(1)

Par lettre du 24 septembre 2015, la Roumanie a informé la Commission qu’en juin 2013, elle avait converti en fonds propres une dette publique de 1 669 000 000 RON [environ 363 000 000 EUR (2)] que la Societatea Națională de Transport Feroviar de Marfă CFR S.A. (ci-après «CFR Marfă»), opérateur public de fret ferroviaire, avait à l’égard de CFR Infrastructură, d’un gestionnaire d’infrastructures publiques et de divers organismes de sécurité sociale et de l’administration fiscale (3). Sur la base des informations fournies par la Roumanie, la Commission a décidé d’ouvrir une procédure d’office concernant les mesures en faveur de CFR Marfă, enregistrée sous le numéro d’aide d’État SA.43549 (2015/CP).

(2)

Par lettres des 17 novembre 2015, 6 juillet 2016 et 6 avril 2017, la Commission a demandé des informations sur les mesures prises en faveur de CFR Marfă. La Roumanie a répondu par lettres des 24 décembre 2015, 10 et 11 août 2016, et 12 mai 2017. De plus, la Roumanie a prénotifié le 5 octobre 2016 la mesure de conversion des créances en fonds propres et la notification préalable de la Roumanie a été ajoutée à la procédure d’office susmentionnée.

(3)

Le 6 mars 2017, la Commission a reçu une plainte formelle (ci-après la «plainte») de l’Organizația Patronale a Societăților Feroviare Private din România (association des opérateurs privés roumains de fret ferroviaire) (ci-après le «plaignant» ou l’OPSFPR) (4), représentant les intérêts des entreprises privées opérant dans le secteur du fret ferroviaire en Roumanie. La plainte, accompagnée d’une demande d’informations techniques complémentaires, a été transmise à la Roumanie le 6 avril 2017. La Roumanie a présenté ses observations sur la plainte le 12 mai 2017.

(4)

Le 19 septembre, le plaignant a transmis à la Commission un addendum à la plainte. La version non confidentielle de l’addendum a été envoyée à la Roumanie pour observations. La Roumanie a répondu le 6 octobre 2017.

(5)

Par lettre du 18 décembre 2017, la Commission a informé la Roumanie de sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après le «TFUE») concernant cette aide d’État.

(6)

La décision de la Commission d’ouvrir la procédure (ci-après la «décision d’ouvrir la procédure») a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne (5). La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations concernant l’aide.

(7)

Le 20 février 2018, la Commission a reçu les observations initiales de la Roumanie concernant la décision d’ouvrir la procédure.

(8)

Le 6 juillet 2018, la Commission a également reçu des observations des parties intéressées. Le 16 juillet 2018, la Commission les a transmises à la Roumanie, en lui donnant la possibilité de réagir. Par lettre du 14 août 2018, la Roumanie a présenté ses observations sur les commentaires des tiers intéressés.

(9)

La Commission a adressé à la Roumanie des demandes de renseignements complémentaires, le 14 novembre 2018 et le 15 mars 2019, auxquelles les autorités roumaines ont répondu respectivement le 19 décembre 2018 et le 27 juin, le 9 juillet, le 13 septembre et le 6 novembre 2019.

(10)

La Commission a organisé des réunions avec les autorités roumaines, la plus récente datant du 24 juillet 2019, à la suite desquelles la Roumanie a transmis des informations complémentaires le 13 septembre 2019.

(11)

CFR Marfă est une société à responsabilité limitée entièrement détenue par l’État (ci-après «entreprise d’État») qui fournit des services de transport ferroviaire de fret et exploite des terminaux multimodaux. En tant qu’actionnaire unique, la Roumanie gère et surveille l’entreprise (par exemple en ce qui concerne son budget annuel) par l’intermédiaire du ministère des transports.

(12)

CFR Marfă a été constituée en société anonyme le 1er octobre 1998 à la suite de la réorganisation de l’opérateur ferroviaire historique roumain Societatea Națională Căile Ferate Române (ci-après la «SNCFR») (6), une entreprise ferroviaire verticalement intégrée, qui a ensuite été scindée en cinq sociétés indépendantes: CFR Infrastructură (ou CFR SA, le gestionnaire de l’infrastructure entièrement détenu par l’État, ci-après «CFR Infrastructură»), CFR Marfă, CFR Călători (l’opérateur de transport ferroviaire de passagers entièrement détenu par l’État), CFR Gevaro (la société fournissant des services liés aux voitures-restaurants et voitures-lits) et Societatea de Administrare Active Feroviare — SAAF (société qui gère le matériel roulant excédentaire à vendre, à louer ou à démanteler).

(13)

CFR Marfă fournit des services de transport ferroviaire de marchandises telles que charbon, ciment, produits chimiques, céréales et oléagineux, bois, sel et des métaux, sur le plan intérieur, exploite des terminaux multimodaux et fournit des services auxiliaires tels que des services de stockage, d’approvisionnement en combustible et de logistique. Parmi les principaux clients de CFR Marfă figurent d’autres entreprises d’État, telles que CE Hunedoara, l’ancienne usine chimique Oltchim, Salrom et des entreprises de chauffage urbain.

(14)

En 2017, le transport ferroviaire de fret représentait 30,2 % du marché roumain du transport de fret, contre 30,7 % en 2013 et seulement 24,9 % en 2007 (7). La part du transport par route était relativement plus élevée, allant de 53,5 % en 2007 à 40,3 % en 2013 et 42,4 % en 2017, tandis que la part du transport par voie de navigation intérieure est passée de 25,2 % en 2007 à 29 % en 2013 et 27,4 % en 2017 (8).

(15)

En 1998 (9), la Roumanie a donné accès à son réseau ferroviaire aux opérateurs de fret ferroviaire étrangers. Depuis l’adhésion de la Roumanie à l’Union en 2007, la part de marché de CFR Marfă dans le secteur du fret ferroviaire, mesurée en volume (milliers de tonnes de marchandises transportées), n’a cessé de diminuer, passant de [70-80] % en 2007 à [50-60] % en 2014 et à [40-50] % en 2018. La part de marché de CFR Marfă, calculée en fonction de la distance parcourue (tonnes-km), a également diminué, passant de [60-70] % en 2007 à [40-50] % en 2014 et à [30-40] % en 2018 (10). Cela représente une part de [5-10] % de CFR Marfă sur l’ensemble du marché du transport de fret roumain, par rapport à celle des opérateurs privés de fret ferroviaire avec une part de marché cumulée de [10-20] % (11).

Tableau 1

Évolution de la part de marché (fret ferroviaire) de CFR Marfă, 2007-2018

(16)

Au moment de la décision d’ouvrir la procédure, environ 20 opérateurs de fret ferroviaire étaient actifs sur le marché roumain. Les principaux concurrents de CFR Marfă sont tous des opérateurs privés détenant les parts de marché suivantes (en tonnes-kilomètres): SC Group Feroviar Român SA (12) («GFR»; [20-30] % en 2012 et [20-30] % en 2016), SC Unifertrans SA ([5-10] % en 2012 et [5-10] % en 2016), SC Cargo Trans Vagon SA ([5-10] % en 2012 et [0-5] % en 2016), SC DB Schenker Rail România ([5-10] % en 2012 et [10-20] % en 2016), SC Transferoviar Grup SA ([0-5] % en 2012 et [0-5] % en 2016) et Rail Cargo Carrier România ([0-5] % en 2016) (13). Actuellement, le nombre de transporteurs actifs sur le marché roumain du fret ferroviaire est passé à 28 (14).

(17)

Au cours des dix dernières années, l’activité commerciale de CFR Marfă a diminué progressivement. Le volume de fret transporté par CFR Marfă a constamment diminué, passant de […] mille tonnes en 2007 à […] mille tonnes en 2016 (voir tableau 2 ci-dessous).

Tableau 2

Volume de fret CFR Marfă en milliers de tonnes au cours de la période 2007-2017, par catégorie

(18)

La baisse de l’activité économique de CFR Marfă a également entraîné une diminution du nombre de salariés qui est passé progressivement de 15 992 salariés en équivalent temps plein (ETP) en 2009 à 6 508 en 2014, 6 155 en 2016 et 5 717 en 2018 (voir tableau 3 ci-dessous).

Tableau 3

Salariés de CFR Marfă en ETP entre 2009 et 2018

(19)

Les facteurs décrits aux considérants 15 et 16 ci-dessus ont eu une incidence négative sur la situation financière de CFR Marfă. Comme le montre le tableau 4 ci-dessous, CFR Marfă connaît des difficultés financières depuis plusieurs années.

Tableau 4

Principaux indicateurs financiers de CFR Marfă entre 2009 et 2016

(20)

CFR Marfă a enregistré des pertes depuis 2008 (16). Les pertes annuelles cumulées au cours des exercices 2009 à 2012 se sont élevées à 1 149 120 000 RON (environ 250 000 000 EUR), constituant le principal facteur de diminution des fonds propres, qui sont passés d’une valeur positive de 93 600 000 RON (environ 20 000 000 EUR) en 2009 à une valeur négative de – 904 600 000 RON (environ – 197 000 000 EUR) en 2012. Les fonds propres sont redevenus positifs en 2013, atteignant 566 200 000 RON (environ 123 000 000 EUR), principalement en raison d’une mesure de conversion de créances en fonds propres convenue par l’État (17), pour un montant de 1 669 000 000 RON (environ 363 000 000 EUR). Les fonds propres ont recommencé à se détériorer de manière constante à partir de 2013 (immédiatement après la mesure de conversion de créances en fonds propres de 2013) et cette détérioration s’est poursuivie en 2015 et 2016.

(21)

Comme résumé dans le tableau 5 ci-dessous, CFR Marfă présentait déjà un niveau d’endettement significatif en 2010, qui s’élevait à 126 % du total des actifs. Dans le contexte de la détérioration de la situation financière de l’entreprise, la dette de CFR Marfă a augmenté d’environ 31 % entre 2010 et 2012, atteignant 2 186 560 000 RON (environ 475 000 000 EUR), soit 171 % du total des actifs.

(22)

En 2012, les passifs courants (ayant une échéance inférieure à un an) représentaient 87 % du total des dettes de CFR Marfă et consistaient en dettes commerciales, impôts et taxes et autres dettes (voir tableau 5 ci-dessous).

Tableau 5

Aperçu des dettes de CFR Marfă entre 2010 et 2016

(23)

De 2010 à 2012, les dettes commerciales de CFR Marfă ont augmenté de 53 %, passant de 562 610 000 RON (environ 122 000 000 EUR) à 862 430 000 RON (environ 187 000 000 EUR). La plupart des dettes commerciales impayées ([90-100] % du total des dettes commerciales de 2012) peuvent être attribuées aux entreprises d’État, à savoir CFR Infrastructură, Informatica Feroviară (18), CFR Călători et autres (voir tableau 6 ci-dessous).

Tableau 6

Aperçu des dettes commerciales de CFR Marfă entre 2010 et 2016

(24)

Selon les informations fournies par la Roumanie, pour les dettes impayées envers CFR Infrastructură, CFR Marfă s’est vu infliger des intérêts et des intérêts de retard (voir tableau 7 ci-dessous).

Tableau 7

Aperçu des dettes impayées — y compris le taux d’intérêt et les intérêts de retard — de CFR Marfă envers CFR Infrastructură

(25)

Les dettes de CFR Marfă envers le budget de l’État — constituées de dettes impayées en termes d’impôts et de cotisations sociales (cotisations de sécurité sociale, d’assurance maladie, d’assurance chômage et au fonds spécial) — ont fait plus que doubler, passant de 376 210 000 RON (environ 82 000 000 EUR) en 2010 à 838 470 000 RON (environ 183 000 000 EUR) en 2012 (voir tableau 8 ci-dessous).

(26)

Dans le même temps, le montant des prêts en souffrance contractés par CFR Marfă auprès de banques privées a baissé, passant de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR) en 2010 à […] millions de RON (environ […] millions d’EUR) en 2012 (voir également le considérant 191 ci-dessous, dans lequel il est expliqué que CFR Marfă a donné la priorité au remboursement des prêts accordés par les banques privées, aux salaires et aux dettes à l’égard des prestataires non publics, en reportant les paiements au budget de l’État).

(27)

Selon les autorités roumaines, à partir de la deuxième partie de l’année 2013, CFR Marfă n’avait plus de dettes impayées envers le budget de l’État (voir tableau 8 ci-dessous).

Tableau 8

Aperçu des dettes impayées de CFR Marfă (y compris les intérêts et les intérêts de retard) envers le budget de l’État depuis 2008 (y compris envers l’ANAF, la CNPP, l’ANOFM et la CNAS — cotisations sociales)

(28)

CFR Marfă figure sur la liste des entreprises d’État qui font l’objet d’un suivi du Fonds monétaire international (ci après «FMI») et de la Banque mondiale (20) et a également bénéficié du soutien de l’Union dans le cadre des deuxième et troisième programmes de soutien à la balance des paiements (21). En 2010, les prêteurs internationaux ont recommandé à la Roumanie de privatiser ses participations majoritaires dans plusieurs entreprises d’État, dont CFR Marfă, afin de réduire les paiements en souffrance et les arriérés qui avaient un effet négatif sur le budget de l’État roumain.

(29)

Selon les informations accessibles au public, la Roumanie a eu l’intention de privatiser CFR Marfă au moins depuis 2007 (22). Dans une lettre d’intention du 16 juin 2010, la Roumanie a déclaré qu’elle maintenait son engagement de privatiser CFR Marfă en 2011 (23).

(30)

Compte tenu des engagements pris par la Roumanie dans la lettre d’intention et le protocole d’accord technique signé avec le FMI et, dans le même temps, avec l’Union européenne (24), la Roumanie a approuvé la stratégie de privatisation pour une participation majoritaire (51 %) dans CFR Marfă par la décision gouvernementale no 46 du 13 février 2013.

(31)

Selon des informations accessibles au public, le ministère roumain des transports a publié, le 5 avril 2013, un avis relatif à la vente d’une participation de 51 % dans CFR Marfă, au prix de départ de 797 000 000 RON (environ 173 000 000 EUR) (25). Au 8 mai 2013, la Roumanie avait reçu trois offres pour les parts de CFR Marfă de la part de OmniTRAX Inc. établie aux États-Unis, de GFR et d’un consortium composé de Transferoviar Grup et de Donau-Finanz (26). Le 15 mai 2013, la Roumanie a annoncé que les trois offres avaient été rejetées et que le processus de privatisation serait relancé (27).

(32)

Le 17 mai 2013, la Roumanie a publié un avis relatif à la vente des parts de CFR Marfă dans les médias internationaux, nationaux et locaux ainsi que sur les sites web du ministère des transports et de CFR Marfă. Les investisseurs potentiels ont été invités à manifester leur intérêt pour l’acquisition de la participation majoritaire (51 %) dans CFR Marfă au plus tard le 23 mai 2013.

(33)

Les appels à manifestation d’intérêt, qui contenaient des documents de présélection, ont été évalués le 23 mai 2013 et une liste restreinte d’entreprises présélectionnées ayant fait une offre a été établie. Les entreprises figurant sur la liste restreinte — le consortium composé de Transferoviar Grup et de Donau-Finanz, GFR et OmniTRAX Inc. — ont été informées par lettre du 23 mai 2013.

(34)

Au cours de la période allant du 24 mai 2013 au 20 juin 2013, les entreprises présélectionnées ont eu accès à la salle des données, ce qui leur a permis de mener des procédures de contrôle préalable (due diligence). En outre, les entreprises présélectionnées ont été invitées à soumettre des offres préliminaires non contraignantes pour le 5 juin 2013 et des offres fermes pour le 20 juin 2013. Selon les informations accessibles au public, après le retrait de plusieurs entreprises présélectionnées, GFR était la seule entreprise encore en lice à la date limite du 20 juin 2013 et a présenté une offre d’environ 202 000 000 EUR pour la participation de 51 %, promettant des investissements supplémentaires d’environ 201 400 000 EUR (28).

(35)

Entre-temps, le 12 juin 2013, la Roumanie a converti en fonds propres des dettes de 1 669 000 000 RON (environ 363 000 000 EUR) que CFR Marfă avait envers CFR Infrastructură et le budget de l’État (sous la forme de cotisations sociales et de taxes et impôts) (29).

(36)

La Roumanie a prévu que les clauses principales de l’accord de vente d’actions soient approuvées entre le 25 juin 2013 et le 1er août 2013, afin de pouvoir finaliser la transaction en octobre 2013. Toutefois, GFR n’a pas payé le prix d’achat dans le délai imparti et la privatisation a échoué.

(37)

Deux autres entreprises — OmniTRAX et le consortium composé de Transferoviar Grup et de Donau-Finanz — qui, en plus de GFR, avaient manifesté leur intérêt pour l’achat de CFR Marfă en 2013 se sont retirées de la transaction. Par conséquent, comme il ressort de diverses déclarations du gouvernement à la presse, d’autres plans de privatisation étaient envisagés, mais aucun d’entre eux n’a finalement été mis en œuvre (par exemple, en 2015, une privatisation a été annoncée dans le cadre d’une première offre publique de souscription, mais le projet a été abandonné) (30).

(38)

En 2013, le total des dettes de CFR Marfă a fortement diminué en raison de la mesure de conversion de créances en fonds propres, avant de remonter immédiatement après. Après l’échec de la privatisation de CFR Marfă, le total des dettes a continué d’augmenter régulièrement: de 9 % en 2014 et 2015, lorsqu’il a atteint 788 250 000 RON (environ 171 000 000 EUR) et de 10 % en 2016, lorsqu’il a atteint 868 130 000 RON (environ 189 000 000 EUR, voir tableau 4 ci-dessus). Le total des dettes a continué d’augmenter régulièrement au cours des années suivantes pour atteindre 1 214 660 000 RON (environ 264 000 000 EUR) en 2018, ce qui correspond à une augmentation de 20 % par rapport au total des dettes de 2017 de 1 013 130 000 RON (environ 220 000 000 EUR) (31).

(39)

En outre, à la suite de l’échec de la privatisation, les passifs courants de CFR Marfă ont continué d’augmenter respectivement de 32 %, 21 % et 19 % en 2014, 2015 et 2016, représentant la plupart des passifs (92 % en 2015 et 99,7 % en 2016, voir tableau 5 ci-dessus), tandis que les dettes commerciales de CFR Marfă ont augmenté régulièrement, passant de 251 340 000 RON (environ 55 000 000 EUR) en 2013 à 731 540 000 RON (environ 159 000 000 EUR) en 2016, la plupart (90 % en 2016) pouvant également être attribuées aux entreprises d’État. En particulier, les dettes commerciales de CFR Marfă envers CFR Infrastructură ont presque triplé, passant de 213 470 000 RON (environ 46 000 000 EUR) en 2013 à 623 500 000 RON (environ 135 500 000 EUR) en 2016 (voir tableaux 5 et 6 ci-dessus).

(40)

Après une légère amélioration en 2014 [une perte d’exploitation de 27 160 000 RON (environ 6 000 000 EUR) en 2014, par rapport à la perte de 262 920 000 RON (environ 57 000 000 EUR) en 2013], la situation financière de CFR Marfă s’est encore détériorée. Des pertes de 159 190 000 RON (environ 35 000 000 EUR) et de 154 780 000 RON (environ 34 000 000 EUR) ont été enregistrées respectivement en 2015 et 2016. Les fonds propres de CFR Marfă ont de nouveau diminué de 47 %, passant de 566 200 000 RON (environ 123 000 000 EUR) en 2013 à 302 000 000 RON (environ 66 000 000 EUR) en 2016 (voir tableau 4 ci-dessus).

(41)

Les difficultés financières de CFR Marfă doivent être analysées dans un contexte plus large, en tenant compte de plusieurs facteurs d’influence, en plus de la concurrence accrue des opérateurs ferroviaires privés (nationaux et étrangers) et d’autres modes de transport. Selon certains rapports publics, ces facteurs supplémentaires comprennent en particulier la mauvaise gestion, le manque de transparence et de responsabilité, les coûts énormes, l’arriéré de paiements importants résultant de contrats avec d’autres entreprises d’État (dont certaines sont elles aussi en difficulté), le matériel roulant obsolète, les cadres supérieurs qui quittent l’entreprise pour rejoindre ses concurrents directs, ainsi que la corruption qui priverait l’entreprise de ressources financières importantes (millions d’euros) ou de contacts avec des clients importants, et sont tels que rapportés par la presse (32) (33) et dans diverses communications officielles adressées aux agences publiques compétentes (34).

(42)

Le 18 décembre 2018, la Commission a ouvert une procédure formelle concernant cinq mesures d’aide:

Mesure 1 : non-recouvrement de dettes envers le budget de l’État en augmentation constante (dettes fiscales et de sécurité sociale) depuis au moins 2010 et jusqu’à la mesure de conversion de créances en fonds propres (mesure 3 ci-dessous), qui a converti toutes les dettes impayées de CFR Marfă envers l’État en fonds propres de CFR Marfă;

Mesure 2 : non-recouvrement de dettes, en augmentation constante, de CFR Marfă envers CFR Infrastructură depuis au moins 2010 jusqu’à la mesure de conversion de créances en fonds propres de 2013 (mesure 3 ci-dessous), qui a converti 85 % des dettes impayées de CFR Marfă envers CFR Infrastructură en fonds propres de CFR Marfă;

Mesure 3 : mesure de conversion de créances en fonds propres pour un montant de 1 669 000 000 RON (environ 363 000 000 EUR) en 2013;

Mesure 4 : non-recouvrement de dettes envers le budget de l’État (dettes fiscales et de sécurité sociale) ayant continué après la mesure de conversion de créances en fonds propres de 2013;

Mesure 5 : non-recouvrement de dettes, en augmentation constante, de CFR Marfă envers CFR Infrastructură ayant continué après la mesure de conversion de créances en fonds propres de 2013.

(43)

Dans sa décision d’ouvrir la procédure, la Commission a considéré à titre préliminaire que les mesures décrites ci-dessus comportaient des ressources d’État et étaient imputables à l’État. En outre, étant donné la faible probabilité qu’un opérateur privé rationnel ait pu prendre ce type de mesures en faveur de CFR Marfă, la Commission a également estimé à titre préliminaire que les mesures conféraient un avantage indu à CFR Marfă; cet avantage étant sélectif dans la mesure où CFR Marfă en était le seul bénéficiaire.

(44)

La Commission a également souligné que les mesures étaient susceptibles d’affecter les échanges entre États membres étant donné que CFR Marfă était en concurrence avec d’autres opérateurs de fret ferroviaire d’autres États membres. Ces mesures ont permis à CFR Marfă de poursuivre ses activités et d’échapper ainsi, contrairement à d’autres concurrents, aux conséquences qu’auraient normalement dû avoir ses mauvais résultats financiers.

(45)

Compte tenu de ce qui précède, la Commission a estimé à titre préliminaire que les mesures semblaient constituer une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.

(46)

La Commission a également exprimé des doutes quant à la compatibilité des mesures, notamment parce que les autorités roumaines n’ont pas donné de motifs possibles de compatibilité. La Commission a estimé à titre préliminaire que CFR Marfă aurait pu être considérée comme une entreprise en difficulté au sens des lignes directrices de 2004 et des lignes directrices de 2014 concernant les aides d’État au sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficulté autres que les établissements financiers (ci-après les «lignes directrices S&R») (35), compte tenu notamment du fait que l’entreprise remplissait les conditions pour faire l’objet d’une procédure d’insolvabilité depuis au moins 2010.

(47)

Toutefois, aucune des mesures ne satisfait aux critères relatifs aux aides au sauvetage ou à la restructuration compatibles énoncés dans les lignes directrices S&R. En particulier, en l’absence d’un plan de restructuration notifié (les autorités roumaines n’ont pas fait valoir l’éligibilité des mesures en tant qu’aides à la restructuration), la Commission n’a pas pu évaluer les éléments nécessaires du plan de réorganisation, notamment les mesures d’investissement et de modernisation, ni évaluer si ces mesures auraient pu rétablir la viabilité à long terme de l’entreprise et si celles-ci auraient été maintenues à un niveau minimum afin d’éviter des distorsions indues de concurrence. Enfin, les autorités roumaines n’ont pas proposé de mesures compensatoires importantes.

(48)

En outre, étant donné que les mesures d’aide ont été accordées en violation des obligations de notification et de non-mise à exécution énoncées à l’article 108, paragraphe 3, du TFUE, la Commission a souligné qu’elles semblaient constituer une aide d’État illégale. En l’absence de notification du plan de restructuration et compte tenu du comportement non conforme des créanciers publics avec le principe de l’opérateur privé en économie de marché, et alors que les exigences des lignes directrices de 2004 et des lignes directrices de 2014 sur le sauvetage et la restructuration n’ont pas été respectées, ces cinq mesures n’ont pas pu être déclarées compatibles avec le marché intérieur.

(49)

Le plaignant a présenté ses observations sur la décision d’ouvrir la procédure dans le délai légal et a exprimé son accord avec les conclusions formulées par la Commission dans cette décision. Plus précisément, le plaignant a présenté des observations complémentaires sur deux aspects mentionnés dans la décision d’ouvrir la procédure, à savoir l’argument de la Roumanie selon lequel CFR Marfă est une «entreprise d’importance stratégique» ainsi que les allégations de la Roumanie selon lesquelles CFR Infrastructură n’a pas effacé la dette de CFR Marfă et qu’elle a effectivement pris des mesures fermes en ce qui concerne l’exécution de ses créances sur CFR Marfă au cours de la période 2013-2017.

(50)

En premier lieu, le plaignant soutient que CFR Marfă n’est pas, comme la Roumanie l’a indiqué, une entreprise d’«importance stratégique» pour le secteur du fret ferroviaire en Roumanie.

(51)

Le plaignant, qui est une association d’opérateurs de fret ferroviaire, estime qu’il est erroné d’affirmer que CFR Marfă est le seul opérateur disposant des ressources et de la capacité organisationnelle nécessaires pour agir en cas de crise et donne l’exemple d’au moins 10 opérateurs transportant un large éventail de marchandises (36) et donc comparables à CFR Marfă en termes de ressources.

(52)

En ce qui concerne le transport de biens militaires, le plaignant prétend que tout opérateur privé pourrait demander la délivrance d’une autorisation spéciale telle que celle détenue par CFR Marfă. L’absence d’intérêt à demander une telle autorisation s’explique, selon le plaignant, par la demande limitée pour ces services de transport.

(53)

En second lieu, le plaignant estime qu’aucune des allégations avancées par la Roumanie selon lesquelles l’État aurait ordonné le recouvrement des créances de CFR Marfă n’est vraie.

(54)

D’une part, tout en reconnaissant que CFR Infrastructură a engagé certaines procédures visant à recouvrer une partie de la redevance d’utilisation de l’infrastructure due par CFR Marfă (ci-après «RUI»), le plaignant estime que seule une partie du montant total des dettes a été recouvrée. Plus précisément, bien que CFR Infrastructură dispose de titres exécutoires (ordonnances de saisie, c’est-à-dire des ordonnances imposant à des tiers ayant des dettes envers CFR Marfă de transférer le paiement de ces dettes à CFR Infrastructură) pour un montant de […] RON (environ […] millions d’EUR), seuls […] RON (environ […] millions d’EUR) ont été recouvrés (37) [sur le montant total des dettes impayées s’élevant à pas moins de […] RON (environ […] millions d’EUR)].

(55)

Le plaignant affirme également que, depuis le dépôt de la plainte auprès de la Commission en mars 2017, le montant des dettes de CFR Marfă envers CFR Infrastructură découlant des redevances d’utilisation de l’infrastructure n’a cessé d’augmenter, mais CFR Marfă a continué à utiliser le réseau de transport ferroviaire de fret de CFR Infrastructură.

(56)

Le plaignant invoque deux documents à l’appui de ce point de vue:

(57)

Par conséquent, le plaignant considère donc que, malgré le non-paiement constant et l’accumulation de dettes découlant des RUI, CFR Marfă a continué à utiliser sans entrave les infrastructures de fret ferroviaire gérées par CFR Infrastructură et a donc bénéficié d’une aide d’État supplémentaire. En outre, le plaignant explique que CFR Infrastructură a expressément confirmé que CFR Marfă devrait avoir la capacité de poursuivre ses activités commerciales et qu’elle ne prendrait aucune mesure pour bloquer les activités de CFR Marfă (40). Plus précisément, dans une lettre adressée à CFR Marfă, CFR Infrastructură explique que: «[À la lumière de ce qui précède, nous relevons que], au cours de cette procédure, CNCF «CFR» SA a examiné la situation du débiteur et a engagé le recouvrement des créances en souffrance dans un cadre légal, sans bloquer l’activité commerciale de SNTFM «CFR Marfă SA.»

