NAT/820
Vers une stratégie globale en matière de développement urbain et rural durable
AVIS
Section «Agriculture, développement rural et environnement»
Vers une stratégie globale en matière de développement urbain et rural durable
(avis d’initiative)
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Contact
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nat@eesc.europa.eu
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Administratrice
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Martine DELANOY
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Date du document
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08/10/2021
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Rapporteur: Josep PUXEU ROCAMORA
Corapporteure: Piroska KÁLLAY
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Décision de l’assemblée plénière
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25/03/2021
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Base juridique
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Article 32, paragraphe 2, du règlement intérieur
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Avis d’initiative
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Compétence
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Section «Agriculture, développement rural et environnement»
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Adoption en section
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04/10/2021
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Adoption en session plénière
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JJ/MM/AAAA
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Session plénière no
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…
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Résultat du vote
(pour/contre/abstentions)
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…/…/…
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1.Conclusions et recommandations
1.1Le CESE a la conviction que l’avenir de l’Europe dépendra de la manière dont nous traitons les zones rurales, et qu’il est nécessaire qu’elles coopèrent davantage avec les aires urbaines, afin de garantir qu’aucun territoire, ni aucun citoyen, ne soit laissé pour compte lors de la transition équitable vers une Union européenne climatiquement neutre, durable et prospère. Cette visée s’inscrit dans la logique des objectifs du pacte vert et social pour l’Europe, du plan de relance Next Generation EU, de l’Agenda territorial 2030 et des 17 objectifs de développement durable.
1.2Le CESE estime que l’Union européenne doit réduire les disparités entre les territoires, en favorisant des politiques qui assurent une transition juste et durable dans tous les domaines et garantissent une bonne qualité de vie dans le monde rural.
1.3Eu égard aux défis posés à l’échelle mondiale par le changement climatique et les pandémies, le CESE souligne qu’il est urgent d’agir dès à présent et d’opérer un changement de paradigme pour faire la preuve qu’une action menée de concert apporte une valeur ajoutée et promouvoir le respect et la compréhension réciproques, qui profiteront à l’ensemble des citoyens.
1.4En conséquence, le CESE demande aux responsables politiques de développer et mettre en œuvre une stratégie globale et intégrée de l’Union européenne en faveur d’un développement rural et urbain qui soit équilibré, cohérent, équitable et durable, en s’appuyant sur le rôle que jouent les communautés locales, en stimulant les industries traditionnelles et en créant de nouvelles activités économiques et des possibilités d’emploi supplémentaires dans les zones rurales, tout en favorisant les synergies avec les aires urbaines.
1.5Afin de renforcer l’égalité des conditions de départ entre les communautés rurales et le monde urbain, le CESE formule les recommandations suivantes:
1.il s’impose d’allouer des ressources suffisantes aux politiques en faveur des campagnes et de les doter d’infrastructures en matière de communication, de technologies et de transport, ainsi que de systèmes de bonne qualité et de haute efficacité pour fournir des services en matière d’éducation et de soins de santé, dans une équivalence parfaite avec ceux qui sont assurés en la matière en milieu urbain, pour garantir l’«équité sanitaire»;
2.il convient que dans les campagnes, l’offre d’emplois, de formation et de logement soit le reflet de leurs ressources naturelles et les mette à profit, tout en y ouvrant des perspectives novatrices d’activité économique;
3.les responsables politiques se doivent de soutenir les parlements ruraux et le développement local participatif (DLP), en tant qu’ils offrent des modèles de démocratie participative, et il est absolument nécessaire que ces dispositifs se montrent inclusifs, en intégrant dans leur démarche les partenaires sociaux, les femmes, les personnes âgées, les personnes handicapées, les minorités et, tout particulièrement, les jeunes;
4.il faut assurer la protection et la promotion des biens ressortissant au patrimoine culturel.
