ISSN 1977-0693

Journal officiel

de l'Union européenne

L 179

European flag  

Édition de langue française

Législation

58e année
8 juillet 2015


Sommaire

 

II   Actes non législatifs

page

 

 

DÉCISIONS

 

*

Décision (UE) 2015/1071 de la Commission du 1er octobre 2014 relative à l’aide d’État SA.26190 (2012/C) (ex 2011/NN) mise à exécution par l’Allemagne en faveur de l’aéroport de Sarrebruck et des compagnies aériennes utilisant cet aéroport [notifiée sous le numéro C(2014) 5062] (Le texte en langue anglaise est le seul faisant foi) ( 1 )

1

 

*

Décision (UE) 2015/1072 de la Commission du 1er octobre 2014 concernant les mesures de l’Allemagne en faveur de Propapier PM2 GmbH — aide d’État SA.23827 (2013/C) (ex 46/NN 46/12) (ex N 582/07) [notifiée sous le numéro C(2014) 6837] (Le texte en langue allemande est le seul faisant foi) ( 1 )

54

 

*

Décision (UE) 2015/1073 de la Commission du 9 janvier 2015 concernant les aides d’État SA.35888 (2013/C) (ex 2013/NN), SA.37220 (2014/C) (ex 2013/NN), SA.38225 (2014/C) (ex 2013/NN) octroyées par Chypre à Cyprus Airways (Public) Ltd [notifiée sous le numéro C(2014) 9362] (Le texte en langue anglaise est le seul faisant foi) ( 1 )

83

 

*

Décision (UE) 2015/1074 de la Commission du 19 janvier 2015 relative à l’aide d’État SA.35842 (2014/C) (ex 2012/NN) mise à exécution par l’Italie — Compensation complémentaire de service public en faveur de CSTP [notifiée sous le numéro C(2015) 74] (Le texte en langue italienne est le seul faisant foi) ( 1 )

112

 

*

Décision (UE) 2015/1075 de la Commission du 19 janvier 2015 relative à l’aide d’État SA.35843 (2014/C) (ex 2012/NN) mise à exécution par l’Italie — Compensation complémentaire de service public en faveur de Buonotourist [notifiée sous le numéro C(2015) 75] (Le texte en langue italienne est le seul faisant foi) ( 1 )

128

 


 

(1)   Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE

FR

Les actes dont les titres sont imprimés en caractères maigres sont des actes de gestion courante pris dans le cadre de la politique agricole et ayant généralement une durée de validité limitée.

Les actes dont les titres sont imprimés en caractères gras et précédés d'un astérisque sont tous les autres actes.


II Actes non législatifs

DÉCISIONS

8.7.2015   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

L 179/1


DÉCISION (UE) 2015/1071 DE LA COMMISSION

du 1er octobre 2014

relative à l’aide d’État SA.26190 (2012/C) (ex 2011/NN) mise à exécution par l’Allemagne en faveur de l’aéroport de Sarrebruck et des compagnies aériennes utilisant cet aéroport

[notifiée sous le numéro C(2014) 5062]

(Le texte en langue anglaise est le seul faisant foi)

(Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE)

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa (1),

vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations, conformément aux dispositions précitées (2) et vu les réponses obtenues,

considérant ce qui suit:

1.   PROCÉDURE

(1)

Dans une question parlementaire de 2008, Hiltrud Breyer, membre du Parlement européen, a soulevé la question du financement public de la société holding de transport du Land de Sarre (ci-après «vh Saar») et de l’aéroport de Sarrebruck, ainsi que des réductions accordées aux compagnies aériennes utilisant cet aéroport (3). Le commissaire Tajani a répondu à cette question le 5 septembre 2008. Une plainte a également été enregistrée sous le numéro CP 171/2008.

(2)

Dans sa question, Mme Breyer alléguait que vh Saar avait reçu 1 1 0 00  000 EUR sous la forme d’une augmentation de capital financée sur le budget d’État du Land de Sarre. Selon elle, ces fonds avaient servi à compenser les pertes encourues par la société qui exploitait l’aéroport, laquelle appartenait à une filiale de vh Saar. Mme Breyer affirmait que l’exploitant aéroportuaire, sa société mère et vh Saar étaient liés par des accords de compensation des résultats. Ce montage aurait eu pour objectif de subventionner en toute discrétion et de manière permanente l’aéroport qui n’était pas rentable.

(3)

La Commission a demandé à l’Allemagne un complément d’information les 31 juillet 2008, 24 septembre 2010, 24 mars 2011 et 8 août 2011. L’Allemagne a répondu à ces demandes et fourni des informations complémentaires les 4 novembre 2008, 17 janvier 2011, 14 juin 2011 et 7 octobre 2011.

(4)

Par lettre du 22 février 2012, la Commission a informé l’Allemagne de sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne concernant cette aide.

(5)

La décision de la Commission d’ouvrir cette procédure (ci-après dénommée «décision d’ouverture de la procédure») a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne  (4). La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur l’aide en cause.

(6)

Le 20 août 2012, la Commission a reçu des observations d’une partie intéressée — Air Berlin. Le 1er octobre 2012, la Commission a transmis ces observations à l’Allemagne, laquelle avait la possibilité de réagir dans un délai d’un mois; l’Allemagne a présenté ses observations par lettre du 29 octobre 2012. Des particuliers ont adressé leurs observations dans le cadre de la procédure, affirmant que le financement public accordé à l’aéroport constituait une aide d’État.

(7)

À la suite de l’ouverture de la procédure formelle d’examen, la Commission a demandé un complément d’information les 24 février 2012, 23 avril 2012, 16 octobre 2012, 26 novembre 2013 et 14 mars 2014. L’Allemagne a répondu à ces requêtes et communiqué des informations complémentaires les 17 avril 2012, 4 mai 2012, 14 décembre 2012, 14 janvier 2014 et 3 avril 2014.

(8)

Le 24 février 2014, la Commission a informé l’Allemagne que les lignes directrices sur les aides d’État aux aéroports et aux compagnies aériennes pour 2014 (ci-après «lignes directrices pour le secteur aérien») avaient été adoptées le 20 février 2014 (5) et a invité cette dernière à transmettre ses observations dans un délai de 20 jours ouvrables à compter de la publication de ces nouvelles lignes directrices au Journal officiel. L’Allemagne a répondu le 6 mai 2014.

(9)

Les lignes directrices de 2014 pour le secteur aérien ont été publiées au Journal officiel de l’Union européenne le 4 avril 2014 (6). Elles remplacent les lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien (7).

(10)

Le 15 avril 2014, une communication a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne invitant les États membres et les parties intéressées à soumettre leurs observations sur l’application des lignes directrices de 2014 pour le secteur aérien, cette fois-ci dans un délai de 20 jours ouvrables à compter de la date de publication de ladite communication (8). Air Berlin a transmis ses observations le 5 mai 2014.

(11)

Le 17 juin 2014, l’Allemagne a informé la Commission qu’elle acceptait à titre exceptionnel que la décision soit adoptée en langue anglaise.

2.   DESCRIPTION DES MESURES ET MOTIFS D’OUVERTURE DE LA PROCÉDURE

2.1.   CONTEXTE DE LA PROCÉDURE D’EXAMEN

2.1.1.   HISTORIQUE ET DÉVELOPPEMENT DE L’AÉROPORT DE SARREBRUCK

(12)

L’aéroport de Sarrebruck est l’aéroport de la capitale du Land de Sarre, Sarrebruck. Selon des informations accessibles au public, l’aéroport a été inauguré en 1928 et exploité jusqu’en 1939, année où il a été fermé après que la guerre a éclaté. L’aéroport a repris ses activités en 1966, avec la construction d’une piste moderne adaptée à des avions moyen-courriers. En 1999 a débuté la construction d’un nouveau terminal nécessitant un investissement de quelque 1 1 8 00  000 EUR. Ce nouveau terminal qui, selon des informations accessibles au public, a été conçu pour accueillir jusqu’à 8 00  000 passagers par an («pax») a été inauguré en mai 2005. Cependant, en raison de contraintes liées à l’infrastructure de sécurité, l’Allemagne fait observer que la capacité effective de l’aéroport n’est que de 7 00  000 pax.

(13)

Les tableaux 1 et 2 illustrent le développement de l’aéroport exprimé en nombre de passagers et de mouvements d’aéronefs. À l’aéroport de Sarrebruck, le trafic de fret est négligeable.

Tableau 1

Nombre de passagers 1998-2012  (9)

Année

Vols commerciaux réguliers

Vols commerciaux charters

Total de vols commerciaux

Vols non commerciaux

Total

1998

1 26  231

2 93  449

4 19  680

10  070

4 29  750

1999

1 34  228

3 08  634

4 42  862

3  810

4 46  672

2000

1 49  693

3 32  902

4 82  595

1  971

4 84  566

2001

1 41  676

3 38  354

4 80  030

831

4 80  861

2002

1 44  542

3 16  757

4 61  299

946

4 62  245

2003

1 35  100

3 23  083

4 58  183

1  502

4 59  685

2004

1 28  498

3 31  355

4 59  853

1  560

4 61  413

2005

1 36  178

3 50  052

4 86  230

1  256

4 87  486

2006

1 25  188

2 95  033

4 20  221

1  422

4 21  643

2007

1 76  690

1 73  263

3 49  953

639

3 50  592

2008

3 60  694

1 57  226

5 17  920

368

5 18  288

2009

3 35  684

1 34  249

4 69  933

214

4 70  147

2010

3 31  780

1 59  469

4 91  249

166

4 91  415

2011

3 68  314

84  000

4 52  314

1  338

4 53  652

2012

3 64  076

61  353

4 25  429

414

4 25  843

Tableau 2

Mouvements d’aéronefs  (10)

Année

Vols commerciaux réguliers

Vols commerciaux charters

Total de vols commerciaux

Vols non commerciaux

Total

1998

7  240

6  021

13  261

7  558

20  819

1999

7  491

7  192

14  683

7  280

21  963

2000

7  970

8  171

16  141

4  972

21  113

2001

6  740

4  624

11  364

3  582

14  946

2002

7  979

3  957

11  936

3  228

15  164

2003

7  256

4  377

11  633

3  378

15  011

2004

6  531

4  032

10  563

3  201

13  764

2005

6  291

4  453

10  744

3  458

14  202

2006

6  469

4  539

10  980

4  047

15  055

2007

7  046

4  011

11  057

3  464

14  521

2008

11  173

3  475

14  648

2  596

17  244

2009

9  686

2  912

12  598

3  093

15  691

2010

8  775

4  983

13  758

2  487

16  245

2011

7  307

4  641

11  948

2  535

14  483

2012

6  567

3  398

9  965

2  359

12  324

(14)

Le développement de l’aéroport a surtout été marqué, d’une part, par le départ de la compagnie Hapag Lloyd en 2006 et, d’autre part, par l’arrivée d’Air Berlin en 2007. Jusqu’à ce qu’elle décide de relocaliser ses activités dans l’aéroport voisin de Zweibrücken, la compagnie charter Hapag Lloyd (aujourd’hui appelée «TUIFly») a contribué au trafic total de l’aéroport de Sarrebruck à hauteur de plus de 1 90  000 passagers. L’arrivée d’Air Berlin, pour sa part, a marqué une hausse significative du trafic de vols commerciaux réguliers à Sarrebruck. En conséquence, alors que jusqu’en 2006, les vols charters ont dominé les activités de l’aéroport de Sarrebruck, les vols réguliers sont, depuis 2007, à l’origine de la majeure partie du trafic passagers.

(15)

En ce qui concerne l’avenir, l’Allemagne a déclaré que, selon les projections les plus récentes en matière de trafic aérien (août 2010), le nombre de passagers devrait atteindre […] (11) unités en 2020.

2.1.2.   SITUATION GÉOGRAPHIQUE ET ZONE D’ATTRACTION

(16)

L’aéroport de Sarrebruck est situé à quelque 10 km au sud-est de la ville de Sarrebruck. Les autres aéroports les plus proches sont (12):

l’aéroport de Zweibrücken (à environ 39 km ou 29 minutes en voiture),

l’aéroport de Metz-Nancy-Lorraine (à environ 96 km ou 61 minutes en voiture),

l’aéroport de Luxembourg (à environ 121 km ou 77 minutes en voiture),

l’aéroport de Francfort-Hahn (à environ 128 km ou 85 minutes en voiture),

l’aéroport de Strasbourg (à environ 140 km ou 91 minutes en voiture),

l’aéroport de Francfort-sur-le-Main (à environ 163 km ou 92 minutes en voiture),

l’aéroport de Karlsruhe/Baden-Baden (à environ 161 km ou 104 minutes en voiture).

(17)

L’Allemagne a déclaré que la grande majorité des passagers est originaire de la région. Elle fait valoir que 71 % des passagers proviennent du Land de Sarre, 15 % de la partie occidentale de la Rhénanie-Palatinat (comprenant la région de Zweibrücken) et quelque 14 % de France, du Luxembourg et de la région de Trèves. Il est prévu que le nombre de passagers augmente suite, également, à un accroissement de la demande en provenance de la région de la Sarre.

2.1.3.   STRUCTURE JURIDIQUE ET ÉCONOMIQUE DE L’AÉROPORT DE SARREBRUCK

(18)

En 1997, Flughafen Saarbrücken GmbH, société anciennement propriétaire et exploitante de l’aéroport, a été scindée en deux sociétés distinctes: Flughafen Saarbrücken Betriebsgesellschaft mbH (ci-après «FSBG»), chargée de l’exploitation de l’aéroport, et Flughafen Saarbrücken Besitzgesellschaft mbH (ci-après «FSBesitzG»), propriétaire de l’aéroport et responsable de l’entretien des infrastructures. En contrepartie de l’utilisation et de l’exploitation commerciale de l’aéroport, FSBG devait verser à FSBesitzG une redevance au titre d’un crédit-bail.

(19)

Jusqu’au 30 juin 2007, FSBG était détenue à 48 % par FSBesitzG, à 51 % par Fraport AG (exploitant de l’aéroport de Francfort-sur-le-Main) et à 1 % par la ville de Sarrebruck. FSBesitzG était, quant à elle, détenue à 99,9 % par vh Saar et à 0,1 % par le Land de Sarre. Vh Saar a toujours été la propriété directe du Land de Sarre.

(20)

Le 30 juin 2007, Fraport AG a cédé sa part de FSBG à FSBesitzG, laquelle détenait dès lors 99 % de FSBG. Au début de l’année 2008, les deux sociétés ont fusionné pour recréer Flughafen Saarbrücken GmbH (dénommée ci-après «FSG»), reproduisant ainsi, pour l’essentiel, la situation qui existait avant la privatisation partielle en faveur de Fraport AG en 1997. Depuis 2008, FSG est détenue à 100 % par vh Saar.

(21)

Vh Saar a été créée en 1996 par le ministère de l’économie et des finances du Land de Sarre. La société avait pour objet «la coordination des activités liées à la construction, à l’extension et à l’exploitation des ports et aéroports publics du Land de Sarre». La conclusion d’un contrat de domination avec FSG était prévue dans les statuts de vh Saar. Le conseil d’administration et le conseil de surveillance sont nommés par le gouvernement fédéral du Land de Sarre en sa qualité d’actionnaire unique. Outre FSG, vh Saar détient également Hafenbetriebe Saarland GmbH (ci-après dénommée «HSG»), propriétaire et exploitant de plusieurs ports du Land de Sarre.

(22)

FSBesitzG, fondée le 4 juillet 1997 en tant que successeur juridique de la FSG originelle, avait pour objet «la construction, l’entretien et la location de l’aéroport ainsi qu’une prise de participation dans FSBG». Le conseil de surveillance était nommé par le gouvernement du Land de Sarre et son président était désigné par le ministère du Land de Sarre responsable du secteur de l’aviation. La direction de la société devait se conformer aux instructions émanant du ministère de l’économie et des finances au moment d’exercer son droit de vote à l’assemblée des actionnaires de FSBG.

(23)

FSBG, fondée le 4 juillet 1997, avait pour objet l’exploitation de l’aéroport de Sarrebruck. La direction était nommée par l’assemblée des actionnaires à une majorité de 75 %. Le conseil de surveillance était constitué de dix membres, dont cinq étaient nommés, respectivement, par Fraport AG et par FSBesitzG. Après 2006, le conseil était constitué de six membres, dont deux étaient désignés par Fraport AG et quatre par FSBesitzG.

(24)

FSG, fondée le 30 août 2008, a pour objet l’exploitation de l’aéroport de Sarrebruck au service d’entreprises de l’aviation civile et d’entreprises auxiliaires. Les membres du conseil d’administration et du conseil de surveillance sont nommés par le gouvernement fédéral du Land de Sarre. Le président du conseil de surveillance est désigné par le ministère responsable de l’aviation.

2.2.   MESURES SOUMISES À EXAMEN ET MOTIFS D’OUVERTURE DE LA PROCÉDURE FORMELLE D’EXAMEN

(25)

La Commission a examiné plusieurs mesures concernant l’aéroport de Sarrebruck. Elle a apprécié si lesdites mesures constituaient une aide d’État et si cette aide d’État pouvait être jugée compatible avec le marché intérieur.

(26)

Les mesures suivantes ont été examinées au motif qu’elles pouvaient constituer une aide d’État en faveur de vh Saar, de FSG et de FSBesitzG:

a)

le financement par le Land de Sarre de vh Saar, de FSG et de FSBesitzG;

b)

le transfert par le Land de Sarre de diverses parcelles de terrain en faveur de FSBesitzG;

c)

des garanties sur prêts octroyées par le Land de Sarre à vh Saar et à FSBesitzG.

(27)

Le contrat de crédit-bail conclu entre FSBesitzG et FSBG a été considéré comme susceptible de constituer une aide d’État en faveur de FSBG.

(28)

Les mesures suivantes ont été examinées au motif qu’elles pouvaient constituer une aide d’État en faveur de diverses compagnies aériennes exerçant leurs activités à l’aéroport de Sarrebruck:

a)

les réductions introduites en 2007 en faveur des compagnies aériennes exerçant pour la première fois leurs activités à l’aéroport de Sarrebruck, offrant de nouvelles liaisons ou augmentant leur trafic passagers;

b)

le contrat d’aide au démarrage conclu entre FSBesitzG et Cirrus Airlines;

c)

l’accord de commercialisation conclu entre FSG et Air Berlin.

2.2.1.   FINANCEMENT DE VH SAAR, DE FSG ET DE FSBESITZG

Description détaillée de la mesure

(29)

Vh Saar est liée financièrement à sa filiale — FSBesitzG jusqu’au 30 août 2008 et FSG ensuite — par un accord de compensation des résultats, de sorte que vh Saar a couvert toutes les pertes encourues par ces sociétés. Dans le même temps, vh Saar a perçu des bénéfices générés par sa seconde filiale — HSG — et bénéficié d’injections directes de capital de la part de son unique actionnaire, le Land de Sarre. Grâce à ces fonds, vh Saar a toujours été en mesure de couvrir les pertes de FSBesitzG/FSG. L’accord de compensation des résultats a été conclu, au départ, par vh Saar et par le prédécesseur juridique de FSBesitzG, FSG, le 1er janvier 1997. Après avoir été rétablie, FSG a succédé dans cet accord à FSBesitzG.

(30)

FSBG, juridiquement séparée de FSBesitzG jusqu’en 2008, a régulièrement réalisé des bénéfices jusqu’en 2006. Ces bénéfices étaient soit distribués aux actionnaires (jusqu’au 30 juin 2007, FSBesitzG et Fraport AG), auquel cas ils étaient enregistrés comme recettes dans le bilan des actionnaires de l’année suivante, soit réinvestis. En 2007, après que FSBesitzG est devenue l’actionnaire unique de FSBG, l’importante perte annuelle a été compensée par une injection de capital correspondante de la part de FSBesitzG. FSBesitzG et FSBG ont fusionné au début de l’année 2008, de sorte que la perte combinée sera à partir de là couverte par vh Saar.

(31)

Depuis l’année 2000, les pertes de FSBesitzG/FSG et les injections de capital correspondantes effectuées par vh Saar, elles-mêmes financées par des injections de capital de la part du Land de Sarre et par d’autres revenus, ont évolué comme suit:

Tableau 3

Pertes annuelles de FSBesitzG/FSG en EUR

Année

FSBesitzG

FSG

2000

-  2 1 68  916

 

2001

-  2 7 85  473

 

2002

-  4 1 64  538

 

2003

-  3 0 99  253

 

2004

-  2 7 70  680

 

2005

-  3 9 17  320

 

2006

-  8 4 00  703

 

2007

-  8 1 71  099

 

2008

 

-  4 5 48  264

2009

 

-  9 3 06  512

2010

 

-  8 8 05  707

2011

 

- 1 0 0 65  522

2012

 

- 1 8 4 49  926

Total

(2000-2009)

- 4 9 3 32  758

Total

(2000-2012)

- 8 6 6 53  913

(32)

La perte estimée de FSG pour l’exercice 2013 s’élève à 9 4 27  000 EUR.

(33)

Durant la période 2000-2012, l’EBITDA de FSBesitzG/FSG a évolué comme suit:

Tableau 4

Évolution de l’EBITDA en EUR  (13)

Année

EBITDA

2000 (14)

9 37  000

2001 (14)

- 1 56  000

2002 (14)

- 8 32  000

2003 (14)

56  000

2004 (14)

7 04  000

2005 (14)

- 7 32  000

2006 (14)

-  5 3 07  000

2007 (14)

-  4 3 92  000

2008

-  1 8 40  000

2009

-  5 2 37  000

2010

-  5 2 37  000

2011

-  3 5 28  000

2012

-  4 9 37  700

Total

- 3 0 5 01  700

(34)

Pour l’exercice 2013, l’EBITDA de FSG devrait être à nouveau négatif et s’élever à - 5 1 44  000 EUR.

(35)

L’Allemagne a déclaré que, pendant la période 2000-2009, la plupart des coûts correspondent à des investissements réalisés dans l’infrastructure et à l’entretien de cette dernière, au versement d’intérêts de prêts contractés afin de financer les investissements dans l’infrastructure ainsi qu’à des dépenses effectuées à des fins de sécurité/sûreté. Elle affirme que le coût total de ces activités s’élève approximativement à […]. Selon elle, ces coûts ne sont pas liés à la prestation de services aéroportuaires mais résultent exclusivement de la création et de l’exploitation de l’infrastructure.

Tableau 5

Coûts liés à l’infrastructure et à la sécurité/sûreté pendant la période 2000-2009

1

Investissements dans d’autres infrastructures

[…]

2

Entretien d’autres infrastructures

[…]

 

Total autres infrastructures (1 et 2)

[…]

3

Coût total du capital (15)

[…]

4

Investissements dans l’infrastructure de sécurité/sûreté

[…]

5

Sécurité/sûreté (autres)

[…]

 

Total sécurité/sûreté (4 et 5)

[…]

 

Total 1 à 5

[…]

(36)

L’Allemagne (16) a précisé qu’au cours de la période 2000-2009, les opérations suivantes ont été réalisées dans le cadre des investissements et de l’entretien:

i)   Construction en 2000 d’un nouveau terminal avec installations connexes (coût net d’environ […]).

(37)

La capacité de l’ancien terminal était de 3 90  000 passagers par an (17). Cette capacité a été dépassée pour la première fois en 1996. Cette année-là, le nombre annuel de passagers enregistrés à l’aéroport de Sarrebruck a atteint 3 95  000 unités et a continué de croître jusqu’en 2000 pour atteindre 4 84  566 passagers. Selon l’Allemagne, l’ancien terminal était fréquemment saturé, notamment pendant les mois de grands départs (période estivale), de sorte que les temps d’attente s’allongeaient, les zones de passagers étaient surpeuplées et certains passagers étaient contraints d’attendre à l’extérieur du terminal. En outre, l’ancien terminal ne répondait plus aux normes de sécurité. Le nouveau terminal est doté d’un nouveau système de sécurité. L’ancien terminal sert aujourd’hui de zone d’attente et de zone d’embarquement.

ii)   Aménagement de la piste et de la zone de sécurité en 2009-2010 (coût net, comprenant les travaux d’éclairage, de l’ordre de […])

(38)

En 2009-2010, la piste et la zone de sécurité ont été aménagées. Cet aménagement comprenait un certain nombre de mesures de construction et de sécurité prises pour augmenter la sécurité de l’infrastructure aéroportuaire et pour en garantir la conformité aux normes de sécurité applicables. En particulier, l’emplacement des feux de piste a été adapté pour envoyer de meilleurs signaux aux pilotes, des feux de protection de piste ont été installés et la superstructure de l’angle de piste a été adaptée pour répondre aux besoins des aéronefs modernes.

iii)   Entretien de la piste en 2009 (coût net d’environ […])

(39)

En 2009-2010 également, des travaux d’entretien ont été effectués sur la piste afin d’éviter tout dommage aux aéronefs exploités dans l’aéroport.

Motifs de l’ouverture de la procédure formelle d’examen

Existence d’une aide

(40)

Dans un premier temps, il a été observé dans la décision d’ouverture que le financement de vh Saar par le Land de Sarre et de FSBesitzG/FSG par vh Saar constituait un transfert de ressources publiques, soit directement, soit parce que vh Saar était entièrement contrôlée par le Land de Sarre et que les actions menées étaient imputables à ce dernier. Les activités de FSBesitzG, de FSGB et de FSG ainsi qu’éventuellement celles de vh Saar elle-même constituaient également des activités économiques.

(41)

Il a été précisé dans la décision d’ouverture que, d’après les informations disponibles, vh Saar n’a bénéficié elle-même d’aucun avantage, dans la mesure où elle a manifestement transféré à FSBesitzG/FSG la totalité des fonds reçus du Land de Sarre. L’Allemagne a été invitée à fournir de plus amples informations afin de déterminer si vh Saar a conservé certains fonds publics en vue de les utiliser à d’autres fins ou pour une autre activité. Quant à FSBesitzG/FSG, la décision d’ouverture fait valoir que les fonds reçus de vh Saar ont permis de diminuer les coûts que l’aéroport aurait dû normalement supporter, ce qui constitue dès lors un avantage économique.

(42)

La décision d’ouverture porte ensuite sur la question de savoir si ce financement pouvait être qualifié de compensation au titre d’un service d’intérêt économique général (SIEG) conformément à la jurisprudence Altmark. Il a été constaté que, sur la base des informations disponibles, le quatrième critère Altmark ne semblait pas être respecté. Plus précisément, il a été relevé que l’exploitation de l’aéroport n’a jamais été soumise à une procédure de marché public et que le financement n’a pas été fondé sur une analyse des coûts qu’une entreprise classique, bien gérée et disposant des moyens nécessaires, aurait encourus. Étant donné que les critères Altmark sont cumulatifs, cette constatation suffisait à justifier la conclusion provisoire selon laquelle le financement ne pouvait être considéré comme une compensation au titre d’un SIEG conformément à la jurisprudence citée.

(43)

Sur la base des informations disponibles, il n’est pas apparu non plus que le financement pouvait être justifié comme étant conforme au comportement d’un opérateur en économie de marché (OEM) avisé. Il a été relevé en particulier que l’Allemagne n’avait pas présenté de plan d’exploitation ni aucun autre document démontrant qu’un bénéfice pouvait être attendu. Au contraire, les pertes annuelles croissantes montraient plutôt que l’aéroport ne serait pas viable sans le soutien financier du Land de Sarre, par l’intermédiaire de vh Saar, ce qui pouvait indiquer que l’aéroport était une entreprise en difficulté. La Commission a dès lors conclu à titre provisoire que le financement de l’aéroport par vh Saar ne répondait pas au critère de l’OEM et a invité l’Allemagne à s’exprimer sur la situation financière de l’aéroport.

(44)

Il a été enfin constaté que le financement en cause était sélectif, que la mesure faussait ou menaçait de fausser la concurrence et que, étant donné le voisinage immédiat de plusieurs aéroports situés dans d’autres États membres, les échanges intérieurs de l’Union étaient susceptibles d’être affectés. La Commission a, par conséquent, conclu à titre provisoire que le financement constituait effectivement une aide d’État conformément à l’article 107, paragraphe 1, du traité.

Compatibilité

(45)

Dans un premier temps, on a cherché à déterminer si le financement de l’aéroport pouvait être qualifié d’aide compatible au titre de la décision de 2005 relative aux SIEG (18). Il a été observé qu’aucune information disponible ne permettait de démontrer que, sans la présence de l’aéroport, la région dans laquelle il se trouvait serait isolée au point que son développement social et économique s’en trouverait affecté. Comme il apparaît que la zone d’attraction de l’aéroport de Sarrebruck pouvait être également desservie par d’autres aéroports de la région, la Commission a conclu à titre provisoire qu’il serait de toute évidence erroné de qualifier l’exploitation de l’aéroport de Sarrebruck de SIEG au titre de la décision de 2005 relative aux SIEG.

(46)

La décision d’ouverture faisait valoir, en outre, qu’en tout état de cause, l’aéroport n’était pas chargé de manière appropriée de fournir un SIEG sous la forme de services aéroportuaires, qu’il n’était pas établi clairement que le financement se limitait aux activités de base de l’aéroport et que les paramètres de compensation n’étaient pas définis au préalable. En conséquence, la Commission est parvenue à la conclusion provisoire selon laquelle le financement ne remplissait pas les conditions définies dans la décision de 2005 relative aux SIEG.

(47)

L’examen a aussi porté sur la question de savoir si les conditions fixées à la section 4.2 des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien étaient respectées. Ces conditions sont semblables à celles contenues dans la décision de 2005 relative aux SIEG. L’absence de mandat en bonne et due forme et de dispositions limitant le financement de l’aéroport à ses activités de base, entre autres, a conduit à la conclusion provisoire selon laquelle le financement ne pouvait être considéré comme étant compatible conformément à la section 4.2 des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien.

(48)

Il a ensuite été examiné dans la décision d’ouverture si le financement pouvait être compatible conformément à la section 4.1 des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien. Il a été constaté que l’accord de compensation des résultats n’avait pas spécifiquement pour objet de financer des investissements d’infrastructure mais qu’il couvrait simplement toutes les pertes résultant des activités aéroportuaires. Il a ensuite été relevé qu’un tel instrument pouvait difficilement avoir un effet d’incitation sur le plan des investissements et que l’Allemagne prévoyait uniquement un EBITDA positif pour 2020 mais pas de résultat général positif. Enfin, il a été estimé que l’exploitation de l’aéroport semblait porter atteinte à l’exploitation de l’aéroport voisin de Zweibrücken. Aussi la Commission a-t-elle exprimé des doutes quant à la compatibilité du financement conformément à la section 4.1 des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien.

(49)

La décision d’ouverture a porté, enfin, sur l’examen de la compatibilité éventuelle du financement avec les lignes directrices relatives au sauvetage et à la restructuration (19). L’Allemagne a été invitée à préciser si l’aéroport pouvait être considéré comme une entreprise en difficulté et si, le cas échéant, des mesures avaient été prises à la lumière des lignes directrices relatives au sauvetage et à la restructuration.

(50)

En conclusion, la Commission a adopté provisoirement une position selon laquelle le financement de vh Saar, de FSBesitzG et de FSG par le biais de subventions directes accordées à vh Saar par le Land de Sarre et d’injections de capital effectuées par vh Saar en faveur de FSBesitzG/FSG constituait une aide d’État. Sur la base des informations disponibles, la Commission a également émis des réserves quant à la compatibilité de cette aide avec le marché intérieur.

2.2.2.   LE TRANSFERT DE PLUSIEURS PARCELLES DE TERRAIN À FSBESITZG

Description détaillée de la mesure

(51)

À partir de 1998, l’Allemagne a transféré à l’aéroport plusieurs parcelles de terrain qui, selon les informations communiquées par l’Allemagne, totalisaient une valeur de 2 40  000 EUR. Seules trois de ces parcelles ont été transférées après 2000. Selon l’Allemagne, ces parcelles totalisaient une valeur de […]. Au cours des années 2002 et 2003, deux parcelles ont été transférées […] et, au cours de l’année 2004, l’aéroport a fait l’acquisition d’une parcelle au prix de […].

Motifs de l’ouverture de la procédure formelle d’examen

Existence d’une aide

(52)

La décision d’ouverture faisait valoir, tout d’abord, que le transfert de terrains appartenant à l’État constituait un transfert de ressources d’État. Étant donné que l’exploitation et la construction d’infrastructures aéroportuaires ne doivent être considérées comme une tâche relevant du contrôle des aides d’État qu’à compter de la date de l’arrêt rendu dans l’affaire «Aéroports de Paris» (le 12 décembre 2000), seuls les transferts effectués ultérieurement à cette date pouvaient être pris en compte pour un examen au titre du contrôle des aides d’État. L’Allemagne a été invitée à préciser quelles parcelles de terrain avaient été transférées après l’année 2000 et quelle en était la valeur. La Commission a constaté en outre que le transfert ne répondait pas au critère de l’OEM, qu’il présentait un caractère sélectif et qu’il faussait la concurrence et affectait les échanges à l’intérieur de l’Union, pour les mêmes motifs que ceux évoqués pour le financement général.

(53)

L’Allemagne a fait valoir que le transfert des terrains répondait, du moins en partie, à des impératifs de sécurité ou de sûreté (tels que la construction de clôtures de sécurité), de sorte que ces mesures ne pouvaient constituer une aide d’État aux fins de l’article 107, paragraphe 1, du traité. La Commission a demandé à l’Allemagne de préciser quelles mesures étaient directement liées à la sécurité du trafic aérien et à l’exercice des prérogatives de puissance publique, et a émis des réserves quant au fait que la construction de clôtures de sécurité puisse avoir comme seul objet la sécurité des opérations aéroportuaires, de sorte que celle-ci relevait également des coûts nécessairement liés à l’activité économique que constitue l’exploitation d’un aéroport. L’Allemagne a été également invitée à expliquer si les mêmes règles en matière de financement public d’activités relevant de l’exercice d’une mission de puissance publique s’appliquaient à tous les aéroports nationaux, ou si certains aéroports devaient supporter personnellement des coûts qui, dans le cas d’autres aéroports, étaient couverts par l’État.

(54)

En conséquence, la conclusion provisoire de la décision d’ouverture est que le transfert de terrains constituait une aide d’État aux fins de l’article 107, paragraphe 1, du traité.

Compatibilité

(55)

La décision d’ouverture revient sur le fait qu’il incombait aux États membres de faire valoir les éventuels motifs justifiant la compatibilité de la mesure en cause et de démontrer que les conditions pertinentes étaient réunies. Il a été observé qu’étant donné que l’Allemagne ne pensait pas que le transfert des terrains en question puisse constituer une aide d’État, celle-ci n’avait présenté aucun argument relatif à la compatibilité. La Commission a invité l’Allemagne à expliquer si le transfert de terrains pouvait être compatible avec les lignes directrices relatives au sauvetage et à la restructuration. La Commission a en outre déclaré que, sur la base des informations disponibles au moment de l’adoption de la décision d’ouverture, elle doutait que la mesure en cause soit compatible avec le marché intérieur.

2.2.3.   GARANTIES SUR PRÊTS EN FAVEUR DE VH SAAR ET DE FSBESITZG

Description détaillée de la mesure

(56)

Le Land de Sarre a octroyé des garanties à FSBesitzG à trois reprises (deux garanties en 1998 et une en 1999), chaque fois sans percevoir une quelconque rémunération. En outre, le Land de Sarre a émis deux lettres de confort au titre de sûretés pour deux prêts contractés par vh Saar, que cette dernière a ensuite transférés à FSBesitzG.

Tableau 6

Garanties et lettres de confort

Année

Montant du prêt (en EUR)

Durée du prêt

Bénéficiaire

1998

[…]

30 décembre 2017

FSBesitzG

 

[…]

1er octobre 2017

FSBesitzG

1999

1 1 4 53  000

FSBesitzG

2005

3 7 00  000

31 janvier 2021

vh Saar

2006

1 0 0 00  000

31 août 2039

vh Saar

Motifs de l’ouverture de la procédure formelle d’examen

Existence d’une aide

(57)

La décision d’ouverture établit le constat que, pour les mêmes motifs que ceux indiqués au considérant 52, seules les garanties accordées après 2000 étaient pertinentes pour l’évaluation de l’aide d’État. Compte tenu des informations disponibles à l’époque, la Commission est partie de l’hypothèse que la garantie couvrant un prêt s’élevant à 1 1 4 53  000 EUR avait été accordée après 2000. Elle a précisé que, dans la mesure où la garantie de ce prêt ainsi que les lettres de confort émises pour les prêts de 2005 et de 2006 contractés par vh Saar couvraient l’intégralité des prêts et que le Land de Sarre n’avait pas perçu de rémunération pour cette garantie et ces lettres de confort, ces garanties semblaient constituer une aide d’État conformément à la communication relative aux garanties (20). En ce qui concerne le caractère sélectif de la mesure, la distorsion de la concurrence et l’effet sur les échanges, les mêmes considérations que celles énoncées pour le financement général de FSBesitzG/FSG par vh Saar ont été formulées.

Compatibilité

(58)

La décision d’ouverture part de l’hypothèse que la garantie couvrant le prêt d’un montant de 1 1 4 53  000 EUR a été octroyée après l’année 2000. Compte tenu du fait que le prêt sous-jacent a servi à financer la construction du nouveau terminal, la décision d’ouverture a évalué la compatibilité de la garantie au regard de la section 4.1 des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien. La conclusion provisoire est qu’il n’était pas certain que le nouveau terminal serve un objectif d’intérêt général clairement défini (puisqu’il n’était pas clairement établi que d’autres aéroports voisins ne puissent pas couvrir également la zone d’attraction de l’aéroport de Sarrebruck), que le terminal soit indispensable au fonctionnement de l’aéroport, qu’il présente des perspectives d’utilisation satisfaisantes à moyen terme (puisque l’Allemagne n’avait communiqué aucune donnée précisant à quel moment l’aéroport serait rentable), que tous les utilisateurs aient accès aux infrastructures de manière égale et non discriminatoire (puisqu’il n’était pas clairement établi que tous bénéficiaient des mêmes avantages que Cirrus et Air Berlin) et qu’il affecte, enfin, l’évolution des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt de l’Union.

(59)

En ce qui concerne les lettres de confort de 2005 et de 2006, la décision d’ouverture indique que l’Allemagne n’avait pas précisé à quel objectif répondaient les prêts sous-jacents. Pour ce motif, et dans la mesure où l’Allemagne n’a pas présenté d’arguments relatifs à la compatibilité de ces mesures, la Commission a conclu à titre provisoire que l’aide d’État induite par ces mesures était incompatible avec le marché intérieur.

2.2.4.   LE CONTRAT DE CRÉDIT-BAIL CONCLU ENTRE FSBESITZG ET FSBG

Description détaillée de la mesure

(60)

À la suite de la séparation de la FSG originelle en FSBesitzG et FSBG en 1997, FSBG a loué les infrastructures aéroportuaires auprès de FSBesitzG. Conformément au contrat de crédit-bail du 7 juillet 1997, FSBG devait verser, outre une taxe sur le chiffre d’affaires, une redevance annuelle fixe de […]. Le 3 août 2006, FSBG et FSBesitzG ont conclu un nouveau contrat de crédit-bail applicable rétroactivement à partir du 1er juillet 2006.

(61)

Aux termes du contrat de 2006, la redevance locative annuelle fixe a été établie à […] par an. En outre, FSBG devait transférer un certain pourcentage de son bénéfice annuel. […].

(62)

Sur la base de ces contrats, FSBG a versé les montants suivants pour la location des infrastructures aéroportuaires auprès de FSBesitzG:

Tableau 7

Redevances locatives versées par FSBG

Année

Redevances locatives

2000

[…]

2001

[…]

2002

[…]

2003

[…]

2004

[…]

2005

[…]

2006

[…]

2007

[…]

(63)

Étant donné que FSBG et FSBesitzG ont fusionné au début de l’année 2008, aucune redevance locative n’était due à compter de cette date.

Motifs de l’ouverture de la procédure formelle d’examen

Existence d’une aide

(64)

La décision d’ouverture établit tout d’abord le constat que le contrat de crédit-bail modifié a été conclu entre FSBesitzG et FSBG, donc sans l’intervention directe d’un quelconque pouvoir public. Elle souligne cependant que FSBesitzG était intégralement détenue par des pouvoirs publics (0,1 % appartenant directement au Land de Sarre et 99,9 % appartenant à vh Saar, elle-même appartenant intégralement au Land de Sarre) et devenait, à ce titre, une entreprise publique. En outre, en raison des divers mécanismes de contrôle, le Land de Sarre exerçait un contrôle complet sur FSBesitzG de sorte qu’il a été conclu à titre provisoire que, s’il s’avérait que le contrat de crédit-bail avait octroyé à FSBG un avantage sous la forme de taux de location inférieurs au prix du marché, cet avantage impliquerait un transfert de ressources d’État et serait imputable à l’État.

(65)

La décision d’ouverture indique ensuite qu’à compter de l’année 2000, FSBG devait être considérée comme exerçant une activité économique et qu’elle constituait dès lors une entreprise. Au moment de la décision d’ouverture, la Commission n’avait reçu aucune information sur les contrats de crédit-bail conclus avant l’année 2000 et aucune donnée précisant si le contrat de crédit-bail en vigueur jusqu’en 2006 avait été modifié après 2000. Le contrat applicable jusqu’en 2006 aurait de ce fait pu constituer une aide existante. L’Allemagne a été invitée à fournir de plus amples informations sur le sujet.

(66)

Quant à la question de savoir si le contrat de crédit-bail offrait un avantage à FSBG, la décision d’ouverture reflète les doutes exprimés par la Commission relativement à la conformité des redevances locatives versées par FSBG aux conditions du marché. En conséquence, l’Allemagne a été invitée à fournir des informations complètes sur les relations financières entretenues par FSBesitzG et FSBG ainsi que sur la teneur des clauses du contrat de crédit-bail et sur les motifs économiques justifiant ces dernières.

(67)

Au vu de ces considérations, la conclusion provisoire de la décision d’ouverture est que les redevances locatives versées par FSBG comportaient un élément d’aide d’État.

Compatibilité

(68)

La conclusion provisoire de la décision d’ouverture est que les redevances locatives comportaient un élément d’aide d’État sous la forme d’une aide au fonctionnement, étant donné que les redevances inférieures au prix du marché contribuaient à réduire les frais de fonctionnement que FSBG devait supporter. La décision d’ouverture rappelle qu’une aide au fonctionnement est, en principe, incompatible avec le marché intérieur et a invité l’Allemagne à préciser si cette aide pouvait relever des lignes directrices relatives au sauvetage et à la restructuration ou à présenter d’autres arguments concernant la compatibilité.

2.2.5.   RÉDUCTIONS EN FAVEUR DE COMPAGNIES AÉRIENNES

Description détaillée de la mesure

(69)

Jusqu’en 2007, le barème de redevances aéroportuaires applicable à Sarrebruck ne prévoyait pas de réductions en faveur des compagnies aériennes. Le 1er avril 2007, FSBG a introduit un nouveau barème, lequel prévoyait une série de réductions applicables aux compagnies aériennes répondant à certaines conditions. Ce barème a été adopté par FSBesitzG/FSG après la fusion des deux sociétés.

(70)

Le barème de 2007 introduisait trois types de réductions. Les deux premières n’étaient pas cumulables alors que la troisième pouvait être ajoutée à l’une ou l’autre des réductions déjà accordées:

a)

réductions en faveur de nouvelles compagnies aériennes: les compagnies aériennes exerçant leur activité pour la première fois au départ de Sarrebruck bénéficiaient d’une réduction des redevances «passagers» et des redevances applicables pour l’atterrissage, le décollage et le mouvement des aéronefs, de 50 % la première année, de 30 % la deuxième année et de 20 % la troisième année;

b)

réductions pour de nouvelles destinations: des réductions du même ordre et applicables aux mêmes redevances étaient proposées aux compagnies aériennes desservant de nouvelles destinations, c’est-à-dire des destinations qui n’avaient pas été desservies depuis au moins 12 mois;

c)

remboursement en cas d’augmentation du nombre de passagers: les compagnies aériennes ayant transporté entre 60  000 et 1 00  000 pax, ou plus de 1 00  000 pax au cours d’une année civile, recevaient un remboursement de 5 % ou 10 % respectivement sur les redevances versées au cours de l’année en question.

Motifs de l’ouverture de la procédure formelle d’examen

Existence d’une aide

(71)

La décision d’ouverture repose sur l’hypothèse que le nouveau barème du 1er avril 2007 avait été adopté par FSBesitzG. Sur la base de cette hypothèse, la décision d’ouverture poursuit en rappelant qu’en raison du contrôle intégral exercé par les pouvoirs publics sur FSBesitzG, l’introduction de ce nouveau barème était imputable à l’État. Dans la mesure où il prévoyait des redevances inférieures au prix du marché, ce barème constituait donc un transfert de ressources d’État imputable à l’État.

(72)

L’Allemagne a déclaré que les réductions étaient justifiées par des considérations d’ordre économique et qu’elles répondaient au critère de l’OEM. La décision d’ouverture a toutefois souligné que l’Allemagne n’avait pas fourni à ce stade suffisamment d’éléments pour permettre à la Commission d’apprécier pleinement cette allégation. L’Allemagne a dès lors été invitée à communiquer des informations détaillées sur les coûts et les recettes de l’aéroport, en particulier en ce qui concerne le transport commercial de passagers. En outre, la Commission a demandé de préciser si le barème de redevances était appliqué à toutes les compagnies aériennes d’une manière non discriminatoire.

(73)

La décision d’ouverture a conclu en déclarant qu’il était peu probable que les réductions prévues dans le barème du 1er avril 2007 puissent être justifiées sur la base du critère de l’OEM et qu’il ne pouvait dès lors être exclu que les compagnies aériennes en cause aient bénéficié d’un avantage. Dans la mesure où ces réductions étaient également susceptibles de fausser la concurrence et d’affecter les échanges entre États membres, la Commission a conclu à titre provisoire que celles-ci constituaient une aide d’État.

Compatibilité

(74)

La décision d’ouverture a évalué si les réductions pouvaient être considérées comme une aide au démarrage compatible conformément à la section 5 des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien. Dans son appréciation, la Commission a émis des doutes quant au respect effectif des diverses conditions inhérentes à la compatibilité d’une aide au démarrage.

(75)

En particulier, la décision d’ouverture faisait observer que:

a)

il était peu probable que les réductions accordées au titre de l’augmentation du nombre de passagers répondent à la condition visée au point 79 c) des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien dans la mesure où une nouvelle ligne ou une nouvelle fréquence n’étaient pas exigées;

b)

il était peu probable que les réductions accordées au titre de l’augmentation de passagers répondent à la condition visée au point 79 d) des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien dans la mesure où elles n’étaient ni dégressives ni limitées dans le temps;

c)

il était peu probable que l’ensemble des réductions répondent à la condition visée au point 79 f) des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien dans la mesure où les compagnies aériennes n’étaient pas tenues de rembourser les réductions reçues alors qu’elles exerçaient leur activité au départ de Sarrebruck depuis au moins trois ans;

d)

il était peu probable que les réductions accordées pour de nouvelles lignes et en faveur de nouvelles compagnies aériennes répondent à la condition visée au point 79 g) des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien dans la mesure où elles n’étaient pas liées au nombre de passagers;

e)

il était peu probable que les réductions accordées au titre de l’augmentation du nombre de passagers, au moins, répondent à la condition visée au point 79 i) des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien dans la mesure où aucun plan d’exploitation n’était exigé au préalable;

f)

il était peu probable que l’ensemble des réductions répondent à la condition visée au point 79 j) des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien dans la mesure où aucune des informations requises ne semble avoir été publiée;

g)

il était peu probable que l’ensemble des réductions répondent à la condition visée au point 80 des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien parce que la possibilité de les cumuler n’apparaît pas clairement et que les réductions accordées au titre de l’augmentation du nombre de passagers, au moins, pouvaient être cumulées avec les deux autres réductions.

(76)

Puisque les conditions cumulatives nécessaires à la compatibilité de l’aide au démarrage ne semblent pas être réunies et qu’aucun autre motif de compatibilité n’a été trouvé, la Commission a conclu à titre provisoire que ces réductions constituaient une aide d’État incompatible.

2.2.6.   AIDE AU DÉMARRAGE EN FAVEUR DE CIRRUS AIRLINES

Description détaillée de la mesure

(77)

Le 27 janvier 2005, FSBesitzG a conclu un contrat d’aide au démarrage avec la compagnie aérienne Cirrus Airlines Luftfahrtgesellschaft mbH (ci-après dénommée «Cirrus») d’une durée d’un an. Ce contrat avait pour objet l’augmentation du nombre de passagers sur la ligne à destination de […]. Le contrat stipulait qu’une augmentation du nombre de passagers n’était possible que si le prix des billets était réduit de manière sensible afin que Cirrus devienne une compagnie attrayante aux yeux des passagers. Il spécifiait également que ce projet enregistrerait d’importantes pertes dans sa phase de démarrage. Aussi l’aéroport était-il disposé à soutenir le projet par une aide financière au démarrage.

(78)

Le lancement des opérations de vol était programmé pour le 29 mars 2005. Le contrat se fondait sur un plan d’exploitation précisant le nombre de passagers et le rendement net moyen. Il fixait également le type d’aéronefs à utiliser.

(79)

Par ce contrat, Cirrus s’engageait à assurer des vols commerciaux entre Sarrebruck et […] avec une fréquence de […] vols […] jours par semaine, […] vols […]. Le contrat stipulait expressément que Cirrus […]. Le contrat a été par la suite prolongé et modifié à plusieurs reprises pour expirer finalement le 31 décembre 2006.

(80)

La rémunération à percevoir aux termes du contrat était calculée sur la base de la formule suivante:

[…]

Pendant toute la durée du contrat, le montant annuel de la rémunération versée à Cirrus par FSBesitzG se présentait comme suit:

Tableau 8

Versements en faveur de Cirrus Airlines en EUR

Année

Rémunération nette

Rémunération brute

2005

[…]

[…]

2006

[…]

[…]

Motifs de l’ouverture de la procédure formelle d’examen

Existence d’une aide

(81)

D’après la décision d’ouverture, tout d’abord, la décision de FSBesitzG constituait un transfert de ressources d’État et était imputable à l’État. En outre, Cirrus était manifestement une entreprise exerçant une activité économique. La question était donc de savoir si le contrat en cause offrait à Cirrus un avantage que Cirrus n’aurait pu obtenir autrement sur le marché. Comme l’Allemagne n’a pas fourni d’explication sur les motifs justifiant la conclusion du contrat, elle a été invitée à préciser si elle estimait qu’en concluant ce contrat, FSBesitzG avait agi comme un OEM avisé et, le cas échéant, à fournir les pièces étayant cette position.

(82)

La décision d’ouverture relève qu’au moment de l’adoption de la décision, la Commission n’avait reçu aucun élément indiquant que l’Allemagne avait comparé les coûts et les recettes censés résulter dudit contrat. Sur cette base, elle a conclu à titre provisoire que le contrat signé avec Cirrus constituait une aide d’État.