(58)

D’autre part, le plaignant affirme également que la déclaration de la Roumanie mentionnée dans la décision d’ouvrir la procédure selon laquelle CFR Marfă «n’avait plus de dettes envers le budget de l’État» à partir de 2017 est à la fois trompeuse et incorrecte. Le plaignant indique que CFR Marfă continue d’opérer sur le marché et continue de manière constante à enregistrer des dettes envers le budget de l’État.

(59)

Le plaignant mentionne également une note de CFR Marfă, dans laquelle l’entreprise reconnaît «qu’elle n’est pas en mesure de s’acquitter de ses obligations actuelles à l’égard des salariés, du budget de l’État et des fournisseurs et, en particulier, qu’elle ne sera pas en mesure de participer à deux appels d’offres relatifs à des services de transport principal du 29 mars 2018 afin de réaliser les recettes nécessaires à l’activité de l’entreprise. Les deux appels d’offres sont organisés par [Complexul Energetic Oltenia] et [Societatea Națională a Sării, Salrom]» (41).

(60)

Enfin, le plaignant réitère son point de vue déjà exposé dans l’addendum à la plainte du 12 septembre 2017 concernant les effets négatifs de l’aide, à savoir: i) l’aide a entraîné de graves distorsions de concurrence sur le marché libéralisé du fret ferroviaire roumain, favorisant CFR Marfă par rapport à ses concurrents; ii) l’aide a entraîné une grave détérioration de la situation de l’infrastructure ferroviaire roumaine et iii) ces distorsions sont aggravées par le non-respect par l’État roumain de la législation en matière de marchés publics, dans la mesure où CFR Marfă s’est vu attribuer de manière discriminatoire des marchés publics de fret ferroviaire. En ce qui concerne les derniers points, le plaignant fait observer que ces questions ne relèvent pas de la compétence de la Commission pour ce qui est d’apprécier l’existence d’une aide d’État.

(61)

Enfin, dans ses observations sur la décision d’ouvrir la procédure, le plaignant souligne que la durée des différentes mesures d’aide a été extrêmement longue et que l’aide affecte sensiblement l’activité des opérateurs privés de fret ferroviaire en Roumanie. Par conséquent, le plaignant demande à la Commission d’ordonner l’émission d’une injonction de suspension afin de mettre un terme à l’octroi d’aides d’État à CFR Marfă sous la forme d’une exemption du paiement de la redevance d’utilisation de l’infrastructure et des dettes accumulées envers le budget de l’État (à savoir les mesures 4 et 5).

(62)

La Roumanie estime qu’aucune des mesures définies dans la décision de la Commission d’ouvrir la procédure formelle d’examen ne constitue une aide d’État incompatible et avance plusieurs raisons à cet égard. Premièrement, à titre d’observation générale, la Roumanie fournit des arguments selon lesquels les activités de CFR Marfă présentent un intérêt stratégique pour l’État. Deuxièmement, la Roumanie fait part de ses observations concernant chacune des mesures couvertes par la décision d’ouvrir la procédure, résumées ci-dessous aux sous-sections 3.2.3 à 3.2.5.

(63)

La Roumanie fait valoir que CFR Marfă est une société d’intérêt stratégique pour l’État qui, en plus de rivaliser sur le marché du fret ferroviaire avec les opérateurs privés de fret ferroviaire, exerce également des activités liées aux besoins du pays en matière de défense et à l’appartenance à l’OTAN, ainsi que des activités de transport de matériaux stratégiques dans des secteurs d’importance majeure pour l’économie du pays, le secteur de l’énergie et les secteurs sociaux.

(64)

La Roumanie indique que CFR Marfă a les obligations suivantes en ce qui concerne les besoins de défense du pays (42):

(65)

En outre, la Roumanie fait valoir que, indépendamment des besoins du pays en matière de défense, CFR Marfă a également une importance stratégique en ce sens qu’elle fournit des services de transport du charbon et d’autres produits stratégiques aux principaux clients industriels (en particulier des entreprises d’État telles que Complexul Energetic Oltenia, Complexul Energetic Hunedoara, CET Govora et d’autres centrales au charbon) fournissant des services essentiels d’utilité publique tels que la production d’électricité, de chauffage et d’eau chaude. Selon la Roumanie, ces transports sont généralement effectués sur la base de marchés conclus à la suite d’appels d’offres, auxquels d’autres opérateurs privés participent et rivalisent avec CFR Marfă, mais en période de crise (par exemple, en cas de conditions climatiques très défavorables telles que les chutes de neige, les tempêtes de neige, la sécheresse), de tels transports peuvent être demandés par les autorités publiques également en dehors des marchés existants. La Roumanie fait valoir que les centrales hydroélectriques et les installations éoliennes n’ont pas la capacité de couvrir le déficit d’électricité résultant d’une diminution de la production des centrales thermiques, qui sont les principales sources d’électricité (Complexul Energetic Oltenia représentant seulement 20 à 30 % de la production d’électricité en Roumanie). Ainsi, selon la Roumanie, il est nécessaire d’assurer la continuité de l’approvisionnement de ces clients industriels en ces matériaux stratégiques afin de maintenir le niveau de vie de la population et d’éviter une incidence négative sur les activités des opérateurs économiques,de sorte que ces transports relèvent de la sécurité nationale, comme le confirment les conclusions de la Cour constitutionnelle roumaine par la décision no 91 du 28 février 2018 (49).

(66)

En outre, la Roumanie fait valoir que l’accumulation de créances pour les services de transport stratégique fournis par CFR Marfă à ses clients industriels (principalement des entreprises d’État, voir considérant 65) est la raison à l’origine de l’accumulation de dettes impayées de CFR Marfă envers l’ANAF. La Roumanie estime que les montants des intérêts de retard et intérêts correspondants découlant du non-paiement des dettes de CFR Marfă envers l’ANAF correspondent au montant des dettes accumulées par ces entreprises d’État pour les services de transport stratégique de CFR Marfă (50).

(67)

La Roumanie précise également que CFR Marfă et d’autres entités publiques ont l’obligation de participer (gratuitement) à différents exercices (par exemple, simulations d’accidents ferroviaires) organisés par des autorités publiques (comme l’Inspection générale des situations d’urgence) et que CFR Marfă a fourni des ressources en moyens de transport de fret sans aucune compensation financière dans l’intérêt de/pour certaines autorités ou institutions publiques [sous la forme de la conservation et du stockage d’objets — notamment pour l’Agence nationale des réserves d’État — ou de la location d’équipements spéciaux pour des interventions spécifiques du Comandamentul Central de Iarnă (commandement central d’hiver)] (51). La Roumanie n’a fourni aucune quantification des coûts supportés pour les activités susmentionnées.

(68)

La Roumanie fait valoir que CFR Marfă est le seul opérateur disposant des capacités nécessaires pour assurer l’exécution correcte et en temps utile des obligations susmentionnées dans le domaine de la défense et de la sécurité nationale. Par conséquent, la Roumanie fait valoir que le recouvrement des dettes de CFR Marfă au moyen de procédures d’exécution forcée, de liquidation immédiate ou de l’ouverture d’une procédure d’insolvabilité n’est pas une solution acceptable, car il pourrait se traduire par des laps de temps importants au cours desquels les ressources nécessaires à la sécurité et à la défense nationale du pays ne pourraient pas être utilisées (52).

(69)

Par conséquent, compte tenu des dispositions de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, de l’article 4 du TUE et du point 17 de la communication de la Commission no 2016/C 262/01 relative à la notion d’«aide d’État» visée à l’article 107, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci après «NoA») (53), la Roumanie fait valoir que:

(70)

En d’autres termes, la Roumanie considère que, lorsqu’elle a adopté les mesures 1-3 et 5 concernant CFR Marfă afin d’assurer la continuité du transport militaire et du transport de matériel stratégique, ainsi que de remplir d’autres obligations liées à la sécurité et à la défense nationale, la Roumanie a exercé ses prérogatives de puissance publique, raison pour laquelle l’article 107, paragraphe 1, du TFUE ne serait pas applicable en vertu des dispositions de l’article 4 TUE et du point 17 de NoA.

(71)

La Roumanie fait valoir que les informations fournies par le plaignant ne prouvent pas que les opérateurs privés ont la capacité de remplacer CFR Marfă sur les marchés des transports stratégiques et militaires pour les raisons exposées ci-après.

(72)

En premier lieu, la Roumanie considère que l’affirmation selon laquelle les opérateurs privés ne sont pas en mesure de remplacer les activités de CFR Marfă est étayée par la situation réelle du marché. À cette fin, la Roumanie fournit l’exemple d’un appel d’offres organisé en 2014 par Complexul Energetic Oltenia, dans le cadre duquel l’offre présentée par un consortium de trois opérateurs privés (GFR, Unicom Tranzit et Servtrans Invest) a été rejetée parce que les membres du consortium ne disposaient pas des capacités techniques et opérationnelles prévues dans le cahier des charges, bien que l’offre financière du consortium ait été plus avantageuse. La juridiction nationale a rejeté le recours du consortium, confirmant l’exactitude de l’appréciation relative à l’absence de capacité technique et opérationnelle des membres du consortium requise dans le dossier d’appel d’offres.

(73)

La Roumanie fait également valoir que l’absence d’intérêt de la part des opérateurs privés pour la fourniture de services de transport militaire est liée non seulement à une très faible demande pour ce type de service de transport, mais aussi au fait que les transports militaires et l’obligation qui en découle de répondre rapidement aux commandes de tels transports (considérés comme prioritaires par rapport à tout transport privé) impliquent la nécessité de disposer de réserves provenant de diverses ressources (matériel roulant, transbordeur, etc.) dispersées dans différents points du réseau ferroviaire national. Selon la Roumanie, cela diminue l’efficacité de l’utilisation de ces ressources et cette diminution de l’efficacité n’est pas rémunérée par les autorités, ce qui décourage les opérateurs privés. La Roumanie indique également que CFR Marfă détient environ 93 % de la flotte nationale de wagons et est le seul opérateur à pouvoir satisfaire à l’obligation de maintenir les réserves de mobilisation, tandis que les opérateurs privés utilisent principalement des wagons loués auprès des entreprises étrangères qui ne peuvent constituer des réserves de mobilisation.

(74)

Par conséquent, la Roumanie considère que les opérateurs privés ne peuvent pas remplacer CFR Marfă sur le marché du transport militaire, ce qui est également confirmé par les dispositions de l’arrêt de 2013 du Conseil suprême de la défense nationale, qui prévoit l’insertion de clauses dans le contrat de privatisation de CFR Marfă obligeant l’acquéreur à s’assurer du respect de toutes les obligations stratégiques incombant à CFR Marfă dans le domaine de la sécurité et de la défense nationales (55).

(75)

En second lieu, la Roumanie fait également valoir que la fourniture de services de transport dans l’intérêt de la défense nationale implique, dans de nombreux cas, la divulgation d’informations secrètes à différents niveaux de confidentialité, ce qui signifie que les opérateurs privés intéressés par la fourniture de ces services de transport doivent être titulaires de certains certificats de sécurité industrielle. Toutefois, il est très probable que les entreprises ferroviaires privées détenant les parts de marché les plus importantes en Roumanie (membres de l’OPSFPR) ne se verraient pas accorder une telle certification de sécurité industrielle pour le transport stratégique et le transport lié à la défense, car elles ne satisferaient pas aux exigences strictes liées à l’obtention de tels certificats. La Roumanie mentionne plusieurs motifs possibles de refus de la délivrance des certificats aux membres de l’OPSFPR:

(76)

Par conséquent, la Roumanie fait valoir que CFR Marfă est de facto le seul opérateur du marché disposant de la capacité nécessaire pour effectuer des transports de matériel stratégique et militaire et pour remplir d’autres obligations liées aux objectifs nationaux en matière de sécurité et de défense. Par conséquent, la Roumanie considère que, compte tenu des circonstances susmentionnées et du récent conflit à proximité de la frontière roumaine (Ukraine) qui ont entraîné une augmentation plus que quintuplée du volume du transport militaire effectué par CFR Marfă par rapport à celui de 2013, la Roumanie a le droit d’invoquer l’article 4 TUE et le point 17 de NoA pour soutenir que l’article 107, paragraphe 1, TFUE ne s’applique pas à l’ensemble de l’activité de CFR Marfă.

(77)

En ce qui concerne la mesure 1, la Roumanie fait valoir que, afin de garantir les dettes fiscales impayées, l’ANAF a engagé la procédure d’exécution forcée. En vertu de la législation en vigueur depuis 2004, la CNPP (Caisse nationale des pensions publiques), l’ANOFM (Agence nationale pour l’emploi) et la CNAS (Caisse nationale d’assurance maladie) ne perçoivent pas directement les cotisations dues par les opérateurs économiques et par d’autres personnes de Roumanie, cette tâche relevant exclusivement de la compétence de l’ANAF, qui distribue ensuite à ces autorités les montants perçus pour leur compte (59).

(78)

En ce qui concerne la dette susmentionnée de CFR Marfă à l’égard du budget de l’État au titre de la mesure 1 (voir tableau 8), la Roumanie fait valoir que l’ANAF a agi comme un opérateur privé en économie de marché parce qu’elle a calculé les intérêts et les intérêts de retard pour les dettes impayées de CFR Marfă à l’égard du budget de l’État. En particulier, la Roumanie fait valoir que les taux d’intérêt suivants ont été calculés pour les dettes impayées de CFR Marfă à l’égard du budget de l’État: i) un taux d’intérêt journalier de 0,1 % entre le 1.1.2006 et le 30.6.2010; ii) un taux d’intérêt journalier de 0,05 % entre le 1.7.2010 et le 30.9.2010; iii) un taux d’intérêt journalier de 0,04 % entre le 1.10.2010 et le 28.2.2014 (60). La Roumanie explique également que le retard de paiement des dettes fiscales est sanctionné par l’application d’intérêts de retard comme suit: i) si le paiement des dettes fiscales échues est effectué plus de 30 jours mais moins de 90 jours après la date d’échéance, des intérêts de retard de 5 % du principal dû sont appliqués; ii) des intérêts de retard de 15 % du principal sont appliqués après l’expiration du délai de 90 jours à compter de la date d’échéance. Le paiement des intérêts de retard ne supprime pas l’obligation de payer des intérêts (61).

(79)

La Roumanie fait également valoir que l’ANAF a suivi activement le recouvrement des dettes de CFR Marfă à l’égard du budget de l’État et a pris un certain nombre de mesures d’exécution sous la forme de mises en demeure et de saisies sur les comptes bancaires et les biens mobiliers et immobiliers de CFR Marfă.

(80)

En particulier, la Roumanie fait valoir qu’en 2009, l’ANAF a émis 12 mises en demeure concernant le recouvrement des dettes impayées de CFR Marfă pour un montant total de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR). La Roumanie explique qu’une mise en demeure est un titre exécutoire direct concernant des créances fiscales, ce qui signifie que l’ANAF peut poursuivre la procédure de recouvrement sans intervention des tribunaux si le débiteur ne paie pas les montants impayés dans le délai fixé dans la mise en demeure. En particulier, l’ANAF peut ensuite forcer le recouvrement de certaines dettes impayées en procédant à la saisie des actifs et des biens du débiteur et en procédant à leur vente (62).

(81)

Ces mises en demeure ont été suivies d’une saisie sur les comptes bancaires de CFR Marfă pour un montant de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR), qui a été exécutée et a donné lieu au recouvrement d’un montant de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR) (63) et de 22 saisies sur les biens immobiliers de CFR Marfă, pour une valeur comptable totale de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR) (64). La Roumanie explique que la saisie de biens mobiliers ou immobiliers constitue une hypothèque légale sur de tels actifs, qui donne droit à une créance privilégiée sur le produit de la vente des biens saisis, avec pour conséquence supplémentaire que le débiteur ne peut vendre les biens saisis et qu’il ne peut les utiliser qu’avec l’approbation de l’organisme compétent (en l’espèce, l’ANAF) (65).

(82)

La Roumanie affirme en outre qu’en 2010 et 2011 l’ANAF a émis 24 mises en demeure à l’égard de CFR Marfă et explique qu’en 2010 et 2011 il n’y a pas eu de saisies ni de saisies-arrêts à l’égard des débiteurs de CFR Marfă (principalement des entreprises d’État) afin d’éviter un impact social important (66). La Roumanie fait également valoir que jusqu’en juin 2013, l’ANAF a effectué 200 saisies de biens mobiliers et immobiliers de CFR Marfă, pour une valeur comptable totale de […] RON (environ […] millions d’EUR). Par conséquent, la Roumanie précise que 25 des 200 saisies ont été effectuées sur les biens mobiliers et immobiliers de SC de Transport Maritim și de Coastă CFR Ferryboat SA (ci-après «CFR Ferrryboat»), pour une valeur comptable de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR), tandis que 84 saisies ont été effectuées sur les biens mobiliers et immobiliers de SC Întreținere și Reparații Vagoane SA, pour une valeur comptable de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR), les deux sociétés ayant fusionné avec CFR Marfă en juin 2012 (voir le considérant 27) (67).

(83)

Sur les 91 saisies restantes, 10 ont été effectuées sur les actifs immobiliers de CFR Infrastructură, pour une valeur comptable de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR), les 81 autres saisies ayant été effectuées (en novembre et en décembre 2012) sur les biens mobiliers et immobiliers de CFR Marfă, pour une valeur comptable de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR) (68).

(84)

En outre, la Roumanie fait valoir que l’ANAF a procédé à un total de 1 440 saisies-arrêts sur les fonds détenus sur les comptes bancaires de CFR Ferryboat SA, SC Întreținere și Reparații Vagoane SA et CFR Infrastructură, et à 612 saisies-arrêts sur les comptes bancaires de tiers (pour un montant total de […] millions de RON, environ […] millions d’EUR) (69).

(85)

La Roumanie a également expliqué que les saisies sur les biens mobiliers de CFR Marfă (principalement des wagons et des locomotives), pour une valeur comptable de […] RON (environ […] millions d’EUR, soit 95 % de la valeur totale des 81 saisies), n’ont été imposées que le 28 novembre 2012, et non plus tôt parce que ces biens mobiliers «étaient des wagons et des locomotives, des biens mobiliers destinés à l’exercice de l’activité qui constitue la principale source de revenus [de CFR Marfă]» et que CFR Marfă «exerce des activités d’intérêt public national afin d’assurer le transport public de fret ferroviaire et de répondre aux besoins du pays en matière de défense» (70).

(86)

La Roumanie fait valoir qu’à la suite des saisies sur les actifs de CFR Marfă, l’ANAF a demandé l’évaluation de ces actifs et l’ouverture de la procédure de réalisation desdits actifs. Toutefois, la réalisation des actifs n’a jamais commencé, étant donné que les titres exécutoires relatifs aux créances de CFR Marfă ont été réglés à la suite de la mise en œuvre de la mesure de conversion des créances en fonds propres de 2013 (71). La Roumanie explique également que le recouvrement des dettes de CFR Marfă envers l’ANAF au moyen de procédures d’exécution forcée, de liquidation immédiate ou de l’ouverture d’une procédure d’insolvabilité n’était pas une solution acceptable, car il aurait pu se traduire par des laps de temps importants au cours desquels les ressources nécessaires à la sécurité et à la défense du pays n’auraient pas pu être utilisées, ce qui, compte tenu des récents conflits dans la région, aurait pu menacer l’État en tant que tel («l’État roumain ne peut être privé d’un instrument important ni de ressources qu’il était légalement tenu de fournir, pour exercer son rôle et ses fonctions qui ont pour objet d’assurer son intégrité territoriale, de maintenir l’ordre public et de sauvegarder la sécurité nationale et qui ne peuvent pas être remplacés dans les circonstances actuelles») (72).

(87)

En ce qui concerne la mesure 4, la Roumanie fait valoir que CFR Marfă a intégralement versé ses contributions au budget de l’État entre 2013 et 2017 et que les certificats fiscaux délivrés périodiquement par l’ANAF au cours de cette période prouvent que CFR Marfă n’a accumulé aucune dette supplémentaire à l’égard du budget de l’État au cours de cette période (73).

(88)

Plus précisément, la Roumanie explique que le tableau 7 de la décision d’ouvrir la procédure énumère, pour la période 2013-2016, les dettes fiscales contractées immédiatement avant la clôture de l’exercice, qui venaient à échéance l’année suivante. La Roumanie fait valoir que, pour tous les exercices à partir du mois de juin 2013, les montants dus par CFR Marfă ont été payés au début de l’année suivante, c’est-à-dire avant leur échéance. La Roumanie affirme que ces montants figurent dans les bilans annuels en raison des règles d’établissement de ceux-ci, qui tiennent compte de la date de naissance des dettes fiscales et de la date de paiement de ces dettes. La Roumanie estime que l’analyse du paiement des dettes fiscales par CFR Marfă sur la base des données du bilan n’est pas correcte et que les documents à prendre en considération sont les attestations fiscales délivrées périodiquement par l’ANAF (74). En conséquence, la Roumanie a transmis des données relatives aux dettes fiscales et à d’autres dettes à l’égard du budget de l’État, comme suit:

Tableau 9

Dettes fiscales de CFR Marfă et autres dettes à l’égard du budget de l’État après la mesure de conversion de créances en fonds propres de 2013 (en millions de RON)

(89)

La Roumanie explique que les dettes fiscales de CFR Marfă pour les années 2016 et 2017 ont fait l’objet d’une action en justice introduite par CFR Marfă devant la cour d’appel de Bucarest. Par cette action en justice, CFR Marfă a demandé à la cour d’appel d’annuler la décision de l’ANAF par laquelle celle-ci avait rejeté la demande de CFR Marfă de compenser les dettes fiscales impayées de CFR Marfă pour les années 2016 et 2017 avec la somme de […] millions de RON (environ […] millions d’euros), que l’ANAF était tenue de payer à CFR Marfă en vertu de l’arrêt civil no 1011/2015 de la cour d’appel, devenu définitif par la décision no 998/30.3.2016 de la Haute cour de cassation et de justice (75).

(90)

Sur la base de ce qui précède, la Roumanie considère que, entre 2013 et 2017, CFR Marfă n’a eu aucune dette à l’égard du budget de l’État, étant donné que l’ANAF doit compenser les sommes de […] millions de RON et […] millions de RON respectivement et que le montant dû par CFR Marfă est inférieur au remboursement dû par l’ANAF à CFR Marfă.

(91)

Enfin, la Roumanie a fourni des informations selon lesquelles la dette impayée de CFR Marfă à l’égard du budget de l’État (assortie d’intérêts et d’intérêts de retard) s’élevait à […] millions de RON (environ […] millions d’EUR) en 2018 et atteignait un montant équivalant à plus du triple, à savoir […] millions RON (environ […] millions d’EUR), le 28 mars 2019 (76). La Roumanie a souligné que, en ce qui concerne cette dette, l’ANAF a imposé 16 saisies sur les biens mobiliers non grevés de CFR Marfă pour une valeur comptable de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR) et 66 saisies sur les biens immobiliers non grevés de CFR Marfă pour une valeur comptable de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR) (77).

(92)

En ce qui concerne les mesures 2 et 5, la Roumanie maintient son point de vue selon lequel CFR Infrastructură n’a pas exempté CFR Marfă du paiement des dettes correspondant à la redevance d’utilisation de l’infrastructure (RUI).

(93)

La Roumanie explique que, selon la législation roumaine, aucun opérateur ferroviaire ne peut être exempté du paiement de la RUI et que CFR Infrastructură ne peut appliquer de dérogation à CFR Marfă.

(94)

La Roumanie explique qu’il existe trois types de sanction pour le non-paiement de la RUI par les transporteurs, à savoir:

(95)

Dans ce contexte, la Roumanie fait valoir que CFR Infrastructură a également engagé des actions en justice contre CFR Marfă afin de recouvrer les dettes de CFR Marfă à partir de 2015. Plus précisément, la Roumanie soutient que CFR Infrastructură a engagé des procédures d’arbitrage et des procédures judiciaires concernant le recouvrement des dettes de CFR Marfă, comme suit: des procédures d’arbitrage en 2015, pour un montant de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR); des procédures d’arbitrage et des procédures judiciaires en 2016, pour un montant de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR); des procédures d’arbitrage et des procédures judiciaires en 2017, pour un montant de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR); des procédures d’arbitrage et des procédures judiciaires en 2018, pour un montant de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR) (78). Selon la Roumanie, après la clôture des procédures par des décisions judiciaires ou arbitrales définitives, CFR Infrastructură a obtenu gain de cause pour 100 % de ces montants (79).

(96)

Selon la Roumanie, CFR Infrastructură a eu recours, après les décisions rendues en sa faveur, aux services des huissiers de justice pour recouvrer les dettes faisant l’objet de ces décisions, y compris par le gel des fonds sur les comptes bancaires et les saisies-arrêts sur les sommes dues à CFR Marfă par ses clients, ainsi que par les saisies sur les biens mobiliers et immobiliers de CFR Marfă (80).

(97)

De même, la Roumanie a expliqué qu’en 2016, CFR Infrastructură avait conclu un accord d’échelonnement des paiements avec CFR Marfă (ci-après l’«accord d’échelonnement des paiements de 2016») pour le paiement d’un montant de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR), représentant le principal et les intérêts auxquels CFR Infrastructură avait droit à l’issue des procédures d’arbitrage de 2015 et de 2016. La Roumanie a expliqué que le montant de […] millions de RON avait été intégralement recouvré par l’exécution forcée de la dette après que CFR Marfă n’avait pas respecté les dispositions de l’accord d’échelonnement des paiements de 2016 (81).

(98)

Selon la Roumanie, jusqu’en août 2018, CFR Infrastructură a réussi à recouvrer auprès de CFR Marfă — par des mesures judiciaires et extrajudiciaires — plus de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR), dont […] millions de RON (environ […] millions d’EUR) entre mars et juillet 2018. En outre, le 6 décembre 2018, CFR Infrastructură a conclu un accord d’échelonnement des paiements relatifs aux intérêts et aux pénalités de retard dus par CFR Marfă, concernant un montant de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR (ci après l’«accord d’échelonnement des paiements de 2018»). Cet accord précise notamment que, le 4 décembre 2018, CFR Marfă devait à CFR Infrastructură un montant total impayé de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR), dont […] millions de RON (environ […] millions d’EUR) correspondent au montant octroyé à CFR Infrastructură par sept arrêts civils de 2017, qui sont en cours d’exécution. Sur ce montant de […] millions de RON (environ […] millions d’euros), […] millions de RON (environ […] millions d’EUR) correspondent à des intérêts et pénalités de retard. Les dispositions de l’accord d’échelonnement des paiements de 2018 prévoient également que le principal de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR) continuera à être recouvré grâce aux saisies sur les biens mobiliers et immobiliers de CFR Marfă.

(99)

La Roumanie explique que l’exécution par saisies-arrêts sur les actifs n’a été appliquée que tant que CFR Marfă s’est conformée aux obligations découlant des accords d’échelonnement des paiements et fait valoir que CFR Marfă respecte l’accord d’échelonnement des paiements de 2018 (82).

(100)

Selon la Roumanie, toutes les considérations qui précèdent confirment que CFR Infrastructură applique des mesures de recouvrement des dettes et que CFR Marfă n’a pas été exemptée du paiement de celles-ci (83).

(101)

La Roumanie estime que «CFR Marfă SA ne bénéficie pas d’un traitement préférentiel de la part de CFR Infrastructură, et qu’elle n’est ni n’a été exemptée de toute obligation légale» (84). La Roumanie fait valoir que «pour le non-paiement des redevances d’utilisation de l’infrastructure par toute entreprise ferroviaire, CFR SA [CFR Infrastructură] a appliqué et applique les mêmes sanctions pécuniaires» et rappelle que «les sanctions pécuniaires sont les pénalités de retard calculées et appliquées pour le non-paiement à l’échéance des redevances dues, dans les mêmes proportions et sans discrimination» (85). En outre, la Roumanie fait valoir que «[CFR Infrastructură] applique les mêmes mesures judiciaires et extrajudiciaires pour recouvrer les sommes dues par toute entreprise ferroviaire» (86).

