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AVIS
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Comité économique et social européen
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Objectifs de restauration de la nature dans le cadre de la stratégie européenne en faveur de la biodiversité
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Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la restauration de la nature
[COM(2022) 304 final — 2022/0195 (COD)]
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NAT/841
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Rapporteur: Arnold PUECH d’ALISSAC
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Consultation
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Conseil de l’Union européenne, 11/07/2022
Parlement européen, 14/07/2022
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Base juridique
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Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
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Compétence
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Section «Agriculture, développement rural et environnement»
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Adoption en section
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10/01/2023
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Adoption en session plénière
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25/01/2023
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Session plénière nº
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575
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Résultat du vote
(pour/contre/abstentions)
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201/4/11
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1.Conclusions et recommandations
1.1Le CESE partage l’analyse de la Commission et du Parlement européen quant à l’absence d’efficacité des approches et des actions déployées jusqu’à présent en faveur de la biodiversité, et il se félicite de l’objectif général de la proposition de règlement visant à intensifier les efforts en matière de restauration de la nature afin d’enrayer la perte de biodiversité et de mettre la biodiversité de l’Europe sur la voie du rétablissement. Les États membres seront ainsi soumis à des obligations juridiquement contraignantes. Le CESE observe que l’approche adoptée concorde avec les décisions de la COP 15 de Montréal.
1.2Le CESE n’en formule pas moins une série de remarques et d’inquiétudes quant à la formulation des objectifs et à la méthodologie définie par la Commission, dont le défaut le plus grave est de ne tenir pratiquement aucun compte des répercussions économiques que produiront pour les utilisateurs des terres concernées, qui sont avant tout des particuliers, les mesures qu’il est absolument nécessaire de prendre. Dans son avis sur la stratégie de l’Union européenne en faveur de la biodiversité à l’horizon 2030, le Comité a déjà souligné que «la protection de la biodiversité ne doit pas être supportée économiquement par les agriculteurs et les propriétaires forestiers. La fourniture de ces “valeurs et biens publics” devrait plutôt constituer pour eux une source de revenus potentielle intéressante». À son estime, «cette question doit faire l’objet d’une attention particulière dans le nouveau plan de relance économique au moyen d’investissements permettant, en fournissant du personnel et des ressources, de sauvegarder les objectifs de la stratégie». Cette recommandation n’a été suivie ni par la Commission, ni par les États membres. Des avis plus anciens du Comité critiquaient d’ores et déjà le grave sous-financement des mesures ressortissant à Natura 2000. Le CESE est convaincu que la nouvelle approche adoptée par la Commission est elle aussi vouée à l’échec si elle ne bénéficie pas des ressources financières suffisantes, lesquelles sont absolument indispensables pour compenser, tout en rétribuant aussi leurs prestations en faveur de la biodiversité, les pertes économiques auxquelles les utilisateurs des terres seront exposés lorsqu’ils adopteront des modes d’exploitation plus extensifs afin d’afficher un meilleur bilan en ce qui concerne cette même biodiversité. Le CESE plaide dès lors pour la création d’un fonds européen consacré à la biodiversité et pour l’exploration de nouvelles pistes afin que les différentes politiques de l’UE (PAC, énergie, logement, transports, etc.) contribuent à la réalisation des objectifs contraignants fixés dans le règlement à l’examen.
1.3Concernant les aspects financiers, le CESE demande de procéder à une évaluation préalable de la superficie exacte de terres agricoles, de forêts et de cours d’eau couverte par les propositions du règlement. De plus, le CESE attire l’attention de la Commission sur le besoin financier engendré par la nécessité d’indemniser tout particulièrement les agriculteurs et les propriétaires forestiers qui risquent de subir une perte totale de leurs surfaces de production.