Compatibilité

(83)

La décision d’ouverture a évalué si le contrat conclu avec Cirrus pouvait être considéré comme une aide au démarrage compatible conformément à la section 5 des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien. Dans son évaluation, la Commission a émis des doutes quant au respect effectif des diverses conditions nécessaires à la compatibilité d’une aide au démarrage.

(84)

En particulier, la décision d’ouverture fit valoir que le contrat conclu avec Cirrus ne semblait pas respecter les conditions suivantes:

a)

le point 79 c) des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien dans la mesure où la route exploitée par Cirrus entre Sarrebruck et […] semblait déjà exister et qu’aucune information n’était fournie relativement à de nouvelles fréquences susceptibles de générer une augmentation du nombre de passagers;

b)

le point 79 d) des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien dans la mesure où le contrat ne semblait être ni dégressif ni réellement limité dans le temps, puisqu’il avait été prolongé à plusieurs reprises et qu’il n’apparaissait pas clairement que Cirrus ait démontré la rentabilité à long terme de la ligne;

c)

le point 79 e) des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien dans la mesure où le contrat ne limitait pas l’aide aux coûts additionnels de démarrage;

d)

le point 79 f), premier alinéa, des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien dans la mesure où le contrat ne comportait pas de date de fin et qu’il ne limitait pas le montant de l’aide en fonction des coûts;

e)

le point 79 f), troisième alinéa, des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien dans la mesure où il est peu probable que la durée pour laquelle l’aide avait été accordée à Cirrus était notablement inférieure à la durée pendant laquelle Cirrus s’était engagée à exercer ses activités au départ de Sarrebruck;

f)

le point 79 g) des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien dans la mesure où l’aide ne semblait pas être liée à l’augmentation du nombre de passagers transportés;

g)

le point 79 h) des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien dans la mesure où il est peu probable que le contrat ait été publié avant sa conclusion et rendu public également auprès des autres compagnies aériennes;

h)

le point 79 i) des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien dans la mesure où il est peu probable que la FSBetriebG ait eu accès au plan d’exploitation de Cirrus et que l’aéroport ait analysé l’incidence de l’aide sur les lignes concurrentes;

i)

le point 79 j) des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien dans la mesure où la liste requise des lignes subventionnées n’avait apparemment pas été publiée;

j)

le point 79 k) des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien dans la mesure où il est peu probable que l’Allemagne ait mis en place le mécanisme de recours exigé;

k)

le point 80 des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien dans la mesure où il est apparu que Cirrus avait combiné l’aide accordée au titre des contrats avec celle octroyée au titre du barème de redevances de 2007.

(85)

Puisque les conditions cumulatives nécessaires à la compatibilité de l’aide au démarrage ne semblent pas être réunies et qu’aucun autre motif de compatibilité n’a été trouvé, la Commission a conclu à titre provisoire que ces réductions constituaient une aide d’État incompatible.

2.2.7.   ACCORD DE COMMERCIALISATION CONCLU AVEC AIR BERLIN

Description détaillée de la mesure

(86)

Le 6 avril 2011, FSG a conclu avec Air Berlin PLC & Co. Luftverkehrs KG (ci-après dénommée «Air Berlin») un accord de commercialisation dont l’échéance était fixée au 2 mai 2014. Par cet accord, Air Berlin s’engageait à fournir à FSG des services publicitaires et de commercialisation. L’accord stipulait ce qui suit: […] FSG prévoyait que l’accroissement des fréquences générerait une augmentation des recettes résultant des activités aéronautiques et non aéronautiques. En outre, Air Berlin était tenue de promouvoir les deux lignes au départ et à destination de Sarrebruck (informations relatives à l’augmentation des fréquences dans la presse, par courriel, séances d’information pour les agences de voyages, publicités dans les magazines, dans la presse écrite, aux comptoirs d’enregistrement, à bord, à la radio, etc.). En contrepartie de ces services de commercialisation, FSG a versé à Air Berlin un total de [8 00  000 EUR-1 7 00  000 EUR].

Motifs de l’ouverture de la procédure formelle d’examen

Existence d’une aide

(87)

Comme dans le cas du contrat conclu avec Cirrus, l’accord de commercialisation conclu avec Air Berlin soulevait également la question de la conformité de l’accord avec les conditions du marché. Toutes les autres conditions, telles que le transfert des ressources d’État imputable à l’État et la sélectivité, étaient supposées réunies.

(88)

L’Allemagne a déclaré avoir réalisé une analyse coût-bénéfice qui a montré que le contrat était rentable à long terme pour l’aéroport. Elle n’a toutefois pas fourni cette analyse à la Commission, qui n’a donc pas pu évaluer la manière dont l’aéroport avait calculé les coûts et les recettes escomptés grâce au contrat. De plus, le seul avantage pour l’aéroport résultant du contrat semblait être l’augmentation attendue du nombre de passagers, de sorte que le contrat lui-même paraissait n’être rien de plus qu’une réduction supplémentaire sur les redevances aéroportuaires, lesquelles étaient en outre cumulées avec les réductions déjà accordées au titre du barème de redevances de 2007.

(89)

Compte tenu de ce qui précède, la conclusion provisoire de la décision d’ouverture est que l’accord de commercialisation conclu avec Air Berlin offrait à cette dernière un avantage sélectif. Comme la décision constate, à titre provisoire, la présence de tous les autres éléments d’une aide d’État, la Commission a conclu, toujours à titre provisoire, que le contrat en question comportait un élément d’aide d’État.

Compatibilité

(90)

La décision d’ouverture a porté sur la question de savoir si l’accord de commercialisation répondait au critère d’une aide au démarrage compatible conformément à la section 5 des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien. Dans son évaluation, la Commission a émis des doutes quant au respect effectif des diverses conditions inhérentes à la compatibilité d’une aide au démarrage.

(91)

En particulier, il a été relevé dans la décision d’ouverture que l’accord conclu avec Air Berlin ne respectait manifestement pas les conditions suivantes:

a)

le point 79 d) des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien dans la mesure où il n’apparaissait pas clairement qu’Air Berlin ait démontré la rentabilité à long terme de la ligne;

b)

le point 79 e) des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien dans la mesure où le contrat ne limitait pas l’aide aux coûts additionnels de démarrage;

c)

le point 79 f), premier alinéa, des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien dans la mesure où le contrat ne limitait pas le montant de l’aide en fonction des coûts;

d)

le point 79 f), troisième alinéa, des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien dans la mesure où il est peu probable que la durée pour laquelle l’aide avait été accordée à Air Berlin était notablement inférieure à la durée pendant laquelle Air Berlin s’était engagée à exercer ses activités au départ de Sarrebruck;

e)

le point 79 g) des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien dans la mesure où l’aide n’était pas liée à l’évolution effective du nombre de passagers;

f)

le point 79 h) des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien dans la mesure où il est peu probable que le contrat ait été publié avant sa conclusion et rendu public également auprès des autres compagnies aériennes;

g)

le point 79 i) des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien dans la mesure où il n’apparaît pas clairement que l’analyse coût-bénéfice réalisée par l’aéroport, et non fournie à la Commission, soit conforme aux conditions requises;

h)

le point 79 j) des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien dans la mesure où la liste requise des lignes subventionnées n’avait apparemment pas été publiée;

i)

le point 79 k) des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien dans la mesure où il est peu probable que l’Allemagne ait mis en place le mécanisme de recours exigé;

j)

le point 80 des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien dans la mesure où il est apparu qu’Air Berlin avait combiné l’aide accordée au titre des contrats avec celle accordée au titre du barème de redevances de 2007.

(92)

Puisque les conditions cumulatives nécessaires à la compatibilité de l’aide au démarrage ne semblent pas être réunies et qu’aucun autre motif de compatibilité n’a été trouvé, la Commission a conclu à titre provisoire que le contrat passé avec Air Berlin constituait une aide d’État incompatible avec le marché intérieur.

3.   OBSERVATIONS TRANSMISES PAR L’ALLEMAGNE

3.1.   FINANCEMENT DE VH SAAR, DE FSG ET DE FSBESITZG

3.1.1.   EXISTENCE D’UNE AIDE

Entreprise et activité économique

(93)

L’Allemagne ne conteste pas le fait que FSBesitzG et FSG exercent une activité économique et qu’elles doivent être qualifiées d’entreprises aux fins de l’article 107, paragraphe 1, du traité. Lorsqu’elles exercent des activités relevant des prérogatives de puissance publique de l’État, cependant, elles ne constituent pas des entreprises.

(94)

Sur ce point, l’Allemagne a fourni un tableau reprenant les dépenses (aussi bien d’investissement que de fonctionnement) relevant de l’exercice d’une mission de puissance publique et supportées au cours des années 2000 et 2011:

Tableau 9

Coûts liés à l’exercice de missions de puissance publique en EUR  (21)

 

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Total

§ 8 LuftSiG

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Feuerwehr

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Außenumzäunung/Bestreifungsweg

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Neues Zugangs-kontrollsystem

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Container Tor 1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Rollwegbeschilderung

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Unterbrechungsfreie Stromvers. (Notstrom)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Abstellfläche Ost, Bombenbedrohte Flz.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Erweiterung S/L-Bahnköpfe, RESA

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Flughafennavigation

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Summe p.A.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

(95)

L’Allemagne soutient que la totalité du financement des mesures de sécurité de l’aéroport instaurées en application du paragraphe 8 de la loi allemande sur la sécurité aérienne (Luftsicherheitsgesetz), ainsi que le financement des mesures relatives au contrôle du trafic aérien et à la sécurité aérienne instaurées en application du paragraphe 27c, point 2), de la loi allemande sur le trafic aérien (Luftverkehrsgesetz), de même que le financement des services d’incendie, relèvent de l’exercice de missions de puissance publique. Selon l’Allemagne, les clôtures installées autour de l’aéroport et les voies de surveillance, l’aménagement d’un couloir d’embarquement, la signalisation de la piste, l’équipement électrique de secours, les aires de stationnement pour les avions faisant l’objet d’une alerte à la bombe ainsi que l’extension des aires de sécurité d’extrémité de piste (RESA) relèvent du paragraphe 8 de la Luftsicherheitsgesetz et donc également de l’exercice de missions de puissance publique.

(96)

En ce qui concerne les mesures relatives au contrôle du trafic aérien et à la sécurité aérienne instaurées en application du paragraphe 27c, point 2), de la Luftverkehrsgesetz, l’Allemagne déclare que l’État ne couvre pas les coûts afférents à ces mesures pour chaque aéroport mais que la différence de traitement des différents aéroports est dûment justifiée, de sorte qu’il n’en résulte aucun avantage. De manière plus concrète, le paragraphe 27c, point 2), fait une distinction entre, d’une part, les aéroports pour lesquels le financement de ces mesures de sécurité au niveau fédéral est jugé nécessaire pour des motifs de sécurité et dans l’intérêt de la politique de transport et, d’autre part, les aéroports pour lesquels ces mesures ne sont pas considérées comme étant strictement nécessaires du point de vue fédéral. Le ministère fédéral des transports a reconnu à ce jour que le financement de plusieurs aéroports, dont celui de Sarrebruck, était indispensable pour des motifs de sécurité et dans l’intérêt des politiques de transport. C’est pourquoi le financement d’aéroports régionaux, lesquels devraient normalement assumer ces coûts eux-mêmes, n’est pas discriminatoire. Le financement des mesures relatives au contrôle du trafic aérien et à la sécurité aérienne, que ce soit directement par l’État au niveau fédéral ou par les Länder, relève dans tous les cas de l’exercice de missions de puissance publique.

(97)

En outre, les coûts afférents aux services d’incendie, par exemple, ne sont pas réglementés au niveau fédéral mais relèvent de la compétence des Länder, raison pour laquelle ils ne sont pas financés par l’État dans tous les aéroports. La différence de traitement se justifie aussi bien historiquement qu’objectivement. En substance, la nature de l’activité aéroportuaire fait que des aéroports régionaux plus petits ne peuvent assumer les coûts fixes élevés d’un service d’incendie, de sorte que ces coûts sont supportés par le Land concerné.

(98)

En ce qui concerne vh Saar, l’Allemagne déclare que la société ne peut être considérée comme une entreprise. Tout d’abord, affirme-t-elle, vh Saar n’exerce pas elle-même d’activité sur le marché mais détient uniquement des participations dans d’autres sociétés (en l’occurrence, l’aéroport et HSG). En renvoyant à un arrêt rendu par la Cour de justice (22), l’Allemagne rappelle que la simple détention de participations, même de contrôle, ne constitue pas en soi une activité économique. Elle déclare en outre que l’exception à ce principe, selon laquelle une société holding exerce effectivement une activité économique dès lors qu’elle exerce une influence sur les sociétés dans lesquelles elle détient des participations, ne s’applique pas au cas d’espèce.

Avantage

(99)

Concernant vh Saar, l’Allemagne soutient que la société holding n’a bénéficié d’aucun avantage provenant des ressources d’État, dans la mesure où elle a transféré à FSBesitzG/FSG la totalité des fonds reçus du Land de Sarre. En conséquence, elle conteste le fait que vh Saar soit considérée comme bénéficiaire.

(100)

En ce qui concerne les fonds que FSBesitzG/FSG ont reçus de vh Saar au titre de l’accord de compensation des résultats, l’Allemagne affirme qu’aucun avantage n’a été conféré dans la mesure où l’intégralité des financements servait uniquement à rémunérer FSBesitzG/FSG pour la prestation d’un service d’intérêt économique général (SIEG) conformément à la jurisprudence Altmark.

1er critère Altmark: exécution d’un SIEG

(101)

L’Allemagne allègue que l’exploitation de l’aéroport, y compris la construction et l’entretien de l’infrastructure nécessaire, constitue un SIEG. La notion de SIEG est définie par l’Allemagne comme un service rendu sur un marché, dont la prestation fiable et régulière répond à l’intérêt général, que le marché lui-même ne peut fournir et qui est offert par une entité à laquelle incombe une obligation correspondante.

(102)

En ce qui concerne l’exploitation de l’aéroport de Sarrebruck, l’Allemagne soutient que celle-ci implique d’offrir des services sur le marché. Elle fait valoir en outre qu’avec moins de 5 00  000 passagers par an, ce qui le situe donc en dessous du seuil de rentabilité fixé dans les lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien, l’aéroport offre des services que le marché ne proposerait pas autrement.

(103)

L’Allemagne prétend que l’aéroport de Sarrebruck a l’obligation de fournir ces services. Cette obligation, affirme-t-elle, résulte de la licence d’exploitation et des dispositions de la législation allemande relative à l’aviation. L’Allemagne renvoie en particulier au paragraphe 45, point 1), de la réglementation relative à la délivrance des licences dans le secteur de l’aviation (Luftverkehrszulassungsordnung), laquelle dispose qu’une entreprise aéroportuaire est tenue de «conserver l’aéroport dans un état d’exploitation sûr et d’exploiter ce dernier de manière appropriée». L’obligation d’exploitation impose de mettre les services aéroportuaires à la disposition des aéronefs sans aucune forme de discrimination pendant les heures normales d’exploitation, lesquelles sont elles-mêmes fixées dans la licence d’exploitation et ne peuvent être modifiées unilatéralement par l’exploitant aéroportuaire. Toute violation de l’obligation d’exploitation de l’aéroport est susceptible d’entraîner des amendes pouvant atteindre 50  000 EUR conformément au paragraphe 108 de la Luftverkehrszulassungsordnung, en rapport avec le paragraphe 58, point 1) 10) 2) de la Luftverkehrsgesetz. Enfin, l’Allemagne déclare qu’en outre, le Land garantit une exploitation appropriée en exerçant un contrôle total sur l’exploitant.

(104)

En réponse à l’observation émise dans la décision d’ouverture et concernant l’absence apparente de mandat officiel, l’Allemagne affirme que la combinaison des facteurs mentionnés au considérant 103, et en particulier le contrôle strict et total exercé sur l’aéroport par le Land de Sarre, garantissent que la finalité du mandat confié a été respectée de la même manière que si un mandat officiel avait été émis.

(105)

À l’appui de l’affirmation selon laquelle l’exploitation aéroportuaire constitue un SIEG, l’Allemagne déclare que l’aéroport fait partie intégrante de l’infrastructure de transport du Land de Sarre et qu’il est indispensable, notamment parce qu’il permet de relier la région au reste du pays et aux grandes plateformes aéroportuaires. L’importance particulière de cette connexion résulte, dit-elle, de la position géographique du Land de Sarre, aux confins de l’Allemagne et éloigné des grandes métropoles du pays.

(106)

L’aéroport est décrit, tout d’abord, comme étant au service de la population de la région dans la mesure où il répond aux besoins de transport des citoyens, qu’ils soient d’ordre privé ou touristique. Le Land de Sarre est présenté comme une destination touristique en plein essor. Ensuite, l’Allemagne affirme que l’aéroport est vital pour les institutions scientifiques, culturelles et sociales du Land de Sarre, essentiellement établies dans la ville de Sarrebruck. Enfin, l’importance de l’aéroport pour l’économie locale et le développement régional est mise en exergue, notamment à la lumière de la transition structurelle marquée par l’évolution d’une économie centrée sur l’exploitation minière vers une économie internationale et innovante. L’Allemagne souligne que des sociétés décident de transférer leur siège dans le Land de Sarre en raison, souvent, de la présence d’un aéroport. Elle renvoie en outre à une étude de 2009 selon laquelle la demande de transport aérien de passagers est appelée à augmenter à l’avenir.

(107)

L’Allemagne étaye sa déclaration précédente en affirmant que l’augmentation constante du nombre de passagers à Sarrebruck ces dernières décennies, les résultats d’une étude montrant un potentiel de croissance et le fait que les autres aéroports de la région ne peuvent satisfaire la demande locale sont autant d’éléments démontrant l’importance de l’aéroport pour la population et l’économie au niveau local. L’Allemagne invoque les lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien, lesquelles disposent qu’«il n’est pas exclu que dans des cas exceptionnels, la gestion d’un aéroport dans son ensemble puisse être considérée comme un service d’intérêt économique général», par exemple lorsqu’un aéroport est situé dans une «région isolée», et affirme que Sarrebruck représente ce type de cas exceptionnel en raison de sa position géographique et des changements structurels que connaît actuellement l’économie locale (23). L’Allemagne déclare enfin que les fonds versés ne financent pas d’activités allant au-delà des «activités de base» visées au point 53 iv) des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien.

(108)

L’Allemagne affirme ensuite que l’existence d’un SIEG ne saurait être remise en question par le fait que l’aéroport ne serait, semble-t-il, pas indispensable. Elle soutient que les autres aéroports de la région ne peuvent répondre aux besoins auxquels l’aéroport de Sarrebruck satisfait. Plus précisément, les autres aéroports de la région sont soit trop distants de la zone d’attraction centrale de l’aéroport de Sarrebruck (tels que les aéroports de Luxembourg, Metz-Nancy-Lorraine et Francfort-Hahn), soit non comparables à celui de Sarrebruck en raison de leur taille plus petite et de leur offre de services limitée (principalement Zweibrücken).

2e critère Altmark: paramètres de compensation

(109)

L’Allemagne soutient que le deuxième critère Altmark a pour objectif d’éviter les surcompensations et de garantir une utilisation efficace des fonds publics. Elle affirme que, compte tenu du contrôle strict exercé par les autorités locales sur l’aéroport, qui garantit un comportement économique responsable, et du fait que les activités de ce dernier se limitent à la prestation d’un SIEG, l’objectif visé par le deuxième critère est satisfait. Elle soutient, enfin, qu’en tout état de cause, les modalités de financement sont conçues de manière à exclure toute possibilité de recours abusif aux compensations au titre d’un SIEG.

3e critère Altmark: prévention de la surcompensation

(110)

L’Allemagne soutient que les financements publics n’ont jamais excédé les montants nécessaires pour faciliter la fourniture d’un SIEG, compte tenu de toutes les recettes à prendre en compte. Les activités de l’aéroport, souligne-t-elle, se limitent à la prestation du SIEG en question, de sorte qu’aucun autre coût susceptible d’avoir bénéficié d’une subvention croisée n’a pu apparaître. Elle déclare en outre que l’infrastructure et l’exploitation aéroportuaires sont nécessaires et appropriées à la satisfaction des besoins de transport aérien de la zone d’attraction de l’aéroport de Sarrebruck. FSBesitzG et FSG n’ont pas généré, et ne génèrent pas, de bénéfices, tandis que FSBG n’a réalisé que des bénéfices marginaux. L’Allemagne affirme que les autorités locales ont contrôlé étroitement l’utilisation des fonds publics et qu’elles seraient intervenues en cas d’inefficacités.

4e critère Altmark: procédure de marché public ou étude comparative

(111)

Étant donné que l’aéroport avait été créé bien avant que les services aéroportuaires soient considérés comme une activité économique, l’Allemagne déclare qu’elle a choisi de ne pas soumettre le SIEG à une procédure de marché public et préféré s’en tenir à l’aéroport existant. Elle prétend toutefois le quatrième critère est respecté dans la mesure où, selon elle, les autorités locales ont contrôlé étroitement les activités de l’aéroport, veillant de la sorte à ce que seuls les coûts efficaces soient remboursés. Bien que le Land de Sarre ne dispose pas de données précises sur les autres aéroports régionaux, l’Allemagne suppose que l’aéroport de Sarrebruck présente un niveau d’efficacité moyen et que les autorités locales auraient reconnu et éliminé toute source d’inefficacité. L’Allemagne déclare enfin qu’en raison des multiples différences caractérisant les aéroports régionaux allemands, une simple comparaison est dénuée de sens. Dans le cas d’espèce, la Commission devrait estimer qu’aucun élément ne semble indiquer que Sarrebruck soit inefficace.

Conclusion intermédiaire sur Altmark et la prestation d’un SIEG

(112)

Dans la mesure où l’Allemagne est d’avis que les quatre critères Altmark sont respectés, elle déclare que le financement de l’aéroport à partir de ressources d’État ne constitue aucun avantage sinon une simple compensation au titre de la prestation d’un SIEG.

Le principe de l’opérateur en économie de marché

(113)

L’Allemagne explique qu’en raison de l’importance économique et structurelle significative de l’aéroport de Sarrebruck pour la région, le Land de Sarre considère l’exploitation de ce dernier comme un SIEG et non comme une activité économique à but lucratif. En conséquence, la fermeture de l’aéroport ne saurait être envisagée et il n’existe aucune analyse des coûts et bénéfices d’une fermeture.

Distorsion de concurrence et effet sur les échanges

(114)

L’Allemagne soutient que le financement de l’aéroport ne fausse pas la concurrence ni n’affecte les échanges entre États membres, et déclare qu’il ne constitue pas une aide d’État. À cet égard, l’Allemagne rappelle que les lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien disposent que les financements de petits aéroports régionaux de moins d’un million de pax «sont peu susceptibles de fausser la concurrence ou d’affecter les échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun» (24). L’aéroport de Sarrebruck relève de ce cas de figure et, de l’avis de l’Allemagne, il n’y a aucune raison de s’écarter de l’hypothèse générale: l’aéroport de Sarrebruck est un aéroport régional type répondant aux besoins de la population de la région. D’ailleurs, une grande partie des passagers provient effectivement de la région.

(115)

En ce qui concerne les autres aéroports de la région, notamment ceux situés dans d’autres États membres, l’Allemagne fait valoir que la zone d’attraction de l’aéroport de Sarrebruck couvre Sarrebruck et les zones environnantes mais ne s’étend guère aux autres États membres. Elle précise, en effet, que seuls [moins de 14 %] des passagers proviennent soit de France […], soit du Luxembourg […]. Elle considère que les seuls aéroports étrangers en situation de concurrence potentielle avec Sarrebruck sont l’aéroport de Metz-Nancy-Lorraine et l’aéroport de Luxembourg. Cependant, ces deux aéroports se trouvent à plus d’une heure de route de Sarrebruck, de sorte que — partant de l’hypothèse que la zone d’attraction d’un aéroport couvre un rayon dans lequel l’aéroport peut être atteint en moins de 60 minutes — le chevauchement des zones d’attraction respectives reste marginal. De surcroît, les zones dans lesquelles il y a chevauchement sont faiblement peuplées et considérées comme générant peu de passagers, alors que la zone d’attraction principale de l’aéroport de Sarrebruck ne couvre pas la zone d’attraction des aéroports étrangers mentionnés ci-avant.

(116)

En outre, l’Allemagne indique que les profils des deux aéroports étrangers cités et celui de l’aéroport de Sarrebruck sont très différents: Luxembourg est sensiblement plus grand (avec environ 1,5 million de passagers par an) et propose un plus large éventail de destinations, alors que Metz-Nancy-Lorraine est sensiblement plus petit et propose exclusivement des vols réguliers à l’intérieur de la France ainsi que des vols charters vers l’Afrique du Nord. Elle soutient qu’en ce qui concerne l’aéroport de Luxembourg en particulier, il n’existe aucune concurrence dans la mesure où les deux aéroports se complètent davantage qu’ils ne se substituent l’un l’autre.

(117)

Quant aux aéroports voisins allemands, l’Allemagne déclare que l’aéroport de Sarrebruck n’est en concurrence ni avec Francfort-Hahn, ni avec Zweibrücken. En ce qui concerne le premier, elle affirme que les zones d’attraction respectives ne se chevauchent que de manière peu significative en raison de la distance séparant les deux aéroports, que Francfort-Hahn est nettement plus grand (avec approximativement 3,5 millions de passagers par an) et qu’il propose presque exclusivement des liaisons internationales par des compagnies à bas prix, lesquelles ne desservent d’ailleurs pas Sarrebruck. En outre, le fret aérien est important à Francfort-Hahn alors qu’il ne joue aucun rôle à Sarrebruck.

(118)

En ce qui concerne l’aéroport de Zweibrücken, l’Allemagne souligne que, bien qu’il soit, en raison de son voisinage immédiat avec l’aéroport de Sarrebruck, le plus susceptible de concurrencer ce dernier, la relation entre les deux aéroports est en fait complémentaire et non concurrentielle. Alors que Zweibrücken ne propose aucun vol régulier mais uniquement des vols charters, Sarrebruck cible la clientèle d’affaires avec des vols réguliers. Ces profils différents se reflètent dans les infrastructures respectives, celles de Sarrebruck offrant des installations de meilleure qualité, à l’instar des aéroports privilégiant des vols réguliers. En outre, le fret aérien revêt une certaine importance à Zweibrücken, ce qui n’est pas le cas à Sarrebruck en raison de la faible longueur de la piste et de l’interdiction des vols de nuit.

(119)

Compte tenu de la complémentarité apparente entre les aéroports de Zweibrücken et de Sarrebruck, l’Allemagne déclare qu’une coopération plus étroite est envisagée entre les deux aéroports. Les gouvernements régionaux respectifs ont d’ores et déjà décidé de coopérer de manière plus étroite à l’avenir, en envisageant la création d’un aéroport commun («Aéroport du Land de Sarre-Palatinat») réparti sur deux sites (Sarrebruck et Zweibrücken). Cette coopération devrait générer des synergies et un assainissement financier. Enfin, l’Allemagne met en exergue la demande de services aériens dans la région (les deux aéroports combinés totalisant déjà 7 50  000 pax), soutenant que seule la combinaison de Sarrebruck et de Zweibrücken est de nature à satisfaire correctement cette demande, en particulier parce que les autres aéroports voisins n’offrent pas de solution de remplacement.

(120)

L’Allemagne souligne que, quand bien même les aéroports de Sarrebruck, Zweibrücken et Francfort-Hahn seraient en concurrence, aucune des mesures d’aide publique n’affecterait les échanges entre États membres. Ces trois aéroports sont en effet situés en Allemagne, les sociétés exploitantes sont allemandes et les actionnaires sont des entités territoriales allemandes.

(121)

Enfin, l’Allemagne affirme que toute distorsion de concurrence ou tout effet sur les échanges serait à ce point marginal qu’un «raisonnement de minimis» devrait être appliqué dans le cas d’espèce, menant à la conclusion qu’un tel effet ne serait pas sensible.

3.1.2.   EXISTENCE D’UNE AIDE ET COMPATIBILITÉ

(122)

À titre subsidiaire, et dans le cas où la Commission ne souscrirait pas à l’argumentation de l’Allemagne selon laquelle les mesures de financement ne constituent pas une aide d’État, l’Allemagne déclare que les mesures constituent une aide existante, qu’elles sont en tout état de cause compatibles et exonérées de l’obligation de notification au titre de la décision SIEG de 2005, qu’elles sont conformes aux critères de compatibilité énoncés aux sections 4.1 et 4.2 des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien et qu’elles peuvent être justifiées comme étant compatibles en vertu de l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité.

Aide existante

(123)

L’Allemagne fait valoir que, s’il était avéré que l’accord de compensation des résultats conclu par vh Saar et FSBesitzG/FSG constitue une aide d’État, il devrait alors être considéré comme une aide existante. L’accord en cause, qui constitue la base juridique régissant la couverture annuelle du déficit, a été conclu le 7 mai 1996 et, selon l’Allemagne, n’a pas été modifié depuis lors. Si la Commission devait constater que l’accord de compensation des résultats constitue une aide d’État incompatible, cette conclusion n’aurait d’effet que pour l’avenir.

Décision SIEG de 2005

(124)

L’Allemagne soutient que le financement relève de la décision de 2005 relative aux SIEG, dans la mesure où les critères d’admissibilité applicables aux aides accordées aux aéroports sont remplis (moins d’un million de pax ou moins de 100 millions d’euros de chiffre d’affaires au cours des deux exercices précédant l’octroi du SIEG; moins de 30 millions d’euros de compensation par an). Elle affirme en outre que les conditions consacrées aux articles 4 et 5 de la décision SIEG de 2005 (octroi d’un SIEG, prévention de la surcompensation) sont respectées, pour les mêmes motifs que ceux évoqués pour attester de la conformité aux critères Altmark.

(125)

L’Allemagne répète, également, qu’il existe dans la région une importante demande de services aériens qui ne peut être satisfaite par les aéroports voisins, rejetant ainsi l’idée avancée dans la décision d’ouverture selon laquelle l’aéroport n’était pas indispensable pour répondre à la demande locale de services de transport aérien. Elle souligne que des études pertinentes révèlent de nouvelles perspectives de croissance étant donné l’augmentation attendue de la demande passagers à laquelle les aéroports voisins ne seront pas en mesure de répondre (l’Allemagne renvoie aux explications concernant l’absence de substituabilité entre les aéroports de la région et l’absence de concurrence qui en découle).

(126)

Enfin, s’agissant de l’affirmation, contenue dans la décision d’ouverture, selon laquelle il manque un mandat officiel, une limitation aux activités de base d’un aéroport et une définition transparente des paramètres de compensation, l’Allemagne renvoie à ses déclarations concernant la conformité aux critères Altmark, alléguant que les arguments présentés dans ces déclarations s’appliquent également en l’espèce.

Décision SIEG de 2012

(127)

L’Allemagne précise que la décision SIEG de 2012, qui ne s’appliquera aux mesures soumises à examen dans la présente décision qu’à l’expiration de la période de transition, en 2014, ne pourra être invoquée que pour les mesures futures, et donc particulièrement pour la coopération envisagée entre les aéroports de Sarrebruck et de Zweibrücken.

Lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien

(128)

L’Allemagne affirme pour commencer que les mesures relatives au financement général sont compatibles avec le marché intérieur conformément à l’article 106, paragraphe 2, du traité, en liaison avec la section 4.2 des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien (subventions pour l’exploitation des infrastructures aéroportuaires). À l’appui de cette déclaration, l’Allemagne renvoie simplement aux arguments présentés concernant la conformité aux critères Altmark et à la décision SIEG de 2005.

(129)

Quant à la compatibilité telle que visée à la section 4.1 des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien (financement des infrastructures aéroportuaires), l’Allemagne déclare que toutes les conditions qui y sont exposées sont réunies.

La construction et l’exploitation de l’infrastructure répondent à un objectif d’intérêt général clairement défini (développement régional, accessibilité, etc.)

(130)

L’Allemagne renvoie à ses déclarations concernant l’existence d’un SIEG aux fins de démontrer que l’aéroport de Sarrebruck répond à un objectif d’intérêt général. Elle réitère que l’aéroport satisfait aux besoins en matière de transport aérien de la population locale, que l’accessibilité de la région ne peut être garantie par les aéroports voisins et que l’aéroport revêt une importance cruciale pour le développement économique de la région.

L’infrastructure est nécessaire et proportionnée à l’objectif fixé

(131)

De l’avis de l’Allemagne, l’infrastructure, et notamment le terminal utilisé depuis 2000 et la piste modernisée, est strictement nécessaire à la réalisation de l’objectif fixé et n’est ni de taille ni de complexité disproportionnées. Les investissements dans l’infrastructure étaient nécessaires pour assurer l’entretien ou le remplacement des équipements obsolètes et pour adapter l’infrastructure au nombre croissant de passagers, aux exigences plus élevées en matière de confort ainsi qu’aux normes de sécurité et de sûreté plus strictes. Sans de tels investissements, l’aéroport ne serait pas opérationnel. L’Allemagne rappelle en outre que l’infrastructure existante était régulièrement saturée avant la construction d’un nouveau terminal (entamée en 1999) […]. Elle déclare enfin que les investissements nécessaires n’auraient pu être financés par les capitaux propres de la société exploitante.

L’infrastructure présente des perspectives d’utilisation satisfaisantes à moyen terme

(132)

Compte tenu de l’utilisation déjà existante et de l’accroissement supplémentaire attendu du nombre de passagers, l’Allemagne soutient que l’infrastructure présente des perspectives d’utilisation plus que satisfaisantes. Elle renvoie aux prévisions de développement de l’aviation dans la région annonçant pour l’avenir une hausse de la demande.

(133)

L’Allemagne déclare que, lors du début de la construction du nouveau terminal en 1999, il n’était pas prévisible que les événements du 11 septembre 2001 aux États-Unis, le nuage de cendres provoqué par l’éruption d’un volcan en Islande en 2010 et la crise économique mondiale survenue entre 2008 et 2011 auraient une incidence négative sur le nombre de passagers à Sarrebruck. Ces événements sont considérés comme ayant porté atteinte à l’ensemble du secteur de l’aviation en Europe, en retardant l’évolution du secteur par ailleurs positive. Néanmoins, la tendance positive déjà visible en 1999 est, selon l’Allemagne, toujours perceptible, de sorte que l’on peut s’attendre à ce que la capacité de l’aéroport de Sarrebruck soit pleinement utilisée à moyen terme (compte tenu également de la coopération envisagée avec l’aéroport de Zweibrücken).

(134)

Quant aux perspectives financières, l’Allemagne souligne qu’un EBITDA positif est attendu pour 2020 et que cette prévision suffit à répondre à l’exigence de perspectives d’utilisation satisfaisantes à moyen terme. Elle rappelle que la Commission elle-même a reconnu que les aéroports régionaux ne génèrent pas en règle générale de bénéfices pouvant être réinvestis dans l’infrastructure, un fait qui ne saurait préjuger la compatibilité des mesures de soutien conformément aux lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien.

L’accès à l’infrastructure est ouvert à tous ses utilisateurs potentiels de manière égale et non discriminatoire

(135)

Dans la mesure où toutes les compagnies aériennes ont accès à l’aéroport d’une manière non discriminatoire et sont soumises au barème de redevances d’application générale, y compris les réductions y figurant, l’Allemagne est d’avis que ce critère est respecté. Elle souligne qu’en particulier les formules de réductions n’ont pas été conçues de manière à créer dans les faits un avantage sélectif en faveur de certaines compagnies aériennes. Enfin, elle affirme que les contrats individuels conclus avec Cirrus et Air Berlin sont dénués de pertinence dans le cas d’espèce et qu’en tout état de cause, toutes les compagnies aériennes avaient la possibilité de conclure de tels contrats.

Le développement des échanges n’est pas affecté dans une mesure contraire à l’intérêt de l’Union

(136)

Il n’est pas clair aux yeux de l’Allemagne comment l’extension «modérée» de l’infrastructure aéroportuaire de Sarrebruck pourrait ou aurait pu avoir un effet sur les échanges. Elle rappelle que la Commission a admis que l’aide accordée à de petits aéroports régionaux ne produit généralement pas un tel effet. Quant à une possible incidence sur l’aéroport de Zweibrücken, l’Allemagne réitère que les deux aéroports ne sont pas en concurrence mais doivent être perçus comme complémentaires. Elle fait valoir également que les mesures relatives à l’infrastructure n’ont pas eu sur les aéroports de Metz-Nancy-Lorraine et de Luxembourg un effet qui serait contraire à l’intérêt de l’Union.

Article 107, paragraphe 3, point c), du traité

(137)

L’Allemagne affirme que, pour la période comprise entre 2000 et 2005 à tout le moins, l’aide financière accordée à l’aéroport peut être jugée compatible avec le marché intérieur conformément à l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité. Aux fins de démontrer l’importance de l’aéroport de Sarrebruck pour le développement économique et l’accessibilité de la région, l’Allemagne renvoie à ses déclarations afférentes à l’existence d’un SIEG. L’aide financière a presque exclusivement bénéficié aux projets d’infrastructure, lesquels étaient conformes aux objectifs de développement régional. À titre d’exemple, l’Allemagne fournit des explications détaillées quant à la nécessité des trois principaux investissements réalisés dans l’infrastructure.

(138)

En ce qui concerne l’effet d’incitation, l’Allemagne explique que l’aéroport constitue pour les sociétés extérieures à la région une importante incitation à investir dans le Land de Sarre. De même, les sociétés déjà présentes sont encouragées à s’étendre et à investir davantage. Il est déclaré qu’en l’absence d’effet d’incitation, le Land de Sarre, compte tenu de ses difficultés budgétaires, reconsidérerait l’aide apportée à l’aéroport. Enfin, l’Allemagne souligne à nouveau que l’exploitation de l’aéroport de Zweibrücken n’est pas affectée.

3.2.   LE TRANSFERT DE DIVERSES PARCELLES DE TERRAIN À FSBESITZG

3.2.1.   EXISTENCE D’UNE AIDE

(139)

L’Allemagne est d’avis que le transfert de terrains contribuait à l’objectif de sécurité et qu’il relevait de l’exercice d’une mission de puissance publique, n’entrant donc pas dans le champ d’application de l’article 107, paragraphe 1, du traité. Plus précisément, il est allégué qu’à la suite de la modification de la piste, les terrains transférés étaient indispensables à l’aménagement de zones de sécurité et de sûreté étendues autour des fins de piste et à l’adaptation des clôtures de sécurité existantes. La sécurisation du territoire aéroportuaire relève, selon l’Allemagne, de l’intérêt général et de la puissance publique et ne constitue dès lors pas une activité économique. Le contexte dans lequel ces mesures de sécurité ont été instaurées résulte des modifications législatives survenues à la suite des événements du 11 septembre 2001 aux États-Unis.

(140)

En outre, l’Allemagne déclare que le transfert de terrains postérieur à l’année 2000 et d’une valeur totale de […] n’a pas, en tout état de cause, faussé la concurrence ni affecté les échanges pour les mêmes motifs que ceux évoqués pour justifier les mesures de financement général. Compte tenu de sa faible valeur, le transfert de terrains relèverait de la réglementation de minimis.

3.3.   GARANTIES SUR PRÊTS AU BÉNÉFICE DE VH SAAR ET DE FSBESITZG

3.3.1.   EXISTENCE D’UNE AIDE

(141)

La décision d’ouverture était fondée sur l’hypothèse que, sur les trois garanties connues octroyées à FSBesitzG, une seule avait été accordée après 2000. L’Allemagne explique toutefois que la garantie en cause avait été octroyée, en réalité, au cours de l’année 1999, c’est-à-dire avant que ne soit rendu le très important arrêt «Aéroports de Paris». Aussi est-il allégué qu’aucune des trois garanties ne saurait constituer une mesure d’aide d’État. Au cas où la Commission jugerait néanmoins que ces garanties constituent une aide d’État, l’Allemagne déclare que celles-ci devraient être qualifiées d’aide existante, de sorte que toute décision adoptée par la Commission n’aurait qu’un effet ex nunc.

(142)

Quant aux lettres de confort, l’Allemagne renvoie à l’argumentation présentée dans le cadre de la mesure de financement général en faveur de l’aéroport considérants 93 à 121), alléguant que ladite argumentation est applicable également en l’espèce.

3.3.2.   COMPATIBILITÉ

(143)

L’Allemagne fait valoir que, si les mesures devaient être qualifiées d’aide d’État, elles seraient compatibles avec le marché intérieur conformément aux conditions fixées dans les lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien. À cet égard, elle renvoie aux arguments présentés dans le cadre de la mesure de financement général, alléguant que lesdits arguments seraient applicables également en l’espèce.

3.4.   LE CONTRAT DE CRÉDIT-BAIL CONCLU ENTRE FSBESITZG ET FSBG

3.4.1.   EXISTENCE D’UNE AIDE

(144)

L’Allemagne opère une distinction entre, d’une part, le contrat de crédit-bail conclu en 1997, en vigueur jusqu’au 1er juillet 2006 et, d’autre part, le contrat de crédit-bail en vigueur du 1er juillet 2006 jusqu’à la fusion de FSBesitzG et de FSBG.

(145)

En ce qui concerne le contrat de crédit-bail de 1997, il est affirmé que, s’il était qualifié d’aide d’État, ce serait au titre d’une aide existante. Si la Commission devait juger ce contrat comme constituant une aide d’État incompatible, une telle décision n’aurait d’effet que sur l’avenir et non sur le passé.

(146)

Quant au contrat de crédit-bail de 2006, l’Allemagne déclare que ce contrat ne représente qu’une modification de l’aide existante et ne saurait être considéré comme une nouvelle aide. Elle souligne qu’en effet la législation sur la base de laquelle ce contrat de crédit-bail a pu être conclu n’a pas été modifiée. Elle allègue qu’une modification de la base législative serait nécessaire pour que le contrat soit qualifié d’aide nouvelle.

(147)

En outre, l’Allemagne affirme que le contrat de crédit-bail de 2006 était conforme aux conditions du marché de l’époque. Elle fait valoir que le versement de redevances locatives variables était d’usage commun et que rien n’indique que le montant effectivement demandé ait été particulièrement faible. En outre, il est déclaré que le versement de redevances locatives variables offrait également la possibilité d’obtenir des redevances sensiblement plus élevées que dans le cadre du contrat précédent. Il est allégué que le contrat de crédit-bail de 2006 a amélioré la capacité d’action de FSBG. Enfin, l’Allemagne prétend qu’il était de l’intérêt de FSBesitzG de conserver Fraport en qualité d’actionnaire, dans la mesure où la participation de cette société permettait d’accéder à un savoir-faire et de créer des synergies.

(148)

En tout état de cause, l’Allemagne soutient qu’en dépit du fait qu’aucun document attestant des modalités de calcul des redevances ne soit disponible, le montant effectif de la redevance n’était pas important en soi, étant donné qu’en raison de l’étroite connexion existant entre FSBesitzG et FSBG, l’effet économique global était neutre. Avec une redevance plus élevée, FSBesitzG aurait perçu moins de fonds de la part de vh Saar, alors qu’une redevance plus faible aurait été compensée par des transferts plus élevés de la part de vh Saar.

(149)

En ce qui concerne la distorsion de la concurrence et l’effet sur les échanges, l’Allemagne renvoie aux arguments présentés à cet égard dans le cadre des mesures de financement général, alléguant que lesdits arguments sont applicables également en l’espèce.

3.5.   RÉDUCTIONS EN FAVEUR DE COMPAGNIES AÉRIENNES

3.5.1.   EXISTENCE D’UNE AIDE

(150)

L’Allemagne fait valoir que l’introduction de réductions sur les redevances aéroportuaires introduites en 2007 était économiquement judicieuse, ne conférait aucun avantage sélectif et ne faussait pas la concurrence ni n’affectait les échanges.

Le critère de l’opérateur en économie de marché

(151)

À la suite du départ de la compagnie Hapag Lloyd/TUIFly en 2006, le nombre de passagers à l’aéroport de Sarrebruck a chuté de 30 %. Dans de telles circonstances, estime l’Allemagne, des mesures étaient indispensables afin, d’une part, de garantir que la capacité existante soit utilisée de manière appropriée sur le moyen et le long terme et, d’autre part, de préserver la compétitivité et l’attrait de l’aéroport. Le barème de redevances précédent s’était révélé désavantageux sur le plan concurrentiel, dans la mesure où les redevances imposées par l’aéroport étaient les plus élevées d’Allemagne. L’Allemagne déclare que les réductions pratiquées ont effectivement généré une hausse continue du nombre de passagers après 2006. L’Allemagne illustre l’effet positif de ces réductions en évoquant la décision d’Air Berlin de desservir l’aéroport de Sarrebruck, une décision qui n’a été prise qu’une fois le système de réductions en place.

(152)

L’Allemagne étaye l’argument selon lequel les réductions se justifiaient économiquement en faisant valoir qu’elles n’étaient accordées qu’à de nouvelles compagnies aériennes ou pour l’ouverture de nouvelles lignes. En conséquence, est-il affirmé, on pouvait s’attendre à ce que les réductions n’aient pas d’incidence immédiate sur le statu quo mais génèrent à l’avenir une augmentation du nombre de passagers. Le bien-fondé économique est décrit comme étant renforcé encore par les limites imposées, dans la mesure où les réductions ne pouvaient aller au-delà de 50 % des coûts d’investissement de la nouvelle compagnie aérienne ou de la nouvelle ligne.

(153)

Tout en soutenant que les réductions se justifiaient économiquement, l’Allemagne fait valoir qu’étant donné que celles-ci étaient proposées à l’ensemble des compagnies aériennes, il était impossible de procéder à un calcul ex ante précis des coûts et des bénéfices générés par ces réductions. Par ailleurs, les coûts liés à une fermeture de l’aéroport n’ont jamais été estimés dans la mesure où la fermeture n’a jamais été envisagée.

Sélectivité

(154)

En se fondant sur le fait que les réductions introduites en 2007 étaient proposées à toutes les compagnies aériennes, l’Allemagne soutient que la mesure était non sélective. Le barème de redevances publié, dont les réductions faisaient partie intégrante, avait un caractère général et abstrait, les réductions étaient appliquées automatiquement à toutes les compagnies aériennes exerçant leurs activités au départ de Sarrebruck et ayant fourni les données pertinentes, et leur application n’était nullement laissée à la discrétion de l’aéroport.

(155)

L’Allemagne affirme que les réductions avaient pour objectif d’accroître l’attrait de l’aéroport de Sarrebruck et non de favoriser une compagnie aérienne en particulier. Une sélectivité de facto était également exclue du fait que des redevances identiques étaient imposées à tous les avions excédant 5  700 kg de poids maximal au décollage (MTOW), de sorte que tous les avions de transport civil étaient traités d’une manière égale, et du fait qu’il n’y avait aucune discrimination entre les vols intérieurs et les vols internationaux. Enfin, les réductions ne donnaient pas lieu non plus à un traitement discriminatoire sur la base du nombre d’atterrissages.

Distorsion de concurrence et effet sur les échanges

(156)

En ce qui concerne la distorsion de la concurrence et l’effet sur les échanges, l’Allemagne renvoie aux arguments présentés à cet égard dans le cadre des mesures de financement général, alléguant que lesdits arguments sont applicables également en l’espèce.

3.6.   AIDE AU DÉMARRAGE EN FAVEUR DE CIRRUS AIRLINES

3.6.1.   EXISTENCE D’UNE AIDE

(157)

L’Allemagne fait valoir qu’en concluant le contrat avec Cirrus, FSBesitzG a agi comme l’aurait fait un investisseur privé, de sorte que les montants versés à Cirrus ne constituaient pas une aide d’État. En outre, il est déclaré que la mesure en cause ne faussait pas la concurrence ni n’affectait les échanges.

Le critère de l’opérateur en économie de marché

(158)

Selon l’Allemagne, l’objet du contrat conclu avec Cirrus était une augmentation du nombre de passagers, laquelle était supposée résulter de l’accroissement de la fréquence des vols à destination de […], ainsi que de l’utilisation d’aéronefs modernes. Tant l’augmentation des fréquences que l’obligation d’utiliser des aéronefs modernes visaient en particulier à renforcer le confort des voyageurs d’affaires et à offrir à ces derniers plus de flexibilité.

(159)

L’Allemagne déclare que les fréquentes modifications apportées au contrat démontrent que FSBesitzG suivait de près l’évolution économique et était en mesure de réagir rapidement à un impératif économique. Le préavis de courte durée prévu en cas d’annulation du contrat (30 jours) apparaît également comme un élément supplémentaire indiquant que FSBesitzG était soucieuse de la viabilité économique du contrat, dans la mesure où il autorisait cette dernière à annuler l’accord si les objectifs ne pouvaient être atteints. Enfin, la rentabilité à long terme devait être renforcée en instituant Cirrus comme la «compagnie aérienne d’attache» de Sarrebruck. Selon l’Allemagne, des données précises sur les coûts et les bénéfices attendus ne sont toutefois pas disponibles.

Distorsion de concurrence et effet sur les échanges

(160)

En ce qui concerne la distorsion de la concurrence et l’effet sur les échanges, l’Allemagne renvoie aux arguments présentés dans le cadre des réductions sur les redevances aéroportuaires introduites en 2007, alléguant que lesdits arguments sont également applicables en l’espèce.

3.6.2.   COMPATIBILITÉ

(161)

L’Allemagne fait valoir que, quand bien même les versements à Cirrus seraient considérés comme constituant une aide d’État, ils peuvent être justifiés comme une aide au démarrage compatible conformément aux conditions fixées dans les lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien et aux dispositions de l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité.

(162)

Rappelant que le contrat conclu avec Cirrus a permis d’augmenter la fréquence de service de cette compagnie aérienne sur la ligne à destination de […], que la FSBesitzG a conclu ce contrat dans la perspective qu’il soit rentable et que l’incidence de l’augmentation de fréquence sur les autres lignes n’a pu être analysée étant donné qu’aucune autre compagnie aérienne ne desservait […] au départ de Sarrebruck, l’Allemagne soutient que les conditions nécessaires étaient réunies. Elle explique en outre qu’il n’existait aucune autre connexion à grande vitesse reliant Sarrebruck et […] et que les paiements versés au titre du contrat ne pouvaient être cumulés avec les réductions sur les redevances aéroportuaires (le barème des redevances contenant les réductions n’étant entré en vigueur qu’après l’expiration du contrat conclu avec Cirrus). Enfin, l’Allemagne explique que l’existence du contrat n’a pas été publiée (sur une liste ou d’une autre manière) et qu’aucun mécanisme de recours spécifique n’a été prévu du fait qu’elle ne considérait pas que le contrat comportait des éléments d’aide d’État.

3.7.   ACCORD DE COMMERCIALISATION CONCLU AVEC AIR BERLIN

3.7.1.   EXISTENCE D’UNE AIDE

(163)

L’Allemagne déclare que l’accord de commercialisation signé avec Air Berlin a été conclu dans le respect du critère de l’OEM et ne procure à Air Berlin aucun avantage aux fins de l’article 107, paragraphe 1, du traité. En outre, il est allégué que la mesure en cause ne fausse pas la concurrence ni n’affecte les échanges.