(102)

En outre, la Roumanie ajoute que le non-recouvrement de la RUI par CFR Infrastructură auprès de CFR Marfă constitue une situation objective et une conséquence du fait que d’autres entreprises d’État ou dont l’État est actionnaire (nombre d’entre elles du secteur de l’énergie) n’ont pas payé non plus leurs dettes envers CFR Marfă. La Roumanie explique que ces dettes envers CFR Marfă sont d’un montant comparable aux montants dus par CFR Marfă à CFR Infrastructură et que l’interruption des services de transport de CFR Marfă perturberait les activités exercées par ces entreprises, ce qui aurait des répercussions négatives sur les conditions de vie de la population et sur les activités économiques dans différentes régions. La Roumanie fait valoir que CFR Marfă a pris des mesures pour recouvrer les créances conformément aux dispositions légales applicables (87).

(103)

En outre, la Roumanie ajoute qu’il n’est pas possible d’imposer des mesures plus strictes à CFR Marfă (telles que l’ouverture d’une procédure d’insolvabilité), étant donné que CFR Infrastructură et les autorités roumaines doivent tenir compte de l’importance de CFR Marfă et de ses ressources pour le système national de défense, la sécurité nationale, la sûreté et l’ordre public, pour les transports de matériaux stratégiques, l’économie nationale et la population (88) (voir également les sous-sections 3.2.1 et 3.2.2 ci-dessus).

(104)

À cette fin, la Roumanie rappelle que les autorités roumaines et CFR Infrastructură doivent agir conformément au cadre juridique applicable à la défense (89) et «prendre des mesures qui n’entraînent pas le risque de céder des ressources de CFR Marfă (incidence négative sur les ressources considérées comme des «ressources d’État») et qui n’affectent pas l’exécution du transport militaire et du transport de matériaux stratégiques par cette entreprise stratégique, c’est-à-dire la capacité de réaction de CFR Marfă dans des situations de crise (comme cela a été le cas au cours de l’hiver 2016-2017)» (90).

(105)

De même, dans ses observations du 14 août 2018 en réponse aux observations des tiers, la Roumanie affirme également que CFR Infrastructură est tenue de s’abstenir de prendre des mesures d’exécution susceptibles de bloquer les transports militaires et de réduire les capacités de défense du pays visées à l’article 34 de la loi sur la défense nationale (91). Lorsqu’elle fait référence à la raison pour laquelle l’État ne devrait pas exécuter toutes les dettes de CFR Marfă envers CFR Infrastructură, la Roumanie cite le ministre des transports, qui a déclaré qu’«on ne doit pas tuer la poule qui pond l’œuf».

(106)

En premier lieu, la Roumanie conteste que le fait la mesure 3 bénéficie de ressources d’État. Plus précisément, la Roumanie fait valoir que «les 3 (trois) conditions [de l’article 107, paragraphe 1, TFUE] pour que la mesure de conversion des dettes de CFR Marfă soit considérée comme une aide d’État ne sont pas remplies de manière cumultative, étant donné que la condition visée au point a) n’a pas été remplie, puisque les ressources d’État n’ont pas été dépensées ni allouées (en ce sens que l’État n’a pas effectué de dépenses budgétaires directes); en fait, ces sommes n’ont plus constitué des recettes budgétaires, ce qui va au-delà de ce que prévoit le texte du TFUE». La Roumanie affirme que l’État roumain a agi en tant que simple actionnaire pour préserver ses propres intérêts et non pour accorder un avantage économique à un opérateur économique (92).

(107)

En second lieu, la Roumanie fait valoir que la mesure de conversion de créances en fonds propres a été approuvée par le Conseil de l’Union européenne par la décision du Conseil du 22 octobre 2013 fournissant à titre de précaution un soutien financier de l’Union à moyen terme à la Roumanie (93) (ci-après la «décision du Conseil du 22 octobre 2013»), lue conjointement avec les dispositions de l’accord de confirmation de précaution entre la Roumanie et le Fonds monétaire international (ci-après le «FMI»), d’un montant de 1 751,34 millions de DTS, comme convenu dans la lettre d’intention signée par les autorités roumaines à Bucarest le 12 septembre 2013, telle qu’approuvée par décision du conseil d’administration du FMI du 27 septembre 2013 (94). La Roumanie fonde ce point de vue sur l’annexe I de l’accord de confirmation (95), qui dispose que:

«L’année dernière, nous avons entrepris des réformes importantes relatives aux entreprises d’État ainsi que dans les secteurs de l’énergie et des transports. Par exemple, […] par le placement volontaire de quelques entreprises en situation d’insolvabilité ou en liquidation, par la conversion de créances et par des mesures de restructuration» (soulignement ajouté) […] Les principales réformes dans les secteurs de l’énergie et des transports comprennent: […] «Secteur des transports: Nous avons lancé un contrat de vente pour la vente d’une participation représentant 51 % du capital la société nationale de fret ferroviaire (CFR Marfă) pour un montant de 905 000 000 RON et nous avons adopté une décision gouvernementale approuvant ce contrat de vente. En juin, nous avons également approuvé un régime d’apurement des arriérés par lequel les arriérés de CFR Marfă seront réduits de plus de 90 % après la conclusion de la vente […]» (96).

«Nous entendons également améliorer le paiement de l’accès à l’infrastructure et des factures d’électricité par l’opérateur public de transport ferroviaire de voyageurs (CFR Călători) et par CFR Marfă grâce à des réformes de ces entreprises et à l’extinction des dettes impayées entre les 3 principales entreprises ferroviaires. Les mesures visant à améliorer les performances opérationnelles et financières de ces entreprises pourraient comprendre: […] — CFR Marfă: Nous nous acquitterons de nos obligations au titre du contrat de vente de la majorité des parts dans CFR Marfă et nous conclurons l’opération (paiement en échange d’actions) d’ici la mi-octobre 2013. Dans ce contexte, nous veillerons à ce que l’approbation du contrôle de la fusion soit obtenue auprès de l’autorité réglementaire compétente. Si le processus de privatisation se heurte à des obstacles insurmontables, nous relancerons l’appel d’offres pour la privatisation majoritaire de CFR Marfă, selon un processus basé sur les meilleures pratiques internationales.»

(108)

La Roumanie explique que l’accord de confirmation susmentionné, qui comprend l’annexe visée au considérant 107 ci-dessus, a été approuvé par le Conseil de l’Union européenne conformément à l’article 1er, paragraphe 1, de sa décision du 22 octobre 2013, qui mentionne, entre autres, les conditions spécifiques de politique économique établies dans le protocole d’accord, qui comprennent, entre autres, «la restructuration des entreprises publiques, y compris la cession des participations dans leur capital, et le renforcement de leur gouvernance d’entreprise».

(109)

La Roumanie affirme non seulement que la privatisation de CFR Marfă et la mesure de conversion de créances en fonds propres prise en sa faveur ont été approuvées par le Conseil de l’Union européenne, mais aussi que le processus de privatisation de CFR Marfă a fait l’objet d’un suivi continu assuré par la Commission européenne.

(110)

Plus précisément, en ce qui concerne le suivi assuré par la Commission, la Roumanie fait référence au rapport de la Commission intitulé «Programme de soutien à la balance des paiements. Roumanie, 2013-2015», qui présente notamment l’état d’avancement du processus de privatisation de CFR Marfă, y compris en ce concerne la mesure de conversion des créances en fonds propres. Plus précisément, selon le rapport cité, «la privatisation apaiserait, entre autres, les inquiétudes concernant la conversion de créances en fonds propres effectuée en juin 2013 avant la tentative infructueuse de privatisation d’octobre 2013» (97).

(111)

En troisième lieu, la Roumanie fait valoir que la conversion de créances en fonds propres est conforme au critère de l’opérateur privé en économie de marché et réitère les conclusions de l’étude Deloitte qu’elle a commandée et soumise à la Commission.

(112)

La Roumanie réaffirme qu’elle a demandé au cabinet d’audit et de conseil Deloitte de réaliser une étude visant à appliquer le critère de l’opérateur privé en économie de marché. L’étude a été réalisée en appliquant une méthode reconnue, à savoir le calcul de la valeur de marché de la participation représentant 51 % du capital de l’entreprise au 31 décembre 2012 en utilisant la méthode des flux de trésorerie actualisés (ci-après la «méthode DCF») et, séparément, le calcul de la valeur de marché de la participation résiduelle (49 %), dans l’hypothèse de la vente de cette participation au cours de la période 2015-2018, en appliquant la méthode des multiples d’EBIT et d’EBITDA.

(113)

La Roumanie souligne que, selon le rapport Deloitte du 29 mars 2019, la conversion de créances en fonds propres, suivie de la privatisation de CFR Marfă, aurait permis à l’État, en tant qu’actionnaire et créancier, de recouvrer un montant plus élevé (en moyenne 1 079 900 000 RON, soit environ 235 000 000 RON) qu’une liquidation immédiate de l’entreprise (en moyenne 916 970 000 RON, soit environ 199 000 000 EUR).

(114)

La Roumanie déclare que la conversion de créances en fonds propres n’a été effectuée qu’après l’adoption d’une décision conforme aux recommandations de l’étude Deloitte, à savoir l’ordonnance d’urgence no 61/2013 du 12 juin 2013, c’est-à-dire après l’application du critère de l’opérateur privé en économie de marché.

(115)

La Roumanie souligne également que l’ordonnance d’urgence no 61/2013 a été publiée «en tenant compte des avis et recommandations du FMI et de l’UE» (voir également considérants 107 et suivants ci-dessus), étant donné que «dans tous les protocoles d’accord conclus avec ces organisations internationales après 2011, des réformes structurelles (y compris des privatisations) relatives à un grand nombre d’entreprises d’État dans différents domaines» sont prévues, y compris les «transports (CFR Infrastructură, CFR Marfă, Tarom)» (98). La Roumanie fait référence, en particulier, à la description de l’une des réformes visées par un tel protocole approuvé par décision du Conseil selon laquelle la Roumanie a également approuvé en juin «un régime d’apurement des arriérés par lequel les arriérés de CFR Marfă seront réduits de plus de 90 % après la conclusion de la vente […]» (99).

(116)

En quatrième lieu, la Roumanie fait valoir que la conversion de créances en fonds propres en faveur de CFR Marfă en 2013 est très similaire à d’autres mesures concernant les opérateurs historiques de fret ferroviaire d’autres États membres, pour lesquelles la Commission a conclu qu’il ne s’agissait pas d’aides d’État ou que les aides étaient compatibles avec le marché intérieur. La Roumanie cite comme exemple les décisions suivantes adoptées antérieurement par la Commission: décision du 16.6.2017 relative à l’aide d’État SA.32544 (2011/C) mise à exécution par la Grèce en faveur du groupe ferroviaire grec TRAINOSE S.A. (100), décision du 20.7.2018 concernant le prêt public SA.29198 — (2010/C) (ex 2009/NN) accordé par la République slovaque à la société Železničná spoločnosť Cargo Slovakia, a.s. (ZSSK Cargo) (101) et décision du 19.6.2017 relative à l’aide SA.39877 (2017/NN) — Croatie — Aide en faveur de HŽ Cargo d. o. o. — Annulation de dettes (102).

(117)

La Roumanie affirme que «ce qui est commun, c’est le fait que les entreprises ferroviaires de ces pays et CFR Marfă ont connu des difficultés financières et des pertes importantes, et que les autorités de ces États ont décidé d’intervenir en raison de leur importance pour les économies nationales» et estime par conséquent que «la Roumanie, la Croatie, la Grèce et la Slovaquie ont agi de la même façon en ce qui concerne les opérateurs ferroviaires nationaux, qui se heurtaient tous à des difficultés financières». Selon la Roumanie, le résultat de l’évaluation de cette conversion de créances en fonds propres (et de l’évaluation des autres mesures) ne devrait pas être différent pour CFR Marfă.

(118)

En particulier, la Roumanie rappelle la décision de la Commission relative à l’aide d’État SA.32544, mise à exécution par la Grèce en faveur du groupe ferroviaire grec TRAINOSE S.A. et, en particulier, l’augmentation de capital de 60 millions d’EUR, réalisée en 2009 avec des fonds provenant du budget de l’État.

(119)

La Roumanie note que, bien que les autorités grecques aient estimé que la mesure en question ne constituait pas une aide d’État, la mesure a néanmoins été considérée comme une aide et a été déclarée compatible avec le marché intérieur par la Commission pour les raisons suivantes (103):

(120)

La Roumanie ajoute que «l’annulation de la mesure de conversion des créances après l’échec du processus de privatisation en 2013 et l’obligation imposée à CFR Marfă de rembourser le montant correspondant à la conversion auraient créé des difficultés majeures pour le fonctionnement de CFR Marfă, ce qui aurait entraîné le risque inacceptable que l’entreprise ne soit pas en mesure de respecter les obligations imposées par la législation, les accords et les conventions en matière de défense nationale ou découlant de l’appartenance de la Roumanie à l’OTAN, dans les circonstances résultant de l’apparition, en 2014, du conflit en Ukraine et de l’adoption de mesures importantes à la suite de cette situation politique et militaire et de l’augmentation de 562,89 % des transports militaires. Dans ce contexte, il est justifié d’invoquer l’exception prévue à l’article 107, paragraphe 1, TFUE et à l’article 4 TUE» (104).

(121)

En particulier, la Roumanie souligne que «la vente d’actifs dans le cadre d’un éventuel processus de liquidation d’entreprise mené en vertu de la législation en vigueur peut se révéler une procédure d’une durée particulièrement longue, qui pourrait avoir pour conséquence que, pendant des périodes de temps importantes, les ressources nécessaires au système de défense du pays et aux transports stratégiques ne pourraient pas être utilisées et se détérioreraient du fait des arrêts. Au cours de ces périodes où CFR Marfă ne serait plus en mesure d’assurer des services de transport et où ces ressources ne sont pas encore devenues la propriété d’une autre entreprise ferroviaire, comme le montrent les expériences de 2008 et 2014, les conflits indiqués dans la stratégie nationale de défense du pays peuvent surgir ou recommencer […] (105). Dans ces circonstances, la Roumanie craint que «sa capacité de transport soit indisponible et qu’elle ne soit pas en mesure de réagir de manière adéquate à d’éventuels défis, ce que nous estimons inacceptable».

(122)

La Commission analyse tout d’abord si les mesures 1 à 5 en faveur de CFR Marfă constituent une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE (voir la sous-section 4.1 ci-dessous), si CFR Marfă était une entreprise en difficulté (voir la sous-section 4.2 ci-dessous) et si l’aide a déjà été mise en œuvre (voir la sous-section 4.3 ci-dessous). Enfin, la Commission évalue si une telle aide peut être compatible avec le marché intérieur (voir la sous-section 4.4 ci-dessous).

(123)

En vertu de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, «sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».

(124)

Les critères énoncés à l’article 107, paragraphe 1, TFUE sont cumulatifs. La qualification d’aide d’État d’une mesure au sens de cette disposition nécessite donc que les conditions cumulatives suivantes soient remplies:

(125)

Selon une jurisprudence constante, la Commission doit d’abord déterminer le bénéficiaire des mesures soumises à examen. L’article 107, paragraphe 1, du traité fait référence à la notion d’entreprise dans la définition du bénéficiaire de l’aide. Selon les juridictions de l’Union, la notion d’entreprise comprend toute entité exerçant une activité économique, indépendamment du statut juridique de cette entité et de son mode de financement (106). Le seul critère pertinent est de savoir si elle exerce une activité économique, c’est-à-dire si elle propose des biens et/ou des services sur le marché.

(126)

CFR Marfă est une société à responsabilité limitée entièrement détenue par l’État. Elle a été constituée en société anonyme le 1er octobre 1998, à la suite de la réorganisation de l’opérateur ferroviaire historique roumain, et fournit des services de fret ferroviaire et d’autres services connexes sur le marché.

(127)

Elle est donc une entité au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE. La Commission examinera ci-après si l’activité de fourniture de services de fret ferroviaire et d’autres services connexes sur le marché par CFR Marfă constitue une activité économique.

(128)

La Commission a examiné tout d’abord l’applicabilité de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE à la lumière des arguments avancés par la Roumanie selon lesquels CFR Marfă exerce des prérogatives de puissance publique.

(129)

La Roumanie soutient (voir les considérants 63 à 76 ci-dessus) que l’article 107, paragraphe 1, du TFUE n’est pas applicable à CFR Marfă en vertu des dispositions de l’article 4, paragraphe 2, TUE (107) et du point 17 de NoA, qui prévoit, entre autres, que l’article 107, paragraphe 1, du TFUE ne s’applique pas lorsque l’État agit «en exerçant l’autorité publique» ou lorsque des entités publiques agissent «dans leur qualité d’autorités publiques». La Roumanie fait valoir qu’elle a exercé ses prérogatives de puissance publique lorsqu’elle a adopté les mesures 1-3 et 5 visant à garantir le respect continu des obligations de CFR Marfă dans le domaine de la sécurité nationale et de la défense.

(130)

La Commission note que cet argument est erroné pour les raisons suivantes.

(131)

Premièrement, cet argument interprète mal la manière dont les dispositions du point 17 de NoA sont destinées à fonctionner. Ces dispositions font partie de la section 2 de NoA, qui contient des règles relatives aux notions d’«entreprise» et d’«activité économique». L’article 107, paragraphe 1, du TFUE s’applique aux entités qualifiées d’entreprises exerçant une activité économique en vertu des règles énoncées à la section 2 de NoA. Par conséquent, afin de vérifier si l’article 107, paragraphe 1, du TFUE est applicable, il convient d’établir si CFR Marfă est une entreprise exerçant une activité économique.

(132)

La Roumanie affirme, au contraire, que l’article 107, paragraphe 1, du TFUE ne s’applique pas à CFR Marfă, étant donné que la Roumanie a exercé ses prérogatives de puissance publique lorsqu’elle a adopté les mesures 1 à 3 et 5 en faveur de CFR Marfă afin d’assurer la continuité du transport de matériaux stratégiques et du transport militaire, ainsi que le respect d’autres obligations liées aux objectifs de sécurité nationale et de défense. En d’autres termes, la Roumanie allègue que l’article 107, paragraphe 1, du TFUE ne s’applique pas à CFR Marfă uniquement en raison de la qualité en laquelle l’État roumain a adopté les mesures 1 à 3 et 5 en faveur de CFR Marfă.

(133)

La Commission note que cet argument porte sur la question de savoir si le critère de l’opérateur privé en économie de marché s’applique à l’adoption par la Roumanie des mesures 1 à 5 et, le cas échéant, à l’application de ce critère (points 76 et 77 de NoA), comme indiqué aux considérants 179 à 181 ci-dessous. Toutefois, l’applicabilité et l’application du critère de l’opérateur en économie de marché n’impliquent nullement que CFR Marfă est une entreprise exerçant une activité économique aux fins de l’applicabilité de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE. L’argument avancé par la Roumanie repose donc sur une interprétation erronée de la finalité de la section 2 de NoA.

(134)

Deuxièmement, la Roumanie n’a fourni aucun élément prouvant que l’activité de CFR Marfă n’est pas une activité économique. En particulier, la Roumanie n’a fourni aucun élément prouvant qu’elle a exclu le transport militaire et le transport de matériaux stratégique du domaine économique aux fins de l’exercice de ses prérogatives de puissance publique, ce qui aurait pu démontrer que ces activités étaient effectivement non économiques (108).

(135)

Au contraire, il ressort des déclarations des autorités roumaines que les transports militaires sont des services rémunérés, qui sont fournis par CFR Marfă sur la base de contrats annuels (109). La Roumanie reconnaît également que les marchés du transport militaire et des activités connexes sont ouverts à tous les opérateurs ferroviaires privés titulaires d’une licence valable, sous réserve de l’obtention de certificats de sécurité (voir considérant 75 ci-dessus). Cela est également confirmé par les dispositions des protocoles, des arrêtés conjoints et des conventions (110) conclues entre le ministère de la défense nationale et le ministère des transports, de la construction et du tourisme, qui disposent que les obligations d’assurer la continuité du transport militaire en temps de paix, de guerre, de catastrophes naturelles ou de crises ou dans d’autres circonstances extraordinaires relèvent non seulement de la responsabilité de CFR Marfă, mais également de celle d’autres opérateurs de transport ferroviaire titulaires d’une licence, qui doivent être rémunérés sur une base contractuelle.

(136)

Il ressort clairement de ce qui précède que ces services de transport militaire n’ont pas été exclus du domaine économique par l’État et sont fournis par CFR Marfă sur la base des mécanismes du marché, raison pour laquelle ils peuvent être considérés comme des activités économiques (111).

(137)

Le fait que les opérateurs privés de fret ferroviaire ne souhaitent pas effectuer de transport militaire, que ce soit en raison d’une demande limitée ou d’un manque de capacité, n’affecte pas cette conclusion — ce qui importe, c’est la possibilité pour ces opérateurs de rivaliser avec CFR Marfă pour ces marchés, qui est également garantie par l’esprit et la lettre de la directive 2009/81/CE du Parlement européen et du Conseil (112), transposée en droit roumain par l’ordonnance gouvernementale d’urgence no 114/2011 du 21 décembre 2011 (113).

(138)

En outre, l’obligation de mettre en place, d’entretenir et de maintenir des réserves à différents points du réseau ferroviaire est une condition préalable pour que CFR Marfă puisse effectuer des transports militaires rémunérés sur une base contractuelle (114), raison pour laquelle la Commission considère qu’il s’agit d’une activité économique de transport militaire. Le fait que CFR Marfă puisse utiliser les ressources provenant des réserves de mobilisation pour ses activités habituelles de transport ferroviaire commercial de marchandises (y compris le transport militaire) confirme encore cette conclusion. Le fait que CFR Marfă ne reçoive pas un paiement adéquat pour les coûts liés à la constitution, à l’entretien et au maintien de ces réserves n’infirme pas non plus cette conclusion puisque, selon une jurisprudence constante, constitue une activité économique toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné, qu’elle soit exercée à titre non lucratif ou en contrepartie d’une compensation appropriée (115). Par conséquent, le fait que CFR Marfă ne reçoive pas de compensation appropriée pour la fourniture de certains services ne devrait pas influer sur la qualification des services en tant qu’activité économique.

(139)

La Commission n’accepte pas l’argument de la Roumanie selon lequel CFR Marfă, qui détient environ 93 % de la flotte nationale de wagons, est de facto le seul opérateur capable de remplir l’obligation de maintenir des réserves de mobilisation. Même si cet argument pouvait influencer la conclusion de la Commission au considérant 136 (ce qui n’est pas le cas, étant donné qu’en principe l’État roumain n’avait pas exclu pas le secteur du transport militaire du domaine économique), la Roumanie n’a fourni aucune preuve quant à la raison pour laquelle d’autres opérateurs privés ne seraient pas en mesure de rivaliser pour des transports militaires ou de satisfaire aux exigences de mobilisation avec les autres 7 % des wagons ou avec d’autres wagons supplémentaires achetés sur le marché à cette fin (entre autres, auprès de CFR Marfă, soit dans des conditions commerciales normales, soit dans le cadre de la liquidation de CFR Marfă). La Commission note que, bien que la Roumanie affirme que les réserves figurant dans les plans de mobilisation ne peuvent être cédées et doivent être maintenues en service aux frais de CFR Marfă [considérant 64, point ii)], la Roumanie n’a pas pu indiquer à la Commission la disposition expresse de la législation confirmant cet aspect (116).

(140)

La Commission n’accepte pas non plus l’argument de la Roumanie selon lequel aucun des autres opérateurs roumains de fret ferroviaire ne peut remplir les conditions requises pour obtenir les certificats de sécurité industrielle nécessaires. Même si cet argument pouvait influencer la conclusion de la Commission au considérant 136 (ce qui n’est pas le cas, étant donné qu’en principe l’État roumain n’avait pas exclu le secteur des transports militaires du domaine économique), la Commission observe qu’il incombe à ces opérateurs ferroviaires privés de procéder aux modifications nécessaires pour obtenir les certificats en question. En outre, la Commission note également qu’un ancien ministre des transports (117) et un ancien directeur général de CFR Marfă ont été condamnés par les juridictions nationales roumaines pour des activités criminelles assimilées à des faits de corruption (voir le considérant 41 ci-dessus), raison pour laquelle CFR Marfă perdrait elle aussi son droit de fournir des services de transport militaire.

(141)

En ce qui concerne l’argument de la Roumanie selon lequel l’activité des transbordeurs de CFR Marfă n’est pas de nature économique, la Commission prend note de l’argument de la Roumanie selon lequel ces transbordeurs n’avaient pas été utilisés à des fins commerciales car d’autres liaisons par transbordeur opérant par le port de Constanța n’étaient pas commercialement viables [considérant 64, point vi)]. La Commission considère qu’il s’agit là d’une indication claire du fait que l’activité des transbordeurs de CFR Marfă est de nature économique puisque, selon une jurisprudence constante, constitue une activité économique toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné, qu’elle soit exercée à titre non lucratif ou en contrepartie d’une compensation appropriée (118).

(142)

En ce qui concerne les transports de matériaux stratégiques, la Commission note que ces transports sont effectués par CFR Marfă sur la base de marchés conclus généralement à la suite d’appels d’offres auxquels participent d’autres opérateurs privés qui sont en concurrence avec CFR Marfă (voir considérant 65 ci-dessus). Les services fournis dans le cadre de ces marchés sont rémunérés conformément aux conditions fixées dans chaque contrat (considérant 66). Par conséquent, les marchés de transport de matériaux stratégiques sont attribués et les services prévus par ces marchés sont clairement fournis dans des conditions de marché et sont donc de nature économique.

(143)

Tout en soutenant que, dans certaines conditions de crise, ces services peuvent être demandés par les pouvoirs publics en dehors des contrats existants, la Roumanie reconnaît que ces transports ont été rémunérés aux prix stipulés dans les marchés attribués au moyen de procédures de passation de marchés publics avant l’apparition des conditions atmosphériques difficiles mentionnées (119).

(144)

En ce qui concerne la participation non rémunérée de CFR Marfă à plusieurs exercices publics et la mise à disposition de ressources de transport de fret sans aucune compensation financière dans l’intérêt de/pour certaines autorités ou institutions publiques (comme indiqué au considérant 67), la Commission ne voit pas en quoi cela pourrait influencer la définition des activités de CFR Marfă pour le transport stratégique sur la base de marchés attribués dans des conditions de marché comme étant de nature clairement économique. En outre, la Commission note que la Roumanie n’a fourni aucun élément indiquant si la mise à disposition des ressources de CFR Marfă sans aucune compensation financière dans l’intérêt de certaines autorités publiques ou institutions publiques était prévue par la législation applicable et, en tout état de cause, n’a fourni aucune quantification des coûts supportés pour de telles activités.

(145)

CFR Marfă est donc indubitablement une entreprise exerçant une activité économique en ce qui concerne l’ensemble de ses activités de transport de marchandises et à laquelle l’article 107, paragraphe 1, du TFUE s’applique.

(146)

Troisièmement, et à titre subsidiaire, la Commission rappelle que la circonstance qu’une entité dispose, pour l’exercice d’une partie de ses activités, de prérogatives de puissance publique n’empêche pas, à elle seule, de la qualifier d’entreprise au sens des dispositions de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE relatives aux règles de concurrence, pour le reste de ses activités économiques (120). Selon la jurisprudence, si l’activité économique de l’entité concernée était dissociable de ses prérogatives de puissance publique, cette entité devrait être qualifiée d’entreprise pour cette partie de ses activités (121).

(147)

La Commission considère que, même si l’activité de CFR Marfă consistant à fournir des services de transport militaire et à maintenir certaines réserves de mobilisation était considérée comme une activité non économique, la Roumanie n’a apporté aucun élément afin de démontrer que les activités économiques de fret ferroviaire exercées par CFR Marfă seraient indissociables des prérogatives de puissance publique dans le secteur militaire. Le seul fait qu’il puisse y avoir un lien économique entre ces activités, en ce que les activités économiques de CFR Marfă permettent de financer, en tout ou en partie, ses activités non économiques, ne suffit pas pour constater le caractère indissociable de ces activités, au sens de la jurisprudence (122).

