Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) no 561/2006 en ce qui concerne les exigences minimales relatives aux durées minimales des pauses et des temps de repos journaliers et hebdomadaires dans le secteur du transport occasionnel de voyageurs

[COM(2023) 256 final — 2023/0155 (COD)]

(C/2023/882)

Rapporteur:

Mateusz SZYMAŃSKI

Consultation	Parlement européen, 1.6.2023 Conseil de l’Union européenne, 28.7.2023
Base juridique	Article 91, paragraphe 1, et article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Transports, énergie, infrastructures et société de l’information»
Adoption en section	6.9.2023
Adoption en session plénière	21.9.2023
Session plénière no	581
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	156/96/11

1. Conclusions et recommandations

1.1.

Le secteur du transport occasionnel de voyageurs est en proie à d’importantes pénuries de personnel. Ceci s’explique par les traits généraux propres au secteur des transports, où il peut s’avérer difficile de concilier vie professionnelle et vie familiale.

1.2.

Il est en outre essentiel de créer des conditions de concurrence équitables pour tous les exploitants, ce qui permettra de garantir une concurrence loyale. L’ensemble des autorités nationales et européennes compétentes doivent combattre fermement les tentatives de contourner les règles en vigueur en matière de conditions de travail des conducteurs.

1.3.

Le Comité économique et social européen (CESE) prend acte des efforts que déploie la Commission en vue d’accroître la qualité du service qu’offre cette forme de tourisme et l’attrait que celle-ci exerce. Il convient néanmoins de considérer que la proposition visant à accroître la flexibilité de la main-d’œuvre dans le secteur n’est pas judicieuse, car elle aggraverait les conditions de travail des conducteurs et, partant, réduirait encore l’intérêt porté à cette profession. Nonobstant, il est heureux que la proposition de règlement n’apporte aucune modification à la durée minimale des pauses ou des temps de repos ni aux durées maximales de conduite. Il est très fortement de l’intérêt des entreprises de se préoccuper de leurs conducteurs et de leurs parcs afin d’assurer une norme élevée de sécurité routière et de sécurité des passagers. Dans le même temps, le CESE presse les États membres d’assurer la disponibilité d’aires de stationnement sûres pour effectuer les temps de repos et les pauses.

1.4.

Par ailleurs, il ne faut pas oublier que dans ce secteur, l’âge moyen des conducteurs est déjà élevé et ne cesse d’augmenter. L’accroissement de la charge de travail pourrait entraîner une augmentation du nombre d’accidents de la route. Une étroite corrélation a en effet été établie entre fatigue des conducteurs et sécurité routière. La flexibilité est par conséquent en contradiction avec les objectifs de l’Union européenne en matière de sécurité routière.

1.5.

Le CESE propose que la mise en œuvre et le respect effectifs des règles existantes fassent l’objet d’une attention beaucoup plus soutenue. Un certain nombre de possibilités s’offrent pour atteindre cet objectif, notamment l’utilisation d’outils numériques aux fins d’inspections. Une telle démarche pourrait être soutenue par des financements de l’Union européenne.

1.6.

Le CESE est défavorable à la pratique consistant à consulter directement des personnes et à regrouper ensuite leur avis avec celui des partenaires sociaux qui les représentent. Ce procédé sape le rôle reconnu des partenaires sociaux et va à l’encontre des principes du dialogue social. Par ailleurs, le Comité demande que, dans le cadre du processus de dialogue social, les questions ayant trait aux conditions de travail dans le secteur du transport occasionnel soient examinées dans une plus large mesure par les partenaires spécifiques de ce secteur, lesquels connaissent le mieux les réalités du terrain.

2. Contexte de l’avis

2.1.

La Commission européenne a proposé une révision des règles relatives au temps de travail dans le secteur du transport occasionnel de voyageurs. Les changements portent essentiellement sur les temps de conduite et de repos et ont pour but d’accroître la flexibilité en la matière.

2.2.

L’initiative vise à garantir des services occasionnels de transport par autobus et autocars efficaces et de qualité ainsi qu’à améliorer les conditions de travail et de conduite des conducteurs, notamment en réduisant leur stress et leur fatigue.

2.3.

La Commission propose deux objectifs spécifiques: d’une part, assurer une répartition plus souple des pauses et des temps de repos et, d’autre part, établir l’égalité de traitement entre les services occasionnels nationaux et internationaux de transport de voyageurs par autobus et autocars. Dans sa proposition, elle n’apporte aucune modification à la durée minimale des pauses ou des temps de repos ni aux durées maximales de conduite.

