6.4.2011

Journal officiel de l'Union européenne

C 107/1

Avis du Comité économique et social européen sur le thème «Accès aux matières premières secondaires (ferraille, papier recyclé, etc.)» (avis d'initiative)

2011/C 107/01

Rapporteur: M. ZBOŘIL

Corapporteur: M. GIBELLIERI

Le 15 juillet 2010, le Comité économique et social européen a décidé, conformément à l'article 29 paragraphe 2 de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis d'initiative sur le thème

«Accès aux matières premières secondaires (ferraille, papier recyclé, etc.)».

La commission consultative des mutations industrielles, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 13 janvier 2011.

Lors de sa 469e session plénière des 16 et 17 février 2011 (séance du 16 février 2011), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 88 voix pour, et 1 abstention.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le Comité apprécie grandement les analyses des différentes associations industrielles qui expliquent la situation actuelle et présentent des scénarios futurs probables susceptibles de générer de graves déséquilibres entre l'offre et la demande sur le marché des matières premières secondaires.

1.2 Le CESE fait également remarquer que la disponibilité des matières premières en tant que telle est considérée et traitée comme une question stratégique dans plusieurs pays (États Unis, Chine). Bien sûr, les matières premières secondaires ne sont pas exclues d'un régime plus strict similaire dans ces pays. Le CESE se félicite dès lors que l'utilisation rationnelle des matières soit devenue une priorité majeure de la DG Environnement.

1.3 L'accès aux matières premières nécessaires diffère d'un secteur industriel à l'autre. Il en va de même des flux de matières premières eux-mêmes, selon leur nature et les modes d'utilisation traditionnels des matières premières par les différentes industries. Dans certains cas, notamment dans les secteurs du verre et de l'acier, l'objectif d'utilisation rationnelle des matières pourrait être servi simplement en ajustant et en équilibrant les systèmes et processus de production existants à l'aide de mesures incitatives bien conçues. Le CESE tient cependant à signaler que ces incitants ne peuvent porter atteinte au nombre des emplois dans les industries du recyclage et de transformation ou à leur qualité.

1.4 Des quantités importantes de matières premières secondaires collectées sont actuellement exportées alors qu'elles font cruellement défaut dans les industries de base et de transformation. Cette tendance met gravement en péril l'emploi dans toutes les industries de transformation.

1.5 La pression qui résulte des volumes excédentaires de déchets collectés dans le cadre des systèmes de collecte spécialisés est souvent résolue simplement en vendant sans discernement ces catégories de déchets collectés, sans traitement supplémentaire et sans veiller à garantir une utilisation finale au sein de l'Union européenne.

1.6 Malheureusement, l'on a souvent recours à des pratiques commerciales illégales pour contourner le contrôle direct des flux de matières premières secondaires importants. Par exemple, de fausses déclarations en douane classant des déchets dans la catégorie des marchandises de seconde main sont utilisées pour éviter le règlement concernant les transferts de déchets dans le cas de flux de matières premières secondaires spécifiques.

1.7 De cette manière, les flux de déchets collectés pour le compte des contribuables européens ne génèrent pas les bénéfices escomptés mais réduisent plutôt la compétitivité des industries concernées en limitant l'approvisionnement en matières premières secondaires ou en le rendant inutilement plus coûteux.

1.8 Dans le même temps, il est évident que les nombreuses réglementations spécifiques régissant le recyclage n'ont pas été conçues de façon cohérente. Elles ont tendance à n'aborder que certains aspects spécifiques et isolés de la collecte et du recyclage sans prendre en compte les forces du marché actives dans les systèmes et les processus.

1.9 La réglementation REACH est également une source de problèmes pour certains secteurs du recyclage étant donné l'absence d'une distinction claire entre marchandises en fin de vie (déchets) et marchandises de seconde main. Pour cette raison, ce concept, qui partait d'une bonne intention, a malheureusement manqué son objectif. Certains secteurs concernés, comme l'industrie du papier, ont réussi à débloquer la situation tandis que d'autres recherchent toujours des solutions viables. Ce cas illustre bien l'incohérence du cadre réglementaire, que l'industrie avait pourtant soulignée préalablement!

1.10 La tension existant entre les forces du marché et le cadre réglementaire actuel devrait faire l'objet d'une analyse approfondie afin de dégager des résultats plus équilibrés. L'une des solutions possibles serait d'appliquer des droits à l'exportation afin de se prémunir contre le risque de perdre des matériaux précieux. De telles mesures devraient naturellement être conformes aux règles de l'OMC. L'UE devrait éventuellement négocier avec l'OMC des modalités d'urgence établissant des conditions claires et transparentes pour les restrictions et les droits à l'exportation concernant les déchets revêtant une importance stratégique.

1.11 Une autre option serait de s'entendre sur des objectifs de recyclage flexibles, qui tiennent compte des évolutions réelles du marché: en cas de déclin du marché (diminution de la demande), les objectifs de recyclage pourraient être revus à la baisse et, dans les périodes de forte croissance et de demande élevée, revus à la hausse. Dans le même temps, il y a lieu d'envisager des moyens intelligents de garantir le maintien de niveaux d'emploi critiques tout au long du cycle conjoncturel et de la chaîne de valeur dans les secteurs concernés tels que les déchets d'emballage, le papier, etc.

1.12 Enfin, une autre option consisterait à faire en sorte que les objectifs/quotas de recyclage correspondent aux seuls volumes de déchets susceptibles d'être réutilisés au sein de l'UE, sans inclure les déchets ne pouvant être exploités dans les installations européennes et appelés à être vendus à l'étranger. Il conviendrait toutefois d'assortir cette mesure d'un réajustement des objectifs/quotas afin de les faire correspondre aux capacités réelles de recyclage de l'Union européenne.

1.13 Le CESE soutient résolument la demande adressée par l'industrie à l'UE d'élaborer une politique globale et cohérente, visant à garantir un accès aux matières premières et une utilisation des ressources qui soient durables à long terme. Cette politique devrait assister l'industrie européenne dans ses efforts en faveur d'une utilisation des ressources «du berceau au berceau». Il convient de favoriser le recyclage en assurant la sécurité juridique ainsi que des conditions de concurrence égales, et en supprimant les formalités administratives inutiles. Cette exigence essentielle doit pouvoir s'appuyer sur une gamme complète de réglementations, de directives et de décisions cohérentes et équilibrées.

1.14 La réglementation européenne en matière de déchets prévoit des obligations légales pour tous les acteurs des flux de déchets et cette responsabilité devrait être strictement vérifiée et réclamée par les autorités respectives. La formation de leur personnel est une condition préalable essentielle à la lutte contre les pratiques illégales de certains acteurs peu scrupuleux, surtout dans le commerce international.

1.15 Chaque élément de la politique européenne de lutte contre le changement climatique devrait tenir compte des bénéfices environnementaux générés par les matières premières secondaires. Il importe également d'éviter les incohérences: par exemple, le système communautaire d'échange de quotas d'émission ne reflète pas les économies d'énergie et de carbone résultant de l'utilisation de matières premières renouvelables dans d'autres secteurs industriels et de la construction et fait peser sur ceux-ci des charges complémentaires inutiles.

1.16 Enfin, il importe de gérer un cadre aussi complexe dans le contexte du dialogue social sérieux qui est en cours, afin d'encourager la création d'emplois nouveaux et de qualité d'un bout à l'autre des chaînes de valeur concernées.

2. Introduction

2.1 La durabilité de l'accès aux matières premières et de leur utilisation est au cœur de la politique de développement durable de l'Union européenne. Elle constitue le fondement de la compétitivité actuelle et future des industries manufacturières de l'UE (1). Les chaînes d'approvisionnement de matières premières - secondaires ou non - sont d'authentiques secteurs économiques qui créent des emplois et de la richesse en Europe et le recyclage est une activité économique qui contribue considérablement au PIB de l'UE. La collecte de matières premières ou de produits utilisés implique les citoyens, les communes et les pouvoirs publics, qui ont investi dans la mise en place de systèmes efficaces visant à répondre à la demande croissante de durabilité à long terme.

2.2 La complémentarité entre matières premières et matières premières secondaires doit être reconnue: si les matières premières secondaires constituent une manière écologiquement performante de réintroduire dans l'économie des ressources précieuses, elles ne suffisent cependant pas (encore) pour satisfaire la demande croissante de matériaux (papier, métaux et minerais). Les deux types de matières premières sont nécessaires et complémentaires. L'amélioration des systèmes de collecte et de l'exploitation des matières premières secondaires au sein de l'UE contribuera à réaliser les objectifs de la stratégie Europe 2020.

2.3 L'industrie demande à l'UE d'élaborer une politique globale et cohérente, visant à garantir un accès aux matières premières et une utilisation des ressources qui soient durables à long terme. Cette politique devrait assister l'industrie européenne dans ses efforts en faveur d'une utilisation des ressources «du berceau au berceau» (économie circulaire, recyclage permanent). L'initiative «Matières premières», la stratégie thématique pour la prévention et le recyclage des déchets, la stratégie thématique sur l’utilisation viable des ressources naturelles et l'initiative phare lancée par le commissaire Potočnik, Une Europe efficace dans l’utilisation des ressources, sont autant d'initiatives interdépendantes qui devraient être cohérentes et intégrées. Il conviendrait de se pencher également sur d'autres initiatives telles que Production et consommation durables, la directive-cadre sur les déchets ou d'autres politiques liées au recyclage et à l'utilisation des ressources.

3. Identification des principaux flux de matières premières secondaires (2)

3.1 Plusieurs types de déchets – comme les débris ferreux et non ferreux, les déchets d'emballage en carton ou en papier, le verre – font déjà, traditionnellement et de longue date, l'objet d'un recyclage dans le cadre d'un circuit plus ou moins fermé. Ces industries spécifiques ne pourront survivre sans une offre constante de matériaux de récupération et de produits usagés. En comparaison de ces déchets traditionnels, d'autres matériaux, comme les plastiques, sont relativement nouveaux dans le recyclage. Dans leur cas, le processus de réutilisation des matériaux n'aboutit pas nécessairement à un circuit fermé.

3.2 Les caractéristiques propres au recyclage des principales matières premières secondaires prédéterminent les flux et les acteurs qui leurs sont propres dans leurs chaînes de valeur.

3.2.1 Déchets de fer et d'acier: en général, le recyclage des déchets de fer et d'acier comprend la collecte, le tri, la mise en balles, l'empaquetage, le découpage, le cisaillement, le broyage et/ou le calibrage, et finalement la fusion à l'aciérie. Les débris de métaux ferreux sont collectés, séparément ou non, avant d'être triés sur le chantier de récupération, pour être ensuite vendus aux installations de traitement ou envoyés directement à l'aciérie. Une fois les déchets arrivés à l'installation de traitement, on sépare différents types de métaux et on les prépare à être broyés/calibrés. Le broyage et le calibrage sont souvent indispensables à une étape ultérieure de séparation. Dans le cas de l'acier inoxydable, des morceaux plus grands sont collectés séparément ou triés sur le chantier de récupération avant d'être broyés. Les particules d'acier inoxydable de plus petite taille sont séparées grâce à des processus de séparation en plusieurs étapes. À l'aciérie, les déchets de fer et d'acier sont généralement amenés directement aux fours.

3.2.1.1 Le secteur européen de la récupération de l'acier (au stade du traitement) est relativement concentré, avec sept entreprises qui assurent la livraison de 40 % de la quantité totale des déchets d'acier livrée aux aciéries. Selon le Bureau international de la récupération et du recyclage (BIR) et la Fédération européenne de récupération et du recyclage des ferrailles (EFR), l'UE-27 compterait environ 42 000 parcs à ferraille. Le secteur estime que parmi ceux-ci, 250 ont le statut d'une grande entreprise et 9 000 sont des entreprises de taille moyenne à grande qui traitent plus de 120 000 tonnes par an. Le reste, approximativement 36 000 entreprises, sont de taille moyenne et petite.

3.2.1.2 Le système de collecte peut varier selon le type de produits et le pays concernés. Les produits en fin de vie de grande taille et ceux qui sont fabriqués en grandes quantités, comme les produits qui proviennent de constructions ou de démolitions, sont généralement amenés directement au chantier à ferraille ou à l'installation de traitement. Tant la directive sur les véhicules hors d'usage que la directive sur les déchets d'équipements électriques et électroniques (DEEE) prévoient que la responsabilité de la récupération, et donc de la collecte des déchets, incombe aux producteurs. Les produits de petite taille comme les matériaux d'emballage sont collectés par les autorités locales, ce qui veut dire que, dans ce cas, l'industrie de la ferraille n'en est pas responsable. Néanmoins, plusieurs initiatives ont été lancées par le secteur, s'agissant notamment des boîtes de boissons usagées, par exemple des centres de collecte, des terminaux de déchets, où les boîtes en acier et en aluminium sont séparées et emballées pour le transport vers les installations de traitement ou les aciéries.

3.2.1.3 La ferraille est l'une des rares matières premières secondaires pour lesquelles l'Europe peut espérer une disponibilité constante, voire un léger surplus. Le commerce de la ferraille au sein de l'UE ainsi que les importations et les exportations en provenance et vers d'autres pays sont établis depuis des décennies. Il est difficile d'estimer dans l'UE la quantité totale de ferraille transportée. Les estimations relatives aux importations et aux exportations s'élèvent quant à elles (en 2008) respectivement à 5,3 millions et à 12,9 millions de tonnes par an, tandis que la consommation totale de ferraille a atteint 112 millions de tonnes par an la même année.

3.2.2 Les débris non ferreux et les autres flux de déchets contenant ce type de métaux: en comparant cette catégorie des non-ferreux avec le fer et l'acier, on constate une variation bien plus importante (a) dans les métaux concernés, (b) dans les ressources disponibles et (c) dans les méthodes à utiliser pour séparer et extraire certains métaux particuliers des flux de déchets. Les métaux les plus importants, également en termes de volume, sont l'aluminium, le zinc, le plomb et le cuivre. Les flux de déchets contiennent aussi des métaux comme l'étain et des métaux précieux, qui peuvent être extraits à l'aide des méthodes appropriées.

3.2.2.1 Les systèmes de collecte sont identiques ou similaires à ceux qui sont utilisés pour la ferraille. Pour obtenir de la ferraille de récupération de bonne qualité à partir de produits en fin de vie (véhicules hors d'usage, DEEE), des technologies sophistiquées sont utilisées. En revanche, les métaux non ferreux de base sont extraits des flux de déchets avec un taux de récupération très élevé et des taux d'utilisation également très élevés.

3.2.2.2 Les cendres et les scories sont également importantes pour la récupération de métaux non ferreux qui nécessite des technologies spécifiques. Les déchets miniers dans les régions minières de l'UE contiennent des ressources largement inexploitées de ce genre de métaux. Bien que ces déchets (3) ne soient pas couverts par la réglementation européenne générale sur les déchets, leur exploitation, pour peu qu'elle soit économiquement réalisable, ne devrait pas être négligée.

3.2.3 Papier recyclé: l'industrie papetière est un secteur qui dès l'origine a été basé sur des ressources renouvelables et le recyclage. Les chiffons récoltés ont constitué la première matière première utilisée dans la fabrication du papier. À ce jour, le recyclage du papier s'est imposé relativement comme une évidence et son utilisation matérielle a été prédominante. De façon caractéristique (et similaire à ce qui prévaut dans le cas des métaux ferreux), le recyclage du papier s'appuie sur deux ressources: le papier récupéré auprès des industries (les secteurs du conditionnement et de l'impression notamment) et les déchets (municipaux) résidus de la consommation. Les papiers triés sont privilégiés, c'est pourquoi il importe de soumettre les déchets municipaux à un processus de séparation du papier utilisé et à diverses opérations élémentaires de tri.

3.2.3.1 Les flux de matériaux ont subi de plein fouet la récente récession: l'utilisation du papier récupéré a connu une baisse de 7,6 %, à 44,9 millions de tonnes, en 2009. Pour la première fois, la collecte de papier a baissé, de 3,6 %, à 56,6 millions de tonnes, tandis que la consommation de papier s'est contractée de 10,1 % sur la même période. Les exportations de papier récupéré vers des pays non membres de l'UE, la Norvège et la Suisse ont continué d'augmenter pour atteindre 12,8 millions de tonnes. 96,3 % du total de ces exportations étaient destinés aux marchés asiatiques, essentiellement à la Chine (71,4 % des exportations européennes). Des suites des évolutions observées au cours de cette année exceptionnelle, le taux de recyclage a fait un bond pour atteindre le niveau record de 72,2 % en 2009, comparé à 66,7 % l'année précédente. Il se peut qu'un revirement de tendance se présente de manière temporaire quand l'économie se rétablira, étant donné que le secteur du recyclage pourrait ne pas être immédiatement à même de suivre le rythme de la relance de la consommation de papier. Grâce aux développements récents dans la structure du secteur, le papier recyclé représente 44,2 % et la pulpe de bois 40,4 % des fibres utilisées dans la fabrication du papier dans les pays membres de la Confédération des industries papetières européennes.

3.2.4 Verre: le verre peut être recyclé plusieurs fois à 100 %, sans perte de qualité, pour produire un autre récipient en verre. Le verre récupéré est utilisé pour fabriquer du verre nouveau de la même qualité. Cela fait du verre un authentique matériau de recyclage «du berceau au berceau». Près de 90 % des déchets de verre peuvent être utilisés pour fabriquer de nouveaux récipients en verre; la seule véritable limite au recyclage aujourd'hui est la quantité de verre récupéré et la disponibilité du verre usagé en Europe.

3.2.4.1 Le système de recyclage du verre est assez simple. La majorité du verre recyclé provient des déchets de conditionnement (via les bulles à verre) et une petite partie est récupérée dans les déchets de construction (verre plat). Le taux moyen de collecte du verre de conditionnement aux fins de recyclage atteint 65 % pour les pays de l'UE-27. Près de 11,5 millions de tonnes d'emballage en verre ont été récoltées à travers l'Europe (Norvège, Suisse et Turquie comprises) en 2008.

3.2.4.2 Dans ce domaine, le défi est de parvenir à recycler les 7 millions de tonnes de verre restantes, mises sur le marché en 2008 et non encore recyclées. Il est primordial d'améliorer le recyclage et de soutenir les systèmes de recyclage dignes de ce nom dans l'Union européenne.

3.2.4.3 Les systèmes de collecte et de valorisation du verre plat et du verre provenant de véhicules retirés de la circulation n'ont pas été à ce jour suffisamment développés. Il en résulte que cette précieuse ressource demeure toujours surtout un fardeau pour l'environnement.

3.2.5 Les déchets plastiques représentent environ 25 % de l'ensemble des déchets solides accumulés dans les décharges. Étant donné la résistance des matières plastiques à la dégradation, le processus de décomposition nécessite beaucoup de temps après le dépôt aux immondices. La combustion du plastique aux fins de valorisation énergétique doit s'effectuer de manière contrôlée dans des installations adaptées, compte tenu des risques élevés liés aux émissions qui en résultent.

3.2.5.1 Les grands secteurs consommateurs de plastique sont également les principales sources de déchets plastiques: le conditionnement (38,1 %), les ménages (22,3 %) et la construction (17,6 %). Les emballages produits par le secteur de la distribution représentent plus de 80 % des déchets plastiques pouvant être collectés (potentiellement). La collecte et le traitement des déchets plastiques issus de déchets ménagers mélangés constituent l'une des fractions de déchets les plus difficiles à gérer. La majorité des plastiques utilisés dans la construction le sont pour une longue période.

3.2.5.2 Une partie des déchets plastiques, comme les emballages alimentaires et les plastiques mélangés à d'autres matériaux, ne peut être recyclée étant donné que le nettoyage du plastique contaminé consommerait une grande quantité d'énergie et que son coût dépasserait dès lors la valeur des produits. Ces déchets peuvent néanmoins être exploités à des fins de valorisation énergétique.

3.2.5.3 L'UE-27 est exportatrice nette de déchets, débris et rognures de plastique. Depuis 1999, l'écart entre les importations et les exportations n'a cessé de se creuser. Après une légère hausse entre 1999 et 2002, les exportations ont grimpé en flèche entre 2002 et 2006, pour atteindre 2,1 millions de tonnes. De 1999 et 2006, les importations sont passées de 55 000 à 256 000 tonnes.

3.2.5.4 S'agissant des fibres discontinues de polyester, les PET recyclés représentent 70 % des matières premières traitées dans l'UE. La disponibilité de bouteilles en polyester est dès lors cruciale. Cependant, les producteurs européens sont confrontés aujourd'hui à de sérieux problèmes causés par la tendance croissante des opérateurs économiques à expédier les PET vers l'Extrême-Orient et surtout vers la Chine, sous la forme de paillettes (fragments de bouteilles broyés) ou de bouteilles emballées. Ce pays procède actuellement à la levée des restrictions à l'importation sur les déchets de PET afin de renforcer encore le flux de sortie de cette importante matière première secondaire en provenance de l'UE.

4. Cadre juridique du recyclage

4.1 Réglementation directe dans l'UE

4.1.1 Il convient de favoriser le recyclage en améliorant les infrastructures de collecte, en assurant la sécurité juridique ainsi que des conditions de concurrence égales, et en supprimant les formalités administratives inutiles. Cette exigence essentielle doit pouvoir s'appuyer sur une gamme complète de réglementations, de directives et de décisions cohérentes et équilibrées. Si la directive-cadre relative aux déchets (2008/98/CE) est un pas dans la bonne direction, elle doit être considérée comme une première étape nécessitant des évaluations de terrain régulières et les ajustements qui en découlent.

4.1.2 Parmi les autres actes législatifs majeurs figurent la directive 94/62/CE relative aux emballages et aux déchets d'emballage, la directive 2000/53/CE sur les véhicules hors d'usage (VHU), le règlement (CE) no 1013/2006 concernant les transferts de déchets et la directive 2002/96/CE relative aux déchets d'équipements électriques et électroniques (DEEE). Les directives mentionnées ci-avant fixent des objectifs de recyclage de façon arbitraire, ce qui contribue à perturber le libre marché des matières premières secondaires. Compte tenu des modifications et des amendements presque constants, il y a lieu d'accorder une attention permanente aux retombées de ce cadre juridique.

4.2 Réglementation indirecte: les processus de récupération et de recyclage ne sont pas régis uniquement par le large éventail de réglementations relatives aux déchets. Il existe d'autres restrictions et contrôles provenant de la réglementation régissant certains secteurs spécifiques ou l'industrie en général. Le plus important dans ce domaine sont les retombées du règlement REACH (CE 1907/2006) et de la politique européenne de lutte contre le changement climatique.

4.2.1 Dans le cas de REACH, les déchets ne sont pas directement visés mais une substance ou un mélange récupéré peut relever de REACH s'il satisfait au critère de la «fin de la qualité de déchet». La Commission s'est penchée sur le problème et des groupes de travail techniques compétents ont proposé des suggestions plus ou moins satisfaisantes pour sortir de l'impasse. Cependant, des incertitudes demeurent et des études très utiles sont disponibles au CCR-IPTS de la Commission à Séville, en plus des informations consultables auprès de l'Agence européenne des produits chimiques, qui sont susceptibles de contribuer à résoudre le problème. Néanmoins, la menace de l'enregistrement n'est pas pleinement écartée, même quand l'enregistrement ne peut s'accompagner d'aucun bénéfice.

4.2.2 La politique européenne de lutte contre le changement climatique devrait contribuer à l'émergence d'une série de mesures incitatives qui permettront à la société planétaire de passer de manière cohérente et durable des sources d'énergie primaires fossiles à des sources d'énergie alternatives. Le Programme européen sur le changement climatique se compose de différents éléments, censés être intégrés, mais malheureusement, cette intégration relève davantage du discours que de la réalité. Certains de ces éléments ont un impact considérable sur les processus de récupération et de recyclage. C'est notamment le cas du système communautaire d'échange de quotas d'émission mis à jour pour la période de l'après-Kyoto et dont l'approche administrative de la fixation des quotas pour la période 2013-2020 entrave les opérateurs des unités de production. En outre, l'introduction graduelle de la mise aux enchères aurait pour effet de ponctionner les ressources financières des opérateurs, qui disposeraient alors d'encore moins de moyens à consacrer à de futurs processus de réduction du carbone. D'autre part, le système communautaire d'échange de quotas d'émission ne reflète pas les économies d'énergie et de carbone résultant de l'utilisation de matières premières renouvelables dans d'autres secteurs industriels et de la construction.

4.2.3 D'autres problèmes découlent de l'application de la directive-cadre sur les sources d'énergie renouvelables. Eu égard aux efforts considérables déployés afin de promouvoir l'utilisation des sources renouvelables et au soutien massif et déséquilibré qui les accompagne, il existe un risque sérieux de voir des quantités importantes de matières premières secondaires récupérées (tous les types de biomasse, le papier récupéré) être destinées à la production d'énergie, d'électricité et de chaleur plutôt qu'à une réutilisation sous la forme de matériaux. Il importe que ces risques soient étudiés et limités comme il convient si l'on veut garantir, voire améliorer là où cela est possible, l'accès aux matières premières secondaires. La définition de la «biomasse» doit être respectée et, le cas échéant, renforcée pour éviter un recours abusif à celle-ci aux fins de production d'énergie renouvelable. Dans certains cas, l'existence de subventions créant des distorsions de marché fait qu'on en vient même à tout simplement brûler des matières premières telles que le bois.

4.2.4 La réglementation européenne en matière de déchets prévoit des obligations légales pour tous les acteurs des flux de déchets et cette responsabilité devrait être strictement vérifiée et réclamée par les autorités respectives. La formation de leur personnel est une condition préalable essentielle à la lutte contre les pratiques illégales de certains acteurs peu scrupuleux, surtout dans le commerce international.

5. Chaînes de valeur et acteurs au sein des principaux flux de matières premières secondaires

L'identification qui fait l'objet du chapitre 3 fait ressortir de manière évidente les grandes différences qui existent entre les flux de matières premières secondaires. Certains sont pratiquement autosuffisants sur la base naturelle de systèmes historiquement fonctionnels de collecte, prétraitement et traitement (tri compris) de déchets qui interviennent avant que les matériaux récupérés soient transférés vers une installation importante. Plusieurs caractéristiques peuvent être inventoriées afin d'identifier et d'éviter des risques potentiels dans les processus de récupération et de recyclage.

5.1 La valeur commerciale des matières premières secondaires constitue l'un des facteurs majeurs qui influencent l'accessibilité finale des matériaux. La collecte et le prétraitement du flux de déchets sont des étapes relativement peu coûteuses quand les flux sont concentrés (fer, verre et papier) et les matières premières secondaires qui en résultent restent donc plutôt accessibles, à un coût raisonnable. Les conditions de marché s'appliquent à la totalité du circuit fermé. Par ailleurs, une part toujours plus importante du recyclage ne s'effectue pas en fonction du prix du marché du matériau mais bien pour satisfaire à la politique européenne en matière de gestion des déchets. Les déchets d'emballage, les déchets électroniques et électriques et les déchets biodégradables sont en grande partie traités afin d'atteindre les objectifs fixés par les différentes directives.

5.1.1 La production de matières premières secondaires à partir de ces flux n'est pas économiquement viable sur le marché mondial. La collecte, le tri et le traitement des déchets ont lieu soit dans le but de mettre en œuvre des règles relatives à la responsabilité étendue des producteurs, soit parce qu'un financement public direct existe. Dans un cas comme dans l'autre, c'est le citoyen européen qui paie pour la transformation, en qualité de contribuable ou de consommateur.

5.1.2 L'Europe constitue un réservoir de matières premières secondaires aisément accessible par n'importe quel acteur mondial, n'importe quand, alors que la demande du marché mondial pour ces matières est en croissance. De grandes quantités de déchets collectés non traités sont exportées, principalement vers l'Asie. Le marché mondial étant volatil, la volatilité des prix est également très importante. Quand le marché mondial est en baisse, les matières premières secondaires récupérées s'accumulent, les objectifs en matière de recyclage devant être atteints. Cette situation crée des distorsions de marché très graves au sein de l'Union européenne.

5.1.3 Les acteurs européens du recyclage sont contraints d'investir bien plus que leurs concurrents asiatiques lorsqu'ils construisent des installations de recyclage car ils doivent être à même d'assurer la surcapacité et de satisfaire à des exigences technologiques plus strictes. Ensuite, quand le marché mondial des matières premières connaît une croissance, leurs infrastructures coûteuses ne sont pas utilisées, les déchets collectés quittant l'Europe sans avoir été traités. Pour cette raison, il est essentiel d'assurer une cohérence entre les forces mondiales dans le domaine des matières premières d'une part et le cadre réglementaire de la gestion des déchets d'autre part, afin d'éviter les distorsions de marché et de faciliter l'accès des industries européennes aux matières premières secondaires.

5.1.4 Les restrictions au commerce illégal ou semi-illégal de matières premières secondaires pourraient s'appuyer sur l'exigence stricte de certificats de qualité reconnus internationalement tels que des certificats fondés sur les normes ISO émanant des pays tiers partenaires qui réceptionnent les matières premières secondaires. Les États membres devraient également prendre toutes les mesures juridiques nécessaires quand ils vérifient la légalité de l'origine des déchets collectés si celle-ci est susceptible de poser problème.

5.1.5 Étant donné que la politique relative aux matières premières constitue une question de sécurité stratégique dans de nombreuses parties du monde, l'aide de l'UE d'un bout à l'autre des chaînes de valeur, particulièrement dans le cas de matières premières secondaires de grande qualité («premium quality»), pourrait résoudre de nombreux problèmes concernant l'accès aux matières premières secondaires. Il s'avère clairement nécessaire de revoir la spécification européenne des matières premières secondaires pour définir une «première qualité» («premium quality») pour celles-ci.

5.2 L'impact environnemental du recyclage raisonnable doit être bénéfique pour tous les grands secteurs qui utilisent d'importantes quantités de matières premières secondaires. Même le fait de recourir à des technologies de fabrication sophistiquées pour traiter des flux de déchets exigeants ne doit rien y changer. Généralement, la consommation totale d'énergie est réduite, parfois à une fraction de la consommation normalisée dans le cas du traitement de matières premières extraites/récoltées. Cela signifie également une baisse des émissions de dioxyde de carbone, surtout des émissions gazeuses, etc. Compte tenu des impuretés contenues dans les flux de déchets, de nouveaux déchets font leur apparition qui doivent être traités et, dans certains cas, il convient de recourir également à des équipements efficaces de traitement des eaux usées. Les flux de déchets difficiles de ce type comportent par ailleurs des coûts de prétraitement et de traitement plus élevés, ce qui rend les processus encore plus coûteux.

5.3 L'utilisation concurrente de matières premières secondaires en dehors du secteur concerné présente un risque élevé pour ce type de secteurs (voir paragraphe 4.2.3). L'environnement concurrentiel connaît de graves distorsions à cause de ressources financières qui sont destinées à un tout autre objectif et cela pourrait se traduire par des distorsions majeures sur les marchés des matières premières. L'industrie papetière ne peut être compétitive à la fois pour la pulpe de bois (en tant que principale matière première) et le papier récupéré (la seconde matière première essentielle) face aux installations de production d'électricité et de chaleur durables qui bénéficient de subventions liées à l'énergie durable. Il y a lieu de prendre des mesures de sauvegarde appropriées afin de garantir l'accès aux matières premières de base. Si de telles mesures s'avèrent inefficaces, l'un des secteurs clés de l'Union européenne sera sérieusement menacé. Le soutien apporté à la production de matières premières secondaires de «première qualité» aura pour effet d'augmenter la demande de main-d'œuvre et générera des retombées sociales positives en période de crise dans la consommation des matières premières secondaires.

Bruxelles, le 16 février 2011.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

(1) Avis du CESE Initiative «matières premières» — répondre à nos besoins fondamentaux pour assurer la croissance et créer des emplois en Europe, JO C 277 du 17.11.2009, p.92.

(2) Les données proviennent essentiellement des études sur les déchets réalisées par le Centre commun de recherche (http://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/) et de statistiques sectorielles.

(3) Les déchets miniers font l'objet de la directive 2006/21/CE.

6.4.2011

Journal officiel de l'Union européenne

C 107/7

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, à la Banque centrale européenne, au Comité économique et social européen et au Comité des régions: améliorer la coordination des politiques économiques au profit de la stabilité, de la croissance et de l'emploi — des outils pour renforcer la gouvernance économique de l'UE»

COM(2010) 367 final

2011/C 107/02

Rapporteur: M. PALMIERI

Le 30 juin 2010, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), de consulter le Comité économique et social européen sur la:

Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, à la Banque centrale européenne, au Comité économique et social européen et au Comité des régions «Améliorer la coordination des politiques économiques au profit de la stabilité, de la croissance et de l'emploi – Des outils pour renforcer la gouvernance économique de l'UE»

COM(2010) 367 final.

La section spécialisée «Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 7 février 2011.

Lors de sa 469e session plénière des 16 et 17 février 2011 (séance du 17 février 2011), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 240 voix pour, 2 voix contre et 14 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le Comité économique et social européen (CESE) se félicite que la Commission européenne ait pris conscience de la nécessité de mieux intégrer la coordination des politiques économiques européennes et ait inscrit le renforcement de la gouvernance économique de l'Union au rang de ses priorités.

1.2 Le CESE reconnaît que la crise économique actuelle a mis à rude épreuve la marche économique, sociale et politique de l'Union européenne en général, et de l'Union économique et monétaire (UEM) en particulier. Elle a mis en évidence la faible capacité de coordination qui existe entre les États membres (EM) dans le cadre des interventions d'urgence destinées à limiter les conséquences financières et réelles de la crise et des mesures prises pour redessiner l'architecture globale – et de l'eurozone en particulier – afin d'éviter que la même situation ne se reproduise dans un avenir proche. Il est en outre clair que la dette publique élevée de certains États membres qui découle, du moins en partie, des sauvetages bancaires importants, constitue un frein aux investissements publics et à la viabilité des dépenses sociales.

1.3 Le CESE demande que la gouvernance économique européenne soit renforcée en accordant la même attention aux impératifs de stabilité et à ceux de la croissance, susceptible de générer de nouveaux emplois.

1.4 Le CESE entend contribuer à dégager le large consensus qui est indispensable à un renforcement efficace de la gouvernance économique en mettant l'accent, d'une part, sur un certain nombre de limites et de risques inhérents à l'approche suivie par la Commission et, de l'autre, sur le potentiel important qu'elle recèle.

1.5 En premier lieu, l'UE doit sortir de l'impasse où l'ont poussée les vicissitudes de la Constitution européenne et l'élargissement à 27 États membres dotés d'une histoire et de visions politiques extrêmement différenciées rendant difficile l'identification des objectifs économiques, sociaux et environnementaux communs qui doivent constituer le socle de la gouvernance économique.

1.6 Par ailleurs, les règles pour l'avenir doivent se fonder sur une analyse partagée du passé, en particulier des limites des instruments de coordination existants qui ont mené à une application inefficace du pacte de stabilité et de croissance (PSC) et à une réalisation insuffisante des objectifs fixés à Lisbonne.

1.7 En deuxième lieu, s'agissant du calendrier, il a été décidé de lancer le semestre européen – à partir du 1er janvier 2011 – sans avoir au préalable fixé les règles du processus ni ses contenus et, qui plus est, sans avoir réellement synchronisé les propositions entre les différents acteurs institutionnels concernés.

1.8 En raison de la participation limitée des institutions représentant les citoyens européens (Parlement et Comités) à l'examen et à la mise en œuvre de la nouvelle gouvernance, outre sa perte de confiance en l'UE révélée par les données d'Eurobaromètre, l'opinion publique risque de percevoir le renforcement des règles dû à la discrétionnalité politique plus faible et aux automatismes plus importants prévus comme un «déficit de légitimité» dans les choix de l'Union.

1.9 Le CESE considère que l'affirmation de la légitimité démocratique de la coordination des politiques économiques européennes doit nécessairement passer par le Parlement européen. Dans ce domaine, le CESE souhaite que le Parlement puisse jouer un rôle crucial dans le cadre du processus engagé avec le semestre européen, tant en ce qui concerne le suivi que l'évaluation des mesures correctives prévues par la communication de la Commission européenne.

1.10 Seul le maintien de la cohérence entre les objectifs de croissance et de développement économique et social énoncés dans la stratégie «Europe 2020» d'une part (qui impliquent des niveaux d'investissements peut-être incompatibles avec les contraintes budgétaires) et les exigences de stabilité monétaire et financière formulées dans le PSC d'autre part, permettra de faire accepter les contraintes budgétaires par l'opinion publique.

1.11 À cette fin, il est notamment nécessaire d'adopter un ensemble adéquat d'indicateurs allant au-delà du seul PIB, à même d'inclure les réalisations sociales et environnementales mais aussi les pertes en la matière, et donc de refléter les véritables préoccupations des citoyens, en mettant en œuvre les cinq actions prévues par la communication «Au-delà du PIB»: l'utilisation des indicateurs environnementaux et sociaux, la fourniture d'informations quasi instantanées et de données précises sur la distribution et les inégalités, l'élaboration d'un tableau de bord européen du développement durable et l'extension des comptes nationaux aux thématiques environnementales et sociales.

1.12 Dans le respect de son rôle d'organe consultatif, le CESE pourrait contribuer à un meilleur fonctionnement du semestre européen, grâce à la tenue d'une session annuelle spécifique pour débattre des recommandations et des modalités permettant de dégager un consensus sur les réformes à l'échelon national, en tenant compte des retombées sociales des mesures adoptées. Ce débat pourrait avoir lieu à l'automne, à la suite de l'adoption formelle des recommandations par les États membres, et ses conclusions serviraient de base pour un échange de points de vue avec les différents conseils économiques et sociaux nationaux, les parlements nationaux et le Parlement européen.

1.13 En particulier, compte tenu de l'attention croissante portée à la négociation entre les partenaires sociaux, surtout au sein de l'Eurozone, où les États membres ne disposent plus de l'instrument de la dévaluation, les relations entre syndicats et associations patronales deviennent partie intégrante de la stratégie établie par la Commission. Une solution pourrait consister à recourir plus intensément et de manière plus fonctionnelle au dialogue macro-économique (MED), qui conduise à une véritable évaluation partagée par les gouvernements et les partenaires sociaux concernant la situation économique de l'UE et les mesures à mettre en œuvre, en liaison étroite avec les processus de dialogue social à l'échelon national.

1.14 La mise en œuvre d'une réelle coordination des politiques économiques européennes nécessite un consensus sur le cadre macro-économique de référence et sur le cadre prévisionnel. Dans ce but, le CESE souhaite garantir les conditions pour, d'une part, permettre à Eurostat de disposer des informations fondamentales pertinentes à partir desquelles la Commission européenne serait en mesure de formuler des propositions prévisionnelles correctes et, de l'autre, de mettre en place un soutien actif entre les instances concernées: la Banque centrale européenne, le Conseil européen, le Parlement européen et les parlements nationaux.

1.15 Le CESE souhaite que la coordination des politiques économiques européennes constitue, du moins pour les pays de la zone euro, un premier pas vers une véritable politique économique commune et la coordination des politiques budgétaires.

1.16 Lorsque le resserrement de la coordination des politiques économiques au sein de la zone euro se manifeste non seulement en matière de politique budgétaire et monétaire, mais également par un renforcement de la coordination des politiques des salaires, il convient de respecter l'autonomie des partenaires sociaux; dans ce contexte, il est inacceptable et il y a lieu de refuser que l'État fixe les objectifs que doivent atteindre les négociations salariales, voire même qu'il décrète des réductions de salaires.

2. L'amélioration de la gouvernance économique européenne dans la communication de la Commission européenne (1)

2.1 La communication de la Commission s'inscrit dans le prolongement des idées formulées dans la communication intitulée «Renforcer la coordination des politiques économiques» (2) et des orientations adoptées par le Conseil européen 13/10, qui suivent les résultats obtenus jusqu'à présent par le groupe de travail sur la gouvernance économique (Task Force VAN ROMPUY).

2.2 Le document de la Commission reconnaît implicitement que la crise financière et économique a engendré bon nombre de pressions sur la marche économique et sociale de l'UE en général, et de l'UEM en particulier, faisant apparaître une faible capacité de coordination des politiques économiques européennes.

2.3 Dans ce contexte, la communication se fixe pour objectif de structurer un cadre d'intervention susceptible de garantir une meilleure coordination des politiques économiques des 27 États membres de l'UE, et en particulier des 16 membres de l'UEM, pour lesquels sont prévues des règles spécifiques. L'architecture envisagée s'oriente vers une intégration du Pacte de stabilité et de croissance et de la stratégie Europe 2020 (SE 2020).

