Avis du Comité économique et social européen

Proposition de règlement du Conseil établissant l’instrument «Agir pour la sécurité de l’Europe par le renforcement de l’industrie européenne de la défense» («instrument SAFE»)

[COM(2025) 122 final]

(C/2025/5156)

Rapporteur:

Maurizio MENSI

Corapporteur:

Jan PIE

Conseillers	Alberto DAL FERRO (conseiller du rapporteur, groupe III) Vassilis THEODOSOPOULOS (conseiller du corapporteur, catégorie 1)
Consultation	Commission européenne, 13.5.2025
Base juridique	Articles 114 et 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Documents de la Commission	COM(2025) 122 final
Objectifs de développement durable (ODD) pertinents	ODD 9 — Industrie, innovation et infrastructure ODD 16 — Paix, justice et institutions efficaces
Compétence	Commission consultative des mutations industrielles (CCMI)
Adoption en section	10.7.2025
Adoption en session plénière	16.7.2025
Session plénière no	598
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	180/5/7

1. RECOMMANDATIONS

Le Comité économique et social européen (CESE)

1.1

souligne que la mise en œuvre de l’instrument SAFE doit être guidée par les principes inscrits dans le traité sur l’Union européenne, en vertu desquels l’Union devrait contribuer à la paix, à la sécurité et à la protection de ses citoyens, ainsi qu’au respect des principes consacrés par la charte des Nations unies;

1.2

attire l’attention sur le fait que ledit instrument devrait contribuer à accroître les investissements dans la base industrielle et technologique de défense européenne (BITDE) et à réduire les dépendances, afin de renforcer la liberté d’action et la sécurité d’approvisionnement de l’Europe dans ce domaine;

1.3

recommande aux États membres de tirer de toute urgence le meilleur parti possible de l’instrument SAFE, en fonction de leur situation financière respective et de manière coordonnée, compte tenu du financement attractif qu’il offre et des facilités qui l’accompagnent, ainsi que de veiller à ce que les investissements au titre dudit instrument (par exemple en faveur de la mobilité militaire) puissent également contribuer à la compétitivité et à des objectifs civils;

1.4	fait remarquer qu’il importe de concentrer les investissements sur les principaux besoins en matière de capacités recensés par les États membres, selon un cadre propre à l’Union, et d’orienter ces investissements vers la BITDE;

1.5	insiste sur la nécessité de répondre aux besoins urgents des États membres, tout en renforçant la préparation de l’Union en matière de défense et la compétitivité de la BITDE, et en préservant leur liberté d’action future;

1.6

se déclare très favorable à l’application stricte, lors de la mise en œuvre de l’instrument SAFE (par exemple en cas de sursouscription), du principe de préférence européenne, qui se traduit par le fait d’exiger un niveau substantiel de composants provenant de l’Union et, pour les produits complexes (relevant de la catégorie 2), de pouvoir décider, sans restrictions imposées par des pays tiers, de la définition, de l’adaptation et de l’évolution de la conception des produits (principe de l’«autorité de conception»), et suggère, pour l’achat de produits moins complexes (relevant de la catégorie 1) pour lesquels se pose la question de l’autorité de conception, que soient prévues des incitations à l’achat de ceux pour lesquels cette autorité se trouve en Europe;

1.7	déplore que les missiles, la protection des infrastructures critiques et le domaine cyber ne figurent pas parmi les produits relevant de la catégorie 2, pour lesquels l’autorité de conception devrait être en Europe;

1.8

fait valoir qu’en ce qui concerne les pays tiers et leurs industries respectives, au-delà de l’Ukraine et des pays de l’AELE membres de l’EEE, la participation à l’instrument SAFE ne doit être ouverte qu’à des partenaires partageant les mêmes valeurs qui ont signé un «partenariat en matière de sécurité et de défense» avec l’Union, et que l’éventuelle participation d’industries de pays tiers ne devrait pas compromettre l’objectif principal de l’instrument, à savoir renforcer la BITDE et réduire les dépendances à l’égard de fournisseurs non européens;

1.9

se félicite de l’inclusion a priori de la Norvège et de l’Ukraine et de leurs industries respectives dans les acquisitions conjointes au titre de l’instrument SAFE, ainsi que de la signature d’un partenariat en matière de sécurité et de défense entre l’Union et le Royaume-Uni, qui permettra à celui-ci de participer à ces acquisitions;

1.10	fait observer que ledit instrument devrait servir de point de départ pour mobiliser des ressources supplémentaires et invite les États membres à prendre d’urgence des mesures à cet égard.

2. NOTES EXPLICATIVES

Arguments à l’appui de la recommandation 1.1

2.1.

