Cour des comptes européenne

12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Luxembourg, LUXEMBOURG

1.1.

Dans le présent chapitre du rapport annuel, la Cour:

1.2.

La Cour des comptes fournit au Parlement européen et au Conseil une déclaration d'assurance concernant la fiabilité des comptes ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes. La Cour peut compléter la déclaration d'assurance par des appréciations spécifiques pour chaque domaine majeur de l'activité de l'UE (5).

1.3.

Les travaux relatifs à la fiabilité des comptes de l’Union européenne visent à obtenir suffisamment d’éléments probants adéquats pour pouvoir déterminer dans quelle mesure les recettes, les dépenses et les éléments d'actif et de passif ont été dûment enregistrés, et si les comptes consolidés présentent fidèlement la situation financière au 31 décembre 2011, ainsi que les résultats des opérations et les flux de trésorerie pour l'exercice clos à cette date (voir points 1.6 à 1.8).

1.4.

Les travaux relatifs à la régularité des opérations sous-jacentes aux comptes de l'exercice 2011 visent à obtenir suffisamment d’éléments probants adéquats pour pouvoir apprécier la conformité de ces dernières avec les dispositions réglementaires ou contractuelles applicables et l'exactitude du calcul des montants correspondants (voir points 1.9 à 1.15 pour une vue d’ensemble des résultats et les chapitres 2 à 9 pour de plus amples informations).

1.5.

Les travaux relatifs à la fiabilité des prises de position de la Commission, à savoir des déclarations des directeurs généraux, des rapports annuels d’activité établis par ses services, ainsi que du rapport de synthèse qui s’y rapporte, visent à vérifier dans quelle mesure ces prises de position permettent d’obtenir une appréciation correcte de la qualité de la gestion financière (y compris des niveaux d’erreur résiduels) et si elles contribuent à l’assurance globale obtenue par la Cour (voir les points 1.16 à 1.30 et les observations correspondantes dans les sections intitulées «Efficacité des systèmes» des chapitres 2 à 9).

1.6.

Les observations de la Cour portent sur les comptes consolidés de l’Union européenne relatifs à l’exercice 2011, tels qu’ils ont été établis par le comptable de la Commission et approuvés par celle-ci conformément au règlement financier (6); la Cour a reçu ces comptes consolidés le 31 juillet 2012. Ils comprennent:

1.7.

Le comptable de la Commission a adressé à la Cour une lettre de déclaration confirmant que les comptes consolidés sont complets et fiables dans tous leurs aspects significatifs.

1.8.

L’audit de la Cour sur les comptes consolidés relatifs à 2011 a permis de constater que ceux-ci étaient exempts d’inexactitudes significatives (voir également l’ annexe 1.2 ).

1.9.

La Cour formule des appréciations spécifiques relatives aux recettes dans le chapitre 2, ainsi qu’aux différents groupes de politiques couvrant les dépenses et correspondant aux domaines politiques de l'établissement du budget par activités (EBA) dans les chapitres 3 à 9 (voir tableau 1.1 ).

1.10.

La Cour estime, en conclusion, que les recettes (130 000 millions d’euros) (7) et les paiements du groupe de politiques Dépenses administratives et autres (9 777 millions d’euros) sont exempts d’erreur significative et que les systèmes de contrôle et de surveillance examinés sont efficaces (voir tableau 1.2 , points 2.35 et 2.36, ainsi que 9.30 à 9.32). Les engagements de l’ensemble des groupes de politiques sont également exempts d’erreur significative.

1.11.

La Cour estime, en conclusion, que le groupe de politiques Relations extérieures, aide extérieure et élargissement (6 201 millions d’euros) est exempt d’erreur significative et que les systèmes de contrôle et de surveillance examinés sont partiellement efficaces. Cependant, les paiements intermédiaires et finals sont affectés par un niveau significatif d’erreur (voir tableau 1.2 , ainsi que points 7.26 et 7.27).

1.11.

1.12.

La Cour estime, en conclusion, que les groupes de politiques suivants sont affectés par un niveau significatif d’erreur: Agriculture: soutien du marché et aides directes [43 801 millions d’euros de dépenses remboursées (8)], Développement rural, environnement, pêche et santé [13 310 millions d’euros de dépenses remboursées (8)], Politique régionale, énergie et transports [33 373 millions d’euros de dépenses remboursées (8)], Emploi et affaires sociales [10 171 millions d’euros de dépenses remboursées (8)], ainsi que Recherche et autres politiques internes (paiements pour un montant de 10 591 millions d’euros). En outre, la Cour estime, en conclusion, que, s’agissant de ces groupes de politiques, les systèmes de contrôle et de surveillance examinés sont partiellement efficaces (voir tableau 1.2 , points 3.42 et 3.43, 4.51 et 4.52, 5.70 et 5.71, 6.27 et 6.28, ainsi que 8.37 et 8.38).

1.13.

La Cour estime, en conclusion, que, dans l’ensemble, les paiements sont affectés par un niveau significatif d’erreur et que les systèmes de contrôle et de surveillance examinés relatifs aux paiements sont, d'une manière générale, partiellement efficaces (voir tableau 1.2 ).

1.12 – 1.13

Le taux d’erreur le plus probable, cumulé pour les domaines «Politique régionale», «Transports», «Énergie» et «Emploi et affaires sociales», comme le montre le tableau 1.3, diminue fortement par rapport à 2010, passant de 7,7 à 5,1 %. De même, pour la troisième année consécutive, le niveau d’erreur pour chaque partie relevant de l’ancien groupe de politiques Cohésion, énergie et transports (taux d’erreur le plus probable de 6,0 % pour les domaines «Politique régionale», «Énergie» et «Transports», et de 2,2 % pour le domaine «Emploi») reste largement inférieur aux niveaux relevés par la Cour durant la période 2006-2008. Cette évolution positive résulte du renforcement des dispositions de contrôle de la période de programmation 2007-2013, de la politique rigoureuse en matière d’interruptions et de suspensions qu’applique la Commission lorsque des déficiences sont constatées, conformément à son plan d’action de 2008, et de l’incidence positive des mesures de simplification prévues par la réglementation se rapportant à l’actuelle période de programmation. La Commission continuera à centrer son action sur les programmes et/ou les États membres les plus exposés aux risques.