2.4 Dans le cadre du renforcement de la gouvernance économique européenne, la Commission vise essentiellement trois objectifs.

2.4.1 Le premier objectif consiste en un renforcement de la coordination et de la surveillance des politiques économiques visant à:

—	réduire les déséquilibres nationaux, au moyen d'une surveillance macroéconomique renforcée fondée sur des mécanismes d'alerte et de sanction;

—	rendre les cadres budgétaires nationaux plus homogènes, en adoptant des exigences minimales uniformes entre les EM et en remplaçant la planification budgétaire annuelle par une planification pluriannuelle;

—	accroître l'efficacité du PSC en mettant l'accent sur le problème de la dynamique de la dette et des déficits.

2.4.2 Le deuxième objectif consiste à mettre en place un système de mesures préventives et correctives et de sanctions applicables en cas d'infraction commise par les EM de l'UE.

2.4.3 Enfin, le troisième objectif est celui d'instituer un semestre européen pour la coordination anticipée des politiques économiques, qui s'appliquerait également aux réformes structurelles et aux mesures de soutien de la croissance économiques prévues par la SE 2020.

2.5 Ces objectifs ont été inscrits dans la législation secondaire de la Commission avec le paquet présenté le 29 septembre 2010 relatif à l'adoption de six communications (3) qui traitent en détail des modalités concrètes de la réalisation desdits objectifs. Ces communications feront l'objet de deux avis spécifiques du CESE, l'un sur la réforme du PSC, l'autre sur les déséquilibres macroéconomiques. Aussi le présent avis se borne-t-il à présenter des observations générales sur l'ensemble du système de gouvernance proposé par la Commission et n'entre-t-il pas dans les détails du paquet législatif, qui sera traité de manière spécifique par les deux avis susmentionnés.

3. Observations générales

3.1 Il convient d'accueillir favorablement la décision prise par la Commission européenne de lancer un processus de renforcement réel de la coordination des politiques économiques européennes. Il s'agit là d'une nécessité déjà soulignée par nombre d'organes institutionnels européens (dont le Parlement européen) et autres. En particulier, le CESE a rappelé dans plusieurs avis consacrés (4) à ce thème combien il est important d'améliorer l'intégration de la gouvernance de l'Union européenne.

3.2 La crise financière et économique a mis à rude épreuve la santé sociale, politique et du système de production de l'UE en général, et de l'UEM en particulier. (5)

3.3 Le contexte social et économique apparaît instable et incertain; il est dès lors essentiel que les institutions soient être organisées efficacement et fonctionnent correctement. Il devient de plus en plus évident qu'en l'absence de coopération entre les acteurs des politiques économiques nationales, il est impossible d'orienter tous les États membres dans une direction commune face aux défis que posent la mondialisation de la finance et de la production et les profondes mutations technologiques en cours.

3.4 Faute d'une coordination des politiques économiques, la crise a déjà engendré des conséquences sociales et économiques particulièrement graves pour l'UE, notamment s'agissant des perspectives de croissance et de l'emploi, ces effets ayant été clairement recensés dans le projet de rapport sur la crise financière, économique et sociale présenté au Parlement européen par la rapporteure, Mme Pervenche BERÈS (6).

3.4.1 Le produit intérieur brut (PIB) de l'UE, après une croissance anémiée en 2008 (+ 0,5 %), a nettement fléchi en 2009 (– 4,2 %) et devrait lentement remonter en 2010 et 2011 (prévisions de + 1 et + 1,7 %, respectivement). La baisse est particulièrement grave dans les trois pays baltes (la Lettonie aura perdu fin 2011 22 % de son PIB 2007) et en Irlande, et dans une moindre mesure en Italie, en Grèce et en Finlande. En même temps, les exportations des EM – tant vers les autres EM que vers l'extérieur de l'UE – se sont contractées de 12 % entre 2007 et 2009, avec des pointes supérieures à 15 % pour la Finlande, Malte, la Bulgarie, la Suède, l'Estonie et le Royaume Uni (7).

3.4.2 Par conséquent, la plupart des États membres se sont éloignés des objectifs fixés par la stratégie de Lisbonne (SL) s'agissant du marché du travail: le taux d'emploi a baissé dans l'UE, passant de 65,4 % en 2007 à 64,6 % en 2009, avec des diminutions dépassant les 5 % en Estonie, en Irlande, en Espagne et en Lettonie. Dans le même temps, le taux de chômage dans l'UE passait de 7,1 à 8,9 %, dépassant le seuil de 10 % en Espagne (où il a atteint 18 %), en Slovaquie, en Irlande et dans les trois pays baltes.

3.5 Dans ce contexte éminemment critique qui nécessite des solutions tout aussi vigoureuses, l'approche et le calendrier choisis par la Commission s'agissant du processus de renforcement de la gouvernance économique européenne suscitent quelque perplexité. Il s'agit là de facteurs qui non seulement portent préjudice à ce que le consensus le plus large possible se dégage autour du processus lancé dans les institutions communautaires et dans l'opinion publique, mais qui pourraient également obscurcir l'objet même de la coordination proposée.

3.6 En premier lieu, l'action de l'UE visant le renforcement de la coordination des politiques économiques ne saurait advenir sans une définition – réellement partagée par les États membres – de ce que l'on entend effectivement par gouvernance économique, assortie d'une évaluation minutieuse des raisons qui ont mené – au cours des dix dernières années – tant à une application inefficace du PSC qu'à la réalisation insuffisante des objectifs de Lisbonne.

3.6.1 D'une part, le terme «gouvernance» évoque une architecture institutionnelle décentralisée, où ce n'est pas un seul centre de pouvoir qui agit, comme c'est le cas dans les États nationaux, mais une pluralité d'acteurs, tant au niveau gouvernemental que non gouvernemental, qui coopèrent afin d'atteindre des objectifs auxquels ils souscrivent. Mais l'UE en est encore au point mort à cet égard, en raison des vicissitudes de la constitution européenne et d'un élargissement à 27 États membres dotés d'une histoire et de visions politiques fortement différenciées. Il est donc nécessaire que les institutions de l'UE et les États membres souscrivent effectivement à de nouveaux objectifs économiques, sociaux et environnementaux, lesquels ont justement du mal à se concrétiser après les grands efforts accomplis dans les années 80 et 90 pour la création du marché unique et l'adoption de l'euro.

3.6.2 D'autre part, la fixation de règles pour l'avenir ne semble pas se fonder sur l'analyse partagée du passé. Il importe en effet d'établir si les faiblesses du PSC dérivent d'erreurs initiales de conception s'agissant des liens existant au sein de l'UEM face à des crises graves, ou bien de choix politiques inopportuns opérés dans le cadre de sa mise en œuvre, voire encore de visions différentes s'agissant des objectifs et des stratégies à suivre pour les atteindre (faible inflation, croissance économique et de l'emploi, rôle de l'euro en tant que monnaie de réserve, etc.) (8). Avec les précédentes versions du PSC également, l'Union disposait depuis plus d'une décennie de règles de conduite pour les États membres qui n'ont toutefois pas empêché l'apparition fréquente et répétée de situations critiques.

3.6.3 Par ailleurs, le fait que n'aient pas été atteints la plupart des objectifs quantitatifs fixés par la SL – même en faisant abstraction de la crise économique – suscite de vives interrogations quant au choix des indicateurs et à leurs capacités de synthétiser efficacement les velléités d'accroissement de la compétitivité et du dynamisme.

3.7 En deuxième lieu, pour ce qui est du calendrier, il a été décidé de lancer le semestre européen – à partir du 1er janvier 2011 – sans avoir au préalable établi les règles du processus ni ses contenus, et sans avoir procédé non plus à une synchronisation effective des propositions entre les différents sujets institutionnels concernés: la Commission européenne, le Parlement européen, la Task force sur la gouvernance économique présidée par Herman VAN ROMPUY, la Banque centrale européenne (BCE), le CESE, le Comité des régions. Le processus de discussion devrait se conclure par l'approbation du Parlement, dès que possible d'ici l'été 2011.

3.8 Dans cette situation fort critique, telle qu'elle est apparue au printemps 2010, la Commission semble de toute évidence plus préoccupée par une sortie rapide de la crise – qui puisse être montrée aux marchés financiers mondiaux et à l'opinion publique – que par l'efficacité que cette réponse est susceptible d'avoir à moyen et à long terme, non seulement sur le plan financier, mais aussi en termes sociaux, politiques et de production.

3.9 La sortie de crise nécessite selon la Commission des règles plus rigoureuses et des sanctions plus sûres, assorties d'une moindre discrétionnalité politique et de plus d'automatismes. Mais aucun ensemble de règles ne peut faire face avec efficacité à de graves crises, car celles-ci sont presque toujours causées par des événements extraordinaires et imprévisibles qui défient tant les capacités de prédiction des techniciens que les capacités de réaction de règles préétablies. L'utopie d'un «gouvernement par les règles», qui exonère le monde politique de la responsabilité d'accomplir des choix, est difficilement réalisable, lorsqu'elle n'est pas dangereuse, dans la mesure où elle suscite un sentiment illusoire de sécurité et donne l'impression d'être à l'abri de toute source d'incertitude (9). Une approche de ce type comporte en outre des problèmes de deux ordres, qu'il convient d'évaluer avec précaution.

3.9.1 Le premier est le risque de sous-évaluer les avantages de l'approche communautaire, et la participation des institutions les plus représentatives des citoyens européens, par rapport à la logique intergouvernementale, qui voit les décisions prises essentiellement par le Conseil tandis que le Parlement et les Comités n'ont qu'un rôle limité. L'unique exception réside dans la participation du Parlement européen au semestre européen. La Commission lui présentera au mois de janvier l'analyse annuelle de la croissance afin de lancer le débat sur les orientations à suivre en matière de coordination.

3.9.1.1 La prévalence de la logique intergouvernementale peut également porter à mésestimer le déficit de citoyenneté européenne déjà survenu dans le cadre de la SL. C'est une menace pour la bonne marche économique, sociale et politique de l'UE, analogue à celles de la crise mondiale, et qui pourrait ranimer l'illusion d'un retour à la souveraineté nationale par le renoncement à l'euro (voire à l'Union elle-même) en vue de réamorcer un improbable développement national libéré des contraintes et des technocrates européens. Ce n'est pas par hasard qu'un observateur attentif de l'Union européenne – Charles KUPCHAN (10) – a mis en garde contre un risque que de «renationalisation» du projet européen dans un article publié le 29 août 2010 dans le Washington Post: «L'Europe connaît une renationalisation de la vie politique, avec des pays qui tentent de se réapproprier la souveraineté qu'ils ont autrefois librement abandonnée pour poursuivre un idéal collectif» (11).

3.9.1.2 Les citoyens européen semblent se faire l'écho de cette perte de confiance, non pas tant vis-à-vis des institutions communautaires en tant que telles qu'en ce qui concerne l'utilité de participer à l'UE. Les sondages d'Eurobaromètre (12) montrent en effet comment – entre le printemps 2007 et 2010 – le pourcentage d'Européens qui jugent positive l'appartenance de leur pays à l'UE est passé de 57 à 49 %, à l'avantage de ceux qui la jugent de manière négative (aujourd'hui 18 %) et des indécis (29 %). En parallèle, le pourcentage des citoyens qui estiment que leur pays a dans l'ensemble bénéficié de sa participation à l'UE a diminué de 59 à 53 %, tandis que le pourcentage de ceux qui estiment qu'il n'y a pas eu de tels bénéfices montait à 35 %.

3.9.2 Le second problème est constitué par le risque de suivre une approche traditionnelle s'agissant de la résolution des problèmes, approche fondée sur la primauté de la rigueur financière par rapport aux thèmes de la croissance, de l'équité sociale et de la dégradation environnementale, même si des argumentations novatrices convaincantes sont désormais répandues (13).

3.9.2.1 Les relations entre dépenses publiques, performances économiques et objectifs sociaux sont plus complexes que ne tend à le laisser penser l'hypothèse simplificatrice de l'arbitrage entre équité et efficacité. Des systèmes sociaux et de réglementation environnementale bien conçus permettent d'accroître l'efficacité et la compétitivité, au point d'être considérés comme un facteur productif qui contribue à la stabilité et aux dynamiques économiques dans les économies postindustrielles.

3.9.2.2 Cela est d'autant plus vrai dans la phase de crise que les économies européennes traversent actuellement. Dans son plan européen pour la reprise économique (14), la Commission a reconnu tant la nécessité d'«atténuer le coût humain du ralentissement économique et son impact sur les personnes les plus vulnérables» que le fait que la crise devrait être envisagée comme une opportunité d'«accélérer la conversion vers une économie produisant peu de carbone» dans le cadre d'une stratégie «qui encouragera les nouvelles technologies, créera de nouveaux emplois verts et ouvrira de nouvelles perspectives sur les marchés mondiaux en rapide expansion».

3.9.2.3 En outre, il faut rappeler que la crise n'est pas née dans le secteur public, mais bien dans le secteur privé, en raison des déséquilibres entre l'expansion globale de l'offre de biens et services et le ralentissement de l'augmentation du pouvoir d'achat des consommateurs (15). Une grande partie de la détérioration budgétaire enregistrée par les EM sur le plan du PIB n'est qu'une conséquence des interventions d'urgence résultant de la baisse du dénominateur (le revenu national) et de l'augmentation du numérateur (les dépenses publiques ayant servi au sauvetage du système financier et productif, ainsi qu'aux stabilisateurs automatiques visant à limiter les effets potentiellement dramatiques de la crise) (16). Comme l'écrit très justement FITOUSSI: «Les problèmes budgétaires de l'Europe doivent peu à l'action discrétionnaire des gouvernements et beaucoup aux conséquences mécaniques sur les finances publiques de l'appauvrissement des sociétés». (17)

4. Observations particulières

4.1 L'imprécision qui règne quant à ce que l'on entend par «gouvernance économique» et quant aux objectifs de fond sur lesquels on se base, unie à la méconnaissance des limites du PSC et de la SL, appelle la mise au point d'une stratégie qui soit partagée par les États membres et par les institutions de l'UE. Cette stratégie ne devra pas se limiter à énoncer des règles et des procédures formelles, mais devra - à plus forte raison dans le contexte négatif résultant de la crise économique - entrer dans le détail des politiques concrètes à mener pour l'amélioration de la qualité de la vie des citoyens européens, pour l'augmentation du taux d'emploi (y compris des groupes défavorisés tels que les handicapés et les minorités ethniques) et pour le renforcement des capacités compétitives du système de production européen (y compris les petites et moyennes entreprises et l'économie sociale).

4.2 Dans ce contexte, l'on ne saurait se limiter, pour indispensables qu'elles soient, aux règles de bonne comptabilité visant à contrôler la cohérence des entrées et des sorties. Pour renforcer la confiance et les attentes des citoyens européens vis-à-vis de l'UE, il faut des actions à un moyen et à long terme qui permettent de concilier la rigueur nécessaire en ce qui concerne les comptes et la capacité tout aussi importante de concevoir et de mettre en œuvre des projets de développement économique et social. Il faut donc renforcer la sensibilisation européenne à une Union européenne entendue comme entité politique, ayant l'ambition de coordonner – en direction d'objectifs véritablement partagés – les diverses politiques nationales et d'être un sujet actif sur la scène mondiale.

4.3 Une Europe construite ainsi, de manière plus consciente, suppose un rôle plus incisif et une aptitude plus marquée à saisir les changements en cours de la part des institutions représentatives des citoyens et des partenaires sociaux – le Parlement et les Comités – auprès desquelles le chemin envisagé par la Commission en matière de coordination peut recueillir une forte légitimité démocratique et trouver l'adhésion de vaste ampleur qui semble nécessaire pour son application efficace.

4.4 À l'heure actuelle, pourtant, le rôle du Parlement dans le semestre européen apparaît modeste, limité qu'il est à la phase initiale de débat et de premières orientations du processus de coordination, alors qu'il pourrait jouer un rôle majeur et plus efficace si ses activités étaient coordonnées avec celle des Parlements nationaux appelés à examiner et à approuver les budgets des différents EM. Le Parlement européen peut jouer un rôle essentiel pour définir le type de gouvernance économique que doit appliquer l'Union et garantir la légitimité démocratique des mesures de prévention et correctives, y compris les sanctions pécuniaires encourues par les États membres.

4.5 Dans ce contexte, le CESE – dans le respect de son rôle d'organisme consultatif des institutions européennes – peut contribuer au renforcement de la gouvernance économique européenne grâce à la tenue d'une session annuelle spécifique pour débattre des recommandations et des modalités permettant de dégager un consensus sur les réformes à l'échelon national, en tenant compte des retombées sociales des mesures adoptées. La valeur ajoutée du CESE consiste précisément dans la représentation en son sein des organisations qui, au niveau national, déterminent le consensus social sur les politiques économiques. Cet avantage pourrait permettre au CESE d'apporter une contribution importante concernant l'engagement et la responsabilisation des dirigeants politiques, mais aussi et surtout des citoyens des différents États membres.

4.5.1 Ce débat pourrait avoir lieu à l'automne, à la suite de l'adoption formelle des recommandations par les États membres, et ses conclusions serviraient de base pour un échange de points de vue avec les différents conseils économiques et sociaux nationaux, les parlements nationaux et le Parlement européen, ce qui permettrait tant d'évaluer les stratégies adoptées et que de les diffuser et partager comme il se doit au niveau national.

4.6 Cette influence accrue du Parlement et des Comités réduirait le risque de sous-évaluer l'objectif de croissance et de développement économique et social par rapport à la nécessité de stabilité monétaire et financière, permettant par là de préserver la cohérence entre le PSC et la SE 2020. Bien que la stabilité économique soit, surtout en période de crise, à la base de la croissance et du maintien du niveau de vie des citoyens européens, la recherche d'une plus grande stabilité ne doit pas se faire au détriment des revenus et des droits des citoyens. La poursuite conjointe de la réforme de la gouvernance économique et de la stratégie «Europe 2020» faciliterait par conséquent l'acceptation des contraintes budgétaires par l'opinion publique.

4.6.1 En l'état actuel des choses, même si la Commission semble rechigner à mettre les deux stratégies sur le même plan, de forts doutes entourent ses intentions réelles de procéder à une intégration réelle de celles-ci, qui restent nettement séparées. Il apparaît plutôt une tendance à réduire la pertinence de la dimension sociale en faveur des facteurs de productivité et de flexibilité du travail, perçus comme des éléments susceptibles d'accroître la compétitivité des entreprises européennes.

4.6.2 L'hypothèse de base est que la surveillance macro-économique – en même temps que la surveillance thématique des réformes structurelles demandées par la Commission – crée un contexte favorable pour ce qui est de garantir en tout état de cause une croissance économique durable dont profiteront tant la SE 2020 que le PSC. Toutefois, l'expérience tirée de plus de dix ans d'expérience s'agissant de la monnaie unique – assortie pour l'Eurozone de l'impossibilité d'utiliser l'instrument de la dévaluation – ne fait pas apparaître clairement que les différences de compétitivité au sein de l'UE et de l'UEM puissent être comblées rapidement.

4.7 Pour améliorer la compétitivité basée sur la qualité, la SE 2020 semble aller dans la bonne direction en prévoyant des interventions dans le domaine de la connaissance, de l'innovation et de la durabilité environnementale. Toutefois, l'on crée une contradiction entre les objectifs de la SE 2020 et le renforcement du PSC, à plus forte raison dans le contexte économique et social européen de sortie lente de la crise.

4.7.1 Pour atteindre les ambitieux objectifs de la SE 2020 - une croissance intelligente (basée sur la connaissance et l'innovation), durable (plus efficace, écologique et compétitive) et inclusive (cohésion sociale et territoriale au moyen de l'emploi, en accordant une attention particulière aux travailleurs défavorisés) – il est en effet nécessaire de financer des niveaux adéquats d'investissement. Mais dans le même temps, de telles interventions nécessitant davantage de dépenses publiques directes, ou réalisées au moyen de mesures d'incitation visant des acteurs privés, notamment sur le plan fiscal, pourraient se révéler incompatibles avec les contraintes budgétaires que la Commission entend renforcer pour que le PSC soit respecté et la gouvernance économique améliorée.

4.7.2 En outre, toujours en ce qui concerne le PIB, s'il est certainement vrai que la solidité des comptes publics et de l'euro constitue une base nécessaire sur laquelle construire des politiques de développement de vaste portée, il n'en reste pas moins que les règles comptables ne garantissent pas en elles-mêmes une évolution positive des finances des EM à long terme. En effet, selon le «principe d'invariance» énoncé par STIGLITZ, SEN et FITOUSSI (18), la valeur des agrégats comptables au niveau national ne doit pas dépendre des différences institutionnelles, économiques, sociales et politiques entre les différents pays: il faut confronter des situations aussi homogènes que possible. En d'autres termes, pour s'assurer de la durabilité à long terme des comptes publics, il ne suffit pas de surveiller le déficit et la dette d'année en année: il est nécessaire de tenir compte des perspectives futures – y compris des marchés privés, à commencer par les marchés financier, immobilier et de la prévoyance qui, en situation de crise et d'urgence, sont susceptibles d'avoir un impact notable sur la solidité des finances publiques des États membres, par exemple à travers le sauvetage des institutions financières et des grandes entreprises.

4.7.3 Par ailleurs, la focalisation sur les déséquilibres compétitifs suppose un suivi constant de la dynamique des coûts unitaires du travail, qui à son tour suppose que soit portée une attention croissante à la négociation entre les partenaires sociaux, en particulier au sein de l'Eurozone où les EM ne disposent plus de l'instrument de la dévaluation. Les relations entre syndicats et associations patronales devraient donc faire partie intégrante de la stratégie établie par la Commission, cet important élément faisant cependant défaut dans la communication de la Commission.

4.7.3.1 Une solution pourrait consister à recourir plus intensément et de manière plus fonctionnelle au dialogue macro-économique (MED), qui conduise à une véritable évaluation partagée par les gouvernements et les partenaires sociaux concernant la situation économique de l'UE et les mesures à mettre en œuvre, en liaison étroite avec les processus de dialogue social à l'échelon national. Il serait procédé à un saut qualitatif par lequel cet instrument permettrait une participation effective des partenaires sociaux aux côtés de la Banque centrale européenne, de la Commission et du Conseil, de manière à assurer la cohérence entre les dynamiques communautaires et les dynamiques nationales (19).

4.8 L'adoption d'une coordination effective des politiques économiques européennes nécessite le consensus unanime des 27 EM quant au cadre macroéconomique de référence et au cadre macro-économique prévisionnel, dès lors que c'est sur cette base que seront élaborées les politiques économiques et fiscales des EM, qui seront communiquée au cours du semestre européen. Dans ce contexte particulier, un rôle fondamental appartient aux analyses d'Eurostat, aux propositions prévisionnelles de la Commission européenne, au rôle de soutien de la Banque centrale européenne et aux réactions du Conseil européen et du Parlement européen.

4.9 En raison des liens étroits existant entre les objectifs économiques, sociaux et environnementaux, il est également nécessaire d'adopter des indicateurs plus complets que la seule croissance du PIB. Il est utile de rappeler que dans la communication de la Commission intitulée précisément «Le PIB et au-delà – Mesurer le progrès dans un monde en mutation» (20), il est fait état de la nécessité de nouveaux indicateurs «intégrant de manière concise les réalisations sociales et environnementales (telles qu’une amélioration dans les domaines de la cohésion sociale, de l'accès aux biens et services de base à des prix abordables, de l'éducation, de la santé publique et de la qualité de l’air), mais aussi les pertes en la matière (pauvreté accrue, criminalité en hausse, appauvrissement des ressources naturelles)» et par conséquent «répondant aux préoccupations des citoyens».

4.10 Le renforcement de la gouvernance, pour être efficace et atteindre ses objectifs, nécessite que soient effectivement mises en œuvre les cinq actions prévues pour aller au-delà du PIB: (i) utiliser des indicateurs environnementaux et sociaux; (ii) obtenir des informations de manière quasi-instantanée pour étayer le processus décisionnel; (iii) disposer de données plus précises sur la distribution et les inégalités; (iv) développer un tableau de bord européen du développement durable; (v) étendre les comptes nationaux aux thématiques environnementales et sociales.

4.11 Il ne fait aucun doute que le processus actuel de renforcement de la gouvernance économique européenne, comme d'autres survenus au long de l'histoire de l'UE, s'avérera complexe. Il s'agit d'ailleurs d'une caractéristique implicite de l'Union elle-même. Il est aussi fort probable – comme l'a rappelé un journaliste italien – que «l'Europe souffre (par rapport aux États-Unis) d'un caractère moins défini, qui l'a amené à être, dès sa conception, un voyage en quête d'une destination» (21). Il n'en reste pas moins qu'il est aujourd'hui opportun que ce voyage ait une destination précise et claire, à laquelle souscrivent les citoyens européens, leurs Parlements et les organes institutionnels nationaux et européens. Ce n'est qu'à ce prix que pourra être atteint l'objectif que l'Union européenne s'est donné dès les premiers jours de sa constitution.

Bruxelles, le 17 février 2011.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

(1) COM(2010) 367 final.

(2) COM(2010) 250 final.

(3) COM(2010) 522 à 527; pour de plus amples détails, consulter l'adresse suivante: http://ec.europa.eu/economy_finance/articles/eu_economic_situation/2010-09-eu_economic_governance_proposals-fr.htm.

(4) Avis du CESE sur les thèmes suivants: «Les implications de la crise de la dette publique pour la gouvernance de l'UE», JO C 51 du 17.02.2011, p. 15; «Relance économique: état des lieux et initiatives concrètes», JO C 48 du 15.02.2011, p. 57; «La crise financière internationale et son impact sur l'économie réelle»JO C 255 du 22.09.2010 p. 10; «Les politiques économiques qui favorisent la stratégie industrielle européenne»JO C 10 du 15.01.2008 p. 106; «Les grandes orientations des politiques économiques et la gouvernance économique - Les conditions d'une cohérence accrue dans l'élaboration des politiques économiques en Europe»JO C 324 du 30.12.2006 p. 49; «Le renforcement de la gouvernance économique — La réforme du pacte de stabilité et de croissance»JO C 88 du 11.4.2006, p.68.

(5) Comme l'a précisé Olli REHN, commissaire chargé des affaires économiques et monétaires, lors de son audition le 5 juillet 2010 au Parlement européen: «La crise a fait apparaître des faiblesses systémiques majeures dans l'Union économique et monétaire actuelle. En termes simples, nous avons besoin de renforcer et d'améliorer la coordination de la politique économique de l'UE. Nous avons également besoin d'une application plus rigoureuse des règles de l'UEM. Les règles n'ont aucune importance si elles ne sont pas suivies». (REHN O., Renforcer la confiance économique en Europe, Discours devant la commission ECON du Parlement européen, Strasbourg, 5 juillet 2010).

(6) Parlement européen, Projet de rapport sur la crise financière, économique et sociale: recommandations concernant les mesures et initiatives à prendre (rapport à mi-parcours). Commission spéciale sur la crise financière, économique et sociale. Rapporteure: Pervenche BERÈS. 6 mai 2010.

(7) Données provenant de la base de données Eurostat (septembre 2010), et reproduites dans les tableaux 1 et 2 en annexe.

(8) Le président du Conseil européen, Herman VAN ROMPUY, a reconnu le 20 septembre 2010 l'existence de ce handicap institutionnel: «… Nous devons vivre avec le dilemme d'une union monétaire sans union budgétaire poussée. Depuis l'introduction de l'euro, les institutions européennes sont responsables de la politique monétaire, les États membres gardant la responsabilité de leurs politiques budgétaires et coordonnant leurs politiques économiques. Cela crée des tensions. D'où les décisions parfois tortueuses dont je parlais … ! On peut déplorer un défaut de construction, le “péché originel de l’euro” selon certains. Je dirais plutôt: un handicap structurel. Mais à l’époque – celle des négociations du traité de Maastricht, entre l'Allemagne et la France notamment – il fallait choisir. Sans ce péché originel, l’euro ne serait même pas né!». VAN ROMPUY H., Les Grands Défis pour l'Europe, Non pas renationalisation de la politique européenne, mais européisation de la politique nationale, Discours à l'invitation de «Notre Europe» Paris, Grand amphi de Sciences-Po. (http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/fr/ec/116622.pdf).

(9) VEROLA N., L’Europa e la crisi: squilibri finanziari ed equilibri costituzionali, article pour ASTRID, 2010, disponible en ligne: www.astrid-online.it/Riforma-de/Studi-e-ri/VEROLA---L-Europa-e-la-crisi---squilibri-finanziari-ed-equilibri-costituzionali.pdf (uniquement en italien).

(10) Directeur des études européennes du Conseil des relations extérieures et professeur à l'Université de Georgetown.

(11) KUPCHAN, C., As nationalism rises, will the European Union fall, Washington Post, 29 août 2010. Voir également les observations sur la taxation et la représentation formulées par DE GRAUWE P., Why a tougher Stability and Growth Pact is a bad idea, VoxEU.org, disponible en ligne à l'adresse suivante: http://www.voxeu.com/index.php?q=node/5615.

(12) Données d'Eurobaromètre 73 – Premiers résultats figurant en annexe, figures 1 et 2.

(13) Sur la durabilité environnementale, cf. DALY H., Beyond Growth: The Economics of Sustainable Development, 1996. Sur le bien-être social et l'équité, cf. BEGG I., FERRERA M., HODSON D., MADSEN P., MATSAGANIS M., SACCHI S., SCHELKE W., The Cost of Non Social Policy: Literature Review, rapport à la Commission européenne, Bruxelles, 2003. Sur le paradigme du développement humain, cf. SEN A., Inequality Reexamined, 1992; et SEN A., Development as Freedom, 1999.

(14) COM(2008) 800 final, «Un plan européen pour la relance économique», p. 5.

(15) V. OIT-FMI: «Les défis de la croissance, de l’emploi et de la cohésion sociale», document de synthèse pour la Conférence de haut niveau OIT-FMI, Oslo, 13 septembre 2010, p. 67-73.

(16) Dans l'eurozone, la dette publique agrégée est passée de 72 % en 1999 à 67 % en 2007 (annexe, figure 3); au cours de la même période, l'endettement des familles et du secteur financier a augmenté (annexe, figure 4). L'endettement du secteur public a augmenté à partir de 2008 (annexe, figure 5), lorsque les gouvernements ont procédé à des sauvetages du système bancaire et soutenu l'activité économique dans une conjoncture de récession (baisse du PIB et des recettes fiscales).

(17) FITOUSSI J.P., Crise et démocratie, le paradoxe européen, Le Monde, 16 octobre 2010. Voir aussi DE GRAUWE P., What kind of governance for the eurozone?, CEPS Policy Brief, no 214, septembre 2010.

(18) STIGLITZ J.E., SEN A., FITOUSSI J.P., Rapport de la commission sur la mesure de la performance économique et du progrès social, Rapport au Président de la République française, Paris, 2009 (p. 22-23).

(19) WATT A., Economic Governance in Europe: A Change of Course only after ramming the Ice, Social Europe Journal, 30 juillet 2010, disponible en ligne: http://www.social-europe.eu/2010/07/economic-governance-in-europe-a-change-of-course-only-after-ramming-the-ice/

(20) COM(2009) 433 final, p. 3-4.

(21) BASTASIN C., Questo secolo può essere ancora europeo, Il Sole 24 ore, 2 septembre 2010.

ANNEXE

à l'avis du Comité économique et social européen

L'amendement suivant, qui a recueilli plus d'un quart des suffrages exprimés, a été repoussé au cours des débats:

Paragraphe 4.7.3.1

Ajouter, après le paragraphe 4.7.3.1, un nouveau paragraphe portant le numéro 4.7.4:

Exposé des motifs

Dans la troisième partie du document à l'examen, la Commission aborde la question des passifs implicites. Cependant, elle n'apporte pas une explication plus précise en matière de contenu et d'application, qui contribuerait à la qualité de la proposition à l'étude.

Résultats du vote

Voix pour	:	69
Voix contre	:	160
Abstentions	:	19

6.4.2011

Journal officiel de l'Union européenne

C 107/16

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et à la Banque centrale européenne — les fonds de résolution des défaillances bancaires»

COM(2010) 254 final

2011/C 107/03

Rapporteure: Mme ROUSSENOVA

Le 26 mai 2010, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, Comité économique et social européen et à la Banque centrale européenne — Les fonds de résolution des défaillances bancaires»

COM(2010) 254 final.

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 1er février 2011.

Lors de sa 469e session plénière des 16 et 17 février 2011 (séance du 16 février 2011), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 193 voix pour et 4 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le CESE partage l'avis de la Commission qui est principalement préoccupée par le fait que l'argent des contribuables ne doit pas être utilisé à nouveau pour couvrir les pertes subies par les banques et soutient en principe la mise en place d'un réseau harmonisé de fonds nationaux de résolution des défaillances bancaires ex ante relié à un ensemble coordonné de dispositifs nationaux de gestion des crises. Néanmoins, le Comité juge nécessaire, pour établir un régime de fonds de résolution des défaillances bancaires qui fonctionne, que les États membres s'accordent d'abord sur l'adoption de méthodes communes et de règles uniformes afin d'éviter les distorsions de concurrence. Or les signes actuels portent à croire le contraire. Nombre d'États membres ont déjà pris ou prévoient des mesures fiscales visant à renflouer leurs maigres budgets ou renforcer leurs marchés: les conditions de concurrence sont d'ores et déjà inégales. Si l'on pose un regard réaliste sur la situation actuelle, et au vu des expériences passées, il est difficile de faire preuve d'optimisme quant à la possibilité de trouver une solution rapidement. Une approche plus progressive permettrait peut-être d'atténuer, à terme, certaines de ces différences.

1.2 En matière de concurrence, le maintien de conditions de concurrence équitables à l'échelon national, européen et mondial doit toujours rester un objectif essentiel. Actuellement, le régime de fonds de résolution des défaillances bancaires, tel qu'il est conçu pour le moment, risque d'avoir des effets perturbateurs au niveau national en ne portant atteinte qu'à une partie du secteur financier, au niveau européen, en imposant de nouvelles charges sur certains secteurs nationaux déjà affaiblis, et au niveau mondial, car il est peu probable qu'un consensus soit atteint dans le cadre du G-20.

1.3 Le scénario macroéconomique constitue une préoccupation majeure. Tous les pouvoirs nationaux et internationaux font pression sur le secteur bancaire pour détendre la situation en accordant davantage de crédits à l'économie réelle. L’on estime que de nouvelles règles prudentielles, de nouvelles exigences de fonds propres et de nouvelles taxations sont nécessaires et il faut que les pouvoirs tentent de trouver un équilibre raisonnable entre les exigences opposées du budget national et de l'économie réelle. Pour le moment, le régime de fonds de résolution des faillites bancaires est trop flou pour pouvoir établir des calculs précis en vue de procéder aux investissements nécessaires dans la production, la croissance et l'emploi. Il est difficile de gagner sur les deux tableaux si l'on ne définit pas de manière appropriée les priorités et le calendrier pour la mise en œuvre de chaque étape du régime proposé pour les fonds de résolution des faillites bancaires.

1.4 Le CESE estime qu'avant de prendre quelque mesure que ce soit pour l'introduction de prélèvements bancaires, la Commission devrait procéder à une évaluation approfondie des effets cumulatifs des prélèvements et des fonds de résolution des faillites bancaires et prendre en considération les préoccupations formulées plus haut, notamment au paragraphe 1.3. Pour prendre une décision quant à l'introduction des fonds de résolution, il y a lieu d'estimer le coût total de l'opération, voir dans quelle mesure cela influencerait la capacité de prêt du secteur bancaire, et combien de temps il faudrait pour que les fonds de résolution soient suffisamment solides ou atteignent leurs taille cible. Le CESE recommande de faire ces estimations en fonction des prévisions les plus pessimistes afin de garantir la faisabilité et le bon fonctionnement du système en période de crise lorsque, d'un côté, les banques auront des difficultés à fournir leurs contributions aux fonds de résolution et, que de l'autre, ce sera précisément à ce moment-là que les ressources des fonds seront nécessaires.

2. Introduction

2.1 La Commission européenne s'est félicitée du message qui est ressorti de la réunion du G-20 à Pittsburgh en septembre 2009 à savoir que l'argent des contribuables ne doit pas être utilisé de nouveau pour couvrir les pertes subies par les banques. Elle étudie la manière d'atteindre cet objectif en privilégiant au moins deux pistes d'actions complémentaires:

a)	en réduisant la probabilité d'une défaillance bancaire à travers un renforcement de la surveillance macro- et microéconomique, une meilleure gouvernance d'entreprise et un durcissement des normes réglementaires, et

b)	en veillant à ce que des outils appropriés assortis de ressources suffisantes soient disponibles pour assurer une résolution ordonnée et rapide de la défaillance au cas où celle-ci se produirait en dépit de ces mesures.

2.2 Le document COM(2010) 254 final explique les réflexions de la Commission sur la façon dont le secteur financier pourrait contribuer au coût de financement de la résolution des défaillances bancaires au sein de la gamme d'outils de prévention des crises et de gestion des banques. La Commission est d'avis que les fonds de résolution des défaillances bancaires ex ante, financés par des prélèvements sur les banques, devraient faire partie d'un cadre de stabilité financière et de vastes réformes du système financier centrées sur la prévention. Ces fonds sont considérés comme l'instrument d'intervention approprié pour résoudre les défaillances bancaires en minimisant le coût de ces défaillances pour les citoyens. La communication explique la finalité de ces fonds, leur volume potentiel et les conditions dans lesquelles ils pourraient être établis.

2.3 L'objectif de la Commission européenne est d'introduire une approche des fonds de résolution des défaillances bancaires au niveau de l'UE et, en fin de compte, de créer un fonds de résolution paneuropéen comme solution hautement souhaitable. Néanmoins, la Commission estime qu'il sera très difficile de commencer à mettre en place un fonds de résolution paneuropéen en l'absence d'un cadre intégré de surveillance et de gestion des crises au niveau de l'UE. Pour cette raison, l'on estime que dans un premier temps il conviendrait de mettre en place un système reposant sur un réseau harmonisé de fonds nationaux de résolution ex ante relié à un ensemble coordonné de dispositifs nationaux de gestion des crises.

2.4 Le CESE salue toute proposition visant à renforcer le secteur financier et à prévenir les crises futures. C'est dans ce contexte qu'il approuve en principe les initiatives et les recommandations de la Commission concernant une approche européenne des fonds de résolution des défaillances bancaires présentées dans le document COM(2010) 254 final, mais dans le même temps certains points le préoccupent. Le CESE est conscient, qu'à ce stade, plusieurs de ces initiatives pourraient ne pas être applicables ni acceptables pour certains États membres, et que d'autres nécessitent des observations, des analyses et des clarifications complémentaires.

2.5 L'objectif du nouveau cadre de prévention et de gestion des crises est d'assurer que les États membres disposent, en cas de défaillances bancaires importantes, d'outils communs pouvant être utilisés d'une façon coordonnée pour protéger le système financier dans son ensemble, éviter que la défaillance n'engendre des coûts pour le contribuable et garantir l'égalité de traitement. Ces outils communs de résolution devraient garantir qu'une faillite ordonnée soit envisageable pour n'importe quelle banque, indépendamment de sa taille ou de sa complexité . La notion de dimensions est importante. Bien qu'en principe «toutes» les défaillances ordonnées devraient être garanties, il importe de définir ce qu'est une défaillance «grave » ou «à grande échelle». Les établissements financiers très grands et complexes (à savoir, les groupes internationaux, pas nécessairement entièrement européens ou basés en Europe) peuvent poser des problèmes. Il est possible que les défaillances à plus grande échelle nécessitent un traitement différent, entraînant éventuellement le maintien de l'activité de l'entité juridique au cours de la restructuration, de la dépréciation des créances et de la dilution ou liquidation des actionnaires. Il se peut qu'il soit nécessaire d'intégrer un financement complémentaire d'un fonds dans le paquet de mesures.

