurs d’alerte et les journalistes qui divulguent des tentatives de se soustraire aux sanctions, auxquels la dérogation susmentionnée devrait s’étendre.
1.5Le CESE demande instamment à la Commission européenne, au Parlement européen et au Conseil de l’Union européenne de veiller à ce que le secteur privé et les organisations de la société civile reçoivent des informations adéquates et un soutien proactif pour pouvoir s’adapter à la nouvelle législation et se conformer aux nouvelles exigences.
1.6Le CESE incite la Commission européenne, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne à ne pas se borner à promouvoir l’harmonisation de la législation, mais à faire en sorte que les États membres disposent de capacités administratives adéquates, de ressources financières suffisantes et d’un personnel formé pour détecter, poursuivre et condamner les violations de sanctions, lesquelles démarches pourraient être étayées par une coopération entre les États membres, sous la forme d’un échange de bonnes pratiques en matière de détection et de poursuites.
1.7Le CESE se félicite que la proposition de directive insiste sur le respect du principe de non-rétroactivité, et il souligne la nécessité de garantir les droits des personnes mises en cause à un procès équitable et d’autres garde-fous en matière de droits de l’homme.
1.8Le CESE reste préoccupé par le fait que des crimes courants aussi graves que les violences sexistes et les crimes de haine n’entrent pas dans le champ d’application de l’article 83, paragraphe 1, du TFUE («eurocrimes»), soulignant que les impératifs géopolitiques ne sauraient prévaloir sur la protection et le bien-être de nos concitoyens.
2.Informations contextuelles
2.1Les sanctions prises au titre de la politique étrangère, aussi appelées «mesures restrictives» dans le jargon européen, sont approuvées par le Conseil de l’Union européenne dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et prennent la forme d’une législation contraignante ayant un effet direct dans tous les États membres de l’UE.
2.2Contrairement à la législation en matière de sanctions, qui est adoptée de manière centralisée et applicable dans l’ensemble de l’Union, la mise en œuvre et l’exécution des sanctions sont décentralisées: les autorités des États membres sont chargées de surveiller que les entreprises et les citoyens se conforment aux interdictions, d’accorder des dérogations, d’établir des peines en cas d’infraction, d’enquêter sur ces violations et de poursuivre leurs auteurs. Cela vaut pour toutes les sanctions à l’exception des interdictions d’entrée sur le territoire, qui sont gérées directement par les autorités nationales.
2.3Le caractère décentralisé du système de mise en œuvre des sanctions instaurées par l’UE se traduit par une fragmentation
: les définitions et la portée des violations de sanctions, ainsi que les peines qu’elles peuvent entraîner, varient selon les législations nationales. Les capacités administratives pour mener des enquêtes présentent aussi des divergences. En outre, les autorités nationales disposent chacune d’un large pouvoir d’appréciation s’agissant de décider l’octroi ou non d’une dérogation pour des raisons humanitaires.
2.4Les recherches ont confirmé l’existence d’importantes disparités en ce qui concerne la mise en œuvre et l’exécution des sanctions d’un État membre de l’Union à l’autre
. Une récente étude menée par le réseau européen de points de contact en ce qui concerne les personnes responsables de génocide, de crimes contre l’humanité et de crimes de guerre («réseau Génocide») a mis en évidence des différences abyssales quant aux peines que les États membres de l’UE infligent en cas de violation des sanctions
.
2.5La Commission jouit de certains pouvoirs de surveillance à cet égard: elle veille à ce que tous les États membres respectent les obligations qui leur incombent en vertu du règlement de l’UE établissant les sanctions, dont notamment celle de mettre en place des peines appropriées. Comme il en va dans d’autres domaines de la gouvernance de l’Union, la Commission est habilitée à engager une procédure d’infraction contre tout État membre qui ne satisfait pas à ces obligations, bien qu’à ce jour, elle ne l’ait jamais fait. Elle appuie par ailleurs la mise en œuvre des sanctions en publiant des orientations, par exemple sur l’octroi de dérogations.
