Comité économique et social européen
INT/888
Émissions/Véhicules légers et commerciaux
AVIS
Section «Marché unique production et consommation»
Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) nº 715/2007 relatif à la réception des véhicules à moteur au regard des émissions
des véhicules particuliers et utilitaires légers (Euro 5 et Euro 6)
et aux informations sur la réparation et l’entretien des véhicules
[COM(2019) 208 final – 2019/0101 (COD)]
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Contact
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int@eesc.europa.eu
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Administratrice
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Claudia DREWES-WRAN
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Date du document
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06/09/2019
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Rapporteur unique: Jorge PEGADO LIZ
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Consultation
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Parlement européen, 15/07/2019
Conseil, 24/06/2018
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Base juridique
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Article 114 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
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Compétence
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Section «Marché unique, production et consommation»
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Adoption en section spécialisée
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03/09/2019
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Adoption en session plénière
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JJ/MM/AAAA
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Session plénière n°
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…
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Résultat du vote
(pour/contre/abstentions)
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.../.../...
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1.Conclusions et recommandations
1.1Le CESE prend dûment note que les villes de Paris, Bruxelles et Madrid ont formé, devant le Tribunal, un recours en justice contre le règlement (UE) 2016/646 de la Commission, débouchant sur un arrêt, prononcé le 13 décembre 2018, qui l’annule partiellement.
1.2Le CESE relève que le Tribunal a accordé à la Commission un délai qui, courant jusqu’en février 2020, indépendamment du pourvoi qu’elle a formé, est suffisant pour qu’il soit remédié, d’une manière qui ne compromette pas le fonctionnement normal du marché, aux vices censés avoir été constatés dans le règlement susmentionné.
1.3Le CESE rappelle toute l’ampleur prise par le scandale du «Dieselgate», dont il a déjà traité dans plusieurs de ses avis, et il déplore que la Commission n’ait pas été capable, en prenant d’entrée de jeu des mesures efficaces, d’anticiper l’enchaînement des événements.
1.4De même, il n’oublie pas que malgré les appels pressants qu’il lance depuis plus de vingt années, l’UE n’a pas su, ou voulu, se doter d’un dispositif efficace d’action collective qui permette de faire face à des situations du type de celle que l’on rencontre aujourd’hui.
1.5En outre, le CESE estime que la solution proposée dans la proposition à l’examen ne peut se cantonner à résoudre un problème de nature formelle, tout en négligeant de faire réellement droit aux intérêts des parties requérantes.
1.6Le CESE se demande par ailleurs si en attribuant à la Commission, dans les conditions y énoncées, des pouvoirs d’adoption d’actes délégués, ce même texte ne risque pas d’aboutir, non seulement, à saper une fois de plus l’efficacité de la législation, mais aussi à trahir les intentions que poursuivait le législateur en instaurant ces actes. Dans cette mesure, il estime qu’il lui faudra réexaminer ses avis antérieurs sur les actes dérivés, en élaborant un nouvel avis d’initiative à la lumière de l’accord interinstitutionnel le plus récent.
1.7Le CESE espère par ailleurs que la Commission donne la garantie que les règlements (UE) 2017/1154 et (UE) 2018/1832, ressortissant respectivement au troisième et au quatrième train de mesures, ne seront pas soumis à une procédure identique à celle qui est actuellement prévue par la législation.
1.8Vu le nombre de mesures législatives adoptées dans ce domaine, qui se situe aux alentours de la centaine, le CESE invite la Commission à examiner si, conformément aux principes du programme «Mieux légiférer», il est possible, ou indispensable, de procéder à une compilation ou une codification en la matière.
1.9Enfin, le CESE exhorte la Commission à se pencher sur les propositions qu’il formule plus particulièrement aux fins d’accélérer le processus ou d’en augmenter la sécurité juridique.