2.6 Le 20 octobre 2010, la Commission a adopté une feuille de route présentant le calendrier, les mesures, les instruments et les plans en vue de la mise en place d'un cadre complet de l'UE pour la gestion des crises. La présentation des propositions législatives concernant la gestion des crises et les fonds de résolution des défaillances bancaires est prévue pour le printemps 2011. À ce stade, nous ne pouvons soumettre que des attentes et des remarques préliminaires. La date de démarrage doit être fixée par une directive qui doit être approuvée. Compte tenu des circonstances et de la promesse de la Commission d'approuver les propositions législatives pertinentes au printemps 2011, il est permis d'envisager un démarrage en 2013-2014, dans le meilleur des cas. Tout fonds nécessite du temps pour atteindre sa taille cible mais étant donné que ceux-ci incorporeront des financements ex post et ex ante, en théorie ils seront opérationnels dès l'entrée en vigueur de la législation dans un État membre. Néanmoins, il ne faut pas oublier que certains États membres ont annoncé qu'ils n'envisagent pas d'introduire à court terme des prélèvements bancaires car leurs secteurs bancaires n'ont pas été sérieusement touchés par la crise et qu'ils restent stables. Les fonds de résolution des défaillances bancaires doivent dès lors être considérés comme un outil pour surmonter les crises financières à moyen et long terme.

3. Observations particulières

3.1 Approche concernant les fonds de résolution

3.1.1 Le CESE approuve l'approche de la Commission dans laquelle elle propose, comme première étape, la création d'un réseau harmonisé de fonds nationaux de résolution relié à un ensemble coordonné de dispositifs nationaux de gestion des crises. Néanmoins, dans le même temps il recommande que le réseau de fonds soit mis en place progressivement et en accordant une attention particulière aux caractéristiques spécifiques de chaque État membre. L'Allemagne et la Suède ont commencé à travailler sur leurs propres fonds. L'argent de leurs fonds proviendrait de prélèvements ou de contributions. Ces pays ont chacun leurs propres méthodes et règles pour établir les fonds et, à ce stade, le CESE ne peut pas se prononcer sur les règles à privilégier.

3.1.2 Compte tenu du fait que certains pays introduisent déjà des prélèvements bancaires, des taxes et des systèmes nationaux spécifiques, le CESE estime qu'il convient, avant tout, de discuter et de s'accorder sur certains principes et paramètres de base communs pour les prélèvements afin d'éviter les distorsions de concurrence au sein du secteur financier de l'UE. Le CESE est favorable à une approche progressive qui fait une distinction entre les objectifs à court et à moyen terme (1). À court terme, les États membres devraient parvenir à un accord sur la base du prélèvement, son taux et son champ d'application en prévoyant une certaine flexibilité dans la perspective de l'évolution constante du cadre réglementaire et des avancées dans le sens d'une plus grande harmonisation. Ensuite, l'on pourrait envisager une approche d'introduction progressive d'un prélèvement simple et approprié, suivie par la mise en place d'un système plus harmonisé de prélèvements sur les banques et l'établissement des fonds de résolution des défaillances bancaires.

3.1.3 Le CESE estime qu'une approche progressive est plus appropriée et plus réaliste étant donné qu'elle peut refléter tant les différentes façons dont les États membres ont été touchés par la crise financière que la spécificité de leurs réponses face à cette crise:

—	la crise a touché les différents États membres à des moments différents, de manière différente et dans des mesures différentes. Ils sortent ou sortiront de la crise à des moments différents et ils seront capables de mettre en place leur propre fonds de résolution également à des dates différentes.

—

les secteurs financiers de certains États membres n'ont pas été touchés sérieusement par la crise financière et ils n'ont pas été demandeurs d'aide. En revanche, leurs économies réelles ont été frappées par la crise financière et économique mondiale plus tardivement. Leurs secteurs bancaires, bien que sains, luttent encore pour éviter les répercussions de la crise tout en devant, dans le même temps, soutenir la relance. Ces pays-là pourraient se montrer réticents à l'établissement de fonds nationaux de résolution au moment où la plupart des États membres seront prêts à le faire, et aussi car certains d'entre eux ont des fonds de garantie des dépôts (FDP) dont les compétences dépassent celles de systèmes de garantie des dépôts (SGD) et comportent certaines fonctions de résolution de défaillances bancaires.

3.1.4 Le CESE salue l'intention de la Commission d'explorer «les possibilités de synergie entre SGD et fonds de résolution», dont il est fait état dans le document COM(2010) 579 final. Le Comité estime que si l'on élargit la base qui finance actuellement les FDP, les fonctions de garantie des dépôts et de résolution pourraient être remplies par un même fonds, sans compromettre la capacité des SGD et de leurs fonds à réaliser l'objectif de protection des déposants. Cette exploration est particulièrement appropriée pour les États membres dont le FDP couvre déjà certaines fonctions de prévention et de résolution, réunissant les deux champs d'application dans un seul fonds élargi.

3.1.5 Le CESE comprend les arguments de la Commission en faveur d'un fonds de résolution paneuropéen ainsi que ses inquiétudes à propos des difficultés liées à sa création. Il considère que l'établissement de ce fonds est prématuré et ne peut se faire à ce stade. Au vu des expériences passées et récentes, le CESE s'interroge sur l'efficacité d'un fonds de résolution européen unique.

3.2 Financements des fonds de résolution des défaillances bancaires: le prélèvement.

3.2.1 La Commission estime que les fonds de résolution des défaillances bancaires doivent être financés par des contributions ou des prélèvements payés par les banques. Le 17 juin 2010, le Conseil européen s'est accordé sur le fait que les prélèvements bancaires devraient faire partie d'un cadre de résolution crédible (2) qui devrait constituer un des principes sous-tendant leur introduction.

3.2.1.1 Même si la Commission explique que l'objectif principal du prélèvement est de faire participer les banques aux coûts de la crise, d'atténuer le risque systémique, de limiter les distorsions de concurrence et de récolter des fonds pour un cadre de résolution crédible, elle ne le définit pas clairement. Dans un document (3) du Comité économique et financier, le terme «prélèvement» est défini comme une «charge (redevance ou taxe) imposée aux établissements financiers pour les faire contribuer au coût de la crise financière»: un prélèvement est considéré comme une redevance lorsqu'il est destiné à un fonds n'étant pas inclus dans le budget et comme une taxe lorsqu'il est alloué au budget. Le CESE estime que la Commission devrait donner une définition claire du terme «prélèvement».

3.2.2 Le CESE place les critères pour établir les prélèvements, ainsi que leur taux parmi les principaux obstacles à la conclusion d'un accord général et est convaincu qu'il y a lieu, avant tout, de s'accorder sur plusieurs principes de base. Le CESE partage l'avis de la Commission selon lequel la base du prélèvement devrait respecter les principes énumérés dans la communication (p. 8). Il y aurait lieu de reconnaître que la taille, le système de gouvernance, l'efficacité de la surveillance et le niveau des risques diffèrent d'un secteur financier national à l'autre. En se fondant sur ces différences, dans un premier temps, l'on pourrait laisser la latitude aux États membres d'envisager différentes bases de prélèvement mais ensuite il faudrait harmoniser cette base.

3.2.3 Dans sa communication, la Commission considère que les contributions ou prélèvements pourraient se baser sur trois paramètres: les actifs des banques, leurs passifs ainsi que leurs bénéfices et leurs primes. Vu que les actifs et les passifs du bilan reflètent mieux la prise en considération des risques que les autres indicateurs, le CESE estime que les bénéfices et les primes des banques constituent un paramètre moins approprié pour les contributions bancaires. Les deux premières options présentent chacune leurs avantages et inconvénients, une combinaison des deux pourrait être intéressante.

3.2.3.1 Les actifs des banques sont de bons indicateurs des risques auxquels elles sont soumises. Ils reflètent le risque d'une défaillance bancaire et le montant qui pourrait être nécessaire pour gérer la défaillance de la banque. Comme le suggère le FMI (4), les actifs pondérés en fonction du risque pourraient également constituer un paramètre approprié pour les prélèvements car ils bénéficient d'une comparabilité internationale étant donné la large acceptation des exigences de fonds propres du Comité de Bâle. Par ailleurs, puisque les actifs des banques sont soumis aux exigences de fonds propres pondérées en fonction des risques, un prélèvement sur cette base dupliquerait les effets des exigences de fonds propres du Comité de Bâle.

3.2.3.2 Le CESE estime que les passifs bancaires, à l'exception des dépôts garantis et du capital bancaire (rang 1 pour les banques) et y compris certaines opérations hors bilan, constituent probablement la meilleure base pour calculer les contributions ou prélèvements bancaires (5). Ce sont des bons indicateurs des coûts qui devraient être couverts pour faire face à la défaillance d'une banque. Ils sont simples et bien que l'on ne puisse exclure quelques chevauchements, ils ne seraient pas aussi importants que dans le cas de l'approche basée sur les actifs (6). D'autres passifs pourraient également être exclus: les titres de créances subordonnés, les créances garanties par l'État et les transactions de créances intragroupe. Néanmoins, compte tenu du fait que des États membres ont déjà mis en place des systèmes de prélèvements bancaires propres à chaque pays, dont l'assiette varie considérablement, il pourrait s'avérer plus acceptable de recourir à une première approche harmonisée, basée sur tous les passifs et leur évaluation qualitative précédente.

3.2.4 Le CESE partage l'avis de la Commission formulé dans le document COM(2010) 579 final selon lequel chaque fonds de résolution percevrait les contributions des établissements agréés dans le même État membre, et ces contributions couvriraient les succursales établies dans d'autres États membres. Les filiales seraient donc soumises aux prélèvements dans l'État membre d'accueil et les succursales à ceux de l'État membre d'origine. Si tous les États membres effectuaient leurs prélèvements sur les établissements financiers en suivant ces principes, les risques de double prélèvement et de distorsions de concurrence pourraient être évités.

3.2.5 Le CESE insiste sur la nécessité d'examiner attentivement le calendrier de l'introduction du prélèvement en tenant compte des défis auxquels sont confrontées les banques et l'économie. Après une période de grave crise financière, les banques sont généralement peu enclines à prendre des risques et se montrent réticentes à accorder des prêts pendant quelques années malgré les efforts des pouvoirs nationaux et internationaux visant à les encourager à soutenir la relance économique. Dans le même temps les banques doivent supporter les coûts des nouvelles exigences en matière de fonds propres et de liquidités. Il pourrait être accordé aux établissements financiers, à l'aune de l'évaluation recommandée par le CESE au paragraphe 1.4, une période de transition appropriée afin qu'ils puissent renforcer leur base de capital, s'adapter au nouveau régime réglementaire et financer l'économie réelle. Dans le moyen terme, il pourrait être opportun de procéder à quelques ajustements du taux afin de pouvoir tenir compte de toute future règlementation et de l'évolution du cadre de résolution de l'UE.

3.3 Champ d'application et importance des fonds de résolution des défaillances bancaires

3.3.1 Le champ d'application et l'importance des fonds de résolution dépendront de la manière dont la Commission déterminera la fonction des fonds pour financer la résolution ordonnée des défaillances des entités financières en difficulté, y compris des banques. Le CESE partage l'avis de la Commission selon lequel les fonds de résolution devraient être destinés à la résolution des défaillances des banques et qu'en aucun cas ils ne devraient être utilisés pour renflouer des institutions. Néanmoins, le CESE juge inacceptable que le cadre de résolution des crises élaboré par la Commission soit principalement axé sur le secteur bancaire, étant donné que tous les établissements financiers peuvent se révéler dangereux pour les investisseurs lorsqu'ils prennent des risques importants. Le CESE recommande que toutes les banques et tous les établissements financiers supervisés (à l’exception des compagnies d’assurance, qui feront l'objet d'un régime spécifique actuellement en cours d'élaboration) fassent partie du cadre de résolution (7) afin de garantir l'égalité de traitement et d'éviter d'envoyer un signal trompeur à l'opinion publique faisant croire qu'un seul segment de la communauté financière est responsable de la crise.

3.3.2 La communication n'a pas encore indiqué l'importance des fonds mais elle a signalé que le secteur financier devrait assumer tous les coûts de résolution, le cas échéant au moyen de dispositifs de financement ex post. Le problème sera de calculer la taille cible adéquate, pays par pays. Nous nous trouvons devant deux difficultés: d'une part le fait que les systèmes les plus faibles demanderont, proportionnellement, les contributions les plus grandes, suscitant ainsi des inquiétudes quant à l'égalité de traitement; d'autre part les délais employés pour les calculs: la limite cible est calculée sur la base des situations actuelles et potentielles. Avant que la limite cible ne soit atteinte, la situation peut avoir changé considérablement, rendant nécessaire l'ajustement de l'objectif et des contributions. Les règles devraient tenir compte des possibles changements des conditions et des calculs initiaux. En outre, étant donné que les risques varient tout au long du cycle, le taux du prélèvement devra être ajusté afin de contribuer à rendre le système moins procyclique.

3.4 Indépendance et gouvernance des fonds de résolution des défaillances bancaires

3.4.1 Le CESE approuve l'avis de la Commission selon lequel les fonds de résolution des défaillances bancaires devraient rester séparés du budget national. Le Comité convient que leur indépendance fonctionnelle vis-à-vis du gouvernement garantirait qu'ils couvrent exclusivement les mesures de résolution. Néanmoins, les États membres poursuivent actuellement deux approches différentes pour l'allocation des fonds obtenus du secteur financier. Les pays comme l'Allemagne, la Belgique et la Suède se basent sur le principe qu'il faut établir un lien clair entre les recettes et les dépenses liées au mécanisme de résolution. D'autres pays permettent que les fonds récoltés par les prélèvements soient absorbés par le budget général puisque l'intention n'est pas d'établir un lien explicite avec le cadre de résolution pour le secteur financier. Cette formule, qui suscite l'espoir que les établissements financiers puissent recevoir un soutien du gouvernement, pourrait compromettre ainsi l'objectif du cadre proposé qui est de mettre en place une résolution ordonnée des défaillances des institutions financières en difficulté sans recourir à des opérations de sauvetage avec la participation des contribuables. Le CESE partage l’avis de la Commission qui estime que la mise en place des fonds de résolution dédiés est susceptible de réduire la dépendance du secteur financier à l'égard des fonds publics et d'atténuer le problème posé par l'aléa moral en ce qui concerne les entités «trop grandes pour faire faillite». Le CESE considère que, comme pour les fonds de garantie des dépôts, l'argent recueilli par les prélèvements devrait être sous le contrôle et la gouvernance d'autorités distinctes de celles qui sont responsables des questions fiscales, c'est-à-dire celles chargées de garantir la gouvernance du cadre de stabilité financière.

3.4.2 Avant de prendre une décision finale sur la gouvernance des fonds de résolution, il convient de répondre clairement aux questions suivantes:

—	le fonds fait-il partie de la réglementation prudentielle? ou

—	est-il conçu comme une mesure fiscale visant à demander au secteur financier de contribuer à la récupération des fonds publics dépensés? ou

—	est-ce une simple action fiscale destinée à rendre le marché plus transparent en luttant contre la spéculation financière?

Si la Commission considère les fonds de résolution des défaillances bancaires comme une mesure parafiscale faisant partie du cadre de stabilité financière, elle doit s'assurer que cela soit bien compris car l'on ne peut mettre en place une bonne gouvernance des fonds de résolution si leur nature n'est pas clairement établie.

Bruxelles, le 16 février 2011.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

(1) Voir groupe de travail ad hoc du Comité économique et financier sur la gestion des crises, 17 septembre 2010.

(2) Commission européenne, DG Marché intérieur et services, document informel des services de la Commission sur les prélèvements bancaires pour discussion lors de la réunion du CEF du 31 août 2010, p. 4.

(3) Groupe de travail ad hoc du comité économique et financier sur la gestion des crises.

(4) FMI, «Une contribution juste et substantielle — Taxation du secteur financier» rapport final pour le G-20, juin 2010, p. 17.

(5) Le FMI exprime sa préférence pour un large ensemble de passifs, comprenant certaines opérations hors bilan mais excluant le capital et les passifs garantis. Dans son document informel du 20 août, la Commission soutient également une approche axée sur les passifs du marché. Quatre États membres ont déjà adopté une approche fondée sur les passifs différenciés.

(6) Les propositions du Comité de Bâle supervisent les risques liés aux liquidités et aux transformations que prennent les banques.

(7) Dans sa communication COM(2010) 579 final, la Commission promet d'appliquer le cadre européen de gestion des crises dans le secteur financier à tous les établissements de crédit et à certaines entreprises d'investissement sans définir clairement ce qu'est une entreprise d'investissement. Le CESE estime qu'il faudrait appliquer le cadre de résolution à tous les établissements financiers supervisés.

6.4.2011

Journal officiel de l'Union européenne

C 107/21

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et à la Banque centrale européenne — la réglementation des services financiers au service d’une croissance durable»

COM(2010) 301 final

2011/C 107/04

Rapporteur: M. IOZIA

Le 2 juin 2010, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), de consulter le Comité économique et social européen sur la:

«Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et à la Banque centrale européenne — La réglementation des services financiers au service d’une croissance durable»

COM(2010) 301 final.

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 1er février 2011.

Lors de sa 469e session plénière des 16 et 17 février 2011 (séance du 16 février 2011), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 164 voix pour et 1 abstention.

1. Conclusions et recommandations

1.1 «Il faut aller beaucoup plus loin, concernant le contrôle du secteur bancaire. Vous pouvez avoir les meilleures règles du monde, mais si leur application n’est pas contrôlée, c'est comme si vous n'aviez rien fait.» (1)

1.2 Le Comité économique et social européen (CESE) accueille favorablement la communication de la Commission et estime que la nouvelle réglementation des marchés financiers constitue l'instrument indispensable pour relancer une économie durable.

1.3 Le CESE fait remarquer que l'attention portée à cette problématique diminue progressivement, et que la nécessité de pourvoir d'urgence à l'adoption des mesures proposées est perçue différemment d'un État à l'autre et ne semble plus constituer une priorité commune.

1.4 Le CESE souligne et répète qu'il importe de parvenir à un accord international, en intensifiant les efforts fournis, mais estime toutefois essentiel et nécessaire de conclure rapidement et positivement le processus engagé par les institutions européennes, sans que celui-ci soit subordonné à des accords internationaux; l'actualité récente a malheureusement encore montré que de tels accords sont loin d'être atteints.

1.5 Le CESE se dit favorable aux mesures proposées, dans l'attente de celles qui sont en phase d'élaboration et sur lesquelles il sera appelé à s'exprimer, telles que le projet de révision de la directive sur les marchés d'instruments financiers, qui est important pour garantir la solidité et la transparence des marchés ainsi que la confiance des investisseurs.

1.6 À cet égard, le CESE soutient les efforts déployés par la Commission pour achever le processus législatif. La Commission pourrait confier au CESE la mission de promouvoir les propositions à l'examen et les projets de nouvelles règlementations auprès des organisations économiques et sociales ainsi que des associations d'usagers et de consommateurs de services financiers au niveau national.

1.7 En promulguant la loi Dodd-Frank, qui réglemente les marchés financiers américains, les États-Unis ont donné une impulsion majeure et posé les bases d'une convergence plus importante au niveau mondial. De nombreux aspects ne sont abordés qu'à partir d'un cadre réglementaire général, la définition des dispositions étant déléguée à des autorités compétentes ou à des mesures de détail ultérieures, tandis que la Commission européenne propose des mesures individuelles qui sont déjà dans leur phase d'établissement détaillé. Les deux démarches devraient finalement permettre d'atteindre les objectifs par des voies parallèles.

1.8 Le CESE se montre favorable à certains choix originaux de la réglementation américaine et propose à la Commission que soit lancée une étude approfondie quant à la proposition d'instituer une autorité de protection des consommateurs de services financiers Le CESE considère néanmoins qu'il conviendrait d'évaluer l'opportunité d'accorder une plus grande autonomie à cette autorité.

1.9 Il serait également intéressant d'évaluer les décisions prises outre-Atlantique pour traiter du problème des sociétés «trop grandes pour faire faillite» («too big to fail»), qui peut conduire à un aléa moral dans la gestion des risques. Le CESE demande à la Commission d'évaluer attentivement la possibilité d'adopter des mesures analogues, qui semblent percutantes et dissuasives face aux comportements imprudents et particulièrement périlleux de certains dirigeants d'institutions financières et qui peuvent être utiles pour parvenir à une meilleure gestion du risque au sein de ces institutions.

1.10 L'ensemble de la révision des réglementations devrait être achevé avant fin 2011 et devenir entièrement fonctionnel à partir de 2013, pour autant que des problèmes n'apparaissent pas et que la feuille de route soit respectée par tous. Le CESE est néanmoins préoccupé et a des craintes à cet égard. Il serait souhaitable que la Commission demande au Parlement et au Conseil de définir une procédure accélérée pour tous les actes relatifs à la réglementation sur les marchés financiers. La crise a commencé en 2007, date à laquelle la nécessité de procéder sérieusement à une régulation des marchés se faisait déjà sentir. Depuis lors, le gouffre a englouti plus de deux mille milliards de dollars, a causé de nombreuses faillites et la perte d'au moins 30 millions d'emplois, auxquels pourraient s'ajouter à l'avenir 400 millions de pertes supplémentaires, selon le directeur du FMI. Rien que dans le secteur financier, à l'échelle mondiale, ce sont pas moins de 500 000 personnes qui ont perdu leur travail, et d'autres personnes sont actuellement touchées ou le seront à l'avenir.

1.11 Le CESE appelle de ses vœux une réglementation forte, complète, efficace et équilibrée. Afin d'éviter toute conséquence négative, il recommande que soit réalisée une étude approfondie de l'ensemble des initiatives réglementaires sous l'angle des mesures nécessaires pour le système financier et le marché des capitaux. Un système stable et efficace devrait favoriser la stabilité financière et les liquidités pour l'économie réelle.

1.12 La société civile, tant au niveau européen que national, doit continuer de faire pression sur les autorités et les pouvoirs publics pour qu'ils finissent au plus vite d'adopter les nouvelles règles financières. La Commission pourrait charger le CESE de la mission de diffuser auprès des États membres le message qu'il est nécessaire de prendre des décisions rapides et complètes en matière de régulation des marchés financiers, en recourant pour ce faire à des initiatives publiques de terrain, avec la participation des partenaires sociaux, des forces économiques, ainsi que des organisations d'utilisateurs et de consommateurs de services financiers.

2. La communication de la Commission européenne

2.1 Dans sa communication sur «La réglementation des services financiers au service d’une croissance durable», la Commission présente les objectifs acquis et une feuille de route pour les futures initiatives législatives, en exposant les quatre principes sur lesquels sera articulée son activité: transparence, efficacité de la surveillance, accroissement de la résilience et de la stabilité financière et protection des consommateurs.

2.2 «La mise en place d’un système financier plus sûr, plus solide, plus transparent et plus responsable, fonctionnant au service de l’économie et de la société dans son ensemble, et capable de financer l’économie réelle, est une condition préalable à une croissance durable. Un tel système est le complément essentiel des efforts entrepris par l’Europe pour assainir les finances publiques et procéder aux réformes structurelles qui garantiront le dynamisme de l’économie à l’avenir». Telles sont les lignes directrices de l'activité législative de la Commission.

2.3 Dans le document à l'examen, la Commission rappelle les étapes qui ont mené, depuis la grande crise de septembre 2008, à la mise en œuvre d'un nouveau cadre réglementaire structuré.

2.4 Dès novembre 2008, le groupe présidé par Jacques de Larosière a été mis en place, et plusieurs mesures urgentes ont été prises, comme la révision de la directive sur l’adéquation des fonds propres et de celle sur les systèmes de garantie des dépôts. Un règlement sur les agences de notation de crédit a également été adopté, tandis que deux recommandations étaient présentées sur les principes de rémunération.

2.5 À la suite des recommandations formulées dans le rapport du groupe, la Commission a adopté plusieurs propositions, dont bon nombre sont encore à l'examen au sein des instances politiques de l'Union, à savoir le Conseil et le Parlement.

2.6 La Commission souhaite un engagement législatif qui s'accorde avec la nécessité d'achever pour la fin 2012 toutes les dispositions proposées et leur transposition en droit interne.

3. Observations du CESE

3.1 Le Comité économique et social européen (CESE) a exprimé dans plusieurs avis son point de vue sur les dispositions que la Commission a entendu adopter, en commençant par le paquet de mesures suggéré par le groupe de Larosière et en poursuivant par chaque mesure considérée individuellement.

3.2 Dans de nombreux cas, les suggestions et observations du Comité ont été prises en compte, et le résultat final apparaît pertinent et suffisant. On peut toutefois se demander si cet effort permettra de rétablir la confiance dans les marchés et dans les organismes de surveillance, ainsi que dans les pouvoirs publics, qui d'une certaine manière ont par le passé soutenu un modèle hyper-libéral, convaincues que le marché se serait autorégulé? Outre une majorité des États membres, certains représentants éminents de la Commission européenne se sont également bercés de cette illusion. Les marchés ont intrinsèquement tendance à osciller de manière irrationnelle entre refus du risque et propension au risque. Amortir ces oscillations sans anéantir les marchés constitue une tâche difficile.

3.3 Par la communication à l'examen, la Commission reconnaît indirectement les erreurs du passé, erreurs que le CESE avait été prompt à relever. Elle y établit une feuille de route vertueuse et fort complète en vue de dessiner une nouvelle architecture réglementaire de surveillance, de stabilité et de transparence des marchés. La Commission a réalisé là un travail important et le Comité en reconnaît volontiers la qualité.

3.4 Le Parlement européen a grandement contribué à renforcer et à améliorer les textes proposés, en soutenant parfois les mêmes modifications que celles proposées par le Comité, et il a permis d'aboutir à des règlements et directives qui apparaissent efficaces et cohérents.

3.5 La phase de mise en œuvre pose cependant quelques problèmes. Par exemple, au sein de l'Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP), qui supervise le marché de l'assurance et les fonds de pensions, il est essentiel de reconnaître et de protéger les spécificités de chacun des deux secteurs, et plus précisément de garantir que le secteur des retraites complémentaires soit traité à égalité avec celui des assurances.

3.6 Le Conseil a, de manière inattendue, joué un rôle moins positif, contraignant la Commission à revoir certaines propositions de bon aloi, comme dans le cas des autorités de surveillance. Le compromis auquel il a été abouti, grâce au travail du Parlement et de la Commission, a néanmoins été positif, mais l'on aurait pu faire mieux et plus vite sans les vetos croisés opposés aux mesures individuelles.

3.7 Toutefois, a-t-on vraiment fait tout ce qu'il fallait faire, et en temps utile?

3.8 Les États-Unis, au moyen de la loi Dodd-Frank (2) du 21 juillet 2010, ont apporté une réponse qui s'avère plus globale et plus rapide à la demande de réglementation et de protection émanant des acteurs les plus faibles du marché, les consommateurs. Il faut bien entendu tenir compte du fait que le processus décisionnel européen est plus lent et que les dispositions européennes traitent de manière détaillée les différents aspects, tandis que la législation américaine renvoie à des lois et des réglementations ultérieures. Il importe que ces deux processus suivent une progression équilibrée et simultanée, afin d'apporter une réponse coordonnée à la nouvelle réglementation.

3.9 Dans son analyse des propositions de la Commission, le CESE entend confronter les deux réglementations qui ont été mises au point, évaluer les réponses diverses apportées sur chaque thème et examiner si, dans certains cas, l'exemple d'outre-Atlantique ne pourrait être utilement adopté dans notre réglementation.

3.10 Notamment, la constitution d'une autorité fédérale de protection des consommateurs (Bureau of Consumer Financial Protection) est un exemple qui mérite d'être étudié. Le CESE demande à la Commission d'examiner avec soin la possibilité de mettre en place une autorité similaire au sein du système européen.

3.10.1 L'autorité dont les États-Unis prévoient la création est placée sous l'égide de la Réserve fédérale et est dotée de pouvoirs importants, incluant une grande partie des fonctions auparavant dévolues à d'autres instances de régulation, conformément à la législation en matière de protection du consommateur. Cette autorité disposera d'un pouvoir exclusif de contrôle du respect de la législation en ce qui concerne les activités exercées par les intermédiaires dont l'actif est supérieur à 10 milliards de dollars, tandis qu'elle partagera ses pouvoirs avec ceux des autres autorités de surveillance lorsque l'actif des intermédiaires est inférieur à 10 milliards.

3.10.2 Le CESE estime qu'il convient d'analyser plus particulièrement les aspects suivants:

—

aux États-Unis, le Bureau est institué au sein de la Réserve fédérale. Même si ce dispositif peut se justifier par la nécessité de limiter les coûts administratifs de cette autorité, il risque dans une certaine mesure de porter atteinte à son autonomie et à son indépendance. Le CESE estime en conséquence qu'il convient d'examiner l'opportunité de doter une telle autorité d'une plus grande autonomie;

—

les pouvoirs de cette autorité risquent dans certains cas de se heurter à ceux de l'autorité de contrôle des intermédiaires financiers. Il est nécessaire d'établir dès le départ une hiérarchie des priorités de manière à désamorcer les conflits éventuels, en ayant à l'esprit que même s'il est extrêmement important d'assurer la stabilité des intermédiaires et des marchés, il l'est tout autant de garantir la protection des investisseurs de détail. La nécessité de protéger les investisseurs ne peut être subordonnée à nul autre principe. En effet, pour être qualifiée de durable, la croissance doit faire de la satisfaction des besoins et de la protection des individus les plus faibles l'élément central du système;

—

il importe de mettre l'accent sur les services et les produits financiers plutôt que sur les seules institutions financières. L'autorité doit pouvoir disposer de pouvoirs juridictionnels et intervenir à chaque fois que des services ou des produits financiers sont proposés au public, même lorsqu'ils n'impliquent pas au premier chef des intermédiaires financiers déjà soumis à d'autres formes de contrôle.

3.11 Un autre aspect important sur lequel il convient de s'arrêter concerne l'ensemble des dispositions visant à faire obstacle à l'aléa moral inhérent aux sociétés «trop grandes pour faire faillite». Les choix effectués en la matière par le législateur américain sont percutants et énergiques, puisqu'ils prévoient la possibilité d'intervenir en amont, en ordonnant la vente de certaines parties de l'entreprise afin d'éviter les risques systémiques, et l'obligation d'élaborer un plan de démantèlement des conglomérats assumant des activités multiples ou dont les dimensions sont de nature à rendre toute intervention difficile. Il est prévu que ces mesures s'appliquent également aux entreprises liées établies dans d'autres pays; elles auront par conséquent une influence sur l'activité d'importants acteurs économiques implantés dans l'UE.

3.11.1 La création du Conseil européen du risque systémique (CERS) va dans ce sens. La limitation du pouvoir des grands groupes est salutaire à bien des égards. Non seulement elle réduit le risque systémique, en permettant aux banques mal gérées de faire faillite, mais elle peut également favoriser la concurrence, laquelle, à son tour, devrait tenir les taux d'intérêt sous contrôle en facilitant l'accès au crédit pour les clients. Ces considérations ont déjà été formulées dans le passé et les régulateurs auraient sans doute dû pousser plus loin la réflexion, compte tenu notamment de la spécificité du secteur financier, qui ne connaît même pas les limitations physiques d'autres secteurs de production.

3.11.2 Même si la taille constitue un aspect essentiel, il ne faut pas oublier que l'importance systémique d'un intermédiaire n'est pas seulement fonction de sa dimension, mais aussi du rôle qu'il joue au sein du système, de son caractère irremplaçable et des interactions existant au sein du groupe au niveau national et international. Il est possible qu'indépendamment de leur dimension excessive, certains intermédiaires fassent faillite simultanément parce qu'ils sont soumis aux mêmes risques.

3.11.3 Concernant la réglementation financière, le CESE souligne la nécessité d'adopter une approche équilibrée. Il insiste sur les bénéfices substantiels qu'une réglementation plus stricte des institutions financières peut apporter à long terme pour la stabilité financière, la croissance économique et l'efficacité de l'économie réelle.

3.12 Un système perfectionné d'alarme pour les grands risques systémiques, la réglementation du système des établissements parabancaires, la création d'un Conseil pour la stabilité financière, une législation efficace pour les agences de notation de crédit, des mesures de transparence et des garanties de sérieux pour les instruments non usuels, dont les marchés de gré à gré, la titrisation par l'intermédiaire de titres adossés à des actifs et les fonds spéculatifs sont autant de mesures qui figurent dans la nouvelle réglementation financière américaine.

L'Union européenne a réagi en premier lieu à la crise et a souscrit à la nécessité d'une coordination internationale, condition essentielle pour garantir que les règles du jeu soient les mêmes à l'échelle mondiale.

3.13 Il y a lieu de se demander si les réponses qui émanent globalement des autorités de chaque pays sont homogènes et cohérentes, étant donné que l'un des plus graves problèmes était celui de l'asymétrie réglementaire entre les différents marchés financiers.

3.14 Il convient que l'Europe évite tout retard supplémentaire dans la mise en œuvre de son processus de réforme, lequel devrait être transposé dans les législations nationales à compter de 2013, afin de ne pas pénaliser les entreprises et le système financier européen, qui aux yeux des investisseurs internationaux ne fait pas l'objet d'une réglementation efficace, en raison des différends entre États membres et de l'inefficacité du modèle législatif.

3.15 Malgré tous les efforts déployés par la Commission pour tenter de réguler le marché intérieur de manière uniforme, des intérêts économiques et politiques de poids rendent toujours plus difficile la constitution d'un système efficace et approfondi de supervision européenne.

3.16 Récemment encore, le CESE a rappelé la nécessité de renforcer rapidement le cadre législatif et réglementaire et il soutient les efforts de la Commission dans ce sens. La société civile, tant au niveau européen que national, doit continuer de faire pression sur les autorités et les pouvoirs publics pour que l'adoption de nouvelles règles financières soit menée le plus rapidement possible à son terme. Le CESE a un rôle véritablement majeur à jouer dans ce contexte, aussi bien directement que par l'entremise des organisations dont sont issus ses membres, lesquelles devraient susciter un débat sérieux et responsable au sein des États membres. Les perspectives qui s'ouvriront pour une nouvelle économie durable et des marchés financiers soucieux d'assurer un développement équilibré et une croissance durable dépendront en grande partie de la qualité de la réglementation financière. Il s'agit d'instaurer des règles plus efficaces et plus strictes afin que dans leurs comportements, les marchés renouent avec la dimension éthique dans la conduite des affaires.

4. Observations particulières

4.1 La Commission est silencieuse tant sur la participation des parties intéressées au processus d'analyse d'impact que sur les mesures qui ont été adoptées, si ce n'est pour dire qu'un tel processus a eu lieu. Mais qui sont les parties intéressées? Si la Commission entend ici faire référence à la consultation électronique habituelle, qui aura certainement suscité l'intérêt chez les professionnels du secteur mais n'aura que très marginalement touché le monde du travail et des consommateurs, ou encore à la consultation d'un groupe ou l'autre d'experts, toujours désignés par le système financier, le processus témoigne d'un déséquilibre entre les divers intérêts qui devaient y participer dès le début des efforts de réforme.

4.2 Le CESE demande à la Commission de prêter une attention accrue aux instances de la société civile et d'assurer leur participation effective au processus. Il lui demande de déployer plus efficacement ses efforts, afin d'assurer une meilleure coordination internationale entre les instances démocratiques de tous les pays membres de l'UE. Un programme sérieux et doté de financements adéquats doit être élaboré afin d'associer les citoyens européens à ce processus mais aussi de les informer de certains changements difficiles mais nécessaires.

4.3 Les effets cumulés des différentes initiatives législatives ne sont pas indiqués clairement, notamment parce que les mesures ne sont pas adoptées en concomitance et que certaines (Bâle 3, futurs principes comptables internationaux) seront prises par des organismes tiers, tels que le comité de Bâle et l'IASB (3).

4.4 Le CESE appelle de ses vœux une réglementation forte, complète, efficace et équilibrée. Afin d'éviter toute conséquence négative, il recommande que soit réalisée une étude approfondie de l'ensemble des initiatives réglementaires sous l'angle des mesures nécessaires pour le système financier et le marché des capitaux. Un système stable et efficace devrait favoriser la stabilité financière et les liquidités pour l'économie réelle. La Commission devra assumer la difficile mission, dans le contexte d'une refonte globale de toute l'architecture réglementaire des marchés, de rechercher le meilleur équilibre possible entre les mesures prudentielles, les exigences renforcées en matière de fonds propres, une couverture et une classification améliorées des risques et le développement économique, et ce, alors que la crise financière et économique a été fortement aggravée par les mesures d'assainissement des budgets publics.

4.5 Le CESE invite la Commission à intensifier ses efforts pour dégager un cap commun avec les autorités des grands pays, en particulier avec les pays du G20.

4.6 Selon la Commission, trente nouvelles propositions législatives doivent encore être discutées et adoptées, d'ici la fin de l'année prochaine, alors qu'elles ne figurent pas encore au calendrier des travaux parlementaires. Le CESE s'en préoccupe vivement et doute fort qu'il soit possible de concrétiser ce programme se concrétiser. Les deux prochaines présidences de l'Union auront une tâche très complexe à mener à bien, alors que la mission du président de l'Union, qui devrait assurer la continuité et l'efficacité des actions déployées, n'a pas encore pris son essor. La Commission devrait demander au Parlement européen et au Conseil une procédure accélérée pour les mesures de réglementation des marchés, qui se sont fait trop longtemps attendre.

4.7 Le CESE manifeste sa disponibilité à soutenir la Commission dans ce processus et contribuer à une meilleure réglementation, au moyen de ses avis et d'une consultation continue et directe. La Commission pourrait charger le CESE de la mission de diffuser auprès des États membres le message qu'il est nécessaire de prendre des décisions rapides et complètes en matière de régulation des marchés financiers, en recourant pour ce faire à des initiatives publiques de terrain, avec la participation des partenaires sociaux, des forces économiques, ainsi que des organisations d'utilisateurs et de consommateurs de services financiers. Le CESE, avec l'appui du réseau des Conseils économiques et sociaux nationaux et internationaux, peut favoriser dans une large mesure l'évolution positive de ce processus par le biais d'actions visant:

—	à maintenir une vigilance élevée,

—	à renforcer la coordination européenne et internationale,

—	à diffuser les propositions actuellement débattues au niveau européen,

—	à apporter son expérience et son expertise en la matière.

Bruxelles, le 16 février 2011.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

(1) D. Strauss- Kahn, à Agadir, le 1er novembre 2010.

(2) Pub. L. 111-203, H.R. 4173.

(3) Bureau des standards comptables internationaux (International Accounting Standards Board).

6.4.2011

Journal officiel de l'Union européenne

C 107/26

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2000/25/CE en ce qui concerne les dispositions pour les tracteurs mis sur le marché dans le cadre du mécanisme de flexibilité»

COM(2010) 607 final — 2010/0301 (COD)

2011/C 107/05

Rapporteur unique: RANOCCHIARI

Le 10 novembre 2010, le Parlement européen et le 24 novembre 2010, le Conseil ont décidé, conformément à l'article 114 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la:

«Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2000/25/CE en ce qui concerne les dispositions pour les tracteurs mis sur le marché dans le cadre du mécanisme de flexibilité»

COM(2010) 607 final — 2010/0301 (COD).

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 1er février 2011.

Lors de sa 469e session plénière des 16 et 17 février 2011 (séance du 16 février 2011), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 144 voix pour et 5 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1

Le Comité économique et social européen (CESE) est convaincu que la réduction des émissions nocives de monoxyde de carbone, d'oxydes d'azote, d'hydrocarbures et de particules émanant des moteurs installés sur les tracteurs agricoles et forestiers est indispensable afin de contribuer à la réalisation des objectifs de l'UE en termes de qualité de l'air.

1.2

Le CESE est également certain, compte tenu en particulier de la crise globale actuelle dans le domaine financier, économique et de l'emploi, qu'il convient de garantir à l'industrie européenne qui produit les tracteurs agricoles et forestiers la flexibilité nécessaire pour pouvoir développer de nouveaux véhicules sans devoir faire face à des charges économiques excessives qui seraient insoutenables dans la conjoncture actuelle.

1.3	Par conséquent, le CESE soutient la proposition de la Commission visant à porter à 50 % le pourcentage de flexibilité initialement fixé à 20 %, et à augmenter de manière proportionnelle les quantités fixes définies spécifiquement pour les petites et moyennes entreprises.

1.4

Le CESE estime que l'impact sur l'environnement de l'augmentation de la flexibilité ne dépend pas de la durée du mécanisme, mais recommande toutefois de définir une échéance pour les phases qui n'en ont pas encore. C'est pourquoi il juge nécessaire de fixer pour toutes les catégories de moteur, pour la phase IIIB et les phases ultérieures, une durée commune égale à trois ans ou à la durée de la phase si celle-ci est inférieure à trois ans.