2.6Si ce système recèle intrinsèquement un potentiel de fragmentation évident, ce n’est que très récemment que la Commission a commencé à prendre certaines mesures
en vue d’améliorer la mise en œuvre et l’exécution des sanctions décrétées par l’UE. Même si elle s’est de nouveau attelée à cette tâche bien avant l’invasion de l’Ukraine lancée par la Russie en février 2022, la vague de sanctions qui a alors déferlé a replacé sur le devant de la scène la question du renforcement de la mise en œuvre et de l’exécution des sanctions.
2.7La décision (UE) 2022/2332 du Conseil classe la violation des sanctions de l’Union parmi les domaines de criminalité remplissant les critères visés à l’article 83, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, communément appelés «eurocrimes», et habilite ainsi la Commission à proposer une législation visant à rapprocher les définitions des infractions pénales et des peines appliquées dans les États membres.
2.8La proposition à l’examen se justifie par le fait que ces violations peuvent contribuer à perpétuer des menaces pour la paix et la sécurité, ainsi que pour l’état de droit, la démocratie et les droits de l’homme dans les pays tiers, et qu’elles revêtent souvent une dimension transfrontière. Plus précisément, la proposition pose le postulat que la violation des sanctions est un «domaine de criminalité particulièrement grave, étant donné qu’il peut perpétuer des menaces pour la paix et la sécurité internationales, nuire à la consolidation de la démocratie, de l’état de droit et des droits de l’homme et au soutien apporté à ceux-ci et provoquer des dommages économiques, sociétaux et environnementaux considérables». La situation actuelle permet aux particuliers et aux entreprises qui envisagent de contrevenir aux sanctions de «faire le tour des options disponibles», et empêche par la même occasion l’instauration de conditions de concurrence équitables pour les opérateurs de l’Union.
2.9Le 30 juin 2022, le Conseil de l’Union européenne a dégagé un accord sur le texte et a demandé au Parlement européen d’approuver le projet de décision du Conseil visant à ajouter la violation des mesures restrictives de l’Union aux domaines de criminalité énoncés à l’article 83, paragraphe 1, du TFUE. Le Parlement européen a donné son approbation le 7 juillet 2022 dans le cadre de la procédure d’urgence. La décision a été adoptée le 28 novembre 2022.
2.10Le 2 décembre 2022, la Commission a présenté un projet de directive dans lequel elle propose l’établissement de règles minimales concernant la définition des infractions pénales et des peines infligées en cas de violation des sanctions.
3.Observations générales
3.1L’identification de la violation des sanctions en tant que domaine de criminalité au titre de l’article 83, paragraphe 1, du TFUE représente une évolution positive qui contribuera à harmoniser la caractérisation des violations de sanctions et des peines associées dans l’ensemble de l’Union ainsi qu’à améliorer la mise en œuvre et l’exécution des sanctions.
3.2Le CESE encourage la Commission européenne, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne à prendre en considération les préoccupations exposées dans la section ci-après lorsqu’ils proposeront et adopteront la directive actuellement à l’examen et d’autres dispositions de droit dérivé substantiel relatives à l’établissement de règles minimales concernant la définition des infractions pénales et des peines appliquées en cas de violation des sanctions.
4.Observations particulières
4.1Le Parlement européen a approuvé le projet de décision du Conseil dans le cadre d’une procédure d’urgence, ce qui signifie qu’il a donné son approbation sans délibération préalable de sa commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures (LIBE). Le puissant impératif géopolitique qui sous-tend l’adoption de cette proposition ne devrait pas effacer la nécessité de soumettre les propositions législatives à un contrôle démocratique approprié. Il y a lieu de respecter les normes de responsabilité démocratique. Le CESE rappelle l’importance de garantir le contrôle adéquat du Parlement européen sur la proposition de directive relative à l’établissement de règles minimales concernant la définition des infractions pénales et des peines appliquées en cas de violation des sanctions, qui est actuellement à l’étude.