1.6Concernant le développement rural et urbain, le CESE formule les recommandations suivantes:
1.les exécutifs doivent faire preuve de transparence et d’équité dans la fourniture de services à leurs citoyens, dans tous les domaines;
2.les organisations de la société civile, y compris dans le cadre de l’initiative Leader et des groupes d’action locale, se devraient de développer des partenariats locaux ruralo-urbains afin d’ouvrir des perspectives économiques, sociales et environnementales et de favoriser une meilleure compréhension des interdépendances;
3.le modèle de gouvernance des «conseils de la politique alimentaire» pourrait servir de source d’inspiration pour une coopération efficace entre tous les intervenants intéressés au niveau local. Les impacts et défis nouveaux en matière d’environnement, ainsi que la pandémie, ont modifié les perspectives en ce qui concerne les possibilités de télétravail, les besoins en logements ruraux et l’accès à l’affectation des sols;
4.il est bienvenu de stimuler et soutenir l’échange de bonnes pratiques et de scénarios de risques entre les territoires;
5.la possibilité d’accéder à un enseignement de qualité dans les zones rurales peut constituer l’un des facteurs qui favorisent le développement économique local et est susceptible d’aider les communautés rurales à s’adapter à un environnement en mutation rapide.
1.7À l’intention de la Commission européenne et des exécutifs nationaux et régionaux, le CESE avance spécifiquement les préconisations suivantes:
1.la Commission doit poursuivre le développement de la vision à long terme pour les zones rurales qu’elle a adoptée récemment, afin d’en faire un engagement ruralo-urbain en faveur d’une approche équitable. Il importe de mettre en évidence la valeur ajoutée qui se crée lorsque les organisations rurales et urbaines travaillent de concert, par exemple au sein de l’initiative «De la ferme à la table» ou d’un pacte vert qui soit inclusif du point de vue social;
2.la Commission européenne devrait plaider pour la création d’un groupe réunissant des acteurs intéressés, tant ruraux qu’urbains, en se fondant sur l’initiative des «Villages intelligents», afin de développer de bonnes pratiques sur des modes de partenariat;
3.pour soutenir l’engagement, il conviendrait d’investir dans des projets pilotes locaux, ainsi que de mettre en place des mesures d’incitation ou des systèmes de conditionnalité et créer des prix, à l’échelle de toute l’Europe, en faveur de démarches progressives à valeur emblématique qui seraient des exemples d’accords inclusifs.
1.8Par ailleurs, le CESE prend l’engagement de coopérer avec le Parlement européen et le Comité des régions, en commandant des recherches, en consultant la société civile et en faisant la promotion d’une charte européenne des droits et devoirs ruraux et urbains.
1.9Le CESE s’attachera à tracer une vision complète en la matière dans les avis qu’il consacrera aux politiques territoriales, urbaines et rurales: ainsi, celui que l’on a sous les yeux a fait l’objet, en amont de son adoption, d’un débat entre ses différentes sections.
2.Introduction
2.1Dans la foulée des recommandations formulées dans l’avis qu’il a adopté en septembre 2020 sous l’intitulé «Une approche intégrée pour les zones rurales de l’UE avec une attention particulière pour les régions vulnérables», ainsi que lors de l’audition qu’il a organisée le 18 juin 2021, le CESE vise à présent à une stratégie globale de l’Union européenne concernant le développement rural et urbain durable, en entreprenant d’analyser le cadre général articulant la politique de la ruralité avec toutes les autres qui y ont rapport, d’inventorier les défis et obstacles existants et de mettre en évidence le rôle que la société civile, les entreprises et les communautés locales jouent pour élaborer des approches ascendantes. Le CESE s’attachera activement à s’assurer que cette stratégie soit prise en considération dans la phase de conception des politiques de l’Union.