1.5

Le CESE juge que les dispositifs de mise en œuvre et la période de transition prévus entre les diverses phases sont particulièrement lourds et contraignants pour les PME, étant donné que les coûts requis pour repenser les tracteurs agricoles et forestiers, installer les nouveaux moteurs, et surtout financer la R&D et procéder à l'évaluation de la conformité seraient évidemment beaucoup plus élevés pour les petites entreprises que pour les grands complexes industriels.

1.6	Par conséquent, le CESE soutient la proposition d'accorder l'exemption pour un nombre fixe de moteurs seulement aux PME.

1.7

Le CESE estime qu'il est essentiel d'encourager les efforts consentis au niveau européen et international en vue d'élaborer des normes techniques claires acceptées par tous dans le but de favoriser les échanges mondiaux dans ce secteur et d'harmoniser de plus en plus les limites d'émissions en vigueur au sein de l'UE et celles qui sont appliquées ou prévues dans les pays tiers.

1.8	Le CESE considère que le cadre idéal pour mener cet effort d'harmonisation est la Commission économique des Nations Unies pour l'Europe, compte tenu en particulier de l'accord mondial de 1998 en matière d'harmonisation.

1.9

Le CESE souligne la nécessité de contrôler les émissions des tracteurs agricoles et forestiers dans les conditions d'utilisation réelles plutôt que sur une base purement théorique et invite la Commission européenne à présenter le plus tôt possible des propositions de plans de conformité en service (in-service conformity).

1.10	Le CESE juge que les systèmes électroniques jouent un rôle-clé dans le contrôle du bon fonctionnement des moteurs et des systèmes de post-traitement requis pour réaliser les objectifs environnementaux fixés.

1.11	Le CESE propose dès lors à la Commission européenne d'adopter des mesures interdisant la manipulation frauduleuse des logiciels de contrôle et imposant l'adoption de systèmes qui réduisent les performances des tracteurs agricoles si les systèmes de post-traitement ne sont pas gérés correctement.

2. Introduction

2.1

La directive 2000/25/CE concerne les moteurs à allumage par compression, d'une puissance comprise entre 18 kW et 560 kW, destinés à être installés sur les tracteurs agricoles et forestiers. Elle fixe les limites d'émission de gaz de monoxyde de carbone, d'hydrocarbures, d'oxydes d'azote et de particules. La directive prévoit des phases fixant des valeurs limites d'émission de plus en plus strictes, assorties de délais de mise en œuvre, pour les gaz d'échappement et les particules. Les prochaines phases déjà fixées sont dénommées IIIB (à compter du 1er janvier 2011) et IV (à compter du 1er janvier 2014). Aucune obligation n'a été fixée pour les moteurs de 37 à 56 kW pour la phase IV, tandis que pour tous les moteurs de puissance supérieure, aucune phase n'est encore prévue après la phase IV. Si l'on considère que la durée d'une phase est le temps qui s'écoule entre la date de mise en œuvre obligatoire de ses critères et le début de l'obligation de se conformer aux normes de la phase suivante, on peut estimer que certaines phases (par rapport à certaines catégories de moteur) sont illimitées.

2.2

Les normes d'émission relatives aux tracteurs agricoles et forestiers ont été modifiées en 2005. Cette modification a consisté en l'introduction de mécanismes de flexibilité qui ont permis d'adopter et de mettre en œuvre rapidement des limites d'émission très ambitieuses alignées sur celles en vigueur aux États-Unis, mais également en l'instauration, du moins de manière partielle et simplifiée, de mécanismes de flexibilité analogues à la législation visant à limiter la charge imposée aux producteurs en termes de ressources humaines et économiques. D'autres législations telles que celles qui sont appliquées dans ce secteur en Chine, en Inde et au Brésil ne prévoient pas ces mécanismes et définissent des calendriers d'application beaucoup moins stricts.

2.3

Le mécanisme adopté par l'UE permet aux constructeurs de tracteurs agricoles et forestiers, pendant une phase donnée, de se procurer auprès de leur fournisseur de moteurs un nombre limité de tracteurs équipés de moteurs conformes aux normes de la phase antérieure. Le nombre de moteurs est fixé une fois pour toutes au moment de la demande, sur la base de deux critères:

—	un pourcentage des ventes (moyennes) de tracteurs au cours des cinq années précédentes;

—	un nombre fixe limité, destiné aux PME.

Le nombre de moteurs défini dans le cadre du mécanisme de flexibilité ne dépend donc pas de la durée de ce mécanisme.

2.4

Enfin, la directive 2010/26/UE de la Commission du 31 mars 2010 portant modification de la directive 97/68/CE sur les émissions provenant des moteurs destinés aux engins mobiles non routiers a notamment permis d'assouplir la procédure administrative pour les demandes et contrôles dans le cadre du mécanisme de flexibilité, dans un esprit de simplification législative très opportun.

2.5

La proposition de la Commission européenne prend acte de la charge exceptionnelle qui incombe aux constructeurs dans le cadre de la phase IIIB, qui tout d'abord impose à tous l'adoption de systèmes de post-traitement des émissions de moteurs. Ces technologies, bien que déjà connues et appliquées dans le secteur des poids lourds, doivent être complètement repensées afin de tenir compte des conditions de fonctionnement très difficiles des tracteurs agricoles et forestiers. Ensuite, ce sont les tracteurs eux-mêmes qui doivent être entièrement revus pour permettre la mise en œuvre des systèmes de post-traitement.

2.6

Par ailleurs, depuis 2009, l'industrie européenne de production de tracteurs agricoles et forestiers subit de plein fouet les effets de la crise économique et financière mondiale. En dépit des premiers signes de reprise sur le plan statistique, cette crise a encore des retombées importantes sur le plan social et surtout en matière d'emploi.

2.7	La proposition visant à accroître la flexibilité se limite à la phase IIIB qui coïncide avec la période la plus difficile de la crise mondiale.

2.8	La proposition de la Commission définit une échéance unique pour les mécanismes de flexibilité de la phase IIIB, contrairement au principe d'introduction échelonnée des phases en fonction de la catégorie du moteur.

2.9

S'il est raisonnable de fixer une échéance pour les mécanismes de flexibilité à durée illimitée de certaines catégories de moteur (cf. paragraphe 2.1), il ne semble pas opportun de définir une durée variable allant de trois ans à un an seulement pour les autres catégories de cylindrée. Un tel choix se justifie normalement par la réduction de l'impact sur l'environnement. En réalité, le nombre total de moteurs autorisé dans le cadre d'un mécanisme de flexibilité est déterminé lors de la mise en place de ce mécanisme en fonction (pourcentage) de la moyenne des ventes du constructeur au cours des années précédant la demande de ce dernier, ou alors un nombre fixe est attribué pour toute la durée du mécanisme. Le constructeur demandera généralement ce nombre, ce qui permet d'évaluer l'impact sur l'environnement de cette mesure. La durée du mécanisme de flexibilité n'a dont aucun impact ultérieur sur l'environnement puisque le nombre de moteurs exemptés est établi à l'avance.

2.10

Afin d'éviter des disparités non justifiées entre les catégories de moteur, il convient d'uniformiser la durée des mécanismes de flexibilité pour toutes les catégories de moteur et, en modifiant la proposition de la Commission, d'appliquer cette approche à toutes les phases qui n'ont pas encore d'échéance fixe, comme la phase IV.

2.11

Dans l'optique de préserver tant l'industrie que l'environnement, il convient de prendre les mesures suivantes:

—	maintenir la compétitivité de l'industrie européenne des tracteurs agricoles et forestiers et atténuer la pression immédiate exercée par la crise économique;

—	au cours de la phase III B, permettre à l'industrie de continuer à financer les activités de R&D relatives à tous types de produits, en particulier aux produits de niche;

—

limiter les émissions des véhicules en circulation, et donc favoriser le remplacement des tracteurs agricoles et forestiers obsolètes par des véhicules ayant un faible impact sur l'environnement et offrant un meilleur niveau de sécurité pour les opérateurs. L'option de dispositions de rattrapage en matière d'émissions ne présente que peu d'intérêt en termes de réduction des émissions nocives et n'est d'aucune utilité en termes d'amélioration de la sécurité.

3. La proposition portant modification de la directive

3.1	La proposition à l'examen prévoit d'apporter les modifications suivantes à la directive 2000/25/CE.

3.2

Au cours de la phase IIIB, une augmentation du nombre de moteurs destinés à être installés sur les tracteurs agricoles ou forestiers mis sur le marché est autorisée dans le cadre du mécanisme de flexibilité, pour chaque catégorie de puissance. Une augmentation des quantités admises par dérogation de 20 à 50 % des ventes annuelles de tracteurs réalisées, ou à titre de variante optionnelle, une adaptation proportionnelle du nombre fixe de moteurs pouvant être mis sur le marché, sont également prévues dans la cadre du régime de flexibilité.

La date d'expiration de ces mesures est fixée au 31 décembre 2013.

3.3

L'option proposée prévoit donc le renforcement du régime de flexibilité existant. Cette option est considérée comme la meilleure, dans la mesure où elle permet un juste équilibre entre l'impact sur l'environnement et l'avantage économique tiré d'une réduction des coûts nécessaires pour permettre au marché de se conformer aux nouvelles limites d'émissions. Il convient de rappeler qu'une augmentation de la flexibilité était par ailleurs déjà considérée comme une option par l'article 4, paragraphe 8 de la directive précitée 2000/25/CE.

4. Observations générales

4.1

Le CESE approuve l'orientation prise par la Commission qui entend conférer davantage de flexibilité à la réalisation des différentes phases de mise en œuvre des valeurs limites autorisées pour les moteurs destinés à être installés sur les tracteurs agricoles et forestiers, concernant les émissions de monoxyde de carbone, d'oxydes d'azote, d'hydrocarbures et de particules.

4.2

Le CESE partage les préoccupations de la Commission quant à la préservation du niveau de compétitivité et d'emploi de l'industrie européenne des tracteurs agricoles et forestiers compte tenu des conséquences de la crise financière et économique internationale, mais aussi la nécessité d'atteindre un niveau élevé de protection de l'environnement et de bien-être des citoyens européens.

4.3

Le CESE souscrit donc à la proposition de la Commission qui entend porter à 50 % le pourcentage de flexibilité pour les secteurs déjà couverts par des mécanismes de flexibilité, prévus par la directive de l'an 2000 sur les émissions des gaz d'échappement provenant des tracteurs agricoles et forestiers et ses modifications ultérieures, pour la seule phase IIIB.

4.4

De manière plus générale, le CESE juge essentiel d'encourager les efforts conjoints déployés au niveau européen et international dans le but d'élaborer des normes techniques claires et généralement acceptées afin de promouvoir les échanges mondiaux visant à rapprocher de plus en plus les limites d'émissions en vigueur dans l'UE et celles appliquées ou prévues dans des pays tiers. A cette fin, la Commission économique des Nations unies pour l'Europe à Genève apparaît comme l'enceinte idéale pour cette démarche.

4.5

Les PME du secteur méritent un attention particulière, pour lesquelles le CESE considère que les mécanismes flexibles d'ajustement, les délais de réalisation et ceux prévus pour le passage entre les différentes phases sont particulièrement coûteux, compte tenu des dépenses encourues pour rendre conformes les équipements et les moteurs, coûts qui s'avèrent bien entendu beaucoup plus lourds pour une entreprise de plus petite taille par rapport à ceux encourus par de grands complexes industriels. Dès lors, il s'avère nécessaire de réserver aux PME l'option relative au nombre fixe de moteurs dans le cadre du régime dérogatoire.

4.6

Le CESE observe qu'afin de pouvoir cibler les objectifs, il est non seulement nécessaire de fixer des valeurs limites strictes, mais également de définir des procédures d'essais qui contrôlent les émissions dans des conditions réelles d'utilisation, en ayant recours à des programmes de suivi des émissions des moteurs mis en œuvre par les constructeurs de moteurs ou par les autorités de surveillance, dans le cadre des systèmes de contrôle de la conformité en service (in-service conformity).

4.7

Le CESE est conscient du fait que les niveaux plus ambitieux de réduction des émissions exigent d'adopter des dispositifs de post-traitement et considère dès lors indispensable que ces systèmes ne puissent être falsifiés et que les opérateurs effectuent l'entretien qui s'impose afin d'en garantir l'efficacité pour toute la durée envisagée pour les tracteurs. Dans le cas contraire, les moteurs produiraient des émissions plus nuisibles que celles des moteurs conformes à des phases obsolètes. Actuellement, la directive prévoit des règles minimales pour l'entretien mais aucune pour contrer la falsification des systèmes, notamment du logiciel d'exploitation. Le CESE recommande à la Commission européenne d'adopter dans les meilleurs délais des prescriptions interdisant l'exploitation des tracteurs agricoles et forestiers dès lors que les dispositifs de post-traitement ne font pas l'objet d'un entretien approprié, ainsi que l'accès par des tiers, qui ne soient pas expressément autorisés par les constructeurs, aux logiciels supervisant le fonctionnement correct et le contrôle des émissions.

Bruxelles, le 16 février 2011.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

6.4.2011

Journal officiel de l'Union européenne

C 107/30

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant modification du règlement (CE) no 1698/2005 du Conseil concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader)»

COM(2010) 537 final — 2010/0266 (COD)

et sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) no 73/2009 du Conseil établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs»

COM(2010) 539 final — 2010/0267 (COD)

2011/C 107/06

Rapporteur: M. Gilbert BROS

Le 11 novembre et le 13 octobre 2010, le Parlement européen et le Conseil ont respectivement décidé, conformément aux articles 42, 43 paragraphe 2 et 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de Règlement du Parlement européen et du Conseil portant modification du règlement (CE) no 1698/2005 du Conseil concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader)»

COM(2010) 537 final — 2010/0266 (COD).

Le 11 novembre et le 19 octobre 2010, le Parlement européen et le Conseil ont respectivement décidé, conformément aux articles 42, 43 paragraphe 2 et 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de Règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) no 73/2009 du Conseil établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs»

COM(2010) 539 final — 2010/0267 (COD).

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 3 février 2011.

Lors de sa 469e session plénière des 16 et 17 février 2011 (séance du 16 février 2011), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 96 voix pour et 1 abstention.

1. Conclusions et recommandations

1.1

L'alignement des règlements 73/2009 (paiements directs) et 1698/2005 (développement rural) au Traité de Lisbonne prévoit de remplacer la procédure de comitologie actuelle par une distinction entre actes délégués et actes d'exécution. Le CESE est attaché aux processus de consultation, des parties prenantes et des États membres, lors de l'élaboration des actes communautaires, et tient à ce qu'ils soient maintenus.

1.2	La ligne de démarcation entre actes délégués et actes d'exécution fait l'objet d'interprétations divergentes entre le Conseil et la Commission. Pour cela, le CESE estime que le choix de la procédure retenue pour chaque acte doit être fait sur la base de critères clairs.

1.3	Le CESE estime que les actes délégués doivent impérativement faire l'objet d'une délégation définie dans le temps. De plus ils devraient être réservés aux domaines dans lesquels il est nécessaire que des décisions soient prises rapidement.

1.4

Les actes d'exécution devraient concerner les cas où il est souhaitable que la mise en œuvre soit harmonisée entre les États membres. Dans certains domaines cette harmonisation est particulièrement souhaitable afin d'éviter des distorsions de concurrence. Le CESE estime ainsi que les axes relatifs par exemple aux règles particulières d'application des actes du 2e pilier de la PAC, ou ceux liés à la mise en œuvre des mesures environnementales, devraient être classés en actes d'exécution, contrairement à ce qui est proposé par la Commission.

1.5

Le CESE accueille favorablement le fait que la Commission profite de ces révisions de règlement pour ajouter des mesures de simplification. Cependant, les efforts de simplification concernent principalement l'administration, alors qu'ils devraient surtout pouvoir simplifier l'activité des agriculteurs.

1.6

Le CESE est attaché à ce que les États membres rendent compte régulièrement des avancées en matière de développement rural. Le Comité attire l'attention sur le fait que la réduction du nombre de rapports que les États membres doivent soumettre à la Commission concernant l'état d'avancement de la mise en œuvre des plans stratégiques risque de diminuer les informations disponibles à ce sujet.

1.7	Le CESE est favorable à la mesure destinée à exonérer les très petits agriculteurs de l'obligation de déclarer toutes les surfaces. Cependant le seuil de 1 hectare pourrait être relevé.

1.8	Concernant le système de conseil agricole, le CESE est favorable à l'assouplissement proposé par la Commission. Celui-ci permettra aux États membres de mettre en place un conseil aux agriculteurs plus adapté, et pas limité uniquement à la conditionnalité.

2. Contexte de l'avis

2.1	Le Traité de Lisbonne, dans ses articles 290 et 291, prévoit de modifier la procédure de décision entre la Commission Européenne, le Conseil et le Parlement Européen en ce qui concerne les règles d'exécution des textes législatifs communautaires.

2.2

Dans les propositions de la Commission portant modification des règlements 73/2009 (paiements directs) et 1698/2005 (développement rural), deux types de modifications sont prévues:

—	les modifications liées à l'alignement sur le Traité de Lisbonne,

—	des modifications de simplification des règlements existants dans divers domaines.

2.3

Dans les règles actuellement en vigueur, la comitologie s'appuie sur l'ancien article 202 du Traité, selon lequel le Conseil «confère à la Commission, dans les actes qu'il adopte, les compétences d'exécution des règles qu'il établit. Le Conseil peut soumettre l'exercice de ces compétences à certaines modalités. Il peut également se réserver, dans des cas spécifiques, d'exercer directement des compétences d'exécution».

2.4

Actuellement donc, sur la base de la décision 1999/468 du Conseil, dite de comitologie, quatre types de comités sont amenés à se prononcer sur les projets de textes de la Commission:

—	les comités consultatifs

—	les comités de gestion

—	les comités de réglementation

—	les comités de réglementation avec contrôle

2.5	Avec l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, l'ancien article 202 disparaît et, deux types d'actes sont distingués: les actes délégués et les actes d'exécution.

2.6

Les actes délégués (article 290): il s'agit d'une catégorie nouvelle d'actes, «quasi-législatifs» qui complètent ou modifient certains éléments «non essentiels» d'un acte législatif, dont la compétence est conférée par l'autorité législative à la Commission. Aucun acte d'application de cet article n'est prévu: le Traité prévoit en effet que cette délégation prendra la forme, dans chaque texte législatif, d'un mandat de délégation. Si le Parlement européen ou le Conseil formulent des objections à l'égard d'un acte délégué, ce dernier n'entre pas en vigueur.

2.7

Les actes d'exécution (article 291): ce sont des actes adoptés par la Commission, ou par le Conseil dans des cas spécifiques dûment justifiés et dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), pour assurer l'harmonisation de l'exécution des actes juridiquement contraignants de l'Union.

2.8

Ainsi, l'implication des États membres dans les décisions d'exécution est appelée à être profondément modifiée. D'une part, la comitologie classique, avec pouvoir de négociation donné aux États membres, est limitée aux seuls cas où la recherche de l'harmonisation de la mise en œuvre d'un texte entre les États est indispensable. D'autre part, d'autres textes, qui relèvent actuellement des comités (le plus souvent de réglementation), seront traités demain par la seule Commission.

3. Observations générales sur l'implication des articles 290 et 291 sur les deux règlements

3.1	Les propositions de la Commission modifient considérablement les pouvoirs respectifs de la Commission, des États membres et du Parlement européen dans l'exécution des textes européens.

3.2

Le CESE est attaché à la consultation des parties prenantes dans l'élaboration des textes communautaires. Ainsi, dans le cas des actes délégués, il est important que les experts des États membres, même s'ils n'ont pas de pouvoir de décision, soient consultés. Cela permet une meilleure appropriation en amont des règles, et d'éventuelles remontées de problèmes rencontrés.

3.3

De plus, bien que cela n'entre pas dans le champ de l'alignement au Traité de Lisbonne, le CESE rappelle l'importance des instances de consultation avec les parties prenantes de la société civile que sont les groupes consultatifs. Il est indispensable que ces instances d'échange ne soient pas remises en cause, car elles ont un rôle essentiel dans la transmission à la Commission d'expertise et de positions et elles facilitent aussi l'appropriation en amont par les parties prenantes des législations en cours d'élaboration.

3.4	Concernant la durée de la délégation des actes délégués, le CESE estime que celle-ci devrait pouvoir être toujours précisée.

3.5

Le CESE constate que la ligne de démarcation entre actes délégués et actes d'exécution fait l'objet d'interprétations divergentes entre le Conseil et la Commission. Pour cela le CESE estime que le choix de la procédure retenue pour chaque acte doit être fait sur la base de critères clairs. Trois critères sont proposés dans les paragraphes 3.6, 3.7 et 3.8.

3.6

Certains actes nécessitent une harmonisation de leur exécution entre les États membres, les divergences d'application pouvant conduire à des distorsions de concurrence fortement nuisibles au bon fonctionnement du marché unique des produits agricoles. Cette harmonisation de la mise en œuvre est particulièrement souhaitable dans certains domaines. À ce sujet, on peut se demander si par exemple les actes relatifs aux règles particulières d'application des axes du 2e pilier de la PAC(articles 20 et 36 du règlement 1698/2005), ou des mesures liées, à la mise en œuvre des mesures environnementales (exemple: article 38 du règlement 1698/2005 concernant les règles particulières d'application des paiements pour désavantages liés à l'application de la directive cadre sur l'eau) ne devraient pas être classés en actes d'exécution, contrairement à ce qui est proposé par la Commission.

3.7	D'autres décisions peuvent nécessiter une consultation préalable des États membres, dans un but de bonne compréhension mutuelle. Cela permet aussi à la Commission de bénéficier de l'expertise des États membres. Dans ce cas également le classement en actes d'exécution est justifié.

3.8	Dans certains domaines, il est indispensable que les décisions puissent être prises rapidement, avec réactivité. Dans ces cas, le classement en acte délégué est souhaitable.

4. Observations particulières concernant les propositions de simplification dans la modification du Règlement 1698/2005 (Développement rural)

4.1

La Commission prévoit de réduire le nombre de rapports que les États membres doivent soumettre à la Commission concernant l'état d'avancement de la mise en œuvre des plans stratégiques. Cette mesure peut constituer une simplification considérable pour les administrations des États membres. Cependant le CESE attire l'attention sur l'importance de maintenir l'obligation pour les États membres de rendre compte régulièrement des avancées dans la mise en œuvre.

4.2

Concernant la facilitation d'une utilisation plus personnalisée des services de conseil, la modification proposée par la Commission constitue a priori une mesure de simplification pertinente, en assouplissant les conditions d'accès à l'aide, et en précisant que le service de conseil ne doit pas concerner l'ensemble de la conditionnalité obligatoirement. En effet l'un des freins principaux au développement d'un conseil agricole efficace dans l'UE est la limitation à la vérification de l'application de la conditionnalité des aides. Le conseiller agricole est ainsi souvent assimilé par les agriculteurs à un contrôleur.

4.3

Concernant la facilitation du recours aux paiements par les États membres pour créer des zones assurant une continuité «écologique» entre les zones Natura 2000, le Comité estime qu'il conviendrait d'établir clairement le lien entre les mesures spécifiques proposées et les exigences afférentes aux espèces et habitats prioritaires au niveau national et européen.

5. Observations particulières concernant les propositions de simplification dans la modification du Règlement 73/2009 (Paiements Directs)

5.1	Le CESE considère que les efforts de simplification ne devraient pas uniquement concerner l'administration, mais devraient aussi pouvoir simplifier l'activité des agriculteurs.

5.2	La Cour des Comptes européenne a critiqué la politique de conditionnalité des aides dans un rapport spécial publié en 2008. La Cour recommande notamment une simplification du cadre juridique. Le CESE appuie cette recommandation.

5.3

La Commission prévoit de ne pas exiger la déclaration de la totalité des surfaces agricoles de l'exploitation dans le cas des agriculteurs dont l'exploitation compte une superficie totale inférieure à un hectare. Le CESE est favorable à cette mesure de simplification favorable aux très petites exploitations pour lesquelles le coût des contrôles peut être démesuré. Cependant le seuil de un hectare pourrait être revu à la hausse.

5.4

Le CESE estime aussi que les méthodes de contrôles dans les exploitations agricoles devraient prévoir certaines flexibilités. Le moment du contrôle et le temps passé sur l'exploitation par le contrôleur devraient dans certains cas pouvoir être adaptés aux contraintes de l'agriculteur. En particulier, il est inacceptable qu'en raison d'un contrôle fixé à une date inadéquate, l'agriculteur connaisse des pertes financières liées à l'obligation d'être disponible ce jour là.

Bruxelles, le 16 février 2011.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

6.4.2011

Journal officiel de l'Union européenne

C 107/33

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement (UE) no …/… du Parlement européen et du Conseil portant mesures spécifiques dans le domaine de l'agriculture en faveur des régions ultrapériphériques de l'Union»

COM(2010) 498 final

2011/C 107/07

Rapporteur: José Ma ESPUNY MOYANO

Le 7 octobre et le 19 septembre 2010 respectivement, conformément aux articles 43(2) et 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, le Parlement européen et le Conseil ont décidé de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de règlement (UE) no …/… du Parlement européen et du Conseil portant mesures spécifiques dans le domaine de l'agriculture en faveur des régions ultrapériphériques de l'Union»

COM(2010) 498 final.

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 3 février 2011.

Lors de sa 469e session plénière des 16 et 17 février 2011 (séance du 17 février 2011), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 182 voix pour, 9 voix contre et 11 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1	Le Comité propose que l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'UE soit également pris comme base juridique aux côtés des articles 43(2) et 304, car la seule référence aux articles de la PAC n'est pas suffisante pour adopter des mesures spécifiques aux régions ultrapériphériques (RUP).

1.2

Le Comité estime qu'il y a lieu, d'une part, de procéder à la suppression de la référence aux «volumes» à l'alinéa e) du paragraphe 2 de l'article 18 et de clarifier la rédaction de cette disposition par rapport au paragraphe 4 du même article de manière à permettre un degré de souplesse de programmation des mesures et des actions approprié, en précisant qu'à chaque mesure correspond une fiche financière au lieu d'un volume, et, d'autre part, d'éliminer la référence aux plafonds fixés par action, étant donné que ceux-ci sont établis globalement au niveau de la mesure.

1.3

Le Comité est d'avis qu'en ce qui concerne la préservation du paysage et des caractéristiques traditionnelles des terres agricoles et, tout particulièrement, la conservation des murs en pierre de support des terrasses, la flexibilité dont bénéficie Madère pour ce qui est du doublement des montants maximaux annuels éligibles à une aide de l'Union prévus à l'annexe 1 du règlement (CE) no 1628/2005 doit être étendue à d'autres régions ultrapériphériques.

1.4	Le Comité considère qu'il convient d'inclure à l'article 22 un nouveau paragraphe précisant que l'interdiction de recevoir des aides d'État destinées à la souscription d'assurances agricoles ne s'applique pas aux grandes entreprises établies dans les régions ultrapériphériques.

1.5

Le Comité préconise d'augmenter la dotation financière du secteur de la banane dans le cadre des programmes POSEI (programmes d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité) afin de pallier l'impact négatif que la réduction programmée des droits de douane sur les importations de ce fruit dans l'UE a sur les revenus des producteurs communautaires.

1.6

Le Comité estime que le régime spécifique d'approvisionnement propre à chaque région doit être conçu en fonction de la production agricole locale, dont le développement ne doit pas être entravé par des aides excessivement élevées à l'approvisionnement pour des produits qui sont également produits localement.

2. Introduction

2.1

Les RUP bénéficient d'un traitement spécifique, comme il est reconnu à l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, dans lequel il est précisé que, compte tenu des caractéristiques et des besoins particuliers de ces régions, il y a lieu d'adopter des mesures spécifiques destinées en particulier à définir les conditions d'application des traités, y compris des politiques communes, dans ces régions. Actuellement, l'article 349 du TFUE cite neuf régions appartenant à trois États membres:

—	Guadeloupe, Guyane française, Martinique, Réunion, Saint Barthélemy et Saint Martin (France);

—	Açores et Madère (Portugal);

—	Îles Canaries (Espagne).

2.2

Quant à la Politique agricole commune (PAC), les régions ultrapériphériques bénéficient de mesures spécifiques incluses dans les programmes POSEI dont les principaux instruments sont:

—	les mesures de soutien à la production locale;

—	le régime spécifique d'approvisionnement (RSA), visant la réduction des coûts d'approvisionnement pour certains produits de base;

—	les mesures complémentaires destinées principalement à l'adaptation de la PAC aux caractéristiques particulières des régions ultrapériphériques.

2.3

Des mesures spécifiques pour l'agriculture des régions ultrapériphériques ont pour la première fois été adoptées en 1991 pour les départements français d'outre-mer (POSEIDOM) et en 1992 pour les îles Canaries (POSEICAN), les Açores et Madère (POSEIMA). En 2001, les règlements POSEI ont été réformés et le RSA modifié, en particulier le mode de calcul de ses aides. De même, cette réforme a entraîné l'adoption de nouvelles mesures de soutien à la production locale et la modification des mesures en vigueur.

2.4

En 2006, le régime POSEI a fait l'objet d'une importante réforme à l'issue de laquelle les trois POSEI ont été regroupés dans un seul règlement: le règlement (CE) no 247/2006 du Conseil. Ce règlement établit une nouvelle méthode de programmation, en décentralisant la conception, la modification, la gestion et le suivi des programmes POSEI, ces fonctions étant transférées aux autorités compétentes des États membres. Le nouveau régime a permis une gestion plus souple et plus adaptée aux besoins locaux ainsi qu'une simplification des procédures de modification des programmes. Cette adaptation du régime POSEI a également tenu compte de la réforme de la PAC de 2003 concernant les régimes d'aides directes aux agriculteurs, les besoins spécifiques de l'agriculture des régions ultrapériphériques ayant été pris en considération puisqu'elles ont été exclues du champ d'application de la modulation et du découplage des aides.

2.5

Par la suite, le règlement (CE) no 247/2006 du Conseil a été modifié à plusieurs reprises afin de tenir compte des réformes du secteur du sucre et de la banane réalisées en 2006, ainsi que du «bilan de santé» de la PAC, modification qui a donné lieu à un transfert du budget correspondant aux mesures d'aides directes qui était auparavant géré conformément au règlement (CE) no 1782/2003 du Conseil aux programmes POSEI ainsi qu'à d'autres transferts d'aides directes effectués en 2007 et 2008.

2.6	Actuellement, l'on peut affirmer que les programmes POSEI sont l'équivalent du premier pilier de la PAC pour les régions ultrapériphériques et il faut maintenir leurs dispositifs en les dotant de moyens financiers appropriés.

3. Résumé de la proposition de la Commission

3.1

En premier lieu, cette modification du règlement no 247/2006 du Conseil découle de la nécessité de l'adapter aux évolutions récentes de la législation et, en particulier, à l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne qui a introduit la procédure de codécision dans la Politique agricole commune. Par conséquent, il s'agit de faire clairement la distinction entre, d'une part, les compétences énoncées à l’article 290, qui sont des compétences déléguées à la Commission pour l'adoption d'actes non législatifs (actes délégués) de portée générale, qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels de l'acte législatif, et, d'autre part, les compétences conférées à la Commission afin d’adopter des actes d’exécution, telles qu'énoncées à l'article 291 dudit traité.

3.2	Cette modification du règlement a pour objectif sa refonte et sa restructuration par souci de clarté et de transparence et pour mieux adapter ses dispositions à la réalité du régime POSEI agricole.

3.3

Ce nouveau règlement mentionne explicitement les principaux objectifs poursuivis dans le cadre du régime POSEI et met en exergue le rôle central des programmes POSEI. De plus, certaines dispositions relatives à la programmation visant à assouplir l'adaptation des programmes et partant, une meilleure adéquation aux besoins des régions ultrapériphériques ont été introduites dans le texte du règlement.

3.4

De même, une série de modifications très concrètes sont proposées:

—	extension aux départements français d'outre-mer de la possibilité de réexpédier des produits transformés localement à partir de produits de base ayant fait l'objet de l'application du régime spécifique d'approvisionnement, sans remboursement de l'avantage de l'aide,

—	relèvement du plafond maximal annuel du RSA dans le cas des régions ultrapériphériques françaises et portugaises, sans que cela suppose d'augmentation de l'enveloppe budgétaire globale,

—	mention dans le texte du règlement de l'obligation d'inclure dans les programmes le mode de fixation du montant des aides aux productions agricoles locales.

3.5

En outre, il est précisé que le régime spécifique d'approvisionnement de chaque région doit être conçu en fonction de la production agricole locale, dont le développement ne doit pas être entravé par des aides à l'approvisionnement excessives accordées à des produits qui sont aussi produits localement.

3.6	La nouvelle proposition de règlement n'entraîne pas de changements en ce qui concerne les sources de financement ni son niveau et, en tout état de cause, n'implique pas une réforme de fond importante mais porte plutôt sur sa structure.

4. Observations générales

4.1

L'agriculture des régions ultrapériphériques constitue un pan important de leur économie locale, en particulier du point de vue de l'emploi, de même qu'elle est un soutien important pour l'industrie agroalimentaire locale qui représente la majeure partie de la production industrielle de ces régions.

4.2

Toutefois, la production agricole des régions ultrapériphériques se caractérise par une grande fragilité due principalement aux difficultés liées à l'éloignement, à la dimension des marchés locaux, à leur fragmentation, aux conditions climatiques défavorables, à la taille réduite des exploitations ou à la faible diversification des cultures, qui sont autant de facteurs qui contribuent à réduire considérablement sa compétitivité comparativement aux productions continentales. De plus, l'agriculture locale est très dépendante de l'extérieur, tant pour l'apport d'intrants que pour la commercialisation des produits, en raison de son grand éloignement géographique des sources d'approvisionnement et des marchés.

4.3

Dans la majorité des régions ultrapériphériques, la production agricole se caractérise par une dualité très marquée entre une agriculture axée sur l'exportation et une autre qui approvisionne les marchés locaux. Toutefois, la production destinée à l'exportation doit faire face à la concurrence de la production d'autres pays sur le marché mondial (Méditerranée, Amérique latine, etc.) qui vendent également leur production sur le continent européen, à moindre coût et dans des conditions d'accès de plus en plus favorables, consécutivement à la libéralisation progressive du régime commercial des produits agricoles dans l'UE.

4.4

Le cas de la banane communautaire est un exemple du retrait progressif préoccupant de la protection accordée aux principaux produits d'exportation des RUP. En effet, le 15 décembre 2009, l'Union européenne a signé un accord multilatéral sur le commerce de la banane au sein de l'Organisation mondiale du commerce, dans lequel est prévue une réduction graduelle des droits de douane à 176 euros par tonne, d'abord jusqu'à atteindre 114 euros par tonne entre 2017 et 2019. De plus, plusieurs accords d'association ont été conclus avec la Colombie, le Pérou et les pays d'Amérique centrale, et il est probable que dans un proche avenir, un autre le soit avec l'Équateur. Ces accords prévoient une réduction des droits de douane encore plus importante puisque ceux qui s'appliqueront à partir de 2020 s'élèveront à seulement 75 euros par tonne.

4.5

La réforme du régime POSEI de 2006 s'est avérée très positive puisqu'elle a permis de mieux adapter le régime aux caractéristiques spécifiques de l'agriculture des régions ultrapériphériques en attribuant aux autorités nationales et régionales des compétences élargies en matière de conception des programmes pour que les parties prenantes puissent participer plus directement à la définition des mesures d'aide.

4.6	La modification proposée permet une meilleure adéquation des dispositions du règlement au fonctionnement actuel du régime et plus de souplesse pour l'adaptation des programmes aux besoins de chaque région.

4.7

En ce qui concerne l'alignement sur le traité de Lisbonne, la Commission a fait un effort considérable pour la répartition entre les actes délégués et les actes d'exécution, en s'efforçant de ne pas modifier les dispositifs en vigueur afin de permettre le maintien du fonctionnement actuel du système. Sa proposition est néanmoins quelque peu prématurée en ce qu'elle ne contient pas toute l'information nécessaire étant donné que l'on ne connaît pas encore le règlement qui instituera les nouvelles procédures de comitologie.

5. Observations particulières

5.1

Actuellement, le règlement POSEI a une double base juridique: les deux articles relatifs à la politique agricole commune (PAC) du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (anciens articles 36 et 37) et l'article propre aux régions ultrapériphériques (ancien article 299.2). Toutefois, dans la proposition de refonte du règlement, la base juridique se limite aux nouveaux articles 42 et 43.2 de la PAC et le nouvel article 349 relatif aux RUP est omis. La seule référence aux articles de la PAC n'est pas suffisante pour l'adoption de mesures particulières à l'intention des RUP, car c'est l'article qui leur est spécifique qui constitue la base juridique de toutes les dispositions liées au caractère exceptionnel de l'ultrapériphéricité.

5.2

À l'article 18, de nouvelles dispositions définissant le contenu obligatoire des programmes POSEI présentés par les autorités nationales compétentes sont proposées. Cependant, certaines de ces dispositions suscitent des doutes quant à leur interprétation. Il conviendrait par exemple de supprimer l'alinéa e) de l'article 18 car cette disposition n'est pas claire et de plus, elle est superflue puisqu'elle répète ce qui est mentionné au paragraphe 4 du même article, dès lors que pour chaque action, les conditions d'octroi de l'aide et les produits éligibles sont de toute façon précisés. L'inclusion de la mention des volumes à titre de contenu obligatoire des mesures complique la tâche plus qu'elle ne la facilite; chaque mesure comprend différentes actions et il n'y a aucune utilité pratique à faire référence à ceux-ci dans le cadre de la description de la mesure. Au paragraphe 4 de l'article 18, la fixation d'un plafond maximal par action n'est pas nécessaire et rend la gestion moins souple, l'aide unitaire et les bénéficiaires de l'action étant déjà déterminés.

5.3

En ce qui a trait à la préservation du paysage et des caractéristiques traditionnelles des terres agricoles et, en particulier, celle des murs en pierre de support des terrasses, il faut également, dans certaines régions ultrapériphériques, promouvoir la conservation de ces particularités compte tenu de leur importance capitale pour le paysage traditionnel et la bonne préservation des terres, en raison de l'orographie difficile et des caractéristiques des sols. Par conséquent, il faudrait, au paragraphe 1 de l'article 21, élargir à d'autres régions ultrapériphériques la flexibilité dont bénéficie Madère pour ce qui est du doublement des montants maximaux annuels éligibles à une aide de l'Union telle que prévue à l'annexe 1 du règlement (CE) no 1628/2005.

5.4

Les assurances collectives, qui doivent être souscrites par un secteur dans sa totalité, revêtent une grande importance pour certaines régions ultrapériphériques. Le fait que les grandes entreprises ne puissent bénéficier des aides d'État pour souscrire des assurances collectives a pour effet de renchérir la prime pour les petits et moyens producteurs et compromet la viabilité du système d'assurance. Il faut tenir compte du fait que les territoires des régions ultrapériphériques sont de dimension réduite et que, dans certaines d'entre elles, des lignes d'assurances spécifiques s'appliquent à leurs cultures. Il convient par conséquent de faire en sorte que chaque sous-secteur dans son intégralité puisse souscrire l'assurance collective correspondante.

5.5

Les conséquences négatives de la réduction des droits de douane prévue dans l'accord multilatéral relatif au commerce de la banane conclu à Genève se font déjà sentir sur les prix de vente de la banane et partant, sur les revenus des producteurs de l'UE. Cet impact négatif sera accentué par la réduction supplémentaire de ces droits qui est prévue dans les accords bilatéraux conclus avec les pays andins et d'Amérique centrale. Pour pallier la forte baisse de la compétitivité du secteur de la banane de l'UE qui résulte de cette diminution importante des droits de douanes, il faut établir des mesures compensatoires qui en minimisent l'impact négatif au moyen d'une augmentation de la dotation financière des programmes POSEI, ce qui permettra de préserver les revenus des producteurs de l'UE.

Bruxelles, le 17 février 2011.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

6.4.2011

Journal officiel de l'Union européenne

C 107/37

Avis du Comité économique et social européen sur la «Feuille de route pour un système à faible intensité de carbone d’ici à 2050» (avis exploratoire)

2011/C 107/08

Rapporteur: M. PEZZINI

Le 12 mai 2010, la Commission européenne a décidé, conformément à l’article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la:

«Feuille de route pour un système à faible intensité de carbone d’ici à 2050»

(avis exploratoire).