(148)

En outre, la Commission considère que, bien que l’article 346, paragraphe 2, du TFUE, qui est applicable à la production ou au commerce d’armes, de munitions et de matériel de guerre (et que la Roumanie n’invoque pas), ne s’applique pas aux services de transport, certains principes tirés dans la jurisprudence de l’application de l’article 346, paragraphe 2, TFUE sont applicables par analogie à la question de la dissociation des activités économiques et non économiques aux fins de l’application de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. Plus précisément, la Commission considère que les entreprises qui exercent à la fois des activités non économiques et des activités économiques ne peuvent invoquer le point 18 de NoA en argumentant que les activités économiques sont nécessaires à la viabilité de l’activité militaire/de défense pour faire valoir qu’elles sont indissociables (123).

(149)

En outre, l’activité commerciale de CFR Marfă dans le secteur du fret ferroviaire est clairement dissociable de l’exercice de ces activités non économiques, tout d’abord parce que, comme l’a reconnu la Roumanie (voir considérant 64 ci-dessus), les transports militaires sont régis par des règles spécifiques et font l’objet de marchés distincts conclus entre le ministère de la défense et CFR Marfă, entre autres.

(150)

En outre, bien que la Roumanie ait initialement refusé de fournir des chiffres sur le pourcentage des ressources réservées à la défense nationale (en raison du secret d’État) et ait affirmé qu’il était impossible de déterminer les coûts supportés par CFR Marfă pour constituer une telle réserve de ressources, étant donné que les autorités publiques n’ont pas élaboré de méthodologie à cet égard (voir considérant 64 ci-dessus), la Roumanie a néanmoins précisé que les transferts militaires étaient commandés de manière non continue et représentaient un «volume beaucoup plus faible que celui d’autres transports», indiquant qu’ils variaient autour de 2 % du chiffre d’affaires total de CFR Marfă (124). La Roumanie a également fourni une estimation des coûts supportés par CFR Marfă à la suite de la constitution et du maintien des réserves de mobilisation (voir considérant 64 ci-dessus).

(151)

La Commission considère que ceci est une indication supplémentaire du fait que, même si l’activité de transport militaire de CFR Marfă et l’obligation qui en découle de constituer et de maintenir des réserves de mobilisation étaient qualifiées de non économiques (ce qui n’est pas le cas, voir considérant 145), elles seraient effectivement dissociables des activités économiques de CFR Marfă.

(152)

Toutefois, sans préjudice de la conclusion figurant au considérant 151, la Commission considère que l’estimation fournie par la Roumanie des coûts supportés par CFR Marfă du fait de la constitution et du maintien des réserves de mobilisation n’est pas justifiée, pour les raisons exposées ci-après.

(153)

Premièrement, la Commission considère que l’estimation fournie par la Roumanie des coûts supportés par CFR Marfă du fait de la constitution et du maintien de réserves de mobilisation est manifestement exagérée. La Roumanie inclut dans les coûts toutes les dépenses annuelles d’amortissement de toutes les locomotives et de tous les wagons de la flotte inactive de CFR Marfă, ainsi que les dépenses annuelles destinées à l’entretien et à la réparation de ces wagons. La Commission considère que le besoin de réserves de mobilisation n’est pas (et ne devrait pas) être déterminé par le volume et l’évolution du matériel roulant appartenant à une entreprise ferroviaire (évolution qui est liée à une multitude de facteurs tels que l’historique et les décisions commerciales de l’entreprise ferroviaire), mais par le besoin réel de telles réserves, qui devrait être fixé par le ministère de la défense. Toutefois, la Roumanie n’a fourni aucun élément prouvant que tout le matériel roulant inactif de CFR Marfă sert de réserve de mobilisation.

(154)

Il en va de même pour les coûts d’entretien des transbordeurs détenus par CFR Marfă. La Roumanie se contente de présenter tous les coûts d’entretien et autres dépenses liées à ces transbordeurs comme des coûts supportés par CFR Marfă en raison de son obligation de maintenir des réserves de mobilisation. Toutefois, la Roumanie ne parvient pas à prouver que ces transbordeurs sont effectivement marqués comme des réserves de mobilisation, et elle n’indique pas non plus si ces coûts ont été supportés par le ministère de la défense, en particulier pour certains services de transport militaire fournis par CFR Marfă à des fins de défense dans le cadre du contrat conclu avec le ministère de la défense impliquant des transports par transbordeur et pour lesquels CFR Marfă a émis des factures conformément à sa politique tarifaire.

(155)

Deuxièmement, la Roumanie n’a pas fourni à la Commission les documents lui permettant de vérifier l’exactitude des dépenses d’amortissement, des dépenses liées à l’entretien et à la réparation du matériel roulant inactif communiquées par la Roumanie, ainsi que d’autres dépenses (personnel, carburant, transbordeurs, hors RUI, etc.).

(156)

Troisièmement, la Roumanie a utilisé, pour la répartition des autres coûts (y compris, par exemple, les frais de personnel et les frais de gas-oil liés aux manœuvres spéciales du matériel roulant faisant partie des réserves de mobilisation, ainsi que les dépenses hors RUI pour ces manœuvres), un facteur de 2 %, mais n’a pas expliqué sur quelle base ce facteur de répartition avait été choisi. Ce pourcentage semble correspondre à la part du transport militaire dans le chiffre d’affaires total de CFR Marfă [voir considérant 64, point v)]. Toutefois, la Roumanie n’a pas expliqué si c’est bien la raison pour laquelle elle a choisi le pourcentage de 2 % pour la répartition des coûts. En tout état de cause, il est très peu probable qu’une activité qui représente 2 % du chiffre d’affaires de CFR Marfă requerrait exactement le même pourcentage d’actifs ou de personnel pour le maintien des réserves de mobilisation.

(157)

La Commission considère donc que la Roumanie n’a pas fourni des preuves suffisantes pour l’estimation des coûts supportés par CFR Marfă en raison de son obligation de maintenir et d’entretenir les réserves et les capacités nécessaires à l’exécution des tâches de mobilisation.

(158)

Sur la base de ce qui précède, la Commission conclut que CFR Marfă est une entreprise exerçant une activité économique pour l’ensemble de ses activités de fret ferroviaire, raison pour laquelle l’article 107, paragraphe 1, du TFUE s’applique à l’ensemble des activités de CFR Marfă. Même si l’activité de transport militaire et le maintien des réserves de mobilisation étaient reconnus comme des activités non économiques, elles sont clairement dissociables de l’activité économique principale de CFR Marfă, à savoir le transport commercial de marchandises par chemin de fer, auquel cas l’article 107, paragraphe 1, du TFUE s’applique à l’activité économique de CFR Marfă.

(159)

Comme l’ont indiqué les juridictions de l’Union (125), pour que des avantages puissent être qualifiés d’aides d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité, ils doivent, d’une part, être accordés directement ou indirectement au moyen de ressources d’État par tout organisme intermédiaire agissant en vertu des pouvoirs qui lui sont conférés et, d’autre part, être imputables à l’État. La notion d’État membre englobe tous les niveaux de pouvoirs publics, qu’il s’agisse d’une autorité nationale, d’une autorité régionale ou d’une autorité locale (126).

(160)

Comme indiqué au considérant 77, l’ANAF, la CNPP, l’ANOFM et la CNAS font partie de l’administration publique, subordonnée au gouvernement roumain. Par conséquent, le non-recouvrement des dettes impayées (c’est-à-dire les dettes en matière d’impôts et de cotisations sociales, majorées d’intérêts et d’intérêts de retard) par ces organismes et l’accumulation ultérieure de dettes qui auraient normalement dû être payées à ceux-ci, pèsent sur le budget de l’État et mobilisent des ressources d’État. La Roumanie n’a pas contesté l’imputabilité en ce qui concerne les créanciers publics susmentionnés.

(161)

Eu égard au considérant 160 ci-dessus, la Commission conclut que les mesures 1 et 4 sont imputables à l’État et impliquent un transfert de ressources d’État.

(162)

Selon l’arrêt rendu dans l’affaire Stardust Marine (127), les ressources d’une entreprise de droit privé dont la majorité des parts sont détenues par l’État — connue sous le nom d’entreprise publique — constituent des ressources d’État.

(163)

Selon l’article 2, point b), de la directive 2006/111/CE de la Commission (128), on entend par entreprise publique toute entreprise sur laquelle les pouvoirs publics peuvent exercer directement ou indirectement une influence dominante du fait de la propriété, de la participation financière ou des règles qui la régissent. L’influence dominante des pouvoirs publics sur l’entreprise est présumée lorsque, directement ou indirectement, ceux-ci:

(164)

CFR Infrastructură, gestionnaire de l’infrastructure, est entièrement détenue par l’État roumain. Le ministère des transports détient toutes les voix attachées aux parts émises par CFR Infrastructură et est le seul organisme qui désigne l’organe d’administration, de direction et de surveillance de CFR Infrastructură. Par conséquent, au moins une des conditions alternatives est remplie et CFR Infrastructură est clairement une entreprise publique au sens de l’article 2, point b), de la directive 2006/111/CE. En outre, la dette due par CFR Marfă à CFR Infrastructură met en péril les ressources d’État, étant donné que cette dette affecte directement le budget de l’État. Plus précisément, CFR Infrastructură reçoit des fonds pour la gestion de l’infrastructure directement du budget de l’État et utilise en outre des fonds provenant des redevances d’utilisation de l’infrastructure pour l’entretien de celle-ci. Si les fonds propres de CFR Infrastructură ne sont pas suffisants, l’entreprise devra recevoir davantage de fonds provenant du budget de l’État. C’est la raison pour laquelle les créances de CFR Infrastructură envers CFR Marfă impliquent des ressources d’État.

(165)

Eu égard aux éléments exposés ci-dessus, la Commission considère que le non-recouvrement des dettes de CFR Marfă envers CFR Infrastructură et l’augmentation des dettes à l’égard de cette entreprise publique à la suite de la fourniture continue de services (voir tableau 7 ci-dessus) pèsent sur les ressources d’État.

(166)

En ce qui concerne l’imputabilité, la Cour a également conclu dans l’arrêt Stardust Marine que le fait que l’État ou une entité publique soit l’actionnaire unique ou majoritaire d’une entreprise ne saurait suffire à établir qu’un transfert de ressources de la part de cette entreprise est imputable à ses actionnaires publics (129). Selon la Cour, même si l’État était en mesure de contrôler une entreprise publique et d’exercer une influence dominante sur les opérations de celle-ci, l’exercice effectif de ce contrôle dans un cas concret ne saurait être automatiquement présumé, étant donné qu’une entreprise publique peut agir avec plus ou moins d’indépendance, en fonction du degré d’autonomie qui lui est laissé par l’État.

(167)

Selon la Cour de justice, les indices (ci-après les «indices Stardust») (130) sur la base desquels l’imputabilité peut être déduite sont:

(168)

En ce qui concerne CFR Infrastructură, la Commission note que l’État, par l’intermédiaire du ministère des transports, en tant qu’actionnaire unique, désigne les dirigeants de CFR Infrastructură [point f) des indices Stardust précités]. En outre, étant donné que CFR Infrastructură est considérée comme une entreprise publique, son budget annuel est préalablement approuvé (131) par le ministère des transports, avec notification au ministère des finances [point c) des indices Stardust précités]. La même approbation préalable est requise pour toutes les modifications du budget annuel de CFR Infrastructură, qui consiste, entre autres, en créances commerciales sur les clients de CFR Infrastructură, y compris CFR Marfă.

(169)

En outre, la Roumanie a confirmé (132) que CFR Infrastructură ne pouvait s’abstenir de faire valoir ses créances à l’encontre de CFR Marfă sans tenir compte des exigences des pouvoirs publics [points a), b) et g) des indices Stardust susmentionnés]. De plus, plusieurs articles de presse indiquent clairement que ces mesures d’exécution sont prises sur instruction du gouvernement (133).

(170)

En outre, la Roumanie fait valoir que CFR Infrastructură a agi en tant qu’autorité publique pour CFR Marfă, étant donné qu’elle était tenue d’autoriser la poursuite des activités commerciales de CFR Marfă et qu’elle ne pouvait pas prendre des mesures susceptibles de bloquer ces activités en vertu des dispositions de l’article 34 de la loi roumaine no 45/1994 relative à la défense nationale, telle que modifiée (134) [points a) et b) des indices Stardust susmentionnés].

(171)

Par conséquent, à la lumière de ce qui précède, la Commission considère que la Roumanie a clairement indiqué que CFR Infrastructură a adopté les mesures 2 et 5 de manière imputable à l’État.

(172)

Compte tenu de ces circonstances, la Commission conclut qu’il existe suffisamment d’indices permettant d’établir que le non-recouvrement des dettes de CFR Marfă envers CFR Infrastructură depuis au moins 2010 et l’augmentation des dettes envers cette entreprise d’État en raison de la poursuite de la fourniture de services à CFR Marfă avant et après la mesure de conversion de créances en fonds propres de 2013 sont imputables à l’État.

(173)

Les créances d’un montant de 1 669 000 000 RON (environ 363 000 000 EUR), converties en fonds propres de CFR Marfă, provenaient de ressources d’État, étant donné que, comme indiqué à la note de bas de page no 27 et aux considérants 24, 77 et 86, les créances converties étaient détenues par des organes administratifs roumains et par CFR Infrastructură, cette dernière étant une entreprise publique au sens de l’article 2, point b), de la directive 2006/111/CE.

(174)

La décision de convertir des créances s’élevant à 1 669 000 000 RON (environ 363 000 000 EUR) a été prise par ordonnance d’urgence no 61/2013 émise par le premier ministre roumain et contresignée par le ministre des transports, le vice-premier ministre et le ministre des finances publiques.

(175)

L’affirmation de la Roumanie selon laquelle la conversion de créances en fonds propres ne provient pas de ressources d’État (voir considérant 106 ci-dessus) n’est pas convaincante. Le simple fait que le montant des créances ne correspond pas à des dépenses budgétaires directes est dénué de pertinence puisque le transfert de ressources d’État peut revêtir de nombreuses formes, dont la perte de recettes. En convertissant les créances en fonds propres, l’État roumain a en fait renoncé à la collecte des fonds qu’il aurait dû obtenir auprès du bénéficiaire par le recouvrement des créances par les créanciers publics et par CFR Infrastructură. La Commission note que les ressources d’État couvertes par les mesures 1 et 2 et les ressources d’État couvertes par la mesure 3 coïncident de façon substantielle, étant donné que le montant total de la dette impayée correspondant à la mesure 1 et 85 % de la dette impayée correspondant à la mesure 2 ont été annulés par la conversion des créances en fonds propres correspondant à la mesure 3 (voir note de bas de page no 27). En d’autres termes, il n’y a pas de différence entre les ressources d’État couvertes par la mesure 3 et les ressources d’État couvertes par la mesure 1 et (une grande partie des) ressources d’État couvertes par la mesure 2.

(176)

Compte tenu de ce qui précède, contrairement à l’avis de la Roumanie, la Commission conclut que la mesure de conversion des créances en fonds propres provient de ressources d’État et est imputable à l’État.

(177)

Les mesures faisant l’objet de l’appréciation sont clairement sélectives, étant donné qu’elles sont accordées exclusivement en faveur de CFR Marfă. Comme la Cour l’a indiqué, dans le cas d’une aide individuelle, l’identification de l’avantage économique permet, en principe, de présumer de sa sélectivité (135). Cela vaut indépendamment du fait qu’il y ait ou non des opérateurs sur les marchés en cause se trouvant dans une situation comparable. En tout état de cause, compte tenu de l’objectif poursuivi par les mesures, d’autres entreprises se trouvant dans une situation de fait et de droit comparable au secteur du fret ferroviaire ou à d’autres secteurs des transports n’ont pas bénéficié du même avantage.

(178)

Comme indiqué aux considérants 77 à 87, 95 à 102 et 111 ci-dessus, la Roumanie déclare que les mesures, en particulier la conversion de créances en fonds propres, n’ont conféré aucun avantage économique à CFR Marfă, étant donné qu’elles respectaient le critère de l’opérateur privé en économie de marché selon le rapport Deloitte. La Roumanie déclare également que les pouvoirs publics et l’entreprise publique CFR Infrastructură ont agi de la même manière que tout créancier ou investisseur privé l’aurait fait afin de minimiser ses pertes et de maximiser ses profits.

(179)

Premièrement, la Commission considère que le critère de l’opérateur privé en économie de marché (ci-après le «critère OEM») ne peut être appliqué aux mesures en cause. La Commission rappelle que la Cour a déjà jugé que l’applicabilité du «principe de l’investisseur en économie de marché» dépend, en définitive, de ce que l’État membre concerné accorde, en sa qualité d’actionnaire, et non pas en sa qualité de puissance publique, un avantage économique à une entreprise lui appartenant (136). De même, le critère OEM n’aurait pas pu être applicable pour l’État en sa qualité de créancier de CFR Marfă par l’intermédiaire de l’ANAF et d’autres créanciers publics ou par l’intermédiaire du gestionnaire de l’infrastructure CFR Infrastructură, car le «critère du créancier privé» ne s’applique pas aux mesures prises par l’État en sa qualité d’autorité publique lorsqu’il a considéré que CFR Marfă était une entreprise stratégique pour laquelle la liquidation ne pouvait être envisagée pour des raisons de sécurité ou pour d’autres raisons non économiques (137).

(180)

En l’espèce, la Roumanie a agi exactement à l’opposé d’un investisseur en économie de marché. Au lieu de prendre des mesures fermes pour exécuter les dettes en cours d’accumulation, l’État roumain a agi de manière constante et manifeste en sa qualité d’autorité publique pour sauver CFR Marfă de la faillite. Il n’a agi ni en tant que créancier ni, dans le cas de la conversion des créances en fonds propres, en tant qu’actionnaire investissant dans une entreprise. Cela est d’autant plus vrai que la Roumanie affirme, entre autres, que les créanciers publics n’ont pas exécuté les dettes pour empêcher CFR Marfă de se déclarer insolvable ou de cesser ses activités en raison de l’importance stratégique de CFR Marfă pour le pays en matière de sécurité et de défense nationale. Ainsi, la Roumanie reconnaît que la principale raison de la non-liquidation de CFR Marfă dans le cadre d’une procédure judiciaire d’exécution forcée n’était pas économique. Enfin, la Commission fait observer que le non-recouvrement des dettes de CFR Marfă a été décidé sans aucune étude préalable sur la mesure dans laquelle la clémence aurait pu produire des recettes plus élevées que l’exécution stricte, ce qui indique également que la principale motivation de l’État roumain n’était pas de nature économique. Par conséquent, la Commission considère que le critère de l’opérateur en économie de marché n’est pas applicable en l’espèce (138).

(181)

Étant donné que l’activité de CFR Marfă est économique (voir considérant 158) et que l’État a agi à l’égard de CFR Marfă autrement qu’il l’aurait fait à l’égard de tout autre opérateur non stratégique, comme cela a déjà été expliqué aux considérants 179 et 180 ci-dessus, les mesures sont sélectives et constituent des aides d’État.

(182)

Toutefois, par souci d’exhaustivité, la Commission a également vérifié quel serait le résultat si le critère de l’opérateur privé en économie de marché était applicable en l’espèce. Selon ce critère appliqué de manière hypothétique, les capitaux mis à la disposition d’une entreprise par l’État, directement ou indirectement, dans des circonstances qui correspondent aux conditions normales du marché, ne sauraient être qualifiés d’aides d’État (139). Afin de déterminer si une opération est effectuée dans des conditions normales de marché, le comportement d’un organisme public doit être comparé à celui d’un opérateur économique privé hypothétique se trouvant dans une situation similaire (critère de l’opérateur privé en économie de marché). Les juridictions de l’Union ont mis au point des types spécifiques de tests de l’opérateur économique privé pour différents types d’opérations économiques, à savoir le «critère du créancier privé» pour les transactions impliquant des dettes (140) et le «principe de l’investisseur en économie de marché» afin de déterminer l’existence d’un avantage économique dans le cas des investissements en fonds propres publics (141).

(183)

Par conséquent, l’appréciation de la Commission porte essentiellement sur l’opération dans l’hypothèse d’un créancier/investisseur privé avisé (142).

(184)

En l’espèce, la Commission a appliqué le critère de l’opérateur privé en économie de marché sous la forme d’un principe du créancier en économie de marché pour chacune des mesures 1, 2, 3 et 5 et sous la forme d’un test de l’investisseur public pour la mesure de conversion de créances en fonds propres, en demandant aux autorités roumaines des renseignements supplémentaires de cette époque sur les différents acteurs concernés et leurs décisions, grâce à la collecte d’informations provenant de toutes les sources publiques disponibles et à la réalisation d’une évaluation propre sur la base des preuves disponibles au moment de l’appréciation des mesures.

(185)

Premièrement, dans la décision d’ouvrir la procédure, la Commission a émis des doutes quant à la question de savoir si l’ANAF, l’agence d’État chargée du recouvrement des dettes impayées envers diverses agences de l’État, agissait en tant qu’opérateur privé en économie de marché en ne recouvrant pas les dettes de CFR Marfă envers ces organismes publics et en laissant les dettes en question s’accumuler. Ce faisant, elle a accordé une facilité de paiement à l’entreprise en difficulté (voir section 4.2 ci-dessous).

(186)

Au cours de l’enquête, la Roumanie a fourni des chiffres révisés sur les dettes impayées de CFR Marfă à l’égard du budget de l’État, y compris le montant du principal, les intérêts facturés et les intérêts de retard y afférents. Ces chiffres actualisés ont été présentés dans le tableau 8 ci-dessus.

(187)

Afin de déterminer si la mesure 1 confère un avantage indu à CFR Marfă, la Commission appréciera si chacun des créanciers publics concernés (en l’occurrence, l’ANAF, l’agence nationale chargée du recouvrement des créances), a poursuivi le recouvrement de ses créances avec la diligence attendue d’un créancier privé. Un créancier privé cherche normalement à obtenir le remboursement de l’ensemble des sommes dues par un débiteur en difficulté financière (143).

(188)

Comme indiqué aux considérants 78 à 86 ci-dessus, la Roumanie considère que l’ANAF a agi en tant qu’opérateur économique privé en économie de marché car elle a pris les mesures nécessaires pour recouvrer la dette, notamment en calculant les intérêts et les intérêts de retard, en effectuant une saisie sur les biens mobiliers et immobiliers de CFR Marfă et en autorisation l’exécution de saisies-arrêts à l’égard de tiers. La Commission n’est pas de cet avis.

(189)

En premier lieu, la Roumanie n’a fourni aucune étude réalisée à l’époque et aucun document interne de l’ANAF expliquant les raisons pour lesquelles les dettes contractées par CFR Marfă à l’égard du budget de l’État n’ont pas été exécutées dès la période 2010-2012.

(190)

La Commission note que CFR Marfă connaissait des difficultés financières depuis plusieurs années (voir les tableaux 4 et 5, les considérants 20 à 22 ci-dessus et la section 4.2 ci-dessous). Dès 2010, le total des dettes de CFR Marfă représentait 126 % du total de ses actifs (tableau 5). Le total des dettes de CFR Marfă à l’égard du budget de l’État s’élevait à 376 210 000 RON (environ 81 780 000 EUR, tableau 8) et représentait 22,5 % du total des dettes de CFR Marfă. La Commission estime que tout créancier privé aurait évalué les options préconisées disponibles pour maximiser le recouvrement au plus tard à cette époque. Cependant, l’ANAF a toléré une augmentation de plus de 100 % des dettes de CFR Marfă à l’égard du budget de l’État entre 2010 et 2012 (tableau 8 ci-dessus) et a ainsi encore réduit les perspectives de recouvrement de celles-ci.

(191)

En second lieu, la Commission relève également que l’ANAF (et les autres créanciers publics qu’elle représentait; à savoir la CNPP, l’ANOFM et la CNAS) a reçu un traitement différent de celui appliqué aux créanciers privés de CFR Marfă. Plus précisément, les emprunts bancaires de CFR Marfă ont diminué de 27 % et les dettes commerciales envers les entreprises privées ont diminué de 11 % au cours de la période 2010-2012, tandis que les dettes à l’égard du budget de l’État ont augmenté de plus de 100 % (144). Le rapport Deloitte note également que les dettes commerciales ont augmenté «entre 31.12.2010 et 31.12.2012 […] la société [CFR Marfă] a reporté les paiements en faveur de certains fournisseurs et du budget de l’État afin de pouvoir payer les prêts obtenus auprès de banques et d’autres établissements financiers» (145). En outre, le rapport Deloitte indique que «la priorité de l’entreprise [CFR Marfă] est le remboursement des prêts bancaires, des salaires et des fournisseurs qui sont des entreprises privées» (146). Cela indique clairement que CFR Marfă n’était pas intéressée à et/ou n’était pas en mesure de payer les cotisations sociales et les impôts dus. Par conséquent, l’ANAF n’avait aucune raison sérieuse de considérer que CFR Marfă commencerait à payer les cotisations sociales et les impôts dus dans un avenir proche. La Commission estime qu’il n’est pas acceptable qu’un créancier public tolère passivement une accumulation de dettes sur de longues périodes sans que se dessine la moindre perspective d’une amélioration (147). À cet égard, la Commission note également que le non-recouvrement de la dette envers le budget de l’État n’est pas pari passu avec les dettes envers les créanciers privés, tels que les banques, les fournisseurs privés et les autres créanciers susmentionnés.

(192)

La décision de l’ANAF de ne pas exiger le paiement des dettes par liquidation de CFR Marfă ne pourrait être justifiée par les perspectives de privatisation. Bien que la Roumanie ait prévu depuis plusieurs années de privatiser CFR Marfă (voir considérants 28 et suivants ci-dessus), il était déraisonnable de s’attendre, en 2010, à ce que cette privatisation ait lieu — du moins pas en ce qui concerne l’ensemble de l’entreprise CFR Marfă et non pas sous la forme d’une vente de la participation majoritaire dans l’entreprise; en effet, une telle privatisation ne s’est jamais concrétisée.

(193)

En l’espèce, l’ANAF aurait récupéré très probablement 100 % des créances détenues par les créanciers publics (l’ANAF elle-même et les autres créanciers publics, à savoir la CNPP, l’ANOFM et la CNAS) si elle avait exécuté les créances collectives par voie de liquidation de CFR Marfă. Cela s’explique par le fait que, dans ce cas, les créances de l’ANAF (ligne F du tableau 10 ci-dessous, qui couvre à la fois les dettes impayées et les dettes non échues) auraient un caractère préférentiel par rapport aux créances des autres créanciers chirographaires de CFR Marfă (lignes H et I du tableau 10) (148).

Tableau 10

Estimation des montants recouvrables par l’ANAF, la CNPP, l’ANOFM et la CNAS dans le scénario de liquidation en 2010

(194)

La Commission considère donc que l’ANAF aurait dû entamer l’exécution forcée des dettes de CFR Marfă envers le budget de l’État en engageant la liquidation de CFR Marfă au plus tard en 2010. Cela est d’autant plus vrai que l’ANAF n’était même pas tenue de saisir les juridictions nationales pour l’exécution forcée des dettes de CFR Marfă, étant donné que cet organe étatique était en droit d’ordonner la saisie sur la base des mises en demeure émises et pouvait ensuite s’adresser directement aux huissiers de justice pour procéder aux saisies (voir considérant 80).

(195)

La Commission ne partage pas l’avis de la Roumanie selon lequel le comportement de l’ANAF était conforme au principe de l’opérateur en économie de marché parce que l’ANAF avait émis des mises en demeure et ordonné des saisies sur les biens mobiliers et immobiliers de CFR Marfă. La Commission note qu’aucune de ces saisies n’a pris fin avec la réalisation des actifs confisqués par l’ANAF, tandis que la dette impayée due par CFR Marfă au budget de l’État a plus que doublé entre 2009 et 2011 (tableau 8). La Commission considère que, dans de telles circonstances, la saisie des biens de CFR Marfă a été manifestement insuffisante et qu’un créancier en économie de marché aurait procédé à l’exécution forcée des dettes de CFR Marfă à l’égard du budget de l’État en engageant la liquidation de CFR Marfă au plus tard en 2010. L’argument de la Roumanie selon lequel une telle exécution forcée des dettes de CFR Marfă n’était pas une solution viable en raison de l’importance stratégique de l’entreprise pour le pays (voir considérants 85 et 86) n’est pas une raison dont un créancier privé en économie de marché aurait tenu compte, ce qui indique que l’ANAF n’a pas agi en tant que créancier en économie de marché en ce qui concerne les dettes de CFR Marfă envers le budget de l’État.