Pour ce qui est de la recherche et des autres politiques internes, la Commission estime que, sous l’angle de la gestion — c’est-à-dire en recherchant le juste milieu entre, d’une part, les objectifs en termes de légalité et de régularité et, d’autre part, les considérations sur la proportionnalité des risques et le rapport coût/efficacité des contrôles —, ses systèmes de gestion et de contrôle procurent une assurance raisonnable, en dépit des réserves émises par les ordonnateurs délégués.

Enfin, eu égard en particulier aux dispositions du règlement financier applicable au budget de l’UE [article 22 bis, paragraphe 2, point f), du règlement établissant les modalités d’exécution du règlement financier et article 28, paragraphe 2 ter, point g), du nouveau règlement financier] et compte tenu de la réduction proposée de ses ressources disponibles et des mesures actuellement prises par les États membres, la Commission examinera les coûts et les avantages des recommandations de la Cour avant de prendre ou de proposer des mesures appropriées.

1.14.

Le taux d’erreur le plus probable estimé par la Cour pour les paiements de 2011 est plus élevé qu’en 2010 dans les groupes de politiques:

—

Agriculture: soutien du marché et aides directes, ainsi que Développement rural, environnement, pêche et santé (par rapport à l’ancien groupe de politiques Agriculture et ressources naturelles);

—

S’agissant du développement rural, la Commission convient d’une détérioration de la situation, quoique d’une ampleur plus limitée que celle relevée par la Cour.

La Commission fait observer que la conclusion de la Cour se rapporte au groupe de politiques pris dans son ensemble et non à des sous-groupes.

Elle estime que, sous l’angle de la gestion — c’est-à-dire en recherchant le juste milieu entre, d’une part, les objectifs en termes de légalité et de régularité et, d’autre part, les considérations sur la proportionnalité des risques et le rapport coût/efficacité des contrôles —, ses systèmes de gestion et de contrôle applicables aux programmes relevant de la recherche et des autres politiques internes procurent une assurance raisonnable, en dépit des réserves émises par les ordonnateurs délégués.

—

Recherche et autres politiques internes.

1.15.

Compte tenu de tous ces éléments, le taux d’erreur le plus probable estimé par la Cour pour les paiements pris dans leur ensemble est resté stable par rapport à 2010 (3,9 % en 2011 contre 3,7 % en 2010 — voir aussi tableau 1.3 et graphique 1.1 ) (9). La Cour a constaté qu’environ deux cinquièmes des opérations testées étaient affectées par des erreurs (contre environ un tiers des opérations en 2010). La fréquence des erreurs détectées par la Cour a augmenté dans l’ensemble des groupes de politiques, à l’exception de l’ancien groupe de politiques Cohésion, énergie et transports, ainsi que du groupe Dépenses administratives et autres, où elle est restée stable (voir tableau 1.3 ).

1.15.

1.16.

En vertu de l’article 317 du TFUE, la Commission est responsable en dernier ressort de l’exécution du budget de l’UE. La responsabilité des directeurs généraux constitue l’une des clés de voûte du système actuellement en place à la Commission pour gérer les fonds de l’UE [qui a été revu en profondeur sur la base d’une réforme lancée en avril 2000 (10) en réponse à une résolution du Parlement européen (11)]. Les directeurs généraux doivent mettre en place des systèmes de contrôle et de surveillance efficaces qui respectent des normes définies au préalable (12).

1.17.

Chaque année, les directeurs généraux de la Commission rendent compte de l’exercice de leurs fonctions dans un rapport d’activité (13) accompagné d’une déclaration portant, entre autres, sur la mesure dans laquelle les ressources ont été utilisées aux fins prévues et les procédures de contrôle garantissent la légalité et la régularité des opérations. Lorsqu’ils détectent des problèmes importants en la matière, les directeurs généraux peuvent formuler des réserves dans leur déclaration.

1.18.

La Commission assume la responsabilité politique de la gestion assurée par les directeurs généraux en établissant le rapport de synthèse, qui se fonde sur les prises de position fournies par ces derniers dans leurs rapports annuels d’activité, ainsi que sur d’autres sources, comme l’opinion globale de l’auditeur interne. Ce rapport décrit également les mesures prises par la Commission pour remédier aux insuffisances en matière de gestion et de contrôle.

1.19.

Bien que tous les directeurs généraux aient déclaré que les procédures de contrôle mises en place donnent les garanties nécessaires quant à la régularité des opérations, le nombre de directions générales et de services qui ont formulé une ou plusieurs réserves est passé à 16 en 2011 (contre 13 en 2010). Le nombre de réserves a atteint un total de 27 en 2011 (contre 17 en 2010). Comme les années précédentes, la majorité d’entre elles portait sur des faiblesses concernant la régularité des opérations. Le montant total correspondant à l’incidence financière estimative de ces réserves a augmenté pour atteindre 1 959 millions d’euros en 2011, soit 1,5 % des paiements effectués (contre 423 millions d’euros en 2010, soit 0,3 % des paiements effectués) (voir tableau 1.4 et chapitres 2 à 9).

1.20.