La section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures et société de l’information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 2 février 2011.

Lors de sa 469e session plénière des 16 et 17 février 2011 (séance du 17 février 2011), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 193 voix pour, 3 voix contre et 5 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le Comité estime qu’il est très important de définir une véritable politique européenne intégrée de l’énergie et d’introduire dans ce cadre une stratégie communautaire à moyen et long terme, qui établisse une feuille de route à l’horizon 2050 visant à réduire de manière compétitive et durable la teneur en CO2 de l’énergie produite, afin d’apporter une réponse globale aux défis des changements climatiques et de satisfaire les besoins sociétaux et industriels de l’UE.

1.2 Pour mettre en place une politique énergétique commune dans un contexte global, le Comité juge nécessaire de créer une «Communauté énergétique intégrée», comme il est prévu à l’article 194 du Traité.

1.3 De l’avis du CESE, la feuille de route 2050 pour une «décarbonisation» de l’énergie devrait être en mesure de:

—	présenter un éventail de voies de développement possibles pour la production et l’utilisation de l’énergie en Europe;

—	examiner des pistes consensuelles en matière de transition économique;

—	définir les modalités du dialogue permanent sur la feuille de route aux différents niveaux;

—	identifier les actions nécessaires pour une meilleure compréhension des décisions stratégiques;

—	définir des systèmes de compatibilité économique, respectueux de la concurrence et acceptés par la société;

—	mettre en évidence les éléments de flexibilité indispensables afin de pouvoir s’adapter rapidement aux changements climatiques, aux nouvelles technologies et au développement économique mondial.

1.4 Le CESE estime qu’il est indispensable de se doter de systèmes de combinaisons de mesures présentant les caractéristiques suivantes:

—	mesures d’efficacité énergétique;

—	systèmes sûrs de captage et de stockage du CO2 (CSC);

—	mécanismes robustes d’échanges de quotas d’émissions;

—	développement compétitif des énergies renouvelables;

—	transformation des centrales électriques au profit de systèmes à faible intensité de carbone;

—	conversion des moyens de transport à la durabilité;

—	normalisation technique appropriée, à l’échelle internationale;

—	mesures visant à développer la cogénération efficace (production combinée de chaleur et d’électricité).

1.5 Le Comité considère qu’il faut, lors de l’élaboration de la feuille de route 2050, tenir compte de quatre variables clés:

—	forte accélération du progrès technique, scientifique et technologique;

—	engagement de tous les pays et de tous les secteurs concernés à prendre clairement leurs responsabilités;

—	cadre financier soutenable et fiable dans le temps;

—	objectifs intermédiaires mesurables et adaptables aux progrès techniques et scientifiques.

1.6 En ce qui concerne les «instruments» du marché énergétique européen intégré, le CESE estime qu’il est indispensable de prévoir dès maintenant, de manière planifiée et consensuelle, des investissements dans les secteurs suivants:

—	les réseaux intelligents («smart grids») et l’amélioration des réseaux de transport de l’énergie;

—	la recherche et le développement de programmes conjoints dans les secteurs des énergies durables, des nanosciences et des nanotechnologies, de l’informatique appliquée aux macrosystèmes de réseaux, et des microsystèmes de la domotique;

—	la capacité à gérer des systèmes complexes et à garantir un cadre de référence stable pour l’industrie et les opérateurs publics et privés;

—	le renforcement d’un dialogue structuré et interactif avec les partenaires sociaux, les consommateurs et l’opinion publique;

—	un cadre solide de concertation et de coopération internationale, capable d’associer des pays industrialisés de longue date et des pays plus récemment industrialisés sur des objectifs mesurables définis d’un commun accord.

1.7 Pour ce qui concerne les objectifs à mettre en chantier à court terme, le CESE considère qu’il convient de mettre immédiatement en œuvre les points suivants:

—	des mesures d’efficacité énergétique, en particulier dans la construction et les transports, en accordant davantage d’attention aux directives européennes;

—	l’amélioration et la diffusion rapides des mécanismes d’échange de quotas d’émissions;

—	des systèmes concrets pour la décarbonisation progressive du secteur de l’électricité, avec l’accélération et la diffusion des projets pilotes en cours;

—	un fort soutien aux expériences menées pour développer l’éventail des technologies à basse émission de carbone à coût raisonnable;

—	un recours étendu aux énergies alternatives, grâce à des incitations fiscales et financières;

—	une amélioration des systèmes d’éducation et de formation dans les disciplines scientifiques, fondés sur des modèles multidisciplinaires intégrés;

—	développement des infrastructures énergétiques et des réseaux transeuropéens, et diffusion de réseaux intelligents normalisés, via des systèmes européens de normalisation;

—	cadre viable pour la coopération internationale.

1.8 Le Comité est d’avis qu’il faudrait assurer, à moyen terme:

—	un marché mondial de la technologie à faible émission de carbone, avec des coûts raisonnables et des normes techniques communes au niveau international;

—	la vérification en temps utile des objectifs intermédiaires, grâce à une prise de responsabilité au sein de l’UE et sur le marché mondial;

—	une mise à jour des objectifs, en fonction des changements survenus, des découvertes scientifiques et des transformations de la géographie économique et commerciale mondiale;

—	une redéfinition éventuelle des stratégies qui sont nécessaires pour réduire les émissions de gaz à effet de serre de 60 à 80 %;

—	une diffusion concrète des instruments communs de gestion des réseaux et des plateformes de stockage et de distribution d’énergie;

—	une amélioration des mécanismes de gouvernance, favorisant le consensus et le dialogue interactif entre tous les acteurs concernés;

—	le développement de la technologie de fission nucléaire en passant de la 3e à la 4e génération dans les États membres qui veulent continuer à utiliser cette technologie et le développement de techniques de réutilisation de la plupart des matériaux;

—	un soutien à la recherche sur la fusion nucléaire, sur la base de l’accord EFDA (European Fusion Development Agreement) et en particulier l’expérimentation JET (Joint European Torus) soutenue par la Commission européenne, qui permettra de lancer ITER après 2020;

—	un renforcement de la lutte contre la pauvreté énergétique, qui menace d’exclure des couches de plus en plus larges de la population, voire des pays entiers.

1.9 Le Comité estime que, dans une phase préliminaire, il faut mettre en place:

—	des engagements politiques à adopter un système énergétique intégré à l’échelle de l’UE, avec des règles communes;

—	des cadres réglementaires harmonisés et stables;

—	la définition de normes techniques communautaires;

—	des centrales européennes avec des normes d’interopérabilité compatibles;

—	des programmes européens pour une formation homogène du personnel;

—	des mécanismes efficaces d’échange des meilleures pratiques et des technologies disponibles;

—	des systèmes informatiques interopérables de contrôle et de sécurité;

—	une politique favorisant la diffusion d’une culture de la durabilité énergétique.

1.10 Le Comité estime qu’il est essentiel de développer et de renforcer une politique de communication cohérente à l’échelle européenne, capable de délivrer efficacement des messages crédibles et accessibles aux différents destinataires concernés, et surtout au grand public.

2. Introduction

2.1 Si l’existence du changement climatique qui se produit au niveau mondial est largement reconnue, la nature et la portée de ses conséquences le sont moins.

2.2 L’UE doit décider quelle Europe elle souhaite pour 2020 et au-delà. La Commission propose de réaliser une croissance durable au moyen de sa stratégie pour l’énergie 2011-2020, accompagnée d’une feuille de route qui vise à la «décarbonisation» de l’énergie à l’horizon 2050.

2.3 La Commission a invité le CESE à lui présenter deux avis exploratoires distincts sur les perspectives de développement à moyen et long terme: le premier pour l’horizon 2020, et le second pour l’horizon 2050. Le présent avis exploratoire concerne les perspectives à l’horizon 2050.

2.4 La feuille de route 2050 pour une «décarbonisation» de l’énergie devrait être en mesure de:

—	présenter un éventail de voies de développement compétitif possibles pour la production et l’utilisation de l’énergie en Europe, s’inscrivant dans la ligne des objectifs climatiques à long terme au niveau mondial et des besoins sociétaux et industriels de l’UE;

—	examiner des pistes consensuelles de transition économique, portant sur les décisions liées à la politique énergétique d’aujourd’hui et de demain, qui soient acceptées par les partenaires sociaux et la société civile, grâce à un dialogue interactif permanent;

—

définir les modalités du dialogue permanent sur la feuille de route aux différents niveaux, entre décideurs politiques, autorités publiques, gestionnaires et fournisseurs d’énergie, industrie, syndicats, associations environnementales, secteur du commerce et services, usagers des secteurs de l’électricité, de l’immobilier, du tertiaire et des transports, communautés scientifiques et technologiques, établissements d’enseignement, système financier et de crédit, agriculteurs, consommateurs et citoyens;

—

identifier les actions nécessaires pour une meilleure compréhension des décisions stratégiques nécessaires pour atteindre les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre de 60 à 80 %, et en particulier en introduisant massivement des nouvelles technologies énergétiques, en vue de stabiliser, à long terme, la concentration de CO2 dans l’air sous les 450 ppmv (parties par million de volume);

—	définir des systèmes de compatibilité économique, respectueux de la concurrence et acceptés par la société, pour les financements publics et privés, l’imposition fiscale et les programmations budgétaires;

—	mettre en évidence les éléments de flexibilité indispensables, qui découlent des changements, parfois subits, de la recherche scientifique, du devenir économique et de l’évolution de la culture sociale.

2.5 Parmi tous les scénarios qui sont pour l’instant disponibles en matière de réduction de 80 % des émissions à l’horizon 2050, le CESE estime qu’il convient de conférer un rôle central aux systèmes de combinaisons de mesures présentant les caractéristiques suivantes:

—	mesures en faveur de l’efficacité énergétique;

—	diffusion sur le territoire de systèmes de captage et de stockage du CO2 (CSC), et renforcement des mécanismes de régulation des échanges de quotas d’émissions;

—	augmentation significative de la part des énergies renouvelables;

—	développement de la technologie de fission nucléaire en passant de la 3e à la 4e génération et soutien à la recherche sur la fusion nucléaire;

—	augmentation importante de la proportion d’énergie électrique produite avec des systèmes à faible intensité de carbone;

—	efforts notables pour développer la conversion du transport routier, aérien et naval et réduire la consommation d’énergie dans les logements et le secteur tertiaire;

—	investissements dans la RDT&D et les transferts de technologies, dans le cadre de l’innovation de marché;

—	accélération des travaux de normalisation technique, au niveau de l’UE et à l’échelle internationale;

—	mesures visant à développer la cogénération efficace (production combinée de chaleur et d’électricité).

2.6 En ce qui concerne les «instruments» du marché énergétique européen intégré, qui seront indispensables quelles que soient la combinaison de mesures adoptée et les découvertes effectuées, le CESE estime qu’il convient d’investir pour:

—	développer des réseaux intelligents («smart grids») et des configurations de réseaux capables de développer les technologies de stockage de l’électricité et de la chaleur;

—	intégrer de manière fonctionnelle dans l’espace énergétique européen de la recherche et de l’innovation les différents programmes de RDT & D et d’innovation technologique;

—	mettre en place un cadre politique stable et solide qui permette à tous les acteurs concernés d’opérer avec un niveau de certitude raisonnable;

—	adopter des mesures vigoureuses de renforcement des capacités pour créer un système de niveaux de gouvernance efficaces et précis;

—	identifier des canaux de coopération internationale stables et pourvus d’une bonne assise.

2.7 Au niveau mondial, le rapport de l’AIE (Agence internationale de l’énergie) ainsi que diverses autres organisations internationales font état d’une série de scénarios selon lesquels le maintien dans la durée de la gestion énergétique actuelle se révélerait indéfendable de différents points de vue: environnemental, économique et social.

2.8 Au niveau mondial, tous les pays devraient s’engager à adopter, d’ici à 2011, des stratégies de développement à faible teneur de carbone dans les secteurs à fortes émissions. Dans le cas contraire, les industries européennes à forte intensité énergétique risquent de voir leur compétitivité baisser sur le plan mondial et donc de délocaliser leur production (fuite de carbone) en dehors de l’Europe sans nullement réduire leurs émissions de CO2. Ces stratégies devraient également inclure, par exemple, une diminution rapide de la déforestation tropicale.

2.9 Les zones stratégiques d’intervention mondiale, identifiées par le G20, se subdivisent en deux groupes, dont le premier est axé sur le court terme et le second sur le moyen terme.

2.9.1 Le premier groupe comporte les mesures visant à promouvoir la demande et à soutenir le rendement, notamment:

—	l’amélioration de l’efficacité énergétique;

—	l’amélioration des infrastructures dans le souci de réduire les émissions de carbone;

—	le soutien des marchés grâce aux technologies propres.

2.9.2 Les mesures à moyen et à long terme visent en revanche à «fidéliser» les investisseurs et les entrepreneurs privés, dans des secteurs destinés à devenir les piliers d’un développement écocompatible. Il s’agit notamment des mesures suivantes:

—	lancement de projets-pilotes, notamment en matière de CSC;

—	aide à la recherche au niveau international;

—	incitations pour investir dans les technologies à faible émission de carbone.

2.10 Selon certains scénarios, les émissions, à l’échelle mondiale, pourraient être réduites de 50 % à l’horizon 2050, grâce à des mesures liées essentiellement aux quatre facteurs suivants:

—	l’efficacité énergétique pour plus de la moitié;

—	les sources d’énergie renouvelables pour environ un cinquième;

—	le captage et la séquestration de CO2 pour un autre cinquième;

—	le reste étant assuré par des sources d’énergie nucléaires.

En réalité, certaines des technologies prévues par ce scénario ne sont pas encore disponibles ou doivent être sensiblement améliorées et devenir beaucoup moins coûteuses.

2.11 Parmi les technologies à utiliser, le Comité suggère de privilégier le CSC et le développement des véhicules électriques.

2.11.1 S’agissant de ces derniers, l’on s’attend à des progrès technologiques importants concernant:

—	la capacité de recharge des batteries;

—	la recharge grâce à l’apport des énergies renouvelables, mises en relation au sein de réseaux intelligents (smart grids);

—	les techniques d’amortissement, afin de remédier à la discontinuité de certaines énergies renouvelables et au problème du stockage et de la conservation de l’énergie;

—	les procédures de normalisation, en vue d’un remplacement rapide des batteries des véhicules dans des centres de recharge équipés.

2.12 D’importants progrès sont également attendus, probablement au-delà de 2020, concernant le développement de véhicules à piles à combustible hydrogène.

2.13 Un cadre juridique européen adéquat fait actuellement défaut concernant les véhicules électriques. La Commission a l’intention de remédier à cette situation à court terme (COM(2010) 186 final).

2.14 De l’avis du CESE, une production d’électricité décarbonée offrirait des chances importantes de réduire les émissions dans les secteurs finaux (par exemple, en passant du chauffage au moyen de sources fossiles à l’utilisation de pompes à chaleur au gaz efficaces.

2.15 Le scénario «vertueux» qui permettrait de réduire significativement les émissions dans l’air comporte une combinaison de diverses mesures (dont une production qui combine sources renouvelables et nucléaire, l’efficacité énergétique, des investissements dans les nouvelles technologies et la séquestration de CO2) et l’on estime (rapport PTE 2010, AEI, – Scénarios et stratégies à l’horizon 2050) que pour réduire les émissions de moitié, «le financement public des activités de RD & D concernant les technologies à faible teneur en carbone devra représenter de deux à cinq fois les niveaux actuels», et qu’il faudra adopter «les meilleures pratiques de conception et de mise en œuvre».

2.15.1 Le rapport 2010 de l’AIE sur les perspectives des technologies de l’énergie analyse et compare divers scénarios en présentant les principales options susceptibles de créer un avenir énergétique plus sûr et durable.

2.16 Le CESE juge fondamental de considérer que de nombreux défis énergétiques ont un impact énorme sur les populations locales, lesquelles souhaitent trouver des solutions liées au contexte spécifique dans lequel elles vivent et nourrissent des craintes concernant des réductions ou des limitations de leur niveau de vie et de développement.

2.17 Les progrès à accomplir et/ou à prévoir, sur la base de la feuille de route 2050, pour une véritable révolution énergétique fondée sur des technologies à faibles émissions de carbone, conjugueront plusieurs options, basées sur cinq variables clés:

—	accélération du progrès technique, scientifique et technologique;

—	engagement de tous les pays et de tous les secteurs concernés à prendre clairement leurs responsabilités;

—	cadre financier qui soit soutenable et fiable dans le temps;

—	objectifs intermédiaires mesurables et adaptables aux progrès techniques et scientifiques;

—	comportements des différents acteurs par rapport à la «politique annoncée» et au risque de désinformation (excès d’optimisme ou catastrophisme).

3. Scénarios et options

3.1 Il existe déjà différents scénarios et options proposés par des organismes internationaux publics et privés et par des organisations à but non lucratif, visant à «offrir» des bases pour des stratégies, des politiques et des outils opérationnels.

3.2 Le scénario de référence de ces opérations repose pratiquement toujours sur l’hypothèse que les gouvernements ne mettent pas en place de nouvelles politiques énergétiques et climatiques.

3.3 La différence essentielle que présentent les scénarios basés sur des objectifs réside moins dans l’ampleur de leurs effets que dans les délais de survenue de ceux-ci; ces scénarios définissent les objectifs de réduction de 30 % des émissions de CO2 liées à la consommation d’énergie à l’horizon 2030 et leur réduction de moitié à l’horizon 2050 (par rapport aux niveaux de 2005), et examinent les moyens d’atteindre ces objectifs au moindre coût et le plus rapidement possible, avec un déploiement de technologies peu coûteuses et à faible teneur en carbone:

—	l’investissement dépasserait de 36 000 milliards d’euros (1 EURO = 1,28 USD) (+ 17 %) celui du scénario de référence, mais les économies de combustible obtenues seraient supérieures de 87 000 milliards d’euros à celles du scénario de référence;

—	la technologie de CSC serait utilisée et 9,4 Gt de CO2 émis seraient captées dans les installations de production d’électricité (55 %), les installations industrielles (21 %) et les installations de transformation de combustibles (24 %);

—	les émissions de CO2 générées par les secteurs résidentiel et tertiaire seraient réduites de deux tiers grâce à l’utilisation d’électricité à faibles émissions de CO2, à l’amélioration de l’efficacité énergétique et à l’adoption de technologies peu carbonées ou sans carbone;

—	environ 80 % des ventes de véhicules légers concerneraient des véhicules hybrides rechargeables, des véhicules électriques ou des véhicules à pile à combustible hydrogène;

—	les émissions de CO2 dues à la production d’électricité seraient réduites de 76 %; l’intensité de CO2 de cette production tomberait à 67 g de CO2/kWh;

—	les émissions de CO2 du secteur industriel diminueraient d’environ 25 %, en raison surtout de l’amélioration de l’efficacité énergétique, de la substitution de combustibles, du recyclage des matériaux utilisés, de la valorisation énergétique et du CSC.

3.3.1 Pour tenter d’atteindre ces objectifs, il faudra un ensemble de technologies à faible teneur en carbone et à coûts réduits. Aucune technologie seule ni aucun ensemble réduit de technologies ne sauraient, isolément, assurer un changement de l’ampleur requise.

3.4 La décarbonisation du secteur de l’électricité est cruciale et passera nécessairement par une progression spectaculaire des parts d’énergies renouvelables et du nucléaire, membres qui ont choisi de l’utiliser, ainsi que par l’équipement des centrales thermoélectriques à combustibles fossiles de systèmes de CSC et par le développement de la cogénération.

3.5 Les efforts en matière de recherche, de démonstration et de commercialisation sont fondamentaux si l’on veut que la mise en œuvre des technologies évolue au même rythme que les objectifs de décarbonisation proposés.

3.6 Scénario concernant le développement de la fusion nucléaire

La fusion est la source d’énergie qui alimente le soleil et les étoiles. Sur terre, elle offre la perspective d’une option énergétique à long terme, sûre, à impact bénin pour l’environnement qui peut répondre aux besoins en énergie d’une population mondiale croissante. Dans le cadre de l’accord EFDA, les scientifiques spécialisés dans la fusion manipulent désormais des plasmas à plusieurs centaines de millions de degrés, dans des appareils à fusion à l’échelle industrielle. Le plus grand de ces appareils est le JET (Jet European Torus). Sur la base de ces éléments et d’autres réalisations internationales, le réacteur expérimental ITER – qui représente le projet de recherche sur l’énergie le plus important au monde – est actuellement en construction en France, sa puissance de fusion sera équivalente à celle fournie par un réacteur de dimensions moyennes (500/700 MW). Le réacteur ITER constituera un pont vers un premier réacteur de démonstration et ensuite un réacteur commercial capable de produire en moyenne 1,5 GWe (une centrale électrique à fusion nucléaire consomme peu de combustible. Pour fonctionner pendant un an, une centrale de 1 GW a besoin d’environ 100 kg de deutérium et de trois tonnes de lithium, et génère environ 7 milliards de kilowatts heure. Pour produire la même quantité d’énergie, une centrale au charbon aurait besoin d’environ 1,5 million de tonnes de combustible fossile (source: http://fusionforenergy.europa.eu)).

3.6.1 La réaction primaire qui est à la base de la fusion ne produit ni émissions polluantes, ni déchets nucléaires (il importe de noter que, bien que les parois de la chambre de réaction deviennent radioactives, au cours de la vie du réacteur, grâce à un choix judicieux des matériaux, la radioactivité baisse en quelques décennies. Après 100 ans, tous les matériaux peuvent être recyclés dans un nouveau réacteur [source: www.jet.efda.org ]). La réaction se produit par fusion d’atomes très répandus dans la nature, surtout dans l’eau de mer. De plus, le processus est intrinsèquement sûr.

3.6.2 Les éléments chimiques qui interviennent dans la réaction primaire sont le deutérium, le tritium, le lithium et l’hélium. Le processus de fusion de ces atomes dégage une grande quantité d’énergie, qui est relâchée sous forme de chaleur, dans un échangeur, à une température de 550/650 °C (un réacteur à fission nucléaire de taille moyenne génère une température moyenne de 700 °C). Le développement de matériaux avancés permettrait d’atteindre des températures de 1 000 °C. La vapeur produite alimente la turbine (rotor), qui, à son tour, génère du courant induit (stator).

3.6.3 Un noyau de deutérium (1 proton + 1 neutron) fusionne avec un atome de tritium (1 proton + 2 neutrons). Cette fusion fait naître un noyau d’hélium (2 protons + 2 neutrons) et libère un neutron. Ce neutron fusionne avec un atome de lithium (3 protons + 3 neutrons) et génère un atome d’hélium (2 protons + 2 neutrons) et un atome de tritium (1 proton + 2 neutrons). À l’intérieur de la chambre de réaction (tore), la matière se trouve dans un état particulier qu’on appelle le plasma, qui est à une température moyenne de 200 millions de degrés Celsius.

3.6.3.1 Dans l’ITER, l’énergie nécessaire pour chauffer le plasma est d’environ 50 MW. L’énergie obtenue par le processus de fusion représente donc plus du décuple de celle qui est nécessaire pour démarrer le processus: Q>10.

4. Observations générales

4.1 Le CESE tient à mettre l’accent sur les questions suivantes concernant la feuille de route 2050:

—	Coûts et retour sur investissements: passer d’une moyenne annuelle d’environ 130 milliards d’euros, au cours des trois dernières années, à une moyenne de 600 milliards;

—	Mobilisation de fonds pour l’investissement: assurer un cadre stable pour les investisseurs, prévoir des schémas de retour sur investissement appropriés, garantir des soutiens financiers et des allégements fiscaux;

—	Décarbonisation du secteur de l’électricité: un changement radical des politiques énergétiques assorti d’investissements considérables pour mettre fin à la dépendance à l’égard des sources fossiles;

—

Élaboration de projet, fonctionnement et mise en œuvre des réseaux électriques, en assurant la souplesse des réseaux intelligents et des postes de transformation pour mieux gérer les crêtes de charge ainsi que recueillir et redistribuer les différentes formes d’énergie de manière rationnelle (l’apport de sources d’énergie renouvelables grâce à l’utilisation de compteurs intelligents modifie le mode de transport de l’énergie);

—	Programmes d’efficacité énergétique, en particulier pour réduire les émissions de CO2 du secteur industriel (22 % du total);

—	Réduction des émissions globales directes et indirectes du secteur du bâtiment (40 % du total), en agissant sur tous les éléments structurels;

—

Pour le secteur des transports (38 % du total), sur lequel le CESE prépare actuellement un avis séparé, parvenir à une réduction importante des émissions de CO2 à l’horizon 2050 se fera au prix d’une utilisation moindre des carburants traditionnels, d’une augmentation de la proportion d’éthanol et de biodiesel, d’une amélioration de la qualité des carburants gazeux (GPL, GNC [gaz naturel compressé], biogaz) et de découvertes et d’innovations technologiques;

—

Coordination internationale: il conviendrait que l’Europe, les USA, le Japon, la Chine, l’Inde et le Brésil fixent des objectifs communs pour la période 2030-2050, lesquels tiendraient compte des spécificités de chacun de ces territoires sur le plan du développement économique et de la richesse en ressources naturelles.

4.2 Les objectifs pour la réduction de 20 % des émissions de CO2 à l’horizon 2020 ont déjà été fixés. Le CESE élabore actuellement un avis sur le sujet.

4.3 Le CESE estime qu’il convient, parmi les perspectives de la feuille de route 2050, d’insister sur les aspects fondamentaux suivants:

—	accélération du progrès technique, scientifique et technologique: augmentation des fonds et programmes, non seulement en matière de changement climatique et de sources d’énergie, mais aussi et surtout concernant l’utilisation et la préservation des ressources naturelles et stratégiques;

—	engagement de tous les pays, secteurs et acteurs concernés, pour identifier clairement les responsabilités à assumer au sein de l’UE;

—	viabilité d’un cadre financier fiable dans la durée, conforme au budget de l’UE, au pacte de stabilité et aux politiques budgétaires des États membres;

—	mesurabilité des objectifs intermédiaires, qui doivent pouvoir s’adapter à l’évolution technique et scientifique;

—	comportements des différents acteurs sociaux concernant la «politique prévue et annoncée» et le risque de désinformation;

—	soutien à la culture scientifique et technique et mesures incitatives sur le plan culturel et financier pour augmenter le nombre d’étudiants dans les établissements d’enseignement supérieur à orientation scientifique;

—	nécessité pour les États membres d’observer et d’appliquer avec plus de rigueur les directives européennes sur l’efficacité énergétique et les économies d’énergie (cf. par exemple le retard de transposition de la directive 2002/91/CE sur la performance énergétique des bâtiments);

—

amélioration des dispositifs d’enseignement et de formation dans les disciplines scientifiques: ingénierie, physique, chimie fondamentale, architecture, urbanisme et ingénierie des industries de transformation, en veillant à créer des modèles systémiques intégrés, notamment dans le secteur des nanosciences et des nanotechnologies appliquées aux systèmes énergétiques, capables de produire de l’énergie à faibles émissions de CO2;

—

engagement politique en faveur d’un système communautaire intégré de l’énergie pourvu de règles communes; d’un cadre réglementaire harmonisé et stable; de normes techniques communautaires; d’une normalisation des centrales nucléaires européennes; de schémas communautaires en vue d’harmoniser la formation du personnel; d’échanges des meilleures pratiques et d’informations sur les meilleures technologies disponibles; de systèmes informatiques interopérables de contrôle et de sécurité.

4.4 Aux quatre initiatives industrielles lancées en juillet 2010 (énergie éolienne; solaire; CSC; réseaux intelligents), il convient d’ajouter la bioénergie et la fission nucléaire, plus l’Initiative technologique conjointe sur les piles à combustible et l’hydrogène (FCH JTI), et le projet ITER, pour la fusion nucléaire.

4.5 Le CESE estime qu’il est fondamental de promouvoir une utilisation plus efficace non seulement de l’énergie, mais aussi de toutes les ressources naturelles, en particulier les ressources hydriques.

4.6 Le CESE répète qu’il importe de «donner la priorité au développement de carburants de substitution et de nouvelles technologies pour la production d’énergie motrice, de chaleur et de lumière. Face au changement climatique, la meilleure stratégie est de diversifier les choix énergétiques par rapport aux combustibles fossiles» (cf. CESE 766/2010).

4.7 Le CESE estime nécessaire d’aller plus loin dans la lutte contre la pauvreté énergétique qui menace d’exclure des couches de plus en plus larges de la population (les options «vertes» peuvent s’avérer coûteuses (tarifs majorés et/ou charges fiscales), notamment pour les groupes les plus défavorisés), et de mutualiser l’expertise européenne en vue de créer de nouveaux emplois «verts» - effectifs, durables et compétitifs - et de réduire les inégalités (1), en garantissant aux «citoyens en tant que consommateurs l’accès aux services énergétiques et à l’emploi généré par une économie faiblement émettrice de carbone» (2).

4.8 Selon le CESE, la production d’énergie électrique constitue un champ d’action prioritaire pour le développement des parts de sources d’énergie renouvelable et de production par fission nucléaire en passant du troisième au quatrième type (avec déchets réduits au minimum). Il faut investir dans les technologies de traitement des déchets, en étudiant les possibilités de les réutiliser dans le cadre des nanosciences.

4.9 De l’avis du CESE, les systèmes de CSC revêtent une grande importance pour réduire les émissions; dès à présent, «il convient d’essayer d’accélérer le développement de ce procédé - à un coût abordable et compétitif - afin qu’il puisse être mis en œuvre dès que possible» (3), sans le limiter aux cinq projets pilotes.

4.10 Le CESE estime fondamental de renforcer le marché unique de l’énergie «concernant les infrastructures, le régime de marchés publics, le bon fonctionnement du marché et la protection des consommateurs. […] L’essentiel est de développer les infrastructures énergétiques et les réseaux transeuropéens pour constituer le marché intérieur de l’énergie» (4).

4.11 Le CESE juge indispensable qu’il existe une communauté énergétique intégrée, pour donner corps à l’article premier du traité (TFUE) (5), à travers un cadre de référence européen intégré en matière de compétitivité, de bien-être et de création d’emplois pour les citoyens européens.

Bruxelles, le. 17 février 2011.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

(1) Cf. JO C 48 du 15.02.2011, p.65.

(2) Cf. JO C 48 du 15.02.2011, p.81.

(3) JO C 27 du 3.2.2009, page 75.

(4) Cf. JO C 48 du 15.02.2011, p. 81.

(5) JO C 83 du 30.3.2010, p.47.

6.4.2011

Journal officiel de l'Union européenne

C 107/44

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — plan d'action relatif aux applications basées sur le système mondial de radionavigation par satellite (GNSS)»

COM(2010) 308 final

2011/C 107/09

Rapporteur: M. McDONOGH

Le 14 juin, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), de consulter le Comité économique et social européen sur la:

«Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions – Plan d'action relatif aux applications basées sur le système mondial de radionavigation par satellite (GNSS)»

COM(2010) 308 final.

La section «Transports, énergie, infrastructures, société de l'information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 2 février 2011.

Lors de sa 469e session plénière des 16 et 17 février 2011 (séance du 16 février 2011), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 112 voix pour et 2 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1

Le Comité accueille favorablement la communication de la Commission sur le «Plan d'action relatif aux applications basées sur le système mondial de radionavigation par satellite (GNSS)». Il estime que le succès des programmes GNSS européens revêt une importance vitale pour la prospérité et la sécurité futures de l'UE. Il appelle le Conseil, le Parlement, la Commission et les États membres à reconnaître comme il se doit le potentiel de ces infrastructures critiques, et à les soutenir par un financement et des ressources suffisants pour en assurer le succès.

1.2

Le GNSS européen est d'une importance critique pour la réalisation du projet de croissance intelligente, durable et inclusive qu'envisage la stratégie Europe 2020 (1). Le succès de ce programme aura des répercussions sur la croissance, l'innovation et la création de richesse en Europe. En plus de générer des avantages substantiels pour les systèmes de transport, le GNSS est d'une importance critique pour la stratégie numérique (2), en ce qui concerne des applications telles que l'informatique contextualisée, les réseaux intelligents et l'Internet des objets.

1.3

Le Comité regrette que les retards dans la réalisation du programme GALILEO aient privé l'Europe de l'occasion de positionner le GNSS européen comme la technologie dominante en Europe et au-delà. Le système américain GPS est désormais le grand leader technologique mondial pour les solutions de GNSS. Ce retard continue de coûter très cher à l'Europe, tant par la perte des revenus qu'elle aurait tirés de la vente de technologie et de services que sur le plan de l'utilité publique (systèmes de transport plus intelligents, systèmes énergétiques plus intelligents, amélioration des services de recherche et de sauvetage).

1.4	Il faut que l'Europe puisse fournir des services de GNSS européen à partir d'infrastructures qui lui appartiennent et dont la fiabilité ne dépende pas des priorités de l'armée américaine, russe ou chinoise.

1.5

Étant donné la grande diffusion du système GPS, le Comité appelle le secteur industriel européen à se concentrer sur la question de l'interopérabilité entre GALILEO et GPS, les applications utilisant les deux constellations de satellites pouvant tirer profit d'une plus grande précision et d'une meilleure couverture des signaux.

1.6

EGNOS est en service depuis plus d'un an déjà. Malheureusement, l'UE a déjà pris du retard dans ce programme de commercialisation et d'innovation. Il faut que la Commission accélère le rythme de développement et d'innovation au plan commercial, surtout compte tenu du coût que représentent les retards de GALILEO (jusqu'à 3 milliards d'euros/an) et de la concurrence croissante des États-Unis, de la Russie, de la Chine et du Japon.

1.7

Aller lentement dans le développement d'applications GNSS en aval veut dire que l'on est perdant sur le terrain de l'innovation, de la création de richesse et du positionnement commercial. Un marché prospère des applications GNSS en Europe comporterait des avantages économiques, sociaux et environnementaux très substantiels en amont et en aval.

1.8

Le Comité félicite la Commission et l'Autorité de surveillance du GNSS pour le travail accompli jusqu'à présent avec des ressources très limitées. Compte tenu de ces moyens restreints, la manière dont la communication classe les domaines par ordre de priorité est logique. Les stratégies esquissées pour chaque domaine résultent également d'une réflexion sérieuse.

1.9

Actuellement, la part occupée par le GNSS européen sur le marché mondial des produits et des services GNSS est faible. Le Comité invite à élaborer un projet économique détaillé pour permettre une croissance agressive des parts de marché et à nommer une excellente équipe de professionnels qualifiés du monde de l'entreprise, chargés d'atteindre les objectifs fixés. Le Comité recommande de passer un contrat avec une société d'experts, qui serait chargée de commercialiser le GNSS européen sous la direction de la Commission et de l'Autorité de surveillance du GNSS.

1.10

Avec justesse, la communication met en évidence les qualités de précision et d'intégrité d'EGNOS/GALILEO, qui sont des facteurs très importants pour ce qui est de faire la différence au plan concurrentiel sur le marché des services GNSS au niveau mondial; mais ces éléments de différenciation s'érodent rapidement à mesure que les concurrents investissent et améliorent leurs systèmes. Le Comité estime nécessaire d'investir en permanence dans la mise à niveau des systèmes EGNOS et GALILEO, afin de maintenir une supériorité technique. Il demande à la Commission de mettre particulièrement en évidence des éléments supplémentaires de différenciation stratégique et d'investir dans le développement d'un avantage concurrentiel durable.

1.11

De l'avis du Comité, le fait que GALILEO ne soit étonnamment pas mentionné dans la stratégie numérique a été le signe d'un manque de réflexion coordonnée au niveau politique au sein de la Commission. Le Comité voudrait insister sur la nécessité pour la Commission de mettre en évidence des synergies entre les programmes GNSS européens, la stratégie numérique et l'initiative phare «Une Union pour l'innovation», en particulier pour ce qui touche à l'innovation, à l'interopérabilité des applications, à la commercialisation et aux budgets. Il pourrait y avoir des avantages substantiels à collaborer pour développer des applications et des services intelligents et pour atteindre des objectifs mutuels à un coût minimum.

1.12	Le Comité appelle le Conseil à relever de toute urgence le défi posé par le financement d'EGNOS/GALILEO. La situation actuelle sape les efforts visant à créer une solide plate-forme commerciale européenne pour la radionavigation par satellite.

1.13

Le Comité est fermement convaincu que l'Europe devrait exploiter la position unique de GALILEO en tant que premier GNSS au monde qui soit entièrement civil pour acquérir des parts de marché dans les pays non alignés, en particulier en Afrique et en Amérique du Sud. À cette fin, la Commission devrait jouer un rôle très actif de chef de file au sein du Comité international sur les systèmes mondiaux de navigation par satellite (GNSS) des Nations unies (3).

1.14

Le Comité souligne l'importance d'adopter une stratégie de marque et un label de qualité (4) pour les technologies et les services EGNOS/GALILEO. Il invite la Commission à élaborer ces deux outils qui sont essentiels au succès commercial. Si aucune stratégie de marque claire ne sous-tend les efforts de commercialisation, les ressources et les efforts seront gaspillés. Par ailleurs, la mise en circulation de technologies EGNOS/GALILEO mal conçues, mal développées ou mal appliquées causerait un tort irréparable à leur réputation.

1.15	Le Comité invite la Commission à se référer aux avis qu'il a précédemment élaborés au sujet de GALILEO, d'EGNOS, de la stratégie Europe 2020 et de la stratégie numérique (5).

2. Contexte

2.1

Nous en sommes venus à dépendre à un tel point, dans notre vie quotidienne, des services fournis par la navigation par satellite que si survenait une réduction ou une interruption du service, les perturbations qui pourraient en résulter pour les activités des entreprises, du secteur bancaire, des transports, de l'aviation, ainsi que dans les communications etc., pour ne citer que quelques exemples, coûteraient extrêmement cher (par exemple, sous forme de pertes de recettes pour les entreprises, de problèmes de sécurité routière, etc.).

2.2

Les systèmes GPS (États-Unis), GLONASS (Russie) et les autres systèmes mis en place par l'Inde, le Japon et la Chine sont des systèmes militaires, sous contrôle militaire – de fait, ils fournissent un service à la collectivité civile, mais ce service peut être volontairement désactivé, ou sa précision volontairement dégradée, par exemple en cas de conflit.

2.3

Les programmes EGNOS (système européen de navigation par recouvrement géostationnaire) et GALILEO ont été mis en chantier au milieu des années 1990 dans le but d'établir un système européen indépendant de navigation par satellite (GNSS). EGNOS est un système régional de renforcement satellitaire régional pour l'Europe, qui améliore les signaux en provenance des systèmes existants de navigation par satellite, tels que le GPS. GALILEO est actuellement en cours de développement, en vue de devenir le système mondial de navigation par satellite de l'Europe.

2.4

L'entreprise commune GALILEO (GJU) – organisme créé en 2003 en partenariat public-privé et dissous en 2006 – avait reçu mission de surveiller les activités de développement technologique de GALILEO, mais, selon la Cour des comptes européenne, «des problèmes de gouvernance, un budget incomplet, des retards, ainsi que l'organisation industrielle de la phase de développement et de validation ont rendu particulièrement difficile la tâche de l'entreprise commune Galileo».

2.5

Suite à l'échec du partenariat public-privé, l'UE a adopté en 2008 un règlement qui lui confère en totalité le contrôle et la propriété des programmes EGNOS et GALILEO. En vertu de ce règlement, la Commission est responsable de la gestion des programmes, de toutes les questions concernant la sécurité des systèmes, et de la gestion des ressources financières allouées aux programmes. L'Autorité de surveillance du GNSS européen est chargée d'assurer la sécurité des programmes, de contribuer à la préparation de la commercialisation des systèmes et de mener à bien d'autres tâches qui concernent les programmes et qui lui sont confiées par la Commission.

2.6

Le budget de mise en œuvre des programmes entre le 1er janvier 2007 et le 31 décembre 2013 est de 3 405 millions d'euros. Toutefois, ce financement ad hoc s'est avéré inadéquat et aucun engagement précis n'a été pris quant au financement futur des programmes. Ce problème de financement a gravement entravé les efforts de développement.