(196)

En outre, la Commission note que jusqu’à 2012, l’ANAF n’avait procédé qu’à 22 saisies sur les biens immobiliers de CFR Marfă, pour une valeur comptable de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR) (voir considérant 81), ce qui ne représentait que 14 % du montant total de la dette impayée de CFR Marfă envers le budget de l’État en 2009 (309 410 000 RON, environ 67 260 000 EUR) lorsque les 22 saisies ont été ordonnées (voir tableau 8). De plus, bien que les dettes impayées de CFR Marfă envers le budget de l’État aient plus que doublé au cours des années 2010 et 2011 pour atteindre 627 400 000 RON (136 400 000 EUR, tableau 8), l’ANAF n’a pas ordonné de nouvelles saisies ou d’autres mesures concernant les biens de CFR Marfă afin de recouvrer ses créances. La Roumanie explique qu’en 2010 et 2011, il n’a pas été procédé à des saisies et des saisies-arrêts à l’égard des débiteurs de CFR Marfă (principalement des entreprises d’État) afin d’éviter un impact social important (considérant 82). La Commission note qu’un créancier privé en économie de marché n’aurait pas tenu compte de ces considérations lors de l’exécution de ses créances sur ses débiteurs. Cela indique une fois de plus que l’ANAF n’a pas agi en tant que créancier en économie de marché en ce qui concerne les dettes impayées de CFR Marfă envers le budget de l’État.

(197)

L’argument de la Roumanie (considérant 82) selon lequel l’ANAF a procédé en 2012 à 200 saisies de biens mobiliers et immobiliers de CFR Marfă d’une valeur comptable de […] RON (environ […] millions d’EUR) n’est pas non plus convaincant, étant donné qu’aucune des saisies n’a été effectivement réalisée. La Roumanie déclare que l’ANAF a demandé l’évaluation des biens saisis afin d’engager la procédure de réalisation des biens, mais que les titres exécutoires relatifs aux dettes impayées de CFR Marfă ont été ensuite annulés par la mise en œuvre de la conversion des créances en fonds propres de juin 2013 (considérant 86). La Commission considère que la réalisation des biens saisis par l’ANAF était peu probable, étant donné que la Roumanie a reconnu que les dettes de CFR Marfă n’avaient pas fait l’objet d’une exécution forcée au moyen de la procédure de liquidation de CFR Marfă et de la vente de ses biens en raison du statut de CFR Marfă en tant que société d’intérêt stratégique (voir considérants 85 et 86).

(198)

La Commission n’est pas non plus convaincue par l’explication de la Roumanie selon laquelle 81 saisies ont été ordonnées sur les biens mobiliers et immobiliers de CFR Marfă entre novembre et décembre 2012 seulement, étant donné que les biens saisis étaient principalement des wagons et des locomotives, c’est-à-dire des biens mobiliers destinés à l’exercice de l’activité constituant la principale source de revenus de CFR Marfă (voir considérant 85). La Commission ne comprend pas pourquoi cet aspect particulier aurait pu empêcher l’ANAF d’ordonner plus tôt des saisies sur les biens mobiliers de CFR Marfă, d’autant plus que l’utilisation des biens mobiliers saisis dans les activités de CFR Marfă serait restée possible avec l’accord de l’ANAF (voir considérant 81).

(199)

Enfin, la dette impayée de CFR Marfă avant la conversion des créances en fonds propres avait atteint 1 001 200 000 RON (environ 217 650 000 EUR, tableau 8), alors que la valeur comptable des biens ayant fait l’objet de 200 saisies était de […] RON (environ […] millions d’EUR). Sur ces 200 saisies, 10 ont été ordonnées sur des biens de CFR Infrastructură pour une valeur comptable de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR, voir considérant 83). La Roumanie fait valoir que ces saisies devraient être considérées comme des saisies sur les biens de CFR Marfă, étant donné que CFR Marfă a repris les dettes fiscales de CFR Infrastructură à la suite de la conversion des créances en fonds propres de juin 2013. La Commission n’est pas du même avis et estime que ces 10 saisies ne sont manifestement pas liées à la mesure 1, étant donné que la mesure 1 vise seulement le non-recouvrement par l’ANAF des dettes accumulées par CFR Marfă. Le fait qu’une partie des dettes de CFR Infrastructură à l’égard du budget de l’État ([…] millions de RON) ont été converties en dettes de CFR Marfă au budget de l’État en 2013 dans le cadre de la conversion de créances en fonds propres est dénué de pertinence aux fins de l’appréciation de la conformité du comportement de l’ANAF à l’égard de CFR Marfă avec le critère de l’opérateur privé en économie de marché.

(200)

Il en va de même en ce qui concerne les ordonnances de saisie-arrêt sur les biens de CFR Infrastructură et de ses débiteurs pour un montant total de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR, considérant 84) (150), étant donné qu’elles ne concernent pas la mesure 1, mais les dettes de CFR Infrastructură reprises par CFR Marfă dans le cadre de la conversion de créances en fonds propres.

(201)

En conséquence, les dettes impayées de CFR Marfă à l’égard du budget de l’État pour un montant de 1 001 200 000 RON en 2013 (environ 217 650 000 EUR, tableau 8) n’ont été que partiellement garanties par des mesures exécutoires d’une valeur comptable totale de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR), comprenant 190 saisies sur les biens de CFR Marfă pour un montant de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR) (151) et des saisies-arrêts sur les comptes bancaires de CFR Ferryboat SA, SC Întreținere și Reparații Vagoane SA (et de leurs débiteurs), pour un montant de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR, considérant 84) (152). La Commission considère que ceci est une indication supplémentaire du fait que l’ANAF ne s’est pas comportée comme un créancier en économie de marché en ce qui concerne l’exécution des dettes de CFR Marfă.

(202)

À la lumière de ce qui précède, la Commission estime que la mesure 1 constitue une aide d’État. Plus précisément, la Commission considère que l’ANAF aurait dû procéder à l’exécution forcée des dettes de CFR Marfă par voie de liquidation de CFR Marfă dès 2010 et qu’en ne procédant pas de cette manière, l’ANAF a accordé à CFR Marfă (entreprise en difficulté — voir section 4.2 ci-dessous) un avantage qui a perduré jusqu’à la conversion de créances en fonds propres de juin 2013 (voir considérant 292 et tableau 14).

(203)

La Commission note également que, compte tenu de sa situation financière et de son historique, l’entreprise ne pouvait pas obtenir un financement à long terme sur le marché pour payer les dettes impayées au cours des années couvertes par l’appréciation de la mesure 1. Le dernier crédit à long terme signé par CFR Marfă date du 28 novembre 2007, date à laquelle l’entreprise a contracté un crédit syndiqué de […] millions d’EUR sur 10 ans avec plusieurs banques (153). Le taux d’intérêt initial du crédit était EURIBOR 6 mois + […] % par an, majoré à […] % à partir du 1er juillet 2009. Le crédit était initialement garanti par un gage sur 276 locomotives et sur certaines créances de CFR Marfă. Aucun autre financement à long terme n’a ensuite été enregistré par l’entreprise. La Commission note également qu’en 2007, l’année de la conclusion du crédit syndiqué, CFR Marfă a continué de réaliser des bénéfices (voir note de bas de page no 15) et que sa part de marché était très élevée ([70-80] % en ce qui concerne le volume de marchandises transportées et de [60-70] % en tonnes-km) (154).

(204)

La Commission considère que, compte tenu des difficultés financières de CFR Marfă au cours des années faisant l’objet de l’appréciation de la mesure 1 et du fait que CFR Marfă n’aurait pas pu bénéficier d’un financement à long terme sur le marché pour couvrir ses dettes impayées (155), le montant de l’avantage correspond au montant total du principal cumulé des dettes impayées de CFR Marfă avant la conversion de créances en fonds propres de juin 2013 (437 680 000 RON, environ 95 150 000 EUR, tableau 8), majoré des intérêts y afférents calculés sur la base du taux d’intérêt du marché.

(205)

Le taux d’intérêt du marché devrait être calculé conformément à la communication de la Commission relative à la révision de la méthode de calcul des taux de référence et d’actualisation (ci-après la «communication de 2008») (156). Toutefois, la Commission note que l’ANAF avait déjà perçu des intérêts et des intérêts de retard sur les dettes impayées de CFR Marfă (considérant 78), qui, avant la conversion de créances en fonds propres de juin 2013, s’élevaient à […] millions de RON (environ […] millions d’EUR) (157). Par conséquent, la Commission considère que, si le taux d’intérêt et les intérêts de retard appliqués par l’ANAF sur le principal restant dû sont égaux ou supérieurs au taux d’intérêt du marché qui aurait dû être appliqué aux dettes impayées de CFR Marfă sur la base de la communication de 2008, le montant des intérêts et des intérêts de retard effectivement perçus par l’ANAF devrait être ajouté au montant du principal.

(206)

Comme indiqué au considérant 78, pour les dettes impayées de CFR Marfă à l’égard du budget de l’État, l’ANAF a calculé les taux d’intérêt suivants: i) un taux d’intérêt journalier de 0,1 % entre le 1.1.2006 et le 30.6.2010; ii) un taux d’intérêt journalier de 0,05 % entre le 1.7.2010 et le 30.9.2010; iii) un taux d’intérêt journalier de 0,04 % entre le 1.10.2010 et le 28.2.2014. En outre, l’ANAF a calculé des intérêts de retard comme suit: i) si le paiement des dettes fiscales impayées intervient plus de 30 jours après la date d’échéance mais moins de90 jours après cette date, des intérêts de retard de 5 % du principal dû sont appliqués; ii) des intérêts de retard de 15 % du principal sont appliqués après l’expiration du délai de 90 jours à compter de la date d’échéance.

(207)

Par conséquent, le taux d’intérêt annuel appliqué par l’ANAF jusqu’au 30.6.2010 était de 36 % (taux journalier de 0,1 % × 360), le taux appliqué du 1.7.2010 au 30.9.2010 était de 18 % (0,05 % × 360) et le taux appliqué entre le 1.10.2010 et la conversion de créances en fonds propres de juin 2013 était de 14,4 % (0,04 % × 360). En outre, comme le montre le tableau 8, au cours des années 2011-2012, outre les intérêts perçus pour le principal restant dû, l’ANAF a appliqué également des intérêts de retard, ce qui signifie que le taux d’intérêt effectif appliqué au cours de ces années était encore plus élevé.

(208)

Dans le même temps, compte tenu de la situation financière de CFR Marfă depuis 2010, telle qu’elle transparaît dans les données financières de CFR Marfă présentées dans le tableau 4, la notation de CFR Marfă doit être considérée comme la plus faible des cinq notations possibles énumérées dans la communication de 2008, à savoir «mauvaise/difficultés financières (égale ou inférieure à CCC)» (158). En outre, les dettes impayées en question n’ont été garanties que très tard en 2012, lorsque l’ANAF a ordonné 81 saisies sur les biens de CFR Marfă pour une valeur comptable de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR, considérant 84) et, par conséquent, le niveau de sûretés doit être qualifié de «faible» sur l’échelle à trois niveaux prévue par la communication de 2008. Il convient donc de calculer le taux d’intérêt du marché pour les dettes accumulées en question conformément à la communication de 2008, en majorant de 1 000 points de base le taux ROBOR à un an à l’époque où le prêt a été accordé (159).

(209)

Selon les calculs de la Commission, le taux ROBOR pertinent majoré de 1 000 points au cours de la période 2010-2012 n’était pas toujours inférieur aux taux d’intérêt appliqués par l’ANAF. Par conséquent, le montant de l’avantage est le montant total du principal restant dû ([…] millions de RON, environ […] millions d’EUR, tableau 8), majoré des intérêts et intérêts de retard appliqués par l’ANAF pour les périodes durant lesquelles ces intérêts et intérêts de retard dépassaient le taux ROBOR majoré de 1 000 points; pour les années au cours desquelles les intérêts perçus par l’ANAF étaient inférieurs au taux ROBOR majoré de 1 000 points, le montant de l’avantage est le montant total du principal restant dû ([…] millions de RON, environ […] millions d’EUR, tableau 8) plus le taux ROBOR majoré de 1 000 points. En tout état de cause, le montant total de l’aide liée à la mesure 1 est d’au moins 1 001 200 000 RON (environ 217 650 000 EUR), correspondant au montant principal de la dette de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR), majoré au moins des intérêts et des intérêts de retard appliqués par l’ANAF en juin 2013 de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR). L’aide a commencé à être octroyée en 2010 et les dates d’octroi de l’aide sont celles auxquelles les factures émises par l’ANAF (et les autres créanciers publics représentés par l’ANAF) devaient être payées par CFR Marfă.

(210)

En ce qui concerne la mesure 4, la Commission note qu’en effet, le délai de paiement des dettes ne coïncide pas nécessairement avec la fin de l’exercice budgétaireet que, par conséquent, le montant des dettes à l’égard du budget de l’État figurant dans le bilan de CFR Marfă pourrait ne pas refléter avec précision les dettes effectivement accumulées.

(211)

Dans ce contexte, la Commission considère que les attestations fiscales délivrées par l’ANAF constituent une source fiable d’informations et décrivent avec précision la situation d’endettement de CFR Marfă vis-à-vis de l’ANAF (y compris les dettes impayées à l’égard d’autres créanciers publics). En particulier, l’obligation de paiement indiquée dans ces attestations fiscales de l’ANAF concerne la dette fiscale exigible, incluant i) les obligations de paiement qui se composent du principal et des sommes accessoires exigibles (y compris les intérêts de retard et autres dettes exigibles constatées par d’autres agences compétentes et transférées à l’ANAF aux fins de recouvrement) et ii) les montants à rembourser à CFR Marfă.

(212)

La Commission note que les différents documents émanant de l’ANAF, qui sont des instantanés de la situation d’endettement de CFR Marfă à l’égard du budget de l’État (voir considérant 88 et tableau 9), montrent qu’aucune dette n’a été enregistrée à l’égard de l’ANAF jusqu’en 2015 inclus (voir considérant 88 et tableau 9) (160).

(213)

En ce qui concerne les dettes impayées de CFR Marfă à l’égard du budget de l’État pour les années 2016 et 2017, la Commission considère que le non-recouvrement de ces créances correspond à ce qu’aurait fait un créancier privé en économie de marché, étant donné que ces dettes pouvaient faire l’objet d’une compensation à la suite des demandes reconventionnelles introduites par CFR Marfă à l’encontre de l’ANAF (une question qui, à l’époque, devait être réglée par les juridictions roumaines, voir considérant 89).

(214)

En ce qui concerne les dettes impayées de CFR Marfă à l’égard du budget de l’État pour l’année 2018 et jusqu’au 28 mars 2019 [[…] millions de RON (environ […] millions d’EUR) au total, voir considérant 91], la Commission note que le montant des mesures conservatoires prises à ce jour par l’ANAF (saisies sur les biens mobiliers et immobiliers non grevés de CFR Marfă d’une valeur comptable de […] millions de RON, environ […] millions d’EUR, voir considérant 91) équivaut à plus du double des sommes restant dues, ce qui montre que l’ANAF recouvre ses créances avec plus de diligence qu’avant juin 2013. Par conséquent, compte tenu de la période relativement longue durant laquelle CFR Marfă n’avait pas plus de dettes à l’égard du budget de l’État (à partir de juin 2013), la Commission considère que, pour la période concernée, le comportement de l’ANAF en ce qui concerne le recouvrement des sommes restant dues par CFR Marfă susmentionnées est conforme aux conditions du marché.

(215)

À la lumière de ce qui précède, la Commission considère que la poursuite jusqu’en 2017 du non-recouvrement des créances publiques après la conversion de créances en fonds propres de juin 2013 n’est pas démontrée et que le comportement de l’ANAF en ce qui concerne le recouvrement des créances pour 2018 est conforme au principe de l’opérateur privé en économie de marché. La Commission conclut donc que la mesure 4 ne constitue pas une aide d’État.

(216)

Premièrement, comme détaillé à la sous-section 4.1.5.1 et à l’égard des mesures 2 et 5, la Commission considère que le critère de l’opérateur privé en économie de marché n’est pas applicable.

(217)

Cela ressort clairement des observations de la Roumanie, selon lesquelles «il n’est pas possible de prendre des mesures plus sévères (par exemple, l’ouverture de la procédure d’insolvabilité), comme indiqué dans la correspondance précédente, étant donné que CFR Infrastructură et les autorités roumaines doivent tenir compte de l’importance de CFR Marfă et de ses ressources pour le système national de défense, de sécurité nationale, de sûreté et d’ordre public, pour les transports de matériaux stratégiques, pour l’économie nationale et pour la population» (soulignement ajouté).

(218)

La décision des autorités roumaines de maintenir à flot CFR Marfă et d’éviter, par le recouvrement des créances, l’éventuelle ouverture d’une procédure de faillite, ressort clairement de diverses déclarations publiques, telles que le discours du ministre des transports prononcé lors de la conférence de presse du ministère des transports du 2 août 2018:

«Il est possible, bien sûr, de procéder au recouvrement, mais sur des actifs qui n’affectent pas l’activité actuelle de CFR Marfă. On ne doit pas tuer la poule qui fait l’œuf. Le recouvrement doit intervenir dans des conditions équitables et cohérentes.»

«L’activité de CFR Marfă peut et doit continuer même dans ces conditions, étant donné que cette entreprise est importante pour le système énergétique» (161).

(219)

Cela ressort encore plus clairement des déclarations de l’ancien ministre des transports lors de la conférence organisée par Capital en 2018 sur les transports et les infrastructures, selon lesquelles:

«CFR Marfă a accumulé trop de dettes, beaucoup trop de dettes envers CFR Infrastructură. Je pense que s’il s’agissait d’un agent privé, la situation ne serait pas arrivée à ce point (162)».

(220)

Comme expliqué au considérant 103, la Roumanie a fait valoir qu’il n’était pas possible d’imposer des mesures plus strictes à CFR Marfă (par exemple, l’ouverture de la procédure d’insolvabilité), étant donné que CFR Infrastructură et les autorités roumaines doivent tenir compte de l’importance de CFR Marfă et de ses ressources pour le système national de défense et pour la sécurité nationale. À cet égard, la Commission note qu’il ressort clairement de divers exposés/rapports du conseil d’administration pour l’assemblée générale des actionnaires (et de l’approbation ultérieure par le ministère des transports, en tant qu’actionnaire unique de CFR Infrastructură, des différentes propositions contenues dans ces rapports) que CFR Infrastructură a tenu compte de considérations non commerciales lorsqu’elle a décidé de ne pas restreindre l’accès de CFR Marfă à ses voies ferrées en tant que mesure possible de recouvrement des créances, en dépit de dettes impayées depuis plus de 60 jours. Ces décisions de non-recouvrement ont été prises bien que CFR Infrastructuă ait elle-même reconnu (dans certains des rapports susmentionnés) que l’imposition de restrictions était un moyen plus efficace de recouvrer les créances en souffrance auprès des opérateurs de transport (163).

(221)

À la lumière de ce qui précède, la Commission considère que CFR Infrastructură a agi dans l’exercice de ses prérogatives de puissance publique lorsqu’elle a tenu compte du rôle stratégique joué par CFR Marfă en tant que fournisseur, entre autres, de services de transport ferroviaire pour la défense et la sécurité nationale, et non en tant qu’opérateur du marché. Par conséquent, la Commission considère que le non-recouvrement des créances par CFR Infrastructură confère à CFR Marfă un avantage économique.

(222)

Toutefois, par souci d’exhaustivité, la Commission applique également le critère de l’opérateur privé en économie de marché, comme expliqué ci-dessous.

(223)

Dans la décision d’ouvrir la procédure, la Commission a exprimé des doutes quant au fait que CFR Infrastructură ait agi comme un opérateur privé en économie de marché en ne recouvrant pas les créances commerciales sur CFR Marfă et qu’elle ait toléré l’accumulation des dettes en continuant à fournir des services à CFR Marfă. Ce faisant, elle a accordé une facilité de paiement à l’entreprise en difficulté (voir section 4.2).

(224)

Comme indiqué aux considérants 92 à 105 ci-dessus, la Roumanie fait valoir que CFR Infrastructură n’a nullement favorisé CFR Marfă par rapport à d’autres opérateurs. En outre, la Roumanie fait valoir que CFR Infrastructură a agi en tant qu’opérateur privé en économie de marché car elle a cherché à recouvrer les créances sur CFR Marfă au moyen d’une procédure arbitrale et d’une procédure judiciaire.

(225)

Afin de déterminer si la mesure 2 confère un avantage indu à CFR Marfă, la Commission appréciera si CFR Infrastructură a cherché à recouvrer ses créances avec la diligence attendue d’un créancier privé. Dans une économie de marché, un opérateur privé cherche normalement à obtenir le remboursement de l’ensemble des sommes dues par un débiteur en difficulté financière (164).

(226)

Lorsqu’elle applique le critère de l’opérateur privé en économie de marché, la Commission doit tenir compte des données et des informations disponibles au moment où les décisions individuelles concernant le non-recouvrement immédiat des créances et la poursuite de la fourniture de services à CFR Marfă ont été prises (165).

(227)

Comme indiqué aux considérants 20 à 22 ci-dessus, CFR Marfă connaissait des difficultés financières depuis plusieurs années. Dès 2010, le total des dettes de CFR Marfă représentait 126 % du total de ses actifs. Le total des dettes de CFR Marfă à l’égard de CFR Infrastructură s’élevait à 412 670 000 RON (environ 90 000 000 EUR) et représentait 25 % du total des dettes de CFR Marfă. La Commission estime que tout créancier privé aurait évalué les options envisagées disponibles pour maximiser le recouvrement au plus tard à cette époque, c’est-à-dire en 2010. Pourtant, CFR Infrastructură a continué à fournir des services à CFR Marfă, en tolérant l’accumulation des dettes commerciales de celle-ci, qui ont augmenté de 74 % entre 2010 et 2012, réduisant ainsi d’autant plus ses perspectives de recouvrement.

(228)

En premier lieu, la Roumanie n’a fourni aucune étude ni aucune information datant de cette période à l’appui de la décision de CFR Infrastructură de ne pas demander en justice, dès 2010, la liquidation de CFR Marfă. La Commission ne dispose donc d’aucun élément indiquant que CFR Infrastructură aurait procédé à une évaluation, qui aurait dû être achevée en 2010 au plus tard, des options envisagées en ce qui concerne la voie à suivre et les perspectives de privatisation de CFR Marfă. Les seuls documents fournis par la Roumanie à cet égard sont les décisions du conseil d’administration concernant la non-application de sanctions alternatives à CFR Marfă par CFR Infrastructură, telles que la restriction ou la suspension de l’accès de CFR Marfă à l’infrastructure ferroviaire pour certains trains de CFR Marfă (166), mais rien sur les différents scénarios ni sur l’évaluation de la liquidation en tant que mesure possible pour le recouvrement effectif des créances sur CFR Marfă.

(229)

Deuxièmement, la Commission note que CFR Infrastructură a été traitée différemment des créanciers privés de CFR Marfă. Les dettes commerciales de CFR Marfă à l’égard des entreprises privées ont augmenté de 12 % au cours de la période 2010-2012, tandis que les dettes commerciales envers CFR Infrastructură ont augmenté de 74 % (selon les données présentées dans le tableau 6). De même, comme le reconnaît le rapport Deloitte«entre le 31.12.2010 et le 31.12.2012 […] la société [CFR Marfă] a reporté les paiements en faveur de certains fournisseurs et du budget de l’État afin de pouvoir rembourser les prêts obtenus auprès de banques et d’autres établissements financiers» (167). Ce rapport Deloitte a été commandé par la Roumanie pour évaluer les perspectives de privatisation de CFR Marfă en 2013; il ne peut donc pas être considéré comme une information datant de la période pertinente pour l’appréciation de la mesure 2. Toutefois, il est pertinent a posteriori, car il décrit l’historique et la situation de CFR Marfă au cours de la période couverte par la mesure 2. Plus précisément, en ce qui concerne la période 2010-2012, le rapport Deloitte explique que «la priorité de l’entreprise [CFR Marfă] est le remboursement des prêts bancaires, des salaires et des fournisseurs qui sont des entreprises privées» (168). Cela indique clairement que CFR Marfă n’avait pas l’intention et/ou n’était pas en mesure de payer ses dettes envers CFR Infrastructură. En tout état de cause, CFR Infrastructură n’avait aucune raison sérieuse de considérer que CFR Marfă commencerait à payer ses dettes dans un avenir proche. La Commission estime qu’il n’est pas acceptable qu’un créancier public tolère passivement une accumulation de dettes sur de longues périodes sans que se dessine la moindre perspective d’une amélioration (169).

(230)

En troisième lieu, la Commission considère que la décision individuelle de CFR Infrastructură de ne pas exiger le paiement des dettes par liquidation de CFR Marfă ne pourrait être justifiée par les perspectives de privatisation. Comme indiqué au considérant 192, on ne savait pas clairement en 2010 si CFR Marfă serait effectivement privatisée à court terme. Dans ce contexte, la Commission considère qu’un opérateur privé en économie de marché aurait procédé à une appréciation des options envisagées, y compris la perspective de liquidation de CFR Marfă. La Roumanie n’a fourni aucun document attestant qu’une telle appréciation a été effectuée par CFR Infrastructură en 2010.

(231)

Afin de procéder à une telle appréciation et d’effectuer sa propre estimation de la valeur de liquidation des actifs de CFR Marfă en 2010, la Commission a expressément demandé à la Roumanie de lui fournir les facteurs d’actualisation de la valeur de marché des actifs en liquidation que la loi prévoyait à l’époque. La Roumanie a confirmé que la loi ne prévoyait pas de tels facteurs d’actualisation de la valeur de marché des actifs en liquidation (voir considérant 287). Par conséquent, la Commission s’est appuyée sur les coefficients de liquidation utilisés dans le rapport Deloitte (voir le considérant 193 et le tableau 10 de ce considérant).

(232)

La Commission estime que CFR Infrastructură aurait dû demander le recouvrement immédiat de ses créances commerciales en 2010 au plus tard. En l’espèce, CFR Infrastructură aurait recouvré environ 44,4 % de ses créances (voir tableau 11 ci-dessous) si elle avait procédé au recouvrement en 2010 par voie de liquidation de CFR Marfă. En outre, la liquidation lui aurait permis de s’assurer que CFR Marfă n’accumulerait pas de dettes supplémentaires.

Tableau 11

Voir le calcul des montants recouvrables estimés en 2010 dans le tableau 10 ci-dessus. Aperçu des montants recouvrables estimés au titre des dettes commerciales de CFR Marfă en 2010  (170)

(233)

En quatrième lieu, par l’argument selon lequel «les mesures adoptées par CFR Infrastructură […] visaient à minimiser les effets négatifs sur la sécurité nationale et le système de défense du pays […]. Toute autre mesure (par exemple, la liquidation ou l’insolvabilité) entraînait le risque de disparition de ressources et de compétences importantes» (172), la Roumanie reconnaît que la raison réelle du non-recouvrement des créances par CFR Infrastructură n’était pas économique (voir les considérants 179 à 181 ci-dessus).

(234)

Enfin, la Commission considère que CFR Infrastructură ne pouvait être considérée comme un fournisseur captif de CFR Marfă ni, dès lors, comme étant totalement dépendante de l’existence de CFR Marfă en tant que source principale de ses revenus. Comme le montre le tableau 12 ci-dessous, même si CFR Marfă représentait près de la moitié du marché du fret ferroviaire au cours de la période faisant l’objet de l’appréciation de la mesure 2, elle ne représentait qu’environ un cinquième des recettes de CFR Infrastructură. De plus, en ce qui concerne la dynamique, la Commission note une baisse constante de la part des recettes correspondant à CFR Marfă dans le trafic de fret ferroviaire total, qui est similaire à la part des recettes de CFR Infrastructură provenant de CFR Marfă. Il est donc difficile de soutenir que, en tant que fournisseur, CFR Infrastructură dépendait de façon importante de CFR Marfă.