Le critère de l’opérateur en économie de marché

(164)

Préalablement à la signature du contrat avec Air Berlin, FSG a évalué les coûts et les recettes escomptées, arrivant à la conclusion que le contrat était rentable pour l’aéroport. L’Allemagne explique que, bien que les attentes initiales n’aient pas été entièrement satisfaites, une extrapolation des données réelles disponibles montre que le contrat demeure assurément rentable.

(165)

Dans ce contexte, l’Allemagne conteste l’argument avancé dans la décision d’ouverture laissant entendre que l’accord de commercialisation n’avait pas de valeur véritable pour l’aéroport si ce n’est l’augmentation du nombre de passagers à bord des vols d’Air Berlin. Elle déclare que les activités de commercialisation convenues dans le contrat font connaître l’aéroport et attirent l’attention sur la région en tant que destination de voyage, ce qui par la suite offre la possibilité de générer de nouvelles recettes (hors aviation). L’Allemagne fait valoir que, lorsqu’une compagnie aérienne commercialise une destination, les consommateurs prennent connaissance non seulement du fait que la compagnie en question dessert cette destination mais également du fait que la région constitue une destination de voyage de manière générale.

(166)

L’Allemagne remet également en question la conclusion provisoire contenue dans la décision d’ouverture selon laquelle l’accord de commercialisation a introduit dans les faits des réductions spéciales supplémentaires en faveur d’Air Berlin. L’Allemagne affirme en revanche que l’accord de commercialisation présente pour l’aéroport une véritable valeur économique, à telle enseigne qu’un investisseur privé aurait également conclu ce contrat, dont la rentabilité était attendue dès la quatrième année.

Distorsion de concurrence et effet sur les échanges

(167)

En ce qui concerne la distorsion de la concurrence et l’effet sur les échanges, l’Allemagne renvoie aux arguments présentés dans le cadre des réductions sur les redevances aéroportuaires introduites en 2007, alléguant que lesdits arguments sont également applicables en l’espèce.

4.   OBSERVATIONS TRANSMISES PAR AIR BERLIN

(168)

Avant de faire valoir que les deux mesures concernant directement Air Berlin — à savoir la formule générale de réductions sur les redevances aéroportuaires et le contrat de commercialisation conclu avec FSG — sont conformes à la réglementation sur les aides d’État, la compagnie aérienne fait tout d’abord observer, à titre général, qu’elle considère qu’il existe dans la région de Sarrebruck une véritable demande de services aériens. Elle souligne le fait que les vols d’Air Berlin à destination de […] et de […] enregistrent un coefficient d’occupation comparable à celui obtenu sur les vols d’Air Berlin vers ces mêmes destinations au départ de […]. En outre, Air Berlin est d’avis qu’aucun autre des aéroports existant dans la région ne constitue une solution de rechange viable à Sarrebruck, ce qui en retour exclut la présence d’un effet sur les échanges. Air Berlin souligne tout particulièrement le fait qu’elle n’a jamais envisagé les aéroports voisins […] comme une autre possibilité, étant donné que dans ces aéroports, la demande de vols à destination de […], une destination de vacances essentiellement appréciée des touristes allemands, ne saurait être comparée à la demande de ce type de destination à l’aéroport de Sarrebruck.

4.1.   RÉDUCTIONS EN FAVEUR DE COMPAGNIES AÉRIENNES

(169)

En ce qui concerne les réductions visées dans le barème de redevances aéroportuaires de 2007, Air Berlin, à l’instar de l’Allemagne, fait valoir qu’en raison de leur caractère général et abstrait, ces réductions ne pouvaient être taxées de sélectivité. Dès lors qu’une compagnie aérienne satisfaisait aux conditions énoncées, les réductions étaient accordées sans que leur application soit laissée à la discrétion de l’aéroport.

(170)

En outre, Air Berlin conteste le fait qu’il existe une concurrence entre compagnies aériennes de différents États membres. Avançant le fait qu’une seule compagnie aérienne provenant d’un autre État membre exerce une activité au départ de Sarrebruck, elle déclare que l’hypothèse selon laquelle les mesures en cause ont un effet sur les échanges n’est pas défendable.

(171)

Air Berlin soutient également que le système de réductions répond à l’ensemble des conditions énoncées dans l’arrêt rendu par la Cour de justice dans l’affaire «Charleroi», à savoir que les réductions sont limitées dans le temps, dégressives et non applicables au-delà de 50 % des coûts de démarrage et de commercialisation effectifs.

(172)

Enfin, Air Berlin affirme que les redevances aéroportuaires de l’aéroport de Sarrebruck ne sont pas, en comparaison avec d’autres aéroports allemands, particulièrement faibles. Il est allégué que les redevances passagers oscillent entre […] et […] et sont plus faibles à […].

4.2.   ACCORD DE COMMERCIALISATION CONCLU AVEC AIR BERLIN

(173)

Air Berlin explique que l’évolution du nombre de passagers depuis la conclusion du contrat confirme les attentes fixées à l’époque. Sur la base de ce qui précède, il pouvait être supposé que l’augmentation des recettes aéronautiques et non aéronautiques que FSG prévoyait d’obtenir à partir de ce contrat se concrétiserait.

(174)

En outre, Air Berlin énumère les diverses connexions disponibles via […], ainsi que les diverses activités de commercialisation qu’elle a menées afin de promouvoir l’aéroport de Sarrebruck. Elle déclare que la combinaison de l’augmentation des fréquences, des liaisons attrayantes et de la promotion de l’aéroport de Sarrebruck comme destination pour les voyages d’agrément et d’affaires revêt une valeur considérable pour l’aéroport et l’ensemble de la région. En conséquence, selon Air Berlin, le contrat se justifie économiquement pour l’aéroport de telle sorte qu’un investisseur privé aurait également pu conclure le contrat en cause.

5.   APPRÉCIATION

5.1.   FINANCEMENT DE VH SAAR, DE FSG ET DE FSBESITZG (INJECTIONS DE CAPITAL DANS VH SAAR, INJECTIONS DE CAPITAL DANS FSBESITZG/FSG DESTINÉES À COUVRIR LES PERTES)

(175)

Le financement de vh Saar, de FSG et de FSBesitzG soumis à examen consistait dans les mesures suivantes: vh Saar a injecté des capitaux dans FSBesitzG/FSG de manière à couvrir les pertes et a financé cette mesure par des injections de capital provenant du Land de Sarre et d’autres revenus.

5.1.1.   EXISTENCE D’UNE AIDE

(176)

En vertu de l’article 107, paragraphe 1, du traité, «sont incompatibles avec le marché, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État, sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».

(177)

Les critères énoncés à l’article 107, paragraphe 1, du traité sont cumulatifs. Par conséquent, pour qu’il soit établi que la mesure en question constitue une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité, toutes les conditions suivantes doivent être remplies. Concrètement, l’aide financière doit:

a)

être accordée par l’État ou au moyen de ressources d’État;

b)

favoriser certaines entreprises ou certaines productions;

c)

fausser ou menacer de fausser la concurrence; et

d)

affecter les échanges entre États membres.

Activité économique et notion d’entreprise

(178)

Comme il ressort d’une jurisprudence constante, la Commission doit établir au préalable si vh Saar, FSG et FSBesitzG constituent des entreprises au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité. La notion d’entreprise comprend toute entité exerçant une activité économique, indépendamment du statut juridique de cette entité et de son mode de financement (25). Constitue une activité économique toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné (26).

(179)

Dans son arrêt «Aéroport de Leipzig/Halle», la Cour de justice a confirmé que l’exploitation d’un aéroport dans un objectif commercial et la construction d’une infrastructure aéroportuaire constituent une activité économique (27). Dès lors qu’un exploitant d’aéroport exerce une activité économique en proposant des services aéroportuaires contre rémunération, un tel exploitant, indépendamment de son statut juridique ou de son mode de financement, constitue une entreprise au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité, de telle sorte que les dispositions du traité en matière d’aides d’État peuvent s’appliquer aux avantages conférés par l’État ou au moyen de ressources d’État à un tel exploitant (28).

(180)

En ce qui concerne le moment à partir duquel la construction et l’exploitation d’un aéroport deviennent une activité économique, la Commission rappelle que le déploiement progressif des forces du marché dans le secteur aéroportuaire ne permet pas de déterminer une date de manière précise. Cependant, la Cour de justice de l’Union européenne a reconnu une évolution dans la nature des activités aéroportuaires et, dans le jugement rendu dans l’affaire «Aéroport de Leipzig/Halle», le Tribunal a considéré qu’il n’y avait plus lieu d’exclure l’application des dispositions relatives aux aides d’État aux infrastructures aéroportuaires. En conséquence, à compter de la date de l’arrêt «Aéroports de Paris» (le 12 décembre 2000), l’exploitation et la construction d’infrastructures aéroportuaires doivent être considérées comme relevant du champ d’application du contrôle des aides d’État.

(181)

À cet égard, la Commission constate que les infrastructures faisant l’objet de la présente décision étaient exploitées depuis 1997 par l’opérateur aéroportuaire FSBG, tandis que FSBesitzG possédait et entretenait les infrastructures aéroportuaires.

(182)

Depuis 2008, FSG est à la fois le propriétaire et l’exploitant de l’aéroport de Sarrebruck. L’exploitant aéroportuaire — jusqu’en 2008, FSBG et, ensuite, FSG — facture aux usagers l’utilisation de ses services et de ses infrastructures, tandis que le propriétaire des infrastructures — FSBesitzG jusqu’en 2008 — loue les infrastructures à l’exploitant aéroportuaire contre versement d’une redevance locative. Concrètement, tant le propriétaire que l’exploitant des infrastructures exploitent dès lors commercialement les infrastructures aéroportuaires de Sarrebruck. Il s’ensuit que les entités exploitant ces infrastructures — FSBesitzG, FSBG et FSG — constituent des entreprises aux fins de l’article 107, paragraphe 1, du traité, à compter du 12 décembre 2000, date de l’arrêt rendu dans l’affaire «Aéroports de Paris».

(183)

Quant à vh Saar, l’Allemagne a déclaré qu’en tant que société holding, vh Saar ne saurait être considérée comme une entreprise aux fins de l’article 107, paragraphe 1, du traité. La Commission rappelle que, de l’avis de la Cour de justice, «la simple détention de participations, même de contrôle, ne suffit pas à caractériser une activité économique de l’entité détentrice de ces participations, lorsqu’elle ne donne lieu qu’à l’exercice des droits attachés à la qualité d’actionnaire ou d’associé, ainsi que, le cas échéant, à la perception de dividendes, simples fruits de la propriété d’un bien» (29). Dans le même temps, la Cour de justice faisait observer qu’«en revanche, une entité qui, détenant des participations de contrôle dans une société, exerce effectivement ce contrôle en s’immisçant directement ou indirectement dans la gestion de celle-ci doit être considérée comme prenant part à l’activité économique exercée par l’entreprise contrôlée».

(184)

La Commission rappelle que, statutairement, vh Saar a pour mission «la coordination des activités engagées par la construction, l’extension et l’exploitation des ports et aéroports publics du Land de Sarre». Cette coordination dépasse généralement le simple exercice des droits rattachés au statut d’actionnaire. Dans le même temps, rien ne démontre que, dans les faits, vh Saar ait exercé un contrôle ou se soit immiscée directement dans la gestion de FSBesitzG ou de FSG. Dans un tel contexte, il n’est pas tout à fait certain que vh Saar puisse être qualifiée d’entreprise. La Commission estime, cependant, que cette question peut rester ouverte à la lumière des considérations figurant au considérant 203 ci-dessous, à savoir que vh Saar n’a bénéficié d’aucun avantage.

Exercice d’une mission de puissance publique

(185)

S’il convient dès lors de considérer FSBesitzG, FSG et FSBG comme constituant des entreprises aux fins de l’article 107, point 1), du traité, il y a lieu de rappeler que toutes les activités exercées par le propriétaire ou l’exploitant d’un aéroport ne sont pas nécessairement de nature économique (30).

(186)

Ainsi que le relève la Cour (31), les activités qui relèvent normalement de la responsabilité de l’État dans l’exercice de ses prérogatives de puissance publique ne sont pas de nature économique et n’entrent pas dans le champ d’application des règles sur les aides d’État. Ces activités comprennent la sûreté, le contrôle du trafic aérien, la police, les douanes, etc. Le financement de ces activités doit rester strictement limité à la compensation des coûts engendrés par celles-ci et ne peut pas être détourné au profit d’autres activités de nature économique (32).

(187)

Pour les mêmes raisons, le financement d’activités relevant de l’exercice d’une mission de puissance publique ou le financement de l’infrastructure directement liée à ces activités ne constituent pas, par principe, une aide d’État (33). Dans un aéroport, des activités telles que le contrôle aérien, la police, les douanes, les pompiers, les mesures destinées à protéger l’aviation civile contre les actes d’intervention illicite et les investissements dans les infrastructures et les équipements nécessaires à ces activités sont considérées comme ne présentant pas un caractère économique (34).

(188)

Cependant, le financement public d’une activité non économique strictement liée à l’exercice d’une activité économique ne doit pas donner lieu à des discriminations injustifiées entre les compagnies aériennes et les gestionnaires d’aéroports. En effet, selon une jurisprudence constante, une intervention des autorités publiques qui allège les charges qui grèvent normalement le budget d’une entreprise est considérée comme un avantage (35). Ainsi, lorsqu’un ordre juridique prévoit qu’il est d’usage pour les compagnies aériennes ou pour les gestionnaires d’aéroports de supporter des coûts de certains services, tandis que certaines compagnies aériennes ou certains gestionnaires d’aéroports, fournissant les mêmes services au nom des mêmes autorités publiques, ne supportent pas de tels coûts, il est possible que ces derniers bénéficient d’un avantage, même si les services en tant que tels sont considérés comme une activité non économique. Il est donc nécessaire d’analyser le cadre juridique précis applicable au gestionnaire de l’aéroport pour évaluer si ce cadre juridique impose aux gestionnaires d’aéroports ou aux compagnies aériennes une obligation de supporter les coûts de certaines activités qui, en tant que telles, peuvent être considérées comme une activité non économique mais qui sont quand même inhérentes à l’exercice d’une activité de nature économique.

(189)

L’Allemagne explique que les activités suivantes doivent être considérées comme relevant de l’exercice d’une mission de puissance publique, de sorte que leur réalisation ne constitue pas une activité économique: les mesures relatives à la sûreté de l’aéroport instaurées conformément au paragraphe 8 de la Luftsicherheitsgesetz (loi allemande sur la sûreté aérienne) (36) [clôtures autour de l’aéroport, voies de surveillance, aménagement d’un couloir d’embarquement, signalisation de la piste, équipement électrique de secours, aires de stationnement pour les avions faisant l’objet d’une alerte à la bombe, extension des aires de sécurité d’extrémité de piste (RESA), mesures qui relèvent toutes du paragraphe 8 de la Luftsicherheitsgesetz], les services d’incendie ainsi que les mesures afférentes au contrôle du trafic aérien et à la sécurité aérienne instaurées en application du paragraphe 27c, point 2), de la Luftverkehrsgesetz (loi allemande sur le trafic aérien).

(190)

La Commission est d’avis que les mesures instaurées conformément au paragraphe 8 de la Luftsicherheitsgesetz et au paragraphe 27c, point 2), de la Luftverkehrsgesetz ainsi que les activités des services d’incendie peuvent, en principe, être considérées comme constituant des activités relevant de l’exercice d’une mission de puissance publique.

(191)

Quant aux mesures liées exclusivement à la sécurité opérationnelle, la Commission considère en revanche que la garantie de la sécurité des opérations dans un aéroport constitue un aspect normal de l’activité économique que suppose l’exploitation d’un aéroport (37). Sous réserve d’un examen plus détaillé des différents coûts et activités (voir les considérants 196 et 197), la Commission estime que les mesures visant à garantir la sécurité des opérations aéroportuaires ne constituent pas des activités relevant de l’exercice d’une mission de puissance publique. Toute entreprise souhaitant exploiter un aéroport doit garantir la sécurité d’installations telles que les pistes et les aires de trafic.

(192)

En ce qui concerne le cadre juridique, l’Allemagne a déclaré que, dans le cas des services d’incendie, aucune disposition réglementaire n’impose strictement ces coûts à l’exploitant aéroportuaire. En outre, la Commission constate que le remboursement des coûts liés aux services d’incendie relève de responsabilités au niveau régional et que ces coûts sont généralement remboursés par les autorités régionales compétentes. Le remboursement est limité à la mesure nécessaire pour couvrir les coûts concernés.

(193)

En ce qui concerne les mesures afférentes au contrôle du trafic aérien et à la sécurité aérienne, la Luftverkehrsgesetz dispose, en son paragraphe 27d, que les coûts liés aux mesures visées au paragraphe 27c de la Luftverkehrsgesetz sont couverts par l’État dans le cas d’un certain nombre d’aéroports spécifiques. Les aéroports peuvent bénéficier de la couverture de ces coûts en tant qu’«aéroports reconnus» conformément au paragraphe 27d de la Luftverkehrsgesetz pour autant que le ministère fédéral des transports ait reconnu que les mesures afférentes au contrôle du trafic aérien et à la sécurité aérienne sont indispensables pour des motifs de sûreté et dans l’intérêt de la politique de transport (38). Les aéroports allemands qui n’ont pas été reconnus ne peuvent pas bénéficier de la couverture des coûts conformément au paragraphe 27d de la Luftverkehrsgesetz et doivent donc, en principe, supporter eux-mêmes les coûts liés aux mesures prévues au paragraphe 27c de la Luftverkehrsgesetz. Ces coûts sont inhérents à l’exploitation des aéroports. Étant donné que certains aéroports doivent supporter eux-mêmes ces coûts alors que d’autres ne le doivent pas, ces derniers pourraient bénéficier d’un avantage, même si les mesures afférentes au contrôle et à la sécurité aérienne peuvent être considérées comme des activités non économiques. La Commission observe que l’aéroport de Sarrebruck a été reconnu comme aéroport pouvant bénéficier de la couverture des coûts conformément au paragraphe 27d de la Luftverkehrsgesetz. D’autres aéroports doivent supporter ces coûts eux-mêmes. Pour ces motifs, la couverture des coûts de l’aéroport de Sarrebruck liés aux mesures de contrôle et de sécurité du trafic aérien conformément au paragraphe 27d de la Luftverkehrsgesetz confère un avantage à l’aéroport de Sarrebruck, même si les mesures de contrôle et de sécurité aérienne peuvent être considérées comme n’étant pas de nature économique.

(194)

En ce qui concerne les mesures visées au paragraphe 8 de la Luftsicherheitsgesetz, il apparaît que l’Allemagne considère que l’ensemble des coûts liés aux mesures qui y sont prescrites peuvent être supportés par les pouvoirs publics. La Commission observe toutefois que, conformément au paragraphe 8, point 3), de la Luftsicherheitsgesetz, seuls les coûts liés à la fourniture et à l’entretien des espaces et des installations nécessaires à l’accomplissement des activités énoncées au paragraphe 5 de la Luftsicherheitsgesetz peuvent être remboursés. Tous les autres coûts doivent être pris en charge par l’exploitant aéroportuaire. Dans la mesure où les financements publics accordés à FSBesitzG ou à FSG ont libéré ces entreprises de coûts qu’elles auraient dû supporter conformément au paragraphe 8, point 3), de la Luftsicherheitsgesetz, ces financements publics ne peuvent se soustraire à un examen au titre de la réglementation de l’Union sur les aides d’État.

Conclusion sur les activités relevant de l’exercice d’une mission de puissance publique

(195)

À la lumière de ces considérations, la Commission juge approprié de tirer des conclusions plus spécifiques concernant les coûts d’investissement et les frais d’exploitation relevant prétendument de l’exercice d’une mission de puissance publique.

(196)

En ce qui concerne les frais d’exploitation, la Commission accepte que les frais d’exploitation liés aux services d’incendie soient considérés comme des dépenses relevant de l’exercice d’une mission de puissance publique, dans la mesure où le remboursement de ces coûts est strictement limité à ce qui est nécessaire pour réaliser les activités concernées. Quant aux coûts d’exploitation liés aux mesures instaurées conformément au paragraphe 8 de la Luftsicherheitsgesetz, la Commission considère que seuls les coûts au remboursement desquels l’exploitant aéroportuaire peut prétendre conformément au paragraphe 8, point 3), de la Luftsicherheitsgesetz peuvent être considérés comme des coûts relevant de l’exercice d’une mission de puissance publique. En ce qui concerne les mesures afférentes au contrôle du trafic aérien et à la sécurité aérienne instaurées conformément au paragraphe 27c, point 2), de la Luftverkehrsgesetz, faisant observer que Sarrebruck est l’un des aéroports pouvant bénéficier de la couverture des coûts, contrairement à d’autres, la Commission estime que la couverture des coûts d’exploitation liés aux mesures afférentes au contrôle du trafic aérien et à la sécurité aérienne instaurées conformément au paragraphe 27d de la Luftverkehrsgesetz confère un avantage à l’aéroport de Sarrebruck même si les mesures afférentes au contrôle du trafic aérien et à la sécurité aérienne peuvent être considérées comme n’étant pas de nature économique. De la même façon, les coûts d’exploitation encourus afin de garantir la sécurité des opérations aéroportuaires ne peuvent être considérés comme des coûts relevant de l’exercice d’une mission de puissance publique.

(197)

En ce qui concerne les investissements réalisés entre 2000 et 2012, la Commission accepte que les investissements directement liés aux services d’incendie soient considérés comme des dépenses relevant de l’exercice d’une mission de puissance publique dans la mesure où le remboursement de ces coûts est strictement limité à ce qui est nécessaire pour réaliser les activités concernées. Quant aux investissements liés aux mesures instaurées conformément au paragraphe 8 de la Luftsicherheitsgesetz, la Commission considère que seuls les coûts au remboursement desquels l’exploitant aéroportuaire peut prétendre conformément au paragraphe 8, point 3), de la Luftsicherheitsgesetz peuvent être considérés comme des coûts relevant de l’exercice d’une mission de puissance publique. En ce qui concerne les investissements liés aux mesures de contrôle du trafic aérien et de sécurité aérienne instaurées conformément au paragraphe 27c, point 2), de la Luftverkehrsgesetz, faisant observer que Sarrebruck est l’un des aéroports pouvant bénéficier de la couverture des coûts, la Commission estime que les investissements liés aux mesures de contrôle du trafic aérien et de sécurité aérienne instaurées conformément au paragraphe 27d de la Luftverkehrsgesetz confèrent un avantage à l’aéroport de Sarrebruck même si les mesures de contrôle du trafic aérien et de sécurité aérienne peuvent être considérées comme n’étant pas de nature économique. De la même façon, les investissements réalisés afin de garantir la sécurité des opérations aéroportuaires ne peuvent être considérés comme des coûts relevant de l’exercice d’une mission de puissance publique. Cela signifie en particulier que les investissements engagés pour l’installation des clôtures autour de l’aéroport, la signalisation de la piste et l’extension des aires de sécurité d’extrémité de piste ne peuvent être considérés comme relevant de l’exercice d’une mission de puissance publique.

(198)

En tout état de cause, indépendamment de la classification juridique de ces coûts, laquelle détermine s’ils relèvent ou non de l’exercice d’une mission de puissance publique, il a été démontré que ces coûts doivent être pris en charge par l’exploitant aéroportuaire, conformément au cadre juridique applicable. En conséquence, si l’État devait financer ces coûts, l’exploitant aéroportuaire serait libéré d’un coût qu’il aurait dû normalement encourir.

Ressources publiques et imputabilité à l’État

(199)

Pour constituer une aide d’État, la mesure en cause doit être financée par les ressources de l’État et la décision d’accorder cette mesure doit être imputable à l’État.

(200)

La notion d’aide d’État couvre tout avantage accordé au moyen de ressources d’État par l’État lui-même ou par un organisme intermédiaire agissant en vertu des pouvoirs qui lui ont été conférés (39). Les ressources des autorités locales constituent, pour les besoins de l’application de l’article 107 du traité, des ressources d’État (40).

(201)

Les injections de capital en faveur de vh Saar proviennent directement du budget du Land de Sarre et constituent de ce fait des ressources d’État.

(202)

En ce qui concerne le financement de FSBesitzG/FSG par vh Saar, il convient de noter que vh Saar est entièrement détenue par le Land de Sarre et constitue dès lors une entreprise publique. Les financements accordés par vh Saar à FSBesitzG/FSG constituent de ce fait une perte de ressources d’État. En ce qui concerne l’imputabilité de l’accord de compensation des résultats et les transferts réalisés au titre de ce dernier, la Commission observe que les statuts, en vertu desquels vh Saar a été fondée par le ministère de l’économie du Land de Sarre, sont datés du 7 mai 1996. C’est exactement en ce même jour que fut conclu l’accord de compensation des résultats entre vh Saar et FSBesitzG/FSG. Selon l’Allemagne, vh Saar agit sous «le contrôle juridique et factuel total du Land de Sarre» en qualité d’actionnaire unique de la société. À cet égard, la Commission observe dans un premier temps que, sur la base des rapports annuels de vh Saar, la société peut être considérée comme exerçant le contrôle de FSBesitzG/FSG (41). Conformément aux statuts, le gouvernement du Land de Sarre nomme le conseil de surveillance de vh Saar et le président de ce conseil est un représentant du ministère du Land responsable de l’aviation. Les statuts prévoient également que le conseil d’administration soit nommé par l’assemblée générale, laquelle est constituée de représentants du propriétaire, en l’espèce le Land de Sarre. Enfin, les statuts prévoient que vh Saar conclura un accord de contrôle (42) avec FSG. Sur la base de ces informations, la Commission considère que l’accord de compensation des résultats conclu entre vh Saar et FSBesitzG/FSG ainsi que les transferts réalisés au titre de cet accord sont imputables à l’État.

Avantage économique

(203)

L’Allemagne a confirmé que la totalité des fonds publics fournis à vh Saar sont utilisés par l’entité pour s’acquitter de ses obligations au titre de l’accord de compensation des résultats conclu avec FSBesitzG/FSG, en d’autres termes que la totalité des fonds sont transférés par vh Saar à FSBesitzG/FSG. Étant donné que vh Saar ne représente qu’un intermédiaire par lequel le financement est transmis par l’État à FSBesitzG/FSG, vh Saar ne peut être considérée comme bénéficiant elle-même d’un avantage économique.

FSBesitzG/FSG: critère de l’OEM

(204)

Au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité, l’avantage se définit comme un avantage économique qu’une entreprise n’aurait pas obtenu dans des conditions normales de marché, c’est-à-dire en l’absence d’intervention de l’État (43). Seul l’effet de la mesure sur l’entreprise est pertinent, et non la raison ni l’objectif de l’intervention de l’État (44). Un avantage existe dès lors que la situation financière d’une entreprise est améliorée du fait de l’intervention de l’État.

(205)

La Commission rappelle en outre que «les capitaux qui sont mis à la disposition d’une entreprise, directement ou indirectement, par l’État, dans des circonstances qui correspondent aux conditions normales du marché, ne sauraient être qualifiés d’aides d’État» (45). Afin d’établir, en l’espèce, si le financement public de l’aéroport de Sarrebruck confère à FSBesitzG/FSG un avantage qu’elles n’auraient pu obtenir dans des conditions normales de marché, la Commission doit comparer le comportement des actionnaires publics du gestionnaire de l’aéroport à celui d’un OEM guidé par des perspectives de rentabilité à long terme (46).

(206)

Lors de l’appréciation, il ne faut pas tenir compte des effets positifs sur l’économie de la région dans laquelle se trouve l’aéroport dès lors que, comme la Cour l’a précisé, le respect du critère de l’OEM s’apprécie en vérifiant si, «dans des circonstances similaires, un associé privé se basant sur les possibilités de rentabilité prévisibles, abstraction faite de toute considération de caractère social ou de politique régionale ou sectorielle, aurait procédé à un tel apport en capital» (47).

(207)

Dans l’affaire «Stardust Marine», la Cour a affirmé «que, pour rechercher si l’État a adopté ou non le comportement d’un investisseur avisé dans une économie de marché, il y a lieu de se replacer dans le contexte de l’époque au cours de laquelle les mesures de soutien financier ont été prises pour évaluer la rationalité économique du comportement de l’État et donc de s’abstenir de toute appréciation fondée sur une situation postérieure» (48).

(208)

En outre, la Cour a déclaré dans l’affaire «EDF» que, «[…], des évaluations économiques établies après l’octroi dudit avantage, le constat rétrospectif de la rentabilité effective de l’investissement réalisé par l’État membre concerné ou des justifications ultérieures du choix du procédé effectivement retenu ne sauraient suffire à établir que cet État membre a pris, préalablement ou simultanément à cet octroi, une telle décision en sa qualité d’actionnaire» (49).

(209)

Afin de pouvoir appliquer le principe de l’OEM, la Commission doit se replacer dans le contexte de l’époque au cours de laquelle chaque décision de financement des mesures en cause a été prise. La Commission doit également fonder son appréciation sur les informations et les hypothèses dont disposaient les autorités locales compétentes au moment où a été prise la décision concernant les dispositions financières relatives aux mesures en cause.

(210)

La Commission prend note de la déclaration de l’Allemagne selon laquelle le Land de Sarre, qui possède et finance l’aéroport de Sarrebruck, n’est pas intéressé par un retour sur investissement mais considère plutôt que le financement est lié à la fourniture d’une infrastructure essentielle. C’est également pour ce motif que, selon l’Allemagne, aucune analyse des coûts résultant d’une fermeture potentielle de l’aéroport n’a été réalisée. La Commission observe en outre que l’aéroport enregistre des pertes croissantes depuis 2000 et qu’un EBIDTA positif, et non un résultat général positif, n’est attendu que pour 2020. Au vu de ces considérations, le financement public de FSBesitzG/FSG ne peut être qualifié de conforme au principe de l’OEM.

FSBesitzG/FSG: compensation au titre d’un SIEG

(211)

L’Allemagne a déclaré qu’en l’espèce, le financement public constitue une compensation au titre d’un service d’intérêt économique général qui ne confère aucun avantage économique. Conformément à la jurisprudence Altmark (50) de la Cour de justice, la compensation pour la prestation d’un service d’intérêt économique général ne confère pas d’avantage économique dès lors que quatre conditions cumulatives sont réunies:

a)

premièrement, l’entreprise bénéficiaire a effectivement été chargée de l’exécution d’obligations de service public et ces obligations ont été clairement définies («critère Altmark no 1»);

b)

deuxièmement, les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation ont été préalablement établis de façon objective et transparente («critère Altmark no 2»);

c)

troisièmement, la compensation ne saurait dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable («critère Altmark no 3»);

d)

quatrièmement, lorsque le choix de l’entreprise à charger de l’exécution d’obligations de service public, dans un cas concret, n’est pas effectué dans le cadre d’une procédure de marché public permettant de sélectionner le candidat capable de fournir ces services au moindre coût pour la collectivité, le niveau de la compensation nécessaire doit être déterminé sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée en moyens de transport afin de pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises, aurait encourus pour exécuter ces obligations, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations («critère Altmark no 4»).

(212)

Conformément au critère Altmark no 4, le montant de la compensation doit être déterminé, soit dans le cadre d’une procédure de marché public, soit sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne et bien gérée aurait encourus. Dans le cas de l’aéroport de Sarrebruck, l’exploitation de l’aéroport n’a pas fait l’objet d’une procédure de marché public mais a été confiée à la société publique FSBesitzG/FSG. Le montant de la compensation n’a pas non plus été déterminé sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne et bien gérée aurait encourus. Les modalités de financement étaient et sont telles que toute perte engendrée par FSBesitzG/FSG est couverte par des ressources d’État, indépendamment du fait que ces pertes correspondent ou non aux coûts qu’une entreprise moyenne et bien gérée aurait encourus.

(213)

Afin de satisfaire au critère Altmark no 4, il ne suffit pas aux autorités du Land de Sarre qui, en qualité d’actionnaire unique, exercent un pouvoir de surveillance et de contrôle total de déclarer avoir garanti l’utilisation efficace des ressources. Alors que l’Allemagne affirme que seuls des coûts encourus dans le cadre d’une exploitation efficace ont été comblés par la couverture de déficit, l’accord de compensation des résultats ne prévoit pas ce type de limite mais bien la couverture de toute perte susceptible d’avoir été engendrée.

(214)

Il ne suffit pas non plus de comparer les coûts de l’aéroport de Sarrebruck à ceux d’autres entreprises publiques actives dans d’autres secteurs, dans la mesure où aucune conclusion ne peut en être tirée quant à l’efficacité de l’exploitant aéroportuaire. Selon l’Allemagne, aucune comparaison avec d’autres exploitants aéroportuaires n’a été tentée dans la mesure où il a été estimé que les aéroports régionaux présentaient trop de divergences au niveau de leurs coûts et de leurs recettes pour permettre une comparaison utile.

(215)

Aussi, dans son analyse finale, l’Allemagne se fonde-t-elle essentiellement sur l’appréciation selon laquelle rien n’indique que l’exploitant aéroportuaire à Sarrebruck ait fait preuve d’inefficacité. Elle a déclaré que la Commission a, par le passé, accepté l’absence d’indication d’inefficacité comme un élément de conformité suffisant au critère Altmark no 4. La Commission observe toutefois que la décision à laquelle se réfère l’Allemagne ne se fonde en aucun cas sur la seule absence d’indication d’une inefficacité. Dans le cas évoqué, la Commission s’est appuyée sur toute une série de motifs pour déclarer que le critère Altmark no 4 était respecté et a souligné que son raisonnement se fondait sur les «contraintes pratiques et juridiques particulières qui existaient dans ce cas» (51).

(216)

La Commission considère dès lors que le critère Altmark no 4 n’est pas respecté dans le cas d’espèce. Étant donné que les quatre critères Altmark sont strictement cumulatifs, il est donc inutile d’évaluer la conformité aux autres critères.

Sélectivité

(217)

L’article 107, paragraphe 1, du traité exige qu’une mesure, pour qu’elle puisse être qualifiée d’aide d’État, favorise «certaines entreprises ou certaines productions». En l’espèce, la Commission observe que le financement public ne bénéficie qu’à FSBesitzG/FSG. Celui-ci est donc clairement sélectif au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité.

Distorsion de concurrence et effet sur les échanges

(218)

Lorsqu’une aide accordée par un État membre renforce la position d’une entreprise par rapport à d’autres entreprises concurrentes dans le marché intérieur, ce dernier doit être considéré comme influencé par l’aide (52). En l’espèce, l’avantage économique conféré par la mesure à l’exploitant aéroportuaire renforce sa position économique, puisque l’exploitant de l’aéroport pourra lancer son activité sans devoir supporter les coûts d’investissement et les coûts d’exploitation inhérents à cette activité.

(219)

Conformément à l’appréciation formulée aux considérants 178 et suivants, l’activité d’un aéroport est une activité économique. La concurrence existe, d’une part, entre les aéroports qui souhaitent attirer les compagnies aériennes, et donc le trafic aérien (passagers, marchandises), et, d’autre part, entre les gestionnaires d’aéroports qui peuvent rivaliser pour se voir confier la gestion d’un aéroport particulier. En outre, notamment dans le cas de compagnies à bas prix et d’exploitants de vols charters, des aéroports qui ne se trouvent pas dans la même zone d’attraction et qui se situent dans des États membres différents peuvent aussi entrer en concurrence pour attirer ces compagnies.

(220)

Comme il a été mentionné au point 40 des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien et réaffirmé au point 45 des lignes directrices de 2014 pour le secteur aérien, il n’est pas possible d’exclure même les petits aéroports du champ d’application de l’article 107, paragraphe 1, du traité.

(221)

L’aéroport de Sarrebruck accueille actuellement quelque 4 25  000 passagers par an et, dans le passé, a accueilli jusqu’à environ 5 20  000 passagers par an. Selon les prévisions fournies par l’Allemagne, le nombre de passagers devrait augmenter jusqu’à environ […] passagers par an en 2020. Comme observé au considérant 16 ci-dessus, l’aéroport est situé dans le voisinage immédiat de l’aéroport de Zweibrücken (à 39 kilomètres) et à deux heures de route de six autres aéroports. Sur la base des données transmises par l’Allemagne, environ [moins de 14 %] des passagers utilisant l’aéroport de Sarrebruck proviennent d’autres États membres. À la lumière de ces faits, la Commission considère que le financement public en faveur de FSBesitzG/FSG fausse ou menace de fausser la concurrence et a, à tout le moins, un effet potentiel sur les échanges entre États membres.

(222)

Au-delà de ces considérations générales, la Commission estime également que l’aéroport de Sarrebruck est, ou du moins a été, en concurrence directe avec l’aéroport de Zweibrücken. Premièrement, il convient de noter que TUIFly, jadis le client le plus important de l’aéroport de Sarrebruck, a quitté ce dernier et déménagé à Zweibrücken en 2007. Deuxièmement, pendant un laps de temps important (quatre ans environ), des vols à destination de Berlin étaient proposés en parallèle tant à partir de Zweibrücken (Germanwings) que de Sarrebruck (Air Berlin et Luxair), ce qui démontre l’existence d’une concurrence non seulement entre aéroports mais également entre compagnies aériennes (53).

(223)

Outre ces indicateurs attestant de l’existence d’une concurrence entre les aéroports de Sarrebruck et de Zweibrücken, il existe également des éléments prouvant que — malgré la déclaration officielle de l’Allemagne selon laquelle les deux aéroports ne se sont jamais considérés comme des concurrents directs — des responsables du Land de Rhénanie-Palatinat ont clairement perçu l’existence d’une concurrence. Dans deux notes internes rédigées en 2003 par le gouvernement de la Rhénanie-Palatinat, la position défendue par les auteurs est que la coopération entre les aéroports de Zweibrücken et de Sarrebruck n’était pas possible/souhaitable à l’époque. Au contraire, l’une des notes expliquait que, du moins aussi longtemps que Fraport AG serait associée à l’aéroport de Sarrebruck (54), la relation entre les deux aéroports serait placée sous le signe de la concurrence (55). Les notes précisent en outre que «du point de vue de la Rhénanie-Palatinat, on peut s’attendre à ce qu’en matière de concurrence, l’aéroport de Zweibrücken l’emporte sur le long terme» (56). Ces déclarations indiquent qu’à tout le moins en 2003, la relation perçue entre les deux aéroports était bien un rapport de concurrence.

(224)

L’Allemagne est d’avis que, conformément au point 39 des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien, les financements publics octroyés à des petits aéroports régionaux sont «peu susceptibles de fausser la concurrence ou d’affecter les échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun». Elle déclare également que la concurrence avec d’autres aéroports est limitée par plusieurs facteurs, tels que le modèle commercial, la taille ou la distance. Toute distorsion de concurrence ou tout effet sur les échanges seraient, en tout état de cause, minimes.

(225)

Or, la Commission considère que les indicateurs décrits aux considérants 221 à 223 démontrent l’existence d’au moins une distorsion potentielle de la concurrence et d’un effet potentiel sur les échanges. La Commission souligne que la définition d’une aide d’État n’exige pas que la distorsion de concurrence ou l’effet sur les échanges soient significatifs ou importants, même si elle considère qu’étant donné le voisinage immédiat des aéroports de Sarrebruck et de Zweibrücken et leur rapport de concurrence directe, tel qu’indiqué ci-dessus, cela fut effectivement le cas.

(226)

Il existe des vols internationaux au départ de l’aéroport de Sarrebruck vers des destinations telles que Majorque ou Ankara, ou d’autres destinations de vacances. La piste de Sarrebruck possède une longueur suffisante (2  000 m) et permet aux compagnies aériennes de desservir des destinations internationales moyen-courriers.

(227)

Dans un tel contexte, le financement public octroyé à FSBesitzG/FSG doit être considéré comme étant susceptible de fausser la concurrence et d’affecter les échanges.

5.1.2.   AIDE EXISTANTE ET NOUVELLE AIDE

(228)

La Commission rappelle qu’une mesure d’aide constitue une aide existante conformément à l’article 1er, point b) v), du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil (57) dès lors qu’il peut être établi qu’elle ne constituait pas une aide au moment de sa mise en vigueur, mais qu’elle est devenue une aide par la suite en raison de l’évolution du marché commun et sans avoir été modifiée par l’État membre. L’Allemagne déclare que l’accord de compensation des résultats conclu entre FSBesitzG/FSG et vh Saar, lequel constitue la base de la couverture annuelle du déficit qui était considérée comme constituant une aide d’État, a été mis en place lorsque le financement public d’aéroports n’était pas encore considéré comme constituant une aide d’État, et n’a pas été modifié depuis lors.

(229)

La Commission rappelle que le déploiement progressif des forces du marché dans le secteur aéroportuaire ne permet pas de déterminer précisément à partir de quand l’exploitation d’un aéroport doit indubitablement être considérée comme une activité économique. Comme déclaré au considérant 180, à compter de la date de l’arrêt «Aéroports de Paris» (12 décembre 2000), l’exploitation et la construction d’infrastructures aéroportuaires doivent être considérées comme relevant du champ d’application du contrôle des aides d’État.

(230)

Inversement, du fait de l’incertitude qui existait avant l’arrêt «Aéroports de Paris», les pouvoirs publics pouvaient légitimement considérer que le financement des infrastructures aéroportuaires ne constituait pas une aide d’État. Il s’ensuit que la Commission ne peut à présent contester, sur la base des règles en matière d’aides d’État, les mesures de financement accordées avant l’arrêt «Aéroports de Paris».

(231)

En conséquence, les mesures d’aide d’État octroyées aux exploitants aéroportuaires avant la date de l’arrêt «Aéroports de Paris» ne constituaient pas une aide d’État au moment de leur mise en place et sont devenues une aide existante à compter du 12 décembre 2000.

(232)

Dans le cas d’espèce, l’accord de compensation des résultats conclu entre FSBesitzG/FSG et vh Saar (au titre duquel les différentes injections de capital ont été effectuées) a été mis en place en 1996 et, selon l’Allemagne, n’a pas été modifié par la suite. Il peut être dès lors considéré qu’à partir de l’année 2000, les financements publics annuels octroyés au titre de cet accord constituaient une aide existante.

(233)

Cependant, la Commission considère en outre que l’aide existante est devenue une nouvelle aide à partir du 1er juin 2007. Au point 83 des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien, et conformément à l’actuel article 108, paragraphe 1, du traité, la Commission a proposé des mesures utiles aux États membres, invitant ces derniers à mettre tous les régimes existants ayant trait à une aide d’État couverts par ces lignes directrices en conformité avec ces lignes directrices au plus tard le 1er juin 2007. Il a été demandé aux États membres de confirmer leur accord par écrit. Si un État membre n’agit pas conformément à ses engagements, l’aide existante devient illégale après la date fixée dans les mesures utiles et fait l’objet d’un recouvrement.

(234)

L’Allemagne a accepté les mesures utiles par lettre du 30 mai 2006. Considérant que l’accord de compensation des résultats instituait un régime d’aide constituant la base des paiements répétés au fil du temps au titre de l’aide, l’Allemagne devait veiller à ce que le régime d’aide soit conforme aux lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien au plus tard le 1er juin 2007. À compter de cette date, les financements publics de FSBesitzG/FSG ne constituaient plus une aide existante.

5.1.3.   CONCLUSION

(235)

Au vu des arguments présentés aux considérants 176 à 225, la Commission considère que les financements publics accordés entre 2000 et 2012 à FSBesitzG/FSG sous la forme d’une couverture annuelle des pertes (voir les données financières détaillées aux tableaux 3 et 4) constituent des aides d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité, dans la mesure où elles sont liées à des activités ne relevant pas de l’exercice d’une mission de puissance publique, et qu’elles constituent dès lors une nouvelle aide depuis le 1er juin 2007.

(236)

La Commission considère en outre que, compte tenu en particulier des arguments présentés au considérant 203, les injections de capital octroyées à vh Saar ne constituent pas une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité, étant donné que vh Saar a transféré la totalité des fonds publics reçus et qu’elle n’a pas bénéficié elle-même d’un avantage économique.

5.1.4.   LÉGALITÉ DE L’AIDE

(237)

En application de l’article 108, paragraphe 3, du traité, les États membres sont tenus de notifier à la Commission les projets tendant à instituer ou à modifier des aides et ne peuvent mettre ces projets à exécution avant l’adoption d’une décision définitive.

(238)

Comme les financements ont déjà été mis à la disposition de FSBesitzG/FSG, la Commission considère que l’Allemagne n’a pas respecté l’interdiction visée à l’article 108, paragraphe 3, du traité (58).

5.1.5.   COMPATIBILITÉ

5.1.5.1.    L’applicabilité des lignes directrices de 2005 et de 2014 pour le secteur aérien

(239)

L’article 107, paragraphe 3, du traité prévoit un certain nombre d’exceptions au principe général établi à l’article 107, paragraphe 1, du traité selon lequel l’aide d’État n’est pas compatible avec le marché intérieur. L’aide en question peut être appréciée uniquement sur la base de l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité, qui dispose que «les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun» peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur.

(240)

À cet égard, les lignes directrices de 2014 pour le secteur aérien constituent un cadre permettant d’apprécier si des aides en faveur d’aéroports peuvent être jugées compatibles au titre de l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité.

(241)

Conformément aux lignes directrices de 2014 pour le secteur aérien, la Commission considère que la communication de la Commission sur la détermination des règles applicables à l’appréciation des aides d’État illégales (59) s’applique aux aides illégales à l’investissement octroyées à des aéroports. À cet égard, si les aides illégales à l’investissement ont été octroyées avant le 4 avril 2014, la Commission appliquera les règles de compatibilité en vigueur à la date de leur octroi. La Commission a déjà conclu au considérant 238 que la couverture annuelle des pertes par vh Saar constitue une aide d’État illégale accordée avant le 4 avril 2014. De même, la Commission appliquera les principes établis dans les lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien dans le cas d’aides illégales à l’investissement octroyées à des aéroports avant le 4 avril 2014 (60).

(242)

Conformément aux lignes directrices de 2014 pour le secteur aérien, la Commission considère que les dispositions de la communication sur la détermination des règles applicables à l’appréciation des aides d’État illégales ne doivent pas s’appliquer aux affaires en cours qui ont trait à des aides au fonctionnement illégales accordées à des aéroports avant le 4 avril 2014. En revanche, elle appliquera les principes énoncés dans les lignes directrices de 2014 pour le secteur aérien dans toutes les affaires portant sur des aides au fonctionnement (notifications pendantes et aides illégales non notifiées) accordées à des aéroports, même si l’aide a été octroyée avant le 4 avril 2014 et le début de la période transitoire (61).

5.1.5.2.    Distinction entre aide à l’investissement et aide au fonctionnement

(243)

Compte tenu des dispositions des lignes directrices de 2014 pour le secteur aérien visées aux considérants 241 et 242, la Commission doit déterminer si la mesure en cause constitue une aide illégale à l’investissement ou une aide illégale au fonctionnement.

(244)

Conformément au point 25 (18) des lignes directrices de 2014 pour le secteur aérien, les aides à l’investissement se définissent comme des «aides destinées à financer les immobilisations et, en particulier, le “déficit de financement des coûts du capital”». En outre, conformément au point 25 des lignes directrices de 2014 pour le secteur aérien, les aides à l’investissement peuvent se référer soit à un montant fixe (couvrant les coûts d’investissement initiaux), soit à des versements par tranches périodiques (couvrant les coûts du capital, qu’il s’agisse d’amortissements annuels ou de coûts de financement).

(245)

Les aides au fonctionnement, d’autre part, concernent la couverture de la totalité ou d’une partie des coûts d’exploitation d’un aéroport, définis comme «les coûts sous-jacents d’un aéroport relatifs à la fourniture de services aéroportuaires. Ces coûts comprennent plusieurs catégories de coûts, parmi lesquelles les frais de personnel, les coûts des services externalisés, des communications et de la gestion des déchets, le coût énergétique, les coûts de maintenance, les frais de location et les frais administratifs, mais excluent les coûts du capital, les aides à la commercialisation ou toute autre incitation accordée aux compagnies aériennes par l’aéroport, ainsi que les coûts liés aux activités relevant de l’exercice d’une mission de puissance publique» (62).

(246)

À la lumière de ces définitions, il peut être considéré que la partie des injections de capital annuelles utilisée pour couvrir les pertes d’exploitation annuelles (63) encourues par FSBesitzG/FSG, nette des coûts inclus dans l’EBITDA qui relèvent de l’exercice d’une mission de puissance publique tel qu’établi aux considérants 186 à 197, constitue une aide au fonctionnement en faveur de FSBesitzG/FSG.

(247)

La Commission constate que FSBesitzG/FSG a reçu un total de quelque […] pour couvrir les pertes encourues au cours des années 2000-2012. À cette époque, l’EBITDA total cumulé de FSBesitzG (FSBG)/FSG s’élevait approximativement à — […]. Il convient de déduire de ce montant les coûts relevant de l’exercice d’une mission de puissance publique (64). Dans un tel contexte, la Commission considère que le montant maximal de l’aide au fonctionnement octroyée à FSBesitzG/FSG au cours des années 2000-2012 dans le cadre de la mise œuvre de l’accord de compensation des résultats s’élève à quelque […].

(248)

Enfin, la partie des injections de capital annuelles destinées à couvrir les pertes de FSBesitzG/FSG qui ne sont pas encore incluses dans l’EBITDA (notamment l’amortissement annuel de l’actif et les coûts de financement), diminuée des coûts relevant de l’exercice d’une mission de puissance publique tel qu’établi aux considérants (186)-(197), constitue une aide à l’investissement en faveur de FSBesitzG/FSG.

(249)

Compte tenu des considérations énoncées aux considérants 247 à 248, il peut être conclu que le montant maximal de l’aide à l’investissement est de l’ordre de […] (65).

5.1.5.3.    Aide à l’investissement

(250)

Conformément au point 61 des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien, la Commission doit examiner si les conditions cumulatives fixées aux points a) à e) sont réunies:

a)

la construction et l’exploitation de l’infrastructure répondent à un objectif d’intérêt général clairement défini (développement régional, accessibilité, etc.);

b)

l’infrastructure est nécessaire et proportionnée à l’objectif fixé;

c)

l’infrastructure offre des perspectives satisfaisantes d’utilisation à moyen terme, notamment au regard de l’utilisation des infrastructures existantes;

d)

l’accès à l’infrastructure est ouvert à tous les utilisateurs potentiels de manière égale et non discriminatoire;

e)

le développement des échanges n’est pas affecté dans une mesure contraire à l’intérêt de l’Union.

(251)

En outre, pour être compatibles, les aides d’État accordées à des aéroports, à l’instar de toute autre mesure d’aide d’État, doivent avoir un effet d’incitation et être nécessaires et proportionnées à l’objectif légitime poursuivi.

La construction et l’exploitation de l’infrastructure répondent à un objectif d’intérêt général clairement défini (développement régional, accessibilité, etc.)

(252)

Les mesures d’aide à l’investissement soumises à examen visaient à financer la construction d’un nouveau terminal d’une capacité de 7 00  000 passagers étant donné que l’ancien terminal (d’une capacité de 3 90  000 passagers) était saturé plusieurs années déjà avant le début des travaux de construction. En outre, les aides à l’investissement ont été utilisées pour financer un certain nombre de mesures qui ont contribué à adapter l’aéroport aux prescriptions actuelles applicables aux infrastructures aéroportuaires modernes en vue de le maintenir pleinement opérationnel.