2.7

Le plan d'action relatif au système mondial de radionavigation par satellite (GNSS) vise à placer l'industrie européenne en première place pour tirer pleinement avantage du marché mondial en aval, marché d'une valeur d'environ 100 milliards d'euros, en utilisant GALILEO et EGNOS. La Commission considère que l'industrie européenne devrait tirer le meilleur parti des investissements réalisés dans ces programmes. Une action des États membres coordonnée par la Commission européenne attirera la plus grande attention possible sur la nécessité d'investir dans la recherche, d'assurer la diffusion la plus large possible des informations vitales et d'optimiser les actions de sensibilisation. On évitera ainsi un conflit de normes et une duplication des efforts, ce qui ne manquerait pas d'arriver si chaque État membre agissait séparément.

2.8

Le Plan d'action pour les applications GNSS est important aussi pour permettre d'exploiter au maximum la valeur créée en Europe par l'initiative phare d'Europe 2020: «Stratégie numérique pour l'Europe». Par exemple, le GNSS européen pourrait supplanter les technologies américaines, russes ou chinoises susceptibles d'être utilisées pour l'Internet des objets.

2.9

Avec GALILEO, l'Europe est également en état, dans une beaucoup plus grande mesure qu'elle n'aurait pu le faire autrement, de saisir les chances offertes par la navigation par satellite. GALILEO aidera l'Europe à maintenir et à développer son savoir-faire dans le secteur de l'espace, ainsi que dans ceux des récepteurs et des applications, s'assurant ainsi des recettes financières et des emplois. Des enquêtes indépendantes et des études de marché indiquent que cela, plus les effets induits d'intérêt public (de nouvelles applications améliorant l'efficacité des transports et permettant de mieux gérer les équipements routiers, de rendre la circulation automobile moins polluante, les opérations de sauvetage plus efficaces, etc.), représente plus de 90 milliards d'euros au cours des vingt premières années.

2.10

Toutefois, le GNSS européen entreprend de se faire une place dans une industrie déjà dominée par le système américain GPS. En outre, le système russe GLONASS se développe et relève rapidement le niveau de qualité de ses services offerts au public, tandis que le système chinois COMPASS devrait proposer des services à partir de l'année prochaine.

2.11

La Chine s'emploie à convertir son système de navigation régional Beidou en système mondial, le dénommé COMPASS, dans l'objectif déclaré d'offrir des services concurrentiels à usage civil dans le monde entier. Mû par cette ambition, le pays s'est arrogé une partie du spectre radioélectrique octroyé à GALILEO, prétendant qu'il en avait le droit sous prétexte que l'Europe ne l'utilisait pas. L'UE s'efforce de résoudre ce différend au plus haut niveau diplomatique.

3. Observations générales

3.1

Pour réaliser à coup sûr le potentiel économique et de qualité de service que représente le GNSS européen, GALILEO et EGNOS doivent devenir la norme de GNSS en Europe, en étant interopérables avec le système GPS, et empêcher d'autres intervenants (Chine, Russie, etc.) de prendre pied dans ce secteur.

3.2	L'interopérabilité entre GALILEO et GPS est une chance que l'industrie de l'UE doit saisir, les applications utilisant les deux constellations de satellites pouvant tirer profit d'une plus grande précision et d'une meilleure couverture des signaux

3.3	Les programmes EGNOS et GALILEO exigent un leadership affirmé et le soutien total et sans équivoque de l'UE pour permettre de réparer les dommages qu'a causés à la confiance des marchés l'effondrement de l'entreprise commune GALILEO en partenariat public-privé.

3.4	Pour réussir, il est d'une importance critique de savoir créer et exploiter les avantages concurrentiels du GNSS européen. Par là, il faut entendre aussi les mesures réglementaires et autres mesures commerciales dont l'UE peut exploiter la dynamique à son profit.

3.5	Une stratégie de marché qui veut réussir doit tenir compte d'une perspective «produit/marché/chaîne de valeur» pour chacun des secteurs dont se compose l'industrie européenne du GNSS: électronique, logiciels, téléphonie mobile, radio, matériels, satellite et services.

3.6

Tout en respectant le droit de la concurrence à l'échelle mondiale, l'UE devrait également définir les secteurs dans lesquels il est possible d'introduire de nouvelles règlementations en vue de tirer profit des avantages apportés par les systèmes GNSS, en particulier EGNOS et GALILEO: peut-être l'UE pourrait-elle définir par voie législative des espaces spécifiques (par exemple les systèmes de navigation aéronautique) où les récepteurs GALILEO seraient obligatoires dans les applications et dans les produits (comme les Russes l'ont déjà fait pour GLONASS). Peut-être l'UE pourrait-elle également fixer pour certaines applications, en matière de normes de précision et d'intégrité, des minima qui permettraient de tirer parti de GALILEO et désavantageraient les concurrents.

3.7

Étant donné l'importance des jeux de composants des récepteurs (6) dans une stratégie de pénétration du marché et de développement d'applications, il est d'une importance critique de développer des jeux de composants de récepteurs à bas prix ayant la double fonction GPS + GALILEO. Il conviendrait d'orienter tout spécialement les dépenses de R&D vers cet objectif.

3.8

Les effets de courbe d'apprentissage en matière de production de masse jouent un rôle d'importance critique dans la fabrication à faible coût de jeux de composants de récepteurs. Il conviendrait de procéder à une étude spéciale portant sur la façon dont l'UE peut faire en sorte que la fabrication de composants de récepteurs GALILEO atteigne des volumes suffisamment élevés pour être en mesure de concurrencer les récepteurs ne captant que les signaux GPS.

3.9	Dans le cadre de sa réflexion sur les moyens de développer l'industrie des applications pour le GNSS européen, la Commission devrait prendre le leadership pour ce qui concerne la création et le développement de «pôles d'activités» («clusters») à des fins d'innovation.

3.10

La Commission pourrait aider à inciter au développement d'applications, de produits et de services pour le GNSS en provoquant l'engagement de grandes entreprises dans des projets dont elles se feraient les «champions». Ces entreprises pourraient peut-être jouer le rôle de chefs de file pour le développement de «grappes» de PME dans certains domaines applicatifs ou dans des espaces précis de production/commercialisation.

3.11

L'encouragement et le soutien à l'esprit d'entreprise et à l'innovation sont appelés à être des facteurs de succès d'une importance critique pour ce qui est de faire participer les PME au développement du marché des applications GNSS. Il conviendrait d'utiliser le Programme pour l’innovation et l’esprit d’entreprise (PIE) en vue d'inciter les PME à participer.

4. Observations particulières

4.1 Stratégie

4.1.1

Il faut que GALILEO et EGNOS deviennent la norme de base en matière de GNSS en Europe.

4.1.2

L'UE devrait saisir de toute urgence l'opportunité d'étendre EGNOS pour couvrir tous les grands aéroports d'Afrique. Ce serait là une tactique astucieuse à long terme, qu'il conviendrait d'adopter avant que nos concurrents, en particulier la Chine, n'entrent en action.

4.1.3

EGNOS est déjà en service depuis plus d'un an. Il conviendrait de conférer un plus grand caractère d'urgence aux programmes de commercialisation et d'innovation.

4.1.4

La Commission et l'Autorité de surveillance du GNSS ont accompli un excellent travail en dépit de la difficulté de la tâche et des ressources très limitées. Il conviendrait peut-être de passer prochainement un contrat avec une société d'experts, qui serait chargée de commercialiser le GNSS européen. Le développement commercial d'EGNOS et de GALILEO est crucial pour assurer leur réussite sur le long terme; il s'agit d'un défi vital et complexe pour lequel le travail réalisé jusque-là est insuffisant.

4.1.5

L'UE a besoin d'une stratégie agressive de développement commercial, menée par une équipe hautement qualifiée, par rapport à des objectifs clairs et mesurables.

4.1.6

L'UE doit clairement prendre le leadership en la matière et apporter un soutien sans réserve pour permettre d'éliminer toute incertitude autour du système GNSS.

4.1.7

Pour que les programmes GNSS puissent bénéficier d'une adhésion à l'intérieur de l'UE et sur le marché, le facteur de confiance vis-à-vis des responsables et de la gestion des programmes GNSS est d'une importance critique. Il conviendrait de procéder à un examen des actuelles structures de responsabilité et de gestion en vue de déterminer si des changements sont nécessaires, et le cas échéant, lesquels.

4.1.8

Il conviendrait de trouver des ressources financières supplémentaires pour les programmes de commercialisation et d'innovation en établissant des rapports de création et de synergie dans la collaboration avec d'autres initiatives, telles que la stratégie numérique et «Une Union pour l’innovation».

4.1.9

Il est nécessaire de définir une stratégie de commercialisation et d'innovation fondée sur des segments «chaîne de valeur/produit/marché» pour chaque élément de l'industrie en aval: électronique, logiciels, téléphonie mobile, radio, matériels et services.

4.1.10

La Commission devrait examiner dans quels secteurs il est possible d'introduire de nouvelles règlementations en vue de tirer profit des avantages apportés par les applications et les technologies des GNSS européens.

4.1.11

Il conviendrait de mettre en évidence des mesures réglementaires susceptible de favoriser le choix des technologies EGNOS/GALILEO par rapport à des technologies moins performantes, notamment pour les applications qui exigent une confiance dans la continuité du service ou des niveaux élevés de précision et d'intégrité, ou bien encore qui comportent des contraintes de sécurité.

4.1.12

L'UE devrait faire preuve de fermeté dans les enceintes européennes compétentes en matière de normes industrielles (transports, aviation, agriculture etc.) afin de faire reconnaître une préférence pour les technologies EGNOS/GALILEOet promouvoir l'interopérabilité existant entre GALILEO et GPS.

4.1.13

Il conviendrait de considérer comme une priorité stratégique de première importance la démarche consistant à faire baisser le coût des jeux de composants des récepteurs EGNOS/GALILEO au-dessous du coût des jeux de composants de récepteurs GPS. Les effets de courbe d'apprentissage de la production de masse sont d'une importance critique pour la fabrication à faible coût de jeux de composants de récepteurs, et par conséquent, pour l'adoption de ces jeux de composants par les fournisseurs de solutions.

4.1.14

Il conviendrait de consentir des efforts résolus pour trouver des synergies entre les programmes de collaboration en matière d'innovation et de commercialisation et les initiatives de stratégie numérique et d'«Union pour l'innovation».

4.1.15

Il conviendrait d'accorder une attention particulière à l'incitation et au soutien à l'esprit d'entreprise parmi les PME, de sorte que celles-ci soient capables de se mobiliser pour fournir des applications GNSS.

4.1.16

Il conviendrait de mettre en chantier un programme bien réfléchi de développement de «pôles d'innovation», qui porterait sur toutes les opportunités de production/de commercialisation pour EGNOS et GALILEO.

4.1.17

Il conviendrait de dresser une carte de la valeur où figureraient toutes les entreprises et organisations qui pourraient ou devraient être associées à la création de technologies, d'applications et de services pour EGNOS/GALILEO. Cette carte, qui mettrait en évidence les liens existants et potentiels entre les multiples acteurs, constituerait un outil stratégique puissant pour cerner les opportunités, analyser les problèmes et élaborer des plans.

4.1.18

Il conviendrait de détecter de grandes entreprises susceptibles de se faire officiellement les champions et les leaders du développement d'applications GNSS en Europe et de gagner leur adhésion à ce projet.

4.2 Innovation

4.2.1

Les technologies et services EGNOS/GALILEO mis sur le marché doivent toujours répondre aux normes de qualité les plus élevées. Un contrôle rigoureux de la qualité doit être maintenu en ce qui concerne le développement technologique et l'application au niveau de l'utilisateur final.

4.2.2

Outre la précision et l'intégrité, il conviendrait de trouver de nouveaux facteurs de différenciation au plan concurrentiel, peut-être en passant par une innovation en matière de modèle d'entreprise («business model») susceptible de créer de nouvelles offres améliorées qui seraient associées à d'autres technologies et services.

4.2.3

Il conviendrait d'encourager les produits et les services intelligents qui font appel à l'intégration de technologies et de composants de service, et ce en coopération avec les programmes de stratégie numérique et d'«Union pour l'innovation».

4.2.4

Le forum international pour les applications devrait chercher des participants en dehors des domaines actuels des technologies et des services. Cette participation inciterait à l'innovation et à une réflexion créatrice, par-delà les facteurs déjà mis en évidence.

4.2.5

Le développement de jeux de composants à bas prix ayant la double fonction GPS et EGNOS/GALILEO devrait être défini comme prioritaire.

4.2.6

Il faut prévoir une stratégie permettant de cerner avec une précision suffisante les effets de courbe d'apprentissage de la production de masse, qui revêt une importance critique pour la fabrication à faible coût de jeux de composants pour les récepteurs, de sorte que les jeux de composants EGNOS/GALILEO puissent concurrencer au niveau des coûts les jeux de composants ne recevant que les signaux GPS.

4.3 Commercialisation

4.3.1

Les travaux de développement du marché des applications GNSS devraient être de la responsabilité de professionnels de la commercialisation. Il conviendrait de passer en revue les structures et le personnel actuels en fonction de cette exigence. Il est peut-être nécessaire de passer un contrat avec une société d'experts, qui accomplirait cette tâche sous la direction de la Commission et de l'Autorité de surveillance du GNSS.

4.3.2

Un plan de commercialisation complet, issu d'une réflexion approfondie et bien financé est essentiel au succès de l'exécution du plan d'action.

4.3.3

Il conviendrait de fixer des objectifs SMART pour ce qui est d'augmenter la part globale des recettes en aval du système GNSS. Les objectifs devraient être fixés par marché cible/segment de la chaîne de valeur.

4.3.4

Il y aurait lieu de développer pour EGNOS/GALILEO une stratégie de marque à l'échelle mondiale, permettant d'aligner les objectifs, de mettre en exergue la valeur de la marque, de simplifier les communications sur le marché et de clarifier les priorités en matière de commercialisation.

4.3.5

Il conviendrait de lancer une campagne publique de communication et d'éducation, bien financée et justement ciblée, afin de promouvoir EGNOS/GALILEO auprès des citoyens. Cette démarche devrait uniquement s'effectuer dans le cadre d'une stratégie de marque adéquate.

4.3.6

Il importe de développer un label de qualité pour toutes les technologies EGNOS/GALILEO approuvées, afin de protéger la réputation de la marque EGNOS/GALILEO contre toute atteinte.

4.3.7

Il conviendrait de susciter l'engagement de «champions» qui porteraient la bonne parole et susciteraient l'adhésion de PME à l'idée de saisir l'occasion de développement qui s'offre à elles.

4.3.8

Il conviendrait de détecter des «champions» potentiels et des détenteurs d'influence sur tous les marchés cibles et de gagner leur adhésion; cette démarche devrait viser tout particulièrement les grandes entreprises.

Bruxelles, le 16 février 2011.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

(1) EUROPE 2020 – Une stratégie pour une croissance intelligente, durable et inclusive – COM(2010) 2020.

(2) Une stratégie numérique pour l'Europe – COM(2010) 245 final.

(3) http://www.oosa.unvienna.org/oosa/SAP/gnss/icg.html

(4) Par «label de qualité», le Comité entend un système de marque commerciale autorisant les fournisseurs agréés de technologies EGNOS/GALILEO à vendre des technologies et des solutions répondant à des normes techniques rigoureuses et d'excellence. Ce système de marque déposée a par exemple été utilisé avec succès par le consortium Wi-Fi Alliance pour doper le succès commercial de la technologie des réseaux sans fil LAN. Voir http://fr.wikipedia.org/wiki/Wi-Fi_Alliance

(5) JO C 221, 8.9.2005, p. 28; JO C 317, 23.12.2009, pp. 103–104 et JO C 54 du 19.02.2011, p. 58.

(6) Un jeu de composants (en anglais, chipset ou chip set) est un groupe de circuits intégrés (ou puces) conçus pour fonctionner ensemble et généralement commercialisés comme un seul et même produit. Un jeu de composants est conçu pour fonctionner avec une famille spécifique de microprocesseurs. Le jeu de composants contrôle les communications entre le processeur et les appareils périphériques, c'est pourquoi il joue un rôle fondamental dans la définition des performances du système.

6.4.2011

Journal officiel de l'Union européenne

C 107/49

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil relative à l'utilisation de scanners de sûreté dans les aéroports de l'UE»

COM(2010) 311 final

2011/C 107/10

Rapporteur: BERNARDO HERNÁNDEZ BATALLER

Le 15 juin 2010, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Communication de la Commission au Parlement Européen et au Conseil relative à l'utilisation de scanners de sûreté dans les aéroports de l'UE»

COM(2010) 311 final.

La section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures, société de l'information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 2 février 2011.

Lors de sa 469e session plénière des 16 et 17 février 2011 (séance du 16 février 2011), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 104 voix pour, 1 voix contre et 5 abstentions.

1. Conclusions

1.1 Le CESE admet qu'il est nécessaire que la sécurité aérienne soit un bien juridique à protéger, mais estime que la Commission devrait adopter en la matière une approche plus globale dans laquelle «l'échange d'informations et l'analyse des facteurs humains» constitueraient aussi des éléments essentiels, ne se limitant pas à l'utilisation de technologies qui suscitent de sérieux doutes et risques qui n'ont, à ce jour, pas encore été écartés.

1.2 L'utilisation de ce type de scanner pourrait porter particulièrement atteinte à la protection des droits fondamentaux s'agissant de la dignité humaine, de la vie privée et de la protection des données, en raison du stockage, de l'impression, de la transmission ou de la conservation indus des images qui pourraient être diffusées ultérieurement. Le Comité estime que, dans les autres circonstances, le passager devrait avoir le droit de choisir de se soumettre à ce type de contrôle ou non (opt out) et, quel que soit son choix, il devrait conserver le droit de voler. En tout état de cause, il y a lieu d'établir des garanties juridiques solides pour que les personnes choisissant de refuser ce type de contrôle n'aient pas à subir d'autres désagréments tels que de longues attentes aux files des contrôles ou des fouilles minutieuses.

1.3 En ce qui concerne la protection de la santé, le CESE demande à la Commission de fournir des études concluantes concernant l'impact potentiel de ces dispositifs sur la santé des passagers et des membres du personnel fréquemment soumis à ces contrôles du fait de leur profession, car en cas de doute, il vaudrait mieux utiliser un autre type d'équipement.

1.4 Le Comité rappelle à la Commission que la communication ne fait pas allusion au recours effectif qu'elle doit garantir à la partie la plus faible, à savoir le passager utilisant les lignes aériennes et aéroports, car sans garanties procédurales suffisantes, les droits individuels ne peuvent être assurés.

1.5 Le Comité est d'avis qu'il convient d'étudier sérieusement d'autres possibilités que l'utilisation des scanners de sûreté ou des scanners corporels. L'une d'entre elles consiste à utiliser des dispositifs techniques qui permettent de localiser schématiquement et de reconnaître des sources de danger, dont une palpation de sécurité peut ensuite préciser plus avant la nature.

2. Introduction et contenu de la communication

2.1 La communication de la Commission aborde le thème des scanners de sûreté, faisant suite à leur utilisation croissante et réglementée au niveau national dans les aéroports de l'Union européenne.

2.2 Selon la Commission, seules les normes européennes communes en matière de sûreté aérienne peuvent constituer un cadre de nature à assurer une approche harmonisée de l'utilisation des scanners de sûreté dans les aéroports.

2.3 La Commission estime que la sûreté aérienne est confrontée actuellement à de nouveaux types de menaces auxquelles les technologies de sûreté traditionnellement utilisées dans les aéroports ne permettent pas de donner une réponse adéquate et efficace. Par conséquent, certains États membres ont commencé à tester et à installer des scanners de sûreté dans leurs aéroports. Il en résulte que des règles différentes sont actuellement appliquées dans l'ensemble de l'Union européenne.

2.3.1 «Scanner de sûreté» est une formule générique désignant une technologie permettant de détecter des objets portés sous les vêtements. Plusieurs formes de rayonnement se distinguant par des longueurs d'onde différentes et par l'énergie qu'elles émettent sont utilisées afin de pouvoir déceler tout objet distinct de la peau humaine.

2.4 Conformément au droit de l'UE, les États membres peuvent instaurer l'utilisation de scanners de sûreté dans leurs aéroports soit i) en exerçant leur droit d'appliquer des mesures de sûreté plus strictes que les obligations résultant de la législation de l'UE en vigueur, soit ii) en exerçant temporairement leur droit d'expérimenter de nouveaux procédés techniques ou de nouvelles méthodes pour une durée maximale de 30 mois.

2.5 En ce qui concerne la santé, et plus particulièrement l'utilisation de rayonnements ionisants, la législation européenne fixe, en vertu du traité Euratom, des seuils aux doses de rayonnement autorisées (annuellement et au cas par cas). Elle dispose que l'exposition des personnes à des rayonnements doit répondre à des considérations légitimes et qu'il y a lieu de prendre des mesures de protection pour faire en sorte que cette exposition soit aussi faible que possible.

2.6 La Commission indique que le principe fondamental des réglementations européennes et internationales réside dans l'idée que les objets dangereux tels que les armes, les couteaux ou les explosifs (les «articles prohibés») ne doivent pas être introduits dans un avion.

2.6.1 Ce cadre réglementaire commun envisage la mise en place d'un «contrôle unique de sûreté», déjà instauré dans certains États membres de l'Union européenne mais pas encore complètement, qui constituera à l'avenir, tant pour le secteur aérien que pour les passagers, le principal élément de facilitation.

2.7 Conformément au cadre juridique actuel de l'UE en matière de sûreté aérienne, les États membres et/ou les aéroports reçoivent une liste de méthodes et de technologies d'inspection/filtrage et de contrôle parmi lesquelles ils doivent choisir celles qui leur sont nécessaires pour remplir de manière efficace et effective leurs tâches en matière de sûreté aérienne.

2.7.1 La Commission note que la législation actuelle ne permet pas aux aéroports de remplacer systématiquement par des scanners de sûreté toute méthode ou technologie d'inspection/filtrage reconnue. Seule une décision de la Commission, soumise à la procédure de comitologie et appuyée par les États membres et le Parlement européen, peut constituer un fondement autorisant l'utilisation de scanners de sûreté comme méthode supplémentaire admissible pour garantir la sûreté aérienne.

3. Observations

3.1 Le CESE émet d'importantes et de sérieuses réserves quant à l'approche de la communication de la Commission. En principe, il est opposé à l'éventuelle adoption et mise en œuvre d'un futur règlement qui pourraient entraîner des charges élevées pour les particuliers, touchant à l'exercice de leurs droits fondamentaux. Or comme il s'agit en l'occurrence de technologies très évolutives, le Comité ne pourrait être favorable à un système de contrôle de sécurité utilisant des technologies moins intrusives que si ce dispositif était complètement fiable, ne portait pas atteinte aux droits fondamentaux et ne mettait pas en danger la santé des personnes.

3.1.1 Plus particulièrement, le Comité épingle au moins quatre aspects de la communication présentant de sérieuses lacunes juridiques.

3.1.2 Tout d'abord, le Comité émet des doutes quant à l'adéquation de l'objectif principal de l'acte législatif en question (l'introduction généralisée dans tous les aéroports de l'UE des «scanners de sûreté») pour atteindre le niveau maximum de sûreté aérienne. Même si, selon la Commission, l'introduction des scanners était facultative, les passagers n'auraient pas le choix de se soumettre ou non à ce contrôle. Avant l'adoption d'une mesure de cette nature, il convient d'appliquer le «test de proportionnalité» entre la nécessité de son adoption et d'autres aspects tels que les coûts que peut entraîner l'utilisation de ces scanners de sûreté. Dans les conditions actuelles, la mise en place de ces systèmes (coût d'acquisition de l'équipement de base et des logiciels complémentaires) dans tous les aéroports de l'UE s'avère très onéreuse pour les pouvoirs publics, compte tenu des doutes sérieux sur la fiabilité de ces systèmes, la santé des personnes et l'atteinte aux droits fondamentaux. Étant donné le caractère fortement évolutif de ce marché, le CESE estime qu'il est plus rationnel d'attendre l'apparition de technologies plus perfectionnées, moins intrusives et répondant mieux à l'objectif à atteindre, soit la sûreté aérienne. Le Comité est d'avis qu'il convient d'étudier sérieusement d'autres possibilités que l'utilisation des scanners de sûreté ou des scanners corporels. L'une d'entre elles consiste à utiliser des dispositifs techniques qui permettent de localiser schématiquement et de reconnaître des sources de danger, dont une palpation de sécurité peut ensuite préciser plus avant la nature.

3.1.3 En deuxième lieu, le Comité émet des réserves par rapport à la stricte limitation des droits fondamentaux découlant de la mise en œuvre future du règlement. Malheureusement, dans une juridiction de Floride utilisant un système à ondes millimétriques, les agents ont conservé 35 000 images, qui ont été diffusées sur internet, violant ainsi les droits fondamentaux de milliers de personnes.

3.1.4 Enfin, le choix du type d'acte que fait la Commission peut être remis en question tout comme la procédure d'adoption.

3.2 En somme, à la lumière des critères largement établis dans la jurisprudence de la Cour de justice de l'UE et dans celle de la Cour européenne des droits de l'homme, il semble que la communication de la Commission ne respecte pas pleinement les trois critères – nécessité, proportionnalité et légalité – devant être réunis pour toutes les mesures adoptées par les pouvoirs publics d'une Union (ou d'un État) de droit, pour qu'elles ne réduisent ou ne limitent pas l'exercice des droits et des libertés des personnes.

3.2.1 En ce qui concerne le premier aspect mentionné, de sérieuses réserves sont émises au sujet de la relation incertaine entre la mesure proposée (l'introduction des «scanners de sûreté») et la réalisation de normes de sûreté aérienne plus élevées.

3.2.2 La Commission elle-même reconnaît explicitement dans sa communication, lorsqu'elle évalue l'impact de l'introduction de nouvelles méthodes et technologies à la suite de différents incidents attentant à la sécurité aérienne ces dernières années, que cela «s'avère de plus en plus inefficace» et plaide a contrario pour une «approche plus globale dans laquelle l'amélioration de l'échange d'informations et de l'analyse de facteurs humains … constituerait un élément essentiel».

3.2.3 Cette optique coïncide, et ce n'est pas un hasard, avec la position du contrôleur européen de la protection des données qui, à la requête de la Commission européenne, a élaboré un rapport ad hoc sur la réglementation controversée et a défendu cette approche dans tous ses avis relatifs à l'application de mesures de sécurité européennes face aux menaces terroristes.

3.2.4 Il y a lieu de trouver un équilibre entre la nécessité d'une approche européenne du problème de la sécurité aérienne dépourvue de toute discrimination et la mise en place définitive du «contrôle unique de sûreté», dans le respect des droits fondamentaux, en particulier en ce qui concerne le consentement à se soumettre volontairement aux contrôles utilisant ces technologies.

3.2.5 La position du groupe de travail de l'article 29, institué par la directive 95/46/CE est encore plus ferme. Dans le cadre de sa consultation adoptée le 11 février 2009, il affirme que ces scanners ne représentent pas une alternative à d'autres méthodes déjà utilisées pour détecter les éléments présentant une menace pour la sûreté aérienne, et arrive à la conclusion qu'il n'existe aucun élément à ce jour démontrant la nécessité de remplacer les dispositifs de contrôle actuels dans les aéroports par ces scanners.

3.3 Par ailleurs, le Comité exprime son désaccord quant à l'impact sévère que la mise en œuvre de la proposition découlant de la communication pourrait avoir sur l'exercice des droits fondamentaux.

3.3.1 Les droits fondamentaux concernés contrastent également avec l'analyse approfondie consacrée à l'évaluation du coût économique de l'installation des scanners dans les aéroports pour justifier de manière fondée leurs avantages.

3.3.2 Il s'agit ici de trouver le bon équilibre entre la liberté et la sécurité. Cela exige une interprétation minutieuse de la législation pour différentes raisons.

3.3.3 Tout d'abord, les droits et les libertés les plus touchés font partie, presque tous, de ce que la Cour européenne des droits de l'homme considère comme le noyau dur intouchable de l'ordre public instauré par la Convention européenne des droits de l’homme.

3.3.4 Par conséquent, toute restriction de ces droits doit s'appliquer de manière exceptionnelle, quand il n'existe pas de marge de manœuvre pour d'autres alternatives juridiquement moins contraignantes, et doit être soumise à des contrôles supranationaux et être compatible avec les pratiques d'une société démocratique avancée. En tout état de cause, la Commission devra, dans le futur règlement, prévoir des procédures sommaires et de préemption ou se référer aux procédures qui existent déjà dans les États membres, pour remédier aux éventuelles violations des droits fondamentaux.

3.3.5 Par ailleurs, comme l'indique l'avocate générale SHARPSTON dans ses conclusions sur le cas C-345/06 (Heinrich), également en rapport avec l'adoption d'un acte législatif de la Commission européenne sur la sûreté aérienne, il est hors de propos dans l'UE d'avancer des arguments justifiant la suspension ou la limitation des garanties des droits fondamentaux afin de prévenir les risques menaçant la sécurité publique qui peuvent être particulièrement élevés en des périodes ou des circonstances difficiles.

3.4 Le CESE est particulièrement préoccupé par la santé des passagers et des membres du personnel qui sont soumis à l'effet de ces contrôles du fait de leur profession. Aussi, le Comité demande que l'utilisation répétée d'appareils sophistiqués soit confiée à un personnel dûment qualifié. À cet égard, de bonnes conditions de travail et de rémunération sont cruciales. L'emploi de personnel qualifié contribuerait à réduire le nombre de contrôles répétés au moyen de portiques de sécurité, ainsi que les risques pour la santé qui y sont liés.

3.5 Le CESE espère que la proposition de la Commission établira un niveau élevé de protection de la santé sur la base de recherches et d'avis scientifiques, dûment contrôlés, concluants, fiables et satisfaisants pour les passagers et sur la base du principe d'une exposition la plus faible possible aux éventuels effets dommageables. En outre, il y aura lieu de prévoir des règles spéciales pour les passagers sensibles ou vulnérables, comme les femmes enceintes, les enfants, les personnes handicapées ou qui souffrent de maladies rendant ce type de contrôle déconseillé.

3.6 Enfin, il n'y a aucune preuve concluante certifiant que l'utilisation des scanners ne nuit pas à la santé des personnes, et aucun code de bonnes pratiques n'a été adopté en la matière – pour le cas où l'utilisation de ces scanners se généraliserait – conformément aux exigences du droit à la protection des données personnelles. Dans cette optique, la Commission doit approfondir le contenu des protocoles élaborés afin d'y inclure les réponses appropriées aux préoccupations concernant le respect des droits fondamentaux et porter ces droits de manière adéquate à la connaissance générale des passagers, en particulier le fait que l'utilisation des scanners est strictement facultative et en aucun cas obligatoire.

3.6.1 En tout état de cause, il y a lieu d'offrir le choix de ne pas passer le contrôle utilisant les scanners et d'établir des garanties juridiques solides pour que les personnes choisissant cette option ne subissent d'autres désagréments tels que de longues attentes aux files des contrôles ou des fouilles minutieuses. Ces deux dispositions ne figurent pas dans la communication de la Commission.

3.7 Un autre aspect qui suscite une certaine perplexité, est l'approche terminologique et la présentation thématique de la proposition de la Commission.

3.7.1 La Commission utilise ex novo la formule «scanners de sûreté» qui remplace celle de «scanners corporels» utilisée précédemment dans le cadre de la consultation publique qu'elle a réalisée sur cette question comme l'exigeait la résolution du Parlement européen du 23 octobre 2008.

3.7.2 Ce changement terminologique est une façon de rendre la communication à l'examen politiquement plus attrayante en vue de son adoption, comme le montre la prise de position de la Commission en faveur de l'introduction de ces appareils dans les mesures de sûreté aérienne à appliquer dans les aéroports des États membres de l'UE.

3.7.3 C'est ainsi que, par exemple au paragraphe 34 de la communication, la Commission affirme que les scanners pourraient remplacer complètement les autres techniques utilisées dans le cadre de la sûreté aérienne.

3.7.4 De même, elle indique au paragraphe 45 de la communication que, compte tenu des technologies actuellement disponibles, «il apparaît clairement» que ces appareils «porteraient au maximum la probabilité de déceler les menaces et qu'ils permettraient d'améliorer la prévention de façon considérable».

3.7.5 La Commission répète au paragraphe 82 que la généralisation de leur utilisation permettrait aux grands aéroports de disposer «d'une plus grande marge de manœuvre et de plus de possibilités pour améliorer la sûreté aérienne».

3.7.6 Compte tenu des incertitudes de natures diverses qui entourent l'utilisation de ces appareils et de leur impact indéniable sur les droits et les libertés publics des personnes, il serait plus approprié de présenter un texte éclectique décrivant l'état de la question et les alternatives possibles d'une manière plus objective.

3.7.7 Ces particularités relatives à la technique de rédaction utilisée par la Commission dans sa communication ont une incidence sur le dernier des aspects mentionnés plus haut, qui concerne tant le choix du type d'acte (un règlement) que l'adéquation du procédé choisi pour son adoption (une procédure de comitologie).

3.8 En somme, la communication suscite des doutes sérieux non plus sur sa légalité mais bien sur sa légitimité.

3.8.1 La Commission peut certes agir dans ce domaine sur la base des compétences qui lui sont attribuées en vertu de l'article 4.2 du règlement no 300/2008 du Parlement européen et du Conseil.

3.8.2 Néanmoins, la Commission devrait être extrêmement prudente lors de l'élaboration d'une proposition aussi controversée, en particulier à la lumière des expériences récentes suite auxquelles, à l'issue de contestations juridiques, elle s'est vue obligée de modifier ses propres actes dans ce domaine.

3.8.3 Dans ces circonstances, il semblerait plus approprié de choisir une décision visant tous les États membres, voire même une recommandation, dans le but de fournir une plus grande marge de manœuvre aux autorités compétentes et de laisser plus de temps pour tester les scanners (sur une base volontaire).

3.8.4 De même, il convient de souligner que la procédure de comitologie suivie par la Commission en vue d'adopter la future proposition législative, bien que juridiquement valide, est trop restreinte et obscure lorsqu'il s'agit d'élaborer un acte aussi spécifique.

3.8.5 Cela est d'autant plus important que le traité de Lisbonne, au nouvel article 290 du TFUE, jette les bases d'un nouveau mécanisme pour l'exercice par la Commission des pouvoirs délégués par le Conseil et le Parlement européen qui habilite ces derniers à révoquer la délégation sans justification (article 290, paragraphe 2, lettre a)). Dans ce contexte, la Commission devrait se demander, si l'impact considérable sur le patrimoine juridique des citoyens qui résulterait de l'entrée en vigueur de la proposition de règlement, ne devrait pas bénéficier d'un cadre institutionnel plus large et plus ouvert au débat public avec toutes les parties concernées et à la concurrence idéologique entre les partis politiques représentatifs comme l'entend la démocratie parlementaire, dans laquelle le Parlement européen, lors du débat sur les droits fondamentaux doit jouer un rôle de premier plan, qui bien sûr n'est pas conforme à la procédure de comitologie.

Bruxelles, le 16 février 2011.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

6.4.2011

Journal officiel de l'Union européenne

C 107/53

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil établissant le premier programme en matière de politique du spectre radioélectrique»

COM(2010) 471 final — 2010/0252 (COD)

et sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions: le haut débit en Europe: investir dans une croissance induite par le numérique»

COM(2010) 472 final

2011/C 107/11

Rapporteur: M. McDONOGH

Le 7 octobre 2010, le Parlement européen et le Conseil, ont décidé, conformément aux articles 114 et 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil établissant le premier programme en matière de politique du spectre radioélectrique

COM(2010) 471 final — 2010/0252(COD).

Le 20 septembre 2010, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions: le haut débit en Europe: investir dans une croissance induite par le numérique

COM(2010) 472 final.

La section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures, société de l'information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 2 février 2011.

Lors de sa 469e session plénière des 16 et 17 février 2011 (séance du 16 février 2011), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 108 voix pour et 2 abstentions.

1. Conclusions

1.1 Le Comité félicite la Commission pour les trois documents de ce «paquet de mesures pour le haut débit». Ils sont opportuns, réfléchis et revêtent une portée générale.

1.2 Le Comité soutient sans réserve les objectifs fixés par la stratégie numérique consistant à fournir des avantages économiques et sociaux durables grâce à un marché numérique unique s'appuyant sur un accès rapide et ultrarapide aux services Internet, et adhère totalement à l'objectif ambitieux concernant le haut débit, inclus dans cette initiative phare (1). Cependant, le Comité est d'avis qu'il pourrait être nécessaire d'ici quelques années de fixer des objectifs plus ambitieux en termes d'accès, afin de préserver la compétitivité de l'Europe à l'échelle mondiale (2).

1.3 Le Comité a pris connaissance et s'inquiète du fait que le chômage continue à progresser dans toute l'Union européenne, notamment au sein de la jeunesse (personnes âgées de moins de 25 ans) (3). Le Comité considère qu'une mise en œuvre réussie du «paquet de mesures pour le haut débit» est fondamentale pour traiter le chômage en créant une croissance intelligente, durable et inclusive en Europe, tel que préconisé par la stratégie «Europe 2020».

1.4 Le Comité note avec satisfaction que les principes réglementaires contenus dans le «paquet de mesures pour le haut débit» sont cohérents avec le cadre législatif révisé pour les communications électroniques (4).

1.5 Le Comité considère que le principe de neutralité (5) revêt une importance fondamentale pour l'avenir des services Internet en Europe. Le Comité a également pris note du rapport de la Commission concernant la consultation publique sur l'Internet ouvert et la neutralité de l'Internet (6), et accueille favorablement le soutien apporté par Mme Kroes, vice-présidente de la Commission (7), à ce principe. Le Comité s'inquiète toutefois que les fournisseurs de services puissants sur le marché disposent de fortes incitations commerciales pour agir à l'encontre du principe de neutralité d'Internet et contre les intérêts des citoyens. Le Comité considère que les dispositions du cadre réglementaire des télécommunications (8) pourraient exiger d'autres ajustements afin de renforcer les pouvoirs des autorités réglementaires nationales (ARN) pour faire en sorte que les fournisseurs de services assurent l'ouverture d'Internet dans toute l'Europe et le plein respect du principe de neutralité d'Internet.

1.6 Le Comité attire l'attention de la Commission sur les nombreux avis du CESE dans lesquels il a manifesté son soutien à l'égard de la société de l'information, de la stratégie UE 2020 et de la stratégie numérique, ainsi que sur ceux où il a souligné la nécessité de mettre à la disposition des citoyens de toute l'Union européenne un accès Internet à haut débit de qualité, et de créer un environnement réglementaire équilibré permettant d'offrir des services de communication de qualité à des prix abordables (9).

1.7 Stratégie en matière de haut débit

1.7.1 Le Comité considère que la mise en œuvre efficace de la stratégie de l'UE en matière de haut débit est fondamentale pour l'avenir du bien-être économique et social de tous les citoyens; cependant, compte tenu du fait que la situation financière restera difficile pendant de nombreuses années, il est tout à fait conscient que la réalisation des objectifs en matière de haut débit constituera un défi important pour l'Europe. Le Comité invite le Conseil, la Commission, les États membres et les collectivités locales et régionales à faire tout leur possible pour soutenir la mise en œuvre des objectifs en matière de haut débit, fixés par la stratégique numérique.

1.7.2 Le Comité est d'avis que l'accès universel aux services à haut débit constitue un instrument essentiel pour promouvoir la cohésion sociale et territoriale (10). Il souscrit aux projets visant à élargir l'utilisation des Fonds structurels et de développement rural pour compléter le déploiement d'infrastructures pour le haut débit commercialement viables. Néanmoins, il est également indispensable que les citoyens tirent profit de ces investissements grâce à la fourniture de services de grande qualité et à une réduction significative des coûts pour les utilisateurs finaux. Le Comité invite également les États membres et les collectivités locales et régionales à fournir des points d'accès Wifi dans des lieux publics en vue de soutenir la stratégie numérique.

1.7.3 Le Comité attire l'attention de la Commission sur l'effet multiplicateur sur l'économie et la qualité de vie engendré par la réduction des coûts de fourniture d'infrastructures pour le haut débit dans l'Europe entière. Il invite la Commission, les États membres et les collectivités locales et régionales à déployer tous leurs efforts pour réduire ces coûts.

1.7.4 Tout en se félicitant des mesures visant à stimuler et à soutenir les investissements destinés aux infrastructures pour le haut débit, le Comité souhaiterait que ceux-ci s'effectuent de manière à renforcer la concurrence. Le Comité serait inquiet si les soutiens devaient être mis en œuvre de manière à bénéficier de manière disproportionnée aux fournisseurs de services disposant d'une puissance de marché importante.