Tableau 12

Importance relative de CFR Marfă mesurée par la part des activités de CFR Marfă dans le trafic ferroviaire total et dans les recettes de CFR Infrastructură de 2009 à 2018 (sur la base de chiffres exprimés en tonnes-kilomètres)

(235)

Même dans l’hypothèse d’une liquidation de CFR Marfă à la suite de l’exécution forcée des dettes engagée par voie judiciaire par CFR Infrastructură en 2010, il est très peu probable que le trafic représenté par CFR Marfă ait complètement disparu, puisque les contrats de transport et les actifs de CFR Marfă seraient restés sur le marché et, selon toute vraisemblance, auraient été utilisés par ses concurrents, c’est-à-dire les opérateurs de transport qui desservaient déjà plus de la moitié du marché ([60-70] % en tonnes-km) et qui représentaient en moyenne les [80-90] % restants des recettes de CFR Infrastructură après 2010 et jusqu’à la conversion de créances en fonds propres de juin 2013.

(236)

À la lumière des considérations qui précèdent, la Commission conclut que la mesure 2 confère un avantage sélectif à CFR Marfă du fait du non-recouvrement des créances et, partant, par la facilité de paiement accordée à CFR Marfă à partir de 2010 jusqu’à la conversion de créances en fonds propres de juin 2013, à des conditions que CFR Marfă n’aurait pas trouvées sur le marché.

(237)

Comme expliqué en détail aux considérants 203 et 204 ci-dessus et comme cela a été reconnu a posteriori dans le rapport Deloitte, il était impossible pour CFR Marfă de trouver un financement à long terme au cours de la période faisant l’objet de l’appréciation de la mesure 2. La Commission considère donc que le montant de l’avantage lié au financement accordé par l’entreprise d’État CFR Infrastructură sous la forme du non-recouvrement des créances sur CFR Marfă, est égal au montant de la dette principale impayée de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR)] au moment de la conversion de créances en fonds propres de 2013 (173), majoré du montant des dettes impayées non annulées par la conversion de créances en fonds propres de 2013 (voir tableau 14), majoré des intérêts correspondants du marché. Le montant des intérêts sur le marché est déterminé en appliquant le taux d’intérêt du marché au principal restant dû. L’aide a commencé à être octroyée en 2010 et les dates d’octroi de l’aide sont les dates auxquelles les factures émises par CFR Infrastructură devaient être payées par CFR Marfă.

(238)

La Commission note que CFR Infrastructură a déjà perçu des intérêts et des intérêts de retard sur les arriérés de paiement de CFR Marfă (voir tableau 7 ci-dessus), qui, au moment de la conversion de créances en fonds propres de juin 2013, s’élevaient à […] millions de RON (environ […] millions d’EUR, voir tableau 14 et note de bas de page no 179). Le taux d’intérêt du marché est donc le taux maximal entre i) le taux d’intérêt calculé conformément à la communication de 2008 pour la période pertinente pour la mesure 2 et ii) le taux d’intérêt et les intérêts de retard appliqués par CFR Infrastructură au cours de la même période. Par conséquent, la Commission considère que, si le taux d’intérêt et les intérêts de retard appliqués par CFR Infrastructură sur le principal restant dû sont égaux ou supérieurs au taux d’intérêt du marché qui aurait dû être appliqué aux arriérés de CFR Marfă sur la base de la communication de 2008, le montant des intérêts et des intérêts de retard effectivement perçus par CFR Infrastructură devrait être ajouté au montant du principal. Si le taux d’intérêt et les intérêts de retard appliqués par CFR Infrastructură étaient inférieurs au taux d’intérêt du marché fixé sur la base de la communication de 2008, le taux d’intérêt du marché fixé sur la base de la communication de 2008 devrait être appliqué.

(239)

En tout état de cause, le montant de l’aide accordée au titre de la mesure 2 est d’au moins 783 780 000 RON (environ 170 390 000 EUR) — correspondant au principal de la dette annulée en juin 2013 (de […] millions de RON, environ […] millions d’EUR), majoré de la dette impayée non annulée en juin 2013 (115 790 000 RON, environ 25 170 000 EUR), majoré au moins des intérêts effectivement perçus par CFR Infrastructură s’élevant à […] millions de RON (environ […] millions d’EUR) (voir tableau 14 ci-dessous).

(240)

Comme dans le cas de la mesure 2 (voir considérants 225 et suivants), afin de déterminer si l’application de la mesure 5 confère un avantage indu à CFR Marfă, la Commission apprécie si CFR Infrastructură a tenté, après la conversion de créances en fonds propres de juin 2013 et jusqu’en 2018 inclus, de recouvrer ses créances avec la même diligence qu’un créancier privé. La Commission rappelle que la mesure de conversion de créances en fonds propres prise en 2013 concernait le montant de 667 990 000 RON (environ 145 210 000 EUR), représentant les créances en souffrance de CFR Infrastructură, dont […] millions RON (environ […] EUR) — principal et […] millions RON (environ […] millions d’EUR) — intérêts et intérêts de retard. Ce montant total représentait 85 % des dettes impayées de CFR Marfă envers CFR Infrastructură. La mesure 5 fait donc référence aux dettes impayées de CFR Marfă, qui ont continué à s’accumuler après la conversion de créances en fonds propres de 2013, sans inclure les 15 % des dettes de CFR Marfă à l’égard de CFR Infrastructură, d’un montant de 115 790 000 RON (environ 25 170 000 EUR, voir considérant 239), qui n’ont pas été annulées par la conversion de créances en fonds propres de 2013 et qui sont déjà incluses dans le montant de l’aide faisant l’objet de la mesure 2 (voir considérant 239 ci-dessus).

(241)

La Commission constate dès le début que, malgré une amélioration des comptes de l’entreprise en ce qui concerne les fonds propres grâce à la conversion de créances en fonds propres de juin 2013, certains éléments indiquaient que la situation financière de CFR Marfă continuait d’être difficile: des pertes ont été accumulées, des dettes croissantes ont été enregistrées et la position de la société sur le marché s’est détériorée (voir tableaux 1 et 4 et section 2.4). Après la conversion de créances en fonds propres de 2013, CFR Marfă a continué à accumuler des dettes commerciales envers CFR Infrastructură, qui ont presque triplé, passant de 213 470 000 RON (environ 46 000 000 EUR) fin 2013 à 622 030 000 RON (environ 135 000 000 EUR) en 2016, pour atteindre 860 930 000 RON (environ 187 000 000 EUR) en 2018 (voir tableau 7 ci-dessus). Les dettes impayées de CFR Marfă ont augmenté régulièrement, y compris après la conversion de créances en fonds propres [de 72 % en 2014, de 46 % en 2015, de 21 % en 2016 et de 39 % en 2017 (selon les chiffres du tableau 7)].

(242)

Étant donné que le rapport Deloitte était fondé sur la réussite du processus de privatisation prévu, la Roumanie n’a pas pu justifier que CFR Infrastructură ait continué, après l’échec de la privatisation en octobre 2013, à soutenir CFR Marfă en lui permettant un accès continu à l’infrastructure et en lui fournissant d’autres services auxiliaires.

(243)

La Roumanie n’a fourni aucune étude ou rapport interne de CFR Infrastructură étayant la décision de cette dernière de ne pas demander la liquidation judiciaire de CFR Marfă immédiatement après l’échec de la privatisation en octobre 2013 ou l’exécution forcée des dettes à la suite d’une procédure judiciaire. Sur la base du même raisonnement que pour la mesure 2, la Commission a comparé les perspectives de liquidation de CFR Marfă avec la clémence témoignée à CFR Marfă en ce qui concerne l’exécution de ses dettes. À cette fin, la Commission a expressément demandé à la Roumanie de lui fournir les facteurs d’actualisation de la valeur de marché des actifs en liquidation prévus par la loi à l’époque, afin de pouvoir estimer la valeur de liquidation des actifs de CFR Marfă en 2014. La Roumanie a confirmé que la loi ne prévoyait pas de tels coefficients d’actualisation de la valeur de marché des actifs en liquidation (voir considérant 287). Par conséquent, la Commission s’est appuyée sur les coefficients de liquidation utilisés dans le rapport Deloitte (voir le considérant 193 et le tableau 10 de ce considérant).

(244)

Premièrement, la Commission considère qu’un opérateur avisé sur le marché se trouvant dans la situation de CFR Infrastructură aurait demandé le recouvrement de sa créance immédiatement après l’échec de la privatisation, lorsqu’il est apparu clairement que la perspective d’une vente en bloc de l’entreprise ou d’une partie des actions détenues était hautement improbable à court terme, d’autant plus que CFR Marfă n’avait plus de dettes à l’égard du budget de l’État à la fin de 2013, principalement du fait de la conversion de créances en fonds propres. En outre, à la fin de 2013, le montant des dettes commerciales de CFR Marfă envers CFR Infrastructură était suffisamment faible pour être couvert par le produit de la liquidation (voir tableau 13 ci-dessous).

Tableau 13

Aperçu des montants recouvrables estimés en 2014 (début de l’année) au titre des dettes commerciales de CFR Marfă

(245)

Comme indiqué dans le tableau 13 ci-dessus, CFR Infrastructură aurait récupéré intégralement ses créances auprès de CFR Marfă au moyen d’une liquidation sous la forme d’une vente d’actifs (individuellement ou groupés, de manière à maximiser le produit de la vente). Toutefois, en raison de l’inaction du créancier, les dettes ont continué à s’accumuler, réduisant ainsi les chances de recouvrement des montants concernés. Les dettes arriérées de CFR Marfă envers CFR Infrastructură s’élevaient à 155 990 000 RON (environ 33 910 000 EUR) en 2013 et à 166 940 000 RON (environ 36 300 000 EUR) en 2014, mais elles ont plus que doublé en 2015 (atteignant 452 420 000 RON, soit environ 98 350 000 EUR).

(246)

En second lieu, la Roumanie explique que CFR Infrastructură a pris certaines mesures pour recouvrer les montants dus par CFR Marfă entre 2013 et 2018, telles que des injonctions de payer et/ou des procédures d’arbitrage, et qu’après 2016, elle a engagé des procédures judiciaires d’exécution forcée (175). Toutefois, la Commission est d’avis que ces mesures ne concernaient qu’une partie des dettes et étaient manifestement insuffisantes pour le recouvrement de la totalité des créances.

(247)

Plus précisément, CFR Infrastructură n’a pris aucune mesure d’exécution de ce type en 2014, c’est-à-dire l’année qui a suivi la conversion de créances en fonds propres et l’échec de la privatisation en 2013. Au cours des années suivantes, les montants pour lesquels CFR Infrastructură a engagé des procédures d’arbitrage et des procédures judiciaires — en tant que mesures fermes de recouvrement des créances sur CFR Marfă — ne représentaient qu’une petite partie des dettes commerciales totales de CFR Marfă, comme suit: en 2015, les procédures d’arbitrage concernaient un montant de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR), représentant seulement 4,74 % des dettes commerciales; en 2016, les procédures d’arbitrage et les procédures judiciaires concernaient un montant de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR), représentant seulement 15,5 % du total des dettes commerciales de CFR Marfă.

(248)

Ce n’est que plus tard, dans la seconde partie de 2017, que CFR Marfă a effectivement intensifié ses efforts d’exécution au moyen de procédures d’arbitrage et de procédures judiciaires. En 2017, ces procédures ont concerné un montant de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR), représentant 49,34 % des dettes commerciales. En 2018, les procédures d’arbitrage et les procédures judiciaires ont porté sur un montant de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR) représentant 42,61 % du total des dettes commerciales de CFR Marfă envers CFR Infrastructură. La Roumanie fait valoir que, après la clôture des procédures par des décisions judiciaires ou arbitrales définitives, CFR Infrastructură a obtenu gain de cause pour tous les montants faisant l’objet de ces procédures.

(249)

Toutefois, la Commission note que, sur la base des informations fournies par la Roumanie (voir considérants 98 et suivants), CFR Infrastructură a réussi, jusqu’en août 2018, à recouvrer auprès de CFR Marfă une partie seulement de ses créances, soit environ […] millions de RON (environ […] millions d’EUR) au moyen de mesures judiciaires et extrajudiciaires. Par conséquent, CFR Infrastructură doit encore recouvrer une importante créance en souffrance, d’environ […] millions de RON (environ […] millions d’EUR), comme le montre le tableau 7 ci-dessus. Sur ce montant, seulement environ […] millions de RON (environ […] millions d’EUR) ont fait l’objet d’une décision de justice (voir le considérant 98 ci-dessus). Par conséquent, une part importante de la dette impayée de CFR Marfă n’a pas fait l’objet des mesures judiciaires et extrajudiciaires engagées par CFR Infrastructură, et le montant effectivement recouvré était d’autant plus faible (voir considérant 96).

(250)

En outre, en ce qui concerne les dettes impayées qui ont fait l’objet d’une décision de justice, l’accord d’échelonnement des paiements de 2018 ne concernait que l’échelonnement des intérêts et des intérêts de retard sur le principal dû par CFR Marfă, sans que la Roumanie n’apporte la moindre preuve des mesures prises pour recouvrer le principal. Bien que l’accord d’échelonnement des paiements de 2018 ait précisé que le recouvrement du principal de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR) devait se poursuivre par l’exécution des saisies imposées sur les biens mobiliers et immobiliers de CFR Marfă, la Roumanie n’a fourni aucune preuve du nombre, des types, du montant, ou du degré de réalisation de ces saisies, malgré les demandes expresses de la Commission.

(251)

En troisième lieu, la Roumanie n’a présenté aucun justificatif des mesures d’exécution susmentionnées prises par CFR Infrastructură et n’a pas expliqué pourquoi ces mesures avaient été prises aussi tardivement par rapport à l’échec de la privatisation de 2013. La Roumanie n’a pas fourni d’explications ni produit de justificatifs concernant les raisons pour lesquelles les procédures d’arbitrage et les procédures judiciaires d’exécution n’ont pas visé l’intégralité de la dette impayée de CFR Marfă envers CFR Infrastructură.

(252)

Par conséquent, la Commission considère qu’une telle clémence pour le recouvrement des créances sur CFR Marfă indique que, même en 2017 et 2018, bien après l’échec de la privatisation de CFR Marfă en 2013, CFR Infrastructură n’a pas agi en tant qu’opérateur privé en économie de marché en ce qui concerne le recouvrement de ses créances sur CFR Marfă.

(253)

En quatrième lieu, la Roumanie affirme que CFR Infrastructură n’aurait pas pu exiger le recouvrement de ses créances par la liquidation de CFR Marfă en raison de la nature stratégique de l’entreprise (voir considérant 233 ci-dessus). Comme dans le cas de la mesure 2 et de la mesure 5, par cet argument, la Roumanie admet en substance que le motif réel du non recouvrement des créances de CFR SA n’était pas économique (voir les considérants 179 à 181).

(254)

Outre les arguments ci-dessus, la Commission considère, pour les raisons exposées ci-après, qu’un opérateur privé avisé sur le marché se trouvant dans la situation de CFR Infrastructură n’aurait pas continué à fournir des services à CFR Marfă pendant plusieurs années sans tenter de récupérer les montants dus par celle-ci et en se limitant au seul calcul des intérêts et des intérêts de retard accumulés.

(255)

Premièrement, la Commission note que la situation financière difficile de CFR Marfă qui continuait de se détériorer était bien connue par CFR Infrastructură dès 2010. Par conséquent, CFR Infrastructură a eu suffisamment de temps pour préparer, évaluer en interne et mettre en œuvre des mesures de recouvrement de ses créances en cas d’échec d’une éventuelle nouvelle tentative de privatisation en 2013. Au lieu de prendre des mesures exécutoires immédiates, y compris en demandant en justice le recouvrement de sa créance sur CFR Marfă, CFR Infrastructură n’a engagé une telle procédure, portant sur un montant considérable de la dette, qu’en 2017, c’est-à-dire uniquement lorsque l’ouverture de la procédure formelle d’examen par la Commission était imminente. Plus précisément, en mai 2017, le commissaire pour la concurrence s’est rendu en Roumanie et a informé les autorités roumaines que l’adoption d’une décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen à l’égard de CFR Marfă était probable. Par conséquent, la Commission considère qu’aucun opérateur avisé sur le marché n’aurait attendu aussi longtemps avant de recouvrer les montants qui lui étaient dus.

(256)

En second lieu, à la demande de la Commission, la Roumanie a fourni un ensemble de documents internes, tels que des procès-verbaux des assemblées des actionnaires de CFR Infrastructură et les présentations/rapports sous-jacents du conseil d’administration, qui attestent que CFR Infrastructură a pris acte des dettes accumulées par CFR Marfă et a décidé de ne pas prendre de mesures d’exécution forcée ou de ne pas restreindre l’accès de CFR Marfă à son réseau ferré (176). Toutefois, la Roumanie n’a fourni aucune étude (réalisée en interne ou commandée à des consultants externes) étayant les décisions relatives au recouvrement, ou plutôt, au non-recouvrement des créances de CFR Infrastructură sur CFR Marfă après la conversion de créances en fonds propres de 2013, et pouvant justifier économiquement l’approche très clémente de CFR Infrastructură en ce qui concerne le recouvrement des sommes qui lui étaient dues par CFR Marfă.

(257)

En troisième lieu, comme expliqué ci-dessus lors de l’appréciation de la mesure 2 (voir tableau 12 et considérants 234 et 235), la Commission note que CFR Infrastructură ne pouvait être considérée comme un fournisseur captif de CFR Marfă, tout comme il ne pouvait être considéré que CFR Infrastructură dépendait de cette entreprise en tant que source principale de ses recettes après la conversion de créances en fonds propres de 2013. Même si CFR Marfă détenait près de la moitié du marché du fret ferroviaire, elle représentait moins d’un cinquième des recettes de CFR Infrastructură après la conversion de créances en fonds propres. De plus, en ce qui concerne l’évolution des recettes, la part de CFR Marfă dans le total des recettes liées au trafic de fret ferroviaire a continué de diminuer régulièrement après la conversion de créances en fonds propres de 2013. Enfin, même dans l’hypothèse de la liquidation de CFR Marfă à la suite de l’exécution forcée engagée par CFR Infrastructură après l’échec de la privatisation en 2013, il est fort peu probable que le trafic représenté par CFR Marfă ait complètement disparu, étant donné que les contrats de transport et les actifs de CFR Marfă auraient été mis sur le marché et, selon toute vraisemblance, auraient été utilisés par ses concurrents.

(258)

Sur la base de l’ensemble des considérations qui précèdent, la Commission conclut que l’adoption de la mesure 5 confère à CFR Marfă un avantage sous la forme du non-recouvrement de créances, qui se traduit par une aide accordée sous la forme d’une facilité de paiement que CFR Marfă n’aurait sinon pas obtenue sur le marché au cours de la période postérieure à la conversion de créances en fonds propres de 2013, et ce, aussi longtemps que la mesure d’aide sera en vigueur.

(259)

Afin d’établir l’existence de l’avantage lié au financement accordé par l’entreprise d’État CFR Infrastructură à CFR Marfă sous la forme de créances accumulées non recouvrées, la Commission rappelle que la situation difficile de CFR Marfă était parfaitement connue des banques privées et d’autres institutions financières bien avant la conversion de créances en fonds propres de 2013 et après l’échec de la privatisation. Bien que la situation financière se soit améliorée peu après cette annulation importante de la dette, CFR Marfă a continué à accumuler des dettes supplémentaires, en particulier à l’égard de son principal fournisseur, à savoir CFR Infrastructură, et à enregistrer systématiquement des pertes toutes les années suivantes (voir considérant 241 ci-dessus). Il n’y avait donc aucune raison de penser qu’à la suite de l’échec de la privatisation, le degré de solvabilité de CFR Marfă allait changer. Au contraire, il était certain que la société ne pourrait pas obtenir de financement à long terme sur le marché.

(260)

Par conséquent, suivant le même raisonnement que pour les mesures 1 et 2 (voir considérants 203 à 209 et 237 à 239 ci-dessus), le montant de l’avantage conféré au titre de la mesure 5 par le financement accordé par CFR Infrastructură à CFR Marfă sous la forme de créances non recouvrées après la conversion de créances en fonds propres de 2013 est égal au total des dettes de CFR Marfă envers CFR Infrastructură jusqu’en 2018 (inclus), moins le montant de 115 790 000 RON (environ 25 170 000 EUR) correspondant au 15 % des dettes de l’entreprise faisant l’objet de la mesure 2 et qui n’avaient pas été annulées par la conversion de créances en fonds propres de 2013 (voir considérant 240), majoré des intérêts correspondants du marché jusqu’en 2018 (inclus). Les aides ont commencé à être accordées immédiatement après la conversion de créances en fonds propres de juin 2013 et les dates d’octroi de ces aides correspondent aux dates d’échéance des factures émises par CFR Infrastructură.

(261)

Le montant des intérêts correspondants du marché est déterminé en appliquant le taux d’intérêt du marché au principal restant dû.

(262)

La Commission note que CFR Infrastructură a déjà appliqué des intérêts et des intérêts de retard sur les arriérés de paiement de CFR Marfă (voir tableau 7 ci-dessus) s’élevant à […] millions de RON (environ […] millions d’EUR) pour la seule année 2018. En ce qui concerne les intérêts, ils ne peuvent être inférieurs aux intérêts calculés conformément à la communication de 2008. Le taux d’intérêt du marché est donc le taux maximal entre i) le taux d’intérêt calculé conformément à la communication de 2008 pour la période pertinente pour la mesure 5 et ii) le taux d’intérêt et les intérêts de retard appliqués par CFR Infrastructură pour la période pertinente comprise entre la conversion de créances en fonds propres de 2013 et 2018 (inclus). Par conséquent, la Commission considère que, si le taux d’intérêt et les intérêts de retard appliqués par CFR Infrastructură sur le principal restant dû sont égaux ou supérieurs au taux d’intérêt du marché qui aurait dû être appliqué aux dettes impayées de CFR Marfă sur la base de la communication de 2008, le montant des intérêts et des intérêts de retard effectivement perçus par CFR Infrastructură devrait être ajouté au montant du principal. Si le taux d’intérêt et les intérêts de retard appliqués par CFR Infrastructură étaient inférieurs au taux d’intérêt du marché fixé sur la base de la communication de 2008, le taux d’intérêt du marché fixé sur la base de la communication de 2008 devrait être appliqué.

(263)

En tout état de cause, le montant de l’aide accordée au titre de la mesure 5 s’élève à 834 290 000 RON au moins (environ 181 370 000 EUR) (177) et il représente le total des dettes impayées de CFR Marfă envers CFR Infrastructură à la fin de 2018, déduction faite du montant de 115 790 000 RON (environ 25 170 000 EUR) correspondant à 15 % des dettes non annulées à la suite de la conversion de créances en fonds propres de 2013 qui fait l’objet de la mesure 2 (voir considérant 240).

(264)

La Roumanie considère (voir considérant 107 ci-dessus) que la conversion de créances en fonds propres a été approuvée par décision du Conseil du 22 octobre 2013. Toutefois, comme expliqué ci-dessous aux considérants 322 et suivants, la Commission est d’avis que la décision du Conseil susmentionnée ne remplace pas le contrôle à exercer en matière d’aides d’État; au contraire, le protocole d’accord approuvé par la décision du Conseil exige expressément que les mesures de restructuration qui devaient être prises par la Roumanie soient conformes aux règles en matière d’aides d’État (178).

(265)

À cet égard, la Commission note également que le processus de privatisation de plusieurs entreprises d’État mentionnées dans le protocole d’accord avec la Roumanie a fait l’objet d’un suivi qui a donné lieu à divers rapports de la Commission, y compris le rapport intitulé «Programme d’aide à la balance des paiements. Roumanie, 2013-2015». Contrairement à l’avis de la Roumanie (voir les considérants 107 à 110 ci-dessus), la Commission considère que le rapport cité souligne en fait l’existence de préoccupations en matière d’aides d’État en ce qui concerne la conversion de créances en fonds propres de 2013 en faveur de CFR Marfă. Cela ressort clairement de la manière dont la Commission explique dans son rapport que ces inquiétudes en matière d’aides d’État «seraient apaisées» par le processus de privatisation promis et attendu de longue date. En tout état de cause, malgré les promesses de la Roumanie figurant dans les différents protocoles d’accord avec l’Union européenne, le processus de privatisation de CFR Marfă n’a jamais été officiellement lancé après l’échec de la tentative de privatisation de 2013, et encore moins achevé, même 6 ans après de la fin de l’opération de conversion de créances en fonds propres de 2013. En particulier, la Commission rappelle que les décisions du Conseil autorisant un État membre à introduire une exonération (en matière fiscale) n’ont pas pour effet d’empêcher la Commission d’examiner si cette exonération constitue une aide d’État (179). Dans le même ordre d’idées, l’existence de la décision du Conseil à laquelle la Roumanie fait référence ne saurait être invoquée à l’appui du principe de protection de la confiance légitime (voir le considérant 323 ci-dessous).

(266)

À la lumière de ce qui précède, la Commission considère que l’affirmation de la Roumanie selon laquelle la conversion de créances en fonds propres a été autorisée du point de vue des aides d’État par la décision du Conseil du 22 octobre 2013 est non fondée.

(267)

En outre, comme expliqué aux considérants 179 à 181 ci-dessus et à l’égard de la mesure 3, la Commission considère que le critère de l’opérateur privé en économie de marché n’est pas applicable.

(268)

Toutefois, il est rappelé que la Commission a appliqué ce critère dans la décision d’ouvrir la procédure. Plus précisément, la Commission doutait que, en approuvant la conversion de créances en fonds propres pour un montant de 363 000 000 EUR, les créanciers publics de CFR Marfă (à savoir l’ANAF et CFR Infrastructură) aient agi en tant qu’opérateur privé en économie de marché. Ils ont donc conféré un avantage à CFR Marfă. Plus concrètement, la Commission doutait que l’ordonnance d’urgence no 61/2013 (telle que décrite à la note de bas de page no 27 ci-dessus), par laquelle il a été décidé, en juin 2013, de convertir en fonds propres des créances sur CFR Marfă d’un montant de 1 669 000 000 RON (environ 363 000 000 EUR), réduisant considérablement les dettes de cette entreprise, soit conforme au critère de l’opérateur en économie de marché.

(269)

Compte tenu de ce qui précède, même si la Commission considère que le critère de l’opérateur en économie de marché n’est pas applicable, elle vérifiera néanmoins le résultat de l’application hypothétique du critère de l’opérateur privé en économie de marché en ce qui concerne la mesure 3.

(270)

Afin de déterminer si, par l’application de la mesure 3, CFR Marfă bénéficie d’un avantage indu, la Commission apprécie si l’ANAF, qui est également le représentant des autres créanciers publics — CNPP, ANOFM, CNAS et CFR Infrastructură — a tenté de recouvrer ses créances relatives à la dette publique avec la même diligence qu’un créancier privé cherchant à recouvrer autant que possible les montants qui lui sont dus (180).

(271)

À cet égard, lorsqu’une entreprise confrontée à une détérioration importante de sa situation financière propose un accord, ou une série d’accords, d’aménagement de sa dette à ses créanciers en vue de redresser sa situation et d’éviter sa mise en liquidation, chaque créancier est amené à devoir faire un choix entre le montant qui lui est offert dans le cadre de l’accord proposé, d’une part, et le montant qu’il estime pouvoir récupérer à l’issue de la liquidation éventuelle de l’entreprise, d’autre part. Son choix est influencé par une série de facteurs, tels que sa qualité de créancier hypothécaire, privilégié ou ordinaire, la nature et l’étendue des sûretés éventuelles qu’il détient, son appréciation des chances de redressement de l’entreprise ainsi que le bénéfice qui lui reviendrait en cas de liquidation (181). En outre, le critère de l’opérateur privé en économie de marché exige une évaluation réaliste de la faillite par rapport à la restructuration, ce qui signifie que le créancier doit mettre en balance «le bénéfice qui lui reviendrait en cas de liquidation» et son «appréciation des chances de redressement de l’entreprise» (182).

(272)

Comme indiqué aux considérants 116 et 117, la Roumanie a fait valoir qu’il existait de fortes similitudes entre les mesures adoptées en faveur de CFR Marfă et des affaires antérieures concernant des entreprises publiques actives dans le secteur du transport ferroviaire, dans lesquelles la Commission a appliqué le critère de l’opérateur privé en économie de marché et a conclu que les mesures ne constituaient pas une aide d’État.