(253)

Selon l’Allemagne, le financement de l’infrastructure aéroportuaire de Sarrebruck visait principalement à améliorer l’accessibilité de la région par transport aérien en décongestionnant l’aéroport et, donc, à promouvoir le développement régional.

(254)

L’aéroport de Sarrebruck est vital pour le développement de la région compte tenu de la transition structurelle que connaît actuellement la région en évoluant d’une industrie minière et sidérurgique vers une région à vocation technologique et tertiaire, raison pour laquelle une connexion de qualité vers les principaux centres économiques allemands est indispensable. L’aéroport de Sarrebruck répond en outre aux besoins de connectivité de la région compte tenu notamment de ses installations universitaires et de recherche en plein essor. Le profil économique de l’aéroport de Sarrebruck correspond aux besoins de la région en proposant des infrastructures bien conçues et confortables pour un certain nombre de vols réguliers vers les principaux centres d’affaires d’Allemagne (Berlin, Hambourg et, dans le passé, également Munich).

(255)

La Commission observe que, compte tenu du voisinage immédiat entre Sarrebruck et Zweibrücken, une éventuelle duplication des infrastructures aéroportuaires pourrait faire douter que la construction et l’exploitation des infrastructures à Sarrebruck répondent à un objectif d’intérêt général clairement défini. La Commission observe cependant que, jusqu’en 2006, Zweibrücken ne proposait pas de services aéroportuaires pour l’aviation civile (66), faisant de Sarrebruck le seul aéroport en mesure d’offrir une connectivité aérienne dans la région. Après 2006, lors de son entrée sur le marché de l’aviation civile, l’aéroport de Zweibrücken a dupliqué en grande partie les infrastructures de Sarrebruck (67); dans le même temps, il ne peut être conclu qu’en raison de l’entrée sur le marché de l’aéroport de Zweibrücken, le financement public en cours en faveur de l’aéroport préexistant de Sarrebruck se soit soudainement transformé en un double financement.

(256)

La Commission conclut dès lors que la construction et l’exploitation de l’infrastructure aéroportuaire de Sarrebruck répondent à un objectif d’intérêt général clairement défini.

L’infrastructure est nécessaire et proportionnée à l’objectif fixé

(257)

L’aide à l’investissement octroyée à l’aéroport de Sarrebruck doit être nécessaire et proportionnée à l’objectif fixé. Dans ce cadre, une question importante est de savoir si l’investissement ne fait pas double emploi avec une infrastructure existante non rentable.

(258)

Premièrement, la Commission constate que le nouveau terminal permettant d’accroître la capacité annuelle de l’aéroport de 3 90  000 passagers à 7 00  000 passagers a été construit en 2000. La capacité annuelle de l’ancien terminal a été dépassée, pour la première fois, en 1996 et le nombre de passagers a continué de croître jusqu’en 2000 pour atteindre 4 84  566 passagers. Entre 1996 et 2000, l’ancien terminal était fréquemment saturé, notamment pendant les périodes estivales, entraînant de la sorte de longs temps d’attente et des zones passagers surpeuplées, et contraignant même certains passagers à attendre à l’extérieur du terminal. En outre, l’ancien terminal ne répondait plus aux normes de sécurité. Le nouveau terminal est doté d’un nouveau système de sécurité. De surcroît, en 2009-2010, des mesures de sûreté supplémentaires ont été mises en place pour la piste et la zone de sûreté. Ainsi, l’emplacement des feux de piste a été adapté pour envoyer de meilleurs signaux aux pilotes, des feux de protection de piste ont été installés et la superstructure de l’angle de piste a été adaptée pour répondre aux besoins des aéronefs modernes. Enfin, des travaux d’entretien ont été effectués sur la piste afin d’éviter tout dommage aux aéronefs opérant à l’aéroport. La Commission considère dès lors que les investissements dans l’infrastructure étaient nécessaires afin d’adapter l’aéroport à l’augmentation du nombre de passagers et de respecter les prescriptions actuelles applicables aux infrastructures aéroportuaires modernes. L’aéroport n’aurait pu contribuer à la connectivité et au développement de la région sans la construction des nouvelles infrastructures.

(259)

Deuxièmement, les nouveaux investissements ne faisaient pas double emploi avec une infrastructure existante non rentable étant donné que trois des aéroports les plus proches, Luxembourg (situé à 121 km de Sarrebruck), Metz-Nancy-Lorraine (situé à 96 km de Sarrebruck) et Francfort-Hahn (situé à 128 km de Sarrebruck), ne sont pas situés dans la même zone d’attraction et suivent des modèles commerciaux sensiblement différents de celui de l’aéroport de Sarrebruck. Ce dernier propose essentiellement des vols réguliers reliant Sarrebruck aux principaux centres d’affaires allemands (Berlin, Hambourg et, dans le passé, également Munich) et à plusieurs destinations de vacances. Luxembourg propose principalement des vols réguliers vers des capitales européennes, Metz-Nancy-Lorraine se concentre essentiellement sur des vols réguliers à destination de villes françaises et d’Afrique du Nord, tandis que le modèle commercial de Francfort-Hahn repose sur le fret aérien et les services de compagnies à bas prix proposant des vols vers un certain nombre de destinations de vacances, mais aucune vers d’autres villes allemandes.

(260)

La seule duplication d’infrastructures que l’on peut observer concerne Sarrebruck et Zweibrücken (situé à 39 km de Sarrebruck). Il convient toutefois de préciser, d’une part, que Sarrebruck est un aéroport solidement établi ayant décidé d’investir dans un nouveau terminal afin de désengorger l’ancien terminal existant lorsque le nombre de passagers continuait de croître de manière constante et, d’autre part, que l’aéroport de Zweibrücken ne proposait pas encore de services aéroportuaires pour l’aviation civile (68). La décision d’investissement de l’aéroport de Sarrebruck se justifiait économiquement et était indispensable à la connectivité de la région. C’est donc bel et bien l’aéroport de Zweibrücken qui a dupliqué l’infrastructure disponible lorsqu’il a été décidé de convertir l’aéroport militaire en un aéroport civil (69).

(261)

La nécessité et la proportionnalité de l’aide à l’investissement octroyée à l’aéroport de Sarrebruck résultent dès lors de la congestion ainsi que de l’obligation de satisfaire aux prescriptions actuelles applicables aux infrastructures aéroportuaires modernes. L’infrastructure construite était nécessaire pour que l’aéroport puisse contribuer à la connectivité et au développement de la région. La Commission conclut dès lors que l’infrastructure en cause est nécessaire et proportionnée aux objectifs fixés.

L’infrastructure offre des perspectives satisfaisantes d’utilisation à moyen terme, notamment au regard de l’utilisation des infrastructures existantes

(262)

Après une période de croissance significative, le trafic aérien en Allemagne et en Europe a été, ces dernières années, touché par la crise économique et financière de 2009 qui, cette année-là, l’une des pires années pour le trafic aérien, a entraîné un recul de 4,6 % du transport aérien de passagers en Allemagne. Cependant, la tendance générale à la hausse que connaît le transport aérien n’a pas été stoppée mais simplement retardée. Depuis juin 2010, les taux de croissance mensuels du trafic aérien de passagers en Allemagne ne cessent d’augmenter et ont dépassé de 7 % les taux de croissance mensuels de l’année précédente. Il convient également de tenir compte du fait que, conformément aux prévisions, l’Allemagne bénéficie depuis 2009 d’une forte croissance économique de quelque 3 % par an. La croissance du marché du trafic aérien est normalement plus élevée que la croissance économique générale (70).

(263)

L’utilisation satisfaisante à moyen terme du nouveau terminal de l’aéroport de Sarrebruck est confirmée par le fait que le nombre annuel de passagers demeure nettement au-dessus de la limite supérieure (c’est-à-dire 3 90  000 pax) de la capacité de l’ancien terminal. Le seul recul net dans le nombre de passagers s’est produit en 2007 et a coïncidé avec une forte augmentation du nombre de passagers à l’aéroport de Zweibrücken. Ces résultats peuvent s’expliquer par le fait qu’en 2007, la compagnie aérienne Hapag Lloyd/TUIFly a quitté l’aéroport de Sarrebruck pour lancer son activité au départ de l’aéroport de Zweibrücken. La situation a considérablement évolué en 2008 lorsqu’avec 5 18  288 passagers, Sarrebruck a connu un pic de fréquentation absolu. Selon l’Allemagne, ce niveau n’a pu être maintenu au cours des années suivantes en raison de la crise financière qui a touché le pays (71).

(264)

La capacité mensuelle totale de l’aéroport de Sarrebruck s’élève à […] passagers. Depuis 2005 au moins, cette capacité est pleinement utilisée, voire dépassée pendant la période estivale (juillet à septembre) (72). Il peut dès lors être conclu que l’aéroport de Sarrebruck utilise déjà aujourd’hui, dans une large mesure, la nouvelle capacité et que les perspectives à moyen terme concernant l’utilisation de la capacité sont satisfaisantes.

L’accès à l’infrastructure est ouvert à tous ses utilisateurs potentiels de manière égale et non discriminatoire

(265)

Selon les informations transmises par l’Allemagne (73), l’accès à l’infrastructure a toujours été ouvert à tous les utilisateurs potentiels sans aucune discrimination commercialement injustifiée.

Le développement des échanges n’est pas affecté dans une mesure contraire à l’intérêt de l’Union

(266)

Conformément au point 39 des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien, la catégorie de l’aéroport peut fournir une indication sur la mesure dans laquelle les aéroports sont en concurrence les uns avec les autres et donc également sur la mesure dans laquelle un financement public accordé à un aéroport peut fausser la concurrence. Si, selon les lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien, les financements publics accordés aux petits aéroports régionaux (catégorie D) sont peu susceptibles de fausser la concurrence ou d’affecter les échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun, cette affirmation ne partait pas du principe, et n’entendait pas non plus signifier, que les distorsions de concurrence et l’effet sur les échanges étaient exclus.

(267)

La capacité annuelle de l’ancien terminal de l’aéroport de Sarrebruck était de 3 90  000 passagers. Après la construction du nouveau terminal, la capacité annuelle de l’aéroport est passée à 7 00  000 passagers. Avec une telle capacité, l’aéroport relève de la catégorie D, appelée «petits aéroports régionaux», telle que définie au point 15 des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien. Depuis 2000, le trafic annuel de passagers à l’aéroport de Sarrebruck demeure stable et se situe aux environs des 5 00  000 unités, ce qui correspond à la moitié du nombre de passagers fixé comme limite supérieure pour un petit aéroport régional. En outre, l’aéroport de Sarrebruck est un aéroport à vocation typiquement régionale, ce qui s’observe dans le fait qu’un nombre significatif de passagers utilisant cet aéroport sont originaires du Land de Sarre. Le nombre de passagers provenant des zones frontalières de France et du Luxembourg se limitait et s’élevait à moins de 14 % ([…] de France et […] du Luxembourg) (74).

(268)

Compte tenu de la notion d’une zone d’attraction d’un rayon de quelque 100 km et nécessitant un temps de trajet de 60 minutes, on peut considérer que trois des aéroports les plus proches, Luxembourg (situé à 121 km de Sarrebruck), Metz-Nancy-Lorraine (situé à 97 km de Sarrebruck) et Francfort-Hahn (situé à 128 km de Sarrebruck), ne sont pas situés dans la même zone d’attraction. Ils suivent également des modèles commerciaux sensiblement différents de celui de l’aéroport de Sarrebruck.

(269)

En ce qui concerne l’aéroport de Luxembourg, le modèle commercial diffère de celui de Sarrebruck. Avec approximativement 1,5 million de pax, l’aéroport de Luxembourg est nettement plus grand que celui de Sarrebruck. Il propose un éventail de vols réguliers et de vols charters, ces derniers à destination des capitales européennes. Ce choix de destinations répond dans une large mesure aux besoins du personnel des institutions financières et internationales établies au Luxembourg. En revanche, l’aéroport de Sarrebruck propose essentiellement des vols réguliers vers un certain nombre de villes allemandes considérées comme des centres d’affaires (Berlin, Hambourg, Munich), et vers plusieurs destinations de vacances.

(270)

Quant à l’aéroport de Metz-Nancy-Lorraine, on peut observer qu’il n’y a guère de chevauchement en ce qui concerne les vols proposés respectivement par les deux aéroports, dans la mesure où Metz-Nancy-Lorraine propose essentiellement des vols réguliers à destination de villes françaises ainsi que des vols charters vers l’Afrique du Nord.

(271)

Les distorsions de concurrence entre Sarrebruck et Francfort-Hahn peuvent être également facilement exclues, ne serait-ce qu’en raison de la distance qui les sépare, soit 2 heures de temps de trajet. En outre, Francfort-Hahn est desservi principalement par des compagnies à bas prix (Ryanair) et le transport de fret constitue une composante relativement importante de son modèle commercial, tandis que l’aéroport de Sarrebruck propose essentiellement des vols réguliers vers des destinations nationales et ne compte qu’un transport de fret limité.

(272)

Plus pertinente est la relation de concurrence qu’entretiennent les aéroports de Sarrebruck et de Zweibrücken, compte tenu de leur proximité (39 km ou 34 minutes de temps de trajet) et de l’important chevauchement de leurs zones d’attraction respectives. L’Allemagne fait valoir que les deux aéroports présentent des modèles commerciaux différents: l’aéroport de Sarrebruck est un aéroport solidement établi (en service depuis plus de 80 ans) et dispose d’une infrastructure plus sophistiquée offrant plus de confort aux passagers (avec un pourcentage élevé de voyageurs d’affaires). Il propose essentiellement des vols réguliers vers les principaux centres d’affaires allemands et vers un certain nombre de destinations de vacances. L’aéroport de Zweibrücken dispose, quant à lui, d’une infrastructure au confort plutôt limité et son modèle commercial privilégie les compagnies à bas prix, les destinations d’agrément et le transport de fret. La Commission observe cependant que, bien que les modèles commerciaux des deux aéroports semblent différer dans une certaine mesure, il est clair que l’activité principale de l’aéroport de Zweibrücken (vols vers des destinations de vacances, notamment Antalya et Palma de Majorque) est également partagée par Sarrebruck. Il est vrai que, par ailleurs, Sarrebruck cible les vols réguliers à destination de grandes villes telles que Luxembourg, Berlin et Hambourg. Cela ne change cependant rien au fait que Zweibrücken semble n’offrir que peu de services qui ne sont pas ou qui ne pourraient pas être proposés au départ de Sarrebruck.

(273)

En outre, on peut observer qu’une augmentation significative du nombre de passagers à l’aéroport de Zweibrücken en 2007 a coïncidé avec un recul plutôt marqué du nombre de passagers à Sarrebruck au cours de cette même année. Il apparaît donc que, bien que les plans d’affaires des deux aéroports soient dans une certaine mesure complémentaires, ils sont également en concurrence.

(274)

Dans le même temps, il y a lieu de noter que Sarrebruck est un aéroport solidement établi depuis plus de 80 ans. À la suite de la construction du nouveau terminal au cours de l’année 2000, sa capacité annuelle a augmenté, passant de 3 90  000 à 7 00  000 passagers. Cette capacité n’a toutefois jamais pu être pleinement utilisée, peut-être parce qu’en 2006 également, l’aéroport de Zweibrücken a commencé lui aussi à exploiter des services d’aviation civile pour le transport de passagers avec une augmentation progressive de la fréquentation. Compte tenu de l’évolution historique des deux aéroports (Sarrebruck faisant partie du paysage aéroportuaire allemand depuis plus de 80 ans), de leur situation géographique (chevauchement des zones d’attraction) et des capacités non utilisées à l’aéroport de Sarrebruck au moment où l’aéroport de Zweibrücken est entré sur le marché de l’aviation civile en 2006, la Commission conclut que c’est l’ouverture de l’aéroport de Zweibrücken qui constitue une duplication inutile de l’infrastructure, entraînant un effet de distorsion sur la concurrence, plutôt que l’inverse.

(275)

Compte tenu de ce qui précède, la Commission conclut que l’aide à l’investissement octroyée à l’aéroport de Sarrebruck ne fausse pas la concurrence et n’affecte pas les échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun.

Nécessité et proportionnalité de l’aide; effet d’incitation

(276)

La Commission doit établir si l’aide d’État accordée à l’aéroport de Sarrebruck a modifié le comportement du bénéficiaire de manière telle qu’il a créé une nouvelle activité contribuant à la réalisation de l’objectif d’intérêt commun: i) qu’il n’exercerait pas sans l’aide ou ii) qu’il exercerait d’une manière limitée ou différente. En outre, l’aide n’est considérée comme proportionnée qu’à la condition que le même résultat ne puisse être atteint moyennant une aide et une distorsion moins importantes. Cela signifie que le montant et l’intensité de l’aide doivent être limités au minimum nécessaire pour que l’activité visée soit mise en œuvre.

(277)

Selon les informations transmises par l’Allemagne, l’investissement n’aurait pu être réalisé sans l’aide octroyée. Il ressort du tableau 3 que l’aéroport enregistre toujours des pertes. Il est permis d’en conclure que l’aide était nécessaire à la réalisation des investissements destinés à désengorger les infrastructures aéroportuaires et s’imposait compte tenu de l’obligation de respecter les prescriptions actuelles applicables aux infrastructures aéroportuaires modernes. Sans cette aide, l’aéroport de Sarrebruck n’aurait pu satisfaire la demande attendue émanant des compagnies aériennes et des passagers situés dans la zone d’attraction; le niveau de l’activité économique de l’aéroport en aurait été réduit. Aussi la Commission considère-t-elle que la mesure d’aide en cause produit un effet incitatif, que le montant de l’aide est limité au minimum nécessaire pour que l’activité visée soit mise en œuvre et qu’elle est de ce fait proportionnée.

Conclusion

(278)

Pour ces motifs, la Commission conclut que l’aide à l’investissement accordée à l’aéroport de Sarrebruck est compatible avec l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité, dans la mesure où elle répond aux conditions énoncées au point 61 des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien.

(279)

La Commission considère en outre que, dans la mesure où elle a conclu à la compatibilité de l’aide d’État octroyée à FSBesitzG/FSG conformément à la section 4.1 des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien, il n’est nul besoin d’évaluer d’autres motifs de compatibilité potentielle avancés par l’Allemagne.

5.1.5.4.    Aide au fonctionnement

(280)

La section 5.1.2. des lignes directrices de 2014 pour le secteur aérien énonce les principes que la Commission appliquera pour évaluer la compatibilité de l’aide au fonctionnement avec le marché intérieur conformément à l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité. Conformément au point 172 des lignes directrices de 2014 pour le secteur aérien, la Commission appliquera ces principes dans toutes les affaires portant sur des aides au fonctionnement accordées à des aéroports, y compris les notifications pendantes et les aides illégales non notifiées.

(281)

Les aides au fonctionnement illégales accordées avant la date d’application des lignes directrices de 2014 pour le secteur aérien peuvent être déclarées compatibles pour la totalité des coûts d’exploitation qui ne sont pas couverts pour autant que les conditions suivantes (75) soient remplies:

(282)

Les critères de compatibilité applicables aux aides au fonctionnement, lesquelles peuvent être octroyées pour une période transitoire de 10 ans à compter de la publication des lignes directrices de 2014 pour le secteur aérien, sont:

a)

contribution à un objectif d’intérêt commun bien défini: cette condition est remplie entre autres si les aides améliorent la mobilité des citoyens de l’Union et la connectivité des régions ou si elles facilitent le développement régional (76);

b)

nécessité de l’intervention de l’État: les aides d’État doivent cibler les situations dans lesquelles elles peuvent conduire à une amélioration substantielle que le marché n’est pas en mesure de fournir lui-même (77);

c)

existence d’un effet d’incitation: cette condition est remplie s’il est probable qu’en l’absence de l’aide au fonctionnement, et compte tenu de la présence possible d’une aide à l’investissement et du niveau de trafic, le niveau d’activité économique de l’aéroport concerné serait sensiblement réduit (78);

d)

proportionnalité du montant de l’aide (limitation de l’aide au minimum nécessaire): pour être proportionnées, les aides au fonctionnement consenties aux aéroports doivent être limitées au minimum nécessaire pour que l’activité visée puisse être mise en œuvre (79);

e)

prévention des effets négatifs non désirés sur la concurrence et les échanges (80).

L’aide au fonctionnement contribue à un objectif d’intérêt commun bien défini

(283)

L’aide au fonctionnement soumise à examen, constituée des pertes subies par FSBesitzG/FSG depuis 2000 et des injections de capital correspondantes réalisées par vh Saar, elles-mêmes financées par des injections de capital reçues du Land de Sarre comme démontré au tableau 3, visait à maintenir le niveau de fonctionnement approprié de l’aéroport de Sarrebruck.

(284)

Conformément au point 113 des lignes directrices de 2014 pour le secteur aérien, les aides au fonctionnement octroyées à des aéroports seront considérées comme contribuant à la réalisation d’un objectif d’intérêt commun si elles améliorent la mobilité des citoyens de l’Union et la connectivité des régions, si elles luttent contre la congestion du trafic aérien sur les principales plates-formes aéroportuaires de l’Union ou si elles facilitent le développement régional.

(285)

Comme expliqué au récital 235, l’aide au fonctionnement octroyée à l’aéroport de Sarrebruck a contribué à la connectivité et au développement de la région compte tenu, d’une part, de la transition structurelle que connaît la région en évoluant d’une industrie minière et sidérurgique vers une région à vocation technologique et tertiaire et, d’autre part, de son développement en un centre universitaire et de recherche régional. Le développement de l’aéroport de Sarrebruck s’est fondé également sur des prévisions valables concernant le nombre de passagers puisque l’extension de capacité de l’aéroport est d’ores et déjà pleinement utilisée dans une large mesure.

(286)

Un problème pourrait toutefois se poser du fait que l’infrastructure aéroportuaire de l’aéroport de Sarrebruck a été dupliquée par une infrastructure comparable à l’aéroport de Zweibrücken. Dans une telle situation de duplication, les lignes directrices de 2014 pour le secteur aérien partent du principe, en leur point 114, que l’aide d’État ne contribue pas à la réalisation d’un objectif d’intérêt commun. Une analyse de la chronologie des événements concernant l’extension de l’aéroport de Sarrebruck et la conversion de l’aéroport militaire de Zweibrücken en un aéroport civil révèle clairement que l’accord de compensation des résultats, sur la base duquel les pertes de l’aéroport de Sarrebruck ont été compensées, a été mis en place alors que l’aéroport de Zweibrücken n’était pas encore entré sur le marché de l’aviation civile et que l’aéroport de Sarrebruck était saturé depuis plusieurs années déjà. Aussi l’argument de la duplication s’applique-t-il plutôt à l’aide d’État octroyée à l’aéroport de Zweibrücken (81).

(287)

La Commission considère dès lors que l’aide au fonctionnement consentie à l’aéroport de Sarrebruck a contribué à la réalisation de l’objectif d’intérêt commun consistant à améliorer la connectivité et le développement régional du Land de Sarre par l’exploitation d’une infrastructure de transport sûre en mesure de répondre aux besoins de la région en matière de transport.

Nécessité d’une intervention de l’État

(288)

Conformément aux points 116 et suivants des lignes directrices de 2014 pour le secteur aérien, l’aide au fonctionnement accordée aux aéroports sera considérée comme nécessaire si elle conduit à une amélioration substantielle que le marché n’est pas en mesure d’apporter lui-même. Les lignes directrices reconnaissent en outre que la nécessité d’un financement public des coûts d’exploitation sera en principe plus importante, proportionnellement, pour les aéroports plus petits, eu égard au niveau élevé des coûts fixes, et les aéroports accueillant entre 2 00  000 et 7 00  000 passagers par an sont susceptibles de ne pas pouvoir supporter une part importante de leurs coûts d’exploitation.

(289)

Depuis la construction du nouveau terminal, le nombre annuel de passagers de l’aéroport de Sarrebruck s’est stabilisé autour des 5 00  000 unités, ce qui est nettement inférieur à 7 00  000 passagers, c’est-à-dire le nombre fixé par les lignes directrices de 2014 pour le secteur aérien comme limite supérieure pour cette catégorie d’aéroports régionaux. Bien que la capacité de l’aéroport soit pleinement utilisée, du moins en […], l’aéroport n’est pas en mesure de générer suffisamment de recettes pour couvrir ses coûts d’exploitation, une situation que les lignes directrices de 2014 pour le secteur aérien considèrent comme normale pour des aéroports de cette taille.

(290)

Pour ces motifs, la Commission estime que l’aide au fonctionnement octroyée à l’aéroport de Sarrebruck est nécessaire.

Caractère approprié de l’aide en tant qu’instrument d’intervention

(291)

Conformément au point 120 des lignes directrices de 2014 pour le secteur aérien, l’aide au fonctionnement doit constituer un instrument d’intervention approprié en vue d’atteindre l’objectif poursuivi ou de résoudre les problèmes ciblés. Étant donné que l’aéroport de Sarrebruck enregistre des pertes d’exploitation, le seul instrument approprié est l’aide au fonctionnement, qui permettra à l’aéroport de poursuivre ses activités de manière à garantir la connectivité de la région du Land de Sarre. D’autres instruments tels que l’aide à l’investissement ou d’autres mesures réglementaires ne semblent pas appropriés pour résoudre les problèmes financiers que l’aéroport de Sarrebruck connaît au niveau de l’exploitation. Par conséquent, la Commission considère que l’aide au fonctionnement octroyée à l’aéroport de Sarrebruck constitue un instrument approprié.

Existence d’un effet d’incitation et proportionnalité du montant de l’aide (limitation de l’aide au minimum nécessaire)

(292)

Conformément au point 124 des lignes directrices de 2014 pour le secteur aérien, l’aide au fonctionnement a un effet d’incitation s’il est probable qu’en son absence, et compte tenu de la présence possible d’une aide à l’investissement et du niveau de trafic, le niveau d’activité économique de l’aéroport concerné serait sensiblement réduit.

(293)

L’aéroport de Sarrebruck a bénéficié d’une aide à l’investissement afin de construire un nouveau terminal et de mettre en œuvre les prescriptions actuelles applicables aux infrastructures aéroportuaires modernes. Cela a permis à l’aéroport de répondre aux besoins de connectivité et de transport de la région du Land de Sarre, besoins qui, exprimés en nombre de passagers, se sont stabilisés ces dernières années au niveau de 5 00  000 passagers par an. Malgré une fréquentation plutôt stable, l’aéroport n’est toutefois pas en mesure de couvrir ses coûts d’exploitation. Sans cette aide au fonctionnement, l’aéroport ne pourrait pas maintenir le niveau de trafic actuel et son activité économique devrait être réduite. Par ailleurs, l’aide n’a pas excédé le montant requis pour couvrir les pertes d’exploitation, de sorte que le montant de l’aide est limité au minimum nécessaire.

(294)

Pour ces motifs, la Commission considère que l’aide au fonctionnement octroyée à l’aéroport de Sarrebruck comporte un effet d’incitation et est proportionnée.

Prévention des effets négatifs non désirés sur la concurrence et les échanges

(295)

Conformément au point 131 des lignes directrices de 2014 pour le secteur aérien, au moment d’apprécier la compatibilité de l’aide au fonctionnement accordée à l’aéroport, la Commission tiendra compte des distorsions de concurrence et des effets sur les échanges. Le fait que l’aéroport soit situé dans la même zone d’attraction qu’un autre aéroport disposant de capacités inutilisées pourrait présager des distorsions de concurrence ou des effets sur les échanges.

(296)

Comme démontré aux considérants 237 et suivants, en tenant compte de la notion d’une zone d’attraction d’un rayon de quelque 100 km et nécessitant un temps de trajet de 60 minutes, on peut supposer que trois des aéroports les plus proches de Sarrebruck, en l’occurrence l’aéroport de Luxembourg (situé à 121 km de Sarrebruck), de Metz-Nancy-Lorraine (situé à 96 km de Sarrebruck) et de Francfort-Hahn (situé à 128 km de Sarrebruck), ne sont pas situés dans la même zone d’attraction et suivent des modèles commerciaux sensiblement différents de celui de l’aéroport de Sarrebruck. Ce dernier propose essentiellement des vols réguliers reliant Sarrebruck aux principaux centres d’affaires allemands (Berlin, Hambourg et, dans le passé, également Munich) et à plusieurs destinations de voyage. Luxembourg propose principalement des vols réguliers vers des capitales européennes, Metz-Nancy-Lorraine se concentre essentiellement sur des vols réguliers à destination de villes françaises et d’Afrique du Nord, tandis que le modèle commercial de Francfort-Hahn repose sur le transport de fret aérien et les services de compagnies à bas prix.

(297)

Le problème de la duplication des infrastructures aéroportuaires dans la même zone d’attraction se pose uniquement à l’égard de l’aéroport de Zweibrücken. Cependant, comme expliqué au considérant 252 et compte tenu de la chronologie des événements en rapport avec l’extension de l’aéroport de Sarrebruck et avec la transformation de l’aéroport militaire de Zweibrücken en un aéroport civil, événements dont découlent des capacités inutilisées dans la région du Land de Sarre, il peut être conclu que la duplication inutile des infrastructures entraînant une distorsion de la concurrence est imputable à l’aéroport de Zweibrücken.

Conclusion

(298)

Sur la base de ce qui précède, la Commission conclut que l’aide au fonctionnement accordée à l’aéroport de Sarrebruck est compatible avec l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité au regard des conditions de compatibilité énoncées à la section 5.1.2 des lignes directrices de 2014 pour le secteur aérien.

(299)

La Commission considère en outre que, dans la mesure où elle a conclu à la compatibilité de l’aide au fonctionnement octroyée à FSBesitzG/FSG conformément aux lignes directrices de 2014 pour le secteur aérien, il n’est nul besoin d’évaluer d’autres motifs de compatibilité potentielle avancés par l’Allemagne.

5.2.   LE TRANSFERT DE PLUSIEURS PARCELLES DE TERRAIN À FSBESITZG

5.2.1.   EXISTENCE D’UNE AIDE

(300)

Pour les motifs énoncés aux considérants 179 à 182, il convient de considérer FSBesitzG comme une entreprise à partir de l’année 2000.

Aussi, en ce qui concerne les divers transferts de terrains mentionnés dans la décision d’ouverture, seuls les transferts réalisés ultérieurement à l’année 2000 sont pertinents aux fins de la présente décision. Les transferts survenus avant l’année 2000 n’ont pas bénéficié à une entreprise de sorte qu’ils ne pouvaient constituer une aide d’État. Quant aux transferts réalisés après l’année 2000, l’Allemagne fait valoir que ceux-ci étaient indispensables pour des raisons de sécurité et que, partant, ils relevaient de l’exercice d’une mission de puissance publique et pouvaient se soustraire à un examen mené au titre de la réglementation sur les aides d’État. De l’avis de l’Allemagne, ces transferts relèvent du paragraphe 8 de la Luftsicherheitsgesetz. Pour les mêmes motifs que ceux énoncés aux considérants 186 à 194, la Commission est d’avis que les mesures instaurées conformément au paragraphe 8 de la Luftsicherheitsgesetz peuvent, en principe, être considérées comme constituant des activités relevant de l’exercice d’une mission de puissance publique. Dans la mesure où, cependant, le transfert des parcelles a libéré FSBesitzG ou FSG de coûts qu’elles auraient dû supporter conformément au paragraphe 8, point 3), de la Luftsicherheitsgesetz, ces transferts ne peuvent se soustraire à un examen mené au titre de la réglementation de l’Union sur les aides d’État.

(301)

Après 2000, trois transferts de terrains ont eu lieu, deux d’entre eux […] (en 2002 et 2003) et un contre paiement (en 2004). Les parcelles de terrain ont été transférées par le Land de Sarre. En conséquence, la Commission peut conclure que les transferts de terrains à FSBesitzG font appel à des ressources d’État sous la forme de subventions directes provenant du budget de l’État et sont donc imputables à l’État.

(302)

Il y a lieu de considérer que les deux transferts réalisés à titre gracieux ont conféré à FSBesitzG un avantage qu’elle n’aurait pu obtenir autrement sur le marché. L’Allemagne a transmis une évaluation interne de la valeur de ces deux parcelles de terrain, sur la base de laquelle la valeur de marché combinée s’élèverait approximativement à […]. La troisième parcelle de terrain a été vendue au prix de […]. L’Allemagne a fourni une évaluation des parcelles de terrain transférées en 2002. Selon cette évaluation, les parcelles transférées et situées à l’extérieur de l’enceinte initiale avaient une valeur de […]; les parcelles situées dans les installations de l’aéroport avaient une valeur de […]. L’Allemagne déclare que cette évaluation peut être utilisée pour déterminer également la valeur de la parcelle vendue en 2004. Sur cette base, elle a estimé que la valeur de cette parcelle s’élevait à […] au moment de la transaction, laquelle correspond au prix de vente payé par FSBesitzG. À cet égard, la Commission constate tout d’abord que l’évaluation à laquelle se réfère l’Allemagne n’a pas été réalisée par un expert indépendant mais uniquement en interne, par le département chargé au sein du ministère des finances du Land de Sarre de la vente de biens fonciers. En outre, l’Allemagne n’a fourni aucune explication quant à la manière dont elle est arrivée à cette conclusion. Plus particulièrement, il n’était toujours pas clairement établi quelles parcelles de terrain se situaient dans les installations de l’aéroport et quelles parcelles se situaient en dehors. La Commission ne peut donc pas exclure que le prix acquitté était inférieur à la valeur du marché et qu’il conférait dès lors un avantage à FSBesitzG. Comme FSBesitzG est la seule à avoir bénéficié de ces trois transferts, il doit être également tenu compte du fait que ces transferts présentaient un caractère sélectif. Enfin, pour les mêmes motifs que ceux énoncés aux considérants 218 à 225, ces transferts sont susceptibles de fausser la concurrence et d’avoir un effet sur les échanges. En conséquence, le transfert de ces trois parcelles de terrain constituait une aide d’État.

(303)

La Commission considère en outre que, dans la mesure où l’aide porte sur le transfert gratuit d’immobilisations, il y a lieu de qualifier celle-ci d’aide à l’investissement.

5.2.2.   COMPATIBILITÉ

(304)

L’aide à l’investissement a été utilisée pour permettre l’extension des aires de sécurité d’extrémité de piste (RESA). Comme décrit au point 5.1.5.3, cet investissement a été réalisé afin que l’aéroport demeure pleinement opérationnel et contribue ainsi au développement régional. La Commission considère que l’aide à l’investissement sous la forme d’un transfert de terrains satisfait également aux autres conditions de compatibilité conformément au point 61 des lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien, étant donné que les motifs énoncés au point 5.1.5.3 sont également applicables. Il est dès lors conclu que l’aide à l’investissement sous la forme de transfert de terrains est compatible avec le marché intérieur conformément à l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité.

5.3.   GARANTIES SUR PRÊTS AU BÉNÉFICE DE VH SAAR ET DE FSBESITZG

5.3.1.   EXISTENCE D’UNE AIDE

(305)

La Commission observe qu’à trois reprises, le Land de Sarre a garanti des prêts en faveur de FSBesitzG sans percevoir une quelconque rémunération. Cependant, elle note également que les garanties ont toutes été octroyées avant l’année 2000. Dans la mesure où FSBesitzG ne peut être considérée comme constituant une entreprise aux fins de l’article 107, paragraphe 1, du traité, qu’à compter de l’année 2000, la Commission conclut que les garanties n’ont pas conféré d’avantage à une entreprise et ne constituent donc pas une aide d’État.

(306)

En ce qui concerne les lettres de confort fournies à vh Saar, la Commission rappelle la conclusion précédente énoncée au considérant 203 selon laquelle vh Saar utilise les financements reçus afin de s’acquitter de ses obligations financières à l’égard de l’aéroport de Sarrebruck. Les emprunts contractés par vh Saar à la suite des lettres de confort ont été également transférés à l’aéroport de Sarrebruck. Il peut dès lors être conclu que l’avantage contenu dans ces lettres n’a pas bénéficié à vh Saar mais que l’avantage y figurant, le cas échéant, a été transféré à l’aéroport.

(307)

En ce qui concerne l’avantage conféré à l’aéroport, les prêts garantis par les lettres de confort ont été transférés afin de financer les investissements dans l’infrastructure. Si les lettres de confort comportaient un élément d’aide, cette aide serait donc compatible avec le marché intérieur conformément à l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité, pour les motifs énoncés au point 5.1.5.3.

5.4.   LE CONTRAT DE CRÉDIT-BAIL CONCLU PAR FSBESITZG ET FSBG

5.4.1.   EXISTENCE D’UNE AIDE

(308)

La Commission a déjà déterminé au considérant 181 que FSBG constituait une entreprise aux fins de l’article 107, paragraphe 1, du traité. En conséquence, il y a lieu uniquement d’évaluer si les contrats de crédit-bail conféraient un avantage à FSBG, si cet avantage était conféré à partir de ressources d’État et s’il faussait la concurrence ou affectait les échanges entre États membres.

Distinction entre aide existante et nouvelle aide

(309)

La Commission constate dans un premier temps qu’il convient de distinguer le contrat de crédit-bail conclu le 7 juillet 1997 et valable jusqu’au 1er juillet 2006 (ci-après dénommé le «contrat de 1997») de celui qui était en vigueur à partir du 1er juillet 2006 (ci-après dénommé le «contrat de 2006»). Comme souligné ci-avant, la construction et l’exploitation d’un aéroport n’étaient pas considérées comme constituant une activité économique jusqu’en 2000, de sorte que tout régime d’aide mis en place avant cette date constituerait, pour autant qu’il soit considéré comme une aide d’État, une aide existante à compter de cette date (voir le point 5.1.2). Par conséquent, il n’est nul besoin d’examiner plus avant si le contrat de 1997 (lequel prévoyait des redevances locatives annuelles fixes) constituait effectivement une aide, dans la mesure où il devrait, en tout état de cause, être qualifié d’aide existante.

(310)

D’autre part, la conclusion en 2006 d’un nouveau contrat de crédit-bail par FSBG assorti de nouvelles clauses pour l’établissement de la redevance annuelle à verser (notamment, l’introduction d’un nouvel élément de prix, à savoir le transfert d’un certain pourcentage du bénéfice annuel de FSBG) ne peut être considérée simplement comme une «modification de caractère purement formel ou administratif qui n’est pas de nature à influencer l’évaluation de la compatibilité de la mesure d’aide avec le marché commun.» (82). Le contrat de 2006 ne peut donc pas, s’il constitue une aide d’État, être considéré comme une aide existante puisqu’il constituerait plutôt une nouvelle aide.

Ressources d’État et imputabilité à l’État

(311)

Pour constituer une aide d’État, la mesure en cause doit être financée par les ressources de l’État et la décision d’accorder cette mesure doit être imputable à l’État.

(312)

Le contrat de 2006 a été conclu par FSBesitzG et FSBG. FSBesitzG était détenue (indirectement) à 100 % par l’État, lequel se trouvait donc en mesure d’exercer un contrôle sur la société. L’approbation d’un contrat de crédit-bail prévoyant une redevance locative inférieure au prix du marché reviendrait à priver de revenus cette société et son propriétaire, à savoir in fine le Land de Sarre, une perte qui serait dès lors financée par des ressources d’État. Quant à l’imputabilité, la Commission observe que, conformément aux statuts de FSBesitzG, les membres du conseil de surveillance sont nommés par le gouvernement du Land de Sarre et que le président est nommé par le ministère responsable de l’aviation. La conclusion du contrat de 2006 exigeait l’approbation du conseil de surveillance (83), lequel représente le gouvernement du Land de Sarre. La Commission conclut par conséquent que cette mesure est imputable à l’État.

Avantage économique

(313)

Afin de déterminer si le contrat de 2006 a conféré un avantage économique à FSBG, il est nécessaire soit de comparer les clauses du contrat en cause à celles communément appliquées à l’époque, sur le marché, pour un même type de contrat, soit, en cas d’impossibilité, d’estimer si un opérateur actif dans une économie de marché et poursuivant un but lucratif se serait engagé dans une telle transaction.

(314)

L’Allemagne n’a pas fourni d’éléments probants démontrant que le contrat de 2006 était conforme aux conditions normales du marché en vigueur à l’époque. Il est dès lors indispensable d’analyser si un OEM avisé, intéressé par la réalisation d’un bénéfice raisonnable, aurait conclu le contrat de 2006.

(315)

La Commission constate que FSBesitzG enregistrait régulièrement des pertes, du moins depuis l’année 2000 (voir le tableau 3). Compte tenu du fait que le contrat de crédit-bail conclu avec FSBG représentait pratiquement son unique source de revenus (exception faite de la couverture annuelle reçue de vh Saar pour la compensation des pertes), il semblerait qu’un OEM avisé, se trouvant dans la même position que FSBesitzG, se serait efforcé de couvrir ses propres coûts en utilisant les revenus générés par ce contrat de crédit-bail. Les coûts subis par FSBesitzG étaient plus élevés que les revenus qu’elle générait en louant l’aéroport à FSBG. Il ne semble pas non plus qu’en concluant le contrat de 2006, FSBesitzG ait poursuivi une stratégie spécifique de rentabilité à long terme.

(316)

À la lumière de ces considérations, la conclusion du contrat de 2006 ne saurait être considérée comme respectant le principe de l’OEM et a, dès lors, conféré un avantage à FSBG.

Sélectivité

(317)

L’article 107, paragraphe 1, du traité exige qu’une mesure, pour qu’elle puisse être qualifiée d’aide d’État, favorise «certaines entreprises ou certaines productions». Étant donné que le contrat de 2006 n’a bénéficié qu’à FSBG, il peut être considéré comme étant sélectif au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité.

Distorsion de concurrence et effet sur les échanges

(318)

Enfin, la mesure en cause était susceptible de fausser la concurrence et d’avoir un effet sur les échanges pour les motifs énoncés à la section 5.1.1.

Conclusion

(319)

La Commission estime dès lors que le contrat de 2006 constituait une aide d’État en faveur de FSBG. Il doit donc être apprécié en tant qu’aide au fonctionnement.

5.4.2.   COMPATIBILITÉ

(320)

Comme décrit à la section 5.1.5.4, une aide au fonctionnement octroyée avant la date d’application des lignes directrices de 2014 pour le secteur aérien peut être déclarée compatible pour la totalité des coûts d’exploitation qui ne sont pas couverts pour autant que les conditions suivantes (84) soient remplies:

contribution à un objectif d’intérêt commun bien défini,

nécessité d’une intervention de l’État,

existence d’un effet d’incitation,

proportionnalité du montant de l’aide (limitation de l’aide au minimum nécessaire),

(321)

L’aide au fonctionnement soumise à examen, portant sur la location d’infrastructures aéroportuaires en dessous du prix du marché, visait à maintenir le niveau de fonctionnement approprié de l’aéroport de Sarrebruck.

(322)

Conformément au point 113 des lignes directrices de 2014 pour le secteur aérien, les aides au fonctionnement octroyées à des aéroports seront considérées comme contribuant à la réalisation d’un objectif d’intérêt commun si elles améliorent la mobilité des citoyens de l’Union et la connectivité des régions, si elles luttent contre la congestion du trafic aérien sur les principales plates-formes aéroportuaires de l’Union ou si elles facilitent le développement régional.

(323)

Comme expliqué au considérant 254, l’aide au fonctionnement octroyée à l’aéroport de Sarrebruck a contribué à la connectivité et au développement de la région. Pour les motifs énoncés au considérant 284, l’argument de la duplication s’applique plutôt à l’aide d’État octroyée à l’aéroport de Zweibrücken.

(324)

La Commission considère dès lors que l’aide au fonctionnement consentie à FSBG a contribué à la réalisation de l’objectif d’intérêt commun consistant à améliorer la connectivité et le développement régional du Land de Sarre par l’exploitation d’une infrastructure de transport sûre en mesure de répondre aux besoins de la région.

(325)

Conformément aux lignes directrices de 2014 pour le secteur aérien, les aéroports plus petits peuvent avoir des difficultés à garantir le financement de leur exploitation en l’absence de subventions publiques. Conformément au point 118 des lignes directrices de 2014 pour le secteur aérien, les aéroports accueillant moins de 7 00  000 passagers par an sont susceptibles de ne pas pouvoir supporter une part importante de leurs coûts d’exploitation. La fréquentation de l’aéroport de Sarrebruck se situait constamment sous la barre des 7 00  000 passagers. La Commission considère dès lors que l’aide était nécessaire dans la mesure où elle a permis une amélioration de la connectivité de la région que le marché n’aurait pu garantir lui-même.

(326)

Comme souligné ci-avant, l’aéroport de Sarrebruck a reçu une aide à l’investissement qui a permis à l’aéroport de satisfaire aux besoins de connectivité et de transport de la région du Land de Sarre (voir le considérant 285). Malgré une fréquentation plutôt stable, l’aéroport n’est toutefois pas en mesure de couvrir ses coûts d’exploitation. Dans un tel contexte, la Commission constate que FSBG également enregistrait des pertes au cours des années 2006 et 2007, au moment où le contrat de 2006 était en vigueur (les pertes enregistrées s’élevaient à — 2 14  709 EUR en 2006 et à — 2 7 37  773 EUR en 2007). Les pertes ont été encourues en dépit du fait que les redevances locatives versées par FSBG au cours de ces années étaient inférieures aux redevances versées au titre du contrat de 1997 (voir le tableau 7). Il peut dès lors être supposé que l’aide contenue dans le contrat de 2006 comportait un effet d’incitation et n’excédait pas le montant requis pour couvrir les pertes d’exploitation, de sorte qu’elle était limitée au minimum nécessaire pour que l’activité visée puisse être mise en œuvre.

(327)

Compte tenu de ce qui précède, la Commission conclut que les conditions de compatibilité énoncées dans les lignes directrices de 2014 pour le secteur aérien sont réunies.

5.5.   RÉDUCTIONS EN FAVEUR DE COMPAGNIES AÉRIENNES/ACCORDS DE COMMERCIALISATION

5.5.1.   EXISTENCE D’UNE AIDE

(328)

En fournissant des services de transport aérien, les compagnies aériennes exercent une activité économique et constituent de la sorte des entreprises au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité. Il convient d’examiner si les accords en cause conclus entre l’aéroport et les compagnies aériennes ont conféré à ces dernières un avantage économique.

Avantage économique

(329)

Lorsqu’un aéroport dispose de ressources publiques, l’existence d’une aide octroyée à une compagnie peut, en principe, être exclue dès lors que la relation entre l’aéroport et la compagnie aérienne respecte le principe de l’OEM. L’existence d’un avantage peut normalement être exclue si: a) le prix facturé pour les services correspond au prix du marché ou si b) il peut être démontré, au moyen d’une analyse ex ante, que l’accord entre l’aéroport et la compagnie aérienne entraînera, pour l’aéroport, un apport marginal positif aux recettes et qu’il s’inscrit dans le cadre d’une stratégie globale visant une rentabilité à long terme.

(330)

Afin d’apprécier si un accord conclu par un gestionnaire d’aéroport avec une compagnie aérienne est conforme au principe de l’OEM, il convient de tenir compte tant des recettes escomptées générées par les activités non aéronautiques, en liaison avec l’activité de la compagnie aérienne, que des redevances aéroportuaires, nettes de toutes réductions, aides à la commercialisation ou incitations. Il y a lieu également de prendre en compte tous les coûts marginaux escomptés supportés par le gestionnaire d’aéroport en liaison avec l’activité de la compagnie aérienne dans cet aéroport. Ces coûts marginaux peuvent englober toutes les catégories de dépenses ou d’investissements, telles que l’embauche de personnel supplémentaire, les frais d’équipement et les coûts d’investissement résultant de la présence de la compagnie aérienne dans l’aéroport. Par exemple, si l’aéroport doit développer un terminal ou d’autres installations ou en construire de nouveaux pour répondre aux besoins d’une compagnie aérienne donnée, ces coûts devraient être pris en considération lors du calcul des coûts marginaux. En revanche, les coûts que l’aéroport doit de toute façon supporter indépendamment de l’accord conclu avec la compagnie aérienne ne doivent pas être pris en considération aux fins de l’examen du respect du principe de l’OEM.

(331)

En outre, les infrastructures aéroportuaires doivent être ouvertes à toutes les compagnies aériennes et non réservées à une compagnie aérienne spécifique de manière à éviter que l’avantage né d’une aide compatible octroyée à l’exploitant aéroportuaire ne soit répercuté à une compagnie aérienne spécifique.

(332)

Dans ce contexte, la Commission évaluera le régime général de redevances aéroportuaires applicables à l’aéroport de Sarrebruck ainsi que les différents contrats conclus entre les compagnies aériennes et l’aéroport de Sarrebruck qui s’écartent ou qui sortent du champ d’application du régime de redevances aéroportuaires.

Réductions en faveur de compagnies aériennes

(333)

Le 1er avril 2007, un nouveau barème de redevances a été introduit à l’aéroport de Sarrebruck (ci-après dénommé «barème de redevances de 2007»). Ce barème prévoyait des réductions pour les compagnies aériennes remplissant certaines conditions. Le barème de redevances de 2007 proposait en particulier des réductions pour les nouvelles compagnies aériennes, pour les nouvelles destinations et en cas d’augmentation du nombre de voyageurs. Jusqu’alors, aucune réduction n’avait été prévue dans le barème de redevances. L’aéroport de Sarrebruck a adopté un nouveau barème de redevances entré en vigueur le 1er septembre 2013, en remplacement de celui de 2007. Le barème de redevances de 2013 ne fait pas l’objet de la présente décision.

(334)

Lorsqu’elle applique le principe de l’OEM à la mesure en cause, la Commission doit d’abord déterminer si le prix facturé correspond au prix du marché. À cet égard, la Commission craint qu’à l’heure actuelle, il ne soit pas possible de désigner des critères de référence permettant d’établir un véritable prix du marché pour les services fournis par les aéroports. En l’absence d’une référence de marché identifiable, la Commission doit évaluer la rentabilité marginale ex ante du barème de redevances de 2007.

(335)

Le barème de redevances de 2007 a été introduit pour renforcer la compétitivité de l’aéroport de Sarrebruck. Lors de l’élaboration de ce barème, l’exploitant de l’aéroport de Sarrebruck a analysé le nombre de passagers, les mouvements aéroportuaires ainsi que les résultats financiers des exercices de 1997 à 2006. Selon l’Allemagne, une étude de marché menée à l’époque a révélé que Sarrebruck était l’un des aéroports les plus chers d’Allemagne. La Commission constate que TUIFly a quitté Sarrebruck à partir de la fin 2006. En outre, après 2006, l’aéroport de Sarrebruck a dû faire face à une nouvelle concurrence de la part de Zweibrücken. L’association de tous ces facteurs a conduit l’aéroport de Sarrebruck à revoir sa politique de prix et à introduire un nouveau barème de redevances proposant des incitations sous la forme de réductions de manière à garantir, à l’avenir, sa viabilité et sa rentabilité.