La paix et la sécurité sont les fondements qui permettent à l’Union européenne de défendre ses valeurs fondamentales que sont la liberté, la démocratie, les droits de l’homme et l’état de droit, tout en garantissant la stabilité, la prospérité et le bien-être de ses citoyens. Sans elles, il serait impossible de réaliser des progrès en matière de justice, de développement économique et de cohésion sociale.

2.2.

L’Union est aujourd’hui confrontée à une dégradation spectaculaire du paysage géopolitique, la guerre menée par la Russie en Ukraine mettant en péril l’architecture du continent en matière de sécurité et exposant les vulnérabilités de celle relevant de la défense. Dans le même temps, les États-Unis accélèrent leur revirement stratégique par rapport aux engagements transatlantiques traditionnels, obligeant les nations européennes à reconsidérer leur dépendance à l’égard de la puissance américaine et à redoubler d’efforts pour parvenir à une plus grande autonomie stratégique.

2.3.

Dans ce contexte, les initiatives que mène l’Union dans le domaine de l’industrie de la défense doivent de toute urgence renforcer la capacité dont elle et ses États membres disposent pour préserver la paix et la sécurité. Par ailleurs, ces initiatives devraient éviter la militarisation et s’inscrire dans une approche globale de la sécurité et de la résilience qui intègre des composantes industrielles, technologiques et sociétales parallèlement aux capacités militaires.

Arguments à l’appui de la recommandation 1.2

2.4.

L’élaboration du présent avis de la CCMI a débuté peu après la saisine du CESE sur la proposition de règlement établissant l’instrument SAFE. Au moment de la finalisation du projet, le règlement avait déjà été adopté par le Conseil. Aussi l’approche a-t-elle évolué et l’avis aborde désormais le texte sous un nouvel angle, celui des prochaines étapes de la mise en œuvre de l’instrument SAFE. Il s’agit notamment de la manifestation de leur intérêt par les États membres qui souhaitent bénéficier de prêts au titre de l’instrument SAFE (d’ici fin juillet 2025), de la présentation (d’ici fin novembre 2025) et de l’évaluation des demandes d’assistance financière et des plans d’investissement respectifs des États membres, de la signature d’accords de prêt et du décaissement des prêts (d’ici fin décembre 2030).

2.5.

L’objectif général de l’instrument SAFE, dans le cadre du train de mesures sur la préparation de la défense européenne à l’horizon 2030, devrait être d’améliorer la préparation de l’UE et de ses États membres en matière de défense. Cet objectif nécessite de renforcer la sécurité d’approvisionnement et la liberté d’action, c’est-à-dire la capacité de fournir de manière fiable aux forces armées européennes les équipements dont elles ont besoin, en particulier en temps de guerre, tout en veillant à ce que ces équipements puissent être pleinement utilisés en fonction des besoins.

2.6.

La préparation de la défense ne peut se limiter au simple fait de posséder certains équipements. Elle exige surtout d’être apte à entretenir, à réparer et, en période de conflit, à produire ou remplacer de tels équipements en quantité et rapidement, d’avoir la capacité et la possibilité de les modifier et de les mettre à niveau, le cas échéant, ainsi que de jouir de la liberté de les utiliser et, si nécessaire, de les transmettre à des alliés et à des partenaires sans restrictions injustifiées. Seule une industrie de la défense propre à l’Europe, qui soit solide, innovante et capable de développer, de fabriquer et de maintenir tout l’éventail des produits nécessaires, est susceptible de garantir ces capacités et libertés.

2.7.

Afin d’améliorer la préparation en matière de défense dans l’UE, l’instrument SAFE doit donc encourager des investissements plus importants dans la BITDE, tout en contribuant à réduire les dépendances à l’égard de fournisseurs de pays tiers qui pourraient ne pas être en mesure d’approvisionner de manière fiable les forces armées européennes, ou qui ne seraient disposés à le faire qu’à des conditions potentiellement préjudiciables aux intérêts européens.

Arguments à l’appui de la recommandation 1.3

2.8.

Le Conseil européen a souligné la nécessité de continuer à augmenter sensiblement les dépenses consacrées à la sécurité et à la défense de l’Europe. Toutefois, plusieurs États membres sont confrontés à des contraintes budgétaires qui limitent leur capacité à agir dans ce sens, tandis que les coûts d’emprunt élevés et inégaux compliquent encore les efforts déployés et risquent de renforcer les disparités structurelles en matière de préparation de la défense dans l’ensemble de l’Union.

2.9.