4.2Dans le même ordre d’idées, la proposition de directive mentionne que la Commission s’est abstenue de procéder à une analyse d’impact, soulignant la «nécessité urgente d’obliger les personnes physiques et morales impliquées dans la violation des mesures restrictives de l’Union à rendre des comptes». Si le CESE reconnaît qu’il est pertinent d’accélérer l’adoption de la directive sur les sanctions pénales applicables en cas de violation des mesures restrictives de l’Union, il estime toutefois que l’urgence relative d’harmoniser les définitions et les peines appliquées ne justifie pas l’omission de l’analyse d’impact qui devrait être réalisée en parallèle de l’élaboration de la directive. Ce constat s’avère d’autant plus juste que les personnes physiques et morales impliquées dans la violation de sanctions peuvent déjà être tenues pour responsables en vertu de la législation nationale en vigueur; un report de l’adoption de la directive ne signifie donc pas que ces violations resteront impunies. Le CESE est dès lors favorable à la réalisation d’une véritable analyse d’impact et préconise la mise en œuvre rapide de la directive une fois qu’elle aura été adoptée.
4.3Si le CESE se félicite que la Commission ait mené des consultations approfondies auprès d’un large éventail de parties prenantes, il regrette qu’elle n’ait pas fait figurer le Comité économique et social européen parmi celles-ci dans sa proposition de directive relative à la définition des infractions pénales et des peines infligées en cas de violation des sanctions.
4.4L’attention accordée à la détection, à la poursuite et à la condamnation des violations de sanctions devrait s’accompagner d’actions comparables visant à guider les opérateurs économiques et les acteurs de la société civile dans la mise en œuvre des sanctions. Les lacunes décelées en la matière résultent souvent d’un manque de sensibilisation des parties prenantes du secteur privé, et ce malgré les efforts que déploient les agences nationales pour les en informer. Il convient de garder à l’esprit que les opérateurs économiques de l’UE sont en majorité des petites et moyennes entreprises (PME) qui méconnaissent souvent les obligations découlant de la législation en matière de sanctions, le recours à des mesures économiques ayant rarement été pratiqué à des fins punitives par le passé. Le CESE se félicite des efforts actuellement entrepris par la Commission afin d’apporter un meilleur soutien aux opérateurs économiques, et il l’encourage à poursuivre dans cette voie.
4.5Il conviendrait de prendre des dispositions appropriées pour préserver l’action humanitaire dans les juridictions faisant l’objet de sanctions. La question de la responsabilité quant à d’éventuelles violations de sanctions demeure une préoccupation pour les acteurs humanitaires qui viennent en aide aux populations dans les juridictions lourdement sanctionnées. Ces acteurs ne cessent d’attirer l’attention sur les difficultés qu’ils éprouvent à garantir que leurs activités n’entraînent aucune transgression de la législation en matière de sanctions, ainsi que sur les répercussions négatives dues au fait qu’ils soient, aux yeux des belligérants, associés aux sanctions occidentales. Du fait de la récente adoption, par le Conseil de sécurité des Nations unies, de la résolution 2664 de décembre 2022, qui contient une dérogation générale autorisant la fourniture de fonds et de services aux organisations humanitaires, et de sa prompte mise en œuvre par les autorités des États-Unis, les clauses humanitaires restrictives qui persistent encore dans la législation de l’UE font désormais figure d’exception et se retrouvent sous le feu des projecteurs. Afin de s’assurer que le cadre de sanctions n’entrave pas l’action humanitaire, il y a lieu de renforcer les termes de la proposition de directive. Pour l’heure, seule «la fourniture d’aide humanitaire aux personnes dans le besoin» n’est pas érigée en infraction pénale. Le CESE est favorable à l’adoption d’une exemption humanitaire plus large qui, dans le cadre des régimes de sanctions de l’UE, exonère de responsabilité pénale l’ensemble du personnel des organisations humanitaires impartiales. Une telle clause serait garante de la conformité des cadres juridiques de l’Union en matière de sanctions avec le droit international humanitaire (DIH). Dans le même temps, il convient de prévoir des dispositions pour prévenir d’éventuels abus à des fins criminelles ou politiques. La protection dont bénéficient les acteurs humanitaires devrait s’étendre aux journalistes d’investigation.