(336)

Si, selon les informations disponibles, aucune analyse ex ante de la rentabilité n’a été effectuée pour le barème de redevances de 2007, l’Allemagne a déclaré que, selon l’aéroport de Sarrebruck, pratiquement aucun investissement supplémentaire ne serait requis pour proposer aux compagnies aériennes de nouveaux services aéroportuaires et qu’aucun coût d’exploitation additionnel ne serait généré. C’est pourquoi, de l’avis de l’Allemagne, il n’était pas nécessaire de réaliser une analyse ex ante de la rentabilité. En conséquence, les coûts marginaux se sont limités aux incitations proposées. Dans ce contexte, la Commission constate que le barème de redevances de 2007 n’offrait effectivement de réductions qu’aux nouvelles compagnies aériennes, pour de nouvelles liaisons ou en cas d’augmentation du nombre de passagers, de sorte que ce barème n’a pas eu d’incidence négative sur le statu quo de l’aéroport. La Commission relève qu’avant l’introduction du barème de redevances de 2007, la capacité de l’aéroport de Sarrebruck n’était utilisée qu’à 50 %. En effet, le nombre de passagers a diminué, passant de 4 87  000 en 2005 à 3 50  000 en 2007, alors que la capacité annuelle potentielle de l’aéroport était de 7 00  000 passagers par an. La Commission note qu’après le départ de TUIFly, l’aéroport de Sarrebruck disposait de capacités inutilisées, de sorte qu’un trafic supplémentaire pouvait être géré sans qu’il soit nécessaire de renforcer l’infrastructure, d’acquérir des équipements supplémentaires ou d’engager du nouveau personnel. L’Allemagne a confirmé qu’il n’était pas nécessaire d’engager de nouveau personnel, d’étendre l’infrastructure ou de recourir à d’autres équipements pour accueillir de nouvelles compagnies aériennes ou proposer de nouvelles liaisons (par exemple, les tapis à bagages et le personnel étaient suffisants).

(337)

Toute nouvelle compagnie aérienne ou liaison aurait généré des recettes aussi bien aéronautiques que non aéronautiques. Étant donné que le niveau des coûts restait stable, toute nouvelle compagnie aérienne ou liaison aurait, selon l’Allemagne, contribué à améliorer la rentabilité de l’aéroport. Le fait que Sarrebruck soit effectivement parvenu à attirer un certain nombre de nouvelles compagnies aériennes (telles qu’Air Berlin, qui a commencé à exercer ses activités au départ de Sarrebruck à la fin 2007) et à proposer de nouvelles liaisons après l’introduction du barème de redevances de 2007 montre également que la stratégie mise en place pour augmenter l’activité, fondée sur l’utilisation de réductions, a été couronnée de succès. Les données disponibles révèlent finalement que le barème de redevances de 2007 a généré pour l’aéroport une augmentation progressive des recettes (de […] en 2007 à […] en 2010).

(338)

La Commission constate en outre que, lors de l’évaluation des accords conclus par l’aéroport et les compagnies aériennes, il convient également d’apprécier dans quelle mesure ces accords peuvent être considérés comme participant à la mise en œuvre d’une stratégie globale de l’aéroport visant à garantir une rentabilité, du moins à long terme. À cet égard, la Commission doit tenir compte des éléments factuels qui étaient disponibles et des évolutions qui pouvaient être raisonnablement attendues au moment de l’élaboration du barème de redevances de 2007. Il convient de prendre en considération plus particulièrement les conditions de marché existantes, notamment les modifications du marché entraînées par la libéralisation du marché du transport aérien, l’entrée sur le marché et la montée en puissance des compagnies à bas prix et d’autres transporteurs de point à point, les changements dans la structure organisationnelle et économique du secteur aéroportuaire ainsi que le degré de diversification et de complexité des fonctions assumées par les aéroports, le renforcement de la concurrence entre compagnies aériennes et entre aéroports, l’incertitude du climat économique provoquée par les conditions de marché existantes ou toute autre incertitude dans le climat économique. La Commission relève que, comme décrit au considérant 335, plusieurs motifs (tels que la nouvelle concurrence exercée par Zweibrücken après 2006 et le départ de TUIFly dès la fin 2006) ont amené l’aéroport de Sarrebruck à envisager l’introduction d’un nouveau barème de redevances assorti de réductions comme une étape indispensable à la viabilité et à la rentabilité futures de l’aéroport.

(339)

Enfin, la Commission observe que l’ensemble des infrastructures aéroportuaires sont ouvertes à toutes les compagnies aériennes et ne sont pas réservées à une compagnie aérienne spécifique.

(340)

Eu égard à ces considérations, convenant qu’une augmentation de l’activité n’engendrait pratiquement aucun coût marginal tandis qu’elle laissait présager une augmentation marginale des recettes, la Commission admet qu’en adoptant le barème de redevances de 2007 et les réductions y figurant, l’aéroport de Sarrebruck a agi comme un OEM. En conséquence, la mesure en cause n’a conféré aucun avantage économique aux compagnies aériennes concernées.

Accord de commercialisation conclu avec Air Berlin

(341)

Dans le contrat conclu par Air Berlin et l’aéroport de Sarrebruck le 6 avril 2011, les deux parties ont convenu qu’Air Berlin renforcerait la fréquence de ses vols à destination et au départ de Berlin en ajoutant cinq vols aller-retour supplémentaires par semaine, ainsi que la fréquence de ses vols à destination et au départ de […] en ajoutant trois vols aller-retour supplémentaires par semaine jusqu’à la fin du mois d’avril 2014. En contrepartie de ces augmentations de fréquence et de l’engagement d’Air Berlin de promouvoir ces dernières, l’aéroport de Sarrebruck s’est engagé à verser à Air Berlin un total de [8 00  000 EUR-1 7 00  000 EUR] en 2011 et en 2012.

(342)

L’Allemagne a fourni une analyse de la rentabilité du contrat escomptée lors de la conclusion du contrat, qui a été réalisée par FSG. Il a été déclaré qu’à l’exception des paiements directs relatifs aux activités de promotion commerciale, les augmentations de fréquence n’entraîneraient pas de coûts marginaux (85) pour l’aéroport, lequel, selon l’Allemagne, était en mesure de gérer le surplus de trafic en utilisant l’infrastructure et le personnel existants. L’analyse était fondée sur les prévisions suivantes:

Tableau 10

Rentabilité ex ante de l’accord de commercialisation conclu avec Air Berlin (chiffres en EUR)

 

2011

2012

2013

2014

2011-2014

Recettes marginales

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

Coûts marginaux

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

Résultat

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

(343)

Étant donné que l’analyse ex ante réalisée par FSG et présentée par l’Allemagne n’avait pas décompté les paiements à venir jusqu’à la date de signature du contrat, il va de soi que le contrat ne pouvait, selon les estimations, qu’être rentable. L’Allemagne a confirmé qu’à ce jour, les augmentations de fréquence telles que prévues dans l’accord de commercialisation n’ont pas exigé l’engagement de nouveau personnel ou la réalisation d’investissements spécifiques: dans l’ensemble, les attentes de l’aéroport ont été dans une large mesure satisfaites et le contrat a été rentable. Dans ce cadre, l’Allemagne a fourni une projection pour la durée du contrat, sur la base des bénéfices enregistrés au cours des huit premiers mois de la période contractuelle (d’avril 2011 à janvier 2012), selon laquelle le contrat semble être rentable.

(344)

Ayant analysé le contrat et les attentes de FSG au moment de la conclusion du contrat, la Commission a l’assurance que le contrat a contribué à la rentabilité de l’aéroport de Sarrebruck, en ce sens que les recettes marginales attendues ont excédé les coûts marginaux attendus. Dans la mesure où le contrat a respecté le principe de l’OEM, il n’a pas conféré d’avantage à Air Berlin.

Conclusion

(345)

Le barème de redevances de 2007 et les réductions y figurant ainsi que l’accord de commercialisation de 2011 conclu par Air Berlin et l’aéroport de Sarrebruck n’ayant pas conféré d’avantage aux compagnies aériennes respectives, il n’est nul besoin d’évaluer les autres critères permettant d’établir l’existence d’une aide. Il peut être conclu qu’aucune aide d’État n’a été octroyée aux compagnies aériennes en cause.

5.6.   AIDE AU DÉMARRAGE EN FAVEUR DE CIRRUS AIRLINES

(346)

La Commission fait observer que Cirrus Airlines, bénéficiaire en 2005 et 2006 de paiements directs de la part de FSBesitzG, a engagé une procédure d’insolvabilité en janvier 2012; cette procédure a été ouverte en avril 2012. En conséquence, Cirrus Airlines a cessé son activité économique. Étant donné que l’issue de la procédure d’insolvabilité reste incertaine, la Commission n’est pas actuellement en mesure d’estimer si l’examen concernant les paiements en faveur de Cirrus Airlines est désormais sans objet. De ce fait, les paiements en faveur de Cirrus Airline ne font pas l’objet de la présente décision.

6.   CONCLUSION

(347)

Pour les motifs qui précèdent, la Commission conclut que le financement de FSBesitzG/FSG par des injections de capital visant à compenser les pertes encourues au cours des années 2000-2012 constitue une aide d’État dans la mesure où le financement portait sur des activités ne relevant pas de l’exercice d’une mission de puissance publique. L’aide constitue une nouvelle aide à compter du 1er juin 2007. Une partie de l’aide constitue une aide à l’investissement compatible conformément aux lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien et une partie de l’aide représente une aide au fonctionnement compatible conformément aux lignes directrices de 2014 pour le secteur aérien. La Commission conclut en outre que les injections de capital en faveur de vh Saar ne constituent pas une aide d’État dans la mesure où vh Saar a transféré la totalité des fonds reçus et n’a donc obtenu, à titre personnel, aucun avantage économique.

(348)

Le transfert de parcelles de terrain à titre gracieux ou à un prix inférieur au prix du marché au cours des années 2002, 2003 et 2004 constitue une aide d’État dans la mesure où il était lié à des activités ne relevant pas de l’exercice d’une mission de puissance publique. L’aide est compatible en tant qu’aide à l’investissement conformément aux lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien.

(349)

Les garanties sur prêts ont toutes été octroyées avant l’année 2000 et ne constituent donc pas une aide d’État. L’avantage conféré, le cas échéant, par les lettres de confort a été répercuté par vh Saar sur FSBesitzG/FSG.

(350)

Le contrat de crédit-bail de 2006 constituait une aide d’État en faveur de FSBG sous la forme d’une aide au fonctionnement compatible conformément aux lignes directrices de 2014 pour le secteur aérien.

(351)

Aucune aide d’État n’a été accordée à des compagnies aériennes du fait du barème de redevances de 2007 et de l’accord de commercialisation conclu avec Air Berlin. L’aide au démarrage en faveur de Cirrus Airline ne fait pas l’objet de la présente décision.

(352)

Enfin, la Commission fait observer que, le 17 juin 2014, l’Allemagne a informé la Commission qu’elle acceptait à titre exceptionnel que la présente décision soit adoptée en langue anglaise.

A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

L’aide d’État mise à exécution par l’Allemagne en faveur de l’aéroport de Sarrebruck est compatible avec le marché intérieur au sens de l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

Les mesures mises en œuvre par l’Allemagne en faveur de compagnies aériennes (barème de redevances de 2007 et accord de commercialisation avec Air Berlin) ne constituent pas une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

Article 2

La République fédérale d’Allemagne est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le 1er octobre 2014.

Par la Commission

Joaquín ALMUNIA

Vice-président


(1)  Le 1er décembre 2009, les articles 87 et 88 du traité CE sont devenus respectivement les articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Les dispositions sont, en substance, identiques. Aux fins de la présente décision, les références faites aux articles 107 et 108 du TFUE s’entendent, s’il y a lieu, comme faites respectivement aux articles 87 et 88 du traité CE. Le TFUE a également introduit certains changements de terminologie, tels que le remplacement de «Communauté» par «Union» et de «marché commun» par «marché intérieur». La terminologie du TFUE est utilisée dans la présente décision.

(2)  JO C 213 du 19.7.2012, p. 1.

(3)  E-3778/08 du 8 juillet 2008.

(4)  Voir la note de bas de page no 2.

(5)  Communication de la Commission — Lignes directrices sur les aides d’État aux aéroports et aux compagnies aériennes (JO C 99 du 4.4.2014, p. 3).

(6)  Voir la note de bas de page no 5.

(7)  JO C 113 du 15.4.2014, p. 30.

(8)  Voir la note de bas de page no 7.

(9)  http://www.flughafen-saarbruecken.de/index.php?id=372

(10)  http://www.flughafen-saarbruecken.de/index.php?id=daten_fakten

(11)  Secret d’affaires.

(12)  Source: l’itinéraire le plus rapide selon Googlemaps.

(13)  L’EBITDA comprend les financements et les compensations de service public concernant les activités qui relèvent de l’exercice d’une mission de puissance publique ou qui sont considérées comme des services d’intérêt économique général (SIEG); voir à cet égard les informations transmises par l’Allemagne en date du 5 mai 2012, annexe II.

(14)  Étant donné que, au cours de ces années, le propriétaire et l’exploitant étaient des sociétés distinctes (FSBesitzG et FSBG), l’EBITDA indiqué correspond à la somme des EBITDA des deux sociétés.

(15)  L’Allemagne affirme qu’en raison du système comptable utilisé, les coûts du capital ne peuvent être imputés individuellement à la sécurité/sûreté ou à d’autres infrastructures.

(16)  Informations transmises par l’Allemagne le 17 janvier 2011, pièce jointe no 6, et le 16 avril 2012, p. 9.

(17)  Informations transmises par l’Allemagne le 16 avril 2012, p. 9.

(18)  Décision 2005/842/CE de la Commission du 28 novembre 2005 concernant l’application des dispositions de l’article 86, paragraphe 2, du traité CE aux aides d’État sous forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général (JO L 312 du 29.11.2005, p. 67).

(19)  Communication de la Commission — Lignes directrices communautaires concernant les aides d’État au sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficulté (JO C 244 du 1.10.2004, p. 2).

(20)  Communication de la Commission sur l’application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides d’État sous forme de garanties (JO C 155 du 20.6.2008, p. 10).

(21)  Informations transmises par l’Allemagne le 5 mai 2012, annexe II.

(22)  Affaire C-222/04, Ministero dell’Economia e delle Finanze/Cassa di Risparmio di Firenze SpA et autres, point 111.

(23)  Lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien, point 34.

(24)  Lignes directrices de 2005 pour le secteur aérien, point 39(2).

(25)  Affaire C-35/96, Commission/République italienne, [1998] Rec. I-3851; affaire C-41/90, Höfner et Elser, [1991] Rec. I-1979; affaire C-244/94, Fédération Française des Sociétés d’Assurances/Ministère de l’agriculture et de la Pêche, [1995] Rec. I-4013; affaire C-55/96, Job Centre, [1997] Rec. I-7119.

(26)  Affaire 118/85, Commission/République italienne, [1987] Rec. 2599; affaire 35/96, Commission/République italienne, [1998] Rec. I-3851.

(27)  Affaires jointes T-443/08 et T-455/08, Mitteldeutsche Flughafen AG et Flughafen Leipzig Halle GmbH/Commission, («arrêt Leipzig/Halle»), [2011] Rec. II-1311, notamment les points 93 et 94; arrêt confirmé par l’affaire C-288/11 P, Mitteldeutsche Flughafen et Flughafen Leipzig-Halle/Commission, [2012], Recueil non encore communiqué.

(28)  Affaires C-159/91 et C-160/91, Poucet/AGV et Pistre/Cancave, [1993] Rec. I-637.

(29)  Affaire C-222/04, Ministero dell’Economia e delle Finanze/Cassa di Risparmio di Firenze SpA et autres, [2006], Rec. I-289, point 111.

(30)  Affaire C-364/92, SAT Fluggesellschaft/Eurocontrol, [1994], Rec. I-43.

(31)  Décision N309/02 de la Commission du 19 mars 2003, «Sûreté aérienne — compensation des coûts à la suite des attentats du 11 septembre 2001».

(32)  Affaire C-343/95, Cali & Figli/Servizi ecologici porto di Genova, [1997], Rec. I-1547; décision N309/02 de la Commission du 19 mars 2003; décision N438/2002 de la Commission du 16 octobre 2002, «Subventions aux régies portuaires belges pour l’exécution des missions relevant de la puissance publique».

(33)  Décision N309/02 de la Commission du 19 mars 2003.

(34)  Voir notamment l’affaire C-364/92, SAT/Eurocontrol, [1994], Rec. I-43, point 30, et l’affaire C-113/07 P, Selex Sistemi Integrati/Commission, [2009], Rec. I-2207, point 71.

(35)  Voir notamment l’affaire C-172/03, Wolfgang Heiser/Finanzamt Innsbruck, [2005], Rec. I-01627, point 36, et la jurisprudence qui y est citée.

(36)  Les mesures instaurées conformément au paragraphe 8 de la Luftsicherheitsgesetz comprennent, entre autres, la construction d’infrastructures aéroportuaires permettant des contrôles de sécurité suffisants; certaines mesures concernant les bagages et le fret; la sécurisation des zones réservées; le contrôle du personnel et des marchandises accédant aux zones réservées; la formation du personnel de sécurité; l’enlèvement et le déchargement d’avions présentant une menace pour la sécurité.

(37)  Décision de la Commission du 20 février 2014 relative à l’aide d’État SA.35847 (2012/N) — République tchèque — aéroport d’Ostrava, non encore publiée au JO, considérant 16.

(38)  Le paragraphe 27d, point 1), de la Luftverkehrsgesetz dispose ce qui suit: «Flugsicherungsdienste und die dazu erforderlichen flugsicherungstechnischen Einrichtungen werden an den Flugplätzen vorgehalten, bei denen das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung einen Bedarf aus Gründen der Sicherheit und aus verkehrspolitischen Interessen anerkennt.»

(39)  Affaire C-482/99, France/Commission («Stardust Marine»), [2002], Rec. I-4397.

(40)  Arrêt du 12 mai 2011 rendu dans les affaires jointes T-267/08 et T-279/08, Nord-Pas-de-Calais, Recueil non encore publié, point 108.

(41)  Vh Saar et la FSBesitzG/FSG peuvent être considérées comme des sociétés liées au sens du paragraphe 290 du code de commerce allemand (HGB).

(42)  Contrat par lequel une société confie sa direction à une autre société.

(43)  Affaire C-39/94, Syndicat français de l’Express international (SFEI) et autres/La Poste et autres, [1996], Rec. I-3547, point 60 et affaire C-342/96, Royaume d’Espagne/Commission des Communautés européennes, [1999], Rec. I-2459, point 41.

(44)  Affaire 173/73, République italienne/Commission des Communautés européennes, [1974], Rec. 709, point 13.

(45)  Affaire C-482/99, France/Commission («Stardust Marine»), [2002], Rec. I-4397, point 69.

(46)  Affaire C-305/89, Italie/Commission («Alfa Romeo»), [1991], Rec. I-1603; affaire T-296/97, Alitalia/Commission, [2000], Rec. II-3871.

(47)  Affaire C-40/85, Belgique/Commission, [1986], Rec. I-2321.

(48)  Affaire C-482/99, France/Commission, [2002], Rec. I-04397.

(49)  Affaire C-124/10P, Commission européenne/Électricité de France (EDF), [2012], Recueil non encore publié, («Arrêt EDF»), point 85.

(50)  Affaire C-280/00, Altmark Trans GmbH et Regierungspräsidium Magdeburg/Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, [2003], Rec. I-7747, points 87 à 93.

(51)  Voir le JO L 219 du 24.8.2007, p. 9, considérants 111 et suivants.

(52)  Affaire T-214/95, Het Vlaamse Gewest/Commission, [1998], Rec. II-717.

(53)  Voir la décision de la Commission du 1er octobre 2014 dans l’aide d’État SA.27339 — Allemagne — aéroport de Zweibrücken, non encore publiée au JO.

(54)  Jusqu’au 30 juin 2007, Fraport AG détenait 51 % de participation dans la FSBG.

(55)  Vorlage für den Ministerrat, Gemeinsame Kabinettssitzung der Regierung des Saarlandes und der Landesregierung von Rheinland-Pfalz am 27. Mai 2003, Ministerium für Wirtschaft, Verkehr, Landwirtschaft und Weinbau, 15 mai 2003.

(56)  Einschätzung der rheinland-pfälzischen Innenministeriums, 15 mai 2003.

(57)  Règlement (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d’application de l’article 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (JO L 83 du 27.3.1999, p. 1).

(58)  Affaire T-109/01, Fleuren Compost/Commission, [2004], Rec. II-127.

(59)  JO C 119 du 22.5.2002, p. 22.

(60)  Point 173 des lignes directrices de 2014 pour le secteur aérien.

(61)  Point 172 des lignes directrices de 2014 pour le secteur aérien.

(62)  Point 25 (22) des lignes directrices de 2014 pour le secteur aérien.

(63)  Exprimées sous la forme de résultats avant impôts, intérêts, amortissements et provisions (ci-après dénommés «EBITDA»).

(64)  Aucun chiffre précis concernant les coûts relevant de l’exercice d’une mission de puissance publique au cours des années 2000-2012 n’est toutefois disponible.

(65)  La Commission constate qu’aucun chiffre précis concernant les coûts relevant de l’exercice d’une mission de puissance publique n’est disponible. Dans de telles circonstances, la Commission n’est pas en mesure de déterminer le montant précis des aides à l’investissement octroyées à la FSBesitzG/FSG.

(66)  Voir la note de bas de page no 46.

(67)  Voir la note de bas de page no 46.

(68)  Voir la note de bas de page no 46.

(69)  Voir la note de bas de page no 46.

(70)  Aktualisierte Stellungnahme zur Nachfrageprognose für den Flughafen Kassel-Calden, Intraplan Consult GmbH, 12 mars 2012, p. 8.

(71)  Informations transmises par l’Allemagne le 16 avril 2012, p. 65.

(72)  Informations transmises par l’Allemagne le 16 avril 2012, p. 9 et annexe 2.

(73)  Informations transmises par l’Allemagne le 16 avril 2012, p. 66.

(74)  Informations transmises par l’Allemagne le 16 avril 2012, p. 33.

(75)  Conformément au point 137 des lignes directrices de 2014 pour le secteur aérien, les conditions énoncées à la section 5.1 des lignes directrices ne sont pas toutes applicables aux aides au fonctionnement accordées dans le passé.

(76)  Points 113 et 137 des lignes directrices de 2014 pour le secteur aérien.

(77)  Points 116 et 137 des lignes directrices de 2014 pour le secteur aérien.

(78)  Points 124 et 137 des lignes directrices de 2014 pour le secteur aérien.

(79)  Points 125 et 137 des lignes directrices de 2014 pour le secteur aérien.

(80)  Points 131 et 137 des lignes directrices de 2014 pour le secteur aérien.

(81)  Voir la note de bas de page no 46.

(82)  Article 4, paragraphe 1, du règlement (CE) no 794/2004 de la Commission du 21 avril 2004 concernant la mise en œuvre du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil portant modalités d’application de l’article 93 du traité CE (JO L 140 du 30.4.2004, p. 1).

(83)  Voir le paragraphe 10, lettre i), des statuts de la FSBesitzG, selon lequel toute modification apportée au contrat de crédit-bail conclu par FSBesitzG et FSBG devait être approuvée par le conseil de surveillance de FSBesitzG.

(84)  Conformément au point 137 des lignes directrices de 2014 pour le secteur aérien, les conditions énoncées à la section 5.1 des lignes directrices ne sont pas toutes applicables aux aides au fonctionnement accordées dans le passé.

(85)  Les coûts marginaux figurant dans le tableau 10 concernent les paiements effectués pour financer la commercialisation.


8.7.2015   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

L 179/54


DÉCISION (UE) 2015/1072 DE LA COMMISSION

du 1er octobre 2014

concernant les mesures de l’Allemagne en faveur de Propapier PM2 GmbH — aide d’État SA.23827 (2013/C) (ex 46/NN 46/12) (ex N 582/07)

[notifiée sous le numéro C(2014) 6837]

(Le texte en langue allemande est le seul faisant foi)

(Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE)

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément auxdits articles et vu ces observations,

considérant ce qui suit:

1.   PROCÉDURE

(1)

Par lettre du 8 octobre 2007, enregistrée par la Commission le même jour, les autorités allemandes ont notifié, conformément à l’article 108, paragraphe 3, du TFUE, un projet d’aide en faveur de Propapier PM2 GmbH (voir le point 2.2 intitulé «Le bénéficiaire de l’aide») ayant trait à la réalisation d’un grand projet d’investissement à Eisenhüttenstadt (dans la région de Brandebourg — Nord-Est, en Allemagne) en application des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale pour la période 2007-2013 (1) (ci-après les «lignes directrices»). L’aide envisagée a été enregistrée sous le numéro N 582/07.

(2)

Après avoir reçu des informations complémentaires, enregistré plusieurs plaintes formelles (2) et rencontré les représentants des autorités allemandes et du bénéficiaire de l’aide, la Commission a décidé (3), le 2 avril 2008, de ne pas soulever d’objections à l’égard de l’aide notifiée.

(3)

À la suite de l’adoption de sa décision à la date du 2 avril 2008, la Commission a reçu d’autres déclarations de la part des plaignantes contestant son appréciation et l’adoption de la décision de ne pas soulever d’objections à l’égard de la mesure d’aide en cause. Smurfit Kappa Group plc (ci-après «Smurfit Kappa») a également communiqué des renseignements le 24 juin 2008 et demandé à la Commission d’annuler sa décision, faisant valoir que Propapier PM2 GmbH & Co. KG avait obtenu d’autres aides sous la forme d’une aide à l’infrastructure. La Commission a ouvert une enquête distincte sous le numéro SA.36147 (C 30/10) (4) afin d’examiner ces allégations.

(4)

Le 5 août 2008, Smurfit Kappa a saisi le Tribunal de l’Union européenne d’un recours tendant à l’annulation de la décision de la Commission du 2 avril 2008.

(5)

Par lettre du 7 novembre 2008, l’Allemagne a informé la Commission de la mise en œuvre de l’investissement bénéficiant de l’aide. Elle lui ensuite signalé, par lettres des 22 décembre 2008 et 13 janvier 2010, quelques modifications apportées au projet notifié.

(6)

Par son arrêt du 10 juillet 2012 dans l’affaire T-304/08, Smurfit Kappa Group plc/Commission, le Tribunal a annulé la décision de la Commission du 2 avril 2008 (ci-après la «décision annulée»). La Commission se devait par conséquent de procéder à nouveau à l’appréciation de la mesure d’aide et d’arrêter une nouvelle décision. Elle se trouve, de ce fait, dans la même situation que le 2 avril 2008 (5).

(7)

Le 14 août 2012, une réunion a eu lieu entre les représentants de la Commission et des autorités allemandes, à laquelle ont également assisté des représentants du bénéficiaire de l’aide. L’Allemagne a fait part de ses observations par lettres du 24 août 2012 et du 5 février 2013.

(8)

Il convient de noter que l’aide en cause devait d’abord être autorisée par la Commission avant de pouvoir être octroyée par l’Allemagne. L’Allemagne n’a commencé à verser l’aide qu’après l’adoption par la Commission, le 2 avril 2008, de la décision qui a finalement été annulée. À la suite de cette annulation par le Tribunal, il convient de considérer que la décision en question n’a jamais été adoptée et que l’aide envisagée par l’Allemagne n’a pas été dûment autorisée par la Commission. La Commission a par conséquent inscrit cette affaire dans le registre des aides non notifiées, sous le numéro SA.23827 (2012/NN-46).

(9)

Par lettre du 15 mai 2013, la Commission a informé l’Allemagne de sa décision d’engager une procédure à l’égard de l’aide d’État à finalité régionale octroyée à Propapier PM2 GmbH conformément à l’article 108, paragraphe 2, du TFUE (ci-après la «décision d’ouvrir la procédure»). La décision de la Commission d’ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne  (6) le 8 août 2013. Les parties intéressées ont été invitées à faire part de leurs observations.

(10)

Par lettre du 15 juillet 2013 (2013/073407), l’Allemagne a présenté ses observations.

(11)

La Commission a demandé un complément d’information par courriel du 20 septembre 2013 (2013/092832) et par lettre du 20 novembre 2013 (2013/113552), lequel lui a été fourni par les autorités allemandes par lettres des 16 octobre 2013 (2013/102801), 9 décembre 2013 (2013/123872) et 21 janvier 2014 (2014/007118).

(12)

Smurfit Kappa a présenté des observations en qualité de partie intéressée par lettre du 6 septembre 2013 (2013/090228) [observations qui ont été transmises à l’Allemagne par lettre du 13 septembre 2013 (2013/091012)], en précisant qu’elle pourrait formuler d’autres observations par la suite. Par lettre du 30 septembre 2013 (2013/095929), la Commission a invité Smurfit Kappa à faire part de ses observations pour le 30 octobre 2013 au plus tard. Par courriel du 30 octobre 2013 (2013/107610), Smurfit Kappa a déclaré ne pas vouloir formuler d’autres observations, mais a demandé des informations concernant la procédure. La Commission a répondu par lettre du 29 novembre 2013 (2013/119741). Par lettre du 14 octobre 2013 (2013/101451), l’Allemagne a répondu aux observations formulées par Smurfit Kappa.

(13)

Par lettres du 30 septembre 2013 (2013/095932, 2013/095939, 2013/095941, 2013/095942), la Commission a informé les plaignantes initiales (à savoir, la Swedish Forest Industries Federation et la Finnish Forest Industry Federation, la Koninklijke Vereniging van Nederlandse papeterie en Kartonfabrieken, ainsi que Procelpac — Groupement français des fabricants de matériaux d’emballage à base de cellulose), qui avaient déposé une plainte lors de la phase d’examen préliminaire, avant que soit adoptée la décision finalement annulée (voir le considérant 2), de l’ouverture de la procédure formelle d’examen, les invitant à lui faire part de leurs observations. Aucune d’elles n’a toutefois répondu à cette invitation.

2.   DESCRIPTION DÉTAILLÉE

2.1.   OBJECTIF

(14)

L’Allemagne entendait promouvoir le développement régional en octroyant à Propapier PM2 & Co. GmbH une aide régionale à l’investissement en vue de la construction d’une nouvelle papeterie à Eisenhüttenstadt, dans la région de Brandebourg — Nord-est, qui est une région assistée en vertu de l’article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE, et à laquelle s’applique le plafond des aides à finalité régionale pour les grandes entreprises, fixé, selon la carte allemande des aides à finalité régionale, pour la période du 1er janvier 2007 au 31 décembre 2013, à 30 % en équivalent-subvention brut (ESB) (7).

2.2.   LE BÉNÉFICIAIRE DE L’AIDE

(15)

Le bénéficiaire de l’aide mentionné dans la décision annulée est Propapier PM2 GmbH & Co. KG, une grande entreprise appartenant à Progroup AG (ci-après «Progroup»).

(16)

Les liens qui l’unissent au groupe dont il fait partie sont les suivants: son capital est détenu à hauteur de […] (8) % par Propapier PM2 Beteiligungs GmbH, associée personnellement responsable de la société à responsabilité limitée dont le capital appartient à hauteur de […] % à Propapier Papiererzeugung GmbH et de […] % à M. Jürgen Heindl. Propapier Papiererzeugung GmbH avait pour unique associé Progroup, dont […] % du capital étaient aux mains de M. Jürgen Heindl par l’intermédiaire de JH-Holding GmbH. Les […] % restants des actions de Progroup étaient ventilés comme suit: deux associés détenaient chacun une participation de […] %, tandis qu’un autre associé détenait une part de […] %. Aucun de ces associés ne jouissait de droits de vote spécifiques.

(17)

Progroup produit et distribue des produits CCM et du carton ondulé par l’intermédiaire de ses filiales. En 2007, au moment de la notification, le carton ondulé était produit en Europe par Prowell GmbH & Co. KG, ainsi que par ses filiales Prowell S.A. (France), Prowell s.r.o. (République tchèque), et, à partir de fin 2008, Prowell Sp. z.o.o. (Pologne). Les produits CCM étaient fabriqués par Propapier Papiererzeugung GmbH. Les autres entreprises de Progroup proposent des services liés à la vente de carton ondulé.

(18)

Le projet prévoyait, comme décrit dans la notification initiale de 2007, la construction d’une installation de production d’électricité devant alimenter la nouvelle papeterie. Le volet principal du projet d’investissement consistait en la construction de la papeterie, que Propapier PM2 GmbH & Co. KG devait construire et exploiter elle-même. L’installation de production d’électricité, qui fournit la vapeur et l’électricité nécessaires au processus de production au sein de la papeterie, devait quant à elle être construite et financée par Propower GmbH (ci-après «Propower»), une entreprise qui appartient à Progroup et qui détient la participation restante de […] % dans Propapier PM2 GmbH & Co. KG. Le droit d’utiliser l’installation de production d’électricité devait être transféré à Propapier PM2 GmbH & Co. KG en vertu d’un contrat de bail conclu entre les parties.

(19)

L’Allemagne a déclaré qu’en vertu de la législation fiscale allemande, les biens économiques faisant partie des biens spécifiques d’un associé (en l’espèce, Propower) d’une société de personnes (en l’espèce, Propapier PM2 GmbH & Co. KG) sont affectés, à des fins fiscales, aux actifs de cette société de personnes, et non à ceux de l’associé, même si ce dernier est le détenteur des biens économiques en droit civil, pour des raisons de transparence fiscale dans le cas des sociétés de personnes. En conséquence, Propapier PM2 GmbH & Co. KG pourrait se prévaloir de l’aide pour l’ensemble du projet d’investissement, y compris pour la construction de l’installation de production d’électricité devant être exploitée par Propower.

(20)

À la suite de l’adoption de la décision annulée, l’Allemagne a informé la Commission que l’installation de production d’électricité ne faisait plus partie intégrante du projet d’investissement bénéficiant de l’aide et qu’aucune aide n’était demandée ou ne serait octroyée en vue de sa construction. Propower devait être vendue à EnBW Energy Solutions GmbH (ESG), une filiale d’EnBW Énergie Baden-Württemberg AG.

(21)

Étant donné qu’en vertu du droit allemand des sociétés, une société en commandite simple doit compter au moins deux associés, dont l’un est doté d’une responsabilité limitée, le retrait de Propower a entraîné la dissolution de Propapier PM2 GmbH & Co. KG. L’autre associée, Propapier PM2 Beteiligungs GmbH, qui était jusqu’alors une société d’investissement, a changé de statut pour devenir une société d’exploitation. S’appelant désormais Propapier PM2 GmbH (ci-après «Propapier»), elle est devenue la bénéficiaire de la mesure d’aide.

(22)

L’Allemagne a indiqué que Propapier Papiererzeugung GmbH exerçait à présent ses activités sous la dénomination de Propapier PM1 GmbH et qu’elle détenait la totalité des parts de Propapier PM2 GmbH.

2.3.   LE PROJET D’INVESTISSEMENT

2.3.1.   LES PRODUITS ET LA TECHNOLOGIE

(23)

Les produits CCM [produits d’emballage ondulés, appelés Corrugated case material (CCM) en anglais] sont des papiers produits en vue de la fabrication de carton ondulé. Ils englobent les doublures et les cannelures. Les doublures forment une couche intérieure ou extérieure plate, tandis que les cannelures sont utilisées pour la couche ondulée. Les produits CCM sont constitués de fibres de bois naturel ou de fibres recyclées. Les doublures en fibres de bois (ci-après «fibres vierges») sont appelées «kraftliner» (papier de couverture kraft), tandis que les doublures fabriquées à partir de fibres recyclées sont appelées «testliner» (feuilles de carton plat). Les cannelures fabriquées à partir de fibres vierges sont des papiers mi-chimiques, tandis que les cannelures fabriquées à partir de fibres recyclées sont produites au moyen de papier recyclé. Les produits CCM fabriqués à partir de fibres recyclées englobent l’ensemble des types de produits CCM fabriqués à partir de ces fibres, c’est-à-dire les feuilles de carton plat et les cannelures fabriquées à partir de papier recyclé. Le schéma no 1 ci-dessous illustre les différents types de produits CCM.

Schéma no 1

Image

(24)

Les produits CCM servent de base pour la fabrication du carton ondulé (processus consistant à combiner des couches de couverture et des cannelures). Le carton ondulé est ensuite transformé en boîtes en carton ondulé à des fins d’emballage.

(25)

La papeterie devait produire deux types de produits CCM: des feuilles de carton plat d’un grammage allant jusqu’à 150 g/m2 et des cannelures fabriquées à partir de fibres recyclées (cannelures à base de papier recyclé).

(26)

Selon le plan d’exploitation en vigueur à l’époque de la notification, une grande partie (75 % environ) des produits CCM fabriqués dans l’installation du bénéficiaire de l’aide était destinée à être utilisée par Progroup pour sa propre production de carton ondulé, soit le produit en aval. Progroup vend du carton ondulé en tant que produit final. Les produits CCM non utilisés en interne devaient être vendus à des tiers. Progroup ne prenait pas part à la production de boîtes en carton ondulé destinées aux clients finals.

(27)

La future papeterie devait comprendre des équipements en vue du traitement du papier recyclé, une machine à papier pour la fabrication de produits CCM, un bâtiment industriel, un magasin de pièces détachées, des bâtiments accueillant des ateliers et un entrepôt de bobines de papier.

(28)

L’installation de production d’électricité devait produire la vapeur d’eau nécessaire à la production. En vue d’une utilisation efficiente de l’énergie thermique, elle devait également produire suffisamment d’électricité pour couvrir [< 60] % environ des besoins de Propapier en électricité.

2.3.2.   MISE EN ŒUVRE DU PROJET

(29)

La mise en œuvre du projet d’investissement a démarré en décembre 2007 et devait être terminée pour la mi-2010. Une capacité totale de 6 15  000 t/an de produits CCM devait être atteinte progressivement d’ici 2015.

2.4.   DÉPENSES ADMISSIBLES

(30)

Les coûts d’investissement admissibles sont calculés sur la base des coûts de l’investissement initial. Dans la notification initiale, les dépenses admissibles calculées conformément aux lignes directrices s’élevaient à 64 3 8 62  500 EUR en valeur nominale (58 6 7 22  900 EUR en valeur actualisée (9)) pour les bâtiments, les installations et les équipements, ainsi que d’autres coûts.

(31)

Parmi les ‘autres coûts’ figurent notamment les frais relatifs aux équipements intérieurs, aux technologies de l’information et aux licences relatives aux logiciels. L’Allemagne a confirmé que les licences relatives aux logiciels, dont la valeur s’élève à […] EUR, ne seraient exploitées que dans l’établissement du bénéficiaire, qu’elles devaient être considérées comme des actifs amortissables, qu’elles seraient acquises auprès de tiers et qu’elles demeureraient dans cet établissement durant cinq ans.

(32)

Après l’adoption de la décision annulée, l’Allemagne a fait savoir à la Commission que l’exclusion de l’installation de production d’électricité du coût du projet bénéficiant de l’aide avait entraîné une réduction des coûts admissibles en conséquence. Les coûts admissibles totaux générés par le projet ainsi modifié s’élèvent respectivement à 38 5 9 44  683 EUR (valeur nominale) et à 35 2 9 74  825 EUR (valeur actualisée).

2.5.   FINANCEMENT DU PROJET

(33)

Selon la notification initiale de l’Allemagne, 73 % environ des coûts totaux du projet devaient être financés au moyen de prêts bancaires exempts d’aides d’État (prêts qui, en particulier, n’étaient pas couverts par des garanties publiques), 14 % devaient consister en des ressources propres, et le solde devait être financé au moyen de l’aide d’État.

(34)

L’Allemagne a confirmé que, même après l’exclusion de l’investissement ayant trait à l’installation de production d’électricité, la condition selon laquelle le bénéficiaire de l’aide doit apporter une contribution propre, exempte d’élément d’aide d’État, de plus de 25 % des coûts admissibles était toujours remplie.

2.6.   BASE JURIDIQUE

(35)

La notification initiale mentionnait la base juridique suivante en ce qui concerne l’aide en cause:

a)

loi de 2007 sur les primes à l’investissement (Investitionszulagengesetz 2007), adoptée le 15 juillet 2006 et publiée le 23 février 2007 (BGBl. 2007 I, p. 282) (régime d’exemption par catégorie XR 6/2007 (10));

b)

loi relative à la tâche d’intérêt commun ‘Amélioration de la structure économique régionale’ [Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe ‘Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur’ du 6 octobre 1969 (BGBl. I, p. 1861)], modifiée en dernier lieu par l’article 102 du règlement du 25 novembre 2003 (BGBl. I, p. 2304), en liaison avec le 36e plan-cadre de la tâche d’intérêt commun ‘Amélioration des structures économiques régionales’ [Gemeinschaftsaufgabe ‘Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur’ (GA)] pour la période 2007-2010 (BT-Drs. 16/5215 du 27 avril 2007) (régime d’exemption par catégorie XR 31/2007 (11));

c)

lignes directrices du ministère de l’économie relatives à l’octroi d’une aide financière à l’économie dans le cadre de la tâche d’intérêt commun ‘Amélioration de la structure économique régionale’ — GA — (GA-G) [Richtlinie des Ministeriums für Wirtschaft zur Förderung der gewerblichen Wirtschaft im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe ‘Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur’ — GA — (GA-G)] — du 7 décembre 2006 (ABl. für Brandenburg Nr. 51 du 27 décembre 2006, p. 798);

d)

règlement financier du Land (Landeshaushaltsordnung — LHO) du 21 avril 1999 (GVBl. I/99, p. 106), ainsi que les dispositions administratives s’y rapportant (VV-LHO).

(36)

L’Allemagne a indiqué, à la suite de l’adoption de la décision annulée, que l’aide était intégralement octroyée en vertu, exclusivement, de la loi de 2007 sur les primes à l’investissement, c’est-à-dire en vertu du régime d’exemption par catégorie XR 6/2007.

2.7.   LA MESURE D’AIDE

(37)

Le bénéficiaire de l’aide avait demandé à bénéficier de celle-ci le 15 mai 2007, soit avant le début des travaux en décembre 2007, et l’Allemagne a confirmé par écrit, sous réserve des conclusions d’un examen approfondi, que les conditions d’éligibilité étaient remplies (lettre de la banque d’investissement du Land de Brandebourg du 24 mai 2007).

(38)

Le montant de l’aide indiqué par l’Allemagne s’élevait respectivement à 8 2 5 09  500 EUR (valeur nominale) et à 7 2 1 45  700 EUR (valeur actualisée) au total. L’Allemagne a confirmé que cette aide n’était pas cumulée avec d’autres aides consenties pour les mêmes coûts admissibles.

(39)

Par la suite, l’Allemagne a indiqué que l’aide de respectivement 5 0 5 59  153 EUR (valeur nominale) et 4 4 1 72  973 EUR (valeur actualisée) avait été versée à Propapier pour le projet d’investissement revu à la baisse. Elle a également précisé que l’intensité d’aide de l’aide octroyée excédait l’intensité d’aide fixée dans la décision annulée, soit 12,30 % ESB, et qu’elle s’élevait à 4 3 4 15  903 EUR en valeur actualisée calculée sur la base des coûts admissibles réduits.

(40)

Dans le cadre de la notification initiale, l’Allemagne s’était engagée à respecter l’intensité d’aide maximale de 12,30 % ESB. Elle a par conséquent confirmé, par lettre du 21 janvier 2014, qu’elle avait obtenu de Propapier le remboursement d’un montant total de 1 0 99  539 EUR, correspondant au surplus versé, intérêts compris.

(41)

L’autorité compétente pour l’octroi d’aides à l’investissement est l’administration fiscale de Francfort sur l’Oder.

2.8.   CONTRIBUTION AU DÉVELOPPEMENT RÉGIONAL

(42)

La région de Brandebourg — Nord-est connaissait de graves problèmes économiques et sociaux. Elle a enregistré en 2004 un PIB par habitant équivalant à 76,3 % de la moyenne de l’Union européenne-27 (12), et en 2005, un taux de chômage de 19,8 %, soit 220 % de la moyenne de l’Union européenne-27 et 178 % de la moyenne de l’Allemagne.

(43)

Afin de promouvoir le développement régional du Brandenburg — Nord-est, l’Allemagne a jugé nécessaire de soutenir et d’encourager le secteur de la production et de la transformation du papier, car celui-ci offrait de nouvelles perspectives économiques pour cette région. La papeterie, grâce à laquelle une technologie clé a été introduite dans la région, devait conduire à la mise en place d’une nouvelle industrie primaire et au développement de la chaîne de valeur (machines pour la fabrication des produits CCM, emballages, etc.). En outre, l’investissement dans une papeterie moderne devait être le reflet de la volonté de la ville d’Eisenhüttenstadt de diversifier son profil économique et de ne plus être seulement une monostructure centrée sur l’industrie métallurgique. La fabrication de produits CCM à partir de fibres recyclées va dans le sens de son projet tendant à développer une économie du recyclage sur son territoire.

(44)

Selon la notification initiale, le projet d’investissement devait permettre la création de 150 emplois directs (dont 36 dans l’installation de production d’électricité) et de quelque 450 emplois indirects (13).

3.   PROBLÈMES DE CONCURRENCE ET MOTIFS DE L’OUVERTURE DE LA PROCÉDURE

(45)

La Commission a conclu, dans la décision annulée, que les seuils fixés au point 68, a) et b), des lignes directrices n’étaient pas dépassés. Elle a également indiqué qu’elle ne devait vérifier en détail si les avantages conférés par l’aide l’emportaient sur les distorsions de concurrence induites par celle-ci, conformément à ce même point 68, que si les seuils fixés au point 68, a) ou b), étaient dépassés. Elle a par ailleurs considéré que le respect des seuils fixés en ce qui concerne les parts de marché et les augmentations de capacité, de même que l’abaissement des intensités d’aide maximales conformément au point 67 des lignes directrices, garantissaient le maintien d’un éventuel effet de distorsion induit par l’aide à un niveau adéquat au regard de l’objectif de développement régional. Elle a également affirmé que les conditions énoncées dans les lignes directrices garantissaient la contribution de l’aide au développement régional. Elle a par conséquent déclaré la mesure compatible avec l’article 87, paragraphe 3, point a), du traité CE.

(46)

Dans l’arrêt qu’il a rendu dans l’affaire T-304/08, le Tribunal a considéré que le fait que tous les critères de compatibilité définis dans les lignes directrices soient remplis ne suffit pas à démontrer que la mesure en question aura une incidence positive en termes de développement régional; il ressort en outre du point 68 desdites lignes directrices que l’ouverture d’une procédure formelle d’examen est exclue dès lors que les seuils applicables en termes de parts de marché et de capacités ne sont pas dépassés (14). Le Tribunal a en outre indiqué que les constatations établies dans la décision annulée ne pouvaient à elles seules permettre à la Commission de lever tout doute quant à la compatibilité de la mesure d’aide avec le marché commun à la lumière de l’exemption prévue à l’article 107, paragraphe 3, point a), TFUE, étant donné que l’application de cette exemption présuppose que les avantages conférés par une mesure l’emportent sur ses inconvénients, aussi limités que ceux-ci puissent être. Dans son arrêt, le Tribunal souligne par conséquent que la Commission est contrainte d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE — même si les seuils fixés au point 68 des lignes directrices ne sont pas atteints — en cas de doutes quant à l’incidence positive de la mesure.

(47)

Aux considérants 118 et 127 de la décision d’ouvrir la procédure, la Commission a évoqué l’argument des plaignantes selon lequel la capacité créée par le projet de Propapier excéderait un niveau de 5 % sur les marchés en cause considérés aux fins de l’appréciation du point 68 des lignes directrices et que l’aide octroyée à Propapier fausserait considérablement la concurrence dans un secteur confronté à une situation de surcapacité structurelle. Selon les plaignantes, le secteur a réagi en procédant à des réductions de capacité, alors que la capacité devant être créée par Propapier renforcerait les problèmes existants du secteur du fait de la création de nouvelles capacités devant remplacer les capacités des usines qui ont été fermées afin de permettre à nouveau une situation d’équilibre en termes de concurrence sur le marché des produits CCM.

(48)

Dans sa décision d’ouvrir la procédure, la Commission a émis des doutes quant à la question de savoir si le secteur était effectivement confronté à des surcapacités structurelles et si l’aide en faveur de Propapier contribuerait au maintien ou au renforcement de telles surcapacités. La Commission a en outre laissé ouverte la question de savoir si la capacité créée par le projet bénéficiant de l’aide dépasse ou non 5 % de la consommation apparente sur le marché en cause, invitant les tiers à s’exprimer sur ce point. Elle a indiqué qu’à la lumière des éléments dont elle disposait avant l’adoption de la décision annulée, elle ne pouvait affirmer avec certitude que les effets positifs de l’aide l’emporteraient sur ses effets négatifs (distorsion de concurrence et effets sur les échanges entre États membres) et que le seuil fixé au point 68 des lignes directrices concernant la création de capacité n’était pas dépassé.

(49)

La Commission a par conséquent invité les États membres et les parties intéressées à s’exprimer sur la question de l’application correcte du critère défini au point 68 b) des lignes directrices. Elle souhaitait notamment obtenir des informations afin de pouvoir conclure si le marché en cause était ou non confronté à une situation de surcapacité structurelle au cours de la période 2001-2006, si cette situation aurait pu perdurer ou être renforcée du fait de l’aide notifiée et si les effets positifs de l’aide en faveur de Propapier auraient pu l’emporter sur ses effets négatifs sous forme de distorsions de concurrence ou d’effets sur les échanges entre États membres.

4.   OBSERVATIONS FORMULÉES PAR LA PLAIGNANTE SMURFIT KAPPA

4.1.   OBSERVATIONS LIMINAIRES

(50)

Smurfit Kappa souligne que c’est à l’Allemagne, et non à elle, qu’il revient en premier lieu d’apporter la preuve que le projet de Propapier ne conduit pas à des distorsions de concurrence inacceptables.

(51)

Smurfit Kappa répète que, conformément à l’arrêt rendu par le Tribunal dans l’affaire T-304/08, la Commission est tenue d’examiner si les avantages escomptés de l’aide l’emportent sur les distorsions de concurrence et les effets sur les échanges entre États membres, et fait observer que les seuils fixés au point 68 des lignes directrices ne sont plus pertinents depuis l’ouverture de la procédure formelle d’examen.

4.2.   DÉFINITION DU MARCHÉ

(52)

Smurfit Kappa s’exprime sur la délimitation provisoire du marché de produits en cause opérée par la Commission dans sa décision d’ouvrir la procédure (délimitation correspondant à celle de la décision annulée) et évoque le recours qu’elle a formé devant le Tribunal le 5 août 2008 en vue d’obtenir l’annulation de la décision initiale ayant trait à l’aide d’État N 582/07 (ci-après le ‘recours’), dans le cadre duquel elle a fait valoir que cette délimitation n’était pas correcte.

(53)

Selon Smurfit Kappa, il n’existe pas de marché pour les feuilles de carton plat d’un grammage allant jusqu’à 150 g/m2 et pour les cannelures fabriquées à partir de fibres recyclées. D’après elle, Propapier n’a jamais eu l’intention d’utiliser sa nouvelle machine à papier PM2 pour produire des feuilles de carton plat d’un tel grammage. Elle comptait plutôt produire des cartons ondulés et des feuilles de carton plat III d’un grammage de 70-110 g/m2, ainsi que des cannelures d’un grammage de 70-130 g/m2 (information tirée de communiqués de presse), ce qui donne implicitement à penser que le marché à prendre en considération est encore plus restreint. Smurfit Kappa demande par conséquent à la Commission de définir les marchés de produits en cause de façon plus précise.