2.2Il est primordial de mieux gérer la diversité que présentent les zones rurales, en fonction des atouts de chacune d’entre elles. Du fait de leur proximité avec des aires urbaines, certaines peuvent bénéficier d’un «effet d’agglomération», par les relations mutuelles tissées entre la campagne et la ville, tandis que d’autres, plus reculées, sont très dépendantes d’un secteur, qui est souvent l’agriculture, la sylviculture, la pêche ou l’extraction minière, et entretiennent des interactions moins visibles avec les noyaux urbains.
2.3Bien que villes et campagnes soient deux types de zones distincts, dotés de caractéristiques propres et inégaux du point de vue du niveau de développement, la réalité montre qu’elles entretiennent des liens mutuels étroits. Ces interdépendances ne cessent de gagner, tout à la fois, en complexité et en dynamisme et font intervenir des flux structurels et fonctionnels concernant tant les personnes que des biens d’équipement, des informations, des technologies et des modes de vie. Aussi est-il nécessaire de parvenir à un équilibre entre les aires qui relèvent du rural et celles qui ressortissent à l’urbain, les unes ayant besoin des autres et ne pouvant exister sans elles.
2.4L’idéal du mode de vie rural, défini comme une situation de bien-être et de qualité de vie des citoyens, doit constituer un objectif à atteindre, même dans les zones reculées ou défavorisées. La stratégie doit trouver la formule qui permette de réaliser l’équilibre nécessaire entre ces deux aspects, ainsi qu’une manière de faire jouer leurs complémentarités, afin de parvenir à la durabilité dans le futur.
2.0Les défis auxquels les aires rurales sont confrontées, qu’ils aient trait au changement démographique, au dépeuplement, à la fracture numérique, au faible niveau des revenus, à l’accessibilité limitée de certains services, à la nécessité d’améliorer les perspectives d’emploi, ou encore aux retombées spécifiques qu’y produit le changement climatique, ne pourront être relevés que dans une perspective territoriale intégrée et repensée, qui s’attelle à réaliser des avancées pour nouer des rapports à double sens en matière de développement.
2.1Transcendant les liens qu’entretenaient traditionnellement des zones de campagne centrées autour du secteur agricole et distinctes du milieu des villes, ce nouveau contexte demande que les mesures de développement rural reposent, dans toutes les régions, sur une approche multisectorielle et intégrée qui exploite les synergies et les complémentarités avec les autres aires, qu’elles soient rurales, urbaines ou intermédiaires.
0.Défis et propositions d’action
0.1La conception traditionnelle, qui opère une distinction tranchée entre les zones rurales et urbaines, demande à être complétée par des concepts neufs et des interprétations et approches nouvelles, et il s’impose, pour déterminer la nature d’un territoire donné, de prendre en compte ses réalités locales.
0.2Le développement futur des régions européennes doit être fondé sur la complémentarité entre les campagnes et les villes et sur la coordination des politiques qui leur sont destinées, l’objectif ultime étant de parvenir à assurer la cohésion sociale et économique de ces aires et leur durabilité environnementale.
0.3Les villes de taille intermédiaire jouent un rôle essentiel de trait d’union entre les zones métropolitaines urbaines et les régions rurales, et il convient dès lors de leur accorder une attention spécifique, tant dans l’aménagement du territoire que pour la répartition des ressources et des services. Bon nombre de villes européennes, comme Toulouse en France, Manresa en Espagne, Turin en Italie et Aalborg au Danemark, ont déjà mis en œuvre des approches très fructueuses en la matière. Les réseaux de villes, tels que le Conseil international pour les initiatives écologiques locales (ICLEI), Eurotowns et Eurocities, constituent des intervenants essentiels, s’agissant d’échanger les expériences et promouvoir les bonnes pratiques.
0.4L’interaction entre les campagnes et les villes doit figurer à l’ordre du jour du politique et il importe d’aider les responsables politiques et les acteurs de l’élaboration des politiques à mieux l’appréhender, tout comme il est nécessaire de promouvoir des manières de les structurer sur la base du territoire.