1.4Si la restauration de la nature est nécessaire dans les zones protégées en raison de la détérioration de leur état, toutes les zones restaurées ne peuvent ni ne doivent devenir des zones protégées. Bien que le CESE «juge essentiel que certaines parties des zones protégées deviennent des zones strictement protégées, faisant l’objet d’une gestion par non-intervention», il est plus important encore d’assurer sur l’ensemble du territoire des utilisations des terres qui soient respectueuses de la biodiversité. La plupart des zones doivent obligatoirement viser une réhabilitation de leurs écosystèmes, sans exclure l’exercice de certaines activités économiques adéquates. En effet, la riche biodiversité qu’il y a lieu aujourd’hui de protéger résulte notamment de l’agriculture et de la sylviculture extensives. Il convient dès lors d’apporter un soutien additionnel à ces formes extensives d’utilisation des terres et des forêts qui, de nos jours, sont de plus en plus souvent abandonnées parce qu’elles sont moins viables d’un point de vue économique. En conséquence, le concept de «réhabilitation» pourrait bien constituer un terme scientifique et politique sans doute mieux adapté, s’agissant d’assurer un équilibre entre vivre et produire. Le CESE recommande dès lors de délaisser le terme de «restauration» au profit de celui de «réhabilitation», d’autant que la nature ne constitue pas une réalité statique, qu’il serait possible, à l’instar d’une maison ou d’une automobile abîmées, de «restaurer» dans son état originel. En effet, de nombreuses études démontrent que les mesures de renaturation, portant par exemple sur des tourbières, présentent souvent des coûts importants sans vraiment pouvoir assurer une réelle restauration intégrale de l’«état originel» des surfaces concernées. Ce constat est porteur d’une réflexion sémantique: l’objectif du règlement ne devrait pas être la remise à l’état naturel des milieux mais bien de remettre en état les services écosystémiques des milieux et, partant, de soutenir une utilisation durable et multifonctionnelle de ceux-ci. L’Homme ayant modifié les profils de la nature au fil des années, il est scientifiquement impossible de revenir à une «restauration de la nature». Le changement climatique en progression est aussi un facteur pouvant expliquer pourquoi il n’est plus possible de rétablir totalement les conditions antérieures de certains écosystèmes. À l’inverse, assurer la durabilité des milieux en favorisant la viabilité des services écosystémiques est un objectif réaliste. Le CESE souhaiterait que soit élaboré un cadre d’action approprié, et c’est précisément sur ce point que le document de la Commission déçoit.
1.5Un calendrier fixé et des seuils rigides ne sont pas totalement adaptés au sujet insaisissable qu’est la nature. Imposer des délais stricts aux États membres n’est pertinent que s’agissant des conditions administratives et de planification à mettre en place. Il convient néanmoins d’adopter une approche souple pour prendre en compte les besoins précis, conditions, possibilités, niveaux de production et de revenus et situations de départ de chaque zone naturelle. La proposition de règlement à l’examen n’est pas suffisamment explicite quant à la hiérarchisation et la répartition des mesures de restauration qui devraient être prises par les États membres et, partant, met en péril l’obtention de résultats de grande qualité à un bon rapport coût-efficacité. Le principe de prise de décision au niveau des États membres est clairement justifié puisqu’il garantit notamment le respect des droits des propriétaires fonciers ainsi que des principes de subsidiarité et de proportionnalité.
1.6Le document de la Commission s’avère décevant pour ce qui est de l’étude d’impact globale, laquelle devrait porter plus particulièrement sur les enjeux économiques, sociaux et alimentaires. Le CESE réclame dès lors une analyse d’impact supplémentaire.
1.7Le CESE recommande que des zones adjacentes au départ non productives mais qui présentent également tout leur intérêt pour la biodiversité entrent en ligne de compte des 10 % de couverture. Le CESE souligne que le texte pose des objectifs particulièrement ambitieux pour les agriculteurs et rappelle qu’il est important de tenir compte de l’ensemble des milieux naturels favorables aux espèces. Toutefois, il est important d’engager l’ensemble de la société dans l’amélioration de nos écosystèmes. À ce titre, le CESE rappelle le principe de proportionnalité des mesures (répartition équitable des coûts et charges mais aussi des avantages) entre les différents acteurs.
1.8Le CESE soutient l’objectif défini car il concerne une ambition stratégique pour l’avenir de l’UE, et recommande de renforcer les objectifs en encourageant, notamment grâce à la présence d’activités agricoles extensives, la restauration de tous les milieux aquatiques, y compris la remise en eau des tourbières, et en garantissant dans le même temps la viabilité sociale et économique de l’agriculture et de la sylviculture.
1.9Le CESE a bien conscience que l’Europe a besoin d’une politique totalement neuve dans le domaine de l’eau. Celle qui est menée depuis des siècles, visant à ce que l’eau soit évacuée le plus vite possible des terrains, a produit toutes sortes d’effets négatifs pour la biodiversité mais il s’avère maintenant, notamment dans la foulée du changement climatique, qu’elle aboutit en plus à des conséquences néfastes pour l’économie forestière et l’agriculture, sous la forme de sécheresses et d’incendies, et pour la population, qui subit des inondations. Le CESE souligne par conséquent que l’eau doit revenir à la nature ou y être maintenue, tout en n’omettant pas que l’action humaine reste bénéfique dans de nombreuses situations, notamment grâce à l’entretien des cours d’eau.
1.10Le CESE recommande de limiter l’artificialisation du territoire au détriment des espaces naturels. Il encourage également la création d’espaces verts dans les villes et la désimperméabilisation des villes pour réussir à atténuer les effets du changement climatique d’ici 2030.
1.11Le CESE soutient la mise en place d’un mécanisme de sauvegarde dans le cadre de la politique commune de la pêche en ce qui concerne les objectifs de restauration des milieux marins. Il encourage également la création de soutiens financiers européens afin de stimuler la recherche de solutions innovantes et l’amélioration des connaissances relatives à ces écosystèmes.