4.3.   CALCUL DE L’AUGMENTATION DE CAPACITÉ

(54)

Smurfit Kappa fait référence à des informations tirées d’interviews et de communiqués de presse selon lesquelles la nouvelle papeterie sera en mesure de produire chaque année 6 50  000 tonnes, voire jusqu’à 7 50  000 tonnes de produits CCM, soit nettement plus que la capacité notifiée par l’Allemagne. Smurfit Kappa en conclut que la Commission ne devrait pas se fonder sur les données chiffrées communiquées par l’Allemagne, mais au contraire collecter ses propres données.

(55)

Smurfit Kappa fonde l’essentiel de son argumentation sur l’étude réalisée à sa demande par London Economics (‘Economic Analysis of State aid given to Progroup AG’ (15)) en 2007, dont il ressort qu’en augmentant sa production, Progroup passera du statut d’acquéreur net de produits CCM à celui de vendeur net pour quelque 2 50  000 tonnes par an. Eu égard à la capacité totale de la nouvelle usine PM2 de 6 50  000 tonnes par an (chiffre avancé par Smurfit Kappa), les besoins de l’entreprise en termes de produits CCM fournis par des tiers diminueraient de 4 00  000 tonnes par an. Smurfit Kappa en conclut que ces 6 50  000 tonnes par an au total devraient être écoulées sur le marché ouvert (c’est-à-dire qu’elles devraient être vendues exclusivement à des tiers et ne pas donner lieu à des livraisons internes au sein de l’entreprise).

(56)

Selon Smurfit Kappa, il convient de prendre en considération l’‘effet de déplacement’ (tel que défini dans l’étude réalisée par London Economics): les produits CCM utilisés en interne se retrouveront finalement, d’après elle, sur le marché ouvert, au détriment des ventes d’autres producteurs, puisque Progroup ne s’approvisionnera plus en produits CCM sur le marché ouvert. L’augmentation de capacité effective équivaut donc aux nouvelles ventes de Propapier sur le marché ouvert, auxquelles s’ajoutent les ventes d’autres producteurs ‘désormais disponibles’ sur celui-ci. Selon Smurfit Kappa, il s’agit là de la nouvelle capacité de production effective.

(57)

Smurfit Kappa a fourni un tableau Excel datant du 30 juin 2008 (annexe A.10 de la requête) et avance quelques données chiffrées extraites d’un rapport établi par Henry Poole Consulting (16) en 2007. Ce tableau montre qu’en 2008, les besoins de Progroup sur le marché des produits CCM fabriqués à partir de papier recyclé étaient de 2 40  000 tonnes par an; de même, il prévoit que Propapier produira en 2010 (soit après l’investissement), 2 85  000 tonnes par an de produits CCM fabriqués à partir de papier recyclé qui seront mis en vente sur le marché. Smurfit Kappa estime que la somme de ces deux valeurs (égale à 5 25  000 tonnes par an, soit 2 85  000 tonnes par an non utilisées en interne, plus 2 40  000 tonnes par an ne devant plus être achetées par Progroup sur le marché ouvert) représente l’incidence globale du projet d’investissement bénéficiant de l’aide sur le marché ouvert des produits CCM et doit donc servir de base aux fins du calcul de l’augmentation de capacité conformément au point 68 b) des lignes directrices.

(58)

Smurfit Kappa conteste en outre la valeur de 1 50  000 tonnes par an indiquée par Propapier pour ce qui est de l’augmentation de capacité concernant les produits CCM sur le marché ouvert. Selon elle, la nouvelle papeterie construite par Progroup à Stryków (Pologne) n’utilisera que quelque 1 00  000 tonnes de papier recyclé par an. Même si l’on déduit ce besoin additionnel des 6 50  000 tonnes annuelles, la capacité totale est toujours de 5 50  000 tonnes par an.

(59)

Smurfit Kappa en conclut que l’augmentation de capacité résultant de l’investissement de Propapier bénéficiant de l’aide est supérieure au seuil de 5 % fixé au point 68 b) des lignes directrices (sur la base des données chiffrées de 2006 relatives au marché ouvert pour ce qui est des produits CCM).

4.4.   SURCAPACITÉ

(60)

Smurfit Kappa indique que le marché en cause des produits CCM était confronté à une situation de surcapacité structurelle au cours de la période considérée, soit la période 2001-2006. Il était caractérisé par l’absence de croissance de la demande à un niveau adéquat, alors que les nouvelles capacités étaient principalement imputables à l’octroi d’aides d’État, ce qui renforçait encore les surcapacités. Il s’ensuit que d’autres producteurs de papier ont dû fermer des sites de production afin de rester compétitifs (Smurfit Kappa a abandonné 14 machines à papier entre 2001 et 2008). Smurfit Kappa renvoie à l’étude réalisée par London Economics, dont il ressort que de nouvelles capacités (et notamment celles pour lesquelles des aides publiques sont octroyées) ont une incidence concurrentielle négative qu’il convient de prendre au sérieux. L’étude fait état de difficultés majeures sur le marché européen des produits CCM au cours de la période 2002-2006 et souligne l’existence de graves problèmes de surcapacité dans ce secteur. Ces chiffres s’appuient sur des données fournies par Groupement Ondulé et Smurfit Kappa et révèlent un taux d’utilisation des capacités inférieur à 90 % pour la période 2003-2005. Les taux de 2006 et 2007 sont supérieurs à 90 %, mais l’étude mentionne aussi pour ces deux années d’autres chiffres indiquant un taux d’utilisation des capacités inférieur à 90 % ‘en l’absence de réduction des capacités’.

4.5.   CONTRIBUTION AU DÉVELOPPEMENT RÉGIONAL ET MISE EN BALANCE DES EFFETS POSITIFS ET DES EFFETS NÉGATIFS

(61)

En ce qui concerne la mise en balance des effets positifs et négatifs de l’aide pour ce qui est de la distorsion de la concurrence sur un marché caractérisé par des surcapacités structurelles, Smurfit Kappa indique que le fait qu’une machine à papier soit transportée et installée dans une région donnée après avoir été construite dans une autre région ne contribue pas au développement technologique de cette région. Elle ajoute que le projet n’attirera aucun investissement supplémentaire dans la région, en dehors de l’installation de production d’électricité et de l’usine de traitement des eaux usées, qui font toutes deux partie intégrante du projet de Propapier, et qu’aucun gain d’efficience n’est à escompter de la multiplication de papeteries. Il ne faut pas s’attendre à un développement de la chaîne de valeur, étant donné, par exemple, que la région ne compte pas de clients pour le carton ondulé et qu’il n’est donc pas justifié d’y construire une usine fabriquant ce produit.

(62)

Smurfit Kappa indique en outre qu’en 2007 déjà, il était probable que, quels que soient le nombre et la qualité des emplois créés grâce à l’investissement de Propapier, le nombre d’emplois perdus par ailleurs serait plus élevé.

(63)

Sur la base des données chiffrées fournies dans la décision d’ouvrir la procédure, Smurfit Kappa estime l’aide consentie pour chaque emploi direct créé à 3 50  000 EUR. Smurfit Kappa se demande si ces emplois demeureront durablement dans la région et s’ils peuvent être considérés comme des emplois de qualité. Elle s’interroge en outre sur la question de savoir si la région tire effectivement profit de ces emplois, étant donné qu’une partie des collaborateurs de Propapier se déplacent depuis d’autres régions pour venir travailler. Smurfit Kappa doute que le fait qu’une partie de l’équipe de production centrale provienne de l’usine de Propapier installée à Burg (Saxe-Anhalt) puisse être considéré comme un avantage justifiant l’octroi d’aides.

(64)

En ce qui concerne les 529 emplois indirects, Smurfit Kappa cite un membre du conseil d’administration de Propapier, qui a déclaré en 2010 que 329 emplois indirects seulement seraient créés et qu’(à peine) plus de 60 % des travailleurs étaient originaires de la région. Smurfit Kappa estime que des informations plus détaillées (concernant, par exemple, la question de savoir s’il est tenu compte des emplois dans le domaine de la maintenance ou des projets d’infrastructures et si les emplois indirects sont des postes permanents) sont nécessaires pour pouvoir apprécier correctement les répercussions pour la région et invite la Commission à examiner soigneusement cette question.

4.6.   AIDE À L’INFRASTRUCTURE EN FAVEUR DE PROPAPIER

(65)

Smurfit Kappa invoque la décision distincte de la Commission d’ouvrir une procédure formelle d’examen concernant l’aide consentie à Propapier pour le financement d’infrastructures (aide d’État SA.36147). À cet égard, Smurfit Kappa estime que le financement de l’usine de traitement des eaux usées constitue une aide à l’investissement qui ne doit pas être considérée comme une aide distincte de l’aide SA.23827 faisant l’objet de la décision d’ouvrir la procédure et que la Commission devrait procéder à l’appréciation des deux mesures dans le cadre de la même procédure ou expliquer pourquoi elles ne peuvent être considérées comme faisant toutes deux partie intégrante du même projet.

5.   POSITION DE L’ALLEMAGNE

5.1.   OBSERVATIONS LIMINAIRES

(66)

L’Allemagne estime que la Commission n’aurait pas dû ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, du TFUE à la suite de l’annulation de la décision N 582/07, mais qu’elle aurait dû au contraire adopter, dans le cadre de son examen préliminaire, une décision au sens de l’article 4, paragraphe 3, du règlement (CE) no 659/1999 (17). L’Allemagne souligne que l’arrêt rendu par le Tribunal dans l’affaire T-304/08 ne prévoit pas l’ouverture de la procédure formelle d’examen par la Commission. Elle ne voit pas non plus pourquoi, en l’absence de faits nouveaux, la Commission émet à présent des doutes quant à la question de savoir si le marché des produits CCM était en situation de surcapacité avant 2008, alors qu’elle avait constaté dans la décision annulée que ce marché n’était pas confronté à des surcapacités et que le seuil de 5 % fixé au point 68 b) des lignes directrices n’était pas dépassé, position qu’elle a également défendue devant le Tribunal.

(67)

L’Allemagne fait observer que le simple fait qu’il y ait une plaignante ne constitue pas une ‘difficulté sérieuse’ pour la Commission lorsqu’il s’agit de déterminer si l’aide est compatible avec le marché intérieur. Selon elle, le choix de la procédure à appliquer ne peut pas être déterminé par un ‘opérateur tiers’. Cette conclusion est étayée, selon elle, par le fait que l’influence du bénéficiaire de l’aide sur le marché n’est pas plus grande après qu’avant la réalisation de l’investissement (puisqu’il ne dispose pas d’une part de marché plus élevée). L’Allemagne souligne à cet égard que la papeterie devait avant tout permettre de couvrir les besoins internes supplémentaires de Progroup en termes de produits CCM.

(68)

L’Allemagne ajoute que si la Commission devait décider de procéder à un examen approfondi, elle devrait considérer le fait que les seuils fixés au point 68 des lignes directrices n’ont pas été dépassés comme un indicateur important de ce que l’aide n’a qu’une incidence limitée sur la concurrence.

(69)

L’Allemagne a présenté plusieurs études:

a)

un rapport de 2013 concernant une analyse économique de l’aide à l’investissement octroyée à Progroup (ci-après le ‘rapport de l’ECA’) (18), commandé par Progroup dans le cadre du dossier ayant trait à l’aide d’État SA.23827. Ce rapport se fonde sur des informations fournies par Pöyry Management Consulting Oy (ci-après ‘Pöyry’);

b)

un rapport élaboré en 2013 par Roland Berger Strategy Consultants (19) (ci-après le ‘rapport Roland-Berger’) à la demande de Progroup. Ce rapport présente une comparaison ex post du site choisi pour la réalisation de l’investissement, soit Eisenhüttenstadt, et d’un autre site;

c)

un rapport d’analyse de Deutsche Bank Research concernant Smurfit Kappa et datant de 2007 (20) (ci-après l’‘étude de la Deutsche Bank’).

(70)

L’Allemagne a en outre fourni des copies des mémoires et annexes relatifs à l’affaire T-304/08.

5.2.   DÉFINITION DU MARCHÉ

5.2.1.   LE MARCHÉ EN CAUSE DES PRODUITS CCM — LE MARCHÉ OUVERT PAR OPPOSITION AU MARCHÉ GLOBAL

(71)

L’Allemagne réfute les allégations de Smurfit Kappa selon lesquelles la machine PM2, si elle est optimisée pour la production de grammages compris entre 70 g/m2 et 130 g/m2, peut néanmoins être adaptée en vue de la production de papiers de grammages plus ou moins élevés. D’un point de vue technique, cette machine peut fabriquer des papiers d’un grammage allant jusqu’à 150 g/m2. Propapier n’aurait par ailleurs aucun intérêt, sur le plan commercial, à fabriquer des papiers de grammages plus élevés dès lors que leur prix sur le marché augmente. L’Allemagne ajoute que l’argumentation de Smurfit Kappa va à l’encontre de la pratique décisionnelle constante de la Commission (les spécifications de Smurfit Kappa restent inférieures à la plus petite segmentation du marché que la Commission a appliquée pour la segmentation du marché dans des affaires comparables).

(72)

Dans ses observations, l’Allemagne indique en outre qu’il n’est pas pertinent de distinguer le marché ouvert du marché global. Selon elle, le marché ouvert n’est pas le marché de produits en cause, mais fait partie du marché global des produits CCM. L’Allemagne fait valoir qu’il n’existe pas de données statistiques indépendantes concernant le marché ouvert et que l’incidence de l’investissement bénéficiant de l’aide sur la concurrence et les échanges ne peut être appréciée que sur la base du marché global.

(73)

L’Allemagne indique en outre que la distinction entre les produits CCM utilisés dans des entreprises verticalement intégrées et les produits CCM livrés sur le marché ouvert semble artificielle et arbitraire. Les papiers qui sont transformés dans les entreprises verticalement intégrées et les papiers qui sont proposés sur le marché ouvert sont presque totalement interchangeables (matières premières et caractéristiques de produits identiques). Les producteurs verticalement intégrés interviennent sur le marché en qualité tant de fournisseur que de demandeur (ce qui aurait une incidence sur le marché global et la chaîne de valeur en termes de prix et d’offre/de demande), de sorte qu’il n’existe pas de marché ouvert indépendant. On constate une interdépendance entre les produits CCM utilisés en interne et ceux qui sont proposés sur le marché ouvert: les producteurs verticalement intégrés fournissent aussi directement des produits CCM aux usines de carton ondulé de concurrents et achètent également des produits CCM auprès des usines d’autres concurrents afin d’optimiser leurs propres production et logistique. Selon l’Allemagne, les quantités faisant l’objet desdites opérations d’optimisation relèvent, pour autant qu’une distinction soit opérée, du marché ouvert des produits CCM.

(74)

L’Allemagne fait en outre valoir qu’il existe un marché unique pour les produits CCM, qui inclut les produits CCM fabriqués à partir tant de fibres recyclées que de fibres vierges, indépendamment de leur grammage. Les feuilles de carton plat et les cannelures fabriquées à partir de papier recyclé, d’une part, et le papier de couverture kraft et les cannelures fabriquées à partir de fibres recyclées, d’autre part, sont interchangeables tant du côté de l’offre que du côté de la demande. La quasi-totalité des papeteries sont techniquement en mesure de fabriquer des produits CCM à partir de fibres recyclées et de fibres vierges au moyen des mêmes machines. Pour permettre au site d’Eisenhüttenstadt d’utiliser des fibres vierges, un investissement ponctuel d’un montant de […] millions d’EUR environ, soit moins de […] % du montant d’investissement total, serait suffisant.

(75)

En outre, les producteurs modifieraient leur production pour obtenir des grammages plus ou moins élevés en cas de baisse des prix de certains grammages; les chaînes de substituabilité conduiraient alors à des adaptations de prix et de volumes. Du côté de la demande, les clients (soit les entreprises du secteur du conditionnement) pourraient, en cas d’écarts de prix élevés entre les produits CCM à grammage plus élevé et ceux à grammage moins élevé, remplacer les grammages plus élevés par plusieurs couches de grammages plus légers, moins onéreux.

(76)

En outre, les doublures et les cannelures sont totalement interchangeables du côté de l’offre: les machines pourraient produire ces deux types de cartons et être adaptées très facilement.

(77)

En ce qui concerne le marché géographique en cause, l’Allemagne indique que plusieurs éléments donnent à penser que le marché s’étend au-delà du territoire de l’EEE. Ainsi, selon elle, de grands volumes de produits CCM sont importés dans l’EEE, en provenance de Chine notamment, et exportés depuis l’EEE, notamment vers l’Afrique, le Moyen-Orient, l’Asie et la Turquie (5 85  000 tonnes en 2005). Ainsi, quelque […] % des produits CCM achetés en 2007 par Progroup ont été importés au départ de pays non membres de l’EEE ([…] tonnes importées de […]).

(78)

L’Allemagne, enfin, fait remarquer qu’il n’existe qu’un seul marché en cause pour les produits CCM, qui couvre à tout le moins le territoire de l’EEE et inclut les ventes internes, les doublures et les cannelures, les différents grammages, ainsi que les produits CCM fabriqués à partir tant de fibres recyclées que de fibres vierges. Selon l’Allemagne, cette conclusion est étayée par la forte corrélation existant entre les prix des feuilles de carton plat de tous grammages et ceux des feuilles de carton plat et des papiers de couverture kraft (même en tenant compte des coûts des intrants pour les matières premières utilisées) (21).

5.2.2.   LE MARCHÉ EN CAUSE DU CARTON ONDULÉ

(79)

L’Allemagne partage la position défendue par la Commission dans sa décision d’ouvrir la procédure selon laquelle le carton ondulé représente un marché de produits distinct (tant du côté de l’offre que du côté de la demande).

(80)

Dans ses observations, l’Allemagne affirme que le marché géographique en cause du carton ondulé correspond à l’EEE (ainsi que le prévoit également le point 70 des lignes directrices): il n’y a pas d’obstacles aux échanges, de différences techniques et de préférences nationales, le carton ondulé est produit conformément à des normes uniformes et les prix moyens pratiqués dans l’EEE varient peu. L’Allemagne indique que la plus grande usine de Progroup (Burg) expédie plus de […] % de sa production de carton ondulé (en volume) dans un rayon supérieur à 400 km, plus de […] % dans un rayon supérieur à 500 km, et même quelque […] % dans un rayon compris entre 700 et 1  100 km. Si l’on considère l’ensemble des sites de production de Progroup, celle-ci a livré en 2007 […] % de sa production à des acheteurs installés à plus de 400 km de ses usines, en traversant généralement au moins une frontière nationale. La plupart des aires de livraison de Progroup se chevauchent et couvrent une grande partie du territoire de l’EEE. Entre […] et […] % des livraisons de produits CCM provenant des sites de production de Progroup traversent au moins une frontière, de sorte que même si les marchés en cause étaient définis par usine, les marchés géographiques auraient une dimension supra-nationale.

(81)

Les prix moyens du carton ondulé dans les pays de l’EEE où celui-ci est livré varient de moins de 10 %. Cet écart doit être considéré comme limité, étant donné qu’en Allemagne, les prix des différents types de carton ondulé peuvent varier jusqu’à 20 % en moyenne.

(82)

Le pourcentage des coûts de transport supportés par Progroup dans son ensemble pour le carton ondulé est inférieur à […] % en moyenne du chiffre d’affaires pour les livraisons sur une distance de moins de 600 km. Ce pourcentage dépend toutefois en grande partie des qualités transportées.

(83)

L’Allemagne indique que, compte tenu des chevauchements des marchés locaux, les chaînes de substituabilité influent sur les prix et les conditions de concurrence dans une zone nettement plus vaste que le rayon de vente d’un site donné: quand un site diminue ses prix, il étend sa zone de livraison vers celle de ses concurrents les plus proches, lesquels réagissent à la diminution de la demande de leur produit et de l’utilisation de leurs capacités par une politique de prix plus agressive qui concerne également des régions qui n’étaient pas visées initialement par le développement de la zone de livraison. Plus le chevauchement des zones de livraison est important, plus l’incidence sur les prix est grande. Le marché du carton ondulé est caractérisé par des chevauchements substantiels.

(84)

L’Allemagne estime par conséquent qu’il n’est pas opportun de tenir compte également d’un marché plus étroit (que celui considéré par la Commission dans sa décision d’ouvrir la procédure) couvrant uniquement les principaux pays fournisseurs de Propapier PM2.

5.2.3.   PART DE MARCHÉ

(85)

Si l’on se fonde sur les définitions du marché proposées par l’Allemagne, les parts que détient Progroup sur les marchés en cause sont nettement inférieures à 25 %, aussi bien avant qu’après la réalisation de l’investissement. L’Allemagne fournit (pour les produits CCM et le carton ondulé) les mêmes données chiffrées, pour ce qui est des parts de marché, que celles figurant dans la décision de la Commission d’ouvrir la procédure et ajoute pour les produits CCM d’autres chiffres qui s’appuient sur l’hypothèse selon laquelle le marché géographique en cause correspond à l’EEE et aux pays voisins de celui-ci. Ces chiffres supplémentaires montrent les parts de marché pour 2011, qui sont légèrement inférieures aux parts indiquées dans la décision d’ouvrir la procédure.

5.3.   CALCUL DE L’AUGMENTATION DE CAPACITÉ

(86)

L’Allemagne conteste les données chiffrées relatives aux capacités retenues par Smurfit Kappa, qui fait valoir une capacité créée de 6 50  000, voire de 7 50  000 tonnes au maximum par an. Elle déclare que la valeur retenue par Smurfit Kappa pour ce qui est de la capacité de Propapier, soit 6 50  000 tonnes par an, correspond à la capacité maximale possible sur le plan technique et ne reflète pas la capacité de production effective de Propapier PM2, qui est inférieure, étant donné que la machine à papier de Propapier PM2 produira probablement pour l’essentiel des produits CCM de grammages moins élevés (et produira de ce fait, vu la plus grande complexité d’une telle production, des volumes moins importants). L’Allemagne indique que le volume produit en 2012 par Propapier PM 2 était de [< 6 15  000] tonnes.

(87)

L’Allemagne ajoute que, même si l’on se fonde sur une production de 6 50  000 tonnes par an, l’augmentation de la capacité sur le marché des produits CCM ne dépasserait pas une valeur de 5 %. Elle déclare en outre que la capacité de 7 50  000 tonnes par an évoquée par Smurfit Kappa est la capacité théorique pertinente dans le cadre de l’approbation en vertu de la loi fédérale allemande relative à la lutte contre les pollutions (Bundes-Immissionsschutzgesetz).

(88)

L’Allemagne est d’avis que, pour calculer l’augmentation de capacité sur le marché ouvert, la capacité totale de 6 15  000 tonnes par an ne peut pas être prise en compte, étant donné que, sur cette capacité, [> 3 65  000] tonnes par an sont vendues en interne et que [< 2 50  000] tonnes par an seulement sont vendues sur le marché ouvert. L’Allemagne indique que, dans sa décision d’ouvrir la procédure, la Commission a calculé correctement l’augmentation de la capacité par rapport au marché global (22) et qu’il n’est pas approprié de déterminer cette augmentation par rapport au volume du marché ouvert.

(89)

L’Allemagne juge incorrecte la capacité retenue par Smurfit Kappa, en particulier le chiffre de 2 85  000 tonnes par an de produits CCM fabriqués à partir de papier recyclé, que Propapier a produits en trop en 2010 et qui ont été vendus sur le marché ouvert. Elle indique que ces informations sont fondées sur une source inconnue.

(90)

L’Allemagne réfute la méthode proposée par la plaignante aux fins du calcul de l’augmentation de capacité sur le marché ouvert, qui tient compte d’un ‘effet de déplacement’. Elle fait valoir que l’augmentation de capacité sur le marché ouvert et sur le marché global reste identique, quel que soit le volume effectivement vendu par Propapier sur le marché ouvert, et que l’augmentation de capacité ainsi calculée pour le marché ouvert ne varierait pas même si Propapier ne proposait pas ses produits CCM sur ce marché, mais utilisait l’intégralité de sa nouvelle production en interne. L’Allemagne explique que la capacité de Propapier PM2 qui est utilisée en interne n’augmente pas l’offre disponible sur le marché ouvert, mais a seulement pour effet de diminuer la demande à satisfaire. Elle maintient par conséquent que pour calculer l’augmentation de capacité sur le marché ouvert, il ne faut tenir compte, dans le numérateur, que des [< 2 50  000] tonnes par an devant être vendues sur le marché ouvert, tandis que la demande déplacée de 2 40  000 tonnes par an doit être prise en compte dans le dénominateur, de façon à réduire le volume global du marché ouvert.

(91)

L’Allemagne indique que le chiffre de [< 2 50  000] tonnes par an vendues à l’extérieur de l’entreprise est réaliste et qu’il a été accepté par la Commission lors de l’adoption de la décision initiale et de la décision d’ouvrir la procédure. Elle part du principe que la nouvelle usine de carton ondulé de Progroup installée à Stryków utilisera [1 00  000-2 00  000] tonnes de produits CCM par an environ. Progroup prévoit en outre de construire d’autres installations de production en Europe de l’Est, qui utiliseraient en interne une part supplémentaire de la capacité de Propapier PM2.

5.4.   CROISSANCE DU MARCHÉ ET SURCAPACITÉ

(92)

Aux fins de la vérification prévue au point 68 b) des lignes directrices, il convient de comparer les taux de croissance annuels moyens de la consommation apparente du produit en cause au cours des cinq dernières années avec le taux de croissance annuel moyen du PIB de l’EEE.

(93)

L’Allemagne conteste la conclusion formulée par la Commission dans sa décision d’ouvrir la procédure selon laquelle le marché des produits CCM a augmenté au cours de la période considérée, soit la période 2001-2006, en termes de volume et de taux de croissance réel du PIB dans l’EEE (soit une augmentation de 2,15 % pour les produits CCM et de 1,97 % pour le PIB), alors qu’il a diminué en valeur (taux de croissance nominale de 0,02 % pour le marché des produits CCM et de 3,98 % pour le PIB de l’EEE).

(94)

L’Allemagne indique que seule la croissance du marché en termes de volume reflète l’augmentation réelle de la demande sur ce marché. Elle part du principe que, sur un marché où la demande croît plus rapidement que le PIB, des capacités supplémentaires peuvent être absorbées rapidement et ont donc une incidence négligeable sur la concurrence.

(95)

L’Allemagne affirme par ailleurs que l’observation de la Commission, aux considérants 106 et suivants de la décision d’ouvrir la procédure, selon laquelle le PIB augmente plus vite que le marché global des produits CCM donne une image tronquée, étant donné qu’elle compare la croissance du marché en termes de valeur avec la croissance du PIB à prix courants, c’est-à-dire au moyen de données déflatées. L’Allemagne estime que les données sur la valeur reflètent des éléments qui jouent un rôle dans la fixation des prix, mais qui n’ont rien à voir avec la demande effective (une augmentation des coûts des intrants, par exemple, entraînerait une augmentation, bien que la demande réelle demeure identique). La note 62 de bas de page des lignes directrices, selon laquelle la consommation apparente doit être calculée sur la base de la ‘production’, donne à penser que les calculs effectués aux fins de la vérification prévue au point 68 b) des lignes directrices devraient s’appuyer sur la quantité produite à la suite du projet d’investissement (en termes de volume).

(96)

L’Allemagne évoque l’étude de la Deutsche Bank de 2007, dans laquelle il est indiqué, concernant la capacité de l’installation Propapier PM2 envisagée, que les nouvelles capacités ne constituent pas une menace, mais plutôt une nécessité pour pouvoir satisfaire à la demande (23). Selon l’Allemagne, une déclaration aussi claire de la part d’experts du secteur en 2007 réfute de façon suffisante les craintes quant à des surcapacités structurelles.

(97)

L’Allemagne indique que la mise hors service de capacités dans le secteur des produits CCM évoquée par Smurfit Kappa n’est pas imputable à la volonté de rééquilibrer l’offre et la demande sur le marché, mais bien, essentiellement, au caractère obsolète et peu performant des machines. Cette situation résulte notamment: 1) d’une tendance croissante, parmi la clientèle, à utiliser des produits CCM d’un grammage moins élevé, qui ne peuvent être fabriqués au moyen des machines plus anciennes, 2) des économies d’échelle limitées permises par des machines plus vieilles en raison de capacités de production moins importantes et 3) de la normalisation croissante de la largeur de travail des machines qui produisent du carton ondulé à 2,5/2,8 m, ce qui, dans le cas des machines non standard, accroît le volume de déchets de papier lorsque les produits CCM sont fournis dans une autre largeur (24). En outre, bien que Smurfit Kappa ait fermé quelques sites de production, elle a investi parallèlement dans de nouvelles capacités dans l’EEE. À cet égard, l’Allemagne renvoie à l’étude de la Deutsche Bank, qui qualifie la consolidation de Smurfit Kappa (après la fusion opérée avec le groupe Jefferson Smurfit en 2005) de tentative d’améliorer la qualité de ses actifs (25). L’Allemagne ajoute qu’au cours de 8 des 10 années qui ont précédé 2007, et durant toute la période considérée, Smurfit Kappa a affiché une augmentation nette, et non une diminution, de ses capacités dans le domaine des produits CCM dans l’EEE (26).

(98)

Il ressort en outre de l’étude de la Deutsche Bank que les trois augmentations de capacités prévues (par Progroup, Mondi et SAICA) en Europe et qui ont été rapportées pour 2007 étaient nécessaires pour pouvoir répondre à la demande durant la période 2009-2012 et que l’utilisation des capacités restera élevée en dépit de ces augmentations de capacités. L’Allemagne fait observer que l’étude de la Deutsche Bank ainsi que les données fournies par Pöyry mentionnent des taux d’exploitation de plus de 90 % pour la période 2006-2008. L’étude cite en outre la croissance du PIB en tant qu’élément clé de la demande pour le secteur du carton ondulé et des produits CCM et souligne que le taux de croissance du PIB, estimé à 2,2 % (2007) et à 2 % (2008), étaie le taux de croissance annuel composé de la demande (27) de 2,9 % qu’elle a retenu pour la période 2006-2009. Les données de Pöyry sur le volume, telles que retenues en 2007, indiquent une croissance annuelle, pour les produits CCM, de 1,5 % en Europe de l’Ouest pour la période 2005-2015 et de 6,2 % en Europe de l’Est pour la période 2005-2010, croissance qui a ensuite chuté à 3,8 % au cours de la période 2010-2015. Selon l’Allemagne, les périodes de baisse des prix, les longues périodes de construction des capacités et la demande volatile sont caractéristiques de ce secteur d’activités cyclique et ne doivent pas être considérés comme indicatifs d’une surcapacité structurelle.

(99)

Enfin, l’Allemagne fait observer que tous les éléments de preuve disponibles à l’époque de l’adoption de la décision annulée allaient dans le sens d’une évolution positive du marché des produits CCM au moment de l’adoption de la décision d’investissement ainsi qu’après 2007, et qu’il n’y avait aucun signe de déséquilibre sur le marché des produits CCM.

5.5.   EFFET INCITATIF

(100)

L’Allemagne estime qu’il n’est pas nécessaire de vérifier en détail si l’aide a un effet incitatif, étant donné que la part de marché et les seuils de capacité prévus au point 68 des lignes directrices ne sont pas dépassés si l’on se fonde sur les données chiffrées fournies par ses autorités. Elle souligne que cet effet incitatif, à l’époque de l’adoption de la décision annulée, n’a été examiné qu’à la lumière de critères formels et que lesdits critères étaient satisfaits. Selon elle, il n’était pas nécessaire à l’époque de présenter un plan d’exploitation complet pour démontrer que l’aide était effectivement cruciale pour la décision d’entreprendre l’investissement dans une région assistée, et aucun plan détaillé de ce type n’a donc été élaboré par Progroup. L’Allemagne souligne cependant que le PDG et propriétaire de Progroup a confirmé que l’aide consentie à Progroup était déterminante en ce qui concerne le choix d’Eisenhüttenstadt pour la mise en œuvre de son projet d’investissement dans Propapier PM2 et que son choix se serait porté, sinon, sur […]. Progroup a par conséquent chargé la société Roland Berger Strategy Consultants de comparer les facteurs économiques d’un site se trouvant à […] avec ceux du site d’Eisenhüttenstadt.

(101)

Le rapport Roland-Berger, qui date de 2013, indique que l’investissement avait pour objet d’améliorer le […] de Progroup. […] est considéré comme un site plus approprié en raison de […]. Les autres avantages du site de […] sont: […] et […] pour un coût moindre, ainsi que […] et […] moins élevés (28). Selon ce rapport, le choix d’Eisenhüttenstadt plutôt que de […] a entraîné un surcoût annuel de […] à […] millions d’EUR. La valeur actualisée de ce surcoût était de […] à […] millions d’EUR au total. Une partie de ces surcoûts a été compensée par l’aide et par le […] escompté. Eisenhüttenstadt offrait en outre la possibilité d’expansions futures (coût des terrains moins élevé, garantie d’un approvisionnement en eau douce, production de vapeur par l’installation d’e production d’électricité prévue).

(102)

L’Allemagne indique que l’aide à l’investissement suffisait à peine, en cas de réussite de la stratégie globale de […], à compenser les désavantages, en termes de coûts, d’un site se trouvant dans la région défavorisée de Brandebourg — Nord-est. Selon elle, c’est sur cette base que Progroup a pris la décision d’investir à Eisenhüttenstadt. L’aide à l’investissement a par conséquent fourni à Progroup l’incitation nécessaire pour choisir Eisenhüttenstadt pour Propapier PM2 en lieu et place de […].

5.6.   CONTRIBUTION AU DÉVELOPPEMENT RÉGIONAL

(103)

L’Allemagne explique que le projet d’investissement dans Propapier PM2 s’inscrit dans le cadre de la stratégie sectorielle en faveur du domaine de compétence du secteur du papier dans le Land de Brandebourg. Ce secteur est l’un des domaines de compétence sectoriels définis dans le contrat de coalition relatif à la quatrième législature (2004-2009) dans le Land de Brandebourg (29).

(104)

Il ressort d’un document élaboré en 2007 par Pöyry à la demande du ministère de l’économie du Land de Brandebourg (30) qu’au moment de l’adoption de la décision annulée, on s’attendait, dans l’ensemble, à une évolution positive du domaine de compétence du secteur du papier. Bien qu’aucun nouveau projet d’investissement concret (autre que celui ayant trait à Propapier PM2) n’ait été communiqué pour le secteur du papier, il était tout à fait possible que des entreprises en place augmentent leurs capacités, se diversifient ou complètent leur offre de produits.

(105)

L’Allemagne souligne que l’investissement a été réalisé dans une région fortement défavorisée: le PIB par habitant s’élevait à 76,3 % de la moyenne de l’Union européenne-27 en 2004 et le taux de chômage y était de 19,8 % en 2005, ce qui représente 220 % de la moyenne de l’Union européenne-27 et 178 % de la moyenne allemande. Eisenhüttenstadt fait partie du pôle de croissance régional [regionale Wachstumskern (RWK)] de Francfort (Oder)/Eisenhüttenstadt, qui a enregistré en 2006 un recul de 15 %, par rapport à 1998, du nombre de travailleurs assujettis à la sécurité sociale (soit 7  573 travailleurs).

(106)

L’Allemagne fait valoir que le projet Propapier devait contribuer de façon substantielle à la diversification de la monostructure économique caractérisant la région, laquelle est fortement tributaire de l’industrie sidérurgique (Arcelor) menacée d’un effort de rationalisation. Elle évoque la perte de centaines d’emplois dans ce secteur depuis 2003 à Eisenhüttenstadt.

(107)

L’Allemagne souligne en outre les avantages potentiels du projet d’investissement dans Propapier PM2 en ce qui concerne le développement de la chaîne de valeur (comme, par exemple, la réalisation d’investissements dans des usines de carton ondulé et dans le secteur de l’emballage).

(108)

L’Allemagne estime que la création de 150 emplois directs de qualité (dont 82 % situés dans la région en 2012) et de quelque 450 emplois indirects contribue de façon substantielle au développement de la région de Brandebourg, qui est fortement défavorisée. Elle souligne de plus les actions de formation (31) de grande envergure à l’intention des travailleurs locaux, ainsi que la collaboration avec l’université technique du Land de Brandebourg installée à Cottbus. Les actions de formation contribuent au niveau de qualification général de la main-d’œuvre dans une région caractérisée par un manque de personnel technique qualifié et attirent de ce fait d’autres investisseurs potentiels. L’Allemagne ajoute que les besoins en termes de main-d’œuvre qualifiée conduisent également à la mise en place de programmes de formation spécifiques par les établissements d’enseignement de la région.

(109)

L’Allemagne souligne le caractère hautement innovant de la machine PM2 de Propapier, la première au niveau mondial à produire des produits CCM de faible grammage et qui a permis à la région d’Eisenhüttenstadt d’acquérir une renommée de savoir-faire.

(110)

L’Allemagne réfute les allégations de Smurfit Kappa selon lesquelles Progroup n’a pas réduit ses effectifs du fait de la construction de la papeterie Propapier PM2. Elle précise en outre que la machine à papier a été assemblée à Eisenhüttenstadt et que peu d’éléments ont été fabriqués hors de l’Allemagne.

(111)

L’Allemagne souligne en outre l’importance de la longue durée de l’investissement pour un développement durable dans la région. Selon elle, Progroup a conçu son engagement dès sa planification initiale comme un projet à long terme, dans le cadre de son intégration verticale et du développement de sa stratégie en Europe de l’Est, de sorte que l’investissement dans Propapier PM2 garantira également une incidence positive à long terme.

(112)

L’Allemagne ajoute que cet investissement contribue également à une amélioration du niveau de vie dans la région: les salaires payés par Propapier dans le Land de Brandebourg ont été régulièrement supérieurs aux salaires bruts moyens versés dans ce même Land, soit 22  932 EUR en 2008, ce qui contribue à une augmentation du PIB par habitant et, par là, à une évolution positive de la région. L’Allemagne fait en outre observer que le chiffre d’affaires qui devrait résulter du projet Propapier et la création d’emplois génèrent des recettes fiscales plus élevées dans la région, lesquelles permettent à leur tour de nouveaux investissements publics qui contribuent également au développement socioéconomique de la région.

5.7.   INCIDENCES NÉGATIVES

(113)

L’Allemagne souligne que l’aide n’a entraîné aucune surcapacité dans le secteur. À la suite de l’adoption de la décision annulée, la Commission a autorisé toute une série d’autres mesures d’aide d’État dans le secteur du papier (32), concernant lesquelles elle devait tenir compte de la capacité créée par l’investissement de Propapier aux fins du calcul de l’augmentation de capacité sur le marché en cause. Selon l’Allemagne, la Commission n’aurait pas autorisé ces mesures si le secteur avait été caractérisé par d’importantes surcapacités.

(114)

L’Allemagne affirme que la nouvelle usine aurait été construite même si aucune aide d’État n’avait été octroyée, mais qu’un autre site aurait été retenu. Étant donné que la capacité existante concernant les produits CCM n’aurait pas été différente sur le marché en cause (soit le marché EEE), l’Allemagne part du principe que l’aide ne peut avoir d’effets négatifs en termes de concurrence. L’aide ne peut donc être considérée comme étant la cause de pertes d’emplois sur les sites de concurrents, ainsi que l’allègue Smurfit Kappa, mais plutôt comme ayant conduit à la création de nouveaux emplois dans le Land de Brandebourg.

(115)

L’Allemagne ajoute que le marché européen des produits CCM est caractérisé par la position dominante d’un concurrent (Smurfit Kappa), auquel sont confrontés de nombreux fournisseurs plus petits, dont Progroup. Smurfit Kappa est de loin l’acteur le plus important sur le marché. Elle exerce une stratégie agressive qui s’exprime par des efforts d’expansion massifs sous la forme du rachat de nombre de ses concurrents. Progroup est, au contraire, un acteur de taille plus restreinte, centré sur sa croissance organique plutôt que sur le rachat de concurrents. L’Allemagne estime que, comme les produits fabriqués par l’usine de Propapier PM2 sont en concurrence directe avec les produits proposés par Smurfit Kapp, l’investissement dans Propapier PM2 contribue par conséquent à limiter la position dominante de cet opérateur et, de la sorte, à renforcer la concurrence sur le marché des produits CCM dans son ensemble.

6.   APPRÉCIATION DE LA MESURE AU REGARD DE LA LÉGISLATION EN MATIÈRE D’AIDES D’ÉTAT

6.1.   EXISTENCE D’UNE AIDE D’ÉTAT AU SENS DE L’ARTICLE 107, PARAGRAPHE 1, DU TFUE

(116)

L’aide financière consentie par l’Allemagne au titre de la mesure a été accordée sous la forme d’une aide à l’investissement et financée au moyen de ressources d’État. Elle peut donc être considérée comme une aide publique accordée au moyen de ressources d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.

(117)

L’aide ne concernant qu’une seule entreprise, à savoir Propapier, elle a un caractère sélectif.

(118)

L’aide financière libère Propapier de coûts qu’elle aurait dû normalement supporter elle-même et lui confère un avantage économique sur ses concurrents.

(119)

L’aide financière apportée par l’Allemagne se rapportait à un investissement qui devait permettre la production de différents types de produits CCM. Comme ces produits donnent lieu à des échanges entre États membres, l’aide accordée était susceptible d’affecter lesdits échanges et de fausser la concurrence.

(120)

La Commission en conclut donc, dans le cadre du présent examen préliminaire, que la mesure constitue une aide d’État en faveur de Propapier au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.

6.2.   LÉGALITÉ DE LA MESURE D’AIDE

(121)

En vertu de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE, les États membres sont tenus de notifier toutes les mesures d’aide envisagées avant leur mise à exécution, à moins que celles-ci soient couvertes par un règlement d’exemption par catégorie. Bien que l’aide ait été accordée au titre du régime d’exemption par catégorie XR 6/2007 (voir les considérants 35 et 36), elle n’entre pas dans le champ d’application du règlement d’exemption par catégorie concerné [soit, en l’espèce, le règlement (CE) no 1628/2006 (33)], car elle dépasse le plafond de notification individuelle en vigueur (à savoir, 22,5 millions d’EUR).

(122)

En procédant à la notification de la mesure d’aide en 2007, l’Allemagne a respecté l’obligation de notification individuelle qui lui incombait en vertu de l’article 7, point e), du règlement (CE) no 1628/2006. À la suite de l’annulation de la décision initiale de la Commission, et compte tenu du fait que l’aide a été versée avant le prononcé de l’arrêt du Tribunal sur le recours en annulation introduit par Smurfit Kappa, l’aide doit être considérée comme illégale.

(123)

Étant donné que l’aide envisagée excède le plafond de notification individuelle prévu à l’article 7, point e), du règlement (CE) no 1628/2006, la Commission examinera la mesure à la lumière des lignes directrices.

6.3.   DÉLAI IMPARTI AUX FINS DE L’APPRÉCIATION ET DE LA PROCÉDURE APPLICABLE

(124)

Comme la Commission l’a expliqué aux considérants 47 à 50 de la décision d’ouvrir la procédure, elle doit, pour se conformer à l’arrêt rendu par le Tribunal dans l’affaire T-304/08, étayer sa nouvelle appréciation préliminaire de la mesure d’aide en s’appuyant sur la situation qui existait au moment de l’adoption de la décision qui a ensuite été annulée. La Commission étant tenue d’adopter une nouvelle décision non entachée du défaut de motivation constaté par le Tribunal dans l’arrêt susmentionné, elle ne peut tenir compte que des faits, rapports et autres données qui lui auraient été communiqués avant qu’elle adopte sa décision initiale concernant la compatibilité de l’aide (34).

(125)

En l’espèce, la portée du projet d’investissement a été revue à la baisse à la suite de l’adoption, le 2 avril 2008, de la décision annulée, et les coûts admissibles ont également diminué; l’aide accordée a également été réduite en conséquence. La Commission, même si elle adopte une décision concernant la mesure d’aide telle qu’elle a été mise en œuvre en tenant compte du fait que tant les coûts admissibles que l’aide octroyée par l’Allemagne à Propapier ont été moins élevés que prévu initialement, fondera son appréciation sur les informations qui auraient été disponibles au moment de l’adoption de la décision annulée, en se fondant sur les règles qui s’appliquaient alors aux aides d’État. En ce qui concerne les aides régionales en faveur de grands projets d’investissement, la Commission doit normalement adopter une décision fondée sur des prévisions et des estimations relatives au marché avant que l’investissement soit effectivement mis en œuvre dans son intégralité. Les intensités d’aide autorisées ne sont pas adaptées ultérieurement, même s’il s’avère, quelques années plus tard, que le marché a évolué dans une autre direction que celle escomptée au moment de l’adoption de la décision de la Commission.

(126)

La procédure d’adoption d’une nouvelle décision peut être reprise au point précis auquel l’illégalité est intervenue (35). En ce qui concerne la discipline en matière d’aides d’État, la Cour de justice a constaté que si l’analyse effectuée par la Commission aux fins d’une décision antérieure était incomplète et a entraîné l’illégalité de celle-ci, la procédure visant à remplacer cette décision peut être reprise à ce point en procédant à une nouvelle analyse des actes d’instruction (36).

6.4.   COMPATIBILITÉ AVEC LES DISPOSITIONS GÉNÉRALES DE L’ENCADREMENT DES AIDES RÉGIONALES

(127)

En 2008, à l’époque de l’adoption de la décision annulée, la région du Brandebourg — Nord-est était admissible au bénéfice d’aides régionales conformément à l’article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE.

(128)

L’aide notifiée devait être octroyée en faveur d’un investissement initial tel que défini à la section 4.1 des lignes directrices, et les dépenses admissibles incluaient les coûts des bâtiments et des installations de production conformément à la section 4.2 de ces mêmes lignes directrices (voir le considérant 30). L’Allemagne a confirmé que les actifs incorporels rempliraient les conditions énoncées au point 56 des lignes directrices (voir le considérant 31).

(129)

La contribution propre, exempte d’aide, du bénéficiaire de l’aide aux coûts admissibles dépasse le seuil de 25 % fixé à la section 4.1 des lignes directrices (voir le considérant 34).

(130)

Les dispositions formelles concernant l’effet incitatif conformément au point 38 des lignes directrices ont été respectées: en ce qui concerne la subvention directe envisagée initialement, le bénéficiaire de l’aide a présenté une demande d’aide le 15 mai 2007, et l’Allemagne a confirmé par écrit, le 24 mai 2007, soit avant le début de la mise en œuvre du projet (décembre 2007), que celui-ci remplissait, sous réserve des conclusions de vérifications détaillées, les conditions d’admissibilité fixées dans le règlement applicable.

(131)

Le montant total de l’aide a finalement été versé sous la forme d’une aide à l’investissement qui est payée automatiquement dès lors que les critères objectifs établis par la base juridique pertinente sont réunis (règlement d’exemption XR 6/2007). Pour cette prime à l’investissement, aucune demande d’aide préalable et aucune confirmation écrite de ce que le projet respecte les conditions d’admissibilité ne sont requises. Conformément à la note 41 de bas de page des lignes directrices, les États membres ne doivent pas confirmer par écrit, dans le cas des régimes d’aides fiscales autorisés aux termes desquels une exonération ou un allégement sont accordés automatiquement pour les dépenses admissibles sans aucun pouvoir discrétionnaire des autorités, que le projet remplit en principe, sous réserve des conclusions de vérifications détaillées, les conditions d’admissibilité fixées dans le régime avant le début des travaux.

(132)

L’Allemagne a confirmé que l’investissement devait être maintenu dans la région assistée pour une période minimum de cinq ans à compter de la fin de l’exécution du projet (section 4.1 des lignes directrices).

(133)

Elle a également confirmé que les règles de cumul des aides devaient être respectées (point 4.4 des lignes directrices).

(134)

La Commission considère par conséquent, à la lumière des informations dont elle disposait avant d’adopter la décision annulée, que la mesure d’aide satisfait aux critères pertinents de compatibilité énoncés dans les lignes directrices.

6.5.   COMPATIBILITÉ AVEC LES DISPOSITIONS DES LIGNES DIRECTRICES CONCERNANT LES AIDES RÉGIONALES EN FAVEUR DE GRANDS PROJETS D’INVESTISSEMENT

(135)

L’aide à finalité régionale ayant été accordée en faveur d’un grand projet d’investissement, la Commission doit également apprécier le respect des conditions spécifiques applicables aux aides à finalité régionale en faveur de grands projets d’investissement, conformément à la section 4.3 des lignes directrices.

6.5.1.   INTENSITÉ D’AIDE (POINT 67 DES LIGNES DIRECTRICES)

(136)

Étant donné que les dépenses admissibles notifiées s’élèvent à 58 6 7 22  900 EUR en valeur actualisée et que le plafond standard applicable aux aides régionales dans la région du Brandebourg — Nord-est est fixé à 30 % ESB, l’intensité d’aide maximale autorisée conformément au point 67 des lignes directrices est de 12,30 % ESB.

(137)

L’Allemagne a informé la Commission, à la suite de l’adoption de la décision annulée, que l’exclusion de l’installation de production d’électricité du projet bénéficiant de l’aide débouchait sur une réduction des coûts admissibles en conséquence. L’application du mécanisme de réduction prévu au point 67 des lignes directrices aux coûts admissibles réduits aurait conduit à une intensité d’aide plus élevée. Le bénéficiaire de l’aide a toutefois entamé la mise en œuvre du projet en se fondant sur un scénario fondé sur la notification, à la Commission, d’une intensité d’aide de 12,30 % ESB, de même que sur l’autorisation ultérieure d’une telle intensité par la Commission. On peut donc conclure que l’intensité d’aide initialement autorisée constituait une incitation suffisante pour la décision d’investissement et qu’une intensité d’aide plus élevée n’aurait pas eu un effet incitatif plus important (37).

(138)

Propapier a bénéficié, pour le projet d’investissement revu à la baisse, d’une aide de 5 0 5 59  153 EUR (montant nominal) ou de 4 4 1 72  973 EUR (valeur actualisée). Cela correspond à une intensité d’aide de 12,51 % ESB, ce qui est supérieur à l’intensité d’aide maximale admissible, qui est de 12,30 %. L’Allemagne a toutefois confirmé que Propapier avait remboursé le montant excédentaire, soit 1 0 99  539 EUR, intérêts compris. L’aide restante versée au bénéficiaire n’excède de la sorte pas le montant de 4 3 4 15  903 EUR, qui correspond à une intensité d’aide de 12,30 % ESB des coûts admissibles réduits du projet d’investissement. Sur cette base, on peut conclure que le montant de l’aide octroyée est conforme au point 67 des lignes directrices.