0.5La recherche financée par les fonds européens doit également continuer à explorer des formules qui encouragent un développement rural et urbain équitable et durable et relancent l’essor économique des campagnes. Des projets tels que Robust, Rubizmo et Liverur devraient être développés plus avant et déboucher sur des changements concrets.
0.6Pour que ces territoires, ruraux ou urbains, atteignent à la durabilité, économique, sociale et environnementale, il est nécessaire de mener une politique globale, qui soit en prise avec la réalité socio-économique, culturelle et ethnographique, en appuyant, en plus de mécanismes de gouvernance adéquats concernant les administrations locales, la coopération entre régions de campagne et de ville, ainsi que l’engagement des différents acteurs de la société et de l’économie.
0.7Les zones rurales reculées ont besoin de politiques spécifiques et il est nécessaire de leur appliquer un traitement particulier. Il convient de résoudre les problèmes liés, notamment, à la santé et à l’éducation.
0.8Beaucoup des défis auxquels sont confrontées les zones rurales excèdent le cadre de la politique agricole commune (PAC) et les fonds dont elle dispose, comme il ressort du récent rapport d’information que le CESE a consacré à l’«Évaluation de l’impact de la PAC sur le développement territorial des zones rurales», de sorte qu’il s’impose de progresser vers une approche intégrée en ce qui concerne l’action menée et les financements apportés dans les différentes politiques qui ont une incidence sur les espaces de ruralité. Des moyens financiers prévus pour les politiques nationales devraient compléter les fonds de la PAC destinés au développement rural.
0.9Les politiques en matière d’agriculture, d’alimentation et de ruralité doivent être en cohérence avec celles qui concernent le climat et la biodiversité, qui visent à faire reculer la pauvreté, ou qui touchent aux infrastructures et aux transports et à l’éducation et à la formation, ou encore avec celles qui sont axées sur la fourniture de services essentiels d’intérêt général, en matière de santé ou de logement, par exemple, qui entendent encourager le développement de nouvelles activités fondées sur l’économie circulaire et la bioéconomie, ou qui ont pour objet la numérisation ou la lutte contre le déclin démographique.
0.10En outre, ces actions doivent s’inscrire dans une relation de cohérence et de complémentarité avec des stratégies européennes comme le pacte vert ou la stratégie «De la ferme à la table» et aussi, plus particulièrement, avec la nouvelle stratégie industrielle, telle qu’annoncée, qui placera l’agroalimentaire au rang des grands écosystèmes stratégiques européens, ainsi qu’avec les politiques visant à assurer la sécurité alimentaire. Dans le cadre du pacte vert pour l’Europe, l’expérimentation de nouvelles formes de coopération entre villes et campagnes représente non seulement un préalable obligé mais offre également un tremplin pour une transition juste et un développement durable qui soit équilibré d’un point de vue territorial.
0.11Il y a lieu d’améliorer la gouvernance des fonds européens, nationaux et infranationaux et de progresser dans leur harmonisation, afin d’affiner la manière d’aborder le développement durable, en déployant une meilleure approche des problématiques horizontales et en prêtant toujours attention aux demandes de chaque territoire.
0.12Cette démarche intégrée nécessite de coordonner l’ensemble des administrations et organes de gestion, dont les multiples directions de la Commission européenne qui traitent des politiques transversales. Une telle coordination horizontale suppose d’adopter une approche par laquelle les responsables politiques intègreront les problématiques rurales dans toutes les politiques, afin de garantir qu’elles prennent en compte les besoins des campagnes.
0.13Pour être couronnée de succès, la coordination interadministrative doit prendre en considération les aspects suivants:
I)déterminer quel est l’échelon d’intervention approprié;
II)définir clairement une fonction de chef de file pour la coordination des politiques;
III)renforcer les accords de coopération entre régions ou communes;
IV)promouvoir des partenariats entre campagnes et villes, visant à tirer parti de leurs liens fonctionnels:
V)améliorer la coordination verticale entre les niveaux de gouvernance.