2.Le scandale du «Dieselgate» et le recours collectif des consommateurs
2.1En septembre 2015, il est apparu au grand jour que le groupe Volkswagen avait fabriqué et vendu des véhicules sur lesquels il avait installé une application informatique qui induisait une manipulation des épreuves d’essai effectuées en laboratoire aux fins de contrôler les émissions des véhicules automobiles.
2.2À l’échelle de la planète, la firme a lésé ainsi des millions de consommateurs qui avaient acheté ces véhicules en ayant toute confiance qu’ils respectaient les limites fixées par la loi en matière d’émissions polluantes et qu’ils auraient des effets plus favorables du point de vue de l’environnement et de leur consommation de carburant. En adoptant pareil comportement, elle aura aussi porté gravement préjudice à la santé des citoyens et à l’environnement en général.
2.3Il a été établi qu’eu égard à l’action de l’entreprise et aux exigences liées aux essais en laboratoire, le montant des émissions mesuré en conditions de conduite réelles présentait, par rapport à celui relevé lors des épreuves susmentionnées, une différence correspondant à un taux de rejets de dix à quarante fois plus élevé en ce qui concerne les oxydes d’azote.
2.4L’entreprise a également reconnu avoir installé ce dispositif sur environ 11 millions de véhicules diesel dans le monde. Face à ce scandale, la Commission européenne et certains États membres ont engagé à son encontre des procédures administratives pour infractions à la réglementation et lancé des poursuites pénales afin de sanctionner ses agissements.
2.5Le CESE rappelle que des millions de consommateurs n’ont pas reçu de véritable dédommagement pour les préjudices subis et que l’on ne dispose toujours d’aucune information sur les effets qu’ont produits les activités de surveillance menées par les autorités des États membres, pas plus que sur les procédures de rappel lancées par l’entreprise, notamment pour ce qui concerne les effets que la remise en conformité des véhicules concernés produira, le cas échéant, sur leurs performances dans le futur.
2.6Diverses organisations de défense des consommateurs ainsi que de l’environnement ont enclenché, au niveau de l’Europe, des mécanismes de recours collectif et intenté des actions contre Volkswagen et SEAT, mais uniquement à l’échelon national et suivant des procédures judiciaires hétérogènes.
2.7Sans préjuger de l’issue desdites actions, on peut considérer qu’en l’absence d’un mécanisme européen de recours collectif, beaucoup de ces consommateurs pourraient ne jamais être dédommagés pour les préjudices subis. En outre, la proposition de directive récemment présentée par la Commission concernant les actions représentatives dans le domaine de la protection des intérêts collectifs des consommateurs ne répond pas pleinement à la nécessité d’une indemnisation effective de ceux qui ont été ainsi lésés. Dans le cas présent, une telle réponse aurait revêtu une importance capitale, étant donné qu’elle aurait permis leur dédommagement, alors qu’ils se retrouvent à présent totalement tributaires des mesures et décisions arrêtées dans les États membres, de sorte qu’il convient d’espérer que les négociations en cours avec le Parlement européen et le Conseil connaîtront un dénouement positif à brève échéance, en aboutissant à une version plus appropriée de la proposition.
3.Les mesures de la Commission européenne et les avis du CESE
3.1Confrontées à un tel scandale, les institutions de l’UE se sont employées à sanctionner, à apporter des remèdes et à mettre un terme à cette situation.
3.2Les travaux menés par la commission d’enquête du Parlement sur la mesure des émissions dans le secteur de l’automobile (EMIS), qui ont été lancés le 17 décembre 2015 et clôturés le 2 mars 2017
, font apparaître que l’une des mesures les plus emblématiques arrêtées par la Commission est constituée par la procédure d’essai RDE (pour Real Driving Emissions, émissions en conditions de conduite réelles)
, établie et développée par les règlements de la Commission (UE) 2016/427 (premier train de mesures), (UE) 2016/646 (deuxième train de mesures), (UE) 2017/1154 (troisième train de mesures) et (UE) 2018/1832 (quatrième train de mesures).