2.4.

Les propositions de la Commission prévoient de modifier l’organisation des pauses, d’étendre la «dérogation de douze jours» au transport national occasionnel de voyageurs, ainsi que la possibilité de reporter le repos journalier d’une ou de deux heures, en fonction de la durée de conduite journalière totale.

3. Observations générales

3.1.

Le CESE prend acte des efforts que déploie la Commission en vue d’accroître la qualité du service qu’offre cette forme de tourisme et l’attrait que celle-ci exerce. Toutefois, il regrette que la proposition de la Commission ne réponde pas vraiment au problème de fond du secteur du transport, à savoir le manque criant de personnel. Il doute qu’augmenter la flexibilité du temps de travail des conducteurs ou accroître la pression sur ceux qui restent dans cette profession constituent de bonnes solutions, car les conducteurs subissent d’ores et déjà une pression très élevée.

3.2.

Le CESE fait valoir que les réglementations en vigueur et la pratique permettent déjà d’effectuer de longues heures de travail, qui exacerbent la fatigue, et les nouvelles règles proposées sont susceptibles d’aggraver encore la situation. L’âge moyen d’un conducteur dans le secteur du transport occasionnel de passagers étant de 50 ans (1), il convient de tenir compte non seulement de facteurs purement économiques et organisationnels, mais aussi de la santé des conducteurs et de la sécurité des passagers.

3.3.

En pratique, la modification proposée se traduira par la conduite durant douze jours consécutifs sans aucun repos hebdomadaire, que ce soit dans le cadre de voyages nationaux ou internationaux. Cette situation est d’autant plus inopportune que l’application de la dérogation des douze jours pose déjà problème, les inspecteurs faisant état de difficultés majeures pour la contrôler. Cela s’explique par l’absence d’outils numériques de mise en œuvre et la difficulté de garantir qu’il n’y ait qu’un seul groupe de passagers [service occasionnel unique visé par le règlement (CE) no 561/2006 du Parlement européen et du Conseil (2)]. Il est regrettable que la Commission n’ait pas pris les mesures nécessaires pour résoudre les problèmes existants.

3.4.

S’agissant des pauses, les exploitants auront la possibilité de fractionner les pauses journalières en trois périodes d’au moins quinze minutes. Il pourrait s’ensuivre que les conducteurs d’autobus et d’autocars ne disposeront pas de suffisamment de temps pour récupérer, d’autant que le nombre de passagers à bord des autocars ne cesse d’augmenter et que les conducteurs doivent endosser des responsabilités supplémentaires.

3.5.

Le CESE est d’avis qu’il convient de prêter une attention toute particulière au problème de la fatigue, du fait des risques qui y sont associés, car elle est la cause de nombreux accidents de la route et décès chaque année.

3.6.

Il semble par ailleurs que les politiques de l’Union devraient viser en priorité non seulement la réduction de la charge de travail des salariés, mais aussi l’application correcte des réglementations existantes. Or, dans le secteur du transport routier, on observe un certain nombre de problèmes liés à l’application de la réglementation et à la diminution du nombre des contrôles, alors qu’ils sont déjà insuffisants (3). Ces problèmes sont dus à l’inadéquation des contrôles et des inspections et au manque d’outils numériques. Il est essentiel d’appliquer les règles de manière efficace, pratique et en temps utile si l’on veut améliorer les conditions de travail des conducteurs, lutter contre la fatigue au volant et garantir la sécurité routière. Le CESE souligne l’importance que revêt à cet égard une coopération étroite et un échange d’informations efficace entre les États membres. À cette fin, il serait possible de recourir à des financements de l’Union européenne, notamment afin de numériser les outils disponibles.

3.7.

Il est en outre essentiel de créer des conditions de concurrence équitables pour tous les exploitants, ce qui permettra de garantir une concurrence loyale. Certaines entreprises de transport cherchent à améliorer leur position sur le marché en contournant les règles et prescriptions en vigueur, ce qui crée une situation de concurrence déloyale qui nuit à l’activité des entrepreneurs honnêtes. Il y a lieu que l’ensemble des autorités nationales et européennes compétentes combattent fermement cette attitude.

3.8.

Compte tenu du caractère éminemment complexe et spécifique du secteur, le CESE propose que certains aspects de l’aménagement du temps de travail, par exemple la prévisibilité des roulements, relèvent d’un accord avec les partenaires sociaux afin de garantir un juste équilibre entre vie professionnelle et vie privée. En outre, il est nécessaire de mettre les règles existantes en œuvre de manière plus efficace étant donné qu’elles posent déjà de véritables jalons pour assurer une concurrence loyale.

3.9.

Les modifications proposées par la Commission semblent également aller à l’encontre des objectifs du train de mesures sur la mobilité qu’elle a déjà adopté et qui vise à améliorer les conditions de travail dans le secteur du transport routier. La révision à l’examen sapera l’objectif de cet ensemble de mesures et mettra à mal la sécurité routière. De plus, la réforme va à l’encontre du «plan d’action stratégique sur la sécurité routière» et de l’objectif envisagé de la «vision zéro», à savoir enregistrer zéro décès et zéro blessé grave dans des accidents de la route d’ici à 2050 (4).

4. Observations particulières

4.1.

Il est très fortement de l’intérêt des entreprises de se préoccuper de leurs conducteurs et de leurs parcs afin d’assurer une norme élevée de sécurité routière et de sécurité des passagers. Aussi convient-il d’effectuer avec le plus grand soin le calcul des temps de repos et des pauses, en lui accordant toute l’importance requise, de manière à éviter que ne se produisent des accidents et à réduire ainsi les risques pour les travailleurs et pour les entreprises elles-mêmes.

4.2.

Le secteur du transport occasionnel de voyageurs est en proie à des pénuries de personnel de plus en plus sévères qui mettent son avenir en péril. L’âge moyen des conducteurs ne cessant d’augmenter, il est nécessaire de rendre le secteur plus attrayant. L’inaction et le départ progressif des conducteurs à la retraite ne feront qu’exacerber les problèmes qui se posent. Orienter les modifications réglementaires vers l’amélioration de la situation des conducteurs professionnels pourrait rendre le secteur plus attrayant et accroître l’intérêt pour la profession, en particulier chez les jeunes.

4.3.

Il sera également possible de réduire les pénuries aussi conséquentes de personnel dans le secteur en aidant toutes les personnes intéressées à commencer à travailler dans le domaine du transport occasionnel de passagers. À cet égard, le montant élevé des redevances exigées au titre de la formation et des permis nécessaires pour conduire constitue un obstacle de taille. Aussi le CESE demande-t-il à la Commission et aux États membres de faire en sorte que les services publics de l’emploi et les autres organismes concernés mettent en place des programmes de soutien dans ce domaine.

4.4.

Un autre aspect important susceptible de favoriser le caractère attrayant de ce type de travail consisterait à améliorer les conditions de travail des conducteurs. Il demeure nécessaire d’investir dans des aires de stationnement sûres afin qu’il soit plus aisé de se reposer, même pour de courtes périodes. À cet égard, la dimension de genre et son caractère inclusif pourraient revêtir une importance particulière afin d’assurer des conditions de travail sûres et saines prévoyant l’accès à des installations décentes.

4.5.

Une réponse à la pénurie de personnel a également consisté à ouvrir le secteur aux ressortissants des pays tiers. Dans les faits, cette solution s’avère inefficace, compte tenu des conditions de travail très variables d’un État membre de l’Union à l’autre, ainsi que des problèmes liés à l’application des prescriptions légales en vigueur, aussi bien nationales qu’européennes. Il s’impose donc de protéger effectivement contre les abus tous les conducteurs du secteur, dans l’ensemble de l’Union.

4.6.

Aux fins visées ci-dessus, mais aussi pour que les futures décisions relatives à l’aménagement du temps de travail reposent sur les données les plus récentes, il est recommandé de réaliser de nouvelles études sur l’incidence des temps de conduite, de repos et de travail sur la sécurité, ainsi que sur les principaux défis liés à l’application des prescriptions légales en vigueur dans ce secteur. Les études de l’Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail semblent particulièrement pertinentes à cet égard.

4.7.

Dans ses avis, le CESE souligne l’importance que revêt la démocratie représentative, y compris les mécanismes de dialogue social associant les organisations représentatives des employeurs et des travailleurs. C’est la raison pour laquelle il convient de remettre en question la pratique de la Commission européenne consistant à recueillir le point de vue de différents conducteurs et à l’agréger, dans les résultats de la consultation, avec celui du syndicat représentant le secteur pour en tirer des conclusions afin d’élaborer une législation d’application générale.

4.8.

Le CESE tient à souligner l’importance non seulement de la législation et de son application, mais aussi de la sensibilisation des employeurs et des conducteurs aux dangers que constituent l’épuisement et la fatigue. Les campagnes publiques en la matière devraient faire l’objet d’une large diffusion. À cet égard, le CESE encourage la coopération avec les autorités chargées de la sécurité routière et de la santé et de la sécurité au travail (par exemple, l’inspection du travail). Il recommande par ailleurs de promouvoir, dans le cadre des politiques, stratégies et plans d’action de la Commission européenne en matière de sécurité routière, des stratégies de gestion des risques liés à la fatigue et l’utilisation de systèmes permettant de détecter la somnolence et le manque de concentration des conducteurs. La Commission européenne pourrait consacrer l’année 2025 au secteur des autobus et autocars, en mettant particulièrement l’accent sur les solutions permettant de remédier à la pénurie de conducteurs.

4.9.

S’agissant des agences de voyages proposant des excursions en autocar, le CESE recommande vivement de limiter les «autres tâches», dans le cadre desquelles le conducteur doit par exemple chercher un emplacement de stationnement, superviser la montée à bord ou la descente du véhicule ou le chargement et le déchargement des bagages des passagers. Dans les faits, cela signifie que les conducteurs font très souvent l’impasse sur leurs pauses, alors que le temps qu’ils consacrent à ces activités est enregistré comme tel. Ces activités limitent incontestablement les temps de pause et de repos réels du conducteur et peuvent constituer un danger majeur.

Bruxelles, le 21 septembre 2023.

Le président du Comité économique et social européen

Oliver RÖPKE

(1) International Road Transport Union (IRU, Union internationale des transports routiers), note d’information Driver Shortage Global Report 2022 Summary («Synthèse du rapport mondial 2022 sur la pénurie de chauffeurs routiers»).

(2) Règlement (CE) no 561/2006 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2006 relatif à l’harmonisation de certaines dispositions de la législation sociale dans le domaine des transports par route, modifiant les règlements (CEE) no 3821/85 et (CE) no 2135/98 du Conseil et abrogeant le règlement (CEE) no 3820/85 du Conseil (JO L 102 du 11.4.2006, p. 1).

(3) COM(2023) 183 final.

(4) COM(2018) 293 final, annexe 1.

ANNEXE

Le contravis suivant, qui a recueilli plus d’un quart des suffrages exprimés, a été rejeté au cours des débats (article 71, paragraphe 7, du règlement intérieur):

AMENDEMENT 1

Proposé par:

MALLIA Stefano

MASTANTUONO Alena

DE MELLO Vasco

PUECH d’ALISSAC Arnold

ANTONIOU Michalis

YGLESIAS Isabel

BARCELÓ DELGADO Andrés

MINCHEVA Mariya

TEDER Reet

SCHWENG Christa

GAVRILOVS Vitālijs

KROPP Thomas

SVENTEK David

PILAWSKI Lech

EDELENYI Andras

ROTH Jürgen

DIAMANTOUROS Konstantinos

ZVOLSKA Marie

DE MÛELENAERE Robert

DANISMAN Mira-Maria

GKOFAS Panagiotis

MENSI Maurizio

TEN/816 — Durées minimales des pauses et des temps de repos dans le secteur du transport occasionnel de voyageurs

Remplacer l’avis présenté par la section TEN dans sa totalité par le texte suivant (l’explication/exposé des motifs figure à la fin du présent document):

Amendement

1. Conclusions et recommandations

1.1.

Le CESE soutient fermement la proposition de règlement de la Commission en ce qui concerne les exigences minimales relatives aux durées minimales des pauses et des temps de repos journaliers et hebdomadaires dans le secteur du transport occasionnel de voyageurs. Le CESE reconnaît les caractéristiques spécifiques du secteur qui le distinguent de ceux du transport de marchandises et du transport régulier de voyageurs, et estime que la souplesse dans les temps de repos et les pauses proposée par la Commission européenne est justifiée et dans l’intérêt de la sécurité routière, ainsi que des conducteurs, des clients et des entreprises.

1.2.

Le CESE suggère que les conducteurs puissent repousser le début de leur temps de repos journalier d’une heure, une fois par semaine (entre deux temps de repos hebdomadaires), si leur temps de conduite ne dépasse pas sept heures, car la plupart des voyages touristiques durent moins de huit jours. Les conducteurs devraient être autorisés à diviser la pause de 45 minutes en un maximum de trois pauses d’au moins 15 minutes chacune, comme le propose la Commission européenne.

1.3.

Le CESE s’attend à ce que la proposition réponde aux besoins actuels du secteur. Il se félicite de l’attention accordée, dans l’analyse d’impact accompagnant la proposition, au lien étroit entre les conditions de travail et la sécurité. La Commission constate dans son document de travail que les conducteurs eux-mêmes escomptent des règles proposées qu’elles aboutissent à améliorer leurs conditions de travail et qu’elles leur permettent de se conformer plus aisément à la réglementation, réduisant par là leur stress et leur fatigue et renforçant ainsi de manière indirecte la sécurité routière.

1.4.

En tant que défenseur de longue date des conditions de concurrence équitables sur le marché unique, le CESE se félicite que les règles proposées visent à établir l’égalité de traitement entre les services occasionnels nationaux et internationaux de transport de voyageurs. Les conducteurs effectuant des voyages touristiques nationaux devraient également avoir la possibilité de reporter leur temps de repos hebdomadaire jusqu’à 12 jours consécutifs pour achever un service unique.

1.5.

Il existe une pénurie alarmante de conducteurs dans le secteur des transports, et il importe de trouver des solutions viables. Le CESE s’attend à ce que la situation s’aggrave davantage encore en 2026, lorsqu’un pourcentage élevé de conducteurs actifs partiront à la retraite dans de nombreux pays européens, sans que ces départs soient compensés par de nouveaux recrutements. Le CESE recommande de prendre des mesures supplémentaires pour attirer davantage de personnes dans le secteur et harmoniser les règles d’obtention des permis de conduire, tout en mettant en place un soutien financier pour l’obtention de ces derniers.

1.6.

Le CESE estime que les règles doivent être appliquées de manière équitable et efficace. Il propose donc aux législateurs de conférer des compétences d’exécution à la Commission européenne afin de pouvoir moderniser, adapter et numériser les documents et outils de contrôle pertinents, tout en invitant les partenaires sociaux à contribuer conjointement à une application équitable et efficace de ces règles au moyen de recommandations communes émises à l’intention de leurs membres.

2. Historique, contexte européen et national et cadre institutionnel et juridique

2.1.	L’existence d’un espace de libre circulation des personnes et des marchandises a entraîné la création d’une politique commune des transports, qui implique l’existence de règles communes en matière de transports au sein de l’espace européen, en particulier pour le transport routier.

2.2.

Hormis certaines exceptions, le règlement (CE) no 561/2006 s’applique de la même manière aux transporteurs par route et à leurs conducteurs. En comparaison avec le transport de marchandises, voire le transport régulier de voyageurs, le transport occasionnel de voyageurs, dont l’activité principale est de transporter et accompagner des touristes, présente des caractéristiques très spécifiques (par exemple, une forte saisonnalité) et des besoins liés au travail du conducteur. L’évaluation ex post du règlement réalisée en 2017 a conclu que certaines des règles relatives à l’organisation des temps de pause et de repos pourraient ne pas être adaptées au secteur du transport occasionnel de voyageurs en raison des besoins distincts du secteur en matière de services. La proposition s’appuie sur ces conclusions et adapte les règles au rythme de travail dans ce secteur.

2.3.

L’évaluation ex post de 2017 a également reconnu la valeur ajoutée de l’Union européenne et les résultats positifs à l’échelle de cette dernière résultant de l’harmonisation des conditions de travail minimales pour les conducteurs et les opérateurs exerçant des activités de transport national et transfrontière sur le territoire de l’Union. Une action entreprise au niveau de l’Union contribuerait à la mise en place de règles appropriées pour le secteur du transport occasionnel de voyageurs par route ainsi qu’à la réduction de la pénurie de conducteurs.

Exposé des motifs

Le texte ci-dessus constitue un amendement qui vise à exprimer une position globalement divergente par rapport à l’avis présenté par la section, et doit donc être considéré comme un contravis. Il expose les nombreuses raisons pour lesquelles le CESE approuve la proposition de la Commission européenne, qui est adaptée aux besoins actuels du secteur.

Résultat du vote:

Voix pour:	110
Voix contre:	151
Abstentions:	6