1.7.5 Toutefois, le Comité déplore la lenteur d'absorption, par les États membres, des fonds de soutien pour le haut débit (11). L'orientation des États membres prévue pour les aider à accélérer la mise en œuvre des programmes et à accéder aux fonds disponibles, semble donc opportune.

1.8 Politique du spectre radioélectrique (PSR)

1.8.1 Le Comité se félicite de constater que le programme en matière de politique du spectre radioélectrique (PPSR) prévoit une législation qui garantisse la désignation et la mise à disposition de radiofréquences suffisantes et appropriées pour les besoins de couverture et de capacité des technologies à haut débit sans fil, afin d'atteindre l'objectif fixé pour 2020. Le CESE se réjouit également de l'intention de poursuivre le développement du haut débit par des mesures aptes à favoriser la concurrence, telles que l'introduction de l'échange de fréquences et de mesures permettant d'éviter d'éventuelles distorsions en cas de modification des licences actuelles.

1.8.2 Le Comité se félicite également de ce que le programme en matière de politique du spectre radioélectrique vise à rendre obligatoire d'ici à 2013 la libération de la bande des 800 MHz du dividende numérique, afin de fournir une couverture à haut débit notamment dans les zones rurales. Le Comité invite les États membres à mettre à disposition cette bande sans délai.

1.8.3 Il prend par ailleurs acte du projet visant à utiliser le haut débit par satellite à un prix abordable pour atteindre les régions périphériques pour lesquelles une fourniture par voie terrestre n'est pas possible.

1.8.4 Le Comité se fait l'écho de la demande adressée par la Commission aux États membres de contribuer à la réalisation rapide des objectifs en matière de couverture en haut débit par l'adoption immédiate de mesures pour:

—	rendre disponibles des bandes de fréquences suffisamment larges (12);

—	attribuer rapidement des droits d'utilisation du spectre;

—	renforcer la flexibilité et la concurrence;

—	permettre au marché secondaire du spectre de s'adapter à l'évolution du marché.

1.9 Réseaux d'accès de nouvelle génération

1.9.1 La mise en œuvre des réseaux NGA est extrêmement onéreuse et à haut risque pour les investisseurs. Le Comité constate que les propositions tiennent compte de ces risques et prévoient l'inclusion d'une prime de risque dans les tarifs d'accès réglementés.

1.9.2 Le Comité est favorable à l'approche créative adoptée par la Commission qui soutient les accords de co-investissement, susceptibles de réduire le niveau du risque encouru individuellement par les entreprises.

1.9.3 Le Comité reconnaît que la réussite de l'application des réglementations sur l'accès aux réseaux de nouvelle génération dépendra largement de la capacité des ARN à les mettre en œuvre au sein de chaque État membre. Le Comité invite la Commission et les États membres à apporter tout leur soutien aux ARN et à l'organe des régulateurs européens des communications électroniques (BEREC) afin qu'ils puissent mener à bien cette tâche difficile.

2. Recommandations

2.1 Afin d'assurer la poursuite de l'Internet ouvert et la protection de la neutralité de l'Internet, il y a lieu que la Commission et les ARN suivent de près les techniques utilisées par les opérateurs pour gérer les flux de données qui transitent sur leurs réseaux, ainsi que leur incidence éventuelle sur l'expérience des utilisateurs d'Internet.

2.2 En s'appuyant sur cette expérience, il convient que la Commission examine si le cadre réglementaire des télécommunications est approprié pour faire face aux défis posés par la menace que représentent les fournisseurs de services pour l'Internet ouvert et la neutralité de l'Internet.

2.3 Il y a lieu d'actualiser rapidement les programmes nationaux pour le haut débit de telle sorte qu'ils incluent des plans de projets pour la fourniture du haut débit rapide et ultrarapide.

2.4 Les programmes nationaux pour le haut débit devraient suivre les meilleures pratiques en matière de planification de projets, et contenir des informations précises sur les ressources requises, les objectifs et les principales étapes de réalisation.

2.5 Il serait souhaitable que l'UE effectue une révision périodique des programmes nationaux pour le haut débit afin d'identifier d'éventuelles carences en matière de ressources et d'autres problèmes.

2.6 Les programmes nationaux pour le haut débit devraient inclure des informations détaillées sur tous les plans et investissements publics directs programmés en matière d'infrastructures et d'ouvrages de génie civil susceptibles de contribuer à la réalisation des objectifs de la stratégie numérique.

2.7 Le Comité invite la Commission à prêter une attention particulière aux conséquences sur la concurrence dans les États membres afin de surveiller les modalités de mise en œuvre de la réduction des coûts du réseau à haut débit.

2.8 Par le biais de mécanismes adaptés, quels qu'ils soient, il y a lieu que la Commission garantisse que la tarification du spectre radioélectrique se situe toujours à un niveau approprié afin que la fourniture de services concurrentiels soit viable du point de vue économique.

2.9 Afin de stimuler l'économie numérique, les États membres et les autorités régionales devraient promouvoir des points d'accès Wifi gratuits dans les lieux publics.

2.10 En prenant des mesures en faveur d'accords de co-investissement et de partenariats public-privé destinés à des projets d'infrastructures, les États membres et les autorités régionales doivent veiller à ne pas nuire à la saine concurrence du marché (13).

2.11 Parallèlement au développement des technologies et des services radio, il importe d'accorder une place prioritaire aux questions de santé publique concernant les effets potentiellement dangereux des champs électromagnétiques et de rassurer les citoyens, en prenant des mesures pour contrôler ces effets.

2.12 Le Comité est d'avis que lorsqu'elles autorisent le déploiement de réseaux sans fil, les collectivités locales doivent garantir une application efficace des réglementations en matière d'environnement et de santé afin d'assurer une fourniture rapide et rentable des services qui respectent pleinement ces réglementations.

2.13 Pour veiller à une mise en œuvre homogène des réglementations en matière de réseaux d'accès de nouvelle génération dans l'ensemble de l'UE, et identifier d'éventuels problèmes de ressources, il conviendrait que la Commission propose que les ARN soient soumises à un audit périodique. Celui-ci pourrait prendre la forme d'une évaluation par les pairs, sous les auspices du BEREC.

2.14 L'UE devrait envisager la possibilité d'allouer des fonds au BEREC, dans le but de:

—	créer un groupe d'experts capable de compléter l'expertise des ARN sur une base ad hoc;

—	financer un programme de développement professionnel pour le personnel des ARN;

—	financer une fonction d'audit et une unité chargée des bonnes pratiques pour contribuer à assurer un niveau d'excellence uniforme dans la mise en œuvre des réglementations en Europe.

3. Contexte

3.1 Le développement de réseaux de communication à haut débit est aujourd'hui aussi révolutionnaire que le fut le développement des réseaux électriques et de transport il y a un siècle. Bien que l'Europe soit l'une des régions du monde disposant des meilleurs réseaux d'interconnexion (14), de nombreuses zones de l'Union n'ont toujours pas accès à des services Internet de base, et même dans les zones urbaines, les connexions à haut débit sont rares.

3.2 Les particuliers et les entreprises de par le monde exigent de plus en plus des réseaux NGA beaucoup plus rapides. À cet égard, l'Europe accuse toujours un retard sur ses principaux concurrents internationaux: 30 % des Européens n'ont encore jamais utilisé Internet et le taux de pénétration des réseaux à haut débit par fibre optique n'est que de 1 % en Europe, alors qu'il atteint 12 % au Japon et 15 % en Corée du Sud.

3.3 La stratégie numérique (15), l'une des initiatives phare de la stratégie Europe 2020 pour une économie intelligente, durable et inclusive (16), fixe des objectifs ambitieux en matière d'accès à haut débit pour l'Europe. D'ici à 2020, tous les Européens devraient avoir accès à Internet à des vitesses de connexion de plus de 30 mégabits par seconde (Mbps), et 50 % au moins des ménages européens devraient être abonnés à des connexions Internet de plus de 100 Mbps. La stratégie numérique réaffirme aussi l'objectif approuvé par le Conseil européen de mettre le haut débit de base à la disposition de tous les Européens d'ici à 2013. Pour atteindre ces objectifs ambitieux, il est nécessaire d'élaborer une politique globale, reposant sur une combinaison de technologies, et de suivre attentivement les progrès réalisés au fil du temps (17).

3.4 Le «paquet de mesures pour le haut débit» à l'examen comprend des documents de la Commission qui ont été élaborés pour atteindre les objectifs de la stratégie numérique en termes d'accès. Ils comprennent:

—	une série de propositions destinées à satisfaire aux exigences en matière de planification et de financement pour atteindre les objectifs d'accès - COM(2010) 472 «Le haut débit en Europe: investir dans une croissance induite par le numérique»;

—

une proposition législative visant à établir le premier programme en matière de politique du spectre radioélectrique, nécessaire pour réguler et harmoniser les infrastructures sans fil pour pouvoir atteindre les objectifs de la stratégie Europe 2020 – COM(2010) 471 «Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil établissant le premier programme en matière de politique du spectre radioélectrique»;

—	une recommandation sur la manière dont les ARN dans l'UE devraient réglementer l'accès aux NGA requis pour fournir l'accès rapide et ultrarapide à haut débit prévu dans la stratégie numérique – C(2010) 6223/3.

4. Observations

4.1 Stratégie en matière de haut débit

4.1.1 Les objectifs de la stratégie UE2020 et de la stratégie numérique ne seront réalisés que si les États membres développent et rendent opérationnels des programmes nationaux efficaces en matière de haut débit. Bien que tous les États membres disposent désormais d'une stratégie en matière de haut débit, celle-ci doit toutefois être actualisée rapidement afin d'inclure des programmes pour les réseaux à très haut débit dotés d'objectifs et de mesures concrets de mise en œuvre.

4.1.2 La planification et la mise en œuvre des stratégies nationales de haut débit sont essentielles au succès de l'ensemble de l'entreprise. Il est également important que les États membres déploient leurs réseaux de NGA de telle sorte qu'aucune région de l'UE ne reste à la traîne, sans quoi la fracture numérique se creuserait de nouveau, entraînant un retard de développement économique dans les régions défavorisées exclues de l'économie numérique émergeante.

4.1.3 Afin d'évaluer la viabilité des programmes nationaux pour le haut débit, il serait utile que les États membres identifient les ressources (humaines et autres) nécessaires pour la mise en œuvre des projets, ainsi que les principales échéances en la matière. Ces plans de projets devront ensuite faire l'objet d'un suivi et de mises à jour.

4.1.4 La qualité des réseaux, leur coût et l'offre de prix concurrentiels pour l'utilisateur final sont des critères de gestion essentiels concernant les programmes de déploiement. Environ 80 % des coûts liés aux infrastructures de réseau sont issus des ouvrages de génie civil; il est essentiel que les collectivités locales et régionales s'emploient à réduire considérablement ces coûts grâce à une bonne coordination des projets d'infrastructures.

4.1.5 Une information appropriée facilite la planification et la gestion de qualité. Les programmes nationaux pour le haut débit devraient inclure des informations détaillées sur tous les plans et investissements publics directs programmés, y compris les ouvrages de génie civil, afin de faciliter le déploiement des infrastructures.

4.1.6 À moins que les ARN ne parviennent à gérer habilement cette question, la position dominante des fournisseurs de services disposant d'un pouvoir de marché important pourrait nuire au jeu de la concurrence et au déploiement des infrastructures.

4.1.7 La coopération et le partage entre fournisseurs d'infrastructures privés sont essentiels pour garantir l'efficacité, la rapidité de mise en œuvre, la viabilité environnementale et l'offre de prix compétitifs à l'utilisateur final.

4.1.8 Malheureusement, les concurrents coopèrent difficilement à moins d'y être contraints. Le Comité constate avec satisfaction que le «paquet de mesures pour le haut débit» prévoit d'exiger des fournisseurs d'infrastructure privés la publication d'informations de qualité sur les infrastructures existantes et programmées, de manière à faciliter la planification et l'utilisation efficace des ressources.

4.1.9 Le coût et la transparence des prix des services de communication sont essentiels pour garantir que les citoyens tirent profit des investissements réalisés par l'UE, les États membres et les autorités régionales en matière d'infrastructures pour le haut débit.

4.1.10 Le Comité est favorablement impressionné par l'étendue et la variété des aides financières disponibles pour contribuer à atteindre les objectifs de haut débit universel dans le cadre définis par la stratégie numérique. Le Comité se félicite par ailleurs des projets relatifs aux nouveaux instruments de financement qui seront inclus dans le prochain cadre financier pluriannuel.

4.2 Politique du spectre radioélectrique (PSR)

4.2.1 Le programme en matière de PSR est d'une extrême importance en raison du rôle essentiel que les communications sans fil joueront dans l'économie intelligente, durable et inclusive prévue dans la stratégie Europe 2020. La technologie sans fil sera essentielle, non seulement pour les communications humaines et l'usage d'Internet, mais aussi pour le fonctionnement d'applications futures couvrant tous les domaines de la société: des systèmes de relevé intelligents d'énergie, aux systèmes de transport intelligents, en passant par l'Internet des objets.

4.2.2 En particulier, le Comité note l'importance du PPSR pour la mise en œuvre de réseaux intelligents sur tout le territoire européen, ce qui sera essentiel pour réaliser une croissance durable.

4.2.3 Le Comité note que le taux de croissance le plus élevé sur le marché européen du haut débit est celui des services mobiles à haut débit, secteur dont la pénétration a plus que doublé l'année passée. Les technologies sans fil sont donc de plus en plus importantes pour répondre au besoin de services de communications à haut débit.

4.2.4 Les champs électromagnétiques peuvent être dangereux pour le bien-être des citoyens. Le Comité se félicite que le programme de PSR reconnaisse la nécessité d'effectuer un suivi ininterrompu de l'incidence de l'utilisation du spectre radioélectrique sur la santé.

4.3 Réseaux d'accès de nouvelle génération (NGA)

4.3.1 Les propositions d'accès réglementé pour les NGA sont le fruit de plusieurs années d'expérience de la Commission pour établir un bon équilibre entre la nécessité d'encourager les investissements dans les réseaux tout en préservant la concurrence. Ces propositions offrent en outre à l'industrie de la communication la clarté nécessaire concernant les réglementations qui affecteront leurs décisions d'investissement et les projets de NGA.

4.3.2 Certaines ARN pourraient n'avoir ni l'expérience ni la capacité nécessaire pour accomplir cette tâche. Ces autorités pourraient dans ce cas bénéficier du soutien, dans leur tâche complexe, d'un groupe d'experts disposant d'un accès à des moyens financiers à l'échelon central, pouvant être organisé et géré par le BEREC.

4.3.3 Le BEREC pourrait renforcer les compétences et la capacité des ARN, en offrant un programme de développement professionnel à ses membres et un soutien pour la mise en œuvre des meilleures pratiques.

Bruxelles, le 16 février 2011.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

(1) COM(2010) 245 final/2: d'ici à 2020, tous les Européens devraient avoir accès à des vitesses de connexion de plus de 30 mégabits par seconde (Mbps), et 50 % au moins des ménages devraient être abonnés à des connexions Internet de plus de 100 Mbps. La stratégie numérique réaffirme aussi l'objectif approuvé par le Conseil européen de mettre le haut débit de base à la disposition de tous les européens d'ici à 2013.

(2) La Corée du Sud a mis au point un plan national pour que les vitesses de connexion de 1000 Mbps soient courantes d'ici 2012. Le gouvernement encourage les entreprises à utiliser la somme de 34 mille milliards de Won (23 milliards d'euros) nécessaire pour compléter le projet. À titre de comparaison, ce montant équivaut environ au budget annuel du pays alloué à l'éducation. (http://news.bbc.co.uk/2/hi/programmes/click_online/9093991.stm).

(3) Bulletin d'information Eurostat sur l'indicateur de l'Euro -5/2011 du 7 janvier 2011: en novembre 2010, le taux de chômage des jeunes de moins de 25 ans s'élevait à 20,7 % dans la zone euro et à 21 % dans l'UE27. En novembre 2009, ces taux s'élevaient respectivement à 20,1 % et à 20,5 %.

(4) Directives 2009/140/CE et 2009/136/CE.

(5) La neutralité d'Internet repose sur le principe de l'absence de toute restriction par les fournisseurs de services Internet ou les gouvernements, sur le contenu, les sites, les plateformes, les types d'équipement pouvant y être liés et les modes de communication autorisés. Si un utilisateur donné a payé pour obtenir un certain niveau d'accès à Internet et qu'un autre utilisateur a payé pour avoir le même niveau d'accès, les deux utilisateurs doivent pouvoir se connecter entre eux au niveau d'accès pour lequel ils ont payé. Des inquiétudes ont été exprimées au sujet de la capacité des fournisseurs d'accès haut débit d'utiliser leur infrastructure locale pour bloquer des applications et du contenu Internet (sites Web, services, protocoles), en particulier de leurs concurrents, ou de modifier leur modèle d'activité en vue de réduire la qualité et le niveau d'accès de différents utilisateurs. Ces modifications des modèles d'activité pourraient aboutir à une discrimination déloyale par le prix et à une discrimination par la qualité du service offert. La possibilité de mettre sur pied une réglementation visant à rendre la neutralité de l'Internet obligatoire a fait l'objet de débats animés.

(6) http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/doc/library/public_consult/net_neutrality/report.pdf.

(7) DISCOURS/10/643 prononcé lors du sommet de la Commission européenne et du Parlement européen sur «l'Internet ouvert et la neutralité d'Internet en Europe».

(8) Directives 2009/140/CE et 2009/136/CE.

(9) Voir JO C 120 du 20.5.2005, p.22, JO C 28 du 3.2.2006, p.88, JO C 318 du 23.12.2006, p.222, JO C 97 du 28.4.2007, p.27, JO C 324 du 30.12.2006, p.42, JO C 151 du 17.6.2008, p.25, JO C 44 du 16.2.2008, p.50, JO C 224 du 30.8.2008, p.50, JO C 77 du 31.3.2009, p.60, JO C 175 du 28.7.2009, p.87, JO C 175 du 28.7.2009, p.8; JO C 182 du 4.8.2009, p.56, JO C 218 du 11.9.2009, p.41, JO C 317 du 23.12.2009, p.103, JO C 255 du 22.9.2010, p.116; JO C 44, du 11.2.2011, p. 178,JO C 54 du 19.02.2011, p. 58.

(10) JO C 175 du 28.7.2009, p. 8.

(11) À peine 18 % des dépenses programmées pour 2007-2013 avaient été engagées au mois de septembre 2009.

(12) Il est indispensable que les radiofréquences désignées soient effectivement mises à disposition; pour y parvenir, il faut ouvrir de nouvelles bandes de fréquences (2,6 GHz et 800 MHz) et libéraliser l'utilisation des radiofréquences déjà exploitées (par exemple, la bande 900/1 800 MHz — voir la directive «GSM» révisée et la décision «900/1 800 MHz»).

(13) JO C 48, du 15.2.2011, p. 72.

(14) World Economic Forum – Global Information Technology Report 2009-2010, http://www.networkedreadiness.com/gitr/

(15) Une stratégie numérique pour l'Europe - COM(2010) 245 final/2.

(16) EUROPE 2020, Une stratégie pour une croissance intelligente, durable et inclusive - COM(2010) 2020 final.

(17) On estime, par exemple, que pour atteindre l'objectif prévu de 100 Mbps, environ 15 % des ménages européens devraient être abonnés à ce type de connexion d'ici à 2015.

6.4.2011

Journal officiel de l'Union européenne

C 107/58

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant l'Agence européenne chargée de la sécurité des réseaux et de l'information (ENISA)»

COM(2010) 521 final

2011/C 107/12

Rapporteur: M. MORGAN

Le 19 octobre 2010, le Conseil a décidé, conformément à l'article 114 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant l'Agence européenne chargée de la sécurité des réseaux et de l'information (ENISA)

COM(2010) 521 final.

La section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures, société de l'information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 2 février 2011.

Lors de sa 469e session plénière des 16 et 17 février 2011 (séance du 17 février 2011), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 173 voix pour et 5 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1

Le CESE est très conscient du degré de dépendance que la société civile a actuellement atteint à l'égard des services fournis par l'internet. Le Comité est également préoccupé par la relative ignorance de la société civile concernant sa propre cybersécurité. Selon le CESE, l'Agence européenne chargée de la sécurité des réseaux et de l'information (ENISA) est l'agence chargée d'aider les États membres et les fournisseurs de services à renforcer leurs normes de sécurité en général, de manière à ce que tous les utilisateurs d'internet puissent prendre les mesures nécessaires à la garantie de leur propre cybersécurité.

1.2

En conséquence, le CESE soutient la proposition de développer le rôle de l'Agence dans le but de contribuer à un niveau élevé de sécurité des réseaux et de l'information au sein de l'Union, d'y sensibiliser la société et de favoriser l'émergence d'une culture de la sécurité des réseaux et de l'information, dans l'intérêt des citoyens, des consommateurs, des entreprises et des organismes du secteur public de l'Union européenne, contribuant ainsi au bon fonctionnement du marché intérieur.

1.3

La mission de l'ENISA est essentielle à la sécurité de l'évolution de l'infrastructure du réseau du gouvernement, de l'industrie, du commerce et de la société civile de l'UE. Le CESE attend de la Commission européenne qu'elle fixe les normes de performance les plus élevées possibles à l'ENISA, et qu'elle contrôle les performances de cette dernière dans le contexte des nouvelles menaces qui se développent à l'encontre de la cybersécurité.

1.4

Les cyberstratégies définies par l'OTAN, Europol et la Commission européenne dépendent toutes de la coopération effective avec les États membres, qui disposent eux-mêmes d'un kaléidoscope d'agences internes pour s'occuper des questions de cybersécurité. Les stratégies de l'OTAN et d'Europol visent à être proactives et opérationnelles. Au sein de la stratégie de la Commission européenne, l'ENISA est clairement un des éléments importants du puzzle complexe que constituent les agences et les missions de protection des infrastructures d'information critiques (PIIC). Alors que la nouvelle réglementation ne propose pas de rôle opérationnel pour l'ENISA, le CESE continue à voir en elle l'agence responsable en première ligne de la PIIC dans la société civile de l'UE.

1.5

La responsabilité opérationnelle en matière de cybersécurité à l'échelon des États membres relève de ces mêmes États membres, mais les normes de sécurité de la PIIC sont de toute évidence non homogènes dans les 27 États membres. Le rôle de l'ENISA est d'amener l'État membre le moins bien équipé à un niveau acceptable. Celle-ci doit garantir la coopération entre les États membres et les aider à appliquer de bonnes pratiques. Dans le cas de menaces transfrontalières, le rôle de l'ENISA doit être à la fois d'avertir et de prévenir.

1.6	L'ENISA devra également être associée à la coopération internationale avec des puissances extérieures à l'UE. Une coopération de ce type est hautement politique, associant de nombreux secteurs de l'Union, mais le CESE estime que l'ENISA doit encore trouver sa place sur la scène internationale.

1.7	Le Comité estime que l'ENISA peut jouer un rôle très précieux pour lancer des projets de recherche dans le domaine de la sécurité, ou y contribuer.

1.8

Dans le cadre de l'évaluation d'impact, le CESE ne soutiendra pas pour le moment la mise en œuvre totale des options 4 et 5, qui feraient de l'ENISA une agence opérationnelle. La cybersécurité est un problème d'une telle ampleur, étant donné que les menaces se développent de manière dynamique, que les États membres doivent rester aptes à lutter de manière proactive contre ces menaces. Le développement des agences opérationnelles de l'UE aboutit généralement à enlever des compétences aux États membres. Dans le domaine de la cybersécurité, c'est l'inverse: les États membres doivent voir leurs compétences augmenter.

1.9

Le CESE comprend le point de vue de la Commission, selon lequel l'ENISA devrait avoir une mission bien définie et très contrôlée, dotée des ressources correspondantes. Même ainsi, le CESE craint que le mandat fixe de 5 ans de l'ENISA ne restreigne les projets à long terme, et n'entrave l'évolution du capital humain et de connaissance au sein de l'Agence, qui sera de taille relativement modeste pour affronter un problème sérieux et de plus en plus grave. Le champ d'action de la mission de l'ENISA suppose qu'elle emploie des équipes de spécialistes. Elle devra assurer simultanément des missions à court terme, et des projets à long terme. En conséquence, le CESE préférerait que le mandat de l'ENISA soit dynamique, doté d'une limite temporelle restant ouverte, et confirmé de manière évolutive par des tests et évaluations périodiques. Les ressources pourraient alors être attribuées progressivement, si et lorsque cela se justifie.

2. Introduction

2.1	Le présent avis concerne un règlement visant à poursuivre le développement de l'ENISA.

2.2	La Commission a présenté sa première proposition d'une approche politique de la sécurité des réseaux et de l'information dans une communication de 2001 (COM(2001) 298 final). M. RETUREAU avait élaboré un avis exhaustif (1) en réponse à cette communication.

2.3	La Commission a ensuite proposé un règlement visant à mettre en place l'ENISA (COM(2003) 63 final). L'avis du CESE (2) sur ce règlement a été rédigé par M. LAGERHOLM. L'Agence a été véritablement créée par le règlement CE no 460/2004.

2.4

L'utilisation d'internet continuant à augmenter de manière exponentielle, la sécurité de l'information est devenue une préoccupation croissante. En 2006, la Commission a publié une communication définissant une stratégie pour une société de l'information sûre (COM(2006) 251 final). M. PEZZINI a rédigé l'avis du CESE (3).

2.5

Étant donné l'accroissement des inquiétudes en matière de sécurité de l'information, la Commission a présenté en 2009 une proposition relative à la protection des infrastructures d'information critiques (COM(2009) 149 final). L'avis, approuvé par la session plénière (4) du CESE en décembre 2009, avait été rédigé par M. McDONOGH.

2.6

Il est proposé à présent de renforcer et améliorer le rôle de l'Agence dans le but de contribuer à un niveau élevé de sécurité des réseaux et de l'information au sein de l'Union, d'y sensibiliser la société et de favoriser l'émergence d'une culture de la sécurité des réseaux et de l'information, dans l'intérêt des citoyens, des consommateurs, des entreprises et des organismes du secteur public de l'Union européenne, contribuant ainsi au bon fonctionnement du marché intérieur.

2.7

Toutefois, l'ENISA n'est pas l'unique agence de sécurité prévue pour le cyberespace européen. La réponse aux cyberattaques et au cyberterrorisme relève de la responsabilité de l'armée. L'OTAN est la principale agence dans ce domaine. Dans son nouveau projet stratégique, publié à Lisbonne en novembre 2010 (disponible à l'adresse suivante: http://www.nato.int/lisbon2010/strategic-concept-2010-fra.pdf), l'OTAN déclare: «nous continuerons de développer notre capacité à prévenir et à détecter les cyberattaques, à nous en défendre et à nous en relever, y compris en recourant à la planification OTAN pour renforcer et coordonner les capacités nationales de cyberdéfense, en plaçant tous les organismes de l’OTAN sous une protection centralisée et en intégrant mieux les fonctions de veille, d’alerte et de réponse de l’OTAN avec celles des pays membres».

2.8

À la suite de la cyberattaque contre l'Estonie en 2007, le Centre d'excellence coopérative en matière de cyberdéfense (Cooperative Cyber Defence Centre of Excellence, CCD COE) a été officiellement créé le 14 mai 2008 pour renforcer la capacité de l'OTAN en matière de cyberdéfense. Situé à Tallinn (Estonie), ce centre correspond à un effort international qui associe actuellement l'Estonie, la Lettonie, la Lituanie, l'Allemagne, la Hongrie, l'Italie, la République slovaque et l'Espagne en tant que nations contributrices.

2.9

La criminalité électronique à l'échelle de l'UE relève de la responsabilité d'Europol. Europol indique dans un mémorandum (5) destiné au Parlement britannique les éléments suivants (disponible en anglais uniquement):

Il est clair que les agences chargées de l'application de la loi ont besoin de suivre le même rythme de développement technologique que les criminels, afin de garantir que les crimes commis puissent être effectivement prévenus, ou détectés. En outre, étant donné la nature internationale de la haute technologie, cette capacité doit se trouver partout en Europe au même niveau élevé, afin de ne pas permettre à des «points faibles» de se développer, où le crime de haute technologie pourrait fleurir en toute impunité. Or cette capacité est loin d'être homogène dans l'UE. En fait, nous sommes en présence d'une évolution nettement asymétrique: certains EM sont leaders avec une grande avance dans certains domaines, tandis que d'autres EM accusent des retards technologiques. En raison de cela, nous avons besoin d'un service centralisé pour aider les EM à coordonner des activités conjointes, à promouvoir l'harmonisation des approches et des normes de qualité, à repérer et partager les bonnes pratiques; ce n'est que de cette manière que pourra être assuré un effort homogène d'application de la loi dans l'ensemble de l'UE en matière de criminalité utilisant des moyens de haute technologie.

2.10

Le Centre de criminalité high-tech (High Tech Crime Centre, HTCC) a été créé au sein d'Europol en 2002. Il s'agit d'une unité relativement modeste, mais celle-ci devrait croître à l'avenir étant donné qu'elle est l'élément central du travail d'Europol dans ce domaine. Le HTCC joue un rôle essentiel dans la coordination, le soutien opérationnel, l'analyse stratégique et la formation. La fonction de formation est particulièrement importante. En outre, Europol a créé la Plateforme européenne de la cybercriminalité (European Cyber Crime Platform, ECCP). Elle travaille en particulier sur les sujets suivants:

—	Le système de signalement en ligne des délits observés sur Internet (I-CROS)

—	L'analyse des fichiers (Cyborg);

—	Les sujets d'expertises Internet et médico-légales (I-FOREX).

2.11

La stratégie de l'UE en matière de cybersécurité est présentée dans le chapitre «confiance et sécurité» de la Stratégie numérique pour l'Europe. Les défis sont décrits comme suit:

«Jusqu'à maintenant, l'internet s'est avéré remarquablement sûr, résistant et stable, mais les réseaux informatiques et les terminaux utilisateurs restent vulnérables à une multitude de dangers toujours nouveaux: au cours des dernières années, les messages non sollicités ont proliféré au point d'encombrer sérieusement le trafic de courrier électronique sur internet – d'après diverses estimations, ils représenteraient entre 80 % et 98 % des messages en circulation et répandent toutes sortes de virus et de logiciels malveillants. Le fléau du vol d'identité et de la fraude en ligne progresse. Les attaques sont de plus en plus sophistiquées (chevaux de Troie, réseaux zombies, etc.) et ont souvent des motifs financiers. Elles peuvent aussi avoir des motifs politiques comme l'ont montré les récentes attaques informatiques visant l'Estonie, la Lituanie et la Géorgie.»

2.12

Les actions prévues par la stratégie sont les suivantes:

Action clé no 6: en 2010, présenter des mesures ayant pour but une politique renforcée et de haut niveau en matière de sécurité des réseaux et de l'information, y compris des initiatives législatives comme une ENISA modernisée, ainsi que des mesures permettant de réagir plus rapidement en cas d'attaque informatique, notamment une équipe d'intervention en cas d'urgence informatique (ou Computer Emergency Response Team, CERT) pour les institutions de l'UE.

Action clé no 7: présenter des mesures, y compris des initiatives législatives, pour lutter contre les attaques visant les systèmes informatiques d'ici à 2010, et des règles relatives à la juridiction dans le cyberespace aux niveaux européen et international d'ici à 2013.

2.13

Dans une communication de novembre 2010 (COM(2010) 673 final), la Commission a fait progresser la stratégie en présentant la stratégie de sécurité intérieure de l'UE. Celle-ci est dotée de cinq objectifs, dont le troisième est «d'accroître le niveau de sécurité des citoyens et des entreprises dans le cyberespace». Trois programmes d'action sont envisagés, le détail des actions étant présenté dans le tableau suivant (extrait de la Communication, et disponible à l'adresse suivante: http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/malmstrom/archive/internal_security_strategy_in_action_fr.pdf)

OBJECTIFS ET ACTIONS	RESPONSABLE	CALENDRIER
OBJECTIF 3: Augmenter le niveau de sécurité des citoyens et des entreprises dans le cyberespace
Action 1: développer les capacités répressives et judiciaires
Création d'un centre européen de la cybercriminalité	Au vu de l'étude de faisabilité de la COM en 2011	2013
Développer les capacités d'enquête et de poursuite dans le domaine de la cybercriminalité	EM avec CEPOL, Europol et Eurojust	2013
Action 2: collaborer avec les entreprises du secteur afin de donner des moyens d'action aux citoyens et de les protéger
Adopter des dispositions de signalement des actes de cybercriminalité et fournir des orientations aux citoyens en ce qui concerne la cybersécurité et la cybercriminalité	EM, COM, Europol, ENISA et le secteur privé	En cours
Orientations sur la coopération en matière de lutte contre les contenus internet illicites	COM avec EM et le secteur privé	2011
Action 3: améliorer la capacité de réaction aux cyberattaques
Créer un réseau d'équipes d'intervention en cas d'urgence informatique dans chaque EM et une pour les institutions de l'UE, ainsi que des plans nationaux d'urgence et de réaction et des exercices de récupération.	EM et institutions de l'UE avec ENISA	2012
Création d'un système européen de partage d'informations et d'alerte (SEPIA)	EM avec COM et ENISA	2013

2.14

Les cyberstratégies définies par l'OTAN, Europol et la Commission européenne dépendent toutes de la coopération effective avec les États membres, qui disposent eux-mêmes d'un kaléidoscope d'agences internes pour s'occuper des questions de cybersécurité. Les stratégies de l'OTAN et d'Europol visent à être proactives et opérationnelles. Au sein de la stratégie de la Commission européenne, il est clair que l'ENISA est une partie importante du puzzle complexe que constituent les agences et les missions de protection des infrastructures d'information critiques (PIIC). Tandis qu'une nouvelle réglementation n'accorde aucun rôle opérationnel à l'ENISA, le CESE continue à voir en elle l'agence responsable en première ligne de la PIIC dans la société civile de l'UE.

3. La proposition de l'Agence

3.1

La problématique à laquelle l'Agence doit faire face porte sur sept facteurs:

(1)	le morcellement et la diversité des approches nationales

(2)	les moyens limités de l'Europe en matière d'alerte rapide et d'intervention

(3)	le manque de données fiables et la connaissance limitée des problèmes évolutifs

(4)	l'insuffisante sensibilisation aux risques et défis en matière de sécurité des réseaux et de l'information (SRI)

(5)	la dimension internationale des problèmes de SRI

(6)	la nécessité de disposer de modèles de collaboration pour garantir une mise en œuvre appropriée des politiques

(7)	la nécessité d'une action plus efficace pour lutter contre la cybercriminalité.

3.2	La proposition de l'Agence fournit un point de convergence tant pour les dispositions des politiques en vigueur que pour les nouvelles initiatives présentées dans la stratégie numérique de l'UE.

3.3

Les politiques en vigueur devant être soutenues par l'Agence sont les suivantes:

(i)	un Forum européen des États membres destiné à promouvoir l'échange d'informations et de bonnes pratiques afin de partager des priorités et des objectifs stratégiques communs en matière de sécurité et de résilience des infrastructures TIC.

(ii)	Un Partenariat public-privé européen pour la résilience (EP3R) constituant le cadre européen souple de gestion de la résilience des infrastructures TIC et consistant à encourager la coopération entre le secteur public et le secteur privé sur les questions de sécurité et de résilience.

(iii)

Le programme de Stockholm, adopté par le Conseil européen le 11 décembre 2009, qui vise à promouvoir des politiques garantissant la sécurité des réseaux et permettant de réagir plus rapidement en cas de cyberattaque dans l'Union.

3.4

Les nouveaux dispositifs devant être soutenus par l'Agence sont les suivants:

(i)	Intensifier les activités du Forum européen des États membres,

(ii)	Soutenir l'EP3R par un débat sur les mesures et instruments innovants permettant d'accroître la sécurité et la résilience,

(iii)

Mettre en pratique des exigences de sécurité du paquet réglementaire sur les communications électroniques,

(iv)	Favoriser des exercices de préparation à la cybersécurité à l'échelle de l'UE,

(v)	Créer une CERT pour les institutions de l'UE,

(vi)	Mobiliser les États membres et les aider à compléter les CERT nationales/gouvernementales et, si nécessaire, à en créer, afin d'établir un réseau performant de CERT couvrant toute l'Europe.

(vii)

Sensibiliser aux défis de SRI.

3.5

Cinq options politiques différentes ont été analysées avant que cette proposition ne soit mise au point. A chacune d'entre elles étaient associés des activités et des moyens. La troisième option a été retenue. Elle prévoit d'étoffer les fonctions actuellement définies par l'Agence en impliquant les autorités chargées du respect de la loi et de la vie privée en tant que parties prenantes.

3.6

Dans le cadre de l'option 3, une Agence modernisée contribuerait à:

—

réduire le morcellement dû aux approches nationales (facteur 1), développer les politiques et les processus décisionnels fondés sur les données et sur les connaissances/informations (facteur 3), et renforcer la prise de conscience générale et la lutte contre les risques et les défis inhérents à la SRI (facteur 4) en participant à:

—	un recueil plus efficace par chaque État membre des informations pertinentes sur les risques, menaces et faiblesses,

—	une plus grande disponibilité des informations sur les défis et risques actuels et futurs en matière de SRI,

—	une meilleure qualité des dispositions politiques en matière de SRI dans les États membres.

—

améliorer les moyens de l'Europe en matière d'alerte rapide et d'intervention (facteur 2) en:

—	aidant la Commission et les États membres à mettre en place des exercices paneuropéens, réalisant ainsi des économies d'échelle lors d'interventions à la suite d'incidents à l'échelle de l'UE;

—	favorisant le fonctionnement du partenariat EP3R, qui pourrait en dernière analyse aboutir à davantage d'investissements débloqués du fait de l'existence d'objectifs stratégiques communs et de normes de sécurité et de résilience au niveau de l'UE.

—

promouvoir une approche globale commune de la SRI (facteur 5) en:

—	intensifiant les échanges d'information et de connaissances avec les pays hors UE.

—

lutter de manière plus efficace et effective contre la cybercriminalité (facteur 7) en:

—	étant impliquée dans des tâches non opérationnelles liées à des aspects de la SRI de respect de la loi et de coopération judiciaire, telles que des échanges d'information bidirectionnels et la formation (p.ex. en coopération avec le Collège européen de police (CEPOL).

3.7

Dans le cadre de l'option 3, l'Agence disposerait de tous les moyens nécessaires pour mettre en œuvre de manière satisfaisante et approfondie ses activités, c'est-à-dire d'avoir un impact réel. Avec des moyens plus importants (6), l'Agence pourrait jouer un rôle d'anticipation plus incisif et lancer des initiatives plus nombreuses pour stimuler la participation active des acteurs concernés. Par ailleurs, cette situation nouvelle permettrait une plus grande souplesse pour réagir rapidement aux changements dans l'environnement de la SRI, en constante évolution.

3.8

L'option politique 4 comprend des fonctions opérationnelles pour lutter contre les cyberattaques et riposter aux incidents informatiques. En plus des activités énoncées précédemment, l'Agence aurait également des tâches opérationnelles telles qu'assumer un rôle plus actif dans la protection des infrastructures d'information critiques (PIIC) de l'UE, par exemple en matière de prévention et d'intervention en cas d'incident, à savoir agir en tant que CERT pour la SRI et coordonner les CERT nationales en tant que centre de crise SRI de l'UE, ainsi que des activités de gestion quotidienne et des services d'urgence.

3.9

L'option 4 aurait, en plus des impacts escomptés au titre de l'option 3, une incidence plus marquée au niveau opérationnel. En agissant en tant que CERT pour la SRI de l'UE et en coordonnant les CERT nationales, l'Agence permettrait de réaliser de plus grandes économies d'échelle en ce qui concerne la réaction aux incidents au niveau de l'UE, et de limiter les risques opérationnels pour les entreprises par exemple, du fait du niveau plus élevé de sécurité et de résilience. L'option 4 impliquerait une augmentation significative du budget et des ressources humaines de l'Agence, ce qui pose des problèmes de capacité d'absorption et d'utilisation efficace du budget par rapport aux bénéfices escomptés.