3.3Le CESE a eu l’occasion, en particulier depuis 2006, de se prononcer sur la question des émissions de gaz, notamment les particules (PM), les oxydes d’azote (NOx), le monoxyde de carbone (CO) et les hydrocarbures (HC) et, ce faisant, il a attiré l’attention sur certaines des lacunes qu’accusaient les systèmes proposés tour à tour et a recommandé de recourir à des moyens plus fiables pour les mesurer.
3.4En ce qui concerne les règlements mentionnés au paragraphe 3.2, le CESE n’a toutefois pas été invité à émettre un avis, car il n’existe pas d’obligation de le consulter pour les actes de la nature de ceux que la Commission prend en vertu des articles 296 et 297 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, au contraire, par exemple, de ceux qui sont fondés sur les articles 38, 46, 95, 113, 115, 164, 166, 169, 177, 182, 188, 192, 194, 203, 336 et, surtout, 304, de ce même traité.
3.5Il se fait que les 26 et 29 juin et le 19 juillet 2016, par les procédures T-339/16, T-352/16 et T‑391/16, respectivement, les villes de Paris et de Bruxelles et la municipalité de Madrid ont formé, au titre de l’article 263 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, des recours contre la Commission, demandant l’annulation du règlement (UE) 2016/646 modifiant le règlement (CE) n° 692/2008 en ce qui concerne les émissions des véhicules particuliers et utilitaires légers (Euro 6) au motif qu’il y avait à leur sens, en résumé: incompétence, du fait qu’elle avait utilisé indûment la procédure de la réglementation avec contrôle en lieu et place de la procédure législative ordinaire; non-respect d’une formalité substantielle, étant donné qu’un élément essentiel d’un acte de base avait été modifié en violation des formalités prévues pour son adoption; violation des règles de droit primaire et de droit dérivé ainsi que de principes généraux du droit de l’Union, par exemple les articles 3, 11, 114, paragraphe 3, et 191 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, ainsi que les articles 35 et 37 de la Charte des droits fondamentaux, ou encore la directive 2008/50/CE, l’article 4 du règlement (CE) n° 715/2007 et le règlement (CE) n° 692/2008; et, enfin, détournement de pouvoir, dans la mesure où le but poursuivi par la Commission lorsqu’elle entend augmenter les valeurs limites des émissions d’oxydes d’azote ne coïncide ni avec les dispositions du droit de l’UE, ni avec les objectifs qu’elle-même s’assigne, et ne concorde pas avec ledit droit.
3.6Dans son arrêt du 13 décembre 2018, le Tribunal a décidé de joindre les trois procédures et, en résumé, de faire droit aux recours en ce qui concerne les éléments suivants:
-«le point 2 de l’annexe II du règlement (UE) 2016/646 de la Commission (...) est annulé pour autant qu’il fixe, aux points 2.1.1 et 2.1.2 de l’annexe III A du règlement n° 692/2008 de la Commission, du 18 juillet 2008, portant application du règlement (CE) n° 715/2007 la valeur du facteur de conformité final CF polluant et la valeur du facteur de conformité CF polluant temporaire pour la masse des oxydes d’azote»;
-«les effets de la disposition annulée en vertu du point 1 du présent dispositif sont maintenus jusqu’à l’adoption dans un délai raisonnable d’une nouvelle réglementation remplaçant ces dispositions, ce délai ne pouvant excéder douze mois à compter de la date de prise d’effet du présent arrêt».
4.La proposition de la Commission
4.1Raison d’être et base de la proposition
4.1.1En mai 2017, la Commission européenne a présenté un train de mesures qui visait à moderniser la mobilité et les transports européens et entendait notamment réduire les émissions de CO2, la pollution atmosphérique et les encombrements, tout en éliminant des formalités bureaucratiques pesant sur les entreprises.