L’augmentation du nombre de réserves et de directions générales concernées, ainsi que de l’incidence financière estimée indique que les directeurs généraux reconnaissent que le risque d’erreur est élevé dans certains domaines, comme le développement rural, la cohésion ou le 7e programme-cadre (7e PC). Cela corrobore également les résultats d’audit de la Cour pour 2011 (voir points 1.10 à 1.15).

1.20.

1.21.

Chaque direction générale est tenue d’évaluer dans quelle mesure les opérations restent affectées par une erreur malgré les systèmes de contrôle et de surveillance. Pour ce faire, elle peut calculer un taux d’erreur résiduel (ci-après «TER»). En termes plus simples, le TER correspond au taux d’erreur constaté lors de l’examen d’un échantillon représentatif d’opérations, diminué des corrections effectuées grâce aux systèmes de contrôle et de surveillance. Si le TER est supérieur à 2 %, le directeur général doit formuler une réserve dans la déclaration qu’il fait figurer dans le rapport annuel d’activité.

1.21.

1.22.

Pour la première fois, la Commission a fourni aux directeurs généraux des orientations sur la façon de calculer le TER dans les instructions relatives à l’élaboration des rapports annuels d’activité 2011. Cela a permis d’améliorer certaines déclarations, notamment celles des directions générales en charge de la cohésion (voir points 5.66 et 6.25) et celles des directions générales de la recherche et de l’innovation, ainsi que de la société de l’information et des médias (voir points 8.35 et 8.36). La Cour a toutefois constaté que des faiblesses affectaient ces instructions et leur mise en œuvre. Plusieurs directions générales ont fourni des informations imprécises et/ou ont sous-estimé le TER, ce qui les a conduites soit à omettre de formuler des réserves, soit à en minimiser la gravité (15). À titre d’exemple:

1.22.

Elle estime que les DG citées par la Cour ont suivi les instructions et émis les réserves qui s’imposaient.

—

les orientations n’indiquaient pas de manière suffisamment précise ce qu’il convenait de faire lorsqu’il était impossible de calculer un TER de façon fiable;

—

—

des montants qui, en raison de longs retards, n’avaient été ni perçus ni recouvrés par ailleurs, ont été intégrés dans le calcul;

—

—

plusieurs types de mesures correctrices (corrections financières/retraits et recouvrements) ont été pris en considération pour le calcul du TER, en dépit de leurs différences inhérentes (16). En outre, les instructions prévoyaient aussi de tenir compte des suspensions.

—

1.23.

La Cour estime, en conclusion, que le TER ne constitue pas encore un indicateur fiable de la mesure dans laquelle les opérations restent affectées par une erreur.

1.23.

1.24.

Dans l’introduction du rapport de synthèse (17), la Commission indique qu’elle assume la responsabilité politique générale de la gestion du budget de l’UE, essentiellement sur la base des assurances et réserves formulées par les directeurs généraux et les chefs de service dans les rapports annuels d’activité («RAA»).

1.25.

Les principales sources du rapport de synthèse sont les RAA. La Commission fait observer qu’ils donnent tous une assurance raisonnable concernant la régularité des opérations sous-jacentes. La Cour a relevé des améliorations dans plusieurs RAA, qui admettent l’existence d’un risque élevé d’erreur et fournissent des indicateurs quantitatifs pour mesurer la régularité des opérations (voir points 1.20 et 1.22). Cependant, la Cour souligne que des problèmes constatés précédemment n’ont toujours pas été résolus (voir point 1.22 et point 2 de l’ annexe 1.2 ).

1.25.

1.26.

Le rapport de synthèse s’appuie également sur la seconde opinion globale émise par l’auditeur interne de la Commission, qui se fonde sur les travaux réalisés entre 2009 et 2011 par le service d’audit interne et par les structures d’audit interne, ainsi que sur l’assurance donnée par l’encadrement supérieur dans les RAA pour 2011. Par rapport à l’an passé, des améliorations ont été apportées à l’opinion globale, qui comporte plus d’informations sur les questions soulevées. L’opinion reste positive et repose dans la plupart des cas sur les mêmes réserves que celles formulées dans les RAA. La Cour est d’avis que les directions générales concernées doivent remédier de manière appropriée aux problèmes qui, d’après l’auditeur interne, requièrent une attention particulière, comme les faiblesses dans le domaine de l’aide extérieure (18).

1.26.

Tous les risques portés à l’attention des ordonnateurs délégués par l’auditeur interne sont traités de manière appropriée par les directeurs généraux concernés, qui élaborent et mettent en œuvre des plans d’action dont un suivi rigoureux est assuré par les directeurs généraux et le comité de suivi des audits de la Commission.

1.27.

Avec l’augmentation du nombre des paiements faisant l’objet d’une réserve, la Commission reconnaît que le risque d’erreur est élevé (voir point 1.20). Elle affirme que cela est imputable à une série de facteurs, dont entre autres le fait que:

1.27.

1.28.

À cet égard, la Commission reconnaît également que des améliorations sont encore nécessaires pour pouvoir présenter en toute transparence des informations sur la qualité de la gestion financière et propose, pour résoudre les problèmes, des mesures comme:

—

l’obligation de rendre compte, dans les RAA des services concernés, de la mise en œuvre et des résultats des activités en rapport avec les instruments financiers, ainsi que des audits réalisés en la matière;

—

Par ailleurs, à la suite des observations sur les activités liées aux instruments financiers, formulées par la Cour dans son rapport annuel 2010, la Commission a réalisé en 2011 des audits spécifiques dans ce domaine et a rendu compte des résultats dans les RAA de la DG Politique régionale (page 73) et de la DG Emploi, affaires sociales et inclusion (pages 45-46). Elle entend poursuivre ses travaux d’audit dans ce domaine en 2012 et durant les années suivantes.