0.0Il est nécessaire de préserver un lien direct avec les territoires ruraux, en s’appuyant sur le rôle actif des régions de l’Union européenne, qui assument une mission essentielle s’agissant d’élaborer et de mettre en œuvre des politiques de développement rural à l’échelon local. La participation à la démarche de divers acteurs intéressés et l’adoption d’une approche ascendante constituent des facteurs essentiels pour assurer que les politiques rurales soient durables et que l’échelon local se les approprie. Le CESE demande qu’il soit tenu compte du rôle que peuvent jouer les groupes d’action locale et le modèle du développement local participatif.
0.1Le CESE préconise par ailleurs d’utiliser le schéma de gouvernance qu’offrent les «conseils de la politique alimentaire» comme source d’inspiration pour une coopération efficace entre tous les intervenants intéressés au niveau local.
0.2Il convient de progresser dans le domaine des contrats territoriaux, fondés sur des stratégies de mobilisation, qui nécessitent de définir des objectifs, fédérer les forces en présence, favoriser des engagements publics et privés axés sur le territoire, développer des mécanismes de coopération interinstitutionnelle et intersectorielle, créer un nouvel encadrement institutionnel, promouvoir le développement durable, reconnaître la diversité des zones rurales et favoriser les liens entre villes et campagnes. À cet égard, les entreprises et les organisations du secteur agroalimentaire ont à présent la possibilité de signer le code de conduite de l’UE pour des pratiques entrepreneuriales et commerciales responsables que la Commission a mis en place dans le cadre de la stratégie «De la ferme à la table».
0.3Ces contrats territoriaux doivent être fondés sur l’équité et le respect. L’Angleterre, le Pays de Galles et l’Écosse disposent de codes de conduite ruraux, qui aident le citoyen à comprendre et respecter les zones de ruralité. Une telle démarche pourrait être transposée, à l’échelle européenne, en une charte des droits et devoirs pour des relations ruralo-urbaines équitables et durables, qui devrait être incorporée dans l’éducation à la citoyenneté pour tous.
0.4Le CESE reconnaît qu’il n’existe pas de formules universelles qui pourraient s’appliquer à l’ensemble des zones, dans toute leur hétérogénéité, et que chaque entité territoriale doit se concentrer sur ses spécificités et se spécialiser, d’une manière qui respecte sa singularité, sa diversité et la multifonctionnalité des usages de son territoire, en traçant des pistes en fonction de son potentiel, de ses besoins, de ses capacités et de ses aspirations. Utiliser les infrastructures existantes et réfléchir à en développer de nouvelles doit faire l’objet d’un examen d’ensemble, lequel s’attache également à observer les tendances à l’œuvre afin d’investir aux bons endroits.
0.5Nécessité d’améliorer les perspectives d’emploi
I)La pandémie de COVID-19 a accéléré les processus de numérisation et d’écologisation, qui appellent à déployer des efforts si l’on veut qu’ils se poursuivent durablement.
II)Il s’impose de créer ou préserver des possibilités de travail dans les zones rurales, qui ont notamment trait aux prestations de services dans ces milieux, au télétravail, aux nouvelles technologies ou aux énergies renouvelables.
III)De nombreuses possibilités de créer des postes de travail s’offrent dès lors que l’on entreprend de renforcer les aspects multifonctionnels de l’agriculture, de favoriser les activités non agricoles ou d’implanter en zone rurale des entreprises du secteur des services et de l’industrie des énergies propres.
IV)Il convient de favoriser l’esprit d’entreprise, d’assurer des règles de concurrence équitable pour les PME et de prêter attention aux besoins des jeunes générations, par exemple en matière de télétravail.
V)L’emploi et les commerces doivent être maintenus à proximité des populations. La démarche ruralo-urbaine offre des possibilités de développer une économie circulaire.
VI)Il est indispensable de promouvoir le travail décent et d’améliorer les conditions d’activité dans les zones rurales, tout en s’assurant que toutes les voix qui comptent soient intégrées dans cette démarche de progrès.