4.1.2Dès 2007, l’UE avait adopté le règlement (CE) n° 715/2007, qui établissait des règles relatives à la réception des véhicules à moteur au regard des émissions des véhicules particuliers et utilitaires légers (Euro 5 et Euro 6), en prescrivant que ceux nouvellement mis en circulation devraient respecter certains plafonds en ce qui concerne leurs rejets.
4.1.3À la suite du scandale du «Dieselgate», la Commission a réalisé une analyse détaillée des procédures d’essais et des prescriptions applicables à la réception par type et a constaté que les émissions générées en conditions de conduite réelles sur route par les véhicules Euro 5/6 dépassaient sensiblement celles qui sont mesurées sur le nouveau cycle européen de conduite réglementaire, notamment en ce qui concerne les émissions d’oxydes d’azote (NOx) des véhicules diesel.
4.1.4La Commission a jugé qu’il était nécessaire de fixer les prescriptions quantitatives en conditions de conduite réelles, afin de limiter les rejets de gaz d’échappement dans toutes les conditions normales d’utilisation, conformément aux limites d’émissions prévues dans le règlement (CE) n° 715/2007, d’où l’adoption du règlement (UE) 2016/646, qui a porté modification du règlement (CE) nº 692/2008, en réexaminant, par une procédure de comitologie, les valeurs relatives aux facteurs de conformité découlant des émissions moyennes relevées lors des essais.
4.1.5Correspondant à une seconde phase dans le processus de mesure des émissions en conditions de conduite réelles, cette modification a prescrit que les essais destinés à mesurer les rejets de NOx deviennent obligatoires pour les nouveaux types de véhicules à dater de septembre 2017 et pour tout véhicule à partir de septembre 2019 et elle a reçu l’aval du Parlement européen et du Conseil.
4.1.6En décembre 2018, à la suite d’un recours formé par les villes de Paris, Madrid et Bruxelles, le Tribunal a annulé certaines dispositions du règlement (UE) 2016/646 de la Commission, au motif, notamment, que les facteurs dits «de conformité» n’auraient pas dû être adoptés par une procédure de comitologie mais bien par celle de type législatif ordinaire. Cette annulation a été partielle et n’a pas affecté le processus des essais en conditions de conduite réelles, qui reste en vigueur.
4.1.7Le Tribunal a cependant reporté à février 2020 la prise d’effet de cette annulation partielle, afin que la Commission puisse se conformer à son arrêt.
4.2Contenu et finalité de la proposition
4.2.1C’est pour éviter d’imposer des charges excessives aux constructeurs ayant déjà conçu leurs véhicules dans le cadre de la procédure d’essais en conditions de conduite réelles, telle qu’adoptée antérieurement, que la Commission a présenté la proposition législative à l’examen, visant:
-à rétablir les facteurs de conformité précédemment définis,
-à habiliter la Commission à revoir annuellement à la baisse les facteurs de conformité définis par le législateur, afin de refléter les progrès dans la précision du matériel de mesure portable.
4.2.2La Commission fait valoir que dans son arrêt d’annulation, le Tribunal n’a pas remis en cause la justification technique des facteurs de conformité. En conséquence, et étant donné qu’il subsiste un écart entre les émissions mesurées en conduite réelle et celles mesurées en laboratoire, des facteurs de conformité sont proposés, de sorte que le règlement (CE) nº 715/2007 se trouve ainsi modifié.
4.2.3Les facteurs de conformité seront introduits en deux étapes: dans la première, celui qui devra s’appliquer sera temporaire, tandis que dans la seconde, il ne pourra plus être fait usage que de celui de type final, la Commission étant chargée de réexaminer ces facteurs de conformité finaux en fonction du progrès technique.