—

la présentation, dans les RAA des services concernés, d’indicateurs pertinents pour des stratégies de contrôle pluriannuelles, comme c’est le cas dans le domaine de la cohésion, et une harmonisation plus poussée des critères d’importance relative dans les RAA entre les directions générales responsables de la cohésion et les autres directions générales chargées de fonds en gestion partagée;

—

—

les modifications du règlement financier et des règlements sectoriels qu’elle a suggérées pour la période 2014-2020 (qui font actuellement l’objet de discussions au sein du Parlement européen et du Conseil), en vue d’améliorer la conception des systèmes de financement, de réduire le risque d’erreur, d’alléger la charge administrative pour les bénéficiaires et d’autres parties prenantes, de réduire les coûts opérationnels des contrôles, ainsi que d’obtenir des déclarations annuelles d’assurance de gestion pour tous les programmes mis en œuvre dans le cadre de la gestion partagée.

—

1.29.

La Cour estime que les initiatives prises par la Commission pour renforcer l’obligation de rendre compte et améliorer la transparence en matière d’informations sur la qualité de la gestion financière constituent des pas dans la bonne direction. Cependant, la Cour a récemment souligné que, bien que ces propositions puissent contribuer à augmenter le degré d’assurance quant à la légalité et à la régularité des dépenses, la Commission n’indiquait pas comment elle souhaite utiliser ces informations pour parvenir à une situation dans laquelle les opérations sont exemptes d’erreur significative (19).

1.29.

Les membres concernés du management de la Commission tiendront pleinement compte des déclarations d’assurance sous-jacentes pour élaborer leurs propres déclarations de gestion, offrant ainsi une base solide à l’assurance et aux mesures visant à remédier, le cas échéant, aux faiblesses affectant les systèmes de gestion et de contrôle.

1.30.

L’interruption et la suspension des paiements peuvent constituer des moyens utiles pour éviter que les faiblesses n’entraînent des dépenses irrégulières, mais ils doivent être complétés par des mesures permettant de corriger les erreurs (à savoir des corrections financières et des recouvrements). La Cour est d’avis que la Commission doit placer dans un contexte approprié les chiffres qu’elle présente au sujet des corrections financières et des recouvrements. En effet, les données correspondantes provenant des États membres sont toujours incomplètes ou n’ont pas encore été entièrement contrôlées et/ou validées. Par la suite, la différence existant de fait entre ces deux instruments correcteurs et leur incidence respective ne sont toujours pas prises en considération de manière appropriée.

1.30.

1.31.

La présente section vise à analyser certaines données clés sur la gestion budgétaire en 2011, notamment celles concernant l’exécution des crédits budgétaires pour engagements et pour paiements, l’utilisation des crédits de paiement à la fin de l’exercice et le volume des engagements budgétaires restant à liquider («RAL»).

1.32.

En 2011, le budget de l’UE comportait 142,5 milliards d’euros (20) en crédits budgétaires pour engagements (21) et 128,3 milliards d’euros (22) en crédits pour paiements (23). Les institutions chargées de la mise en œuvre ont atteint des taux d’exécution élevés: 99,3 % des crédits pour engagements (comme en 2010) et 98,6 % des crédits pour paiements (contre 96,6 % en 2010) (24). Si l’on exclut les reports et tient compte de toutes les réserves, ces crédits d’engagement et de paiement étaient inférieurs, respectivement de 0,1 milliard d’euros et de 7,0 milliards d’euros, aux plafonds du cadre financier.

1.33.

L’exécution du budget a globalement donné lieu à un excédent budgétaire (25) de 1,5 milliard d’euros fin 2011 (contre 4,5 milliards d’euros fin 2010) qui, en principe, sera compensé lors de la perception des ressources propres auprès des États membres au cours du (des) prochain(s) exercice(s).

1.34.

S’agissant des trois principaux Fonds de la rubrique 1b du cadre financier pluriannuel intitulée «Cohésion pour la croissance et pour l’emploi», à savoir le Fonds social européen (FSE), le Fonds européen de développement régional (FEDER) et le Fonds de cohésion (FC), les demandes de paiement présentées par les États membres se sont cependant multipliées vers la fin de l’année. En fait, le montant des paiements aurait pu être plus élevé de cinq milliards d’euros si le besoin accru de financement avait été correctement anticipé et si les crédits de paiement nécessaires avaient été mobilisés, par exemple moyennant des virements de crédits inutilisés dans d’autres domaines (26).

1.34.

Par ailleurs, les décisions d’interruption et de suspension peuvent difficilement être prises en compte lors de l’établissement des prévisions concernant les crédits nécessaires. La durée des interruptions peut aller jusqu’à 6 mois selon la réglementation. Dès lors que les États membres ont remédié aux faiblesses et appliqué des corrections financières si nécessaire, la Commission lève l’interruption, de sorte que les paiements peuvent reprendre.

Au début de 2012, la Commission a écrit aux États membres pour insister sur la nécessité de transmettre la majeure partie des demandes pour le 31 octobre. Outre le traitement du virement global, elle pourrait solliciter de l’autorité budgétaire un budget rectificatif visant à augmenter les crédits de paiement pour honorer les factures reçues, qui soit fondé sur les demandes de paiement effectivement reçues et non sur des prévisions.

1.35.

Pour certains titres du budget, la Cour constate que le nombre de paiements au cours du mois de décembre est excessivement élevé par rapport au nombre total de paiements effectués pendant le reste de l’année (27). Cette concentration d’une partie considérable des paiements sur une période limitée peut avoir une incidence négative sur l’efficacité des systèmes de contrôle et de surveillance et augmenter le risque d’erreur.

1.35.

1.36.