(139)

Dans sa décision d’ouvrir la procédure concernant l’aide d’État SA.36147 (C30/2010) (38), la Commission avait émis des doutes quant à la question de savoir si l’investissement dans la papeterie de Propapier et plusieurs autres mesures concernant les infrastructures publiques de la zone industrielle où elle se trouve pouvaient être considérés conjointement comme constituant un seul projet d’investissement au sens du point 60 des lignes directrices. Dans sa décision d’ouvrir la procédure concernant l’aide d’État à l’investissement à finalité régionale SA.23827 (2013/C) — Allemagne — LIP — Propapier PM2 GmbH, la Commission a donc indiqué que si elle devait, au terme de la procédure formelle d’examen de l’aide d’État SA.36147 (C 30/10) — Allemagne — Aide à l’infrastructure présumée en faveur de Propapier PM2, parvenir à la conclusion que d’autres investissements bénéficiant d’une aide constituent un seul et même investissement conjointement avec l’investissement de Propapier dans une papeterie ou que Propapier a obtenu d’autres aides sous la forme de mesures en faveur d’infrastructures, il conviendrait d’examiner la compatibilité de l’ensemble de ces mesures avec le point 67 des lignes directrices.

(140)

Lorsque la Commission adoptera une décision finale concernant l’aide d’État SA.36147 (C 30/10) (39), elle tiendra compte, aux fins de son appréciation de la compatibilité des mesures d’aide en faveur des infrastructures, de l’aide à finalité régionale octroyée à Propapier.

6.5.2.   APPLICATION DES VÉRIFICATIONS PRÉVUES AU POINT 68 a) ET b) DES LIGNES DIRECTRICES

(141)

Puisque le montant total de l’aide provenant de toutes les sources dépasse le plafond de notification individuelle applicable, la Commission est tenue de procéder aux vérifications prévues au point 68 a) et b) des lignes directrices.

(142)

Les aides en faveur de grands projets d’investissement qui entrent dans le champ d’application du point 68 des lignes directrices et dans le cas desquelles:

le bénéficiaire réalise plus de 25 % des ventes du produit considéré avant ou après investissement, ou

la capacité créée par le projet représente plus de 5 % du marché, mesuré en utilisant des données relatives à la consommation apparente du produit considéré, à moins que le taux de croissance annuel moyen de sa consommation apparente au cours des cinq dernières années n’ait été supérieur au taux de croissance annuel du produit intérieur brut (PIB) de l’Espace économique européen,

ne peuvent être autorisées qu’après que la Commission a vérifié en détail, à la suite de l’ouverture de la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, du TFUE, si les aides sont nécessaires pour produire un effet incitatif pour l’investissement et si les avantages des aides l’emportent sur les distorsions de concurrence qu’elles entraînent.

(143)

Pour pouvoir procéder aux vérifications prévues au point 68 a) et b) des lignes directrices, la Commission doit d’abord définir le marché de produits et le marché géographique en cause.

6.5.2.1.   Les produits en cause

(144)

Même s’il est possible que Progroup ait prévu d’utiliser la machine PM2 de Propapier pour produire des feuilles de carton plat d’un grammage compris entre 70 et 110 g/m2 et du carton ondulé d’un grammage compris entre 70 et 130 g/m2 (ainsi que l’allègue Smurfit Kappa), la Commission estime que la délimitation du marché doit s’appuyer sur la capacité de production potentielle effective de la machine en question. La Commission confirme par conséquent que le projet d’investissement, tel que présenté par l’Allemagne et décrit au considérant 25, concerne directement deux types de produits CCM: les feuilles de carton plat d’un grammage allant jusqu’à 150 g/m2 et les cannelures fabriquées à partir de fibres recyclées.

(145)

Étant donné que 75 %, approximativement, des produits CCM fabriqués dans l’installation bénéficiant d’une aide devraient être utilisés en interne par Progroup pour la fabrication du produit en aval, le carton ondulé, la Commission est d’avis que celui-ci constitue également un produit en cause dans le cadre du projet d’investissement conformément au point 69 des lignes directrices.

6.5.2.2.   Le marché de produits en cause

(146)

Il est indiqué au point 69 des lignes directrices que le marché de produits en cause comprend le produit considéré et les produits jugés interchangeables par le client (en raison de leurs caractéristiques, de leur prix et de l’usage auquel ils sont destinés) ou par le producteur (en raison de la flexibilité de ses installations de production).

Le marché en cause des produits CCM

(147)

Selon l’Allemagne, les deux types des produits CCM devant être fabriqués par l’usine bénéficiant de l’aide appartiennent au même marché global des produits CCM, qui comprend également, outre les feuilles de carton plat d’un grammage allant jusqu’à 150 g/m2 et le carton ondulé fabriqué à partir de fibres recyclées, le papier de couverture kraft et les cannelures fabriquées à partir de fibres vierges, indépendamment de leur grammage. L’Allemagne a étayé cette analyse en invoquant la substituabilité entre ces produits.

(148)

La Commission estime elle aussi que les cannelures fabriquées à partir de fibres recyclées et celles fabriquées à base de fibres vierges sont interchangeables du point de vue de l’offre. Une installation de production de cannelures fabriquées à partir de fibres recyclées peut aussi fabriquer du papier à partir de fibres vierges; elle doit juste être adaptée pour ce qui est du traitement des matières premières (ce qui nécessite un investissement unique de […] millions d’EUR, soit moins de […] % des coûts d’investissement totaux). En outre, les cannelures fabriquées à partir de fibres vierges sont, en pratique, produites au moyen d’un mélange de fibres vierges et de fibres recyclées, lesquelles représentent jusqu’à 40-50 % dudit mélange.

(149)

Le prix des cannelures fabriquées à partir de fibres vierges dépasse de 15 % environ celui des cannelures à base de fibres recyclées. Du côté de l’offre de cannelures, les deux produits présentent pour l’essentiel les mêmes caractéristiques et ont un usage identique. Les clients peuvent remplacer les cannelures fabriquées à partir de fibres recyclées d’un grammage plus élevé (140 g/m2, par exemple) par des cannelures fabriquées à partir de fibres vierges d’un poids moins important (127 g/m2, par exemple). Les écarts de prix ont une importance moindre en raison du fait que les cannelures fabriquées à partir de fibres recyclées peuvent également être remplacées par des cannelures plus légères fabriquées à partir de fibres vierges. La Commission considère par conséquent que les deux produits sont également interchangeables du point de vue de la demande.

(150)

Il en va de même en ce qui concerne la substituabilité du côté de la demande entre les feuilles de carton plat fabriquées à partir de fibres recyclées et les papiers de couverture kraft fabriqués à partir de fibres vierges: tous deux ont le même usage, et le prix plus élevé du papier de couverture kraft est compensé par le fait que les feuilles de carton plat d’un grammage plus élevé peuvent être remplacé par un papier de couverture kraft plus léger.

(151)

Les produits CCM (à base tant de fibres vierges que de fibres recyclées), les feuilles de carton plat et le papier de couverture kraft sont entièrement interchangeables du point de vue de l’offre, car toutes les machines à papier modernes, y compris celle du bénéficiaire de l’aide, peuvent produire les deux types de papier.

(152)

De même, les produits CCM de grammages différents (c’est-à-dire inférieur et supérieur à 150 g/m2) appartiennent au même marché en cause, étant donné qu’ils sont interchangeables du point de vue de l’offre: l’acheteur peut remplacer une couche composée de produits CCM plus lourds par plusieurs couches de produits CCM moins onéreux et plus légers.

(153)

Pour les motifs exposés ci-dessus, il peut être conclu que le marché de produits en cause en ce qui concerne les produits CCM correspond au marché global des produits CCM. La Commission a toutefois laissé en suspens, dans ses décisions antérieures (40), la question de la définition du marché de produits en cause, et en particulier de la subdivision dudit marché entre produits fabriqués à partir de fibres recyclées et produits fabriqués à partir de fibres vierges. Elle constate que l’Allemagne a également fourni des données allant dans le sens d’une définition aussi restreinte que possible du marché de produits en cause (marché des feuilles de carton plat d’un grammage allant jusqu’à 150 g/m2 et des cannelures fabriquées à partir de fibres recyclées).

(154)

Progroup est un producteur de papier verticalement intégré qui exerce une concurrence sur le marché global des produits CCM, où tout producteur intégré peut décider, si des conditions plus intéressantes sont proposées, de lui acheter certains produits au lieu de les produire lui-même. Les études détaillées fournies par l’Allemagne ont révélé que même les producteurs intégrés verticalement qui produisent eux-mêmes les volumes de produits CCM (exprimés en tonnes) dont ils ont besoin pour leur production de carton ondulé, achètent ou vendent des produits CCM à leurs concurrents en fonction de leurs besoins concrets en termes de catégories de produits CCM et de besoins logistiques. En raison de la position dominante que détiennent sur le marché ces producteurs intégrés verticalement, des parts de marché élevées sur le marché ouvert (parts découlant uniquement de livraisons à des tiers) n’équivalent pas nécessairement à une puissance sur le marché. L’Allemagne en conclut par conséquent que le marché de produits en cause est le marché global des produits CCM et englobe tant les livraisons internes des produits CCM que les livraisons à des tiers (= marché global). L’Allemagne n’a toutefois communiqué que des informations se rapportant au marché ouvert.

(155)

La Commission ne voit aucune raison de s’écarter de la pratique qui a été la sienne dans des décisions antérieures en matière de contrôle des aides (41) et des concentrations (42) dans le secteur du papier (décisions dans lesquelles elle a, d’une part, soit établi une distinction entre les marchés des différents produits CCM et des produits CCM fabriqués exclusivement à partir de fibres recyclées, soit laissé ouverte la question de la délimitation, et d’autre part, soit établi une distinction entre le marché global et le marché ouvert ou laissé ouverte la question de la délimitation, soit défini le marché comme étant le marché global des produits CCM, tout en examinant les deux scénarios). Eu égard aux informations dont elle disposait avant l’adoption de la décision annulée et aux observations sur la situation prévalant avant celle-ci qui lui ont été communiquées après qu’elle eut décidé d’ouvrir une procédure, la Commission a par conséquent décidé de procéder aux vérifications prévues au point 68 des lignes directrices en ce qui concerne le marché de l’ensemble des produits CCM et le marché des feuilles de carton plat d’un grammage allant jusqu’à 150 g/m2 et des cartons ondulés fabriqués à partir de fibres recyclées, de même que le marché global et le marché ouvert.

Le marché en cause du carton ondulé

(156)

Si le carton ondulé n’est pas fabriqué dans l’usine bénéficiant de l’aide, il constitue néanmoins un produit en aval concerné par le projet d’investissement.

(157)

L’Allemagne a indiqué que le carton ondulé constitue un marché distinct du point de vue de l’offre, étant donné que les installations de production de carton ondulé ne peuvent pas être transformées, même moyennant des coûts substantiels, en vue de la fabrication d’autres produits.

(158)

Du côté de la demande, le carton ondulé est le produit qui se rapproche le plus des emballages en carton, bien que les emballages en carton ondulé soient plus légers, plus stables et moins onéreux. Les acheteurs de carton ondulé, soit les fabricants d’emballages, ne peuvent donc remplacer celui-ci par d’autres produits pour la plupart des types d’emballage.

(159)

N’ayant pas reçu d’observations sur ce point, la Commission ne déroge pas à sa pratique antérieure concernant les décisions en matière de contrôle des concentrations mentionnées plus haut et confirme sa position, qu’elle a également défendue dans la décision annulée et dans la décision d’ouvrir la procédure, selon laquelle le carton ondulé constitue un marché de produits en cause distinct.

6.5.2.3.   Le marché géographique en cause

(160)

Au point 70 des lignes directrices, il est indiqué, en ce qui concerne les vérifications prévues au point 68 a) et b), que ‘pour l’application des points a) et b), les ventes et la consommation apparente sont définies au niveau approprié de la nomenclature Prodcom, normalement dans l’EEE ou, si cette information n’est pas disponible ou utile, sur la base d’une autre segmentation du marché généralement admise et pour laquelle les données statistiques sont aisément accessibles’.

Le marché géographique en cause des produits CCM

(161)

L’Allemagne considère que le marché géographique en cause des produits CCM équivaut au moins à l’EEE, voire dépasse les frontières de celui-ci (et couvre les régions contiguës de l’EEE). La Commission ne voit toutefois aucune raison de s’écarter de la pratique qui a été la sienne dans des décisions antérieures en matière de contrôle des aides et des concentrations, consistant à considérer l’EEE comme étant le marché géographique en cause des produits CCM; elle procédera par conséquent aux vérifications prévues au point 68 des lignes directrices en se fondant sur la segmentation généralement acceptée du marché géographique en cause des produits CCM et des produits CCM fabriqués à partir de fibres recyclées, pour lesquels il existe déjà des données et qui correspond en l’espèce à l’EEE.

Le marché géographique en cause du carton ondulé

(162)

Le carton ondulé est produit sur d’autres sites de Progroup à partir des produits CCM fabriqués dans l’usine d’Eisenhüttenstadt. Au moment de la notification, il était prévu que Propapier fournisse des produits CCM aux usines de Progroup situées en Allemagne, en France et en République tchèque, ainsi que, plus tard, à l’usine de Stryków (Pologne), après la construction de celle-ci en 2008. Ces usines devaient fabriquer le carton ondulé qui constitue le produit en aval.

(163)

L’Allemagne indique que le marché géographique en cause du carton ondulé ne couvre pas un territoire plus petit que l’EEE, mais a cependant communiqué des données concernant la zone englobant les principaux pays destinataires des livraisons de Progroup (à savoir, la République tchèque, la France, l’Allemagne, le Royaume-Uni, les Pays-Bas et la Pologne). Se fondant sur le scénario le plus défavorable et sur les constatations établies dans des décisions antérieures ayant trait au contrôle des concentrations (43), dont il ressortait que les livraisons de carton ondulé sont rentables dans un rayon de 400 km au maximum autour de la papeterie, la Commission laisse ouverte la question de la définition du marché géographique en cause du carton ondulé et calculera les parts de marché tant au niveau de l’EEE que pour la zone englobant uniquement les principaux pays destinataires des livraisons de Progroup.

6.5.2.4.   Parts de marché

(164)

Pour pouvoir déterminer si le seuil fixé au point 68 a) des lignes directrices n’a pas été dépassé, la Commission doit analyser la part de marché détenue par le bénéficiaire de l’aide au niveau du groupe tant avant qu’après la réalisation de l’investissement. Le projet d’investissement a démarré en 2007 et s’est terminé à la mi-2010, même si la pleine capacité de production ne devrait être atteinte qu’en 2015. Au moment de la notification, l’Allemagne a indiqué que des données indépendantes concernant la consommation apparente sur les marchés en cause n’étaient pas disponibles pour l’année suivant celle durant laquelle la pleine capacité de production serait atteinte (c’est-à-dire en 2016). La Commission a par conséquent décidé d’examiner les parts de marché de 2011 (soit l’année suivant l’achèvement de l’investissement), pour laquelle on disposait déjà de prévisions émanant de sources indépendantes. Il s’agit là d’une approximation acceptable, étant donné que 92 % environ des capacités créées par le projet devaient déjà être disponibles à cette date.

(165)

Afin de déterminer la part de marché de Progroup au niveau du groupe, la Commission a comparé le volume et la valeur de l’ensemble de ses livraisons (à des tiers ainsi qu’en interne) au cours de l’année considérée avec la consommation apparente sur les marchés en cause. Elle a également calculé séparément les parts de marché pour le marché ouvert des produits CCM (c’est-à-dire en ne tenant compte que des ventes non liées de Progroup (44)) et le volume total du marché pour les livraisons au profit de tiers.

(166)

Les données relatives au volume et à la valeur de la consommation apparente totale dans l’EEE sur les marchés des produits CCM, des feuilles de carton plat d’un grammage allant jusqu’à 150 g/m2 et des cannelures fabriquées à partir de fibres recyclées ainsi que du carton ondulé ont été compilées aux fins de la notification, à l’initiative du bénéficiaire de l’aide, par Pöyry, entreprise d’ingénierie et de conseil présente dans le monde entier qui s’est spécialisée dans les domaines de l’énergie, de la sylviculture, ainsi que des infrastructures et de l’environnement. Poÿry s’est appuyée, pour réunir ces données, sur sa propre base de données et sur des données accessibles au public (provenant de la presse spécialisée ou d’associations sectorielles, par exemple).

(167)

En l’absence de données sur le volume du marché ouvert émanant de sources indépendantes, l’Allemagne s’est basée, en vue de l’estimation du volume de marché, sur les données de Pöyry concernant les capacités pour 2006, puis a comparé la capacité de production de produits CCM de chaque producteur intégré avec sa capacité de production de carton ondulé. Une capacité de production de carton ondulé supérieure à la capacité de production des produits CCM conduit théoriquement à une demande correspondante de cette matière première sur le marché ouvert. À cette demande additionnelle de produits CCM des producteurs intégrés vient s’ajouter la demande de produits CCM des producteurs de carton ondulé non intégrés qui exercent leurs activités sur le marché ouvert. Ce calcul a révélé que le volume du marché ouvert des produits CCM correspondait à 37 % environ du marché global des produits CCM. C’est également sur la base de ce pourcentage qu’a été estimé le volume du marché ouvert en 2011 (45).

(168)

Comme aucune donnée propre n’est disponible en ce qui concerne les capacités de production des produits CCM fabriqués à partir de papier recyclé et de ceux fabriqués à partir de fibres vierges, cette méthode ne peut être utilisée pour estimer le volume du marché ouvert des feuilles de carton plat et des cannelures fabriquées à partir de fibres recyclées. Les produits CCM fabriqués à partir de papier recyclé représentent toutefois quelque 70 à 80 % du marché global des produits CCM, de sorte que ce pourcentage élevé s’applique aussi plus que probablement au marché ouvert, ce qui signifie que les parts de marché de Progroup sur le marché ouvert des produits CCM fabriqués à partir de fibres recyclées ne sont que légèrement supérieures à celles qu’il détient sur le marché ouvert pour toutes les catégories de produits CCM.

(169)

Les données relatives au volume du marché du carton ondulé dans la zone de livraison principale de Progroup (République tchèque, France, Allemagne, Royaume-Uni, Pays-Bas et Pologne) ont été établies sur la base des statistiques de la FEFCO (46) qui avaient été transmises avant l’adoption de la décision annulée, selon lesquelles cette zone représente 58 % de l’ensemble du marché de l’EEE.

(170)

Les parts de marché de Progroup sur les marchés en cause au cours de l’année précédant et de l’année suivant la réalisation de l’investissement, qui ont été calculées sur la base des données communiquées par l’Allemagne (sur la base des données de Pöyry et de la FEFCO), sont présentées dans le tableau no 1 ci-dessous.

Tableau no 1

Parts de marché de Progroup au niveau du groupe sur les marchés en cause

Parts de marché (en %)

2006

2011

Volume

Valeur

Volume

Valeur

Produits CCM (marché global — EEE)

[0-10]

[0-10]

[0-10]

[0-10]

Produits CCM fabriqués à partir de papier recyclé (feuilles de carton plat d’un grammage allant jusqu’à 150 g/m2 et cannelures fabriquées à partir de papier recyclé) uniquement (marché global — EEE)

[0-10]

[0-10]

[0-10]

[0-10]

Produits CCM (marché ouvert — EEE)

[0-10]

[0-10]

[0-10]

[0-10]

Carton ondulé (EEE)

[0-10]

[0-10]

[0-10]

[0-10]

Carton ondulé (principaux pays fournisseurs)

[0-10]

[0-10]

[0-10]

[0-10]

(171)

Quelle que soit la définition du marché considérée, la part de marché de Progroup reste nettement inférieure au seuil de 25 % fixé au point 68 a) des lignes directrices. Même si l’on procède à une nouvelle segmentation sur la base du grammage allant jusqu’à 130 g/m2, la part de marché pertinente ne dépasserait pas le seuil de 25 %.

(172)

La Commission considère par conséquent que l’aide examinée n’excède pas le seuil fixé au point 68 a) des lignes directrices.

6.5.2.5.   Augmentation des capacités et performance des marchés

(173)

La Commission doit également examiner l’aide en cause à la lumière du point 68 b) des lignes directrices. Il convient en effet de déterminer si la capacité créée par le projet d’investissement, attestée par des données relatives à la consommation apparente du produit concerné, est inférieure à 5 % de la taille du marché, à moins que les taux de croissance annuels moyens de la consommation apparente au cours des cinq dernières années n’aient été supérieurs au taux de croissance moyen du produit intérieur brut de l’EEE.

(174)

La Commission doit tout d’abord déterminer, sur la base du taux de croissance annuel moyen de la consommation annuelle du produit en cause, si le marché des produits CCM est en déclin dans l’EEE (47).

(175)

Les données chiffrées les plus récentes disponibles à l’époque de la notification se rapportaient à la période 2001-2006. Conformément à ces informations, le taux de croissance annuel moyen de la consommation apparente sur le marché global des produits CCM dans l’EEE s’élevait, au cours de la période 2001-2006, à 2,15 % (en volume) et à 0,02 % (en valeur). Le taux de croissance annuel moyen de la consommation apparente de feuilles de carton plat d’un grammage inférieur ou égal à 150 g/m2 et des cannelures fabriquées à partir de fibres recyclées dans l’EEE était, au cours de la même période, de 3,25 % (en volume) et de 1,22 % (en valeur).

(176)

Étant donné que le taux de croissance annuel moyen du PIB (48) de l’EEE était, au cours de la période 2001-2006, de 1,97 % (en volume) à prix constants et de 3,98 % (en valeur) à prix courants, tant le taux de croissance annuel moyen de la consommation de produits CCM que celui des feuilles de carton plat d’un grammage allant jusqu’à 150 g/m2 et des cannelures fabriquées à partir de fibres recyclées étaient plus élevés en termes de volume, mais moins élevés en termes de valeur.

Volume et/ou valeur

(177)

La Commission conteste l’observation formulée par l’Allemagne selon laquelle le calcul du taux de croissance annuel moyen ne devrait s’appuyer que sur le volume, et non sur la valeur (voir les considérants 93 et 94). S’il est vrai qu’en l’espèce, il convient de déterminer si le seuil de 5 % fixé au point 68 b) des lignes directrices est dépassé en se fondant uniquement sur le calcul de la valeur, une réfutation générale des calculs de la valeur serait contraire à la pratique antérieure de la Commission et nuirait à l’efficacité des vérifications en ce qui concerne la détermination des situations de surcapacité, par exemple lorsque l’augmentation de l’offre excède une croissance déjà forte de la demande et que les coûts variables moyens sont comparativement peu élevés. La Commission examinera par conséquent si la capacité créée par le projet d’investissement excède 5 % de la taille du marché en cause.

Examen de la capacité et calcul de l’augmentation de capacité

(178)

L’augmentation de capacité est établie conformément au point 68 b) des lignes directrices en tant qu’élément de la consommation apparente du produit en cause, ce qui inclut, par définition, les livraisons à des tiers ainsi que les livraisons internes de produits CCM.

(179)

L’examen de la capacité créée par le projet [point 68 b) des lignes directrices] vise à éviter qu’une forte augmentation de capacité (soit une augmentation de plus de 5 %) ne s’accompagnant pas d’une augmentation correspondante de la croissance (soit une situation dans laquelle l’augmentation de la demande est inférieure au taux de croissance du PIB de l’EEE) n’ait des répercussions négatives pour les concurrents, en raison notamment de son incidence sur les prix. Une augmentation de capacité est jugée importante par rapport au volume du marché. Dans le cas des produits CCM, le volume du marché est fonction, au final, du volume du marché du produit en aval, que celui-ci soit produit en interne ou par des tiers. Il n’est donc pas opportun de mesurer la capacité créée en se fondant uniquement sur le volume du marché ouvert des produits CCM. En outre, comme indiqué plus haut, en raison de l’interdépendance entre le marché global et le marché ouvert, une diminution des prix sur le marché ouvert influerait sur la décision des producteurs intégrés, qu’ils produisent en interne ou achètent, et conduirait immédiatement à une augmentation de la demande sur le marché ouvert. La Commission examine donc en règle générale l’augmentation de capacité par rapport au marché global (49).

(180)

L’Allemagne a déclaré que, dans le cadre du projet en cause, une capacité totale de 6 15  000 tonnes de produits CCM (feuilles de carton plat et cannelures fabriquées à partir de papier recyclé) devait être créée chaque année, soit une valeur de […] millions d’EUR. La consommation apparente de produits CCM dans l’EEE a été, selon l’Allemagne, de 23,363 millions de tonnes (valeur: 9  409,76 millions d’EUR) en 2006. La consommation apparente de feuilles de carton plat d’un grammage allant jusqu’à 150 g/m2 et de carton ondulé fabriqué à partir de papier recyclé dans l’EEE a été, au cours de la même année, de 18,281 millions de tonnes (valeur: 6  752,698 millions d’EUR).

(181)

Il ressort des données ci-dessus que le projet de Propapier réalisé à Eisenhüttenstadt permet la création d’une capacité correspondant à 2,6 % du marché global des produits CCM (valeur: [< 3] %), ou 3,4 % du marché cumulé des feuilles de carton plat d’un grammage allant jusqu’à 150 g/m2 et des cannelures fabriquées à partir de papier recyclé (valeur: [< 5] %). Il s’ensuit que la capacité créée par le projet est inférieure à 5 % de la consommation apparente concernée (à l’échelle de l’EEE).

(182)

Même si l’on applique, selon le scénario le plus défavorable, les chiffres les plus élevés retenus par Smurfit Kappa concernant l’augmentation de capacité (6 50  000 ou 7 50  000 tonnes par an), le seuil de 5 % ne serait pas dépassé dans le cas du marché global des produits CCM (voir le tableau no 2 ci-dessous).

Tableau no 2

Augmentation de capacité sur le marché global des produits CCM (EEE)

Marché en cause

(EEE)

Marché global des produits CCM

Marché global des produits CCM fabriqués à partir de papier recyclé (feuilles de carton plat d’un grammage allant jusqu’à 150 g/m2 et cannelures fabriquées à partir de fibres recyclées)

Volume en 2006 (en milliers de tonnes)

23  363

18  281

Valeur en 2006 (en milliers d’euros)

9 4 09  760

6 7 52  698

Augmentation de capacité en volume (pour 6 15  000 tonnes par an)

2,6 %

3,4 %

Augmentation de capacité en valeur (pour 6 15  000 tonnes par an)

[< 3] %

[< 5] %

Augmentation de capacité en volume (pour 6 50  000 tonnes par an)

2,8 %

3,6 %

Augmentation de capacité en valeur (pour 6 50  000 tonnes par an)

[< 3] %

[< 5] %

Augmentation de capacité en volume (pour 7 50  000 tonnes par an)

3,2 %

4,1 %

Augmentation de capacité en valeur (pour 7 50  000 tonnes par an)

[< 3] %

[< 5] %

(183)

Afin de prendre en compte une approche fondée sur le scénario le plus défavorable, la Commission a également calculé l’augmentation de capacité par rapport aux ventes de produits CCM sur le marché ouvert. En l’espèce, il convient de ne prendre en considération que la part de la capacité totale générée par l’investissement qui est destinée à la production devant être vendue sur le marché ouvert, soit, selon l’Allemagne, [< 2 50  000] tonnes par an. La part restante de la capacité à créer, soit [> 3 65  000] tonnes par an (que Progroup, en l’absence de l’investissement, devrait acheter à des tiers, et qui représenterait effectivement une demande sur le marché ouvert), serait alors utilisée en interne en vue de la transformation ultérieure du produit en carton ondulé et devrait donc être retirée du volume du marché ouvert.

(184)

Étant donné que le volume du marché ouvert des produits CCM dans l’EEE a été estimé à 8,644 millions de tonnes en 2006 (50), la capacité créée par le projet par rapport à la taille du marché ouvert des produits CCM ne serait que de [< 3] % en termes de volume (51) (voir tableau no 3 ci-après).

(185)

À la date de la notification initiale, l’Allemagne ne pouvait fournir aucune estimation concernant le seul marché ouvert des produits CCM fabriqués à partir de papier recyclé (feuilles de carton plat et cannelures fabriquées à partir de papier recyclé). Dans ses observations concernant la décision d’ouvrir la procédure, l’Allemagne a déclaré que le volume de ce marché pouvait être estimé à 6,5 millions de tonnes en 2006 sur la base des données historiques communiquées par Pöyry. L’augmentation de capacité sur le marché ouvert des produits CCM fabriqués à partir de papier recyclé s’élèverait donc à [< 3] % en termes de volume (voir le tableau no 3 ci-après).

(186)

La Commission a en outre effectué les calculs en ce qui concerne la valeur. Il convient à cet égard d’observer que le scénario le plus défavorable reposait sur l’hypothèse d’une capacité supplémentaire de 2 85  000 tonnes par an (valeur indiquée par Smurfit Kappa) créée par le projet PM2 de Propapier sur le marché ouvert. Quel que soit le scénario, le seuil de 5 % ne serait pas dépassé en ce qui concerne le marché ouvert des produits CCM (voir le tableau no 3).

Tableau no 3

Augmentation de capacité sur le marché ouvert des produits CCM (EEE)

Marché en cause

(EEE)

Marché ouvert des produits CCM

Marché ouvert des produits CCM fabriqués à partir de papier recyclé (feuilles de carton plat d’un grammage allant jusqu’à 150 g/m2 et cannelures fabriquées à partir de fibres recyclées)

Volume en 2006 (en milliers de tonnes)

8  644

6  500

Valeur en 2006 (en milliers d’euros)

3 4 81  611

2 4 00  990

Augmentation de capacité en volume (pour 1 50  000 tonnes par an)

[< 3] %

[< 3] %

Augmentation de capacité en valeur (pour 1 50  000 tonnes par an)

[< 3] %

[< 3] %

Augmentation de capacité en volume (pour 2 85  000 tonnes par an)

[< 5] %

[< 5] %

Augmentation de capacité en valeur (pour 2 85  000 tonnes par an)

[< 3] %

[< 5] %

(187)

La Commission réfute la théorie de l’‘effet de déplacement’ invoquée par la plaignante (voir les considérants 56 et 57) selon laquelle la ‘capacité libérée’, c’est-à-dire la capacité que Progroup ne se procure plus sur le marché ouvert, doit être ajoutée à la quantité de produits CCM vendus sur le marché ouvert par Progroup de façon à pouvoir calculer la capacité créée par l’investissement de Propapier sur le marché ouvert. Un tel scénario (sur la base d’une augmentation de capacité de 5 25  000 tonnes par an) conduirait certes à une augmentation de capacité excédant 5 %, mais une telle estimation, comme l’explique aussi l’Allemagne, laisserait penser que l’augmentation de capacité est la même sur le marché ouvert et sur le marché global. Cette augmentation serait même identique si Propapier ne proposait pas de produits CCM sur le marché ouvert et utilisait l’intégralité de sa nouvelle production en interne. Dans ce dernier cas, le marché des produits CCM ne devrait pas être pris en considération aux fins des vérifications prévues au point 68 des lignes directrices, étant donné qu’aucun produit CCM fabriqué ne serait vendu sur le marché, mais que seul le produit en aval (carton ondulé) serait proposé.

(188)

Par ailleurs, le fichier XLS transmis par Smurfit Kappa date de juin 2008, alors que la Commission ne peut tenir compte que des faits, rapports et autres données qui auraient pu se trouver à sa disposition avant la date d’adoption de la décision annulée, soit le 2 avril 2008. Même si ce document contient certaines données provenant d’une étude de 2007 (Henry Poole Consulting, voir la note 15 de bas de page), les calculs se fondent sur des hypothèses et d’autres données qui ne semblent pas découler directement de cette étude.

(189)

En ce qui concerne le produit en aval (carton ondulé), le projet ne crée pas de capacité de production; il vise uniquement la production de produits CCM (augmentation de capacité pour le carton ondulé: 0 %). Il s’ensuit que le seuil de 5 % prévu au point 68 b) des lignes directrices n’est pas dépassé pour ce qui est du carton ondulé.

(190)

En guise de conclusion générale, la Commission considère, sur la base des considérations qui précèdent, que la capacité créée par le projet Propapier PM2 représente moins de 5 % des marchés en cause et que, partant, l’aide examinée ne débouche pas sur une situation dans laquelle le seuil fixé au point 68 b) des lignes directrices est dépassé pour ce qui est produits en question.

Surcapacité structurelle

(191)

Ainsi que cela a été expliqué au considérant 60, Smurfit Kappa a fait valoir que le marché des produits CCM avait été confronté, de 2001 à 2006, à des surcapacités structurelles et que l’aide d’État en faveur de nouveaux investissements avait encore aggravé la situation à cet égard. La Commission examinera ces arguments, même si la vérification prévue au point 68 b) des lignes directrices ne révèle aucune augmentation de capacité substantielle pour un marché en surcapacité structurelle.

(192)

Smurfit Kappa a bâti son argumentation sur l’étude réalisée par London Economics en 2007, qui indique un taux d’utilisation des capacités inférieur à 90 % pour la période 2003-2005 et dont il ressort que ce pourcentage serait aussi resté inférieur à 90 %, pour la période 2006-2007, si des capacités n’avaient pas été mises à l’arrêt au niveau sectoriel. L’Allemagne affirme en revanche que les fermetures concernaient principalement des machines obsolètes et peu performantes (52). Il ressort du rapport de l’ECA que les fermetures ont été en grande partie motivées par une évolution naturelle de la demande et des normes techniques, ainsi que par la recherche d’économies d’échelle, et que la nécessité de remplacer des machines tenait: 1) aux modifications des technologies de production, 2) à l’évolution des processus de normalisation dans le secteur et 3) aux gains de coûts potentiels résultant des économies d’échelle induites par des machines plus grandes. L’Allemagne a par conséquent réfuté l’allégation de Smurfit Kappa selon laquelle les fermetures constituaient une décision délibérée du secteur afin de rétablir l’équilibre entre l’offre et la demande sur le marché.

(193)

La Commission fait observer qu’une étude indépendante réalisée en 2007 (étude de la Deutsche Bank) a effectivement montré que les fermetures des papeteries dans lesquelles Smurfit Kappa fabriquait des produits CCM avaient pour but d’améliorer la qualité de sa base d’actifs. Cette étude souligne en outre la nécessité de nouvelles capacités pour couvrir la demande au cours de la période 2009-2012 (eu égard aux nouveaux investissements réalisés par Mondi, Progroup et SAICA) et que les taux d’exploitation resteront à un bon niveau en dépit des augmentations de capacité en 2009 (53).

(194)

La Commission considère par conséquent qu’il n’existe pas de preuve déterminante de ce que l’aide octroyée à Propapier accentuerait les surcapacités structurelles existantes sur le marché des produits CCM. Les chiffres avancés par Smurfit Kappa concernant des surcapacités se rapportent principalement à la période précédant la réalisation de l’investissement, tandis que les prévisions disponibles à la date d’adoption de la décision annulée, parmi lesquelles une étude indépendante (étude de la Deutsche Bank) indiquent une croissance en hausse à partir de 2007. La Commission a tenu compte, en tout état de cause, du recul relatif (en termes de valeur) de la demande au cours de la période 2001-2006 en calculant la part de la capacité créée sur le marché en cause conformément au point 68 b) des lignes directrices.

6.5.3.   CONCLUSION CONCERNANT LA NÉCESSITÉ D’UN EXAMEN APPROFONDI EN APPLICATION DE LA COMMUNICATION RELATIVE AUX CRITÈRES D’APPRÉCIATION APPROFONDIE DES AIDES RÉGIONALES EN FAVEUR DE GRANDS PROJETS D’INVESTISSEMENT

(195)

Selon les lignes directrices, lorsque les seuils fixés au point 68 a) et b) des lignes directrices sont dépassés, la Commission n’autorise une aide régionale à l’investissement qu’après avoir vérifié en détail, à la suite de l’ouverture de la procédure prévue à l’article 88, paragraphe 2, du traité, si l’aide en question est nécessaire pour produire un effet incitatif pour l’investissement et si ses avantages l’emportent sur les distorsions de concurrence et les effets sur le commerce entre États membres qu’elles entraînent. La Commission fait observer que les seuils fixés au point 68 des lignes directrices ne sont pas dépassés en l’espèce, ce qui signifie qu’il n’est pas nécessaire de procéder à une appréciation approfondie en vertu de la communication de la Commission relative aux critères d’appréciation approfondie des aides régionales en faveur de grands projets d’investissement (54). Elle doit toutefois apporter la preuve que la contribution de l’aide à l’investissement régional l’emporte sur les éventuels effets négatifs sur les échanges et la concurrence.

6.5.4.   MISE EN BALANCE DES EFFETS POSITIFS ET NÉGATIFS DE L’AIDE

(196)

La Commission constate que les exigences relatives à l’effet d’incitation des aides visé au point 38 des lignes directrices sont satisfaites. Elle indique en outre que le Tribunal a confirmé qu’elle pouvait se référer à une circonstance d’ordre chronologique aux fins de son appréciation de l’effet incitatif (55). Elle estime par conséquent que l’aide avait un effet incitatif sur l’investissement et a permis à celui-ci de contribuer positivement au développement de la région assistée concernée.

(197)

Selon les lignes directrices, les aides à finalité régionale ne peuvent être efficaces que si elles sont utilisées avec parcimonie et de manière proportionnée et si elles se concentrent sur les régions les plus défavorisées de l’Union européenne. Les plafonds d’aide admissibles, notamment, devraient refléter la gravité relative des problèmes affectant le développement de la région considérée. En outre, les avantages des aides en termes de développement d’une région moins favorisée doivent l’emporter sur les distorsions de la concurrence qui en résultent.

(198)

En vertu du TFUE, la Commission peut accepter des distorsions de la concurrence et une altération des échanges afin de favoriser le développement régional des zones admissibles conformément à l’article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE. L’importance accordée aux effets positifs de l’investissement en faveur duquel l’aide est octroyée est plus grande dans le cas des régions les plus défavorisées au sens de l’article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE que dans celui des régions qui relèvent de l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE.

(199)

L’intensité d’aide maximale de 12,30 % ESB applicable au projet était subordonnée à la réduction des plafonds standard applicables aux aides régionales conformément au point 67 des lignes directrices et n’excède pas le plafond des aides régionales en vigueur. Elle peut donc être considérée comme étant proportionnée aux handicaps qu’elle vise à soulager dans la région de Brandebourg, laquelle était, à l’époque, jugée admissible au bénéfice d’aides régionales conformément à l’article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE.

(200)

Après avoir établi que l’aide constitue une incitation à la réalisation de l’investissement dans la région considérée et qu’elle est proportionnée, il convient de mettre en balance ses effets tant positifs que négatifs.

(201)

De par la création de 150 emplois directs et de 450 emplois indirects, ainsi que le développement de la base industrielle dans la région concernée, l’investissement en faveur duquel l’aide est octroyée contribue au développement régional d’une région admissible au bénéfice d’aides régionales en vertu de l’article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE. La Commission constate que le montant de l’aide par emploi créé (3 00  000 EUR environ par emploi direct créé, mais 75  000 EUR seulement par emploi direct et indirect créé) n’est pas excessif si on le compare à des aides régionales similaires consenties en faveur d’investissements à haute intensité capitalistique dans le secteur du papier, auquel s’appliquait le même taux de base de 30 % pour les aides à finalité régionale (56).

(202)

L’aide n’entraîne ni la création, ni le renforcement d’une position dominante sur le marché en ce qui concerne le bénéficiaire de l’aide, et l’incidence de la capacité créée par l’investissement sur les marchés de produits en cause est limitée. À l’époque de l’adoption des décisions relatives à l’investissement et à l’octroi de l’aide, ces marchés ne pouvaient pas être considérés comme étant confrontés, ou comme étant susceptibles d’être confrontés, à une surcapacité structurelle au moment de la réalisation de l’investissement.

(203)

L’aide étant conforme au plafond corrigé de l’intensité d’aide applicable aux grands projets d’investissement conformément aux lignes directrices et à la carte des aides à finalité régionale approuvée pour l’Allemagne pour la période 2007-2013, la Commission estime qu’elle n’a pas une incidence négative excessive sur les échanges qui est incompatible avec le marché intérieur. La Commission constate en particulier que les observations formulées dans le cadre de la procédure formelle d’examen ne permettent pas de penser qu’en l’absence de l’aide, le projet d’investissement aurait été réalisé dans une autre région de l’Union européenne à laquelle s’applique une intensité d’aide plus élevée ou équivalente. En outre, rien ne permet de penser que l’aide a permis à Propapier de déplacer ses activités dans d’autres régions ou a conduit à la suppression d’emplois dans d’autres régions caractérisées par une situation socioéconomique comparable ou plus mauvaise que celle de la zone assistée dans laquelle elle a réalisé son investissement.

(204)

Enfin, la Commission constate que l’Allemagne a démontré que le projet Propapier PM2 contribuait à la réalisation de l’objectif de cohésion, qui est un objectif d’intérêt général, et qu’il a été mis en œuvre dans le cadre d’une stratégie de développement régional cohérente. L’investissement bénéficiant de l’aide contribue de manière substantielle à l’amélioration de la situation socioéconomique et au développement de la région concernée, eu égard notamment à ses effets en termes d’emploi, de génération de recettes et d’élargissement de la base industrielle. Compte tenu de la nature et de la taille du projet, la Commission est d’avis que l’aide ne conduira pas à des distorsions de concurrence et à des répercussions sur les échanges qui seraient inacceptables.

(205)

À la lumière des considérations qui précèdent, la Commission conclut que les avantages de la mesure d’aide l’emportent sur les distorsions de concurrence et les effets sur le commerce entre États membres qu’elle produit.

7.   CONCLUSION

La Commission constate que l’aide consentie à Propapier PM2 GmbH a été octroyée illégalement par l’Allemagne en violation de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE. Elle conclut toutefois que l’aide en question remplit les critères standard définis dans les lignes directrices, qu’elle ne conduit pas à une situation dans laquelle les seuils fixés au point 68 a) et b) des lignes directrices sont dépassés pour ce qui est des produits en cause, qu’elle a un effet incitatif et qu’elle est proportionnée aux handicaps régionaux qu’elle vise à soulager. La Commission estime en outre que les avantages de l’aide l’emportent sur les distorsions de concurrence et les effets sur le commerce entre États membres. Elle en conclut par conséquent que l’aide est compatible avec le marché intérieur au sens de l’article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE,

A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

L’aide d’État d’un montant de 4 3 4 15  903 EUR (en valeur actualisée) octroyée par l’Allemagne à Propapier PM2 GmbH est compatible avec le marché intérieur conformément à l’article 107, paragraphe 3, point a), du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

Article 2

La République fédérale d’Allemagne est destinataire de la présente décision.

Bruxelles, le 1er octobre 2014.

Par la Commission

Joaquín ALMUNIA

Vice-président


(1)  JO C 54 du 4.3.2006, p. 13.

(2)  Ces plaintes formelles émanaient notamment de la Swedish Forest Industries Federation et de la Finnish Forest Industry Federation (plainte du 20 décembre 2007, enregistrée sous le numéro de référence CP 365/07), de la Koninklijke Vereniging van Nederlandse Papier — en Kartonfabrieken (plainte du 3 janvier 2008, enregistrée sous le numéro de référence CP 3/08), ainsi que de Procelpac — Groupement français des fabricants de matériaux d’emballage à base de cellulose (plainte du 22 février 2008, enregistrée sous le numéro de référence CP 47/08).

(3)  JO C 131 du 29.5.2008, p. 6.

(4)  JO C 7 du 12.1.2011, p. 10.

(5)  Voir la décision de la Commission du 23 mars 2011 dans l’affaire C 28/05, Glunz AG (JO L 228 du 3.9.2011, p. 22) et la décision de la Commission du 11 mai 2012 dans l’affaire SA.28855 (N 373/09) (ex C 10/09, ex N 528/08) — Aide à la restructuration en faveur d’ING (JO C 260 du 29.8.2012, p. 1).

(6)  JO C 230 du 8.8.2013, p. 39.

(7)  Aide d’État N 459/06 (JO C 295 du 5.12.2006, p. 6).

(8)  Données couvertes par le secret professionnel.

(9)  Aux fins de la présente décision, les coûts admissibles et les montants d’aide sont actualisés à leur valeur à la date de leur notification initiale sur la base du taux de référence applicable à la date de la notification, soit, en l’espèce, 5,42 % (voir le point 41 des lignes directrices).

(10)  Publié au JO C 41 du 24.2.2007, p. 9. Conformément au règlement (CE) no 1628/2006 de la Commission du 24 octobre 2006 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité aux aides nationales à l’investissement à finalité régionale (règlement d’exemption par catégorie en faveur des aides régionales) (JO L 302 du 1.11.2006, p. 29).

(11)  Publié au JO C 102 du 5.5.2007, p. 11. Le régime d’aide est mis en œuvre conformément au règlement d’exemption par catégorie en faveur des aides régionales à l’investissement (voir la note 9 de bas de page).

(12)  Exprimé en standards de pouvoir d’achat.

(13)  Après l’adoption de la décision annulée, l’Allemagne a indiqué que ce projet avait conduit à la création de 675 emplois au total (dont 36 pour l’installation de production d’électricité) dans la région. Propapier elle-même emploie 123 ouvriers et 23 employés. Elle a en outre créé 11 postes d’apprentissage.

(14)  Voir le point 88 de l’arrêt du Tribunal dans l’affaire T-304/08.

(15)  Economic Analysis of State aid given to Progroup AG, London Economics, 9 novembre 2007.

(16)  Henry Poole Consulting: Strategic planning aid for Corrugated Europe (03/07).

(17)  Règlement (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d’application de l’article 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (JO L 83 du 27.3.1999, p. 1) (tel que modifié).

(18)  Economic analysis of investment aid to Progroup, Report for Federal Republic of Germany, 11 juillet 2013.

(19)  Propapier PM2 Investitionszulage, Diskussionsunterlage, Roland Berger Strategy Consultants, 15 juillet 2013.

(20)  Deutsche Bank AG Global Markets Research Division, Smurfit Kappa analysis report, 24 avril 2007.

(21)  Rapport de l’ECA, p. 19.

(22)  Ainsi qu’elle l’a fait également pour les aides N 203/08 LIP — Allemagne — Aide en faveur de Papierfabrik Hamburger Spremberg GmbH & Co. KG et SA. 32063 (2011/NN) — Pologne — LIP — Mondi Świecie.

(23)  Étude de la Deutsche Bank (Deutsche-Bank-Studie), p. 21.

(24)  Rapport de l’ECA, p. 9.

(25)  Étude de la Deutsche Bank, p. 12.

(26)  Rapport de l’ECA, p. 10.

(27)  CAGR (taux de croissance annuel moyen).

(28)  Écart salarial lié aux coûts de formation et à des frais supplémentaires, tels que les frais de location et de transport, sur la base d’une comparaison entre les sites existants de Prowell à […].

(29)  SPD-Landesverband Brandenburg et CDU-Landesverband Brandenburg, Vereinbarung zur Zusammenarbeit in einer Regierungskoalition für die 4. Wahlperiode des Brandenburger Landtages 2004 bis 2009, Potsdam, octobre 2004.

(30)  Pöyry, Branchenstrategie Papier Brandenburg (Zusammenfassung) im Auftrag des Ministeriums für Wirtschaft des Landes Brandenburg vom November 2007.

(31)  Comme des séminaires et des stages organisés en Allemagne et à l’étranger, une formation technique en ingénierie hydraulique et pneumatique et des formations spécifiques dispensées aux opérateurs de la machine Propapier PM2.

(32)  Aide d’État N 203/08 LIP — Allemagne — Aide en faveur de Papierfabrik Hamburger Spremberg GmbH & Co. KG, aide d’État N 865/2006 — LIP — Aide en faveur de Projektgesellschaft Papierfabrik Adolf Jass Schwarza GmbH et aide d’État SA.32063 (2011/NN) — Pologne — LIP — Mondi Świecie.

(33)  Règlement d’exemption par catégorie pour les aides régionales à l’investissement, voir la note 9 de bas de page.

(34)  Voir les aides d’État C28/05, Glunz AG, C54/1996, Alitalia (décision 2001/723/CE de la Commission) (JO L 271 du 12.10.2001, p. 28), SA.23839 (C 44/2007), FagorBrandt (décision 2013/283/UE de la Commission) (JO L 166 du 18.6.2013, p. 1) et SA.28855 (2012/C) — ING — Aide à la restructuration.

(35)  Affaire 34/86, Conseil/Parlement, Recueil 1986, p. 2155, point 47; affaire C-415/96, Espagne/Commission, Recueil 1998, p. I-6993, point 31; affaire C-458/98, Industrie des poudres sphériques/Conseil, Recueil 2000, p. I-8147, point 82.

(36)  Affaire C-415/96, Espagne/Commission, Recueil 1998, p. I-6993, point 34.

(37)  Voir la décision 2006/262/CE de la Commission du 21 septembre 2005 relative à l’aide d’État C 5/2004 (ex N 609/2003) que l’Allemagne envisage d’accorder à Kronoply (JO L 94 du 1.4.2006, p. 50).

(38)  Voir la note 4 de bas de page.

(39)  Voir le considérant 3.

(40)  Voir notamment l’affaire COMP/M.3935 — Jefferson Smurfit/Kappa (décision du 10 novembre 2005), l’affaire COMP/M.2391 — CVC/Cinven/AssiDomän (décision du 10 mai 2001), l’affaire COMP/M.2243 — Stora Enso/AssiDomän/JV (décision du 22 décembre 2000), ainsi que l’affaire COMP/M.2020 — Metsä-Serla/MODO (décision du 4 août 2000).

(41)  Aides d’État N 203/08 LIP — Allemagne — Aide en faveur de l’usine de papeterie de Hamburger Spremberg GmbH & Co. KG, N 865/06 LIP — Allemagne — Aide en faveur de Projektgesellschaft Papierfabrik Adolf Jass Schwarza GmbH, et aide SA.32063 (2011/NN) — Pologne — LIP — Mondi Świecie.

(42)  Voir la note 38 de bas de page.

(43)  Voir notamment l’affaire COMP/M.3935 — Jefferson Smurfit/Kappa et l’affaire COMP/M.2391 — CVC/Cinven/AssiDomän.

(44)  À cet égard, il convient de signaler que Progroup ne vend sur le marché ouvert que des produits CCM fabriqués à partir de fibres recyclées, c’est-à-dire des feuilles de carton plat d’un grammage allant jusqu’à 150 g/m2, et du carton ondulé fabriqué à partir de fibres recyclées.

(45)  Étant donné que, comme indiqué plus haut, les producteurs intégrés exercent leurs activités sur le marché ouvert en raison non seulement de l’insuffisance de capacités, mais également de besoins logistiques, en fonction de leurs besoins concrets pour ce qui est des différents types de produits CCM, cette méthode conduit à une sous-estimation du volume du marché ouvert et constitue de ce fait une approche fondée sur le scénario le plus défavorable.

(46)  La FEFCO est la Confédération des associations européennes de producteurs de cannelures.

(47)  Dans la note 62 de bas de page des lignes directrices, la ‘consommation apparente’ est définie comme étant la ‘production augmentée des importations et diminuée des exportations’. Les données relatives à la consommation apparente ont été compilées par Pöyry aux fins de la notification.

(48)  Sur la base des données relatives à l'EU-27.