1.12 Le CESE souligne que les perspectives économiques et sociales doivent être pleinement reconnues dans le contexte de la restauration de la nature. La reconnaissance et la garantie de la durabilité économique et sociale sont une condition préalable à l’acceptabilité de la législation proposée et au succès de sa mise en œuvre, étant donné que les résultats dépendront largement de la motivation, du soutien et de la participation future des propriétaires fonciers et d’autres acteurs sur le terrain. Il est de la plus haute importance de respecter les droits des propriétaires fonciers en communiquant ouvertement, en encourageant une participation active et en garantissant une compensation financière complète de toutes les pertes économiques éventuelles. À cet égard, le CESE souligne le potentiel que recèlent les approches fondées sur l’action volontaire et les incitations économiques.
1.13Le CESE recommande la mise en place d’un soutien de l’UE à l’émergence et au déploiement de filières forestières en amont et en aval de l’arbre, permettant une valorisation économique de l’agroforesterie.
1.14Le CESE met en garde contre le risque de répercussions négatives sur le renouvellement des générations dans le secteur agricole et recommande à nouveau de renforcer l’attractivité des villages et milieux ruraux en garantissant les possibilités de maintenir des moyens de subsistance économiquement viables sur la base d’une utilisation durable des ressources naturelles.
2.Introduction
2.1Dans un contexte global de constats scientifiques alertant sur les conséquences du réchauffement climatique pour l’avenir de nos sociétés, la Commission européenne a marqué son engagement en élaborant une stratégie en faveur de la biodiversité assortie d’objectifs ambitieux pour tous les États membres à l’horizon 2030 et 2050. La Commission a adopté, le 22 juin 2022, un projet de règlement relatif à la restauration de la nature. Alors que la préservation et la restauration de la nature au sein de l’UE étaient jusque-là surtout encadrées par les directives «Habitats» et «Oiseaux», et par les objectifs d’Aichi, la Commission a fait le choix d’un nouveau cadre contraignant de manière à s’assurer que les mesures de restauration soient effectivement mises en œuvre par les États membres.
2.2Au sein de l’UE, les travaux de l’Agence européenne pour l’environnement ont confirmé qu’aujourd’hui 81 % des habitats protégés sont en mauvais état. Seuls 9 % d’entre eux ont connu une amélioration. En outre, 84 % des tourbières, essentielles pour capturer et stocker le carbone ainsi que pour filtrer l’eau, se trouvent dans un mauvais état de conservation et, au cours de la dernière décennie, 71 % des poissons d’eau douce et 60 % des amphibiens ont vu leurs populations décroître. Or, plus de la moitié du PIB mondial dépend de la nature et des services qu’elle fournit et plus de 75 % des types de cultures alimentaires mondiales dépendent de la pollinisation animale.
2.3Par ailleurs, la proposition de législation européenne intervient dans le cadre de la décennie des Nations unies pour la restauration des écosystèmes, qui est dirigée par le PNUE et l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture. Il s’agit d’un vaste mouvement mondial visant à accélérer les projets de restauration et à s’assurer que le monde soit sur la voie d’un avenir durable. La restauration des écosystèmes dégradés est essentielle pour atteindre les objectifs de développement durable, principalement ceux qui concernent le changement climatique, l’éradication de la pauvreté et la sécurité alimentaire.
2.4Initialement construite autour d’une stratégie en faveur de la biodiversité à l’horizon 2030 proposant des objectifs volontaires, l’approche de la Commission s’est vite renforcée au moyen de propositions de textes contraignants pour les États membres. Au même titre que la communauté internationale, la Commission a été forcée de réagir rapidement face aux constats de déclin de la biodiversité et aux conséquences, qui ont été notamment mises en avant dans les récentes publications du GIEC. Ainsi, en pleines négociations internationales dans le cadre de la Convention sur la diversité biologique, la Commission a fait le choix de jouer un rôle moteur afin de mettre l’Europe sur la voie d’une remise en état de tous ses écosystèmes d’ici à 2050.
2.5Ainsi, la proposition vise à imposer aux États membres des objectifs juridiquement contraignants. L’objectif global est de contribuer à rétablir sur le long terme, de manière continue et durable, la biodiversité et la résilience de la nature dans l’ensemble des zones terrestres et marines de l’UE en restaurant les écosystèmes. Il s’agira ainsi pour les États membres de mettre en place, sans délai, des mesures de restauration par zone efficaces, qui devront couvrir, d’ici à 2030, au moins 20 % des zones terrestres et marines de l’Union et, d’ici à 2050, l’ensemble des écosystèmes ayant besoin d’être restaurés.
2.6Ces dispositions reprennent et sont liées aux objectifs définis dans les directives «Habitats» et «Oiseaux», la directive-cadre sur l’eau, la directive-cadre «Stratégie pour le milieu marin», le règlement relatif aux espèces exotiques envahissantes, la PAC, l’initiative européenne sur les pollinisateurs, ou encore, la nouvelle stratégie de l’UE pour les forêts à l’horizon 2030.