Le montant des engagements budgétaires restant à liquider («RAL») (28), pour lesquels le paiement et/ou le dégagement n’ont pas encore été effectués (29), a augmenté de 13 milliards d’euros (6,7 %) pour atteindre 207 milliards d’euros, essentiellement dans des domaines politiques financés par des crédits dissociés (30). Ces engagements restant à liquider représentent l’équivalent de 2,3 années d’engagements dissociés ou de 2,7 années de paiements dissociés sur la base du taux d'exécution de 2011.

1.37.

Les engagements restant à liquider concernent, pour la plupart, le domaine de la cohésion (31) (voir graphique 1.2 ). Dans celui-ci, ils représentaient 136 milliards d'euros (32) (65,5 % du montant total), ce qui équivaut à 2,7 années d'engagements ou à 3,2 années de paiements au taux d'exécution de 2011. La grande majorité de ces engagements restant à liquider (124,6 milliards d'euros, soit 92 % du montant total) concerne la période 2007-2013 (33).

1.36 – 1.37

La validité de l’indicateur «taux d’exécution de 2011» est relative en ce qui concerne les paiements, compte tenu du manque de crédits disponibles en fin d’année (voir point 1.34, dernière phrase).

1.38.

Le montant cumulé des engagements restant à liquider, qui est nettement plus élevé pour la période de programmation 2007-2013, peut, dans une large mesure, s’expliquer par la mise en œuvre tardive des programmes (34). Les paiements n’ont pu être effectués qu’après l’approbation des systèmes de gestion et de contrôle des États membres par la Commission, comme le prévoient les règlements applicables aux Fonds structurels. Conformément à l’accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire et la bonne gestion financière (35), il convient de s’assurer que les crédits de paiement disponibles soient suffisants pendant les prochains exercices, afin de combler l’écart grandissant entre les engagements restant à liquider et les crédits pour paiements (voir aussi point 1.34).

1.38.

Le fait que les crédits disponibles aient été intégralement exécutés par les Fonds structurels en 2010 et 2011 montre que l’augmentation du RAL peut aussi découler de l’indisponibilité de crédits budgétaires en fin d’année (voir également point 1.34).

Le graphique 1.2 annexé indique l’absorption probable des engagements restant à liquider accumulés au cours de la période de programmation du cadre financier.

Enfin, la Commission convient que des crédits de paiement suffisants doivent être mis à disposition pour les prochains exercices. Elle s’engage fermement à présenter des projets de budget comblant l’écart grandissant entre les engagements restant à liquider et les crédits pour paiements.

2.1.

Le présent chapitre est consacré à l'appréciation spécifique de la Cour concernant les recettes, qui sont constituées de ressources propres et d'autres recettes. Le tableau 2.1 présente les principales informations relatives aux recettes de 2011. Les ressources propres sont de loin la première source de financement des dépenses budgétaires (91 %).

2.2.

Les ressources propres (1) se répartissent en trois catégories: les ressources propres traditionnelles ou RPT (droits de douane perçus à l'importation et taxes à la production de sucre), les ressources propres calculées sur la base de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) perçue par les États membres et celles fondées sur le revenu national brut (RNB) de ces derniers.

2.3.

Les RPT sont constatées et perçues par les États membres. Ceux-ci versent les trois quarts de ces montants à l’Union (16 778 millions d'euros, soit 12,9 % des recettes) et retiennent les 25 % restants à titre de frais de perception. Chaque État membre adresse à la Commission un relevé mensuel des droits constatés (le relevé de la comptabilité «A») ainsi qu'un relevé trimestriel (de comptabilité «B») des droits constatés qui ne figurent pas dans le premier relevé (2). Les principaux risques en matière de RPT concernent l’intégralité, l’exactitude et la mise à la disposition de l'Union, en temps opportun, des droits dus.

2.4.

Les ressources propres TVA sont des contributions résultant de l'application d'un taux uniforme à l'assiette harmonisée de la TVA des États membres (14 077 millions d'euros, soit 10,8 % des recettes). Les ressources propres RNB résultent de l'application d'un taux uniforme au RNB des États membres (87 258 millions d'euros, soit 67,1 % des recettes). S'agissant du caractère régulier de ces ressources propres, le principal risque est que les statistiques sous-jacentes ne soient pas établies conformément aux règles de l'Union ou traitées dans le respect de celles-ci et que, par conséquent, l'ensemble des États membres versent un montant incorrect de ressources propres TVA et/ou RNB.

2.5.

Le Royaume-Uni bénéficie d’une correction des déséquilibres budgétaires (la «correction en faveur du Royaume-Uni»), qui entraîne une réduction de ses versements au titre des ressources propres RNB (3). Par ailleurs, l'Allemagne, les Pays-Bas, l'Autriche et la Suède bénéficient de taux d’appel réduits pour la TVA; les Pays-Bas et la Suède bénéficient en outre de réductions brutes de leur contribution annuelle calculée en fonction du RNB au cours de la période 2007-2013 (4). Le principal risque est que la Commission commette une erreur dans ces calculs, notamment en ce qui concerne ceux, complexes, relatifs à la correction en faveur du Royaume-Uni.

2.6.

Une fois comptabilisé le total des RPT, des ressources propres TVA et des autres recettes, la ressource fondée sur le RNB sert à équilibrer le budget. Toute sous-estimation (ou surestimation) du RNB pour un État membre — même si elle n'affecte pas globalement les ressources propres RNB — a pour conséquence d'augmenter (ou de diminuer) les contributions des autres États membres jusqu'à ce que le problème soit réglé.

2.7.

S'agissant des autres recettes, les principaux risques affectent notamment la gestion des amendes par la Commission et la détermination des corrections financières imposées par celle-ci concernant les dépenses agricoles et de cohésion.

2.8.