(273)

La Commission note que la décision ZSSK Cargo, citée par la Roumanie (voir considérant 116 ci-dessus), concerne un prêt de 166 000 000 EUR accordé par la Slovaquie à l’opérateur de fret ferroviaire de ce pays, Železničná spoločnosť Cargo Slovakia. En l’espèce, la Commission a constaté que: 1) il y a eu plusieurs offres indicatives similaires de la part des banques; 2) sur la base d’une analyse comparative, les intérêts facturés étaient globalement conformes aux taux d’intérêt payés par des entreprises se trouvant dans une situation financière comparable; 3) le prêt a été accordé sur la base d’une étude montrant que la société était en mesure de le rembourser.

(274)

La Commission rappelle que le critère de l’opérateur en économie de marché est appliqué au cas par cas, en tenant dûment compte des spécificités de chaque situation. La situation de la société de Slovaquie, qui a fait l’objet d’une appréciation à la suite de laquelle le prêt a été jugé conforme aux conditions du marché, est très différente de celle de CFR Marfă, où les mesures prennent la forme du non-recouvrement des créances plusieurs années durant et de l’annulation de dettes importantes résultant d’activités commerciales ordinaires. Par conséquent, les conditions qui sous-tendent l’application du critère de l’opérateur privé en économie de marché en l’espèce sont différentes et ne mènent pas nécessairement à la même conclusion.

(275)

La Commission note que la mesure de conversion de créances en fonds propres concernait des dettes précédemment accumulées par CFR Marfă envers l’ANAF (183) et envers CFR Infrastructură (184), comme indiqué dans le tableau ci-dessous.

Tableau 14

Détail du montant des dettes annulées par la conversion de créances en fonds propres de 2013

(276)

Bien que la Commission ait expressément demandé à la Roumanie, au considérant 132 de la décision d’ouvrir la procédure, de fournir d’autres informations pertinentes liées au rapport Deloitte, outre le rapport proprement dit, en ce qui concerne le caractère adéquat de la conversion de la créance en fonds propres de 2013 et la manière dont elle a été mise en œuvre, la Roumanie n’a répondu à cette demande dans aucune des observations qu’elle a transmises au cours de la procédure. Au contraire, la Roumanie a réitéré les conclusions du rapport Deloitte, qui avaient déjà été critiquées dans la décision d’ouvrir la procédure.

(277)

La Roumanie n’a pas fourni non plus les éventuelles informations à sa disposition au moment de l’approbation de la conversion de créances en fonds propres de 2013 et sur lesquelles cette approbation était fondée, par exemple les informations disponibles au cours du processus de contrôle préalable, les rapports sur la valeur des actifs de CFR Marfă qui avaient été préparés en vue d’éventuelles privatisations ultérieures à la privatisation infructueuse de 2013, le détail des hypothèses et des critères de référence retenus pour déterminer les facteurs d’actualisation utilisés dans le rapport Deloitte, le montant et la justification des coefficients de liquidation utilisés pour calculer les recettes maximales possibles de la vente des actifs de CFR Marfă dans le cadre d’une procédure de faillite et toute autre information permettant la justification d’un amortissement supplémentaire dans un scénario de faillite retardée.

(278)

Malgré la demande expresse formulée par la Commission au considérant 132 de la décision d’ouvrir la procédure, la Roumanie n’a fourni aucune estimation du rendement attendu par l’État roumain d’un investissement encore plus important dans une société lourdement endettée comme CFR Marfă au moment de la conversion de créances en fonds propres de 2013. Dans le même temps, la Roumanie n’a fourni aucune justification adéquate de son inaction.

(279)

En premier lieu, la Commission considère que le scénario de la conversion de créances en fonds propres n’aurait été viable que dans le cas de la privatisation ultérieure immédiate de CFR Marfă, qui n’a toutefois pas eu lieu. La situation financière difficile de CFR Marfă était connue des créanciers publics et de CFR Infrastructură depuis plusieurs années, et les perspectives de privatisation de l’entreprise étaient risquées, compte tenu également des précédentes tentatives infructueuses de privatisation de l’entreprise. En outre, au cours de la période qui a précédé la conversion de créances en fonds propres, il était clair que très peu d’acquéreurs potentiels avaient manifesté leur intérêt pour l’acquisition de l’entreprise et qu’il n’y avait pas lieu de s’attendre à ce que la privatisation aboutisse. La Commission considère qu’aucun opérateur privé rationnel en économie de marché n’aurait accepté d’annuler les dettes considérables d’une entreprise en difficulté, comme c’était le cas pour CFR Marfă à l’époque, sans s’assurer que ces dettes seraient rétablies en cas d’échec de la privatisation (par exemple, au moyen d’un mécanisme de retour à la meilleure fortune et de garanties supplémentaires pour les montants dus par CFR Marfă en cas de liquidation ultérieure à l’échec de la privatisation). En l’espèce, les autorités roumaines ont néanmoins procédé à la conversion sans aucune mesure conservatoire, ce qui confirme que la mesure de conversion de créances en fonds propres de 2013 n’était pas conforme au principe de l’opérateur en économie de marché.

(280)

En second lieu, la Commission considère également que la décision de l’État de convertir les créances en fonds propres a été fondée sur des facteurs qui normalement ne déterminent pas le comportement d’un opérateur de marché. Comme la Roumanie l’a reconnu dans ses différentes réponses dans le cadre de la procédure d’examen, la liquidation de l’entreprise n’avait jamais été une option valable pour les différents créanciers publics. En fait, toute mesure d’exécution qui aurait entraîné le blocage de l’activité de CFR Marfă était considérée comme affectant la sécurité et l’économie nationales et comme ayant des répercussions sociales importantes (voir considérants 78, 82, 169 et 170 ci-dessus).

(281)

Troisièmement, outre l’annulation sans aucune garantie de ces dettes, la Commission considère également que, bien que le rapport Deloitte ait été établi en mars 2013, quelques mois seulement avant que la Roumanie ne décide de procéder à la conversion de créances en fonds propres de CFR Marfă (à savoir, en juin 2013), l’étude ne constituait pas en soi une base suffisante pour la décision de la Roumanie.

(282)

Plus précisément, la Commission note tout d’abord que la plupart des données utilisées dans la méthode d’estimation des recettes provenaient de CFR Marfă elle-même et qu’elles n’avaient été vérifiées de manière indépendante par aucun consultant indépendant. Selon une jurisprudence récente, la charge de la preuve incombe à l’État membre qui prétend avoir agi comme un investisseur privé, de sorte que c’est c’est à cet État membre qu’il appartient de fournir les éléments faisant apparaître qu’il a agi comme un investisseur privé cherchant à obtenir des bénéfices à long terme. Les études internes à l’entreprise, fondées sur des estimations non vérifiées, ne sont pas fiables à cet égard (185). La Commission note également que, bien que les autorités roumaines aient eu connaissance des lacunes de ces prévisions et estimations, elles n’ont pas évalué la sensibilité des prévisions et des hypothèses de base, pas plus qu’elles n’ont évalué la probabilité des résultats et des événements inclus dans ces prévisions. Par exemple, les prévisions du scénario de privatisation reposaient sur l’hypothèse trop optimiste selon laquelle les recettes d’exploitation de CFR Marfă augmenteraient de […] % sur la période 2013-2017, principalement en raison d’une augmentation de […] % en tonnes-kilomètres. Toutefois, les données relatives à la période en question montrent clairement que CFR Marfă a constamment réduit son activité au cours de la décennie précédant la privatisation prévue (voir l’évolution des parts de marché de CFR Marfă dans le tableau 1 et la baisse continue et significative des recettes de CFR Marfă que fait apparaître le tableau 4 ci-dessus).

(283)

Dans ce contexte, la Commission note également que le résultat positif du rapport Deloitte, qui soutenait la conversion de créances en fonds propres, était fondé sur le fait que la privatisation serait ensuite menée à bonne fin. Le rapport Deloitte confirme que: «Compte tenu de la situation économique de [CFR Marfă] et de l’évolution de la dette budgétaire de CFR Marfă, il apparaît que cette créance budgétaire de l’État continuera d’augmenter du fait de la poursuite de l’activité de CFR Marfă en l’absence de liquidation de privatisation, et que les perspectives de recouvrement seront moindres par rapport à ce qu’elles sont actuellement [2013]».

(284)

Toutefois, le rapport Deloitte ne contient aucune évaluation des perspectives de privatisation de CFR Marfă en deux phases (à savoir une première phase en 2013, au cours de laquelle serait privatisée une participation majoritaire de 51 %, et une deuxième phase en 2017, au cours de laquelle serait privatisée une participation minoritaire de 49 %). Lorsqu’il avait été irrévocablement décidé de procéder à la conversion de créances en fonds propres (à savoir le 13 juin 2013), aucune offre ferme n’avait été soumise et il n’était pas certain que la privatisation aurait lieu. Selon les informations publiques, la première tentative de privatisation de CFR Marfă en 2013 a été annulée et republiée (voir considérants 31 à 33 ci-dessus). Bien que trois soumissionnaires ayant participé à la phase de présélection aient manifesté leur intérêt, ils ont présenté des offres préliminaires non contraignantes sans s’engager fermement. En outre, selon les informations accessibles au public, tous les soumissionnaires ayant participé à la phase de présélection, à l’exception de GFR, se sont retirés de la procédure en juin 2013 (voir considérant 37 ci-dessus). De plus, bien que GFR ait présenté une offre ferme, la privatisation a échoué.

(285)

La Commission note également qu’avec la privatisation prévue de la participation majoritaire de 51 % dans CFR Marfă en 2013, dans le scénario moyen, l’État aurait obtenu […] millions de RON (environ […] millions d’EUR) et que les […] millions de RON restants (environ […] millions d’EUR) auraient été obtenus à la suite d’une deuxième phase de privatisation en 2017 (voir considérants 30 à 34 ci-dessus). Il convient de comparer ces montants aux résultats d’un dénouement relativement sûr du scénario de liquidation, qui auraient été (au mieux) inférieurs de seulement 88 220 000 RON (environ 19 000 000 EUR) à ceux du scénario, très incertain, d’une privatisation en deux phases (186).

(286)

En outre, dans le scénario de liquidation, une réduction de la valeur de marché des actifs ([…] millions de RON) de […] % à […] % en moyenne a été appliquée (187). Si une réduction plus faible de la valeur de marché des actifs avait été appliquée, les résultats du scénario de liquidation auraient été encore plus élevés. Toutefois, comme indiqué ci-dessus, la Roumanie n’a fourni aucune justification concernant les coefficients de liquidation choisis ou les valeurs de référence que les cabinets d’audit ont effectivement utilisés au cours de la période considérée pour des estimations similaires.

(287)

La Commission a réitéré sa demande à la Roumanie de fournir les niveaux des coefficients de liquidation prévus par la loi pour la période faisant l’objet de l’appréciation. Dans sa réponse, la Roumanie a fait valoir que «la loi ne prévoit pas expressément une réduction du montant de la liquidation en ce qui concerne la réalisation des biens de la débitrice, que ce soit dans le cadre d’une procédure d’exécution forcée ou d’une procédure d’insolvabilité, qu’il s’agisse de biens mobiliers et/ou immobiliers, la réalisation étant déterminée par divers facteurs, tels que: les modalités de réalisation approuvées par les créanciers, c’est-à-dire individuellement ou en bloc; la nature des actifs; l’attractivité sur le marché; le degré d’usure; l’intérêt des soumissionnaires potentiels etc. Il n’est donc pas possible d’estimer le résultat de la réalisation, étant donné que dans une telle hypothèse, il existe une multitude d’éléments variables» (188).

(288)

Dans ce contexte, la Commission considère que les résultats du scénario de liquidation semblent plutôt sûrs, étant donné que le succès d’une procédure de liquidation ne dépend pas de la disponibilité d’un acquéreur unique et compte tenu des hypothèses restrictives concernant le prix de vente des actifs individuels dans le scénario de privatisation.

(289)

En ce qui concerne les créances de l’ANAF (et des autres créanciers publics — CNPP, ANOFM et CNAS) et de CFR Infrastructură sur CFR Marfă, la Commission considère que la mesure de conversion des créances en fonds propres de 2013 n’était pas la meilleure option disponible pour recouvrer les montants en question. Selon le scénario de liquidation figurant dans le rapport Deloitte, l’ANAF aurait pu recouvrer [90-100] % des créances publiques, alors qu’en 2010, elle aurait pu recouvrer 100 % des créances publiques dans un scénario de liquidation. Selon le scénario de liquidation de 2012 présenté dans le rapport Deloitte susmentionné, CFR Infrastructură n’avait aucune perspective de recouvrement (voir tableau 15 ci-dessous), alors que, dans le scénario de liquidation de 2010, un recouvrement de [40-50] % des créances de cette entreprise aurait pu être attendu (voir tableau 11 ci-dessus). Toutefois, il convient de noter qu’entre 2010 et 2012, l’ANAF (et les autres créanciers publics) et CFR Infrastructură ont toléré une augmentation de [90-100] % des dettes de CFR Marfă (comme le montre le tableau 7 ci-dessus).

(290)

La Commission considère que c’est précisément en raison de cette accumulation de dettes au fil du temps que la mesure de conversion de créances en fonds propres satisfait au critère de l’opérateur en économie de marché de 2013, tel que décrit dans le rapport Deloitte (189), bien que celui-ci repose sur l’hypothèse irréaliste d’une privatisation à court terme. Le niveau élevé d’endettement de CFR Marfă jusqu’en 2013 à l’égard du budget consolidé de l’État (c’est-à-dire envers l’ANAF, la CNPP, l’ANOFM et la CNAS) et envers CFR Infrastructură a entraîné un taux de recouvrement plus faible dans le scénario de liquidation de 2012 que dans le scénario de la conversion de créances en fonds propres. En conséquence, cette dette plus élevée à l’égard du budget consolidé de l’État et envers CFR Infrastructură a entraîné une augmentation de […] millions de RON (environ […] millions d’EUR) du montant qui devait être recouvré sous la forme d’une conversion de créances en fonds propres suivie d’une privatisation dans le cadre de l’application du critère de l’opérateur privé en économie de marché du rapport Deloitte, étant donné que, dans ce scénario, il a été supposé que CFR Marfă rembourserait toutes les dettes impayées (c’est-à-dire les dettes qui ne faisaient pas l’objet de la conversion de créances en fonds propres).

Tableau 15

Aperçu des montants recouvrables dans le scénario de liquidation du rapport Deloitte.

(291)

Sur la base des considérations qui précèdent, la Commission conclut qu’un avantage a été conféré à CFR Marfă au titre de la mesure 3 en raison du non-recouvrement des créances et de l’annulation des dettes contractées dans le cadre de la conversion de créances en fonds propres. Le montant de cette aide correspond au montant total de la dette annulée à la suite de la conversion de créances en fonds propres d’un montant de 1 669 000 000 RON (environ 363 000 000 EUR). La Commission note que l’aide accordée au titre de la mesure 3 provient des mêmes ressources que celles correspondant à la mesure 1 et à hauteur de 85 % des ressources correspondant à la mesure 2; cet aspect est dûment pris en compte dans le calcul du montant total de l’aide afin d’éviter un double comptage.

(292)

Après avoir analysé chaque mesure séparément afin de déterminer l’existence d’un avantage économique, la Commission procède également à une appréciation globale afin de déterminer si ces mesures peuvent être considérées comme une intervention continue de l’État à l’égard de CFR Marfă.

(293)

La Commission note que CFR Marfă n’a pas réalisé de bénéfices en 2008 et qu’elle a fait l’objet de plusieurs tentatives de privatisation infructueuses, dont aucune n’a abouti à la liquidation de CFR Marfă malgré la détérioration constante de sa situation financière. En outre, les mesures 1, 2, 3 et 5 décrites ci-dessus semblent intrinsèquement liées et ont le même objectif principal, à savoir soutenir et maintenir CFR Marfă sur le marché pendant plusieurs années, ainsi que garantir l’emploi des salariés de CFR Marfă, par le non-recouvrement des créances, l’annulation des dettes et la fourniture continue de services d’infrastructure.

(294)

Cette stratégie de l’État consistant à maintenir à flot CFR Marfă par tous les moyens semble encore plus claire si l’on tient compte i) de l’identité des entités qui ont octroyé l’aide, qui sont toutes des agences ou des organismes de l’État; ii) de la chronologie des mesures en question (les mesures 1 et 2 ont été prises en 2010-2013, tandis que la mesure 3 a été prise en juin 2013 comme une simple conséquence de la décision de permettre l’accumulation de dettes massives au cours de la période précédente); iii) de leur finalité, à savoir faire en sorte que CFR Marfă reste active sur le marché à tout prix et éviter la liquidation; et iv) de la situation (financière et de risque) de l’entreprise sur l’ensemble de la période de plus de 8 ans.

(295)

En outre, la mesure 3 n’aurait pas existé sans les mesures 1 et 2. Les dettes accumulées directement envers le budget de l’État au titre de la mesure 1 (intervention directe) et les dettes accumulées envers CFR Infrastructură à la suite de la poursuite de l’approvisionnement au titre de la mesure 2 (intervention indirecte) ont ensuite été couvertes par la mesure 3. L’application de la mesure 3 confère à CFR Marfă un avantage plus important que l’application des mesures 1 et 2, considérées ensemble, l’avantage étant indissociable de celui découlant des mesures 1 et 2.

(296)

Étant donné que la mesure 3 découle des mesures 1 et 2 et que la mesure 5 ne constitue qu’un prolongement de la mesure 2, toutes ces mesures constituent une série d’interventions liées entre elles (191) et ayant le même but, à savoir que l’État maintienne à flot CFR Marfă. Ces mesures sont donc imputables à l’État. La Commission note également qu’il y a eu un changement après 2013, en ce sens que CFR Marfă n’avait plus de dettes à l’égard du budget de l’État, mais avait, par contre, des dettes nettement plus élevées envers CFR Infrastructură. Cela s’explique par le fait que les entreprises souhaitant participer à des appels d’offres pour la fourniture de services de transport à certaines entreprises d’État devaient remplir la condition de ne pas avoir de dettes impayées envers l’ANAF.

(297)

En conclusion, compte tenu également de l’échec des tentatives de privatisation antérieures, un opérateur économique privé en économie de marché se trouvant dans une situation comparable à celle de l’État aurait d’abord cherché à maximiser le degré de recouvrement de ses créances auprès de CFR Marfă, en utilisant tous les moyens possibles à sa disposition, notamment en demandant en justice l’exécution forcée de ses diverses créances en temps utile, puis en engageant la procédure de liquidation de CFR Marfă.

(298)

Par conséquent, le montant total de l’aide accordée par l’État à CFR Marfă est égal au montant total des dettes (principal, intérêts et intérêts de retard) que CFR Marfă avait au moment de l’application des mesures 1, 2 et 5, majoré de la différence entre le taux d’intérêt du marché calculé conformément à la communication de 2008 et les intérêts et intérêts de retard appliqués par l’ANAF et par CFR Infrastructură. L’aide accordée à CFR Marfă au titre de la mesure 3 sous la forme d’une conversion de créances en fonds propres pour un montant d’environ 363 000 000 EUR effectuée en 2013 est déjà incluse dans le montant des aides accordées au titre des mesures 1 et 2 et, par conséquent, afin d’éviter un double comptage, elle ne sera pas ajoutée au montant à récupérer.

(299)

Une aide publique est de nature à fausser la concurrence même et si elle n’aide pas l’entreprise bénéficiaire à développer ses activités et à gagner des parts de marché. Il suffit que l’aide lui permette de conserver une position concurrentielle plus forte que celle qu’elle aurait eue en l’absence d’aide. Dans ce contexte, pour que l’aide soit considérée comme faussant la concurrence, il est généralement suffisant qu’elle procure un avantage au bénéficiaire en libérant ce dernier des coûts qu’il aurait normalement dû supporter dans le cadre de sa gestion courante (192).

(300)

Les aides publiques aux entreprises constituent des aides d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE uniquement dans la mesure où elles «affectent les échanges entre États membres». À cet égard, il y a lieu non pas d’établir une incidence réelle de l’aide sur les échanges entre États membres, mais seulement d’examiner si cette aide est susceptible d’affecter ces échanges. En particulier, les juridictions de l’Union ont jugé que, «lorsqu’une aide financière accordée par un État renforce la position d’une entreprise par rapport à celle d’autres entreprises concurrentes dans les échanges [au sein de l’Union], ces derniers doivent être considérés comme influencés par l’aide» (193).

(301)

Les aides publiques peuvent être considérées comme susceptibles d’avoir un effet sur les échanges entre États membres même si les bénéficiaires ne participent pas directement aux échanges transfrontières. Par exemple, la subvention peut compliquer l’entrée sur le marché pour les opérateurs d’autres États membres en maintenant ou en augmentant l’offre locale (194).

(302)

CFR Marfă est active dans le secteur du fret ferroviaire, à savoir sur des marchés concurrentiels d’Europe (voir considérants 13 à 16 ci-dessus). La Commission considère qu’en accordant à CFR Marfă la possibilité de poursuivre ses activités et d’annuler ses dettes publiques par une conversion de créances en fonds propres, les mesures 1, 2, 3 et 5 sont susceptibles d’améliorer la position concurrentielle de CFR Marfă par rapport à ses concurrents nationaux et internationaux sur le marché intérieur.

(303)

Par conséquent, la Commission conclut que les mesures 1, 2, 3 et 5 sont susceptibles de fausser ou menacent de fausser la concurrence et d’avoir une incidence sur les échanges entre États membres.

(304)

Étant donné que toutes les conditions pour l’existence d’une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE sont remplies (voir les sous-sections 4.1.2 à 4.1.6 ci-dessus) pour quatre des cinq mesures, la Commission conclut ce qui suit.

(305)

Les lignes directrices S&R de 2004 et les lignes directrices S&R de 2014 (195) définissent les entreprises en difficulté aux fins de l’appréciation de la compatibilité des aides au sauvetage et à la restructuration au regard de l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité.

(306)

Conformément au point 137 des lignes directrices S&R de 2014, «[l]a Commission examinera la compatibilité avec le marché intérieur de toute aide au sauvetage ou à la restructuration octroyée sans son autorisation, et donc en violation de l’article 108, paragraphe 3, du traité, sur la base des présentes lignes directrices si l’aide, ou une partie de celle-ci, a été octroyée après leur publication au Journal officiel de l’Union européenne» (caractères gras ajoutés).

(307)

En outre, conformément au point 138 des lignes directrices S&R de 2014 «[d]ans tous les autres cas, elle en fera l’examen sur la base des lignes directrices qui s’appliquaient au moment de l’octroi de l’aide».

(308)

Comme expliqué dans la note de bas de page no 27 et aux considérants 24, 77 et 86, les mesures 1 et 2 (dettes de CFR Marfă envers le budget de l’État et envers CFR Infrastructură) ont fait, pour une large part, l’objet de la conversion en fonds propres au titre de la mesure 3 en juin 2013. Par conséquent, la Commission considère que l’aide comprise dans les mesures 1, 2 et 3 a été accordée avant la publication des lignes directrices S&R de 2014. En ce qui concerne la mesure 5, elle a été prise après la mise en œuvre de la mesure 3 en 2013 et s’est poursuivie après la publication des lignes directrices S&R de 2014 (c’est-à-dire après le 31 juillet 2014). Les mesures 1, 2, 3 et 5 constituent des aides d’État qui n’ont pas été soumises à l’approbation de la Commission. Ces mesures constituent donc une aide illégale (voir section 4.3, considérants 319 et 320).

(309)

Eu égard aux considérations qui précèdent, la Commission réitère la conclusion qu’elle a formulée dans la décision d’ouvrir la procédure et estime que les lignes directrices S&R de 2004 s’appliquent à l’appréciation des mesures 1, 2 et 3 et que les lignes directrices S&R de 2014 s’appliquent à l’appréciation de la mesure 5.

(310)

En tout état de cause, la conclusion concernant le statut d’entreprise en difficulté de CFR Marfă est la même quel que soit le cadre utilisé — les lignes directrices S&R de 2004 ou les lignes directrices S&R de 2014.

(311)

Comme indiqué ci-dessus, les lignes directrices S&R de 2004 s’appliquent aux mesures 1, 2 et 3. Selon le point 10 a), des lignes directrices S&R de 2004, «s’il s’agit d’une société à responsabilité limitée, [une entreprise est considérée comme étant en difficulté] lorsque plus de la moitié de son capital social a disparu, plus du quart de ce capital ayant été perdu au cours des douze derniers mois».

(312)

CFR Marfă est une société anonyme (196) (voir considérant 11 ci-dessus). Comme le montre le tableau 4, depuis 2009, les réserves de CFR Marfă n’ont pas été suffisantes pour absorber les pertes. En 2009, le capital social souscrit de CFR Marfă a diminué de 62 % en raison de pertes cumulées d’un montant de 141 840 000 RON (environ 31 000 000 EUR) et de pertes annuelles de 341 980 000 RON (environ 74 000 000 EUR). En 2012 et 2013, le capital social souscrit de CFR Marfă a diminué de 443 % et de 71 %, respectivement, en raison de pertes cumulées d’un montant de 1 149 120 000 RON (environ 250 000 000 EUR) et de 1 565 680 000 RON (environ 340 000 000 EUR), respectivement, et de pertes annuelles d’un montant de 405 090 000 RON (environ 88 000 000 EUR) et de 262 920 000 RON (environ 57 000 000 EUR), respectivement.

(313)

En outre, CFR Marfă semble être une entreprise en difficulté conformément au point 11 des lignes directrices de 2004 aussi. Plus précisément, comme le montre le tableau 4 ci-dessus, CFR Marfă a accumulé i) des pertes constantes significatives au moins depuis 2009 [des pertes de 141 840 000 RON (environ 30 830 000 EUR) en 2009, de 535 270 000 RON (environ 116 360 000 EUR) en 2010, 405 000 000 RON (environ 88 040 000 EUR) en 2012 et de 263 000 000 RON (environ 57 170 000 EUR) en 2013], aboutissant à une valeur négative des fonds propres [– 343 500 000 RON (environ – 74 670 000 EUR) en 2010 et – 904 600 000 RON (environ – 196 650 000 EUR) en 2012], ii) une augmentation des dettes [de 1 261 600 000 RON (environ 274 260 000 EUR) en 2009 à 2 186 600 000 RON (environ 475 350 000 EUR) en 2012] et iii) une diminution des recettes [le chiffre d’affaires a constamment baissé, en passant de 1 097 300 000 RON (environ 238 540 000 EUR) en 2009 à 1 020 600 000 RON (environ 221 870 000 EUR) en 2012]. Par conséquent, conformément au point 10 a) et au point 11 des lignes directrices S&R de 2004, CFR Marfă est une entreprise en difficulté à partir de 2009.

(314)

Comme indiqué ci-dessus (voir considérant 309), les lignes directrices S&R de 2014 s’appliquent à la mesure 5. Selon le point 20 a) des lignes directrices S&R de 2014, «s’il s’agit d’une société à responsabilité limitée, [une entreprise est considérée comme étant en difficulté], lorsque plus de la moitié de son capital social souscrit a disparu en raison des pertes accumulées. Tel est le cas lorsque la déduction des pertes accumulées des réserves (et de tous les autres éléments généralement considérés comme relevant des fonds propres de la société) conduit à un montant cumulé négatif qui excède la moitié du capital social souscrit». En outre, conformément au point 20 c) des lignes directrices S&R de 2014, «une entreprise est considérée en difficulté lorsqu’il est pratiquement certain qu’en l’absence d’intervention de l’État elle sera contrainte de renoncer à son activité à court ou à moyen terme».

(315)

La Roumanie a affirmé que CFR Marfă n’était pas une entreprise en difficulté au sens des lignes directrices S&R (communication 2014/C 249/01) après 2014 (197) et qu’elle n’était pas en difficulté actuellement non plus.

(316)

Toutefois, la Commission note qu’en 2014, un an après la conversion de créances en fonds propres de 2013, la situation financière de CFR Marfă a continué de se détériorer. Le capital social souscrit de CFR Marfă a diminué de 73 % en raison de pertes cumulées d’un montant de 1 828 880 000 RON (environ 398 000 000 EUR) et de pertes annuelles de 27 160 000 RON (environ 5 900 000 EUR). En tout état de cause, en 2014 et au cours des années suivantes, la situation de CFR Marfă aurait été beaucoup plus grave si la mesure de conversion de créances en fonds propres n’avait pas été adoptée en 2013, celle-ci ayant annulé la plupart des dettes de CFR Marfă et amélioré artificiellement sa situation financière.

(317)

La Commission note également que, selon la Roumanie, CFR Marfă remplit les critères fixés par la législation nationale pour pouvoir demander l’ouverture d’une procédure collective d’insolvabilité à la demande de ses créanciers (c’est-à-dire avoir des dettes supérieures à 40 000 RON avec un délai de paiement échu depuis plus de 60 jours) (198). La Commission souligne que CFR Marfă remplit effectivement les critères fixés par la législation nationale pour faire l’objet d’une procédure collective d’insolvabilité non seulement depuis au moins 2009 (voir considérants 22 à 25), mais également à partir de 2014 jusqu’à présent. Contrairement à l’avis de la Roumanie, il n’est pas nécessaire qu’une entreprise soit insolvable pour être considérée comme étant en difficulté. Il suffit que l’entreprise concernée remplisse les conditions d’ouverture d’une procédure d’insolvabilité prévues par la législation nationale, ce qui a certainement été le cas pour CFR Marfă même après la conversion de créances en fonds propres. Compte tenu du montant important des dettes impayées de CFR Marfă envers CFR Infrastructură (voir les considérants 23 et 24 et le tableau 7 ci-dessus), le critère du seuil de 40 000 RON (environ 8 695,7 EUR) avec un délai de paiement échu depuis plus de 60 jours était rempli sans mal. Par conséquent, conformément au point 20 a) et au point 20 c) des lignes directrices S&R de 2014, en ce qui concerne la mesure 5, CFR Marfă est une entreprise en difficulté depuis 2014.

(318)

Par conséquent, la Commission conclut que CFR Marfă est une entreprise en difficulté au sens du point 10 a) et du point 11 des lignes directrices S&R de 2004 et du point 20 a) et du point 20 c), des lignes directrices S&R de 2014. Plus précisément, CFR Marfă était une entreprise en difficulté depuis au moins 2009, y compris donc entre 2010 et juin 2013 inclus, lorsque les mesures 1, 2 et 3 ont été accordées, ainsi qu’après la conversion de créances en fonds propres de juin 2013, lorsque la mesure 5 a été accordée. Comme indiqué plus haut, la libéralisation du marché roumain du fret ferroviaire n’a eu lieu qu’en 2008 (199); par conséquent, les effets de l’apparition de nouveaux opérateurs disputant à CFR Marfă sa position sur le marché national n’auraient pu être observés qu’au début de l’année 2009.

(319)

La Commission note que le soutien au titre des mesures 1 et 2 a été accordé au moins depuis 2010, que celui au titre de la mesure 3 a été accordé en juin 2013 et que celui au titre de la mesure 5 a été accordé au moins depuis 2014, et que toutes ces mesures constituent des aides d’État. Cette aide n’a pas été soumise à l’approbation de la Commission; la Roumanie n’a donc pas respecté l’obligation de suspension prévue à l’article 108, paragraphe 3, du traité.

(320)

L’aide d’État a été accordée et versée à partir de 2010 sans avoir été notifiée à la Commission et une part importante de l’aide totale a été octroyée au moyen de la conversion de créances en fonds propres de juin 2013; par conséquent, l’aide est illégale.

(321)

Comme expliqué ci-dessus au considérant 107, la Roumanie fait valoir que, par la décision du Conseil du 22 octobre 2013, le Conseil de l’Union européenne a approuvé la conversion de créances en fonds propres.

(322)

Toutefois, la Commission note que la décision du Conseil du 22 octobre 2013 ne se prononce pas à proprement parler sur la compatibilité avec les règles en matière d’aides d’État des mesures proposées par la Roumanie à l’annexe I du protocole d’accord; par conséquent, elle ne se prononce pas sur la mesure de conversion de créances en fonds propres de 2013 en faveur de CFR Marfă. Comme déjà expliqué aux considérants 265 et 266 ci-dessus, la Cour a clairement jugé, dans l’affaire Eurallumina, que la décision du Conseil relative à l’exonération fiscale ne constituait pas une autorisation d’une aide d’État. Par analogie, la Roumanie ne peut pas non plus invoquer la décision du Conseil du 22 octobre 2013 à l’appui du principe de protection de la confiance légitime en ce qui concerne la conversion de créances en fonds propres (200).

(323)

De plus, la Commission souligne que le protocole d’accord entre l’Union et la Roumanie, sur la base duquel le Conseil a pris sa décision du 22 octobre 2013, exige explicitement que les mesures de restructuration prises par la Roumanie soient conformes aux règles en matière d’aides d’État. En particulier, l’annexe I (section B, point 9) du protocole d’accord indique, entre autres mesures spécifiques de politique économique, la «réduction des arriérés des entreprises d’État moyennant une restructuration réalisée conformément aux règles de l’Union en matière d’aides d’État et dans une optique de prévention des éventuelles pertes […]» (caractères gras ajoutés). De l’avis de la Commission, cette disposition vise spécifiquement des cas tels que la restructuration de CFR Marfă.

(324)

La Commission en conclut que l’affirmation de la Roumanie selon laquelle la décision du Conseil du 22 octobre 2013 a approuvé la conversion de créances en fonds propres n’est pas fondée.

(325)

Comme démontré au point 4.2.1 ci-dessus, CFR Marfă était sans aucun doute une entreprise en difficulté et, par conséquent, la compatibilité de l’aide identifiée par la Commission dans la présente décision doit être appréciée au regard des conditions énoncées dans les lignes directrices concernant les aides au sauvetage et à la restructuration.

(326)

Selon une jurisprudence constante, l’État membre qui demande à pouvoir octroyer des aides en dérogation aux règles du traité est tenu à un devoir de collaboration envers la Commission. En vertu de ce devoir, il lui incombe, notamment, de fournir tous les éléments de nature à permettre à la Commission de vérifier que les conditions de la dérogation sollicitée sont remplies (201).

(327)

En l’espèce, les autorités roumaines n’ont pas explicitement invoqué de base juridique pour l’appréciation de la compatibilité, étant donné que, selon elles, les mesures faisant l’objet de l’appréciation ne constituent pas une aide d’État. Toutefois, la Roumanie a fait valoir qu’il existait des similitudes avec des affaires antérieures analysées par la Commission, dans lesquelles l’aide a été jugée compatible, en particulier l’aide à la restructuration sous la forme d’une conversion de créances en fonds propres en faveur de la société ferroviaire grecque Trainose, validée par la Commission sur la base de l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE (voir les considérants 116 à 121). L’applicabilité de cette base juridique est analysée au considérant 332 ci-dessous.

(328)

Étant donné que CFR Marfă remplit les critères pour être considérée comme une entreprise en difficulté (voir considérant 318 ci-dessus), le seul motif de compatibilité mis en évidence par la Commission dans la décision d’ouvrir la procédure (202) était l’aide au sauvetage et à la restructuration au titre des lignes directrices S&R de 2004 dans le cas des mesures 1, 2 et 3 et au titre des lignes directrices S&R de 2014 dans le cas de la mesure 5. Conformément au point 137 des lignes directrices S&R de 2014, «[l]a Commission examinera la compatibilité avec le marché intérieur de toute aide au sauvetage ou à la restructuration octroyée sans son autorisation, et donc en violation de l’article 108, paragraphe 3, du traité, sur la base des présentes lignes directrices si l’aide, ou une partie de celle-ci, a été octroyée après leur publication au Journal officiel de l’Union européenne». En outre, conformément au point 138 des lignes directrices S&R de 2014, «[d]ans tous les autres cas, elle en fera l’examen sur la base des lignes directrices qui s’appliquaient au moment de l’octroi de l’aide».

(329)

Comme expliqué au considérant 275 et dans la note de bas de page no 27, les mesures 1 et 2 (dettes de CFR Marfă envers le budget de l’État et envers CFR Infrastructură) ont fait, pour une large part, l’objet de la conversion en fonds propres au titre de la mesure 3 en juin 2013. Par conséquent, la Commission considère que l’aide comprise dans les mesures 1, 2 et 3 a été accordée avant la publication des lignes directrices S&R de 2014. En ce qui concerne la mesure 5, elle a été prise après la mise en œuvre de la mesure 3 en 2013 et s’est poursuivie après la publication des lignes directrices S&R de 2014 (c’est-à-dire après le 31 juillet 2014). Enfin, comme il a été constaté que la mesure 4 ne constituait pas une aide (voir les considérants 215 et 304 ci-dessus), sa compatibilité avec les règles en matière d’aides d’État n’est pas appréciée.

(330)

La Roumanie affirme qu’il existe une forte similitude entre les mesures accordées à CFR Marfă et d’autres affaires relatives à la restructuration de transporteurs ferroviaires de l’Union européenne, dans lesquels la Commission a considéré que l’aide était compatible (voir les considérants 117 et suivants ci-dessus).

(331)

À cet égard, la Commission estime toutefois qu’il existe plusieurs différences importantes entre la situation de CFR Marfă et celle des entreprises ferroviaires de Grèce et de Slovaquie, de sorte que la compatibilité de l’aide accordée à CFR Marfă ne peut être garantie sur la base du modèle des opérateurs ferroviaires historiques de Grèce et de Slovaquie. Les caractéristiques spécifiques de ces affaires sont résumées ci-dessous.

(332)

Les décisions de la Commission approuvant l’aide à la restructuration en faveur de TRAINOSE et d’OSE au titre de l’article 107, paragraphe 3, point b), du TFUE pour un montant de plus de 15 000 000 000 EUR ont été adoptées le 16 juin 2017. Ces deux précédents doivent être analysés dans le contexte du programme de relance macroéconomique en cours à l’époque en Grèce, en vertu duquel il a été constaté que les entreprises OSE (gestionnaire de l’infrastructure ferroviaire) et TRAINOSE (opérateur ferroviaire) devaient être restructurées. Dans le cadre du programme d’ajustement économique exécuté en Grèce, ce pays a dû restructurer l’entreprise publique OSE, qui gérait l’infrastructure ferroviaire. En février 2011, la Grèce a notifié trois mesures en faveur d’OSE. En ce qui concerne TRAINOSE, dans le protocole d’accord conclu avec la troïka, la privatisation de TRAINOSE a été demandée à partir de 2010. La Grèce a restructuré et réorganisé TRAINOSE afin d’accroître son efficience. Compte tenu du fait que, contrairement à CFR Marfă, TRAINOSE est le seul opérateur ferroviaire et OSE le seul gestionnaire de l’infrastructure ferroviaire, le risque de perturbation de la fourniture des services de transport ferroviaire qui aurait résulté de l’incapacité de cette société de continuer à fournir ces services aurait compromis, à son tour, la continuité de la fourniture des services de transport ferroviaire de voyageurs et de fret en Grèce et, enfin, la capacité d’OSE de maintenir l’infrastructure ferroviaire.

(333)

Par la privatisation de TRAINOSE à la suite de son rachat par TRENITALIA, la Grèce a définitivement brisé le lien entre le gestionnaire de l’infrastructure ferroviaire et l’opérateur ferroviaire. En outre, la Commission a considéré que, compte tenu des circonstances exceptionnelles et spécifiques dans le secteur ferroviaire grec, l’aide accordée à TRAINOSE était adéquate pour remédier à une perturbation grave de l’économie grecque. Plus précisément, TRAINOSE était un employeur direct et indirect très important en Grèce, pays où plus de 99 % des entreprises sont des PME. Les taux de chômage avaient atteint un niveau historique en Grèce (ils sont passés de 17,9 % en 2011 à 27,5 % en 2013 et sont restés constamment supérieurs à 20 % de 2010 à 2017) (203), ce qui constituait l’élément le plus problématique à résoudre. En Grèce, les PME font face à des risques anormaux de volatilité économique en raison de l’instabilité économique du pays et en particulier de son effet sur l’accès au financement, qui est crucial pour les PME.

(334)

La situation de l’économie grecque et le rôle de l’opérateur historique de fret ferroviaire grec, tels que décrits dans le cas de TRAINOSE, sont complètement différents de la situation économique de la Roumanie et du rôle de CFR Marfă dans l’économie du pays en l’espèce, pour plusieurs raisons. Comme la Commission l’a souligné lors de l’application de l’article 107, paragraphe 3, point b), du TFUE dans le cas des mesures visant à remédier à la situation en Grèce, l’ampleur et la durée de la contraction économique que connaissait la Grèce à l’époque allaient bien au-delà des difficultés subies par les économies des États membres dans le contexte du cycle économique type, dans lequel les ralentissements économiques doivent être acceptés comme faisant partie de la logique normale de la croissance et du développement. La Commission a reconnu les effets exceptionnels de la crise dans différents secteurs de l’économie. Dans ce contexte, la Commission a estimé que la prolongation de l’aide d’État accordée au secteur financier grec jusqu’au 30 juin 2017 était nécessaire pour remédier à une perturbation grave de l’économie grecque conformément à l’article 107, paragraphe 3, point b), du TFUE. Les conclusions de décembre 2011 sur la situation de l’économie grecque restent valables aux fins de l’application des règles en matière d’aides d’État. Cette situation a eu des effets sur le secteur ferroviaire grec, provoquant un certain nombre de perturbations, telles que la réduction de la demande de services de transport ferroviaire de voyageurs et de fret en raison de la cessation ou de la réduction de l’activité de certaines entreprises (telles que FYROM ou EBZ), ainsi que de l’incapacité de certaines entreprises à payer leurs factures, ce qui a entraîné des problèmes de liquidités pour TRAINOSE. La Commission a constaté qu’entre 2008 et 2012, le nombre de voyageurs desservis en passagers-kilomètres a diminué de 49 % et le volume de fret en tonnes-kilomètres a diminué encore plus, à savoir de 64 %.

(335)

Au contraire, plus de la moitié du marché roumain du fret ferroviaire (environ 64 %, exprimé en tonnes-km) est déjà desservie par des concurrents. Le chômage en Roumanie est très différent de celui de la Grèce, les taux de chômage en Roumanie étant inférieurs à la moyenne de l’Union, sans exception au cours des dix dernières années (à partir de 2009, le taux de chômage annuel le plus élevé en Roumanie était de 7,2 % en 2011 et a constamment diminué pour atteindre 4,9 % en 2017 et 4,2 % en 2018) (204). Dans ce contexte, la position de CFR Marfă ne peut pas être considérée comme essentielle en termes d’emploi direct ou indirect en Roumanie. En outre, il est très peu probable que les PME, en tant que catégorie d’opérateurs économiques, soient particulièrement touchées par la sortie potentielle du marché de CFR Marfă en elle-même, étant donné que plus de 50 % du marché est déjà desservi par les concurrents de CFR Marfă et qu’une part significative des clients de CFR Marfă est constituée de grandes entreprises publiques.

(336)

Une autre affaire citée par la Roumanie (voir considérant 116) concerne l’aide accordée à l’entreprise HŽ Cargo d. o. o. au moyen de l’annulation d’une dette de 975 000 000 HRK en faveur de cet opérateur ferroviaire national et de la conversion de ce montant en fonds propres à partir de 2015, ce qui a eu pour effet d’augmenter le capital de HZ Cargo. La Roumanie rappelle que, dans le cas de HZ Cargo, l’aide d’État a été jugée illégale mais néanmoins compatible avec le marché intérieur en vertu de l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE et que, par conséquent, HZ Cargo n’a pas dû la rembourser. Or, la situation de HZ Cargo est très différente de celle de CFR Marfă. En particulier, la mesure dont a bénéficié HZ Cargo concernait la compensation de dettes clairement définies et individualisées, accumulées avant la date d’adhésion de la Croatie à l’Union européenne (à savoir avant le 1er juillet 2013), ce qui n’est manifestement pas le cas de CFR Marfă, puisque la Roumanie a adhéré à l’Union en 2007, soit trois ans avant la période faisant l’objet de l’appréciation en l’espèce.

(337)

Par souci d’exhaustivité, la Commission rappelle qu’il existe encore une affaire où une aide a été approuvée en faveur d’une entreprise ferroviaire historique sous la forme d’une subvention de 96 500 000 EUR, à savoir l’aide accordée à l’opérateur ferroviaire historique slovaque détenu à 100 % par l’État pour la construction de nouveaux ateliers d’entretien léger pour les trains de voyageurs (par exemple, le nettoyage des wagons, l’approvisionnement en eau ou d’autres petites réparations). Dans cette affaire, la Commission a estimé que la subvention constituait une aide, mais a déclaré l’aide compatible au motif que la mesure contribuerait à la réalisation d’objectifs d’intérêt commun de l’Union, en particulier le passage du transport routier au transport ferroviaire, la promotion de la protection de l’environnement et la décongestion des routes. La Commission rappelle que les engagements offerts par la Slovaquie (notamment un accès ouvert et non discriminatoire) et le fait que l’aide a contribué à la réalisation des objectifs d’intérêt commun de l’Union ont été déterminants pour étayer la conclusion selon laquelle la mesure ne risquerait pas de créer des distorsions indues de la concurrence. Par conséquent, la Commission a accepté la mesure d’aide au titre de l’article 93 du TFUE.

(338)

Il est clair que ces affaires diffèrent substantiellement de la présente affaire relative à CFR Marfă.

(339)

La Roumanie n’a pas notifié de plan de restructuration important répondant aux critères fixés dans les lignes directrices S&R.

(340)

La Roumanie a simplement évoqué a posteriori, en mai 2017, plusieurs «mesures de restructuration» visant à améliorer la situation financière de CFR Marfă, dont une liste de mesures pour la période 2017-2020. En outre, les observations de la Roumanie sur la décision d’ouvrir la procédure étaient accompagnées d’un document intitulé «Programme de restructuration et de réorganisation» pour CFR Marfă, adopté par l’assemblée des actionnaires en juin 2014 (205), et d’une liste annuelle de mesures visant à améliorer les recettes et à réduire les coûts au cours de la période 2014-2017 (206). Toutefois, les documents présentés ne sont pas conformes à la norme établie dans les lignes directrices S&R pour être considérés comme un plan de restructuration réaliste, cohérent et de grande envergure. On n’y trouve pas les indicateurs de rentabilité et la rentabilité financière future, les prévisions pour les 3 à 5 prochaines années, les estimations de la demande future, la comparaison des différents scénarios de restructuration (scénario de référence, scénario pessimiste), l’analyse SWOT, les informations détaillées sur les aides d’État concernées, la contribution propre, etc. Enfin, les différentes mesures de restructuration (mises en œuvre ou non) exposées dans le document de 2014 ne semblent pas avoir contribué à rétablir la stabilité ou la rentabilité de l’entreprise en 2018 non plus, année au cours de laquelle l’entreprise a continué à accumuler des dettes envers CFR Infrastructură et à enregistrer des pertes.

(341)

Plus précisément, en 2018, CFR Marfă a enregistré des pertes de 158 050 000 RON (environ 34 000 000 EUR) et des dettes générales (à court terme) considérables, d’environ […] millions de RON (environ […] millions d’EUR). Plus de 70 % de ces montants étaient dus à CFR Infrastructură [la dette totale à la fin de l’exercice était de 884 300 000 RON (environ 192 000 000 EUR), dont le montant de 792 330 000 RON (environ 172 000 000 EUR) représentait les dettes impayées] (207).

(342)

Par conséquent, la Roumanie n’a pas fourni d’informations significatives et convaincantes démontrant que des mesures de restructuration ont été mises en place pour rétablir la viabilité de l’entreprise. À un stade très tardif de la procédure (lors d’une réunion avec les services de la Commission, le 24 juillet 2019), les autorités roumaines ont indiqué que l’entreprise était en train de rédiger un rapport sur la stratégie de développement de CFR Marfă. En tout état de cause, toute liste actualisée de mesures élaborée après la décision d’ouvrir la procédure porterait implicitement sur l’avenir, tandis que la décision évalue les mesures étatiques antérieures, au moins à partir de 2010.

(343)

Dans ce contexte particulier où CFR Marfă a enregistré des pertes depuis 2009, les conditions de compatibilité énoncées dans les lignes directrices S&R ne sont pas remplies. En particulier, compte tenu du montant élevé de l’aide, d’au moins 2 619 270 000 RON (environ 569 410 000 EUR) et de la situation financière actuelle de l’entreprise, à savoir l’existence d’une dette impayée de 792 000 000 RON (environ 172 000 000 EUR) (208) envers CFR Infrastructură, il n’y a aucune perspective de contribution propre réelle et effective de CFR Marfă; dans le même ordre d’idées, il n’y a pas de perspective de viabilité sans aide d’État supplémentaire.

(344)

Enfin, compte tenu de la position dominante de CFR Marfă dans le secteur roumain du fret ferroviaire et de ses parts de marché importantes sur les différents marchés de produits où elle exerce ses activités, et conformément à la section 3.6.2 des lignes directrices S&R, CFR Marfă aurait dû mettre en œuvre des mesures visant à limiter la distorsion de concurrence créée par l’aide. Dans ce contexte, la Commission observe que la Roumanie n’a proposé aucune mesure compensatoire structurelle ou comportementale.

(345)

Par conséquent, à la lumière de ce qui précède, à l’issue de la phase d’examen, la Commission conclut qu’aucune des mesures ne satisfait aux critères énoncés dans les lignes directrices S&R pour que les aides au sauvetage ou à la restructuration soient compatibles avec le marché intérieur.

(346)

Selon la Commission, en ce qui concerne l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE, il n’existe pas de cadre ou de lignes directrices sur l’application de l’article 107, paragraphe 3, qui pourraient s’appliquer aux mesures évaluées, comme expliqué ci-dessous.

(347)

L’article 107, paragraphe 3, point c), du traité dispose que les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun, peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur. À cet égard, la section 4 des lignes directrices pour le secteur ferroviaire (209) fournit un cadre permettant d’apprécier si les aides accordées aux entreprises ferroviaires en vue de l’annulation de dettes peuvent être déclarées compatibles en vertu des règles du traité relatives aux aides d’État. Le point 53 des lignes directrices ferroviaires dispose que, dans les cas spécifiques où les dettes annulées concernent exclusivement la coordination des transports, les compensations des obligations de service public ou la normalisation comptable, la compatibilité de ces aides sera examinée sur la base de l’article 93 du traité.

(348)

Conformément au point 54 des lignes directrices sur les aides d’État aux entreprises ferroviaires, «[à] la lumière de l’article 9 de la directive 91/440/CEE, la Commission considère en outre que, sous certaines conditions, de telles aides doivent pouvoir être autorisées en l’absence d’une restructuration financière, lorsque l’annulation porte sur des dettes anciennes, contractées avant l’entrée en vigueur de la directive 2001/12/CE, qui fixe les conditions de l’ouverture à la concurrence du secteur».

(349)

La Commission note que, conformément au point 56 des lignes directrices sur les aides d’État aux entreprises ferroviaires, dans le cas des États membres ayant adhéré à l’Union après la date d’entrée en vigueur de la directive 2001/12/CE du 15 mars 2001, la date pertinente est la date d’adhésion à l’Union. À cet égard, la date pertinente dans la présente décision est la date d’adhésion de la Roumanie à l’Union, à savoir le 1er janvier 2007.

(350)

La Commission note également qu’il n’est pas nécessaire d’apprécier si les conditions cumulatives énoncées aux points 55 à 60 des lignes directrices sur les aides d’État aux entreprises ferroviaires sont remplies pour que l’aide accordée à CFR Marfă soit considérée comme compatible en vertu de l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité, étant donné que toutes les mesures faisant l’objet de l’appréciation de la présente décision ont été prises après la date d’adhésion.

(351)

À la lumière de ce qui précède, la Commission conclut que les aides d’État accordées à CFR Marfă sont incompatibles avec le marché intérieur.

(352)

Conformément au TFUE et à la jurisprudence constante des juridictions de l’Union, la Commission est compétente pour décider si l’État membre intéressé doit supprimer ou modifier une aide dont elle a établi l’incompatibilité avec le marché intérieur (210). Les juridictions de l’Union ont également jugé à plusieurs reprises que l’obligation faite à un État membre de supprimer une aide considérée par la Commission comme incompatible avec le marché intérieur visait à rétablir la situation antérieure au versement de l’aide (211).

(353)

Dans ce contexte, les juridictions de l’Union ont estimé que cet objectif est atteint lorsque le bénéficiaire a remboursé les montants des aides illégalement accordées et les intérêts de récupération. Par cette restitution, le bénéficiaire perd l’avantage dont il avait bénéficié sur le marché par rapport à ses concurrents (212).

(354)

Conformément à la jurisprudence, l’article 16, paragraphe 1, du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil (213) dispose qu’«[e]n cas de décision négative concernant une aide illégale, la Commission décide que l’État membre concerné prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer l’aide auprès de son bénéficiaire».

(355)

Par conséquent, compte tenu du fait que, d’une part, les mesures 1, 2, 3 et 5 ont été mises en œuvre en violation de l’article 108, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et que, d’autre part, elles doivent être considérées comme des aides illégales et incompatibles, il convient de récupérer les montants concernés afin de rétablir la situation qui existait sur le marché avant l’octroi de l’aide. La récupération doit couvrir le délai depuis le moment où l’aide a été mise à la disposition du bénéficiaire jusqu’à sa récupération effective. Les sommes à récupérer doivent produire des intérêts jusqu’à leur récupération effective.

(356)

Comme démontré aux considérants 326 à 351, l’aide d’État accordée à CFR Marfă au titre des mesures (1, 2, 3 et 5) d’un montant total d’au moins 2 619 270 000 RON (environ 569 410 000 EUR), à savoir l’aide accordée au titre de la mesure 1 (au moins 1 001 200 000 RON, environ 217 650 000 EUR) plus l’aide accordée au titre de la mesure 2 (au moins 783 780 000 RON, environ 170 390 000 EUR) et l’aide accordée au titre de la mesure 5 (au moins 834 290 000 RON, environ 181 370 000 EUR), majorés de la différence correspondant aux intérêts — jusqu’au montant des intérêts du marché — pour toutes les dettes impayées (à calculer selon la méthode de calcul décrite aux considérants 204 à 209, 237, 238 et 260 à 262 ci-dessus), est considérée comme illégale et incompatible avec le marché intérieur. Tous ces montants ont été accordés par la Roumanie en violation de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE et doivent être récupérés afin de rétablir la situation qui existait sur le marché intérieur avant l’octroi des aides.

(357)

Selon une jurisprudence constante, l’insolvabilité du bénéficiaire et son incapacité à rembourser l’aide ne constituent pas un motif valable pour l’exempter de son obligation de rembourser l’aide (214). En l’espèce, il est en principe possible d’obtenir le rétablissement de la situation existant avant le versement de l’aide et l’élimination de la distorsion de concurrence en inscrivant la créance relative au remboursement de l’aide dans le tableau des créances dans le cadre de la procédure de liquidation judiciaire supervisée. Lorsque l’État membre n’est pas en mesure de récupérer le montant total de l’aide, l’enregistrement de la créance ne permet de satisfaire à l’obligation de récupération que si la procédure d’insolvabilité aboutit à la liquidation de l’entreprise en cause, c’est-à-dire à la cessation définitive de ses activités (215).

(358)

La Commission constate que les mesures 1, 2, 3 et 5, considérées ensemble et séparément, constituent des aides d’État en faveur de CFR Marfă au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.

(359)

La Commission constate que la mesure 4 ne constitue pas une aide d’État en faveur de CFR Marfă.

(360)

La Commission constate que la Roumanie a mis en œuvre illégalement les mesures 1, 2, 3 et 5, en violation de l’article 108, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

(361)

La Commission conclut que les éléments d’aide relevant des mesures 1, 2, 3 et 5 sont incompatibles avec le marché intérieur, étant donné que les conditions pertinentes des lignes directrices S&R de 2004 et des lignes directrices S&R de 2014 n’ont pas été remplies et qu’aucun autre motif de compatibilité n’a été identifié. Les aides illégales et incompatibles doivent donc être récupérées auprès du bénéficiaire, majorées des intérêts de récupération,

a)

le trafic et le service sont entièrement ou partiellement suspendus sur certaines liaisons;

b)

certains envois sont exclus du transport ou ne sont reçus que dans certaines conditions prédéterminées;

c)

certains envois sont prioritaires;