VII)Un contact doit être établi entre les demandes des consommateurs et les marchés régionaux et ruraux, grâce à la commercialisation de produits locaux et à des labels de qualité.
VIII)Il serait opportun d’encourager fortement, dans les zones rurales, le développement de filières ressortissant à la culture, notamment en y promouvant des manifestations culturelles et en protégeant les éléments de patrimoine historique et religieux qui sont situés sur leur territoire, qu’il s’agisse d’églises, de châteaux ou d’autres monuments.
IX)Les processus de numérisation ouvrent de nouvelles perspectives, qui pourraient susciter des attentes et s’avérer attrayantes pour les citoyens, en particulier chez les jeunes, et, ainsi, enclencher un renversement de tendance en ce qui concerne l’exode rural et la qualité de vie à la campagne. Pour qu’un tel mouvement se produise, il est nécessaire de disposer des infrastructures propres à assurer la connectivité. Les stratégies de connexion et les plateformes numériques offrent des solutions à cet égard, sachant qu’une législation sur le numérique dans le monde rural favoriserait le développement des technologies numériques dans l’agriculture et les zones rurales.
X)Dans les zones rurales et périurbaines, il s’impose de soutenir l’agriculture et l’aquaculture durables, tout comme l’écotourisme, les loisirs et les initiatives éducatives portant sur la durabilité, toutes ces activités devant être compatibles avec la protection de la biodiversité, afin de garantir la qualité de vie de la population.
XI)Dans les campagnes, un enseignement de qualité et accessible dès le plus jeune âge peut contribuer à améliorer les résultats en matière d’éducation, sachant que l’accès aux services publics, comme la garde d’enfants et les écoles, est un facteur lié à la localisation qui détermine l’attractivité des zones rurales, y compris pour les travailleurs hautement qualifiés.
0.6Bien qu’elles revêtent une grande importance, la croissance économique et la création d’emplois n’en doivent pas moins être complétées par une fourniture suffisante de services de qualité en matière de logements, d’énergie, de loisirs, d’éducation et de formation, d’apprentissage tout au long de la vie et de systèmes de santé, si l’on veut garantir que les zones rurales soient non seulement des espaces de durabilité mais aussi des lieux de vie séduisants. L’Union européenne doit de toute urgence poser les bases d’une économie du bien-être durable et inclusive qui profite à tous.
0.7Pour ce faire, il est nécessaire de mettre en place de nouvelles formes de fourniture de services ruraux:
I)prestation de services sur un mode intégré, consistant à faire cohabiter différentes activités sur un même site, à mettre en place une coopération entre leurs prestataires et une collaboration entre les équipes de professionnels, ou encore à assurer leur coproduction entre entités publiques, privées et communautaires;
II)approche s’attachant à fournir des prestations selon des mécanismes non conventionnels et plus souples, comme celles qui sont offertes de manière itinérante aux citoyens, les modèles de type rayonnant, où elles sont assurées de manière régulière à partir d’un point central, ou encore celles qui sont mieux adaptées aux besoins locaux;
III)recours à des dispositifs technologiques et numériques, notamment dans les secteurs de l’éducation et de la santé.
0.8Une stratégie globale visant à atteindre des seuils de fourniture de services dans un territoire donné, d’une part, et assurer les échanges de prestations entre chacune de ses composantes, d’autre part, constitue une condition essentielle à remplir pour réussir à structurer des espaces urbains et ruraux durables.
0.9Il y a lieu de concevoir une démarche qui, en revalorisant les services ruraux et en ouvrant les nouvelles perspectives d’emploi susmentionnées, donne la possibilité de maintenir en place la population des territoires concernés et, surtout, y garantisse l’indispensable relève des générations.
Bruxelles, le 4 octobre 2021
Peter SCHMIDT
Président de la section «Agriculture, développement rural et environnement»
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