2.7Ce texte destiné à être intégré directement dans les politiques nationales des États membres innove en abordant tant les enjeux climatiques que ceux liés à la biodiversité. En effet, si les politiques ont longtemps été alertés sur les enjeux du réchauffement climatique, ce n’est que récemment que les scientifiques ont mis en avant le lien direct entre l’évolution du climat et les conséquences majeures sur la biodiversité. D’une manière assez inédite, la Commission encourage une prise en compte des enjeux dans leur globalité et dépasse les politiques en silos menées jusqu’à présent.
3.Analyse du projet de règlement
3.1Le projet suscite un certain nombre de profonds questionnements et de vives inquiétudes tant par le choix des objectifs à atteindre dans un délai restreint que par celui des définitions et des indicateurs. À titre d’exemple, certaines mesures relèvent de notions issues du droit de la nature. Pour une meilleure compréhension, le projet de règlement devrait donc y faire référence. En outre, pour certains passages, il y a lieu de clarifier dans quelle mesure le principe de subsidiarité vis-à-vis des États membres est respecté. En ce qui concerne l’article 10 en particulier, qui contient des indicateurs relatifs à la restauration des écosystèmes forestiers, il convient de noter que c’est principalement aux États membres qu’incombe la responsabilité en matière de gestion forestière.
3.2Formuler un avis sur un projet de règlement visant à restaurer l’état des écosystèmes des États membres sans connaitre précisément les défis et les efforts qui attendent les États membres présente des limites. En effet, le projet de texte prévoit l’élaboration et la mise en œuvre de «plans nationaux de restauration» qui seront établis sur la base des dernières analyses scientifiques nationales.
3.3Les termes choisis dans le projet de règlement sont de la plus grande importance en ce qu’ils harmonisent et déterminent pour les États membres le fondement des objectifs à atteindre. Si les définitions telles que «bon état», «zone de référence favorable» et «qualité et quantité suffisantes de l’habitat d’une espèce» devraient relever d’un langage scientifique faisant consensus, leur réelle mise en œuvre présente des limites. En effet, derrière ces définitions scientifiques apparaissent des considérations politiques. Comment sélectionner une «zone de référence favorable»? Qui déterminera la «qualité et quantité suffisante de l’habitat d’une espèce»? L’absence de seuil de référence antérieur limite la clarté des objectifs et l’expression d’un avis éclairé sur le texte. Le CESE souligne que pour réaliser la quantification visée à l’article 11 du projet de règlement, il est pertinent de prendre en compte tout à la fois les pertes de biodiversité intervenues au cours d’un laps de temps révolu, qui, de manière arbitraire, est de 70 années dans la proposition de la Commission, et les modifications que les conditions environnementales subiront probablement dans le futur. Il faut écarter le risque que des divergences entre les pays dans la mise en œuvre des mesures proposées se traduisent, à terme, par une distorsion de la concurrence entre les agriculteurs au sein de l’UE. Par ailleurs, la proposition prévoit une amélioration continue des écosystèmes dont le succès doit être vérifié tous les trois ans à compter de 2030. Mais qu’en est-il des écosystèmes dont la réhabilitation nécessitera peut-être davantage de temps, voire éventuellement moins? Il est permis de douter que l’on puisse mesurer des améliorations significatives sur ces courtes périodes de référence. Les États membres seront-ils alors condamnés tandis que la nature nécessite simplement plus de temps pour évoluer?
3.4Le CESE estime que les zones situées au sein du réseau existant de zones protégées, en particulier les sites Natura 2000, doivent être prioritaires dans le cadre de la restauration afin de libérer tout leur potentiel. Cela permettra de soutenir au mieux l’objectif consistant à assurer le bon état des habitats énumérés à l’annexe I de la directive «Habitats». Le fait que les mesures de restauration ciblent les zones protégées garantit non seulement les avantages durables de ces mesures, mais contribue également à éviter d’éventuels conflits d’intérêts liés à l’utilisation des terres. Par conséquent, le CESE estime que l’exigence très large et stricte de non-détérioration des habitats situés également en dehors du réseau des zones protégées est déséquilibrée et disproportionnée.
3.5Le mécanisme de responsabilisation des États membres dans l’application des mesures de restauration et la réalisation des objectifs comporte peu de précisions concernant le suivi de la mise en œuvre des objectifs. Cette absence de précision suscite des inquiétudes quant à l’équité des mesures entre les États membres, les différents secteurs et les différents groupes de personnes. En effet, si le choix d’opter pour un règlement présente de réels avantages quant à l’harmonisation des efforts entre les États membres et au maintien de conditions de concurrence équitables, il ne laisse pas à ces derniers suffisamment de marge de manœuvre pour prendre des décisions en matière de restauration en fonction des besoins et des circonstances qui leur sont propres. Bien qu’un mécanisme de suivi et d’établissement de rapports doive accompagner les objectifs, il importe de réduire au minimum toute charge administrative supplémentaire. Il convient de recourir autant que possible aux mécanismes nationaux et européens existants d’évaluation continue et d’établissement de rapports sur les progrès accomplis.
4.Enjeux pour les milieux agricoles et sylvicoles de l’UE
4.1Les objectifs généraux de restauration des écosystèmes agricoles
Le CESE constate que la plupart des objectifs de restauration concernent des terres agricoles privées. La mise en œuvre réussie des objectifs ne pourra donc se faire qu’avec la pleine acceptation des agriculteurs. Si des contraintes réglementaires supplémentaires liées à l’exploitation pourraient être nécessaires afin d’accroître la biodiversité sur les terres agricoles, elles risquent néanmoins d’alourdir encore la charge pesant sur des activités agricoles déjà fortement réglementées. Le CESE souligne que la protection de la biodiversité ne doit pas être supportée économiquement par les agriculteurs et les propriétaires forestiers. La fourniture de ces «valeurs et biens publics» devrait plutôt constituer pour eux une intéressante source potentielle de revenus. La réussite des objectifs de restauration passera immanquablement par un accompagnement solide et durable des hommes et des femmes qui travaillent pour nourrir l’Europe. La proposition de la Commission est précisément insatisfaisante sur ce point, en ce qu’elle fait l’impasse sur cette dimension économique essentielle, comme cette même institution l’avait déjà fait dans ses stratégies et programmes d’action antérieurs en matière de biodiversité. De ce fait, le règlement à l’examen pourrait bien être lui aussi condamné d’avance à échouer.
4.2L’objectif de réhumidification des tourbières drainées prévu à l’article 9 du règlement
Cet objectif aura des impacts économiques non négligeables sur les activités professionnelles, lesquels concernent plus particulièrement certaines régions dans certains États membres. Pour ces régions, l’objectif proposé pourrait être trop ambitieux du point de vue de l’équilibre entre les différents objectifs. Le CESE souligne que poursuivre de différentes façons l’utilisation productive des tourbières restaurées et remises en eau exige la viabilité économique. De plus, au regard du calendrier prévu pour la réalisation de cet objectif, il a été établi en 2012, dans une étude réalisée par des chercheurs sur plus de 620 sites de restauration écologique entreprise en zones humides que, même après cent ans, ces opérations n’ont permis, en moyenne, de récupérer qu’entre 65 et 70 % de la biodiversité autochtone et des diverses fonctions hydrologiques et écologiques (filtration de l’eau, stockage du carbone) par rapport à un écosystème de référence approprié non dégradé. Cela pose question quant au délai de restauration prévu par le calendrier de la Commission et à l’objectif écologique. Toutefois, alors que les tourbières ne représentent que 3 % de la surface terrestre, elles captent un tiers du dioxyde de carbone piégé dans les sols. Elles représentent donc un secteur hautement stratégique pour la lutte contre le changement climatique.
4.3L’objectif de restauration de la connectivité naturelle des cours d’eau prévu à l’article 7
Le changement défavorable de notre climat et les problèmes de gestion de l’eau créent un environnement de plus en plus dégradé. L’eau ne présente pas seulement un intérêt et une valeur sur le plan naturel, mais elle constitue aussi un enjeu de durabilité et donc de sécurité. Il s’agit quelquefois de drainer l’eau excédentaire, d’autres fois de la retenir et d’aider les cycles naturels. Le CESE convient que, afin de rétablir la connexion naturelle des rivières et les fonctions naturelles des plaines inondables associées, les barrières empêchant la connexion longitudinale et latérale des eaux de surface peuvent être transformées, sous réserve d’une supervision technique stricte. Toutefois, le CESE attire l’attention sur le risque d’inondation qui peut être une conséquence de la suppression d’infrastructures hydrauliques. La restauration de la diversité biologique nécessite de l’eau, de sorte que les interventions stratégiques peuvent fournir une opportunité de gérer l’eau et de la diriger vers les zones qui en ont besoin. Il est nécessaire de préserver l’eau dans les paysages et d’éviter que celle-ci s’écoule trop vite. L’été 2022 a été pour l’Europe un exemple frappant des risques de sécheresse auxquels nous sommes confrontés. Le CESE recommande un dialogue à ce sujet avec la participation des organisations de la société civile. Le CESE recommande également l’incitation des États membres à la mise en œuvre de projets en matière d’infrastructures vertes qui peuvent contribuer à conjuguer amélioration de la protection contre les inondations, préservation des zones aquatiques sensibles et importantes pour la biodiversité à l’échelle européenne et développement économique et touristique. À ce titre, le CESE rappelle le cas de fleuves comme le Danube ou l’Elbe où des inondations ont causé d’importants dégâts.
4.4L’objectif d’inversion du déclin des pollinisateurs
Le CESE ne peut que soutenir cette mesure qui représente un enjeu majeur pour la sécurité alimentaire. Toutefois, le Comité remarque que le projet de règlement ne prévoit aucune mesure concernant les ressources alimentaires disponibles pour les pollinisateurs. La viabilité à long terme de ces espèces ne pourra être assurée sans la mise en place d’infrastructures mellifères suffisantes pour garantir une alimentation durable aux pollinisateurs. Des lieux de nidification et un environnement non toxique sont également essentiels.
4.5Les objectifs agricoles visés à l’article 9 du règlement
Le CESE exprime son inquiétude concernant l’objectif de couverture de 10 % de la superficie agricole utilisée (SAU) de l’Union avec des éléments paysagers à haute diversité. Il est particulièrement problématique que, d’après l’annexe IV, ces surfaces ne puissent être utilisées à des fins de production agricole (y compris pour le pâturage ou la production fourragère). Il ne faut pas oublier qu’en de nombreux endroits, c’est avant tout la culture (en particulier les pâturages alpins, les prairies de fauche ou les prairies à litière, par exemple) qui permet une grande diversité biologique. Exclure d’emblée l’exploitation de telles surfaces représente dès lors une condition excessive qui devrait être supprimée. Par ailleurs, ce début d’année 2022 nous a particulièrement rappelé l’importance de la souveraineté alimentaire pour faire face aux aléas multiples à venir. Or, couvrir 10 % de la SAU assurerait, certes, une amélioration de la biodiversité essentielle à la productivité agricole, mais entraînerait également une perte non négligeable de rendements. Il conviendrait alors de ne pas concentrer l’objectif de 10 % uniquement sur les parcelles agricoles mais de le diluer également aux alentours de celles-ci. À titre d’exemple, les bordures de routes et les bords de chemins ruraux présentent un intérêt majeur pour la biodiversité. Ces surfaces pourraient accueillir des bandes fleuries favorables aux pollinisateurs et aux auxiliaires de culture. En outre, ces éléments paysagers ne trouveront pleinement leur efficacité que s’ils sont organisés en réseau. Ainsi, des études démontrent l’intérêt d’installer plusieurs bandes fleuries en réseau, plutôt qu’un grand îlot de fleurs. Enfin, le CESE rappelle également qu’il convient d’accorder une attention égale à tous les milieux naturels, afin que toutes les espèces vivantes dans des environnements différents puissent en bénéficier. À titre d’exemple, le vanneau huppé ou l’alouette des champs n’ont pratiquement rien à gagner d’une haie ou d’une bordure. La politique de préservation doit donc s’appliquer à l’ensemble de la surface ou de l’utilisation des surfaces, au-delà des surfaces agricoles et sylvicoles, en tenant compte des différents besoins de nos sociétés.
4.6Les objectifs forestiers visés à l’article 10 du règlement
La restauration des milieux forestiers dégradés en Europe est un enjeu majeur pour l’adaptation de nos sociétés au changement climatique et la contribution des activités économiques à la réalisation des objectifs de diversité biologique. Déjà portés au niveau international, les objectifs généraux du projet de règlement s’inscrivent dans une démarche globale à l’échelle de la planète. Le CESE salue la volonté politique de la Commission d’amener les États membres à restaurer leurs milieux forestiers. Toutefois, le Comité souligne qu’en raison des conditions hétérogènes existant dans les forêts de toute l’Europe, les mesures de restauration peuvent être adaptées aux conditions locales tant que la concurrence entre les propriétaires forestiers européens n’est pas faussée. Le CESE rappelle également l’importance d’intégrer cette restauration dans le contexte paysager des zones géographiques concernées et de tenir compte des catastrophes climatiques que connait l’Europe actuellement (incendies, mégafeux…). L’utilisation des terres dans un paysage est interconnectée et doit donc répondre à des exigences à la fois environnementales et socio-économiques. À titre d’exemple, les mesures de reboisement au détriment de terres agricoles peuvent engendrer des pertes économiques pour les communautés locales et ne pas s’avérer durables, alors que l’intégration d’arbres indigènes dans une approche d’agroforesterie pourrait être plus appropriée et générer un soutien local. Ainsi, il est important d’orienter les États membres vers des approches conciliant préservation des ressources naturelles et développement économique. La réalisation de l’objectif forestier ne pourra se faire sans un soutien durable à l’émergence et au déploiement de filières en amont et en aval de l’arbre, permettant une valorisation économique de l’agroforesterie.
5.Enjeux pour les milieux urbains de l’UE
5.1L’enjeu de réintroduction de la nature dans les villes est un objectif essentiel que le CESE soutient. L’importance du verdissement de nos villes européennes pour le bien-être de nos concitoyens comme pour la viabilité de notre biodiversité ne fait aucun doute. Les températures caniculaires qu’a connues l’Europe en juillet 2022 rappellent le rôle essentiel des arbres pour réduire la température dans les villes. En effet, les arbres permettent une diminution allant jusqu’à 12 °C de la température de surface.
5.2En outre, les villes européennes couvrent aujourd’hui des surfaces considérables qui entravent le déplacement des espèces et portent atteinte à leur habitat. Il est primordial d’orienter les États membres vers des mesures de limitation de l’artificialisation des espaces naturels. Ces mesures ne doivent pas s’appuyer sur des programmes proposant des échanges de terres.
5.3Enfin, l’objectif de restauration de la biodiversité devrait être renforcé dans les villes grâce à la mise en place d’infrastructures vertes en tant que partie intégrante du développement de zones d’habitat. Les parcs, allées, ou encore les toits et murs végétaux améliorent à moindre coût le climat urbain. À ce titre, le CESE rappelle les recommandations faites dans le cadre de l’avis NAT/607.
6.Enjeux pour les milieux marins de l’UE
6.1Les objectifs de restauration des milieux marins sont essentiels pour la préservation de la biodiversité, compte tenu du nombre d’espèces et d’écosystèmes qu’ils abritent et de leur importance stratégique face au changement climatique. Le CESE soutient les objectifs proposés pour restaurer ces milieux dans lesquels il est avéré que les activités humaines ont entraîné un déséquilibre des écosystèmes. Au-delà de la protection des espèces et de la restauration des habitats, il convient également d’adopter des mesures de pêche responsable et de réduction de la pollution. Le CESE soutient la mise en place d’un mécanisme de sauvegarde dans le cadre de la politique commune de la pêche en ce qui concerne la gestion des impacts négatifs sur les milieux. En effet, la réalisation des objectifs pour les milieux marins nécessite que les États membres s’entendent pour gérer ensemble les ressources halieutiques. Or, au regard de l’importance de l’action en faveur de ces milieux, la Commission devrait avoir la capacité d’intervenir pour assurer la réalisation des objectifs de protection et de restauration.
6.2En outre, le CESE souligne le rôle essentiel des milieux marins dans la lutte contre le changement climatique. Préserver la capacité de captation de carbone des océans est stratégique pour notre avenir. De ce fait, des soutiens financiers à l’innovation et à la recherche doivent être prévus par l’UE afin d’encourager la recherche de solutions innovantes et l’amélioration des connaissances de ces écosystèmes. À titre d’exemple, des travaux ont démontré l’importance des petits fonds côtiers qui constituent des habitats essentiels pour de nombreuses espèces de poissons, qui y grandissent avant de rejoindre leurs zones de vie adulte. Or, ces zones sont souvent dégradées par les aménagements des zones côtières (ports, digues, etc.) et nécessitent donc la recherche de solutions nouvelles. Ainsi, des expérimentations visant à fixer des récifs et des herbiers artificiels ont été immergées dans la rade de Toulon et du Vieux Port de La Seyne-sur-Mer. L’enjeu écologique global de cette action est de redynamiser les fonctions écologiques du milieu côtier.
7.Enjeux financiers de la restauration de la nature
7.1Le CESE souligne la volonté politique remarquable dont la Commission fait preuve avec ce règlement ambitieux et novateur pour l’UE. Toutefois, il rappelle que la volonté politique atteint ses limites lorsqu’elle n’est pas soutenue par une ambition financière à la hauteur des engagements. À ce titre, les travaux de la Commission visant à préciser davantage les coûts potentiels de la restauration des écosystèmes donnent une première vision de l’engagement dont les États membres devront faire preuve, mais suscitent toutefois des questions. En effet, ces travaux nous indiquent un rapport coût/bénéfice de 1 à 8 pour la préservation de la biodiversité mais ne nous informent pas quant à l’impact économique, social et culturel de la réalisation des objectifs. Quel sera l’impact économique et social des mesures de restauration mises en place sur les terres? Le CESE demande qu’il soit procédé à une évaluation préalable de la superficie exacte de terres agricoles, de forêts et de cours d’eau qui sera couverte par les propositions du règlement. Le CESE rappelle également les remarques présentées dans l’avis NAT/786 où des besoins financiers à la hauteur des enjeux avaient été revendiqués. À titre d’exemple, le réseau Natura 2000, qui offre en Europe une opportunité unique d’améliorer la qualité de milieux naturels remarquables, ne met à disposition que 20 % des fonds promis et nécessaires pour les mesures. Le CESE porte une attention particulière aux engagements financiers annoncés par la Commission. Il rappelle l’importance d’accorder des fonds à la hauteur des attentes, sans quoi une réglementation supplémentaire n’apportera aucun résultat.
7.2Le CESE alerte sur le risque de non-renouvellement des générations dans le secteur agricole. La mise en place d’objectifs inconciliables avec la réalité de la vie d’une exploitation entraînera des difficultés financières majeures pour ce secteur qui peine déjà à renouveler ses professionnels. L’impact financier subi par ces exploitations doit faire l’objet d’une attention particulière de la part de la Commission afin d’assurer une viabilité sur le long terme, tout en accompagnant l’évolution de pratiques qui tiennent compte des enjeux climatiques.
Bruxelles, le 25 janvier 2023
Christa SCHWENG
Présidente du Comité économique et social européen
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NB: L’annexe au présent avis figure sur les pages ci-après.
ANNEXE I
à l’avis du Comité
Les amendements suivants, qui ont recueilli au moins un quart des suffrages exprimés, ont été rejetés au cours des débats:
Paragraphe 3.4 — amendement 11
Modifier comme suit:
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Avis de section
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Amendement
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Le CESE estime que les zones situées au sein du réseau existant de zones protégées, en particulier les sites Natura 2000, doivent être prioritaires dans le cadre de la restauration afin de libérer tout leur potentiel. Cela permettra de soutenir au mieux l’objectif consistant à assurer le bon état des habitats énumérés à l’annexe I de la directive «Habitats». Le fait que les mesures de restauration ciblent les zones protégées garantit non seulement les avantages durables de ces mesures, mais contribue également à éviter d’éventuels conflits d’intérêts liés à l’utilisation des terres. Par conséquent, le CESE estime que l’exigence très large et stricte de non-détérioration des habitats situés également en dehors du réseau des zones protégées est déséquilibrée et disproportionnée.
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Le CESE estime que les zones situées au sein du réseau existant de zones protégées, en particulier les sites Natura 2000, doivent être prioritaires dans le cadre de la restauration afin de libérer tout leur potentiel. Cela permettra de soutenir au mieux l’objectif consistant à assurer le bon état des habitats énumérés à l’annexe I de la directive «Habitats». Une attention particulière portée aux sites Natura 2000 est susceptible de garantir la mise en œuvre de la directive «Habitats», dont l’adoption remonte à 1992, et peut contribuer par ailleurs à éviter d’éventuels conflits d’intérêts liés à l’utilisation des terres.
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Résultat du vote
Pour
91
Contre
108
Abstentions
18
Paragraphe 4.2 — amendement 12
Modifier comme suit:
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Avis de section
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Amendement
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L’objectif de réhumidification des tourbières drainées prévu à l’article 9 du règlement
Cet objectif aura des impacts économiques non négligeables sur les activités professionnelles, lesquels concernent plus particulièrement certaines régions dans certains États membres. Pour ces régions, l’objectif proposé pourrait être trop ambitieux du point de vue de l’équilibre entre les différents objectifs. Le CESE souligne que poursuivre de différentes façons l’utilisation productive des tourbières restaurées et remises en eau exige la viabilité économique. De plus, au regard du calendrier prévu pour la réalisation de cet objectif, il a été établi en 2012, dans une étude réalisée par des chercheurs sur plus de 620 sites de restauration écologique entreprise en zones humides que, même après cent ans, ces opérations n’ont permis, en moyenne, de récupérer qu’entre 65 et 70 % de la biodiversité autochtone et des diverses fonctions hydrologiques et écologiques (filtration de l’eau, stockage du carbone) par rapport à un écosystème de référence approprié non dégradé. Cela pose question quant au délai de restauration prévu par le calendrier de la Commission et à l’objectif écologique. Toutefois, alors que les tourbières ne représentent que 3 % de la surface terrestre, elles captent un tiers du dioxyde de carbone piégé dans les sols. Elles représentent donc un secteur hautement stratégique pour la lutte contre le changement climatique.
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L’objectif de réhumidification des tourbières drainées prévu à l’article 9 du règlement
Cet objectif aura des impacts économiques non négligeables sur les activités professionnelles, lesquels concernent plus particulièrement certaines régions dans certains États membres. Pour ces régions, l’objectif proposé pourrait produire des répercussions particulières du point de vue de l’équilibre entre les différents objectifs. Le CESE a conscience de l’importance toute particulière que les zones de tourbières revêtent pour la biodiversité et la préservation du climat, et il estime que les propositions de la Commission, à savoir que, d’ici 2050, 70 % des tourbières drainées fassent l’objet de mesures de réhabilitation, avec remise en eau pour 50 % des terrains concernés[3], constituent un compromis entre les intérêts de l’économie et ceux de l’écologie. De plus, au regard du calendrier prévu pour la réalisation de cet objectif, il a été établi en 2012, dans une étude réalisée par des chercheurs sur plus de 620 sites de restauration écologique entreprise en zones humides que, même après cent ans, ces opérations n’ont permis, en moyenne, de récupérer qu’entre 65 et 70 % de la biodiversité autochtone et des diverses fonctions hydrologiques et écologiques (filtration de l’eau, stockage du carbone) par rapport à un écosystème de référence approprié non dégradé. Cela pose question quant au délai de restauration prévu par le calendrier de la Commission et à l’objectif écologique. Toutefois, alors que les tourbières ne représentent que 3 % de la surface terrestre, elles captent un tiers du dioxyde de carbone piégé dans les sols. Elles représentent donc un secteur hautement stratégique pour la lutte contre le changement climatique.
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Résultat du vote
Pour
99
Contre
104
Abstentions
18
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