3.10

L'option politique 5 comprend des fonctions opérationnelles consistant à prêter assistance aux autorités de police et judiciaires, dans la lutte contre la cybercriminalité. Outre les activités énumérées au titre de l'option 4, cette option permettrait à l'Agence de:

—	fournir une assistance en matière de droit procédural (cf. convention sur la cybercriminalité): par exemple, collecte de données sur le trafic, interception de données sur le contenu, contrôle des flux en cas d'attaque par déni de service;

—	être un centre d'expertise pour les enquêtes criminelles présentant des aspects de SRI.

3.11	L'option 5, par l'ajout de fonctions opérationnelles consistant à prêter assistance aux autorités de police et judiciaires, permettrait de lutter contre la cybercriminalité avec une plus grande efficacité que les options 3 et 4.

3.12	L'option 5 impliquerait une augmentation significative des ressources de l'Agence et poserait à nouveau des problèmes de capacité d'absorption et d'utilisation efficace du budget.

3.13

Les options 4 et 5 auraient certes de plus grands impacts positifs que l'option 3, mais la Commission est d'avis qu'il existe de nombreuses raisons pour ne pas les mettre en œuvre:

—	elles seraient toutes deux politiquement sensibles pour les États membres relativement à leurs responsabilités en matière de PIIC (plusieurs États membres ne seraient pas favorables à des fonctions opérationnelles centralisées),

—	étendre le mandat de l'Agence, comme envisagé au titre des options 4 et 5, risque de la mettre dans une situation ambiguë,

—	ajouter ces nouvelles fonctions opérationnelles, complètement différentes, au mandat de l'Agence pourrait s'avérer très problématique à court terme et il y aurait un risque important que l'Agence ne soit pas en mesure d'exécuter correctement ce type de tâche dans des délais raisonnables,

—	enfin, et surtout, le coût de la mise en œuvre des options 4 et 5 est prohibitif car le budget nécessaire équivaudrait à quatre à cinq fois le budget actuel de l'Agence.

4. Dispositions du règlement

4.1	L'Agence assiste la Commission et les États membres pour satisfaire les exigences juridiques et réglementaires en matière de sécurité des réseaux et de l'information.

4.2	Le conseil d’administration fixe les orientations générales du fonctionnement de l'Agence.

4.3

Le conseil d'administration est composé d'un représentant de chaque État membre, de trois représentants nommés par la Commission ainsi que d'un représentant des groupes suivants: industrie des TIC, organisations de consommateurs et des milieux universitaires du domaine des technologies de l'information.

4.4	L’agence est gérée par un directeur exécutif indépendant, qui sera responsable de l'élaboration du programme de travail de l'Agence devant être approuvé par le conseil d'administration.

4.5	Le directeur exécutif est également chargé de l'établissement du budget annuel venant soutenir le programme de travail. Le conseil d'administration est tenu de soumettre le budget et le programme de travail à la Commission et aux États membres pour approbation.

4.6

Sur avis du directeur exécutif, le conseil d'administration met en place un groupe permanent de parties prenantes composé d'experts issus de l'industrie des technologies de l'information, d'organisations de consommateurs, des milieux universitaires, et des autorités chargées du respect de la loi et de la vie privée.

4.7

La réglementation étant toujours au stade de proposition, les chiffres sont encore incertains. À présent, l'Agence emploie 44 à 50 personnes et dispose d'un budget de 8 millions d'euros. D'un point de vue conceptuel, l'option 3 pourrait nécessiter une équipe de 99 personnes et un budget de 17 millions d'euros.

4.8	Le règlement propose un mandat fixe de cinq ans.

Bruxelles, le 17 février 2011.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

(1) JO C 48 du 21 février 2002, p. 33.

(2) JO C 220 du 16 septembre 2003, p. 33.

(3) JO C 97 du 28 avril 2007, p. 21.

(4) JO C 255 du 22 septembre 2010, p. 98.

(5) (N.d.T) Texte original disponible (en anglais uniquement) à l'adresse suivante: http://www.publications.parliament.uk/pa/ld200910/ldselect/ldeucom/68/68we05.htm

(6) La référence à des moyens plus importants est subordonnée à l'approbation de la proposition de l'Agence sous sa forme actuelle.

6.4.2011

Journal officiel de l'Union européenne

C 107/64

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un programme de soutien pour le développement d'une politique maritime intégrée»

COM(2010) 494 final — 2010/0257 (COD)

2011/C 107/13

Rapporteur: M. SIMONS

Le 20 octobre 2010, le Conseil a décidé, conformément à l'article 114 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un programme de soutien pour le développement d'une politique maritime intégrée»

COM(2010) 494 final — 2010/0257(COD)

La section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures, société de l'information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 2 février 2011.

Lors de sa 469e session plénière des 16 et 17 février 2011 (séance du 16 février 2011), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 111 voix pour et 2 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le Comité estime que la proposition à l'examen constitue une suite logique permettant de parvenir à terme à une politique maritime intégrée, et approuve les grandes lignes de ce document.

1.2 S'agissant de la répartition des compétences, le Comité constate avec satisfaction que la Commission, dans cette proposition, précise qu'il y a lieu de parler de compétence partagée, à l'exception des sujets ayant un rapport avec les ressources biologiques marines, pour lesquelles la Commission dispose d'une compétence exclusive.

1.3 Le Comité souhaiterait obtenir des éclaircissements de la part de la Commission en ce qui concerne la base juridique utilisée. Il se demande dans quelle mesure les articles 74 et 77 du TFUE, qui ne suivent pas la procédure législative ordinaire, sont compatibles avec les autres bases juridiques qui, elles, y sont conformes.

1.4 Le caractère intersectoriel et transfrontalier des activités maritimes et les synergies entre les politiques sectorielles justifient à suffisance, selon le Comité, l'adoption de mesures permettant de contribuer à une politique maritime intégrée. Le Comité estime dès lors que le principe de subsidiarité est respecté.

1.5 Cela vaut également pour le jugement du Comité en ce qui concerne le respect, par la proposition à l'examen, du principe de proportionnalité. En effet, les moyens financiers disponibles pour financer les actions nécessaires au cours de la période restante 2011-2013 sont insuffisants.

1.6 Le Comité, compte tenu notamment de la difficile situation financière dans laquelle se trouve l'Union, juge insuffisante l'évaluation ex ante de la Commission figurant dans la proposition à l'examen. Il souhaiterait voir la Commission étayer son argumentation de manière plus solide, principalement en ce qui concerne les thèmes et les points d'action concrets.

1.7 Le Comité attire l'attention sur le fait que la proposition ne précise pas clairement quelles sont les subventions de fonctionnement mentionnées dans la première phrase de l'article 5, paragraphe 2. Il serait également opportun de préciser dans les considérants qu'il n'est pas prévu de prendre en charge le financement de l'infrastructure maritime, notamment des ports.

1.8 L'on sait que le Comité est partisan d'une approche intersectorielle de la gouvernance maritime. Bien que la proposition à l'examen ne traite pas du contenu des politiques, le Comité attire l'attention, au paragraphe «Observations particulières» du présent document, sur les thèmes qui méritent une attention particulière dans le cadre d'une politique maritime intégrée, comme il l'a fait dans des avis antérieurs.

2. Introduction

2.1 Le 29 septembre 2010, la Commission a publié sa «Proposition de règlement établissant un programme de soutien au développement d'une politique maritime intégrée» (COM(2010) 494 final) et a demandé au Comité économique et social européen d'élaborer un avis sur ce thème, conformément à l'article 304 du TFUE.

2.2 Le Comité accède d'autant plus volontiers à cette requête qu'il considère la proposition à l'examen comme une étape logique du développement d'une politique maritime intégrée, qui trouve sa source dans la publication de la communication de la Commission («Livre bleu») datant du 10 octobre 2007.

2.3 Dans cette communication, la Commission souligne la nécessité de développer et de mettre en œuvre une prise de décision intégrée, cohérente et conjointe en ce qui concerne les océans, les mers, les régions côtières et les secteurs maritimes.

2.4 L'approche intersectorielle de la gouvernance maritime est au cœur de la notion de politique maritime intégrée, qui place au premier plan les synergies entre les politiques dans les domaines de l'environnement, des transports maritimes, de l'énergie, de la recherche, de l'industrie, de la pêche et de la politique régionale.

2.5 Le «livre bleu» était accompagné d'un plan d'action dans lequel la Commission proposait un certain nombre de mesures afin de donner un contenu à la politique maritime intégrée.

2.6 Le Conseil européen du 14 décembre 2007 a exprimé son soutien à l'idée d'une politique maritime intégrée de l'Union européenne, à la suite de quoi la Commission, le 15 octobre 2009, a adopté un rapport sur l'état d'avancement de ce dossier.

2.7 Ce rapport indique quelles sont, parmi les mesures indiquées dans le plan d'action proposé en 2007, celles qui ont été entreprises, et donne des orientations pour la phase suivante de mise en œuvre.

2.8 Dans ses conclusions du 16 novembre 2009, le Conseil «Affaires générales» a souligné combien il était important de financer le développement et la mise en œuvre de la politique maritime intégrée et invité «la Commission à présenter les propositions nécessaires en vue du financement de mesures relevant de la politique maritime intégrée dans le cadre financier actuel, afin qu'elles puissent entrer en vigueur d'ici 2011».

2.9 Dans la communication à l'examen, la Commission considère que le développement et la mise en œuvre de la politique maritime intégrée sont compromis en raison de l'insuffisance des moyens pour financer les actions nécessaires au cours de la période restante (2011 - 2013) des perspectives financières actuelles. Elle estime qu'un tel soutien financier est nécessaire pour atteindre les objectifs exposés dans le «Livre bleu», approuvés par les conclusions du Conseil «Affaires générales» du 16 novembre 2009.

2.10 Compte tenu de l'impossibilité d'intégrer toutes les priorités et les objectifs de la politique maritime intégrée dans les autres fonds de l'Union, il y a lieu d'établir un programme en vue de soutenir le développement de la politique maritime intégrée.

2.11 Selon la Commission, la mise en œuvre du programme doit également contribuer, dans les pays tiers, aux objectifs de développement du pays en question et se faire en accord avec les autres instruments de coopération de l'Union ainsi qu'avec les objectifs et les priorités de la politique de l'Union dans le domaine visé.

2.12 De l'avis de la Commission, les États membres ne peuvent à eux seuls atteindre de manière satisfaisante les objectifs de la proposition de règlement à l'examen, étant donné l'ampleur et les implications des actions à financer dans le cadre du programme. Il serait préférable d'agir au niveau de l'Union en adoptant des mesures conformes au principe de subsidiarité, comme le prévoit l'article 5 du traité sur l'Union européenne et du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

2.13 La Commission estime qu'en ce qui concerne le principe de proportionnalité, la proposition de règlement à l'examen n'excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs fixés.

2.14 La proposition de règlement à l'examen a pour but l'établissement d'un programme de soutien pour le développement d'une politique maritime intégrée.

3. Observations générales

3.1 Le Comité, dans des avis antérieurs (1), s'est félicité de la manière dont la Commission souhaite parvenir à une politique maritime intégrée. La proposition à l'examen est une étape logique de ce processus.

3.2 En effet, le règlement proposé définit notamment les objectifs généraux et spécifiques du programme, les actions éligibles à un financement et les modes éventuels de financement. En outre, la proposition prévoit une évaluation, qui doit avoir lieu au plus tard fin 2014 et propose l'établissement d'un comité consultatif qui assistera la Commission pour l'élaboration des programmes de travail annuels. La Commission estime à 50 millions d'euros le montant nécessaire à la mise en œuvre du programme pour la période 2011-2013. Le Comité peut lui aussi juger que l'ensemble de ces dispositions est nécessaire.

3.3 La proposition de la Commission se veut une proposition cadre prévoyant un certain nombre d'instruments techniques et en aucun cas une proposition comportant des instruments politiques. En outre, elle ne vise pas non plus à permettre le financement des infrastructures maritimes, y compris les ports. Le Comité estime qu'il y a lieu de le préciser également dans la proposition, par exemple dans les considérants.

3.3.1 La première phrase du deuxième alinéa du paragraphe 5 de la proposition à l'examen donne la possibilité d'octroyer, outre des subventions pour les actions, des subventions de fonctionnement au titre du programme. Le Comité souligne que bien que le récapitulatif des ressources annexé à la proposition de règlement donne des indications quant au cadre du programme, le texte même de la proposition ne précise pas clairement quel type de subvention de fonctionnement est envisagé.

3.3.2 Le Comité recommande également, afin d'éviter que la Commission elle-même ne porte atteinte à l'esprit des règles de concurrence prévues par le traité, que cet aspect soit précisé dans le texte même de la proposition, la concurrence transfrontalière étant désormais une réalité quasi quotidienne dans les affaires maritimes. À cet égard, il convient de relever que chacun des États membres doit pouvoir conserver la possibilité de soutenir son secteur des transports maritimes.

3.4 Le Comité constate avec satisfaction que la proposition à l'examen repose sur le principe du partage des compétences, sauf en ce qui concerne les sujets en rapport avec la préservation des richesses biologiques marine, compétence exclusive de la Commission.

3.5 Le Comité souhaiterait obtenir des éclaircissements quant au choix des bases juridiques retenues par la Commission. Les articles 74 et 77 du TFUE ne suivent pas la procédure législative ordinaire. Le Comité se demande dans quelle mesure les bases juridiques utilisées par la Commission sont compatibles avec les autres bases juridiques qui, elles, sont conformes à la procédure législative ordinaire. À cet égard, il convient également de noter que les procédures prévues par les articles 74 et 77 du TFUE ne constituent pas des procédures législatives au sens de l'article 289 du TFUE.

3.6 La nature transfrontalière des activités maritimes et les synergies entre les politiques sectorielles justifient, selon le Comité, que des mesures soient prises dans le domaine de la politique maritime intégrée – recherche, contribution aux projets pilotes, promotion et facilitation de la politique maritime intégrée dans les États membres au niveau de l'Union européenne.

3.7 De l'avis du Comité, le fondement de l'évaluation ex ante de la Commission n'est pas le point fort de la proposition. Compte tenu des autres options disponibles, il juge médiocre la base du choix de l'option numéro 2, à savoir une participation financière modeste de l'UE, pour explorer d'autres options et poursuivre la mise en œuvre de la politique maritime intégrée au fur et à mesure de son développement. Le Comité recommande à la Commission de rechercher une base plus solide, surtout dans le domaine du choix des thèmes et des points d'action concrets.

3.8 Le Comité estime que les actions prévues par la Commission dans sa proposition, telles que l'article 4 les énumère, ne réalisent pas suffisamment les objectifs énoncés aux articles précédents. Il suggère à la Commission de proposer des orientations plus claires sur les points où la nécessité se fait sentir d'une coordination et d'une clarté plus poussées quant aux responsabilités et aux compétences, dans le respect du principe de subsidiarité.

3.9 La Commission propose de soumettre, au plus tard le 31 décembre 2014, un rapport d'évaluation ex post au Parlement européen et au Conseil. Le Comité soutient cette proposition, mais attire l'attention sur la nécessité d'une évaluation ex ante mieux documentée si l'on veut pouvoir constater ex post que les objectifs visés ont bien été atteints.

4. Observations particulières

4.1 L'on sait que le Comité est partisan d'une approche intersectorielle de la gouvernance maritime. Dans ce contexte, il souligne l'importance de la collaboration de tous les acteurs. Le Comité considère que la participation active des parties concernées aux actions entreprises est la clé du succès. Lancer un appel à cette participation et informer sur les résultats d'une politique maritime intégrée dans les États membres et dans le cadre des collaborations entre eux sont des éléments essentiels pour atteindre les objectifs définis.

4.2 Bien que la proposition à l'examen ne concerne pas le contenu des politiques, le Comité souhaite réitérer ici la position qu'il a adoptée dans des avis antérieurs, à savoir que les aspects suivants nécessitent une attention particulière dans le cadre d'une politique maritime intégrée.

4.2.1 Une évaluation équilibrée est nécessaire entre d'une part les préoccupations environnementales des régions côtières de l'UE et d'autre part les nécessités du commerce international, qui se traduisent par une augmentation du transport maritime.

4.2.2 Le Comité rappelle les deux grandes catastrophes maritimes de l'Erika en 1999 et du Prestige en 2002, largement relayées par les médias, et préconise l'élaboration d'un «scénario du pire». Il estime toutefois qu'en dépit de l'ampleur de l'arsenal législatif, lequel compte environ 15 nouveaux règlements et directives, l'effort consenti par les États membres demeure insuffisant sur deux points importants:

—	la création dans les ports d'installations de réception des résidus d'hydrocarbures des navires, dont l'absence entraîne, encore aujourd'hui, des déversements d'hydrocarbures en mer;

—	la création de «ports de refuge» en quantité suffisante pour les navires en difficulté, ainsi que le manque de clarté concernant les responsabilités et les compétences en cas de catastrophe.

Il y a lieu d'ajouter à la liste des actions éligibles à un financement les mesures qui visent à remédier à ces déficiences.

4.2.3 Maintenant que la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (UNCLOS) a été ratifiée par tous les États membres de l'UE, il convient de veiller au respect de son application. Le Comité estime qu'il y a lieu de demander aux pays tiers qui ne l'ont pas encore fait de ratifier et de mettre en œuvre la Convention, s'agissant surtout des mers communes à des États membres de l'UE et à des pays tiers ayant conclu avec l'UE des accords d'association ou ayant entamé des négociations d'adhésion, la Convention faisant partie intégrante de l'acquis communautaire.

4.2.4 Afin d'assurer le bon fonctionnement du processus, le Comité propose d'organiser au moins une fois par an une réunion au niveau des ministres de l'Union pour la Méditerranée sur la politique maritime intégrée. Le Comité espère que, dans un proche avenir, cette pratique pourra également s'étendre aux autres bassins maritimes, comme la mer Baltique, l'Atlantique nord et la mer Noire.

4.2.5 De l'avis du Comité, la Commission, afin de renforcer la dimension internationale de la politique maritime intégrée, devrait prêter davantage attention à l'amélioration des conditions de travail en mer ainsi qu'à la sécurité et aux prestations environnementales des navires.

4.2.6 Le Comité souhaite attirer l'attention sur la nécessité, si l'on veut assurer le bon fonctionnement du marché maritime intégré, d'une meilleure coopération entre les services d'inspection, les garde-côtes et les marines des États membres, de préférence par l'intermédiaire de l'Agence européenne pour la sécurité maritime.

4.2.7 Ce bon fonctionnement nécessite également l'établissement d'un environnement commun de partage de l'information pour le domaine maritime et d'un système intégré de surveillance maritime. Dans son avis sur ce thème (2), le CESE souligne la nécessité de créer un système conçu de manière à fournir, à long terme, des données précises, actualisées, peu coûteuses et de qualité.

4.2.8 Le Comité rappelle qu'il a déjà indiqué, dans un avis antérieur (3), le rôle qu'il peut jouer dans la mise en œuvre des décisions politiques en matière maritime, notamment pour ce qui est de l'aménagement de l'espace maritime. Il souhaite réitérer ici cet engagement.

Bruxelles, le 16 février 2011.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

(1) JO C 44, 11.2.2011, p. 173.

JO C 255 du 22.9.2010, p. 103;

JO C 306 du 16.12.2009, p. 46;

JO C 277 du 17.11.2009, p. 20;

JO C 211 du 19.8.2008, p. 31;

JO C 168 du 20.7.2007, p. 50.

(2) JO C 44, 11.2.2011, p. 173.

(3) JO C 211 du 19.8.2008, p.31.

6.4.2011

Journal officiel de l'Union européenne

C 107/68

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement (UE) […/…] du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) no 1406/2002 instituant une Agence européenne pour la sécurité maritime»

COM(2010) 611 final — 2010/0303 (COD)

2011/C 107/14

Rapporteur: M. SIMONS

Le 22 et le 10 novembre 2010, respectivement, le Conseil et le Parlement européen ont décidé, conformément à l'article 100, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de règlement (UE) […/….] du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) no 1406/2002 instituant une Agence européenne pour la sécurité maritime»

COM(2010) 611 final — 2010/0303 (COD).

La section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures, société de l'information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 2 février 2011.

Lors de sa 469e session plénière des 16 et 17 février 2011 (séance du 16 février 2011), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 114 voix pour et 1 abstention.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le Comité porte une appréciation positive sur le rôle que joue l'Agence européenne pour la sécurité maritime (AESM) dans l'amélioration de la sécurité maritime au sein des États membres et estime qu'à l'avenir aussi, il sera fort important d'en étendre les missions et les compétences, d'une manière responsable.

1.2 Cette expression «d'une manière responsable» implique, pour le Comité, que les missions, responsabilités et compétences de l'AESM soient formulées et fixées plus clairement qu'elles ne l'ont été jusqu'à présent, afin de couper court à tout malentendu sur la répartition des tâches entre l'Agence, la Commission et les États membres.

1.3 Pour ce qui est du principe de proportionnalité, le Comité souhaite faire observer que sur certains points, la proposition de la Commission se prononce anticipativement sur la fonction que l'Agence pourrait jouer à l'avenir. En la matière, une décision doit préalablement intervenir au niveau de l'UE.

1.4 Le Comité s'étonne que la «navigation intérieure» soit subitement mentionnée dans l'article 2, paragraphe 2, lettre d, alors qu'elle n'est évoquée nulle part ailleurs, que ce soit dans le règlement existant, lequel, comme son intitulé même l'indique, se rapporte uniquement au domaine maritime, ou dans l'exposé des motifs, l'évaluation d'impact et les considérants de la proposition de modification à l'examen. Sur la question, ces textes ne contiennent pas la moindre indication concernant les motivations, la nécessité, la portée, la mise en œuvre technique ou la manière d'aborder les disparités qui existent dans les politiques suivies respectivement en matière de navigation maritime et intérieure ainsi que la divergence de leurs structures d'administration et de gestion, qui est totale, à l'échelon tant national qu'international. Ces raisons justifient à elles seules la suppression de la mention en question, sans même qu'il soit nécessaire d'invoquer l'argument de fond des fortes différences qui séparent ces deux modes de transport et ont donné lieu à l'institution de dispositifs distincts de suivi du trafic.

1.5 Le Comité peut certes concevoir qu'il soit constitué, dès que possible, une base juridique et, de ce fait aussi, une ouverture budgétaire qui permettront à l'Agence de faire bénéficier la Commission de savoirs et de compétences, appropriés et bien déterminés, découlant de ses activités ressortissant au domaine maritime; dans ce cas, cette démarche s'appliquera toutefois non seulement à tous les modes de transport mais jusque dans des domaines d'intervention autres que le transport.

1.6 Pour le reste, le Comité peut adhérer à la proposition de mieux articuler le règlement de création de l'Agence avec la réglementation européenne découlant du troisième train de mesures sur la sécurité maritime.

1.7 Le Comité recommande que des clarifications soient apportées concernant le rôle respectif de l'AESM, de la Commission, des États membres et du conseil d'administration de l'Agence, notamment pour ce qui est de l'organisation des inspections.

1.8 Le Comité accueille dès lors favorablement la proposition de la Commission lorsqu'elle suggère de suivre, dans ce domaine des inspections, l'exemple des modalités concrètes de fonctionnement de l'Agence européenne de la sécurité aérienne

1.9 L'Agence ayant déjà fait la démonstration de sa valeur ajoutée, le Comité juge nécessaire qu'elle reçoive les ressources humaines et les moyens financiers qui, à l'avenir aussi, lui permettront de fonctionner comme il se doit, impératif qui, à son estime, suppose notamment qu'elle continue à être soumise régulièrement à un audit externe.

2. Introduction

2.1 Le 28 octobre 2010, la Commission européenne a publié sa «Proposition de règlement modifiant le règlement (CE) no 1406/2002 instituant une Agence européenne pour la sécurité maritime» (COM(2010) 611 final) et demandé au Comité économique et social européen, conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, d'émettre un avis sur ce texte.

2.2 Le Comité accède volontiers à ce souhait, dans la mesure où il considère que la proposition de modification du règlement (CE) no 1406/2002 représente une importante étape supplémentaire pour accroître la sécurité maritime.

2.3 La question de la sécurité maritime, force est de le constater, n'a véritablement suscité l'attention des politiques qu'après la catastrophe du pétrolier «Erika», qui avait provoqué une importante pollution pétrolière.

2.4 Fin 2000, la Commission avait présenté une proposition de règlement instituant une Agence européenne pour la sécurité maritime (AESM), destinée à servir d'organe technique qui permette de parvenir à un niveau de sécurité en mer élevé, homogène et efficace et garantisse d'éviter la pollution marine imputable aux navires.

2.5 Ce règlement est entré en vigueur en août 2002, tandis que l'Agence entamait ses activités en mars 2003. Depuis lors, le texte a été modifié à trois reprises.

2.6 La première modification, opérée par le règlement (CE) no 1644/2003, a porté avant tout sur les procédures financières et budgétaires de l'Agence et visait à lui assurer une transparence accrue.

2.7 La deuxième, qui s'est effectuée par le truchement du règlement (CE) no 724/2004 et découle de l'accident du «Prestige», en 2002, a conféré à l'Agence une série de nouvelles tâches, essentiellement dans le domaine de la vigilance face à la pollution et de la lutte menée contre elle. Lors de cette révision, il a également été tenu compte des développements des compétences de l'UE dans le domaine de la sécurité maritime.

2.8 À l'occasion de ce réexamen, l'AESM a été sollicitée pour apporter une assistance technique lors des inspections auxquelles la Commission s'est trouvée tenue de procéder, une fois entré en vigueur le règlement (CE) no 725/2004, concernant l'amélioration de la sûreté des navires et des installations portuaires.

2.9 En outre, il a été demandé à l'AESM d'assister la Commission dans l'évaluation des procédures de certification des gens de mer et des établissements qui les forment, dans les États membres comme dans les pays tiers. Cette mission concerne les «normes de formation, de délivrance des brevets et de veille» qui ont été établies au titre de la convention du même nom (convention STWC) de l'Organisation maritime internationale (OMI).

2.10 La troisième modification a eu lieu en 2006, avec le règlement (CE) no 2038/2006. Pour couvrir les besoins des activités de lutte antipollution, elle a assigné à l'AESM une enveloppe financière de 154 millions d'euros sur la période 2007-2013.

2.11 La situation n'en continue pas moins d'évoluer. Pour que l'AESM soit en mesure de préserver un fonctionnement percutant et efficace, il a été nécessaire de présenter la proposition à l'examen, portant modification, pour la quatrième fois, du règlement (CE) no 1406/2002.

2.12 La proposition de modification présentée par la Commission poursuit le double objectif de clarifier les tâches et le rôle actuellement assumés par l'AESM et d'étendre ses missions à de nouveaux domaines qui se développent au niveau international ou à celui de l'UE.

2.13 Aujourd'hui, l'Agence fournit aux États membres et à la Commission une assistance technique et scientifique pour une mise en œuvre appropriée de la législation communautaire dans le domaine de la sécurité maritime, de la sûreté maritime et de la prévention de la pollution causée par les navires. Elle contrôle également l'application de cette législation et évalue l'efficacité des mesures en place. Enfin, elle fournit une assistance pour l'élaboration de nouvelles mesures.

2.14 Dans sa communication «Objectifs stratégiques et recommandations concernant la politique du transport maritime de l'UE jusqu’en 2018», la Commission a fait part de son intention de revoir le mandat et le fonctionnement de l'AESM afin de renforcer l'assistance technique et scientifique qu'elle lui apporte, à elle et aux États membres.

2.15 Dans ses conclusions du 30 mars 2009, le Conseil a invité la Commission à élaborer des mesures qui, dans la perspective des défis à venir, permettent d'améliorer encore les activités de l'AESM pour la fourniture d'une assistance technique et scientifique aux États membres et à la Commission.

2.16 À la demande du Parlement européen et du Conseil, la Commission a examiné la question et est arrivée à la conclusion que grâce à des actions de l'AESM, il serait possible de renforcer des synergies au niveau européen concernant des activités des garde-côtes. Un moyen d'y parvenir consisterait à élargir les missions de l'Agence, notamment dans le domaine de la surveillance du trafic maritime et des itinéraires suivis par les navires, ainsi que l'assistance aux États membres dans la localisation d'éventuels pollueurs.

2.17 Comme le prescrit le règlement (CE) no 1406/2002, le conseil d'administration de l'AESM a commandé à un bureau d'audit externe, fin 2007, une évaluation indépendante sur sa mise en œuvre. Le rapport rédigé par ce bureau affirme que des améliorations et de clarifications sont possibles dans quelques domaines mais conclut, d'une manière plus générale, que l'Agence apporte une valeur ajoutée au secteur dans son ensemble comme, en particulier, à ses deux principaux intervenants, à savoir les États membres et la Commission.

3. Observations générales

3.1 Dans des avis antérieurs (1) (2), le Comité a porté une appréciation positive sur le rôle crucial que joue l'Agence européenne pour la sécurité maritime (AESM) dans l'amélioration de la sécurité maritime au sein des États membres. Eu égard aux développements constants dans ce domaine et à la nécessité qui en découle de mener des inspections et de combattre la pollution, le Comité estime qu'il est d'une haute importance d'étendre les tâches et les compétences de l'AESM.

3.2 L'extension proposée concerne notamment les points suivants: l'assistance fournie par l'AESM auprès des organisations internationales, telles que l'OMI, la mission qu'assurent les services opérationnels, comme le réseau SafeSeaNet, pour les besoins de la politique maritime intégrée et de l'interopérabilité des systèmes, la lutte contre la pollution marine due aux activités extractives menées au large, la coopération technique avec des pays tiers et, enfin, le soutien procuré à la Commission dans les inspections en matière de sécurité.

3.3 Les éléments qui ont motivé au premier chef l'adaptation du règlement sont le troisième paquet de mesures de sécurité maritime, les nouvelles thématiques reprises dans la stratégie quinquennale (2010-2014) de l'AESM, ainsi que les recommandations formulées par son conseil d'administration à l'occasion de son évaluation par un bureau externe.

3.4 Il est nécessaire de décrire plus clairement et de détailler plus avant les tâches que l'AESM doit assumer envers la Commission et les États membres, notamment dans le contexte de nouveaux développements tels que le troisième paquet de mesures sur la sécurité maritime, la politique maritime intégrée de l'Union, la surveillance en mer, les possibilités ouvertes par un corps de garde-côtes européen, etc.

3.4.1 Le Comité s'étonne que la «navigation intérieure» soit subitement mentionnée dans l'article 2, paragraphe 2, lettre d., alors qu'elle n'est évoquée nulle part ailleurs, que ce soit dans le règlement existant, lequel, comme son intitulé même l'indique, se rapporte uniquement au domaine maritime, ou dans l'exposé des motifs, l'évaluation d'impact et les considérants de la proposition de modification à l'examen. Sur la question, ces textes ne contiennent pas la moindre indication concernant les motivations, la nécessité, la portée, la mise en œuvre technique ou la manière d'aborder les disparités qui existent dans les politiques suivies respectivement en matière de navigation maritime et intérieure ainsi que la divergence de leurs structures d'administration et de gestion, qui est totale, à l'échelon tant national qu'international. Ces raisons justifient à elles seules la suppression de la mention en question, sans même qu'il soit nécessaire d'invoquer l'argument de fond des fortes différences qui séparent ces deux modes de transport et ont donné lieu à l'institution de dispositifs distincts de suivi du trafic.

3.4.2 Le Comité peut certes concevoir qu'il soit constitué, dès que possible, une base juridique et, de ce fait aussi, une ouverture budgétaire qui permettront à l'Agence de faire bénéficier la Commission de savoirs et de compétences, appropriés et bien déterminés, découlant de ses activités ressortissant au domaine maritime; dans ce cas, cette démarche s'appliquera toutefois non seulement à tous les modes de transport mais jusque dans des domaines d'intervention autres que le transport.

3.4.3 Dans l'article 2, le paragraphe 1 énumère les domaines pour lesquels l'Agence assiste la Commission. Que le paragraphe 2 tantôt précise que cette action d'assistance doit s'inscrire dans l'éventail des missions de l'AESM, parfois sous des libellés divergents, tantôt s'abstienne de le faire produit un effet qui déconcerte, voire, dans le cas de la lettre e, brouille la compréhension. La solution consisterait à retirer du deuxième paragraphe ces adjonctions, qui figurent déjà dans le premier.

3.5 En ce qui concerne le principe de proportionnalité, le Comité peut adhérer à la proposition de mieux articuler le règlement avec la réglementation européenne découlant du troisième train de mesures sur la sécurité maritime, tout en tenant à faire observer que sur certains points, par exemple la création de centres régionaux, la proposition de la Commission anticipe sur la fonction que l'Agence pourrait jouer à l'avenir, alors qu'aucun processus décisionnel à cet égard n'a encore abouti.

4. Observations spécifiques

4.1 Pour ce qui concerne les aspects liés à l'administration, le Comité relève que la proposition mentionne que c'est en particulier pour «l'organisation des inspections» qu'il s'avère «nécessaire de clarifier les rôles de l'Agence, de la Commission, du conseil d'administration et des États membres».

4.2 En effet, les représentants des États membres au sein du conseil d'administration sont confrontés à un possible conflit d'intérêts, dans la mesure où, d'une part, ils ont à décider des activités et des ressources de l'AESM, notamment de sa politique en matière de visites d'inspection, alors que, d'autre part, ils représentent des administrations nationales qui font elles-mêmes l'objet d'inspections de l'Agence, menées au nom de la Commission afin de vérifier la conformité des réglementations et pratiques nationales avec le droit de l'UE.

4.3 Le Comité peut dès lors se rallier à l'adaptation proposée pour l'article 3, relatif aux inspections et reprend à son compte la proposition de la Commission lorsqu'elle suggère de suivre, dans ce domaine des inspections, l'exemple des modalités concrètes de fonctionnement de l'Agence européenne de la sécurité aérienne (procédure de comitologie).

4.4 Cette voie a l'avantage de garantir la participation de tous les acteurs intéressés, à savoir l'AESM, la Commission et les États membres, dans le respect des responsabilités et des compétences de chacune des parties concernées.

4.5 Le Comité est également d'avis qu'il y a lieu de se pencher sur les conditions de vie et de travail des gens de mer, par référence notamment à la mise en œuvre de la Convention du travail maritime de l'OIT, dans la mesure, bien sûr, où la question est du ressort de l'AESM.

4.6 Le Comité souhaite émettre une remarque sur la modification que la proposition suggère d'apporter à l'article 5, paragraphe 3. Le changement qui y est proposé suppose que les bureaux régionaux à créer n'auront pas pour seule tâche de surveiller la navigation et le trafic maritimes. Le Comité tient à faire observer que leur bon fonctionnement sera assuré ou, au contraire, se révélera impossible selon que les États membres auront ou n'auront pas passé d'accords dépourvus d'ambiguïté pour déterminer où résident les responsabilités et les compétences dans chaque cas de figure.

4.7 Les autres modifications préconisées pour les articles 10 à 19 inclus se rapportent avant tout aux organes existants ou à créer au sein de l'AESM, à leur responsabilités et compétences, à l'accroissement de leurs effectifs et aux sources de financement.

4.8 Le Comité est d'avis que dans tous les domaines où elle a d'ores et déjà démontré qu'elle était susceptible d'apporter une forte valeur ajoutée, l'AESM doit également recevoir les moyens qui lui permettront de continuer à s'acquitter dûment de ces tâches et de tous celles qui lui seront conférées à l'avenir. Tout projet de limitation des ressources humaines et financières qui diminuerait le nombre de missions que l'Agence peut accomplir doit toujours être soupesé par rapport aux effets dommageables qu'il induirait, s'agissant d'actions qui ne seraient plus entreprises.

4.9 Enfin, le Comité approuve la recommandation du conseil d'administration de l'AESM de soumettre désormais le fonctionnement de l'Agence à un audit externe, effectué à intervalles réguliers par un bureau extérieur indépendant.

Bruxelles, le 16 février 2011.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

(1) JO C 28 du 3.2.2006, p. 16.

(2) JO C 108 du 30.4.2004, p. 52.

		ISSN 1725-2431 doi:10.3000/17252431.C_2011.107.fra
Journal officiel de l'Union européenne		C 107

Édition de langue française	Communications et informations	54e année 6 avril 2011

Numéro d'information	Sommaire	page
	I Résolutions, recommandations et avis
	AVIS
	Comité économique et social européen
	469e session plénière des 16 et 17 février 2011
2011/C 107/01	Avis du Comité économique et social européen sur le thème Accès aux matières premières secondaires (ferraille, papier recyclé, etc.) (avis d'initiative)	1

	III Actes préparatoires
	COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN
	469e session plénière des 16 et 17 février 2011
2011/C 107/02	Avis du Comité économique et social européen sur la Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, à la Banque centrale européenne, au Comité économique et social européen et au Comité des régions: améliorer la coordination des politiques économiques au profit de la stabilité, de la croissance et de l'emploi — des outils pour renforcer la gouvernance économique de l'UE — COM(2010) 367 final	7

2011/C 107/03	Avis du Comité économique et social européen sur la Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et à la Banque centrale européenne — les fonds de résolution des défaillances bancaires — COM(2010) 254 final	16

2011/C 107/04	Avis du Comité économique et social européen sur la Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et à la Banque centrale européenne — la réglementation des services financiers au service d’une croissance durable — COM(2010) 301 final	21

2011/C 107/05	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2000/25/CE en ce qui concerne les dispositions pour les tracteurs mis sur le marché dans le cadre du mécanisme de flexibilité — COM(2010) 607 final — 2010/0301 (COD)	26

2011/C 107/06	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant modification du règlement (CE) no 1698/2005 du Conseil concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) — COM(2010) 537 final — 2010/0266 (COD) — et sur la Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) no 73/2009 du Conseil établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs — COM(2010) 539 final — 2010/0267 (COD)	30

2011/C 107/07	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de règlement (UE) no …/… du Parlement européen et du Conseil portant mesures spécifiques dans le domaine de l'agriculture en faveur des régions ultrapériphériques de l'Union — COM(2010) 498 final	33

2011/C 107/08	Avis du Comité économique et social européen sur la Feuille de route pour un système à faible intensité de carbone d’ici à 2050 (avis exploratoire)	37

2011/C 107/09	Avis du Comité économique et social européen sur la Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — plan d'action relatif aux applications basées sur le système mondial de radionavigation par satellite (GNSS) — COM(2010) 308 final	44

2011/C 107/10	Avis du Comité économique et social européen sur la Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil relative à l'utilisation de scanners de sûreté dans les aéroports de l'UE — COM(2010) 311 final	49

2011/C 107/11	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil établissant le premier programme en matière de politique du spectre radioélectrique — COM(2010) 471 final — 2010/0252 (COD) — et sur la Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions: le haut débit en Europe: investir dans une croissance induite par le numérique — COM(2010) 472 final	53

2011/C 107/12	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant l'Agence européenne chargée de la sécurité des réseaux et de l'information (ENISA) — COM(2010) 521 final	58

2011/C 107/13	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un programme de soutien pour le développement d'une politique maritime intégrée — COM(2010) 494 final — 2010/0257 (COD)	64

2011/C 107/14	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de règlement (UE) […/…] du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) no 1406/2002 instituant une Agence européenne pour la sécurité maritime — COM(2010) 611 final — 2010/0303 (COD)	68

2011/C 107/15	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil abrogeant certains actes obsolètes du Conseil dans le domaine de la politique agricole commune — COM(2010) 764 final — 2010/0368 (COD).	72

2011/C 107/16	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de directive du Conseil concernant le régime fiscal commun applicable aux sociétés mères et filiales d'États membres différents (refonte) — COM(2010) 784 final — 2010/0387 (CNS)	73

2011/C 107/17	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l'installation, l'emplacement, le fonctionnement et l'identification des commandes des tracteurs agricoles ou forestiers à roues (version codifiée) — COM(2010) 717 final — 2010/0348 (COD)	74

2011/C 107/18	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux dispositifs de freinage des tracteurs agricoles ou forestiers à roues (version codifiée) — COM(2010) 729 final — 2010/0349 (COD)	75

2011/C 107/19	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l'espace de manœuvre, aux facilités d'accès au poste de conduite ainsi qu'aux portes et fenêtres des tracteurs agricoles ou forestiers à roues (version codifiée) — COM(2010) 746 final — 2010/0358 (COD)	76

2011/C 107/20	Avis du Comité économique et social sur la Proposition de décision du Conseil relative aux lignes directrices pour les politiques de l’emploi des États membres — COM(2011) 6 final — 2011/0007 (CNS)	77