4.2.4Par ailleurs, la Commission reçoit le pouvoir d’adopter des actes délégués au titre de l’article 290 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, pour ce qui est des modalités applicables aux procédures, essais et prescriptions spécifiques pour la réception par type. Cette délégation a également pour objet de compléter le règlement (CE) nº 715/2007 par de telles modalités révisées ainsi que par les cycles d’essai utilisés pour mesurer les émissions. La proposition prévoit également la possibilité de modifier ledit règlement afin de réviser à la baisse les facteurs de conformité finaux et de réétalonner les valeurs limites basées sur la masse de particules, ainsi que d’introduire des valeurs limites fondées sur le nombre de particules.
4.2.5Aux termes de la proposition, les constructeurs devront démontrer à nouveau que tous les nouveaux véhicules vendus, immatriculés ou mis en service dans l’Union européenne respectent les limites fixées.
4.2.6Avant même de présenter sa proposition, la Commission européenne a fait appel de la décision du Tribunal devant la Cour de justice de l’Union européenne, car elle estime que son règlement antérieur n’affectait pas des éléments essentiels, à savoir les facteurs de conformité qui avaient été définis, mais seulement le critère employé pour les mesurer.
5.Observations générales
5.1Il n’entre pas dans les attributions du CESE de s’immiscer dans un conflit de droit entre des institutions de l’Union européenne, en particulier quand la question en cause fait l’objet d’un recours pendant devant la Cour de justice de l’Union européenne. Il lui incombe toutefois de se prononcer sur le cadre choisi pour la proposition de la Commission et d’évaluer dans quelle mesure elle répond aux finalités qu’elle s’assigne.
5.2Il apparaît clairement que la proposition à l’examen corrige les vices formels d’incompétence et de violation de diverses dispositions de droit primaire qui résultaient du recours indu à une procédure illégale.
5.3En ce qui concerne les aspects de fond, le CESE, suivant la position qu’il a exprimée dans ses avis en matière d’actes délégués, nourrit des doutes quant à la conformité vis-à-vis de l’objet juridique des actes délégués que pourrait avoir la solution trouvée, consistant à attribuer à la Commission le pouvoir d’adopter des actes délégués dans les domaines pour lesquels le Tribunal a considéré que seul le législateur pouvait modifier des éléments essentiels mais qu’elle semble néanmoins vouloir revendiquer pour elle-même.
5.4Le CESE se félicite que les prescriptions temporaires relatives à l’application de la proposition soient maintenues, en ce sens qu’elle continue à couvrir les nouveaux types de véhicules à dater du 1er septembre 2017 et s’applique aux véhicules neufs à partir du 1er septembre 2019.
5.5Il ne peut toutefois s’empêcher de s’interroger sur l’efficacité juridique de ces mesures, étant donné qu’il n’existe aucune certitude quant à cette procédure législative, de sorte que l’entrée en vigueur pour septembre de la disposition afférente pourrait effectivement être compromise, sans oublier, par ailleurs, les questions qui se posent déjà pour ce qui concerne ses effets rétroactifs.
5.6Cette situation devient encore plus complexe du fait qu’un pourvoi ayant été formé, la décision finale sur la question soulevée par le Tribunal est reportée à une date indéterminée et qu’il est même permis de se demander s’il est nécessaire d’adopter la proposition actuelle, que la décision de la Cour de justice de l’Union européenne soit ou non favorable à la Commission.
5.7La seule justification de la proposition consisterait en ce qu’elle tente d’apporter une certaine sécurité ou certitude juridiques aux constructeurs, de manière à ce qu’ils puissent éventuellement continuer à fabriquer leurs véhicules; or, elle n’élimine pas les effets qu’une décision de la Cour pourra avoir quant à ses délais de validité, de sorte que les commandes et l’approvisionnement en composants s’en trouveraient quand même menacés.
5.8Le CESE souligne qu’en tout état de cause, il est nécessaire que les consommateurs puissent avoir accès aux essais en conditions de conduite réelles qui ont déjà été publiés sur des sites officiels, afin qu’ils puissent combiner cette information avec celles relatives aux performances environnementales des véhicules au titre de la directive 1999/94/CE. L’accessibilité de ces données pourra les aider à effectuer leurs choix en fonction de l’impact sur l’environnement produit par les véhicules qu’ils achètent.
5.9De la Commission, le CESE attend également qu’elle soit en mesure de garantir que sa proposition soit compatible avec les différents textes touchant aux essais en conditions de conduite réelles, étant donné qu’elle fait référence au deuxième train de mesures en la matière, et que, par conséquent, elle ne remette pas en cause les deux textes ultérieurs, qui couvrent la prise en compte du volume de particules dans les essais, l’affinage des méthodes utilisées pour les réaliser (acte RDE 3) et la possibilité que des tierces parties en effectuent de manière indépendante pour contrôler les véhicules déjà en circulation (acte RDE 4).
5.10Sans préjudice de la spécificité de la proposition à l’examen, le CESE invite instamment la Commission à tenir compte des pratiques adoptées dans des pays situés à l’extérieur de l’espace européen, en l’occurrence de l’expérience développée aux États-Unis, notamment pour ce qui est des critères de conformité et des pénalités appliquées lorsque les constructeurs ne respectent pas les règles.
5.11Le CESE reconnaît que le scandale du «Dieselgate» n’a pas seulement révélé un ensemble de défaillances concernant les émissions d’oxydes d’azote mais a également montré que des millions de consommateurs avaient acquis des véhicules non conformes aux informations fournies, sans qu’ils aient, pour une grande majorité d’entre eux, reçu de dédommagement individuel du préjudice subi.
5.12Il importe que la Commission garantisse que le préjudice subi par toutes les parties lésées soit intégralement compensé ou, à tout le moins, qu’il existe un mécanisme européen de recours collectif et qu’il soit efficace, opérant et rapide et instaure un dédommagement pour les consommateurs, au titre de l’atteinte à la santé environnementale, alors que tel n’est pas le cas pour le dispositif prévu dans la proposition de directive sur les actions représentatives
6.Observations particulières
6.1Article premier, paragraphe 3
6.1.1Le CESE considère que même tels que prévus, les facteurs de conformité fixés dans le tableau 2 de l’annexe I pourraient s’avérer trop peu ambitieux pour assurer une baisse des émissions d’oxydes d’azote, eu égard aux preuves scientifiques et étant donné que ceux proposés en 2018 apparaissent être aujourd’hui assez conservateurs.
6.1.2Le CESE souligne en outre qu’il importe de soumettre ces facteurs à une évaluation régulière, à des intervalles qui ne soient pas inférieurs à une année, en veillant à la nécessité de tenir compte des développements technologiques.
6.2Article premier, paragraphe 4
6.2.1Le CESE reconnait qu’il est important que le constructeur soit tenu d’équiper les véhicules de telle sorte que les composants susceptibles d’exercer un effet sur les émissions soient conçus, fabriqués et montés d’une manière qui assure que les véhicules, en utilisation normale, puissent se conformer au règlement concerné, mais il souligne que ces informations devraient non seulement être mises à la disposition des consommateurs au moment de la vente mais également contrôlées obligatoirement par les autorités administratives.
6.2.2Étant donné qu’il s’agit d’une condition de conformité et dans un souci d’éviter que des incertitudes n’entourent son interprétation, le CESE recommande que la définition de l’expression «utilisation normale» soit inscrite dans un texte juridique et ne fasse pas l’objet de lectures subjectives de la part de la Commission elle-même.
6.3Article premier, paragraphe 5
6.3.1Le CESE considère que le délai de six mois concédé aux constructeurs pour fournir les informations sur la conformité apparaît excessif au regard des impératifs de la protection de l’environnement qui s’appliquent au secteur, et il suggère par conséquent qu’il n’excède pas trois mois.
Bruxelles, le 3 septembre 2019
Ariane RODERT
Présidente de la section «Marché unique, production et consommation»
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