(49)  Se fondant sur la même argumentation, la Commission est parvenue à une conclusion identique dans le cadre d’affaires ultérieures concernant d’autres investissements réalisés dans le secteur du papier au cours de la même période: aides d’État N 203/08 — LIP — Allemagne — Aide en faveur de Papierfabrik Hamburger Spremberg GmbH & Co. KG, et SA. 32063 (2011/NN) — Pologne — LIP — Mondi Świecie.

(50)  Sur la base de l’approche fondée sur le scénario le plus défavorable telle que présentée au considérant 167 de la présente décision.

(51)  Cette valeur est calculée comme suit: [< 2 50  000] tonnes par an/(8 6 00  000 tonnes par an — [> 3 65  000] tonnes par an).

(52)  Il ressort du rapport de l’ECA que les machines à papier qui ont été mises à l’arrêt en Europe au cours de la période 2000-2007 avaient en moyenne 51 ans (p. 55 et annexe 2).

(53)  ‘Les taux d’exploitation du secteur constituent des indicateurs importants de la bonne santé du marché et fournissent des renseignements sur l’orientation des prix des produits. Au cours de l’année écoulée, le taux d’utilisation en Europe a été de 92 %, et l’on s’attend à ce qu’il augmente au cours des deux prochaines années […]. La croissance normale de la demande en liaison avec une nouvelle offre limitée restreindra encore le marché.’ (‘Die Auslastungswerte der Branche sind ein wichtiges Maß dafür, wie gesund die Marktbedingungen sind, und geben Aufschluss über die Richtung der Produktpreise. Im letzten Jahr betrug die Auslastung in Europa 92 %, und es wird erwartet, dass sie in den nächsten zwei Jahren steigt […]. Das gesunde Nachfragewachstum in Verbindung mit einem beschränkten neuen Angebot wird den Markt weiter straffen.’ (étude de la Deutsche Bank, p. 19).

(54)  JO C 223 du 16.9.2009, p. 3.

(55)  Arrêt du Tribunal de première instance du 14 janvier 2009 dans l’affaire T-162/06, Kronoply/Commission, Recueil 2009, point 80.

(56)  Voir l’aide d’État N 203/08 LIP — Allemagne — Aide en faveur de Papierfabrik Hamburger Spremberg GmbH & Co. KG (aide de 1 83  000 EUR environ par emploi direct créé; 200 emplois directs; nombre d’emplois indirects non communiqué), ainsi que l’aide N 865/06 LIP — Allemagne — Aide en faveur de Projektgesellschaft Papierfabrik Adolf Jass Schwarza GmbH (aide de 3 67  000 EUR environ par emploi direct créé; 100 emplois directs et 100 emplois indirects).


8.7.2015   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

L 179/83


DÉCISION (UE) 2015/1073 DE LA COMMISSION

du 9 janvier 2015

concernant les aides d’État SA.35888 (2013/C) (ex 2013/NN), SA.37220 (2014/C) (ex 2013/NN), SA.38225 (2014/C) (ex 2013/NN) octroyées par Chypre à Cyprus Airways (Public) Ltd

[notifiée sous le numéro C(2014) 9362]

(Le texte en langue anglaise est le seul faisant foi)

(Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE)

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément auxdits articles (1) et vu ces observations,

considérant ce qui suit:

1.   PROCÉDURE

1.1.   LA PREMIÈRE PROCÉDURE FORMELLE D’EXAMEN (SA.35888)

(1)

En février 2012, les services de la Commission ont été informés par la presse que l’État chypriote envisageait d’intervenir en faveur de Cyprus Airways (Public) Ltd (ci-après «Cyprus Airways» ou l’«entreprise»). Afin de déterminer si des questions liées aux aides d’État étaient susceptibles de se poser, la Commission a ouvert une procédure d’office.

(2)

La Commission a demandé des informations par lettres des 20 février, 15 juin et 23 août 2012. Les autorités chypriotes ont répondu les 6 avril et 30 août 2012. Le 4 octobre 2012, une réunion entre la Commission et les représentants des autorités chypriotes et de Cyprus Airways s’est déroulée à Bruxelles.

(3)

Le 13 décembre 2012, les autorités chypriotes ont notifié à la Commission l’aide d’État destinée au sauvetage de Cyprus Airways (SA.35888). Par lettre du 19 décembre 2012, la Commission a demandé des renseignements complémentaires. Les autorités chypriotes ont répondu le 4 janvier 2013.

(4)

Par lettre du 6 mars 2013 (ci-après la «décision du 6 mars 2013»), la Commission a informé Chypre de sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après le «traité») à l’égard de certaines interventions de l’État décrites ci-après à la section 3.2.1 (ci-après la «première procédure formelle d’examen»).

(5)

La décision de la Commission du 6 mars 2013 d’ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne  (2). La Commission a invité les autorités chypriotes et les parties intéressées à présenter leurs observations sur les mesures d’aide présumées.

(6)

La Commission a reçu les observations des autorités chypriotes le 31 mai 2013. Les observations de cinq parties intéressées lui sont parvenues entre le 4 avril et le 3 juillet 2013. Le 10 septembre 2013, elle a reçu les observations des autorités chypriotes sur les observations présentées par les parties intéressées.

1.2.   LA SECONDE PROCÉDURE FORMELLE D’EXAMEN (SA.37220 ET SA.38225)

(7)

Par notification préalable du 22 juillet 2013, les autorités chypriotes ont transmis à la Commission un projet de plan de restructuration, et par notification du 23 octobre 2013, une version actualisée de ce plan (ci-après le «plan de restructuration de 2013») (SA.37220). Par lettre du 15 novembre 2013, la Commission a demandé des renseignements complémentaires. Les autorités chypriotes ont répondu le 10 janvier 2014.

(8)

Dans le cadre du contrôle régulier des régimes approuvés ou exemptés, les services de la Commission ont apprécié la mise en œuvre d’un régime chypriote d’aides à la formation (3). Par lettres des 3 décembre 2012, 15 février 2013 et 6 mai 2013, la Commission a demandé des informations, notamment sur l’aide à la formation octroyée à Cyprus Airways (SA.38225). Les autorités chypriotes ont répondu par lettres des 19 décembre 2012, 14 mars 2013 et 30 mai 2013.

(9)

Par lettre du 4 février 2014 (ci-après la «décision du 4 février 2014»), la Commission a informé Chypre de sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du traité à l’égard des interventions de l’État décrites à la section 3.2.2 (ci-après la «seconde procédure formelle d’examen»).

(10)

La décision de la Commission du 4 février 2014 a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne  (4). La Commission a invité les autorités chypriotes et les parties intéressées à présenter leurs observations sur les mesures d’aide présumées.

(11)

La Commission a reçu les observations des autorités chypriotes le 31 mars 2014. Le 16 mars 2014, elle a reçu les observations de trois parties intéressées. Le 26 juin 2014, elle a reçu les observations des autorités chypriotes sur les observations présentées par les parties intéressées.

(12)

La Commission a demandé des renseignements complémentaires par lettres des 11 avril et 2 juillet 2014. Les autorités chypriotes ont répondu respectivement les 11 mai et 8 août 2014.

(13)

Par lettre du 14 novembre 2014, Chypre a accepté de renoncer à ses droits découlant de l’article 342 du traité, en liaison avec l’article 3 du règlement (CE) no 1/1958, et de voir la présente décision adoptée et notifiée en anglais.

2.   LE MARCHÉ DU TRANSPORT AÉRIEN CHYPRIOTE

(14)

Chypre possède deux aéroports internationaux, Larnaca (LCA, à proximité de Nicosie, la capitale) et Paphos (PFO). L’île étant de petite taille, la plupart des voyageurs au départ et à destination de Chypre peuvent accéder facilement au premier comme au second.

(15)

Les passagers qui arrivent à Chypre viennent principalement du Royaume-Uni et de Russie; ceux qui viennent d’Allemagne, de Suède ou de Grèce sont beaucoup moins nombreux. L’afflux de passagers varie selon les saisons: pendant les mois d’été (juillet-août), leur nombre est plus de trois fois supérieur à celui enregistré pendant les mois d’hiver (décembre-février). Le trafic depuis la Grèce ne connaît toutefois pas de fluctuations saisonnières significatives.

(16)

La part de marché détenue par Cyprus Airways représente environ 15 % du trafic en direction ou en provenance de l’île (donnée de 2012), mais cette part de marché varie en fonction de la saison. Les marchés les plus importants pour l’entreprise sont les liaisons entre Chypre et la Grèce et entre Chypre et le Royaume-Uni. Cyprus Airways a également été active sur le marché grec des vols intérieurs jusqu’au second semestre 2013. Certaines liaisons avec le Moyen-Orient sont également des marchés traditionnels de l’entreprise.

(17)

De grandes compagnies aériennes européennes sont traditionnellement présentes sur les mêmes marchés que Cyprus Airways. Certaines liaisons vers Chypre ne sont cependant assurées que de manière saisonnière. Depuis une époque plus récente, Cyprus Airways subit en outre la concurrence de compagnies aériennes à bas prix, dont certaines opérant depuis Chypre.

(18)

L’économie chypriote se trouve dans une situation difficile, comme en témoignent la contraction du PIB depuis 2009, l’augmentation du déficit budgétaire et la hausse du chômage. En raison de la détérioration de ses conditions de financement, Chypre reçoit un soutien financier des États membres de la zone euro ainsi que du Fonds monétaire international (FMI).

(19)

Du fait de la récession qui sévit à Chypre et dans d’autres pays européens, le nombre de passagers à destination ou au départ de Chypre a diminué. De plus, le prix moyen des billets a chuté de manière significative. Les futures performances du marché chypriote vont dépendre de la reprise en Europe, mais aussi de la situation de l’économie locale.

3.   DESCRIPTION DES MESURES

3.1.   LEUR BÉNÉFICIAIRE

(20)

Cyprus Airways a été créée en 1947. Ses principales activités sont le transport aérien de passagers et de marchandises, ainsi que d’autres services liés à ces activités. L’entreprise est cotée à la Bourse de Chypre. Depuis le début de l’année 2013, à la suite d’une augmentation de capital (sur laquelle portent les deux procédures formelles d’examen), elle a pour principal actionnaire l’État chypriote, qui en possède 93,67 % des parts, des investisseurs privés détenant les parts restantes.

(21)

Fin 2013, Cyprus Airways assurait des services aériens réguliers vers une quinzaine de destinations, disposait d’une flotte de six avions (Airbus A320) et employait environ 600 personnes. Il s’agissait donc d’une grande entreprise (5).

(22)

En 2005, Cyprus Airways a bénéficié d’une aide au sauvetage de 30 millions de CYP (soit environ 51 millions d’EUR), et en 2007, d’une série de mesures de restructuration consistant principalement en i) des prêts d’un montant de 55 millions de CYP (environ 96 millions d’EUR), dont un prêt de 45 millions de CYP (environ 78 millions d’EUR) garanti par l’État, et ii) une augmentation de capital de 14 millions de CYP (environ 24 millions d’EUR), à laquelle actionnaires publics et privés ont participé à égalité. Ces mesures, qui comprenaient un plan de restructuration (ci-après le «plan de restructuration de 2007»), ont été approuvées par la Commission en tant qu’aides à la restructuration compatibles (6).

(23)

Cyprus Airways reçoit une indemnisation annuelle pour les pertes dues à l’interdiction de survoler la Turquie dont font l’objet les avions chypriotes. Cette indemnisation repose sur un régime d’aide autorisé par la Commission conformément à l’article 107, paragraphe 2, point b), du traité. Les bénéficiaires de ce régime sont les compagnies aériennes établies à Chypre (7).

3.2.   DESCRIPTION DES MESURES

3.2.1.   La première procédure formelle d’examen

(24)

La Commission a ouvert la procédure formelle d’examen le 6 mars 2013 au sujet des mesures suivantes:

(25)

De septembre à décembre 2012, l’État a versé 31,33 millions d’EUR à Cyprus Airways sous la forme d’«avances» en vue d’un projet d’augmentation de capital de 45 millions d’EUR au total. Le montant a été versé par tranches.

(26)

En novembre 2012, un nouveau plan d’exploitation (ci-après le «plan de redressement») a été transmis à la Commission. Ce plan envisageait le redressement de l’entreprise en cinq ans grâce à une augmentation de capital, à l’amélioration des facteurs de coûts et de productivité, à de nouveaux investissements, ainsi qu’à la réorganisation de l’entreprise en une compagnie aérienne de qualité à classe unique proposant des services à la carte («single-class value airline of option-based services»). Il prévoyait une rentabilité marginale dès la deuxième année de son exécution. Il était subordonné à l’approbation des actionnaires de l’époque, qui auraient participé à l’augmentation de capital nécessaire à sa mise en œuvre. Il n’a finalement pas été mis en œuvre.

(27)

À l’époque de l’octroi de la mesure 1, les autorités chypriotes ont affirmé que l’État agissait comme un investisseur en économie de marché afin de sauvegarder ses actifs jusqu’à la finalisation du plan de redressement et à l’augmentation de capital par l’ensemble des actionnaires.

(28)

Les autorités chypriotes estimaient en outre que l’augmentation de capital se ferait avec une participation proportionnelle des actionnaires privés, correspondant à 13,67 millions d’EUR supplémentaires. La contribution des actionnaires privés n’a cependant été que de 1 06  000 EUR: le capital social de l’entreprise n’a donc été augmenté que de 31,4 millions d’EUR. En conséquence, la participation de l’État dans Cyprus Airways s’est accrue, passant de 69,62 % à 93,67 %.

3.2.1.2.   Mesure 2: aide au sauvetage

(29)

Le 13 décembre 2012, les autorités chypriotes ont notifié une aide au sauvetage de 73 millions d’EUR à Cyprus Airways. Dans la notification, elles déclaraient que ce montant correspondait aux besoins nets de trésorerie de l’entreprise jusqu’au 30 juin 2013, c’est-à-dire pour six mois. Les autorités chypriotes prévoyaient d’accorder cette aide au sauvetage sous la forme d’un prêt d’État au taux d’intérêt de 1,76 %, qui devait être remboursé au plus tard le 30 juin 2013.

(30)

Elles déclaraient que sur les 73 millions d’EUR d’aide au sauvetage, 16,3 millions d’EUR avaient déjà été octroyés à Cyprus Airways dans le cadre de la mesure 1. Dans la décision du 6 mars 2013, la Commission a fait observer que les autorités chypriotes avaient notifié une aide au sauvetage sous forme de prêt, alors que le versement de 16,3 millions d’EUR faisait partie d’une augmentation de capital.

(31)

Les autorités chypriotes ont fait valoir que l’aide au sauvetage était nécessaire pour soutenir Cyprus Airways pendant une courte période. Elles ont reconnu l’octroi d’une aide à la restructuration en 2007, mais ont expliqué que les circonstances, exceptionnelles, compromettaient l’exécution initiale du plan de restructuration de 2007 et mettaient en péril la viabilité à long terme de l’entreprise. Les circonstances invoquées étaient la situation financière à Chypre et en Grèce, deux des principaux marchés où Cyprus Airways exerce ses activités, ainsi que l’instabilité politique au Moyen-Orient, les effets de l’interdiction faite aux avions chypriotes de survoler la Turquie, l’entrée sur le marché d’un nouveau concurrent à bas prix prétendument subventionné par un régime d’aides d’État, et la sous-capitalisation de l’entreprise.

3.2.1.3.   Mesure 3: indemnités à titre gracieux

(32)

Selon la notification du 13 décembre 2012, le Conseil des ministres chypriote a décidé, le 4 décembre 2012, d’accorder à titre gracieux des indemnités au personnel de Cyprus Airways visé par des licenciements dans le cadre de la restructuration de l’entreprise. Les conditions d’octroi de toute indemnité à titre gracieux prévues par cette décision étaient: i) que cette indemnité soit conforme aux règles en matière d’aides d’État, ii) que les syndicats de Cyprus Airways acceptent le nouveau plan d’exploitation (c’est-à-dire le plan de redressement), et iii) qu’elle ne dépasse pas 50 % de l’indemnité normalement versée au personnel concerné par le Fonds chypriote pour les travailleurs licenciés dans le cadre de restructurations (FTLR).

3.2.2.   La seconde procédure formelle d’examen

(33)

La Commission a ouvert la procédure formelle d’examen le 4 février 2014 au sujet des mesures suivantes:

3.2.2.1.   Mesure 4: aide à la restructuration

(34)

Le 23 octobre 2013, les autorités chypriotes ont notifié une aide à la restructuration accordée à Cyprus Airways pour un montant de 102,9 millions d’EUR, accompagnée d’un nouveau plan de restructuration (c’est-à-dire du plan de restructuration de 2013), sans rapport avec le plan de redressement mentionné au considérant 26 ci-dessus. Le montant de l’aide à la restructuration se décomposait comme suit:

a)

la participation de l’État à l’augmentation de capital pour un montant de 31,33 millions d’EUR, déjà octroyé en 2012 (mesure 1);

b)

les tranches de l’aide au sauvetage sous forme de prêt déjà accordée à Cyprus Airways (mesure 2), soit 34,5 millions d’EUR au total. Le montant versé ne devait pas être remboursé par l’entreprise et la dette correspondante serait convertie en actions;

c)

en 2007, dans le cadre du train de mesures d’aide à la restructuration approuvé, l’État chypriote a accordé sa garantie pour un prêt de 45 millions de CYP (environ 78 millions d’EUR) contracté par l’entreprise auprès de Hellenic Bank (voir le considérant 22 ci-dessus). Cyprus Airways a régulièrement assuré le service de ce prêt en effectuant des versements échelonnés deux fois par an, et en août 2013, le montant restant dû était de 28,5 millions d’EUR. Au titre de l’aide à la restructuration notifiée, l’entreprise ne devait pas rembourser le montant restant dû à Hellenic Bank: elle activerait la garantie de l’État, contractant une nouvelle dette à l’égard de ce dernier, puisqu’il devrait finir de rembourser le prêt. Cette dette de 28,5 millions d’EUR devait ensuite être convertie par l’État en actions de Cyprus Airways;

d)

le fonds de prévoyance de Cyprus Airways pour le personnel basé à Chypre (à l’exclusion des pilotes) est un régime de prestations définies financé par les cotisations des salariés et de l’entreprise. La totalité du montant affecté au fonds de prévoyance — en fonction des engagements contractuels du personnel (le «pouvoir d’achat») — est à la disposition de l’entreprise. Celle-ci garantit également le pouvoir d’achat de ce fonds. Les placements ayant enregistré de mauvaises performances, le fonds de prévoyance s’est retrouvé en déficit important, établi au 1er janvier 2013 à 12 millions d’EUR sur la base de la continuité de l’entreprise (c’est-à-dire en partant du principe que Cyprus Airways continue à exercer ses activités) et à 14,9 millions d’EUR sur la base d’une interruption de l’activité. Dans le cadre de l’aide à la restructuration, l’État chypriote va couvrir 8,6 millions d’EUR du déficit établi sur la base de la continuité de l’entreprise, tandis que le montant restant sera couvert par des transactions immobilières (produit de la vente du bien immobilier de l’entreprise à Nicosie et cession du bien immobilier de l’entreprise à Athènes au fonds de prévoyance).

(35)

Les éléments a) et b) de l’aide à la restructuration correspondent aux mesures 1 et 2, qui ont ensuite été notifiées dans le cadre de l’aide à la restructuration accordée à Cyprus Airways.

(36)

Le plan de restructuration de 2013 envisageait en outre la possibilité d’un prêt à court terme de l’État pour un montant de 10 millions d’EUR; selon les autorités chypriotes, ce prêt devait être accordé aux conditions du marché. La date ou les conditions d’octroi envisagées pour ce prêt n’étant cependant pas claires, il n’est pas compris dans le montant total de 102,9 millions d’EUR.

(37)

Les autorités chypriotes ont expliqué qu’au début, le plan de restructuration de 2007 avait été exécuté conformément au calendrier. Mais en 2009, les recettes de l’entreprise ont commencé à décliner sous l’effet de la crise financière dans l’Union européenne, en particulier en Grèce et à Chypre. D’autres causes des nouvelles difficultés de l’entreprise sont l’interdiction de survoler la Turquie, qui ne permet pas à Cyprus Airways d’atteindre les marchés potentiels que sont la Russie, l’Arménie et l’Ukraine en un temps de vol compétitif, l’agitation au Moyen-Orient, ainsi que la présence de concurrents à bas prix possédant une base à Chypre.

3.2.2.2.   Le plan de restructuration de 2013

(38)

Le plan de restructuration de 2013 prévoyait que la période de restructuration commence en avril 2012 (première vente d’un actif dans le cadre de la contribution propre de l’entreprise à ses coûts de restructuration) et s’achève à la fin de l’année 2017. L’objectif était de rétablir la rentabilité de Cyprus Airways à partir de l’exercice financier 2014. Les autorités chypriotes ont expliqué que ce plan de restructuration n’avait pas d’incidence sur le modèle commercial fondamental de l’entreprise. Celle-ci a déjà entrepris certaines mesures prévues par ce plan de restructuration.

Restructuration de la flotte et des activités

(39)

Le plan de restructuration de 2013 prévoyait de réduire la flotte à six avions (contre treize au début du mois d’avril 2012). Cet objectif a été atteint le 10 décembre 2013 après la vente de deux avions appartenant à l’entreprise en avril 2012 et après l’expiration des contrats de location de cinq autres avions. Sur les six avions restants de la flotte, cinq, loués par Cyprus Airways, devaient continuer à servir, tandis qu’un autre, appartenant à l’entreprise, servirait d’appareil de rechange.

(40)

Cette réduction de la flotte devait se traduire par une réduction du nombre de liaisons à treize. Les liaisons suivantes étaient déjà supprimées depuis avril 2012: LCA-ATH-SKG-LCA; LCA-ATH-HER-LCA; LCA-ATH-RHO-LCA; LCA-LED (8). Il était prévu de supprimer également les liaisons suivantes: LCA-HER-RHO-LCA; LCA-SKG-HER-LCA; LCA-SKG-RHO-LCA; LCA-FCO; LCA-VIE et LCA-LHR, qui devait être remplacée par LCA-STN (9). L’entreprise devait en outre réduire la fréquence de trois liaisons: LCA-LON, LCA-SKG et LCA-HER (10). Il était prévu de maintenir les liaisons suivantes: LCA-ATH, LCA-SKG, LCA-HER, LCA-AMS, LCA-CDG, LCA-SVO, LCA-SOF, LCA-FRA, LCA-MUC, LCA-ZRH, LCA-TLV, LCA-BEY, LCA-STN (11). Selon les autorités chypriotes, le plan de restructuration de 2013 prévoyait donc une réduction de la capacité en SKO (12) de 35 % par rapport à la capacité de 2012.

(41)

Le plan prévoyait une meilleure répartition des horaires de vols afin d’utiliser au mieux la flotte. Considérée comme stratégique en raison de son attrait, la liaison avec Londres a été modifiée: décollages et atterrissages n’ont plus lieu à l’aéroport de Heathrow mais à celui de Stansted.

Mesures de réduction des coûts

(42)

Le plan de restructuration de 2013 prévoyait comme scénario de référence de réduire les coûts directs de 45,7 millions d’EUR au total avant la fin de l’exercice financier 2014. Sur ce montant, 16,2 millions d’EUR d’économies résultent d’une baisse des volumes, qui comprend notamment la compression du personnel et des rémunérations liée à cette baisse, tandis que les 29,5 millions d’EUR restants résultent d’économies supplémentaires. Les principales composantes de cette réduction des coûts sont les licenciements (17,6 millions d’EUR), d’autres réductions des dépenses de personnel (4,5 millions d’EUR), la réduction des dépenses de carburant (grâce à l’homogénéisation de la flotte, composée d’Airbus A320 à capacité de sièges reconfigurée: 12,5 millions d’EUR), la réduction des coûts par passager (notamment au moyen de la suppression de l’option restauration en classe économique: 5,5 millions d’EUR), la réduction et la renégociation des frais d’assistance au sol à l’aéroport de LCA (4,2 millions d’EUR), la réduction et la renégociation de redevances aéroportuaires et en route (3,3 millions d’EUR) et l’arrêt de dépenses de location d’avions (4,5 millions d’EUR).

(43)

Outre la réduction de la flotte et des liaisons, les mesures suivantes ont été exécutées avant janvier 2014: suppression de la restauration en classe économique, renégociation des frais d’assistance au sol à l’aéroport de LCA (1,2 million d’EUR d’économies contre 0,6 million d’EUR attendus dans le plan de restructuration de 2013) et réduction de 10 % des salaires et de la contribution au fonds de prévoyance. En revanche, la réduction des taxes d’atterrissage et de stationnement à l’aéroport de LCA ne devrait pas avoir lieu dans un avenir proche: des litiges sont en effet en cours au sujet d’autres charges, ce qui, à ce stade, ne permet pas de renégocier lesdites taxes.

(44)

Pour ce qui est des licenciements, le nombre de salariés est passé de 1  037 en décembre 2011 à 650 en janvier 2014, sachant que 321 autres licenciements semblent avoir été décidés mais sont encore en instance. Les autorités chypriotes ont indiqué qu’aucune indemnité à titre gracieux n’avait été accordée pour ces licenciements.

Initiatives en matière de recettes

(45)

En ce qui concerne les nouvelles initiatives en matière de recettes, le plan de restructuration de 2013, dans le scénario de référence, partait du principe d’une augmentation des tarifs de 2 à 3 % par an à partir de 2015. Selon l’hypothèse basse, ce plan de restructuration anticipait une baisse des recettes de 1 % en 2014 et aucune augmentation après 2015. Il évoquait en outre des recettes accessoires issues de services complémentaires offerts aux passagers, mais sans préciser aucun montant.

Rétablissement de la viabilité: hypothèses

(46)

Le plan de restructuration de 2013 prévoyait le rétablissement de la viabilité de l’entreprise à partir de 2014. Selon le scénario de référence, ce plan prévoyait les résultats financiers suivants, en partant du principe que la restructuration financière (dans le cadre de la mesure 4) serait réalisée avant la fin de l’année 2013:

Tableau 1

Résultat prévisionnel (scénario de référence) (Mio EUR)

 

2013

2014

2015

2016

2017

Recettes

168,1

108,2

109,6

111,7

113,1

EBIT

(18,8)

0,4

2,1

4,6

6,0

Résultat net avant impôts

(18,9)

0,4

2,1

4,6

6,0

% EBIT

(24,9) %

0,4 %

1,9 %

4,1 %

5,3 %

Réserves de capital

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Total réserves

(103,1)

(102,7)

(100,5)

(96,0)

(90,0)

Total capitaux propres

1,4

1,8

4,0

8,5

14,5

(47)

Le plan de restructuration de 2013 prévoyait la rentabilité suivante:

Tableau 2

Rentabilité prévisionnelle

(en %)

 

2014

2015

2016

2017

ROE (rendement des capitaux propres)

21,2

54,1

53,5

41,3

ROCE (rendement des capitaux employés)

1,2

6,1

11,4

13,0

(48)

Indépendamment des mesures de restructuration susmentionnées, ces prévisions de résultats se fondaient sur les hypothèses suivantes:

a)

réduction du nombre de passagers et des recettes en raison de la réduction du réseau;

b)

économies de carburant grâce au recours accru à un système de gestion du carburant, en partant du principe d’une stabilité du prix du carburant;

c)

projet de rééchelonnement des dettes contractées envers des tiers permettant de ne cumuler et de ne devoir payer aucun intérêt et de ne faire aucun nouvel emprunt;

d)

stabilité du taux de change USD/EUR jusqu’en 2017;

e)

absence de protection contre les risques liés aux fluctuations du prix du carburant ou du taux de change USD/EUR en raison de l’incapacité à fournir une garantie pour ce type d’instrument.

(49)

La rentabilité prévisionnelle venait principalement des liaisons restantes que sont LCA-BEY, LCA-TLV, LCA-SOF et LCA-SVO, les seules à afficher un résultat d’exploitation (EBIT) positif pendant la période de restructuration. Pour les autres liaisons maintenues, le bénéfice net prévu était nul ou négatif.

(50)

Le plan de restructuration de 2013 comprenait un scénario optimiste et un scénario pessimiste. Le scénario pessimiste ne prenait en considération que la diminution des recettes évoquée au considérant 45 ci-dessus et aboutissait (au niveau de l’EBIT) à 0,3 million d’EUR de pertes en 2014, 0 EUR en 2015 et à 0,3 million d’EUR de bénéfice en 2016 et 2017.

(51)

Le plan de restructuration reconnaissait l’existence de certains risques liés au rétablissement de la viabilité, sans tenir compte de leur incidence sur les différents scénarios, en particulier sur le scénario pessimiste. Il s’agissait notamment des risques suivants:

a)

le risque macroéconomique, et plus particulièrement la possibilité d’une hausse du prix du pétrole ou d’une évolution du taux de change USD/EUR. Pour ces deux risques, le plan calculait séparément que l’incidence, sur un an, d’une variation de 1 % serait d’environ 3 10  000 EUR et 4 25  000 EUR, respectivement;

b)

le risque d’une intensification de la concurrence sur les liaisons avec Tel Aviv (en raison d’un accord de déréglementation «ciel ouvert» qui devrait entraîner une concurrence accrue sur cette liaison à partir de 2015) et Moscou (en raison de l’augmentation attendue de la fréquence des vols exploités par Transaero, concurrent de Cyprus Airways). L’incidence possible de ces risques sur les recettes futures de Cyprus Airways n’a pas été modélisée.

Coût et financement de la restructuration

(52)

Le total des coûts de restructuration s’élevait à 147,4 millions d’EUR, ventilés comme suit:

Tableau 3

Coûts de restructuration (Mio EUR)

Pertes cumulées

99,7

Autres coûts de restructuration (résiliation de contrats de location d’avions, indemnités de licenciement, etc.)

10,4

Fonds de roulement

37,4

Total des coûts de restructuration

147,4

(53)

Le total de l’aide à la restructuration prévu par le plan de restructuration de 2013 s’élevait à 102,9 millions d’EUR, soit 69,8 % des coûts de restructuration. L’entreprise contribuerait à ces coûts («contribution propre») en vendant ou en cédant des actifs d’une valeur totale estimée à 54,46 millions d’EUR. Le plan de restructuration de 2013 prévoyait que la contribution propre se compose des éléments suivants:

Tableau 4

Contribution propre proposée par le plan de restructuration de 2013

 

Montant (Mio EUR)

Date de réalisation estimée

Vente de deux Airbus A319

22,1

Conclue en avril 2012

Vente du créneau horaire du soir de LHR

15

En cours de négociation

Vente du créneau horaire du matin de LHR

10

Fin 2014

Vente de pièces détachées

3,5

2,0 millions d’EUR en 2013;

1,1 million d’EUR en 2014;

0,4 million d’EUR en 2015

Vente du bien immobilier de Nicosie

3,1

Conclue le 6 août 2013

Cession du bien immobilier d’Athènes au fonds de prévoyance

0,76

Contrat de cession passé en aout 2013

Total de la contribution propre envisagée

54,46

 

(54)

Pour les ventes conclues (deux Airbus A 319 et le bien immobilier de Nicosie), les autorités chypriotes ont fourni les contrats de vente, qui confirmaient les montants prévus par le plan de restructuration de 2013. Quant aux ventes non réalisées, les autorités chypriotes ont fourni des rapports d’expertise, établis par des cabinets spécialisés, de la valeur des deux créneaux horaires de LHR et du bien immobilier d’Athènes.

Prévention de toute distorsion excessive de la concurrence

(55)

Les autorités chypriotes proposaient de considérer certaines des mesures précédemment évoquées comme des contreparties visant à réduire au minimum l’incidence sur la concurrence et les concurrents, en particulier:

a)

la suppression de liaisons rentables (13) représentant 8,8 % des SKO en 2012 (HER-SKG, LCA-FCO, LCA-LED, LCA-LED-PFO-LED-LCA et RHO-SKG-RHO), ainsi que la réduction de la capacité sur les liaisons rentables suivantes: LCA-LON, LCA-ATH, LCA-SKG, LCA-HER. Selon les autorités chypriotes, au total, les SKO sur les liaisons rentables seraient ainsi réduits de 24 % par rapport à la capacité de 2012;

b)

la vente des deux créneaux horaires de LHR. LHR étant un aéroport entièrement coordonné, les autorités chypriotes considéraient que ces créneaux fourniraient une compensation suffisante aux concurrents potentiels;

c)

la réduction de la flotte (sept avions en moins).

(56)

Les autorités chypriotes ont maintenu que la participation de l’État à l’augmentation de capital de 2012 ne constituait pas une aide d’État, mais ont inclus la mesure 1 dans l’aide à la restructuration notifiée. Elles ont également fait valoir que le plan de restructuration de 2013 était prudent, qu’il contenait des mesures compensatoires suffisantes, que la contribution propre de l’entreprise était aussi élevée que possible et qu’il allait rétablir la rentabilité de Cyprus Airways à moyen terme.

(57)

Plus généralement, les autorités chypriotes ont expliqué l’importance du transport aérien pour l’économie chypriote et rappelé les circonstances exceptionnelles et imprévisibles, justifiant, à leurs yeux, d’autoriser Cyprus Airways à recevoir une aide à la restructuration supplémentaire. Outre ces circonstances, les autorités chypriotes ont évoqué l’exploitation d’un aéroport «illégal», situé dans la partie septentrionale occupée de Chypre, qu’utiliseraient des compagnies aériennes turques pour transporter des touristes en provenance de destinations européennes vers Chypre.

3.2.2.3.   Mesure 5: aide à la formation

(58)

Selon les autorités chypriotes, Cyprus Airways a bénéficié en 2010-2011 d’une aide à la formation de 2 69  317,94 EUR au titre du régime applicable aux programmes de formation continue à destination des entreprises mis en œuvre par les autorités chypriotes conformément au règlement (CE) no 800/2008 de la Commission (14) (règlement général d’exemption par catégorie, ci-après le «RGEC»).

(59)

Contrairement à leur argumentation relative aux mesures notifiées (voir par exemple le considérant 68), les autorités chypriotes ont, dans les lettres qu’elles ont envoyées au sujet du régime d’aide à la formation, en particulier dans celle du 14 mars 2013, soutenu que Cyprus Airways n’était pas en difficulté lorsque l’aide à la formation en cause a été octroyée. Elles considèrent ainsi que la mesure était conforme au régime national d’aide à la formation, qui s’appuie sur le RGEC et est donc compatible avec le marché intérieur.

3.3.   RAISONS AYANT CONDUIT À L’OUVERTURE DE LA PROCÉDURE FORMELLE D’EXAMEN

3.3.1.   La première procédure formelle d’examen

(60)

Dans la décision du 6 mars 2013 (points 41 à 46), la Commission est parvenue à la conclusion préliminaire que Cyprus Airways pouvait être considérée comme une entreprise en difficulté au sens de la communication de la Commission établissant des lignes directrices communautaires concernant les aides d’État au sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficulté (ci-après les «lignes directrices de 2004 sur le sauvetage et la restructuration») (15) depuis 2010 au moins.

(61)

Dans ce contexte, la Commission est arrivée à la conclusion préliminaire que les mesures 1, 2 et 3 constituaient des aides d’État et a exprimé des doutes quant à leur compatibilité avec le marché intérieur. Les mesures ne paraissaient pas conformes aux lignes directrices de 2004 sur le sauvetage et la restructuration en raison de l’absence de plan de restructuration pour l’augmentation de capital et de la forme de l’aide au sauvetage, qui semblait comprendre une partie de l’apport de capitaux. La Commission a également émis des doutes quant au respect du principe de non-récurrence, selon lequel une entreprise ne peut recevoir d’aide au sauvetage et/ou à la restructuration qu’une seule fois tous les dix ans. La Commission se demandait en particulier si les justifications données par les autorités chypriotes constituaient des circonstances exceptionnelles et imprévisibles autorisant une nouvelle aide à la restructuration.

3.3.2.   La seconde procédure formelle d’examen

(62)

Dans la décision du 4 février 2014, la Commission a réitéré sa conclusion préliminaire selon laquelle Cyprus Airways pouvait être considérée comme une entreprise en difficulté depuis 2010. La Commission est donc parvenue à la conclusion préliminaire que la mesure 4 (comprenant également les mesures 1 et 2) et la mesure 5 constituaient des aides d’État et a fait part de ses doutes quant à leur compatibilité avec le marché intérieur, ces mesures ne paraissant pas conformes aux lignes directrices de 2004 sur le sauvetage et la restructuration (mesures 1, 2 et 4) et au RGEC (mesure 5).

(63)

La Commission a notamment exprimé des doutes quant au fait que le plan de restructuration reposait sur des hypothèses prudentes et rétablirait la viabilité de l’entreprise dans un délai raisonnable, conforme à la pratique. La Commission trouvait en outre le niveau de la contribution propre de l’entreprise insuffisant et se demandait si les mesures compensatoires proposées concernaient réellement des liaisons non déficitaires.

(64)

Enfin, la Commission a répété qu’elle se demandait si les circonstances justifiaient une exception au principe de non-récurrence. Elle a fait observer que Cyprus Airways avait développé ses vols intérieurs en Grèce entre 2011 et 2013 et avait donc délibérément accru son exposition au marché grec. Du point de vue de la Commission, l’interdiction faite aux avions chypriotes de survoler la Turquie et l’exploitation d’un aéroport sur le territoire occupé de l’île ne pouvaient pas être qualifiées de circonstances exceptionnelles, car ces faits ne sont pas nouveaux.

(65)

En tout état de cause, la Commission a fait remarquer que le montant de l’aide à la formation aurait dû faire partie de l’aide à la restructuration octroyée à Cyprus Airways et aurait donc dû être également pris en considération dans le plan de restructuration de 2013.

(66)

Dans la décision du 4 février 2014, la Commission n’a pas pris position sur la question de savoir si un éventuel prêt à court terme de 10 millions d’EUR constituait une aide d’État parce que les conditions de ce prêt n’étaient pas claires.

4.   OBSERVATIONS SUR LES PROCÉDURES FORMELLES D’EXAMEN

4.1.   OBSERVATIONS DE CHYPRE

(67)

Bien que la présente décision porte sur trois procédures distinctes, la Commission fait observer que leurs objets respectifs se recoupent dans la mesure où elles concernent le même bénéficiaire et où certaines mesures sont les mêmes. Aussi la Commission juge-t-elle opportun de résumer ensemble les observations de Chypre sur les deux procédures formelles d’examen.

(68)

Dans leurs observations présentées dans le cadre de la première procédure formelle d’examen, les autorités chypriotes ont confirmé que Cyprus Airways était une entreprise en difficulté depuis 2009.

(69)

Au sujet de la contribution de l’État à l’augmentation de capital de 2012, elles ont d’abord souligné que l’État avait agi comme un investisseur avisé en économie de marché afin de sauvegarder la valeur de son investissement et d’éviter une incidence négative sur d’autres activités commerciales de Chypre liées à Cyprus Airways. Le manque de participation des autres actionnaires a été attribué à la situation difficile de l’économie chypriote à cette époque. Les autorités chypriotes ont cependant accepté d’inclure la participation de l’État à l’augmentation de capital de 2012 dans l’aide à la restructuration notifiée.

(70)

Au sujet de l’aide au sauvetage, elles ont déclaré que c’était le minimum de liquidités dont l’entreprise avait besoin jusqu’à la finalisation d’un nouveau plan de restructuration qui remplace le plan de redressement. Elles ont affirmé que le taux d’intérêt de 1,66 % (16) était le taux accordé aux entreprises saines. Elles ont également insisté sur les conséquences sociales d’une faillite de Cyprus Airways en l’absence d’aide au sauvetage, ainsi que sur l’importance de l’entreprise pour la qualité de la desserte de l’île.

(71)

Pour ce qui est des indemnités à titre gracieux, les autorités chypriotes ont indiqué que Cyprus Airways n’était pas obligée de verser une telle indemnité au personnel licencié. Par conséquent, si l’État devait accorder une indemnité à titre gracieux, cela ne procurerait pas d’avantage à l’entreprise, car celle-ci ne serait dégagée d’aucune obligation de paiement exigible contractuellement.

(72)

En ce qui concerne la durée de la période de restructuration, les autorités chypriotes ont renvoyé aux lignes directrices de 2004 sur le sauvetage et la restructuration, qui exigent que cette durée soit «la plus courte possible», et ont cité des affaires dans lesquelles la Commission a approuvé des périodes de restructuration supérieures à cinq ans (17). Les autorités chypriotes ont en outre expliqué que le temps écoulé jusqu’en décembre 2012 avait été essentiellement «perdu» en raison d’un changement intervenu au conseil d’administration, de l’élaboration et de la non-exécution du plan de redressement et de l’aggravation de la situation financière de l’entreprise, ce qui ne permettait pas de réaliser le plan d’origine, à savoir une augmentation de capital pari passu, sans aide d’État ni prêt de sauvetage.

(73)

S’agissant du plan de restructuration de 2013, les autorités chypriotes ont maintenu leur position selon laquelle il permettrait à l’entreprise de rétablir sa viabilité malgré les risques de concurrence accrue et de perte de passagers en raison de la suppression de la restauration en classe économique. Elles ont également affirmé que ce plan reposait sur des hypothèses prudentes concernant la situation financière de l’entreprise, l’efficacité du réseau maintenu, les fluctuations du prix du carburant et le taux de change USD/EUR. Elles ont en outre mis en avant que le plan de restructuration de 2013 prévoyait des initiatives en matière de recettes de moyen à long terme non reflétées dans ses calculs, notamment la possibilité de mettre en place de méthodes de marketing et de vente directs.

(74)

Au sujet des liaisons déficitaires que le plan de restructuration de 2013 prévoyait de maintenir, les autorités chypriotes ont déclaré qu’elles affichaient toutes une contribution brute positive (c’est-à-dire couvrant au moins leurs coûts variables) et qu’il fallait que le réseau de l’entreprise garde une taille critique pour attirer les passagers.

(75)

De plus, les autorités chypriotes ont souligné le fait que certaines projections du plan de restructuration de 2013 avaient réussi mieux que prévu, notamment la réduction des dépenses d’assistance au sol à LCA. Elles ont également expliqué qu’il ne restait plus aucune dette à rembourser à l’entreprise d’assistance au sol de LCA.

(76)

Pour ce qui est des mesures compensatoires, elles ont indiqué qu’à l’exception d’une seule (18), toutes les liaisons pour lesquelles était proposé l’abandon ou la réduction de la capacité étaient rentables en termes de contribution brute en 2012, c’est-à-dire qu’elles couvraient leurs coûts variables. Les autorités chypriotes ont en outre fourni un tableau indiquant les SKO par liaison.

(77)

En ce qui concerne les questions de la limitation de l’aide au minimum et de la contribution propre, elles ont évoqué d’autres actifs que Cyprus Airways avait l’intention de vendre pour augmenter le niveau de sa contribution propre, à savoir l’avion restant en sa possession et deux moteurs. Entre-temps, les deux créneaux horaires de LHR avaient été vendus à un prix total supérieur aux prévisions, augmentant ainsi la contribution propre prévue, passée à 41,8 % des coûts de restructuration.

(78)

Les autorités chypriotes ont confirmé que le fonds de prévoyance faisait partie de l’entreprise, mais en tant qu’entité légale distincte, et que la cession du bien immobilier d’Athènes supposait que Cyprus Airways n’en aurait plus le contrôle. Les autorités chypriotes ont donc souligné que la cession du bien immobilier d’Athènes au fonds de prévoyance constituait bien une contribution propre réduisant les coûts de restructuration entraînés par la couverture de son déficit.

(79)

Les autorités chypriotes ont également expliqué que l’aide à la restructuration octroyée au titre de la mesure 4 serait ajustée à la contribution propre effective de sorte que la somme des deux montants ne couvre que les coûts de restructuration. Elles ont précisé que l’augmentation des recettes à travers la contribution propre se traduirait par conséquent par une réduction de l’aide à la restructuration.

(80)

Les autorités chypriotes ont indiqué que la contribution propre finalement proposée était ventilée comme suit:

Tableau 5

Proposition de contribution propre actualisée après les observations de Chypre

 

Montant (Mio EUR)

Réalisation — Expertise

Vente de deux Airbus A319

22,1

Conclue en avril 2012

Vente du créneau horaire du soir de LHR

6,3

Contrat de cession passé en mars 2014

Vente du créneau horaire du matin de LHR

22,8

Contrat de cession passé en juin 2014

Vente de pièces détachées

3,5

Pas d’expertise — Estimation:

2,0 millions d’EUR en 2013;

1,1 million d’EUR en 2014;

0,4 million d’EUR en 2015.

Ventes réalisées d’après les éléments de preuve fournis par les autorités chypriotes: 0,86 million d’EUR

Vente du bien immobilier de Nicosie

3,1

Conclue le 6 août 2013

Cession du bien immobilier d’Athènes au fonds de prévoyance

0,76

Expertise — Contrat de cession passé en août 2013

Vente d’un Airbus A320

2,5

Pas d’expertise — Vente en cours

Vente de deux moteurs

0,51

Conclue le lundi 28 avril 2014

Total de la contribution propre proposée

61,57

 

(81)

Les autorités chypriotes ont reconnu que la contribution propre de 41,8 % qui était proposée était inférieure au niveau exigé par les lignes directrices de 2004 sur le sauvetage et la restructuration (50 % des coûts de restructuration pour les grandes entreprises). Elles ont toutefois fait valoir que la situation de Cyprus Airways était d’une difficulté particulière justifiant une contribution propre inférieure, notamment en raison de la situation économique et financière du pays et de l’interdiction de survoler la Turquie. Elles ont également mis en avant la réduction significative de la capacité.

(82)

S’agissant du principe de non-récurrence, les autorités chypriotes ont répété à plusieurs occasions leurs arguments concernant l’incidence de la crise financière sur la Grèce et Chypre, de l’interdiction faite aux avions chypriotes de survoler la Turquie, de l’exploitation d’un aéroport «illégal» dans la partie septentrionale occupée de Chypre, ainsi que de l’instabilité politique au Moyen-Orient, et ont fait valoir que l’octroi d’aides au sauvetage et/ou à la restructuration ne devrait pas constituer une raison suffisante pour interdire d’accorder d’autres aides de ce type au même bénéficiaire.

(83)

Les autorités chypriotes ont affirmé que le développement des vols intérieurs de Cyprus Airways en Grèce entre 2011 et 2013 était une preuve que l’incidence de la crise était difficile à prévoir et que le nombre de passagers, sur certaines liaisons avec le Moyen-Orient, qui représente une part «non négligeable» des recettes de l’entreprise, accusait une baisse importante, par exemple de 94 % depuis l’Égypte. Selon les autorités chypriotes, les mises en garde relatives à l’effet négatif de la situation économique en Europe et de l’agitation au Moyen-Orient sur Cyprus Airways, qui figuraient déjà dans les rapports annuels de 2007, 2008 et 2009 de l’entreprise et que la Commission a évoquées dans la décision du 6 mars 2013, étaient des «déclarations générales».

(84)

Les autorités chypriotes ont en outre déclaré que le nombre total de passagers sur le marché chypriote était resté relativement stable ces dernières années, mais que la majorité des passagers venaient désormais d’Israël et de Russie. Elles ont allégué que l’interdiction de survoler la Turquie représentait pour Cyprus Airways un désavantage pour exercer ses activités en direction du marché russe à cause de l’allongement de la durée des vols. Elles ont par ailleurs apporté des preuves que, bien que le nombre de passagers sur le marché grec ait connu une baisse marginale depuis 2008, le prix moyen des vols grecs (y compris des vols intérieurs) avait diminué de manière significative.

(85)

Au sujet du prêt à court terme de 10 millions d’EUR, les autorités chypriotes ont expliqué qu’elles s’attendaient à vendre le créneau horaire du soir de LHR à un prix élevé, et que l’octroi de ce prêt ne serait donc pas nécessaire.

(86)

Enfin, les autorités chypriotes ont justifié l’octroi d’une aide à la formation en 2010-2011 en affirmant que les difficultés de Cyprus Airways n’avaient commencé que fin 2011, ce qui contredit leurs déclarations précédentes (voir le considérant 68 ci-dessus).

4.2.   OBSERVATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES

(87)

Au cours des deux procédures formelles d’examen, des observations ont été présentées par Air France Consulting, trois concurrents (Ryanair, International Airlines Group et un troisième concurrent qui n’a pas souhaité que son identité soit divulguée), des syndicats de Cyprus Airways (19) et l’entreprise bénéficiaire.

(88)

Air France Consulting, qui a élaboré le plan de redressement, a précisé que ce plan prévoyait un redressement en un an et un rétablissement financier complet de Cyprus Airways dans les deux ans, et que le capital nécessaire pouvait être obtenu par une restructuration financière, sans recourir à du numéraire. Le cabinet a également affirmé qu’il croyait le plan de redressement crédible et a expliqué que ce dernier était axé sur un développement des activités de Cyprus Airways en dehors d’Athènes, sur des liaisons européennes internationales. Air France Consulting a en outre déclaré que les décisions prises par Cyprus Airways en 2013 (réduction de la flotte à six avions, licenciement de 490 salariés) ne faisaient que fragiliser la situation financière de l’entreprise.

(89)

Les trois concurrents ont fait part de leur désaccord avec les arguments des autorités chypriotes au sujet de l’importance de Cyprus Airways pour les infrastructures et le développement de Chypre et se sont déclarés prêts à développer des liaisons en direction et en provenance de Chypre.

(90)

En ce qui concerne l’existence d’une aide d’État et sa compatibilité, les concurrents ont marqué leur accord avec la Commission en déclarant que, contrairement à l’État chypriote, un investisseur en économie de marché n’aurait pas participé à l’augmentation de capital de l’entreprise.

(91)

Ils ont également émis des doutes concernant le rétablissement de la viabilité de l’entreprise, se disant perplexes quant à l’efficacité du maintien du réseau et de la flotte ainsi qu’au réalisme des hypothèses du plan et de la rentabilité prévisionnelle, surtout s’agissant des économies de carburant et de l’accroissement des recettes grâce à une augmentation des tarifs. Ils ont en outre souligné les risques de concurrence accrue sur les liaisons rentables que Cyprus Airways envisage de maintenir, en plus de Tel Aviv et Moscou.

(92)

Ils ont par ailleurs mis en doute l’existence de circonstances réellement exceptionnelles et imprévisibles justifiant une exception au principe de non-récurrence. Le concurrent n’ayant pas souhaité divulguer son identité a quant à lui estimé que la rentabilité des liaisons proposées en tant que mesures compensatoires devait être calculée en termes de bénéfice net, c’est-à-dire en comptant les coûts fixes affectés, et non pas seulement en termes bruts, c’est-à-dire en ne comptant que les coûts variables.

(93)

Enfin, Ryanair a émis des doutes quant à la capacité de l’entreprise à réaliser la compression de personnel envisagée du fait de l’opposition des syndicats, et a proposé que si l’aide à la restructuration octroyée à Cyprus Airways était jugée compatible, ce soit à la condition que l’entreprise abandonne les liaisons qui seraient encore déficitaires trois ans après l’approbation de l’aide. Ryanair a également déclaré qu’elle-même et d’autres entreprises étaient soumises aux mêmes conditions en ce qui concerne les troubles au Moyen-Orient et la crise économique en Grèce et à Chypre. Ryanair a souligné que malgré cela, d’autres entreprises avaient su s’adapter et se développer dans ce nouvel environn