La partie 2 de l' annexe 1.1 du chapitre 1 décrit l'approche et la méthodologie d'audit générales de la Cour. S'agissant de l'audit relatif aux recettes, il convient de noter en particulier les points suivants:

2.9.

L'audit des opérations sous-jacentes aux comptes réalisé par la Cour ne saurait couvrir les importations qui n'ont pas été déclarées ou celles qui ont échappé à la surveillance des douanes.

2.10.

La Cour a procédé à une évaluation des systèmes de contrôle et de surveillance en Allemagne, en Espagne et en France, dont les contributions aux RPT représentent conjointement plus du tiers du total. Elle a examiné leurs systèmes comptables et le flux des RPT depuis leur constatation jusqu'à la déclaration à la Commission, afin d'obtenir une assurance raisonnable quant à l'intégralité et à l'exactitude des montants enregistrés. Dans le cadre de son audit, la Cour a réalisé des tests des contrôles clés relatifs à l'application de taux de droit préférentiels en France, aux procédures de domiciliation en Allemagne et en Espagne ainsi qu'aux entrepôts douaniers et au traitement des coûts du fret et de l'assurance en Allemagne, en Espagne et en France.

2.11.

En outre, la Cour a rapproché les sept ordres de recouvrement de RPT compris dans l'échantillon mentionné au point 2.8, lettre a), et le relevé mensuel correspondant des États membres concernés (7).

2.12.

Enfin, la Cour a évalué les systèmes de contrôle et de surveillance à la Commission, y compris les contrôles effectués par celle-ci dans les États membres, la procédure de mise en non-valeur des montants irrécouvrables ainsi que la procédure de suivi des constatations antérieures de la Commission et de la Cour.

2.13.

Les ressources propres TVA et RNB reposent sur des données statistiques dont les opérations sous-jacentes ne peuvent être contrôlées directement. C'est pourquoi l'audit a été fondé sur les agrégats macroéconomiques établis par les États membres et communiqués à la Commission, et a ensuite consisté à évaluer les systèmes de traitement des données utilisés par la Commission pour déterminer les montants à inscrire dans les comptes budgétaires définitifs. La Cour a donc examiné l'établissement du budget de l'UE et l'exactitude des contributions des États membres.

2.14.

La Cour a évalué les systèmes de contrôle et de surveillance de la Commission, qui visent à fournir l'assurance raisonnable que les ressources en question ont été correctement calculées et perçues. L'audit a également porté sur la gestion, par la Commission, des réserves TVA et RNB, ainsi que sur sa vérification des inventaires RNB dans les États membres. La Cour ne peut cependant porter de jugement sur la qualité des données TVA et RNB communiquées par les États membres à la Commission.

2.15.

L' annexe 2.1 présente une synthèse des résultats des tests des opérations. Les tests réalisés par la Cour sur l'échantillon d'opérations ont montré que 1,8 % de celles-ci sont affectées par une erreur. Le taux d’erreur le plus probable estimé par la Cour s'élève à 0,8 % (8).

2.15.

2.16.

La Cour estime que, globalement, les ordres de recouvrement établis par la Commission reflètent les relevés de la comptabilité A communiqués par les États membres.

2.17.

L'audit de la Cour n'a pas révélé d'erreur affectant le calcul des contributions des États membres et leur paiement.

2.18.

La Cour a constaté que l'une des six opérations testées en ce qui concerne les autres recettes était affectée par une erreur. Elle a examiné le calcul d'une correction financière imposée par la Commission à un État membre dans le domaine des dépenses agricoles ( tableau 2.1 , titre 6). Si la Cour ne remet pas en cause la méthodologie utilisée par la Commission, elle a toutefois constaté une erreur dans son application, dont la conséquence a été que la Commission a sous-estimé la perte pour le budget de l'UE. La correction financière aurait dû être de 30 millions d'euros au lieu des 21 millions calculés (9).

2.18.

En ce qui concerne le cas mentionné par la Cour, le taux d'erreur a été calculé par l’État membre sur la base d'une méthodologie acceptée par la Commission et des meilleures données disponibles à l’époque. L'État membre a fourni ultérieurement des informations supplémentaires et plus précises sur la population à risque, et la Commission a estimé justifié de tenir compte de ces éléments sans rouvrir, à ce stade très tardif, l’ensemble de la procédure d’apurement de conformité pour recalculer le taux d'erreur.

2.19.

L' annexe 2.2 présente une synthèse des résultats de l'examen, par la Cour, des systèmes de contrôle et de surveillance. Des insuffisances ont été constatées, comme le montre ce qui suit.

2.20.

Dans les États membres visités, l'audit de la Cour (voir point 2.10) a fait apparaître des insuffisances affectant la surveillance douanière au niveau national, en ce qui concerne:

2.20.

a)

l'application de taux de droit préférentiels (10);

a)

Les deux cas dans lesquels manque la preuve d'un acheminement direct feront l'objet d'un suivi par la Commission afin de déterminer s'ils ont des conséquences financières.

b)

le contrôle et l'audit ex post des procédures de domiciliation (11);

b)

c)

l'audit ex post du régime de l'entrepôt douanier (12);

c)

d)

l'analyse du risque appliquée au stade de l'importation (13);

d)

e)

le traitement des coûts du fret et de l'assurance (14).

e)

2.21.

Dans son rapport annuel relatif à 2010, la Cour a fait observer que, pour un relevé de la comptabilité A d'un État membre (15), il n'avait pas été possible de rapprocher le montant de RPT déclaré et les enregistrements comptables sous-jacents. Le rapport annuel d'activité de la DG BUDG pour 2011 comporte à présent une réserve en ce qui concerne la fiabilité des données comptables de cet État membre.

2.21.