Dans ce contexte, les États membres devraient de toute urgence tirer pleinement parti de l’instrument SAFE. Grâce à ses conditions de financement attrayantes et aux facilités qui l’accompagnent, il offre un mécanisme visant à aider lesdits États, en particulier ceux qui disposent d’une marge de manœuvre budgétaire plus limitée, à procéder à des acquisitions conjointes dans le domaine de la défense. Ces mesures peuvent concourir à une contribution commune aux capacités de défense de l’Europe, tout en garantissant la viabilité à long terme des investissements dans le domaine de la défense. Dans le même temps, il convient de souligner que les investissements dans certains domaines capacitaires désignés sont également susceptibles de contribuer à la réalisation d’objectifs civils (par exemple, les investissements dans les infrastructures de transport à double usage et les ressources utilisées dans le cadre de la mobilité militaire peuvent répondre plus largement aux défis liés à la mobilité transfrontière).

Arguments à l’appui de la recommandation 1.4

2.10.

Le fait de concentrer les investissements en faveur de la défense dans l’UE sur les principaux besoins en capacités recensés collectivement par les États membres garantit que les ressources limitées seront allouées de manière cohérente, systématique et sans double emploi indu ni inefficacités pour parer au plus urgent s’agissant des besoins et des priorités stratégiques qui relèvent de la sécurité commune.

2.11.

L’orientation de ces investissements vers la BITDE générera des avantages substantiels pour les gouvernements, les forces armées et les sociétés de l’Union, y compris au-delà de l’échéance immédiate. En particulier, elle renforcera la compétitivité, la production et la capacité d’innovation de la BITDE, renforçant ainsi la sécurité de l’approvisionnement, l’autonomie technologique et la liberté d’action, tout en contribuant à l’emploi, aux compétences et aux recettes fiscales.

Arguments à l’appui de la recommandation 1.5

2.12.

Après plusieurs décennies de sous-investissement dans la défense, la BITDE pourrait aujourd’hui ne pas être pleinement en mesure de répondre à tous les besoins des forces armées européennes au rythme requis ou dans les quantités exigées. Compte tenu de la nécessité urgente de renforcer les capacités de défense dans l’UE tout en continuant à soutenir l’Ukraine, il se peut qu’une partie du matériel nécessaire à court terme doive être achetée à l’étranger.

2.13.

Toutefois, répondre aux besoins à court terme ne devrait pas compromettre l’objectif convenu de renforcer la préparation de la BITDE et la liberté d’action de l’Europe à plus long terme. Tel serait le cas en particulier si des produits avancés et complexes (relevant de la catégorie 2) étaient achetés à l’étranger, en raison de leur importance stratégique, de leur sophistication technologique et de leur longue durée de vie en service. Pour trouver un équilibre entre ces deux impératifs, il convient d’établir une distinction entre ces produits, d’une part, et les produits consommables ou moins complexes (relevant de la catégorie 1), d’autre part, ainsi que d’adapter les critères d’éligibilité à chaque catégorie.

Arguments à l’appui de la recommandation 1.6

2.14.

Pour que les investissements au titre de l’instrument SAFE soient dirigés, dans toute la mesure du possible, vers la BITDE, il est essentiel d’appliquer strictement le principe de la préférence européenne inscrit dans le règlement. Celui-ci s’applique non seulement aux entreprises (localisation et contrôle), mais aussi aux produits achetés.

2.15.

Pour garantir qu’une part importante de la valeur globale des produits provienne de la BITDE, il convient d’imposer une exigence de base selon laquelle ceux-ci doivent comporter un degré substantiel de composants fabriqués dans l’UE.

2.16.

Compte tenu de la nature stratégique des produits relevant de la catégorie 2, il s’impose de prévoir à titre d’exigence supplémentaire que l’Europe garde la haute main sur l’autorité de conception, c’est-à-dire la capacité de décider, sans restrictions imposées par des pays tiers ou par des entités de pays tiers, de la définition, de l’adaptation et de l’évolution de la conception du produit. Cette mesure revêt une importance particulière pour veiller à ce que, le cas échéant, les fabricants européens aient le droit de remplacer les composants de pays tiers qui pourraient limiter la liberté dont jouissent les utilisateurs européens d’utiliser ou de transmettre leurs équipements en fonction de leurs besoins.

2.17.

En ce qui concerne les produits relevant de la catégorie 1, l’absence d’exigence relative à l’autorité de conception est susceptible de permettre aux États membres de disposer de la souplesse nécessaire pour répondre aux demandes urgentes. Dans le même temps, il convient de tout mettre en œuvre pour acquérir des produits pour lesquels l’autorité de conception est entre les mains de l’Europe. Le CESE déplore que l’instrument SAFE ne prévoie pas d’incitations, telles que de meilleures conditions de financement, pour encourager ces efforts.

Arguments à l’appui de la recommandation 1.7

2.18.