4.6Le CESE encourage la Commission à surveiller la mise en œuvre de la directive, sans se contenter de suivre l’adoption de la législation, mais en considérant aussi la mise à disposition de ressources administratives, financières, technologiques et humaines suffisantes et la fourniture d’une formation appropriée, afin que les administrations, les autorités judiciaires et les services répressifs des États membres puissent donner effet au contenu de la nouvelle législation. En l’absence d’équipements, de personnel et de ressources financières adéquats, l’harmonisation de la législation, dont l’objectif consiste en la détection, la poursuite et la condamnation des violations de sanctions, risque à elle seule d’être vouée à l’échec. En outre, le CESE invite la Commission à définir les critères qu’elle appliquera pour le suivi, afin de fournir des orientations aux parties prenantes.
4.7Lorsque les condamnations pénales prévoient la confiscation d’avoirs, les produits qui en résultent devraient être affectés, pour une large part, à l’indemnisation des victimes et, dans le cas des sanctions actuellement en vigueur contre des cibles russes, en raison de la guerre menée par la Russie en Ukraine, aux efforts de reconstruction de ce pays après la guerre. Le CESE soutient cette demande, dans le droit fil de l’avis
qu’il a élaboré sur la proposition de directive de la Commission relative au recouvrement et à la confiscation d’avoirs. Il encourage en outre la Commission à collaborer avec des organisations de la société civile spécialisées sur la définition des victimes et sur la conception de mécanismes permettant de faire parvenir les recettes du contournement des sanctions aux victimes ou à des actions d’investissement social dont elles bénéficient directement. Dans un souci de responsabilité, le CESE plaide en faveur d’une plus grande transparence, qui doit se traduire par la publication des montants des avoirs confisqués et de leur destination ultérieure.
4.8La proposition de directive devrait en outre contenir des dispositions adéquates relatives à la protection des lanceurs d’alerte et des journalistes d’investigation qui mettent au jour des pratiques de contournement des sanctions. Compte tenu de leur rôle clé de mécanismes d’«alerte précoce», ils méritent d’être protégés. À cet égard, le CESE soutient la proposition de la Commission visant à étendre la protection accordée en vertu de la directive (UE) 2019/1937 au signalement de violations des mesures restrictives de l’Union et aux personnes qui signalent de telles violations.
4.9Comme il ressort de l’actuel libellé de la directive, il convient de prévoir des dispositions pour faire respecter le principe de non-rétroactivité des sanctions pénales, conformément au principe nulla poena sine lege. Le CESE insiste sur la nécessité de garantir les droits des personnes mises en cause à un procès équitable et d’autres garde-fous en matière de droits de l’homme.
4.10Enfin, si l’identification des violations de sanctions en tant que criminalité grave revêtant une dimension transfrontière («eurocrime») a suivi un processus rapide, le CESE regrette que les crimes aussi graves et courants que sont notamment les crimes de haine et les violences sexistes ne puissent pas relever du champ d’application de l’article 83, paragraphe 1, du TFUE. Il importe de ne pas donner la priorité à des impératifs géopolitiques au point de négliger d’autres crimes revêtant une importance directe pour nos concitoyens.
4.11En conclusion, il ne faut pas oublier que l’harmonisation des peines vise à renforcer la crédibilité des sanctions adoptées dans le cadre de la PESC. De ce point de vue, les États membres devraient s’efforcer de respecter les interdictions de visa avec la même diligence que celle qui est attendue des citoyens et des opérateurs européens.
Bruxelles, le 22 mars 2023
Christa Schweng
Présidente du Comité économique et social européen