Des mesures correctrices sont en cours. L'État membre a présenté, à la fin du mois de novembre 2011, un plan d'action qui expose les mesures correctrices qui seront prises. Ce plan contient des objectifs à court terme (2012), à moyen terme (2012-2013) et à long terme (années 2013-2014 et suivantes). La Commission procède actuellement au contrôle de la mise en œuvre de ce plan. La première étape consiste à réaliser un audit externe du système comptable.

2.22.

La Cour a observé que plusieurs des constatations dont elle-même ou la Commission ont fait état les années précédentes continuent à être formulées par ces deux institutions sans que des mesures correctrices ne soient prises par les États membres concernés [il s'agit, par exemple, des constatations présentées par la Cour dans son rapport spécial no 1/2010 (16) intitulé «Les procédures douanières simplifiées applicables aux importations sont-elles contrôlées de manière efficace?»].

2.22.

2.23.

Une réserve constitue un dispositif permettant d’apporter des corrections aux éléments douteux qui figurent dans les relevés de TVA présentés par un État membre, et ce après le délai réglementaire de quatre ans. Le recours aux réserves fait donc partie du processus de contrôle interne. Cependant, la Commission et les États membres devraient s'employer à se prononcer sur les éléments douteux dans les meilleurs délais.

2.24.

En 2011, la Commission a émis 46 réserves et en a levé 42. D'après celle-ci, l'effet net a été une baisse des ressources propres TVA de quelque 88 millions d'euros (17). À la fin de l’exercice, 156 réserves étaient pendantes (voir tableau 2.2 ). Parmi les réserves émises par la Commission, 51 concernent des infractions à la législation relative à la TVA. Elles ne peuvent être levées qu'après la clôture de la procédure d'infraction et la détermination de l'incidence sur l'assiette de la TVA pour les exercices concernés.

2.24.

2.25.

La Commission poursuit ses efforts pour lever les réserves TVA en suspens depuis longtemps. La Cour les définit comme des réserves émises pour un exercice remontant à au moins dix ans, à savoir des réserves encore pendantes fin 2011 et concernant 2002 ou un exercice antérieur. À la fin de l'exercice, ces réserves étaient au nombre de 15, dont certaines remontaient à 1995, contre 16 fin 2010 (point 2.23 du rapport annuel relatif à 2010).

2.25.

2.26.

Fin 2011, les données RNB des États membres de l'EU-15 pour la période 2002-2007, des États membres de l’EU-10 pour la période 2004-2007, ainsi que de la Bulgarie et de la Roumanie pour 2007 faisaient l'objet de réserves générales (18).

2.26.

2.27.

Début 2011, quatre réserves spécifiques PNB (19) relatives à la période 1995-2001 étaient pendantes. La Commission en a ensuite levé deux concernant le Royaume-Uni, ce qui laissait un solde de deux réserves pendantes (20) à la fin de 2011.

2.27.

2.28.

Sur la base de la vérification des inventaires RNB effectuée par Eurostat, le comité RNB a adopté les rapports d’évaluation des États membres de l'EU-25 en juillet et octobre 2011. Jusqu'à fin janvier 2012, aucune réserve générale n'a été levée et aucune réserve spécifique émise en ce qui concerne les données RNB pour la période débutant en 2002 (voir point 2.29 et point 2.41, quatrième tiret, du rapport annuel relatif à 2010).

2.28.

2.29.

Les modalités d'exécution du règlement financier (21) prévoient que la Commission procède au recouvrement forcé des créances, par tous les moyens à sa disposition, dès lors qu’aucun paiement provisoire n’a été effectué ni aucune garantie constituée par les débiteurs pour couvrir l’intégralité du montant à la date d’échéance. Fin 2011, quelque 2 % (22) des amendes pendantes n'étaient couvertes ni par un paiement provisoire ni par une garantie après la date d'échéance.

2.29.

C'est grâce à ces négociations qu'une partie des amendes non acquittées (intérêts de retard compris), infligées à des entreprises se trouvant dans une situation financière précaire, peut être perçue ou garantie, et qu'un plan de paiement couvert par une garantie financière peut être accepté dans le cadre des règles actuelles (voir le point 2.32). Certaines amendes ne peuvent toutefois être recouvrées, parce qu'elles sont infligées à des entreprises en faillite, en situation financière précaire ou établies en dehors de l'Union.

2.30.

La Cour a examiné un échantillon de 14 desdites amendes et a constaté que, dans huit cas, la Commission n’avait pas utilisé tous les moyens à sa disposition pour procéder au recouvrement forcé.

2.30.

Ces exemples montrent que la Commission veille toujours, dans le cas de débiteurs se trouvant dans une situation financière précaire, à préserver le montant de ses amendes en négociant avec les sociétés afin de garantir la perception de l’amende.

2.31.

Tous les cas en question concernaient, aux dires de la Commission, des débiteurs se trouvant dans des conditions financières précaires. Dans son rapport annuel d'activité relatif à 2011, la DG BUDG déclare qu'elle ne cherchera pas à procéder à un recouvrement forcé si elle estime que les intérêts financiers de l'Union sont mieux protégés par la négociation d'un plan de paiement. La Commission propose de modifier les modalités d'exécution du règlement financier de manière à autoriser ce moyen d'action «dans des circonstances exceptionnelles».

2.32.

Conformément aux dispositions de l'article 28 bis du règlement financier (23), la préservation des actifs est un objectif de gestion de la Commission. Afin d'assurer la préservation des garanties couvrant les amendes, la Commission fixe des exigences minimales en matière de notation financière pour les institutions financières qui émettent les garanties. La Cour a relevé des cas dans lesquels ces exigences n'ont pas été respectées.

2.33.

Le 13 mai 2011, la Commission a assoupli les conditions concernant ces garanties afin de prendre en considération la détérioration des conditions du marché. La Cour a relevé des exemples où même ces conditions actualisées n’étaient pas respectées.