Les missiles constituent une capacité militaire critique et d’importance stratégique, comme en témoigne la guerre en cours en Ukraine. La protection des infrastructures critiques et les cybersolutions nécessitent des produits complexes et non consommables qui sont essentiels pour la sécurité et la résilience des infrastructures, systèmes et données militaires et civils. Ces produits sont donc indispensables pour assurer la stabilité et la résilience de nos sociétés, de nos économies et de nos institutions, ainsi que pour permettre une action militaire efficace dans tous les domaines. À ce titre, ils auraient dû être classés dans la catégorie 2, de sorte que leur autorité de conception soit également en Europe, afin qu’ils puissent être adaptés à l’évolution des besoins et des technologies et que, le cas échéant, les composants problématiques provenant de pays tiers puissent être remplacés.

Arguments à l’appui de la recommandation 1.8

2.19.

Le CESE se félicite de la souplesse proposée en ce qui concerne le nombre et les catégories de pays participant aux acquisitions conjointes, ainsi que de l’ouverture à l’égard des pays tiers. La coopération avec des partenaires partageant les mêmes valeurs peut être mutuellement bénéfique, dans la mesure où elle est susceptible de contribuer à l’agrégation de la demande, à l’interopérabilité, à des économies d’échelle et à des investissements en faveur de la BITDE.

2.20.

Dans le même temps, seuls les pays qui ne portent pas atteinte aux intérêts de l’Union ou de ses États membres en matière de défense et de sécurité et qui épousent étroitement les valeurs de l’UE et sa politique étrangère, de sécurité et de défense commune devraient pouvoir participer à cette initiative.

2.21.

Bien que la participation à la passation conjointe de marchés de pays tiers partageant les mêmes valeurs puisse être bénéfique si elle est conforme aux intérêts de l’Union et de ses États membres en matière de sécurité, le fait que les industries de ces pays prennent part à des activités financées au titre du programme SAFE pourrait nuire à la compétitivité de la BITDE et, partant, au principal objectif de l’instrument, si l’on n’y prend pas garde. À ce titre, la participation d’industries de pays tiers devrait être structurée de manière à préserver les intérêts industriels européens.

Arguments à l’appui de la recommandation 1.9

2.22.

La Norvège est un partenaire stratégique de l’Union, compte tenu de sa proximité géographique, de son industrie de la défense avancée et de son engagement qui nous est commun en faveur de la sécurité européenne. Elle est déjà un partenaire à part entière des programmes de défense de l’UE et contribue à ceux-ci. L’Ukraine est un candidat à l’adhésion dont la sécurité est étroitement liée à celle de l’Union et qui restera en première ligne de la défense européenne dans un avenir proche. Son industrie de la défense résiliente et innovante peut également contribuer de manière significative à la compétitivité de l’Europe et à sa préparation en matière de défense. La participation, par défaut, des deux pays et de leurs industries respectives aux acquisitions conjointes au titre de l’instrument SAFE est donc cruciale d’un point de vue stratégique.

2.23.

L’Union européenne et le Royaume-Uni partagent une histoire, des valeurs et des institutions démocratiques, ainsi que des intérêts étroitement liés en matière de sécurité et de géopolitique. Au moment où l’Europe assume de plus en plus la responsabilité de sa propre défense, ils devront unir leurs forces pour atteindre leurs objectifs communs. Il s’agit notamment de bâtir une base industrielle de défense capable de développer et de produire tout l’éventail des capacités en réduisant, dans le même temps, la dépendance à l’égard des États-Unis. Le partenariat en matière de sécurité et de défense que l’UE a récemment signé avec le Royaume-Uni permet à celui-ci de participer aux acquisitions conjointes au titre de l’instrument SAFE et est susceptible de générer des avantages mutuels considérables en matière de financement, d’agrégation de la demande et d’interopérabilité.

Arguments à l’appui de la recommandation 1.10

2.24.

Si l’instrument SAFE dispose d’un budget substantiel, on estime que les besoins de l’Union et de ses États membres en matière de préparation sont considérablement supérieurs. Compte tenu de l’environnement de sécurité défavorable, il est urgent de répondre à ces besoins, en particulier pour les États membres directement exposés à des menaces militaires. À ce titre, il est probable que de nouvelles mesures devront être prises au niveau de l’UE à cet égard.

2.25.

Afin de promouvoir la solidarité européenne et de garantir l’efficience et l’efficacité de l’allocation des ressources limitées qui doivent soutenir tous les objectifs de l’Union, les ressources supplémentaires mobilisées au niveau de l’UE dans le domaine de la défense devraient, pour répondre aux besoins communs, s’appuyer sur l’approche de l’instrument SAFE et sur les principes consistant à investir «ensemble et européen». Il y a également lieu de prendre en considération, pour les initiatives futures, la possibilité d’un financement sous la forme de subventions, le cas échéant.

Bruxelles, le 16 juillet 2025.

Le président

du Comité économique et social européen

Oliver RÖPKE