2.34.

Vu l'état actuel du secteur bancaire, la Commission précise, dans le rapport annuel d'activité de la DG BUDG, qu'elle procède actuellement à une révision de sa politique de gestion des risques.

2.32-2.35.

2.33-2.34.

Dans les exemples cités par la Cour, les garanties en cause respectaient les règles applicables en matière de risque, lorsqu'elles avaient été acceptées par la Commission. Les notes des garants ont été dégradées, ce qui, compte tenu de la diminution sur le marché du nombre de banques remplissant encore les critères, a une nouvelle fois conduit la Commission, en juin 2012, à revoir sa politique de gestion du risque pour les garanties bancaires. Tout en tenant compte de l’évolution des marchés financiers, la nouvelle décision permet également un degré suffisant de diversification de l'exposition globale de la Commission à l'égard des différents garants.

2.35.

Sur la base de ses travaux d'audit (24), la Cour estime, en conclusion, que, pour l'exercice clos le 31 décembre 2011,

sont exempts d'erreur significative.

2.36.

Dans le cadre de ses travaux d'audit, la Cour a constaté que les systèmes de contrôle et de surveillance examinés pour les recettes sont efficaces. Toutefois, la Cour attire l'attention sur les points mentionnés ci-après:

a)

les audits de la Cour ont fait apparaître des déficiences dans la surveillance douanière au niveau national (point 2.20). La Cour estime, en conclusion, que les systèmes de contrôle et de surveillance des États membres audités ne sont que partiellement efficaces pour garantir l’exhaustivité et l’exactitude des RPT;

a)

b)

il existe encore des réserves en suspens depuis longtemps en ce qui concerne les ressources propres TVA (point 2.25);

b)

La fréquence des consultations avec les États membres a régulièrement augmenté, tandis que le niveau de coopération entre la Commission et les États membres s'est renforcé et se renforcera encore.

c)

fin 2011, la Commission n'avait toujours pas levé de réserves générales ni émis de réserves spécifiques RNB concernant les États membres de l'EU-25 pour la période débutant en 2002 (point 2.28);

c)

d)

fin 2011, la Commission n'avait pas encore levé les deux dernières réserves spécifiques PNB concernant la période 1995-2001 (point 2.27);

d)

e)

la Cour prend acte des raisons de ne pas procéder systématiquement à un recouvrement forcé (point 2.31). La Commission propose de modifier les modalités d'exécution du règlement financier de manière à autoriser ce moyen d'action «dans des circonstances exceptionnelles»;

e)

f)

par ailleurs, la Commission procède actuellement à une révision de sa politique de gestion des risques en ce qui concerne la fiabilité des garanties couvrant les amendes et les pénalités en suspens, afin de prendre en considération la situation du secteur bancaire (point 2.34).

f)

2.37.

L’ annexe 2.3 présente le résultat de l'examen, réalisé par la Cour, des progrès accomplis en matière de mise en œuvre des recommandations figurant dans des rapports annuels antérieurs (2008 et 2009). Les points suivants méritent d'être soulignés:

a)

dans ses précédents rapports annuels (par exemple au point 4.14 du rapport annuel relatif à 2008 et au point 2.20 du rapport annuel relatif à 2009), la Cour a indiqué qu'elle continuait à relever des problèmes concernant l'utilisation de la comptabilité B. En 2011, la Commission rencontrait encore de tels problèmes dans le cadre de ses contrôles;

a)

b)

s'agissant des ressources propres RNB, la Cour a recommandé (par exemple au point 2.38 du rapport annuel relatif à 2009) que la Commission i) fasse clairement état de la portée de l’opinion qu’elle donne dans ses rapports d'évaluation sur les données RNB des États membres et ii) tienne compte de son évaluation des systèmes de contrôle et de surveillance des instituts nationaux de statistique (INS) concernant l’établissement des comptes nationaux. La Commission n'a pas donné suite à ces recommandations dans son évaluation des données RNB des États membres de l'EU-25 (voir point 2.28).

b)

2.38.

Sur la base de cet examen, ainsi que des constatations et des conclusions pour 2011, la Cour formule les recommandations ci-après.

—

Recommandation no 1: la Commission devrait encourager les États membres à renforcer la surveillance douanière afin de maximiser le montant des RPT perçues.

—

Recommandation no 2: la Commission devrait poursuivre ses efforts pour faire en sorte que la comptabilité B soit correctement utilisée et que les systèmes comptables permettent de garantir que la comptabilité A des États membres soit, de manière démontrable, exhaustive et correcte.

3.1.

Le présent chapitre est consacré à l’appréciation spécifique de la Cour concernant le groupe de politiques Agriculture: soutien du marché et aides directes, qui relève du domaine politique 05 — Agriculture et développement rural. Le tableau 3.1 présente les principales informations concernant les activités couvertes et les dépenses de l’exercice 2011.

3.1.

3.2.

Selon le traité, la politique agricole commune (PAC) a pour but (1) d’accroître la productivité de l’agriculture et, ainsi, d’assurer un niveau de vie équitable à la population agricole, de stabiliser les marchés, de garantir la sécurité des approvisionnements et d’assurer des prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs.

3.3.

Le financement des dépenses relevant de la PAC par le budget de l’UE s’effectue par l’intermédiaire de deux fonds (2): le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA), pour le financement intégral des aides directes de l’UE et des mesures de marché (3), et le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader), pour le cofinancement de programmes de développement rural. Le présent chapitre porte sur les dépenses du FEAGA. Les dépenses relatives au développement rural sont présentées au chapitre 4.

3.4.

Les principales mesures financées par le FEAGA sont les suivantes: