ISSN 1725-2431

Journal officiel

de l'Union européenne

C 27

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Édition de langue française

Communications et informations

52e année
3 février 2009


Numéro d'information

Sommaire

page

 

III   Actes préparatoires

 

COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN

 

446e session plénière des 9 et 10 juillet 2008

2009/C 027/01

Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant l'homologation des véhicules à moteur fonctionnant à l'hydrogène et modifiant la directive 2007/46/CECOM(2007) 593 final — 2007/0214 (COD)

1

2009/C 027/02

Avis du Comité économique et social européen sur Les différentes mesures politiques, hormis un financement approprié, susceptibles de contribuer à la croissance et au développement des petites et moyennes entreprises

7

2009/C 027/03

Avis du Comité économique et social européen sur la Communication de la Commission: Agenda pour un tourisme européen compétitif et durableCOM(2007) 621 final

12

2009/C 027/04

Avis du Comité économique et social européen sur le Livre blanc sur l'intégration du marché européen du crédit hypothécaireCOM(2007) 807 final

18

2009/C 027/05

Avis du Comité économique et social européen sur L'évolution du secteur de la construction en Europe

22

2009/C 027/06

Avis du Comité économique et social européen sur le thème Évolution du secteur des services aux entreprises en Europe

26

2009/C 027/07

Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif aux produits cosmétiques (refonte)COM(2008) 49 final — 2008/0035 (COD)

34

2009/C 027/08

Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2001/82/CE et la directive 2001/83/CE en ce qui concerne les modifications des termes d'une autorisation de mise sur le marché de médicamentsCOM(2008) 123 final — 2008/0045 (COD)

39

2009/C 027/09

Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux récipients à pression simples (Version codifiée) COM(2008) 202 final — 2008/0076 (COD)

41

2009/C 027/10

Avis du Comité économique et social européen sur le thème Vers un réseau ferroviaire à priorité fretCOM(2007) 608 final

41

2009/C 027/11

Avis du Comité économique et social européen sur la Communication de la Commission — Communication sur une politique portuaire européenneCOM(2007) 616 final

45

2009/C 027/12

Avis du Comité économique et social européen sur le Transport routier — temps de travail des conducteurs indépendants

49

2009/C 027/13

Avis du Comité économique et social européen sur la Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — Un plan stratégique européen pour les technologies énergétiques (PLAN SET) Pour un avenir moins pollué par le carboneCOM(2007) 723 final

53

2009/C 027/14

Avis du Comité économique et social européen sur les Rapports entre changement climatique et agriculture à l'échelon européen

59

2009/C 027/15

Avis du Comité économique et sociale européen sur la Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2003/87/CE afin d'améliorer et d'étendre le système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serreCOM(2008) 16 final — 2008/0013 COD

66

2009/C 027/16

Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil relative à l'effort à fournir par les États membres pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre afin de respecter les engagements de la Communauté en matière de réduction de ces émissions jusqu'en 2020COM(2008) 17 final — 2008/0014 (COD)

71

2009/C 027/17

Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative au stockage géologique du dioxyde de carbone et modifiant les directives 85/337/CEE et 96/61/CE du Conseil, ainsi que les directives 2000/60/CE, 2001/80/CE, 2004/35/CE, 2006/12/CE et le règlement (CE) no 1013/2006COM(2008) 18 final — 2008/0015 (COD)

75

2009/C 027/18

Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2006/66/CE relative aux piles et accumulateurs ainsi qu'aux déchets de piles et d'accumulateurs, en ce qui concerne l'article 6, paragraphe 2, ayant trait à la mise sur le marché des piles et des accumulateursCOM(2008) 211 final — 2008/0081 (COD)

81

2009/C 027/19

Avis du Comité économique et social européen sur L'industrie minière non énergétique en Europe

82

2009/C 027/20

Avis du Comité économique et social européen sur L'intégration des minorités — Les Roms

88

2009/C 027/21

Avis du Comité économique et social européen sur le thème Éléments pour la structure, l'organisation et le fonctionnement d'une plateforme destinée à une plus grande participation de la société civile à la promotion de politiques d'intégration de ressortissants de pays tiers au niveau de l'UE

95

2009/C 027/22

Avis du Comité économique et social européen sur le thème Pour un nouveau programme européen d'action sociale

99

2009/C 027/23

Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de directive du Conseil établissant les conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d'un emploi hautement qualifiéCOM(2007) 637 final — 2007/0228 (CNS)

108

2009/C 027/24

Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de directive du Conseil établissant une procédure de demande unique en vue de la délivrance d'un permis unique autorisant les ressortissants de pays tiers à résider et à travailler sur le territoire d'un État membre et établissant un socle commun de droits pour les travailleurs issus de pays tiers qui résident légalement dans un État membreCOM(2007) 638 final — 2007/0229 (CNS)

114

2009/C 027/25

Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil concernant l'Année européenne de la créativité et de l'innovation (2009)COM(2008) 159 final — 2008/0064 (COD)

119

2009/C 027/26

Avis du Comité économique et social européen sur Une meilleure intégration dans le marché intérieur, facteur clé de la cohésion et de la croissance pour les îles

123

2009/C 027/27

Avis du Comité économique et social européen sur Les raisons de la différence entre inflation perçue et inflation réelle

129

2009/C 027/28

Avis du Comité économique et social européen sur Le rôle de la société civile dans les programmes communautaires d'aide de préadhésion en Albanie

140

2009/C 027/29

Avis du Comité économique et social européen sur La constitution d'un réseau d'organisations de la société civile dans la région de la mer Noire

144

2009/C 027/30

Avis du Comité économique et social européen sur Comment concilier dimension nationale et dimension européenne dans la communication sur l'Europe

152

FR

 


III Actes préparatoires

COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN

446e session plénière des 9 et 10 juillet 2008

3.2.2009   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 27/1


Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant l'homologation des véhicules à moteur fonctionnant à l'hydrogène et modifiant la directive 2007/46/CE»

COM(2007) 593 final — 2007/0214 (COD)

(2009/C 27/01)

Le 14 novembre 2007, le Conseil a décidé, conformément à l'article 95 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la:

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant l'homologation des véhicules à moteur fonctionnant à l'hydrogène et modifiant la directive 2007/46/CE».

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 11 juin 2008 (rapporteur: M. IOZIA).

Lors de sa 446e session plénière des 9 et 10 juillet 2008 (séance du 9 juillet 2008), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 117 voix pour et 5 abstentions.

1.   Conclusions et recommandations

1.1

Le CESE approuve le contenu du règlement à l'examen (COM (2007) 593 final) et est favorable à l'adoption de règles harmonisées au niveau communautaire pour l'homologation des véhicules à moteur fonctionnant à l'hydrogène; il appuie le choix d'une procédure unique au niveau européen valable dans tous les États membres, dans la mesure où elle semble plus simple et nettement moins coûteuse que 27 homologations différentes. Ces dernières, de surcroît, créeraient des conditions évidentes de distorsion de la concurrence et une fragmentation du marché intérieur.

1.2

L'importance de cette intervention est évidente: face à des prévisions de forte augmentation des ventes de véhicules à moteur fonctionnant à l'hydrogène, l'on déplore l'absence d'une homologation à l'échelon national ou européen pour ces véhicules. Dans les États membres où des réglementations provisoires ont été adoptées, l'on observe que ces dernières diffèrent considérablement les unes des autres.

1.3

Le CESE considère qu'il est nécessaire de parvenir rapidement à adopter le règlement, lequel semble pouvoir apporter un cadre de référence sûr aux entreprises du secteur, capable de favoriser les importants investissements nécessaires au développement de technologies liées à l'utilisation de l'hydrogène. Dans des avis récents relatifs à cette thématique, dans lesquels il a soutenu que «l'hydrogène, en dépit des limites actuellement connues, constitue un défi d'avenir», le CESE s'est exprimé positivement sur le choix stratégique de cette utilisation.

1.4

L'adoption de cette réglementation communautaire en matière d'harmonisation constitue par ailleurs une garantie importante de sécurité pour les utilisateurs. Le renforcement de leur confiance représente une condition essentielle, dans la perspective d'un accroissement probable de la diffusion de ces véhicules qui, d'après les prévisions de la Commission, devraient atteindre d'ici 2020 l'objectif d'un million d'automobiles fonctionnant à hydrogène.

1.5

Un exemple significatif vient confirmer la validité de cet objectif et la possibilité concrète de sa réalisation: il s'agit de l'augmentation constante du nombre de taxis à alimentation hybride circulant à New York, où une politique urbaine appropriée permet de concilier le respect et la protection de l'environnement avec les règles du marché. C'est la preuve concrète que la tentative d'opposer des obstacles artificiels au développement de cette technologie ne fait souvent que cacher la volonté de défendre des intérêts établis.

1.6

La réalisation de cet objectif apparaît nécessaire car ce n'est que grâce à une action résolue de remplacement des carburants fossiles que l'obtention d'un résultat compatible avec les politiques communautaires de développement durable et de lutte contre le changement climatique semble possible. Ce résultat peut être atteint grâce à un recours progressif à l'hydrogène, aux biocarburants de seconde génération et à d'autres combustibles renouvelables.

1.7

Le soutien qu'il est essentiel d'apporter à cette stratégie de longue haleine passe par des engagements précis dans le domaine de la recherche technologique. Le CESE invite donc à réaliser des programmes ciblés de recherche, à partir de l'adoption rapide du règlement COM (2007) 571, qui prévoit la mise en place d'une initiative technologique conjointe (ITC) par le biais de la création d'une entreprise commune dénommée «Piles à combustibles et hydrogène» (1). Le CESE soutient et appelle de ses voeux des programmes de recherche tournés vers de nouvelles solutions pour la production et l'utilisation de l'hydrogène et adhère aux demandes provenant des entreprises et des centres de recherche actifs dans le domaine de l'utilisation de l'hydrogène, afin que le Conseil et le Parlement accélèrent le processus d'adoption des propositions nécessaires.

1.8

Le CESE invite la Commission à examiner dès à présent la question de la densité du réseau de distribution, car la disponibilité de technologies sûres et efficaces pour le stockage et une distribution satisfaisante représentent des éléments indispensables pour la diffusion de véhicules utilisant des mélanges gazeux.

1.9

Dans un premier temps, ces interventions devront favoriser la diffusion sur tout le territoire communautaire de gaz de pétrole liquéfié (GPL) et de méthane, qui constituent l'objectif le plus immédiat et le plus réaliste de décarbonatation même partielle des carburants, mais dont la distribution actuelle dans de nombreux pays communautaires est faible ou inexistante. Cette première phase de recherche de nouvelles technologies toujours plus sûres et efficaces dans le domaine du stockage et de la distribution est destinée dans un avenir proche à faciliter le passage à une phase intermédiaire de distribution de mélanges de gaz et d'hydrogène, pour arriver au stade final de la distribution de l'hydrogène.

1.10

Le CESE considère qu'il est fondamental de trouver des solutions concrètes à la question du rétablissement de la confiance des futurs utilisateurs, afin de supprimer le doute qui entoure encore l'utilisation de l'hydrogène. Il y a donc lieu de mettre en place des programmes d'information étendus porteurs d'un message clair et argumenté qui confirme qu'aujourd'hui cette technologie a déjà atteint le niveau actuel de sécurité des véhicules conventionnels.

1.11

Le CESE se félicite que l'on ait choisi le règlement en tant que support juridique de la proposition car il garantit des conditions uniformes aux producteurs du secteur par l'application simultanée dans l'ensemble des États membres de la réglementation proposée.

1.12

Par ailleurs, il approuve la proposition d'élaborer et d'appliquer les dispositions fondamentales dans le cadre de la «procédure de comitologie» et souscrit à l'instauration d'une période transitoire pour l'application de l'ensemble des dispositions, dans la mesure où cette application présentera une certaine complexité pour les entreprises du secteur.

1.13

Le CESE soutient et considère importante la présence de l'Europe dans le GCG (Global Coordination Group, groupe mondial de coordination) pour la recherche de règles d'homologation au niveau mondial (GTR — Global Technological Regulations, règlements techniques mondiaux), mais il souligne également que la recherche de cet accord ne doit pas constituer un obstacle à l'avancement de cette procédure législative. L'existence d'un instrument législatif propre et d'une expérience en matière d'application des dispositions communautaires est destinée à renforcer la présence de l'Europe dans tous les organismes au niveau mondial, afin d'empêcher également que l'on aboutisse à des réglementations mondiales en matière de véhicules fonctionnant à l'hydrogène qui ne tiennent compte que de la seule expérience disponible à l'heure actuelle (Japon).

1.14

La possibilité de disposer d'une expérience basée sur des dispositions législatives au niveau communautaire et les résultats significatifs que l'on peut obtenir grâce à un engagement important et continu dans le domaine de la recherche technologique pourront constituer un facteur fondamental à l'appui de la compétitivité des entreprises déjà actives dans le secteur de l'industrie automobile, compte tenu du fait que des parts de marché importantes pour l'avenir se jouent sur les technologies nouvelles et les nouveaux carburants.

1.15

De l'avis du CESE, toutes ces démarches exigent des choix courageux et rapides, ainsi qu'une vision stratégique et prospective qui s'inscrive dans un scénario futur dans lequel l'hydrogène est destiné à jouer le moment venu un rôle important et décisif.

1.16

Le CESE demande à la Commission de reconsidérer la proposition d'introduire une «signalétique» spécifique aux véhicules fonctionnant à l'hydrogène, laquelle pourrait être perçue comme une forme de discrimination, en identifiant ces véhicules comme «dangereux», alors que les tests de sécurité ont donné des résultats analogues à ceux des véhicules alimentés avec d'autres carburants. À la place d'une telle signalétique, le CESE juge préférable l'identification des carburants de tous les véhicules, ce qui permettrait de les distinguer clairement.

1.17

Afin de faciliter, en l'absence d'un réseau de distribution, la diffusion des véhicules fonctionnant à l'hydrogène, le CESE recommande à la Commission d'homologuer également les petites installations de «reformage» pour l'autoproduction d'hydrogène à partir de gaz méthane (par exemple les stations-services du type Home Energy Station ou autres installations similaires). Cela pourrait représenter une première mesure concrète permettant de satisfaire dans un premier temps la nouvelle demande d'hydrogène, étant entendu que l'objectif restera celui de produire de l'hydrogène à partir d'énergies renouvelables, telles que le biogaz, la photolyse ou l'électrolyse, en utilisant l'électricité produite à partir d'énergies renouvelables.

2.   Introduction

2.1

Le règlement (COM(2007) 593 final) à l'examen part de la constatation selon laquelle il n'existe pas de règles concernant un système d'homologation communautaire pour les véhicules à moteur fonctionnant à l'hydrogène et ce, bien que l'on envisage de développer la commercialisation de ce type de véhicules.

2.2

Par ailleurs, à l'heure actuelle, les différents États membres ne disposent pas non plus de règles dans ce domaine.

En effet, les législations en vigueur, qui concernent l'homologation des véhicules à moteur dans son ensemble, ne prévoient pas de règles générales ayant trait aux véhicules à moteur fonctionnant à l'hydrogène, notamment parce que ces derniers présentent des caractéristiques différentes des autres véhicules à moteur propulsés par des carburants classiques.

2.3

Certains États membres ont adopté des réglementations provisoires qui diffèrent sensiblement les unes des autres. Si cette situation perdure, elle débouchera sur des procédures d'homologation divergentes dans les différents États membres avec, comme inévitables conséquences, la fragmentation du marché intérieur, la distorsion des règles de concurrence et la suppression de la possibilité, pour la technologie de l'hydrogène, de contribuer concrètement et de manière décisive à l'amélioration de l'environnement.

2.4

La proposition de règlement à l'examen se propose dès lors de garantir le fonctionnement correct du marché intérieur et d'empêcher la circulation dans les divers États membres de véhicules homologués sur la base de normes différentes, ce qui provoquerait un déséquilibre entre producteurs et favoriserait la création de barrières artificielles au commerce au sein de l'Union.

2.5

Une évolution de ce type constituerait un obstacle au développement des technologies liées à l'utilisation de l'hydrogène dans l'Union, alors qu'il est au contraire impératif d'accélérer l'utilisation et le développement concret de cette technologie. Elle est en effet l'une des principales alternatives à l'utilisation de carburants fossiles, lesquels couvrent encore aujourd'hui 98 % des transports publics et privés et représentent 50 % des sources primaires d'énergie, chiffre appelé à progresser jusqu'à atteindre 73 % si aucun choix ferme n'est opéré en matière de diversification.

2.6

Le règlement à l'examen constitue, avec les programmes de recherche importants du 7e programme-cadre, un pas décisif vers une utilisation de l'hydrogène présentant le degré de sécurité atteint par les technologies conventionnelles et peut en outre contribuer à gagner l'approbation des utilisateurs potentiels.

2.7

L'adoption de normes harmonisées au niveau communautaire en matière d'homologation des véhicules à moteur fonctionnant à l'hydrogène est indubitablement une étape décisive pour recueillir la nécessaire approbation des utilisateurs. Le développement d'une relation positive et de confiance à l'égard de l'utilisation d'hydrogène par les consommateurs est un facteur indispensable si l'on veut accélérer la mise sur le marché de véhicules fonctionnant avec des carburants alternatifs à très faible émission de gaz à effet de serre, condition indispensable pour assurer une protection réelle et concrète de l'environnement.

3.   La proposition de la Commission

3.1

La proposition de règlement à l'examen concernant les véhicules à moteur fonctionnant à l'hydrogène a pour objectif de fixer des normes valables dans toute l'Union européenne en matière d'homologation des véhicules à moteur alimentés par de l'hydrogène.

3.2

Elle prévoit de modifier la directive-cadre 2007/46/CE en intégrant à part entière les véhicules fonctionnant à l'hydrogène des catégories M1-M2-M3 et N1-N2-N3 (2) dans la procédure d'homologation communautaire des véhicules fonctionnant à hydrogène et de faire figurer ces véhicules dans toutes les directives et tous les règlements ayant trait à l'homologation.

3.3

La base juridique de la proposition est l'article 95 du traité.

La proposition respecte pleinement le principe de subsidiarité, dans la mesure où les objectifs politiques atteints au niveau communautaire ne peuvent l'être au niveau des différents États membres et où cette procédure permet d'éviter de faire obstacle au marché unique.

La proposition garantit en outre le respect du principe de proportionnalité puisqu'elle poursuit comme seul objectif le bon fonctionnement du marché intérieur et la réalisation d'un niveau élevé de sécurité publique et de protection de l'environnement.

3.4

La Commission fait le choix d'un règlement, dans la mesure où il est nécessaire, pour garantir que les dispositions soient appliquées en même temps dans tous les États membres, de ne pas attendre leur transposition dans la législation respective de ces derniers. Si tel était le cas, l'adaptation des normes d'homologation ne serait pas homogène et provoquerait, dans certains cas, des modifications importantes aux législations de transposition.

3.5

La proposition à l'examen a fait l'objet d'une vaste consultation de toutes les parties concernées. Le point de vue des autorités nationales, des constructeurs automobiles, des fournisseurs de composants et des associations sectorielles a en effet été recueilli dans le cadre du Groupe de travail sur l'hydrogène.

3.6

Les quatre options examinées étaient les suivantes:

aucun changement de politique, maintien de la situation actuelle,

législation au niveau des États membres,

législation au niveau de l'Union européenne,

approche non réglementaire: autorégulation.

3.7

Un consultant a ensuite été désigné afin d'élaborer les réponses sur la sécurité, la technologie et les coûts associés aux différentes options. Les résultats ont été présentés aux principales entreprises du secteur automobile concernées par la technologie de l'hydrogène.

3.8

Ce vaste processus de consultation a clairement mis en évidence que la meilleure voie à suivre est celle d'une intervention législative au niveau de l'Union qui débouche sur une homologation communautaire pour tous les véhicules fonctionnant à l'hydrogène.

3.9

Pour appuyer ce choix, la Commission a présenté une étude (3) qui démontre que l'introduction d'un processus d'homologation européenne, même stricte, constitue la solution la plus simple et la moins coûteuse, lorsqu'on la compare aux coûts théoriques que comportent 27 systèmes d'homologation distincts au niveau des différents États membres.

3.10

Les évaluations du consultant ont été transmises à la Commission. Sur la base des consultations préalables, cette dernière a élaboré la proposition à l'examen qui a lancé le parcours institutionnel.

3.11

Selon la Commission, les exigences définies par le règlement permettent de donner aux utilisateurs de moyens de transport fonctionnant à l'hydrogène les garanties nécessaires en termes de sécurité et de contribuer de manière décisive au respect de l'environnement.

3.12

L'objectif final prévoit qu'à compter de 36 mois après l'entrée en vigueur du règlement, la conformité des installations, tous les composants en contact avec l'hydrogène et les matériaux utilisés devront satisfaire pleinement aux exigences prévues par le règlement.

4.   L'audition

4.1

L'audition, à laquelle ont participé la Commission, des représentants des milieux scientifiques, des constructeurs automobiles engagés dans le développement de véhicules à hydrogène, des associations européennes, des consommateurs et des producteurs de piles à combustible, a permis de dégager d'importantes pistes de réflexion ainsi que de recueillir des informations sur les derniers développements technologiques.

4.2

L'accent a été mis sur l'importance de diffuser des informations auprès du grand public et de lancer des initiatives telles que celle mise en oeuvre depuis quelques années à Rome (H2 Roma), afin de faciliter les contacts entre les producteurs et les citoyens en montrant les développements technologiques et en familiarisant le public avec une technologie encore le plus souvent considérée comme dangereuse. Les participants ont attaché un grand intérêt au rôle du CESE, qui pourrait exercer une fonction de médiateur culturel.

4.3

Les constructeurs et les consommateurs ont souligné la nécessité de pouvoir compter sur la sécurité des véhicules et des infrastructures de stockage et de distribution, ainsi que sur la disponibilité de l'hydrogène. La recherche doit se poursuivre et bénéficier de soutiens accrus. Les participants ont salué les récentes initiatives européennes en faveur des piles à combustible, grâce à la décision de financer une initiative technologique conjointe.

4.4

Les tests d'autonomie ont montré qu'aujourd'hui déjà, un véhicule à hydrogène peut parcourir jusqu'à 600 km. De nouveaux essais sont en préparation.

4.5

Comme l'a montré cette audition, le véhicule à hydrogène est dès à présent une réalité technologique, mais les conditions économiques et sociales requises pour passer à la commercialisation font défaut. Un premier obstacle sera surmonté grâce au règlement sur l'homologation.

5.   Observations générales

5.1

Le CESE approuve le contenu du règlement à l'examen et est favorable à l'adoption de normes harmonisées en matière d'homologation des véhicules fonctionnant à l'hydrogène, dans la mesure où cette procédure représente une avancée par rapport à la situation actuelle. En effet, l'absence de référence législative crée des conditions évidentes de distorsion de la concurrence ainsi qu'une fragmentation du marché intérieur. Il est important que le règlement soit adopté rapidement, notamment pour des raisons manifestes de sécurité et de protection de l'environnement.

5.2

De l'avis du CESE, l'absence d'un cadre de référence sûr décourage inévitablement les investissements importants requis, qui sont indispensables au développement des technologies liées à l'utilisation de l'hydrogène en tant que vecteur énergétique pour les véhicules à moteur de demain.

5.3

Le règlement à l'examen est cohérent avec les politiques de l'Union en matière de développement durable et de lutte contre le changement climatique qui sont à la base des initiatives communautaires et représentent une contribution indispensable aux objectifs généraux de la stratégie de Lisbonne.

5.4

Le CESE est fermement convaincu qu'en l'absence d'un solide et rapide développement des véhicules fonctionnant à l'hydrogène et du remplacement progressif des carburants fossiles, les avantages environnementaux seraient assez limités et en tout cas négligeables sur le plan quantitatif. Le Comité attire l'attention sur la nécessité de promouvoir la durabilité environnementale et de lutter rigoureusement contre le changement climatique, objectifs qui peuvent être atteints grâce à l'utilisation de l'hydrogène, des biocarburants de deuxième génération et d'autres carburants renouvelables.

5.5

Le CESE est d'avis que le chemin à parcourir pour inverser la tendance actuelle selon laquelle la demande d'énergie est essentiellement satisfaite par des sources fossiles, celles-ci représentant actuellement 85 à 90 % de l'offre énergétique mondiale, est passionnant et passe par l'utilisation de l'hydrogène et l'engagement de la recherche dans le domaine des piles à combustible et à hydrogène. S'agissant des carburants fossiles, l'évaluation des perspectives doit tenir compte du fait que le scénario futur prévoit une pénurie et des prix en constante augmentation.

5.6

Un avis adopté (4) par le CESE appuie pleinement l'initiative de la Commission (COM(2007) 571 final) qui a décidé de financer à hauteur de presque 470 millions d'euros une initiative technologique conjointe (ITC) par le biais d'une «Entreprise commune piles à combustible et à hydrogène». Celle-ci permettra à la Commission, aux États membres et à l'industrie, dans le cadre d'une action de recherche de grande envergure, de mutualiser leurs ressources respectives en faveur de programmes ayant trait à des secteurs stratégiques pour la diversification et la disponibilité future de l'énergie.

5.7

Dans un autre de ses avis sur le «bouquet énergétique dans les transports» (5), le CESE «considère qu'il est essentiel d'apporter une impulsion décisive au financement de la recherche sur la production et l'utilisation de l'hydrogène» et «adhère aux demandes émanant des entreprises et des centres de recherche actifs dans le développement de l'utilisation de l'hydrogène, afin que le Conseil et le Parlement accélèrent le processus d'approbation de la proposition».

5.8

Les piles à combustible sont des convertisseurs d'énergie qui permettent de réduire sensiblement la production de gaz à effet de serre et d'autres polluants. Dans l'avis mentionné au paragraphe précédent, le CESE suit avec attention, s'agissant du traitement des biomasses, les progrès effectués récemment dans le domaine des nouveaux catalyseurs destinés aux piles à combustible qui constituent une technologie très prometteuse concernant la fourniture d'énergie propre pour les véhicules à moteur.

5.9

En réaffirmant que l'utilisation de l'hydrogène, dans le cadre du remplacement progressif des carburants fossiles, constitue une étape obligatoire et souhaitable, le CESE souligne que l'objectif de la mise en circulation de véhicules à moteur fonctionnant à l'hydrogène passe exclusivement par des investissements importants dans tous les domaines de la recherche liés à ce processus. Pour cette raison, le CESE souhaite et soutient les programmes de recherche qui visent à renforcer cette stratégie.

5.10

Le CESE considère que le problème du coût élevé de ce processus, même s'il est de taille, ne peut constituer un frein au développement de cette technologie et il suit attentivement tout programme visant à rechercher de nouvelles solutions pour une production de l'hydrogène respectueuse de l'environnement, compte tenu du fait que les solutions actuelles qui préconisent une production de plus de 90 % de l'hydrogène à partir du méthane, s'appuient sur une énergie qui est certes importante mais qu'il faut considérer comme «en bout de course».

5.11

Le CESE insiste sur le fait que dans le cadre de l'évaluation des coûts liés à tout progrès technologique, l'importance des moyens financiers élevés nécessaires ne doit pas être appréciée dans un contexte limité uniquement au domaine des véhicules privés, même si celui-ci est quantitativement significatif. Dans le cadre d'une vision stratégique et prospective, cette évaluation doit tenir compte des avantages futurs que l'on peut tirer d'une diffusion de l'utilisation de l'hydrogène pour des objectifs plus ambitieux, depuis les transports publics et privés, le transport de marchandises et la propulsion des trains et des moteurs marins, jusqu'à une utilisation possible de l'hydrogène, certes dans une perspective plus éloignée, dans le domaine des centrales électriques.

5.12

Le CESE est intimement convaincu que si ces importants programmes de recherche sont développés comme il convient et bénéficient du soutien économique et politique nécessaire de la part de tous les acteurs concernés, la possibilité de voir circuler des véhicules à moteur fonctionnant partiellement ou totalement à l'hydrogène peut devenir une réalité dans des délais relativement courts.

5.13

Cette évolution positive est illustrée par un exemple concret: il s'agit de l'augmentation constante du nombre de taxis à alimentation hybride circulant à New York, où une politique urbaine appropriée permet de concilier le respect de l'environnement avec les règles du marché. C'est la preuve concrète que la tentative d'opposer des obstacles au développement de cette technologie ne fait souvent que cacher la volonté de défendre des intérêts établis.

5.14

Dans tous les avis qu'il a formulés sur le sujet, le CESE a appuyé le choix de l'hydrogène qui, en dépit des limites actuellement connues, constitue un défi d'avenir. Il suit avec attention les récents projets élaborés dans le cadre d'initiatives qui prévoient l'utilisation de technologies de production et d'élaboration différentes et préparent ainsi la voie à l'utilisation future d'hydrogène pour propulser les véhicules à moteur.

5.15

Dans cette perspective, le CESE invite à nouveau la Commission à examiner la question de la diffusion sur le territoire du réseau de distribution de carburants alternatifs, en commençant par le renforcement de la distribution de gaz naturel comprimé (GNC) qui est peu répandue dans certains États membres et n'existe pas dans d'autres, mis à part quelques exceptions positives, comme la Pologne.

5.16

Le domaine du stockage et de la distribution constitue un exemple concret d'une orientation ciblée de la recherche dans ce secteur. La nécessité de disposer de technologies innovantes en matière de distribution de gaz représente une question essentielle et décisive pour la diffusion de nouveaux véhicules à moteur, tant dans une phase intermédiaire de possibles mélanges de gaz différents que dans la réalisation de l'objectif final de l'alimentation à hydrogène.

5.17

Dans ce domaine, il y a lieu de prévoir en temps voulu des systèmes de distribution de plus en plus efficaces et sûrs, en partant de l'expérience acquise par les deux installations qui fonctionnent actuellement en Europe, à Mantoue (Italie) et à Munich (Allemagne), et en axant la recherche sur des systèmes toujours plus avancés du point de vue technologique et ayant pour but principal l'application de normes élevées dans le domaine de la sécurité et de la défense de l'environnement.

5.18

Dès lors, le CESE considère que l'application de normes strictes de sécurité et d'efficacité dans le domaine de la conservation et de la distribution de combustibles gazeux représente un élément essentiel dans la phase actuelle, qui exige un programme ambitieux de diffusion sur l'ensemble du territoire européen d'installations pour le GPL et le méthane, ce qui correspond à l'objectif le plus urgent et le plus réaliste de décarbonatation même partielle des carburants. Cette dernière constitue un stade intermédiaire en vue de la phase finale de la distribution de l'hydrogène. Les technologies nécessaires au stockage et à la distribution du gaz et de l'hydrogène étant très semblables, le développement des premières ne pourra que favoriser la diffusion de l'hydrogène.

5.19

Le CESE est conscient du fait que l'utilisation de l'hydrogène pose encore de véritables problèmes en matière de coûts et de critères de sécurité. Ces problèmes, liés aux craintes du passé, doivent absolument être surmontés aujourd'hui en s'appuyant sur les essais approfondis réalisés dans différents pays, de manière à atteindre un niveau de sécurité similaire à celui des technologies conventionnelles. La réalisation de cet objectif, avec l'aide de vastes programmes d'information spécifiques, peut permettre de regagner la confiance des futurs utilisateurs, condition indispensable si l'on veut relancer définitivement l'utilisation de cette technologie.

5.20

Le CESE considère par conséquent qu'il est indispensable d'adjoindre à cette stratégie fondée sur l'hydrogène un programme ambitieux d'information qui affronte et surmonte la méfiance actuelle des futurs consommateurs, qui considèrent l'hydrogène comme un produit à haut risque.

5.21

Ce programme d'information très étendu doit véhiculer un message clair: l'utilisation de l'hydrogène permet aujourd'hui déjà d'atteindre les niveaux élevés de sécurité propres aux véhicules conventionnels, y compris lorsque se produisent d'éventuels accidents. Cela représente un élément essentiel pour donner de la crédibilité aux prévisions de la Commission en ce qui concerne la réalisation de l'objectif de mettre en circulation d'ici 2020 au moins un million de véhicules sur le territoire communautaire (p. 34 Évaluation d'impact).

5.22

Le règlement à l'examen relatif à la fixation de dispositions harmonisées au niveau communautaire en matière d'homologation des véhicules à moteur fonctionnant à l'hydrogène est un premier pas qui permettra de regagner cette confiance et de la maintenir. Il y a lieu d'appuyer ce processus si l'on part du principe fondamental selon lequel l'utilisation d'hydrogène contribue de manière décisive au respect de l'environnement puisque, comme on le sait, cette forme d'alimentation n'émet pas de gaz à effet de serre et ne contient pas de polluants à base de carbone.

5.23

Le CESE approuve le choix du règlement comme forme juridique de la proposition étant donné qu'il garantit des conditions uniformes pour les producteurs du secteur concerné grâce à l'application immédiate des dispositions dans l'ensemble des États membres.

5.24

Le CESE approuve en outre la proposition consistant à élaborer et à mettre en œuvre les dispositions fondamentales dans le cadre de la «procédure de comitologie», et est favorable à l'instauration d'une période transitoire nécessaire vis-à-vis des producteurs, dans la mesure où cette disposition est proportionnée à la complexité de la technologie qui exige beaucoup de temps quant à son application.

5.25

Le CESE soutient et considère importante la présence de l'Europe, avec le Japon et les Etats-Unis dans le Groupe mondial de coordination (GCG), structure qui vise à instaurer une procédure mondiale dans le domaine de l'homologation des véhicules à moteur fonctionnant à l'hydrogène.

5.26

Cependant, la recherche d'un accord de cette ampleur ne doit pas constituer un obstacle à la poursuite d'une procédure législative communautaire car les délais nécessaires pour parvenir à un accord au niveau mondial sont plus longs que ceux du règlement à l'examen. La présence dans cette structure d'une Europe disposant d'un instrument législatif spécifique et d'une expérience propre en matière d'application de celui-ci n'a pas pour unique conséquence de renforcer sa présence, mais elle fait également obstacle à la tentative d'homologuer une réglementation exclusivement liée à la seule expérience dont on dispose actuellement, celle du Japon.

5.27

Une forte présence de l'Europe au sein des instances décisionnelles mondiales constitue également une condition essentielle pour la préservation de la compétitivité des grands groupes automobiles actifs en Europe, qui ne peuvent perdre le contact avec les évolutions d'un marché au sein duquel une présence forte, opportune et s'appuyant sur une technologie de pointe représente un élément essentiel pour conquérir des parts élevées du marché de demain.

5.28

Le thème de l'homologation, bien qu'il ne constitue qu'un seul aspect de tout le processus, représente une étape importante vers la disponibilité de carburants alternatifs, en mesure de faire sortir l'Europe de la situation difficile liée aux carburants fossiles, en apportant de grands bénéfices environnementaux, et en nous préparant à l'arrivée désormais certaine, mais dans un délai impossible à déterminer, d'un épuisement progressif de cette ressource.

5.29

Cette situation exige des choix courageux ainsi qu'une vision stratégique prospective qui dépasse le présent et s'inscrive dans un scénario futur dans lequel l'utilisation de l'hydrogène semble destinée à jouer un rôle fondamental.

Bruxelles, le 9 juillet 2008.

Le président

du Comité économique et social européen

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  JO C 204 du 9.8.2008, p. 19.

(2)  

M1 Véhicules affectés au transport de personnes comportant, outre le siège du conducteur, huit places assises au maximum.

M2 Véhicules affectés au transport de personnes comportant, outre le siège du conducteur, plus de huit places assises et ayant une masse maximale n'excédant pas 5 tonnes.

M3 Véhicules affectés au transport de personnes comportant, outre le siège du conducteur, plus de huit places assises et ayant une masse maximale excédant 5 tonnes.

N1 Véhicules à moteur affectés au transport de marchandises ayant une masse maximale qui n'excède pas 3,5 tonnes.

N2 Véhicules affectés au transport de marchandises ayant un poids maximal excédant 3,5 tonnes mais n'excédant pas 12 tonnes.

N3 Véhicules affectés au transport de marchandises ayant un poids maximal excédant 12 tonnes.

(3)  TRL, Ltd., consultant technique et scientifique de la Commission européenne.

(4)  JO C 204 du 9.8.2008, p. 19.

(5)  CESE 1104/2007 (TEN/297), pt. 1.4. Pas encore publié au JO.


3.2.2009   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 27/7


Avis du Comité économique et social européen sur «Les différentes mesures politiques, hormis un financement approprié, susceptibles de contribuer à la croissance et au développement des petites et moyennes entreprises»

(2009/C 27/02)

Le 20 septembre 2007, M. Andrej VIZJAK, Ministre de l'Économie, au nom de la future Présidence slovène du Conseil a invité le Comité économique et social européen à élaborer un avis exploratoire sur

«Les différentes mesures politiques, hormis un financement approprié, susceptibles de contribuer à la croissance et au développement des petites et moyennes entreprises».

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 11 juin 2008 (rapporteur: M. CAPPELLINI).

Lors de sa 446e session plénière des 9 et 10 juillet 2008 (séance du 9 juillet 2008), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 122 voix pour et 5 abstentions.

1.   Conclusions et recommandations

1.1

Le CESE considère que le Small Business Act pour l'Europe (SBAE), qu'il avait lui-même demandé à plusieurs reprises, doit permettre de relancer la Charte européenne des petites entreprises et constitue une chance remarquable de pouvoir développer le potentiel des petites entreprises, mais aussi un test sur la réelle volonté des institutions et des États membres d'engager une réelle politique volontariste et pérenne de soutien aux PME et aux plus petites entreprises.

1.2

Cette politique ne doit pas se limiter aux périodes de difficultés économiques, lorsque les milieux politiques redécouvrent les charmes des PME et des plus petites entreprises pour résorber les déficits d'emplois et diminuer les statistiques du chômage, mais devenir une politique mûre et de soutien à long terme de leur compétitivité.

1.3

Le CESE recommande 10 mesures fondamentales pour soutenir et relancer le développement des PME par la création d'un environnement qui leur soit réellement favorable ainsi que pour un Small Business Act pour l'Europe efficace qui soit autre chose qu'une simple déclaration politique de plus:

avoir une bonne connaissance du tissu européen des différentes catégories de PME, de leurs évolutions et de leurs besoins au niveau horizontal et sectoriel au vu du marché intérieur dans ses dimensions interne, externe et transfrontalière, sous forme notamment de publication de rapports annuels;

intégrer la dimension PME dans toutes les politiques communautaires et dans le processus législatif;

poursuivre à tous les niveaux la stratégie de simplification administrative et instaurer une nouvelle méthode de consultation avec les différentes catégories de PME et leurs organismes intermédiaires représentatifs;

assurer que les législations à tous niveaux tiennent compte des situations et besoins des différentes catégories de PME et appliquent le principe «Think small first»;

assurer que les législations tiennent compte de quatre principes fondamentaux: 1) analyses d'impact efficaces, 2) proportionnalité, 3) «only once», 4) sauvegarde, avec notamment l'extension des pouvoirs du SME Envoy (i.e. du représentant des PME) et la création d'un ombudsman des PME pour le marché intérieur;

soutenir les activités d'accompagnement et de conseil des organisations intermédiaires de PME représentatives;

relancer les programmes de coopération d'entreprises, d'échanges entre leurs organisations ainsi que de mise en réseau de leurs services de soutien;

mettre en place une politique élargie et permanente de l'innovation vers les plus petites entreprises;

simplifier et promouvoir l'accès des PME aux programmes de l'UE;

engager une politique en faveur de la transmission-reprise des entreprises.

1.4

Le CESE demande que le SBAE s'impose à tous les niveaux sous forme d'un instrument juridiquement contraignant.

1.5

Il demande par ailleurs que le SBAE permette d'encourager le dialogue social entre les partenaires sociaux du milieu des PME en vue d'instaurer le meilleur environnement de travail possible pour favoriser la créativité et l'innovation y compris dans les conditions de travail en veillant particulièrement à l'amélioration de la sécurité et de l'analyse des risques sur le lieu de travail.

2.   (Background) Présentation de l'Avis exploratoire

2.1

L'importance des petites et moyennes entreprises (PME) pour l'économie de l'Union européenne est reconnue par tous comme un élément clé pour la croissance et l'emploi au niveau de l'UE et pour répondre aux nouveaux défis de la mondialisation. Une évaluation des résultats de la politique des PME mise en œuvre durant la période 2005-2007 a fait apparaître que des progrès importants ont été accomplis, tant au niveau communautaire qu'au niveau national, grâce à l'application du principe «Penser aux petits d'abord».

2.2

La Commission européenne a souligné la nécessité de libérer entièrement le potentiel de croissance et de création d'emploi des PME et de tirer pleinement parti de leurs capacités innovantes. Cette orientation se reflétait dans le rapport sur la stratégie renouvelée de Lisbonne pour la croissance et l'emploi adoptée le 11 décembre 2007. Dans ce contexte, le principe d'un «Small Business Act» pour l'Europe (SBAE) a été lancé, dont l'objectif principal sera de définir des principes et des mesures concrètes pour améliorer l'environnement des PME européennes en tenant pleinement compte de leur diversité. Cette initiative a été saluée lors du Conseil européen de décembre 2007 et l'objectif de la Commission est, dès lors, de présenter une proposition pour le mois de juin 2008.

2.3

Rappelons à ce propos que le CESE a émis récemment, ou prépare actuellement, plusieurs autres avis qui concernent la politique des PME, parmi lesquels:

«Évolution du secteur des services aux entreprises en Europe» (INT/412 — rapporteur:CALLEJA) (en cours d'élaboration)

«Programme de recherche et développement pour les PME» (INT/379 — rapporteur: CAPPELLINI)

«Révision à mi-parcours de la politique PME» (INT/392 — rapporteur: BURNS) (en cours d'élaboration)

«Marchés publics internationaux» (INT/394 — rapporteur: MALOSSE)

«Microcrédit» (INT/423 — rapporteur: PEZZINI) (en cours d'élaboration).

2.4

La présidence slovène du Conseil demande au CESE des propositions à caractère politique pour favoriser la croissance des PME. Il ne s'agit donc pas pour le CESE d'établir une nouvelle liste de mesures techniques destinées à la croissance individuelle des PME, mais de proposer un cadre politique plus structuré et d'innover en faveur des PME.

2.5

Entre plusieurs priorités, deux en particulier sont mises en avant par la Présidence slovène:

a)

permettre à toutes les PME, en considérant leurs différences de taille, d'activité, de secteurs, de mode de production, de répondre aux grands défis auxquels elles vont être confrontées avec les changements industriels, climatiques, démographiques, les défis sociaux, ainsi que la restructuration des marchés avec les effets de la globalisation, les changements dans la distribution, la normalisation et la certification des produits et des services;

b)

leur permettre d'être étroitement associées aux choix politiques, aux priorités opérationnelles et aux décisions législatives à tous les niveaux qui vont gérer leur cadre d'activité.

2.6

Par ailleurs, la Présidence slovène requiert l'avis du CESE dans le contexte de la préparation du Small Business Act à l'européenne.

3.   Observations générales

3.1

Le CESE a fait état dans ses avis précédents des importantes avancées obtenues en faveur des PME, en particulier en matière d'accès aux financements ainsi que de simplification administrative. Il tient à souligner avec satisfaction la très forte évolution des positions des institutions européennes en faveur des petites entreprises et espère qu'elle n'est pas uniquement due au contexte économique et social actuellement difficile. Cependant, malgré ces incontestables avancées, il reste que de nombreuses insuffisances marquent les politiques engagées ces dernières années.

3.2

Le CESE considère notamment que la Charte européenne des petites entreprises n'a pas atteint ses objectifs stratégiques en raison de l'absence de valeur juridique et est le plus souvent restée au niveau d'une simple déclaration politique. Il est nécessaire de renforcer sa mise en œuvre dans les États membres et au niveau régional ainsi que relancer les évaluations et recommandations annuelles aux États membres.

3.3

Par ailleurs, il a été souvent fait mention que la concertation avec les différentes catégories de PME pouvait encore être fortement améliorée; le CESE estime qu'il est nécessaire de s'engager au niveau européen, national et régional dans une nouvelle culture du dialogue permettant de renforcer et institutionnaliser les concertations entre les institutions et les organisations intermédiaires représentatives des différents milieux des PME.

4.   Observations spécifiques

4.1   Créer un nouvel environnement favorable au développement de toutes les PME

Face à cette situation, aux grands défis auxquels les PME vont être confrontées, mais aussi pour donner du corps à la Stratégie de Lisbonne renouvelée adoptée lors du sommet de printemps 2008 et soutenir les initiatives de la Commission pour améliorer la compétitivité des PME, le CESE soutient totalement l'initiative de la Présidence de mener une politique innovante vers les PME dont le SBAE serait le socle fondateur.

4.2   Un projet européen en faveur des PME et des microentreprises

Le CESE recommande aux instances communautaires de ne plus se focaliser uniquement sur les entreprises à forte croissance, le positionnement international et différents principes de l'excellence qui aboutissent à éliminer du bénéfice des actions communautaires des millions d'entreprises de petite taille créatrices de valeur, d'innovations, d'emplois et de stabilité des territoires. Il demande aux institutions et autorités publiques à tous niveaux d'innover dans leur politique en faveur des PME en mettant en place un véritable projet européen rassemblant toutes les forces économiques des moyennes, petites et microentreprises, pour apporter le supplément de croissance et d'emploi dont l'UE a besoin. Ce projet européen doit aussi permettre de favoriser et développer le dialogue avec les partenaires économiques et sociaux et les organisations représentatives des différentes catégories de PME sur les nouveaux grands défis communautaires (changements climatiques, mutations démographiques et immigration, environnement, énergie …) auxquelles les PME vont être confrontées. Basé à la fois sur les entreprises à fort taux de croissance, mais aussi et surtout sur l'économie de proximité et les activités dites «traditionnelles», ce projet européen doit permettre à l'Union d'engager une politique de promotion des entreprises à taille humaine et s'appuyer aussi sur l'économie de proximité pour assurer la croissance des pays membres en se focalisant sur cinq mesures prioritaires.

4.2.1

Connaître et communiquer les réalités des différentes catégories de PME. Chaque politique communautaire doit être basée sur des données claires permettant la connaissance des situations. La notion de PME recouvre des réalités et catégories ou formes d'entreprises très différentes (entreprises individuelles ou en société, sans aucun salarié ou jusqu'à 250 employés, entreprises de l'artisanat, du commerce, de l'économie sociale ou d'activités libérales) agissant dans ses secteurs d'activités avec des situations et des besoins eux-mêmes très différents. Les données sur ces différentes catégories de PME sont souvent incomplètes ou inexistantes. Les analyses menées par le précédent Observatoire européen des PME avaient souvent fourni des données essentielles. Le CESE se réjouit de la relance de l'Observatoire par la DG Entreprise et demande:

d'engager un vaste programme d'études économiques, y compris sectorielles, sur la situation et les besoins des différentes catégories de PME y compris au niveau national et régional, ainsi que d'analyses statistiques en concertation avec les organisations représentatives concernées,

de favoriser et développer les activités de recherche et d'études propres des organisations d'entreprises au niveau européen, national et territorial en concertation avec les centres de recherches, les universités et les États membres.

4.2.2

Intégrer la dimension PME dans toutes les politiques communautaires: le CESE a pu constater que, au-delà des déclarations politiques en faveur des petites entreprises, la tendance est toujours très forte chez les législateurs de tous niveaux, par méconnaissance des réalités ou par souci de simplicité, de systématiser le modèle de la grande entreprise et d'appliquer le principe du «bonzaï» voulant que tout ce qui est bon pour la grande entreprise l'est pour la petite. Cette approche théorique d'un modèle économique unique est en contradiction avec la réalité du pluralisme des formes de sociétés et de cultures d'entreprises, et elle aboutit en pratique au fait que plus de 90 % des entreprises européennes se sentent incomprises et ignorées des politiques communautaires. Le CESE attire particulièrement l'attention des institutions communautaires et des États membres sur le fait que les petites et microentreprises sont une force essentielle de l'économie et de l'emploi communautaires, mais qu'elles risquent d'en devenir la faiblesse, non de leur faute, mais en raison de l'insuffisante attention que leur portent les pouvoirs publics à tous niveaux. Il demande que le SBAE soit enfin l'occasion de passer à la pratique et attend que les besoins et les particularités des différentes catégories de PME soient obligatoirement pris en compte dans toutes les politiques, programmes et négociations, y compris dans le cadre du dialogue social et des relations internationales, tant au niveau communautaire que national et régional.

4.2.3

Poursuivre la politique de simplification administrative: le CESE encourage vivement la Commission à démultiplier ses efforts de simplification de la législation communautaire; mais il demande surtout aux institutions communautaires ainsi qu'aux Etats membres d'engager une politique plus efficace de simplification en cinq points:

mettre en place une réelle politique «Penser petit d'abord»;

simplifier, mais pas déresponsabiliser: le CESE doute du bien fondé et de l'efficacité d'exemptions systématiques aux petites entreprises et préfère une proportionnalité dans la mise en œuvre ainsi qu'une concertation directe avec les organisations de PME concernées;

associer systématiquement les organisations représentatives des différentes catégories de PME au processus législatif communautaire, national et régional, ainsi qu'au dialogue social aux différents niveaux, ainsi qu'une collaboration accrue avec le CESE et le Comite de régions;

systématiser le principe «Only once» à tous les niveaux et tous les échelons;

rédiger des guides pratiques et des documents explicatifs des législations adoptées afin de les rendre compréhensibles et plus facilement transposables.

4.2.4

Soutenir les activités d'accompagnement et de conseil des organisations intermédiaires. Par leurs services d'assistance technique auprès de toutes les PME qui demandent des compétences particulières que ne peut exercer le nouveau réseau EEN (Enterprise Europe Network), les organisations intermédiaires représentatives des différentes catégories de PME sont un rouage essentiel pour le succès des politiques communautaires. Elles jouent un rôle irremplaçable dans la transmission d'information et l'aide aux entreprises, en permettant notamment d'adapter les législations à la situation propre de chaque entreprise au cas par cas et de traduire la législation au niveau microéconomique et au niveau local y compris au plus près de la plus petite entreprise. D'une part, le CESE estime essentiel que les pouvoirs publics à tous niveaux s'engagent dans une politique volontariste de soutien à leur activité et que les programmes communautaires intéressant les PME prévoient expressément des mesures d'appui à ces organisations. D'autre part il demande à la Commission, aux Etats membres et aux régions de mettre en oeuvre les conclusions sur ce sujet de la 4ème conférence européenne de l'Artisanat et des petites entreprises de Stuttgart.

4.2.5

Relancer les programmes de coopérations d'entreprises et les programmes d'échanges entre les organisations. Le CESE demande à la Commission de relancer les programmes de coopération interrégionale d'entreprises qui ont fait dans le passé la preuve de leur efficacité; il est en outre nécessaire de soutenir les actions menées par les organisations intermédiaires ou permettre la création d'organes destinés à favoriser cette coopération.

4.3   Adopter un Small Business Act européen réellement efficace

4.3.1

Dans ce contexte, le CESE se réjouit des positions du Conseil et de la Commission en faveur de la création d'un Small Business Act à l'européenne, d'autant qu'il avait lui-même appelé de ses vœux ce SBAE à plusieurs reprises (1). Il considère que, pour être efficace, le SBAE doit répondre à plusieurs conditions:

4.3.1.1

il doit avoir pour finalité de créer le meilleur environnement possible pour les PME et les microentreprises à tous les niveaux et donner une réponse concrète aux différents défis que les PME doivent affronter tout au long de leur cycle de vie, y compris en particulier leur transmission et leur reprise; dans ce contexte, le SBAE ne doit pas mener à un affaiblissement des conditions de travail des employés des PME, mais les initiatives engagées devraient au contraire permettre une meilleure prise en compte de leur situation;

4.3.1.2

il doit apporter une réelle valeur ajoutée et ne pas se limiter à une simple compilation des programmes existants de même qu'a la simple coordination des différentes mesures en cours;

4.3.1.3

il ne doit pas être une simple déclaration d'intention de plus, comme cela a malheureusement été le cas pour la Charte européenne des petites entreprises et ne pas se limiter à un simple engagement politique des institutions communautaires et des États membres; les PME et les microentreprises européennes méritent mieux que cela et le CESE estime que donner une valeur juridique au SBAE est la consécration et la preuve de la volonté de l'UE de mieux agir vers les PME et les microentreprises;

4.3.1.4

il doit être contraignant dans son intégralité et s'imposer à tous les niveaux décisionnels européens, nationaux et régionaux en s'adressant aux pouvoirs publics à tous niveaux, tout en laissant aux Etats membres le soin de sa mise en œuvre (2);

4.3.1.5

il doit s'appliquer à toutes les politiques communautaires en intégrant les PME dans l'ensemble de ces politiques et en développant une approche holistique par laquelle tous les aspects des politiques et les conséquences des nouvelles règles pour les différentes catégories de PME sont correctement prises en compte.

4.3.2

Le CESE demande que le SBAE intègre cinq mesures politiques majeures qui permettent d'assurer que les législations ne restreignent pas le développement et la compétitivité des différentes catégories de PME:

4.3.2.1

Assurer que les textes législatifs à tous niveaux sont conçus en tenant compte des situations spécifiques et besoins particuliers de différentes catégories de PME. À cet effet il convient d'établir une règle de base s'imposant à tous les niveaux de décision, qui est que les propositions législatives doivent être élaborées en connaissant les besoins et attentes des PME et particulièrement des plus petites et imposant le principe Think small first, avec une attention particulière aux indépendants qui représentent plus de la moitié des entreprises européennes. Cela suppose tout particulièrement la consultation systématique des organisations représentatives des PME ainsi que la participation à juste niveau d'experts de ces organisations à tous les comités consultatifs, au niveau régional, national ou européen, qui traitent de problématiques pouvant avoir un impact sur les PME, comme demandé notamment par le Conseil compétitivité du 13.3.2006.

Dans cet esprit, le CESE demande que soit nommé dans chaque Direction générale de la Commission un responsable PME qui soit chargé de veiller à ce que les mesures législatives ainsi que les programmes gérés par la DG intègrent bien les priorités et attentes des PME et des microentreprises.

4.3.2.2

Assurer que les législations respectent des principes fondamentaux. Pour le CESE, l'efficacité de législations à tous niveaux ainsi que celle de programmes ou de mesures collectives ou individuelles en faveur des PME dépend de quatre principes dont il souhaite l'inscription dans le SBAE et l'application systématique à tous les niveaux, européen, national et régional:

l'analyse d'impact systématique pour les PME : aucun texte législatif ne devrait pouvoir être adopté s'il n'a pas préalablement fait l'objet d'une analyse d'impact systématique sur les différentes catégories d'entreprises du secteur d'activités concerné, mesurant les effets économiques et sociaux directs et indirects comme la charge administrative et les coûts d'information et d'investissement qui seront imposés, ainsi que les bénéfices qu'elles peuvent en tirer;

le principe de proportionnalité : la législation ne doit pas imposer des mesures inutiles aux PME et se limiter au strict nécessaire; les conditions d'application de la législation doivent être adaptées aux réalités et différences de situation des entreprises concernées et à leur capacité de mise en œuvre;

le principe «only once» : les PME ont pour tâche de produire et non d'être des services administratifs; elles ne peuvent pas être soumises plus d'une fois à des déclarations et procédures administratives pour un même sujet et il revient aux autorités administratives concernées de communiquer ces informations entre elles; ce principe «only once» pourrait être décliné par les guichets uniques appliquant le principe «un entrepreneur-un interlocuteur unique» en s'appuyant sur les organisations intermédiaires jouant déjà ce rôle au niveau national;

le principe de sauvegarde : une législation ne peut être adoptée si elle est contraire au développement des PME et si elle risque de freiner leur compétitivité. Toute nouvelle proposition législative qui n'aurait pas été soumise à une analyse d'impact complète ou pour laquelle il serait apparu que les mesures proposées entrent en contradiction avec le développement socio économique des PME devrait pouvoir être bloquée.

Le CESE souligne par ailleurs la nécessité de mettre en place et garantir une totale transparence dans les procédures administratives en permettant aux PME d'avoir accès à toutes les données administratives les concernant et de les corriger selon leurs besoins.

4.3.2.3

Mettre en place une politique élargie et cohérente de l'innovation. Le CESE demande que la Commission, les Etat membres et les échelons politiques territoriaux ne se limitent pas au soutien de l'innovation dans les hautes technologies et adoptent une politique plus volontariste en incluant dans les programmes des mesures expresses de soutien à l'innovation de basse et moyenne technologie et l'innovation non technologique courante dans les PME, particulièrement les plus petites entreprises.

À lui seul, le nouveau réseau de conseil EEN ne pourra jamais intervenir efficacement auprès de toutes les entreprises ayant un potentiel d'innovation; le CESE demande donc que le SBAE fixe comme priorités:

encourager les partenaires sociaux dans les PME à initier un dialogue visant à instaurer un bon environnement de travail propice à la création et à l'innovation,

soutenir la mise en place de conseillers dans les organisations intermédiaires de PME et de petites et microentreprises, au niveau le plus proche de l'entreprise, ainsi qu'à la formation sur mesure des entrepreneurs et des salariés pour mieux innover en utilisant les nouvelles opportunités des marchés en mutation,

créer des instruments financiers adaptés aux situations des plus petites entreprises, en veillant à ce qu'ils soutiennent aussi des mesures destinées aux employés,

inciter les États membres et les régions à engager, avec les organisations de PMEs, une campagne de détection des innovations technologiques et non technologiques dans les PME et surtout les microentreprises.

4.3.2.4

Élargir l'accès aux programmes communautaires. Le CESE estime que la complexité administrative et les différentes exigences rendent la participation des petites entreprises aux programmes communautaires de plus en plus complexe, voire impossible. Et aboutissent au paradoxe que les organisations intermédiaires se désintéressent de plus en plus des programmes. Par exemple, les carcans juridiques actuels ne permettent pas des actions novatrices, de soutenir des projets pilotes expérimentaux privant l'UE d'une foule de propositions innovantes. Le CESE estime qu'il faudrait revoir les principes et les dispositifs: vu l'importance du travail, il n'appartient pas au présent avis de préciser les modifications nécessaires, mais le CESE demande à la Commission dans le cadre du SBAE d'engager une réelle concertation avec les organisations représentatives de PME afin de préciser de nouvelles conditions d'élaboration et de participation aux programmes aux différents niveaux territoriaux.

Dans ce cadre il est nécessaire que les fonds structurels puissent permettre de favoriser l'accès des PME aux marchés publics, particulièrement dans les régions les plus défavorisées (3).

4.3.2.5

Faciliter et encourager la transmissionreprise des entreprises. Le CESE souligne en particulier l'enjeu de la transmission reprise d'entreprises, notamment des petites entreprises de production et de services en milieu urbain et en milieu rural: leur disparition annoncée, mais pas inéluctable, aura de considérables effets négatifs sur le maintien d'activité et d'emplois dans ces espaces. Il convient d'une part de favoriser, la mise en place de systèmes de rapprochements entre acheteurs et vendeurs ainsi que des incitatifs financiers ou fiscaux, d'autre part d'inciter les entrepreneurs à une meilleure capitalisation en vue de maintenir la valeur de leurs actifs.

La situation particulière vécue par des entrepreneurs dans certaines zones comme le milieu rural nécessite le développement de formules novatrices comme des partenariats publics-privés.

4.4   Le cœur du SBAE devrait être un instrument à valeur juridique contraignante

4.4.1

Afin de permettre au SBAE d'être réellement efficace, le CESE demande que ces mesures soient adoptées par le Conseil et le Parlement sous forme d'un acte juridiquement contraignant s'imposant aux niveaux de décision européen, national et régional.

4.4.2

Dans ce cadre, le CESE demande une évaluation annuelle de la mise en œuvre du SBAE ainsi que de l'ensemble des politiques PME au niveau communautaire et national et qu'il soit rendu compte annuellement des progrès accomplis; ce rapport annuel doit faire l'objet d'un chapitre spécifique séparé dans le cadre de la mise en œuvre de la stratégie de Lisbonne.

4.4.3

Suite à ces rapports, la Commission doit pouvoir émettre ses recommandations de mise en œuvre, tant aux États membres qu'aux régions, sur lesquelles il entend pouvoir donner ses avis.

4.4.4

Le CESE demande que ces évaluations annuelles conduisent si besoin à une adaptation ou une révision du SBAE et des politiques PME.

4.4.5

Le CESE recommande chaudement à la Commission et au Conseil d'associer très étroitement les organisations représentatives des différentes catégories de PME à la conception du SBAE et à sa mise en œuvre.

Bruxelles, le 9 juillet 2008.

Le Président

du Comité économique et social européen

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  Cfr. l'avis CESE sur «Le potentiel des entreprises, notamment des PME (stratégie de Lisbonne)» (JO C 256 du 27.10.2007, p. 8).

(2)  Voir l'avis sur les «Marchés publics internationaux» (JO C 224 du 30.8.2008, p. 32), dans lequel le CESE se prononce contre «l'établissement dans l'UE d'un système de quotas pour les PME sur le modèle du Small Business Act aux USA».

(3)  Voir l'avis CESE 979/2008 sur les «Marchés publics internationaux» (pas encore publié au Journal officiel).


3.2.2009   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 27/12


Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission: Agenda pour un tourisme européen compétitif et durable»

COM(2007) 621 final

(2009/C 27/03)

Le 19 octobre 2007, conformément à l'article 262 du Traité instituant la Communauté européenne, la Commission a décidé de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Communication de la Commission: Agenda pour un tourisme européen compétitif et durable».

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 13 juin 2008 (rapporteur: M. MENDOZA CASTRO).

Lors de sa 446e session plénière des 9 et 10 juillet 2008 (séance du 10 juillet 2008), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 108 voix pour et 5 abstentions.

1.   Conclusions et recommandations

1.1

Le Comité économique et social européen accueille favorablement et approuve la communication de la Commission intitulée: «Agenda pour un tourisme européen durable et compétitif» et soutient l'engagement de celle-ci à renforcer sa stratégie et sa politique touristique pour les prochaines années grâce à cet agenda qui servira de cadre à leur mise en œuvre dans la pratique quotidienne. Cette nouvelle politique a déjà été formulée dans la communication de la Commission sur une nouvelle politique touristique dans l'UE intitulée: «Vers une collaboration accrue en matière de tourisme européen».

1.2

Il est pris acte des efforts de la Commission pour synthétiser brièvement un grand nombre de documents, avis et débats importants. L'objectif, qui était de donner à connaître de manière claire au grand public le résultat des travaux du Groupe pour la durabilité du tourisme, des experts qui ont élaboré l'avis ainsi que les résultats de la consultation publique qui a par la suite été menée, à bien a été atteint.

1.3

Le CESE juge pertinents aussi bien le fondement de cette nouvelle politique, à savoir la stratégie renouvelée de Lisbonne, que les objectifs généraux envisagés d'amélioration de la compétitivité et de la durabilité ainsi que ceux plus particuliers de prospérité économique, d'équité et de cohésion sociale, sans oublier la protection de l'environnement et la culture.

1.4

Il juge également bien ciblés les défis identifiés dans la communication de la Commission ainsi que l'approche proposée pour les relever. La méthodologie proposée consiste à faire participer tous les acteurs concernés dans le cadre de différentes formes de collaboration et de «collaboration compétitive», cette participation étant considérée comme le pivot de la nouvelle politique touristique et de l'agenda destiné à servir de cadre à sa mise en œuvre. L'importance des défis indiqués dans la communication de la Commission est évidente et l'étude continue de la répercussion des gaz à effet de serre sur la durabilité doit constituer à l'avenir un élément clé de cet agenda.

1.5

Le CESE approuve l'engagement de la Commission à mettre en œuvre cette nouvelle politique à travers le dialogue, la coopération et le lancement d'actions de soutien ainsi que la coordination entre les différents acteurs concernés. L'«Agenda pour le tourisme européen durable et compétitif» consiste à appliquer une méthodologie concrète et à activer les instruments d'action proposés pour chacun des acteurs intervenant dans le tourisme européen. Toutefois, il est estimé que la Commission, à travers la Direction générale «Entreprises», peut et doit jouer un rôle actif et prendre la tête du lancement des nombreuses initiatives de portée européenne, telles que le tourisme social, le tourisme pour tous et la formation dans le domaine du tourisme. Plus particulièrement, tant la Commission que les autres institutions devraient redoubler d'efforts pour associer les petites, moyennes et micro-entreprises à la réalisation de l'objectif de durabilité du tourisme et à la mise en œuvre de l'agenda qui lui sert de cadre. L'initiative de la Commission relative aux «destinations européennes d'excellence» est jugée positive en tant que bonne pratique et pour sa valeur d'exemple.

1.6

Le CESE propose et recommande une fois de plus de favoriser la création d'un Forum européen du tourisme et d'avancer dans la réflexion sur la création d'un Conseil consultatif européen du tourisme et d'une Agence européenne du tourisme et dans l'étude des modalités de leur mise en place. Ces deux instances pourraient peut-être servir de forum où les autorités touristiques et les différents acteurs du secteur touristique pourraient se rencontrer pour améliorer et diffuser l'information sur le tourisme durable et compétitif, pour assurer le suivi de la mise en œuvre de la politique et de l'agenda du tourisme et notamment pour déceler les tendances qui se dessinent et concevoir les actions à entreprendre dans ce domaine. Plus particulièrement, leur mission pourrait avoir pour objectif le changement climatique, ses répercussions sur le tourisme et les actions à entreprendre en la matière.

1.7

Le CESE juge très positive la volonté de la Commission d'améliorer l'utilisation des instruments financiers disponibles. Le tourisme social en particulier pourrait être un terrain favorable pour lancer sous forme de projets pilotes une expérience à caractère transnational. Elle pourrait porter par exemple sur le tourisme social et le tourisme pour tous, le développement des ressources humaines, le développement du produit et la pénétration du marché. Le Comité est d'avis que l'on dispose déjà d'une marge de manœuvre suffisante pour mener des expériences transfrontalières sous forme de projets expérimentaux dans ces domaines.

1.8

Le CESE se félicite de l'aboutissement des travaux entrepris dans le cadre de l'Agenda 21 pour le tourisme, dont les résultats, qui sont repris dans la communication de la Commission à l'examen, complètent et concrétisent la politique générale de durabilité dans le domaine du tourisme européen. En effet, le document technique de la commission créée à cette fin est à la base de la communication de la Commission et la complète, raison pour laquelle ces deux documents doivent être considérés conjointement.

1.9

Dans le domaine statistique, le CESE se félicite de l'appel à propositions, lancé par la Commission et demandé par le Comité économique et social européen concernant la création d'un réseau d'observatoires du tourisme qui permettrait de collecter et de diffuser les données du secteur mais également d'apporter une vision stratégique et prospective, pour pouvoir prévoir et concevoir les actions à mener à l'avenir.

1.10

Le CESE se propose de poursuivre ses travaux dans le domaine touristique conformément aux orientations formulées dans la communication de la Commission sur l'agenda en question et invite les autres institutions européennes, les états membres, les régions et les localités ainsi que les acteurs du secteur: chefs d'entreprises et syndicats, sans oublier tous les citoyens, à apporter leur collaboration pour améliorer la connaissance du secteur du tourisme et partant le soutien à lui apporter en tant que droit pour tout un chacun et activité économique stratégique pour l'avenir de l'Europe. De même, si l'on veut parvenir à un tourisme plus durable et compétitif, il faut responsabiliser tous les acteurs et les consommateurs.

1.11

Bien que la communication de la Commission prenne en considération des critères et des éléments à caractère social dans son approche de l'activité touristique, le CESE regrette l'absence de référence au concept et à la réalité de la citoyenneté européenne; le tourisme est de fait, et pourrait l'être encore davantage, un facteur de cohésion en ce qu'il rassemble des cultures et des réalités sociales autour de cette citoyenneté européenne que nous sommes tous appelés à promouvoir et à développer. La variété et la diversité des cultures, des langues, des patrimoines naturels et culturels des différents états européens constituent une grande richesse qui peut et doit être utilisée et mise à profit comme moyen de mieux se connaître et de faire reconnaître nos droits en tant que citoyens européens. Un autre aspect qui mériterait qu'on lui accorde une grande importance dans les débats et les documents sur le tourisme à l'échelle européenne est la culture, compte tenu des synergies qu'il peut y avoir entre tourisme et culture, comme l'a déjà fait valoir le Comité dans un avis antérieur.

1.12

Dans le cadre de l'amélioration de la compétitivité et de la durabilité de l'activité touristique, il y a lieu de prendre en considération les caractéristiques particulières des destinations. Le Comité recommande de tenir compte des caractéristiques spécifiques des États membres qui dépendent largement du tourisme. Il faut comme il se doit prendre en ligne de compte les besoins des différents territoires lors de l'élaboration des politiques et des propositions dans le domaine du tourisme. Il est recommandé de tenir compte dans les évaluations d'impact réalisées par la Commission de l'impact potentiel disproportionné que le tourisme peut avoir dans différentes régions et secteurs, par exemple en ce qui a trait aux destinations qui dépendent dans une large mesure du transport aérien et ne peuvent être atteintes par aucun autre moyen de transport ou sont presque exclusivement tributaires de ce mode, comme c'est le cas des îles.

1.13

Le CESE est d'avis que l'ensemble de principes et de valeurs envisagés dans la Communication de la Commission: durabilité, bien-être social, compétitivité, coopération, partenariat, rentabilité, sécurité, qualité de l'emploi, etc., sont parties intégrantes de fait d'un modèle touristique européen, non en tant qu'ensemble de normes mais à titre d'approche intégrée consistant à les appliquer de manière généralisée à l'échelle dans tous les territoires de l'Union européenne.

1.14

Le CESE encourage la Commission à progresser selon une approche intégrée en matière de certification au niveau européen des connaissances et des compétences dans le domaine du tourisme en tant que moyen d'améliorer la quantité et la qualité de l'emploi dans le secteur. Il faut promouvoir l'Europass qui est une manière de présenter les capacités et les qualifications personnelles, de façon simple et facilement compréhensible dans toute l'Europe (Union européenne, AELC/EEE et pays candidats), des travailleurs qui recherchent un emploi et se déplacent pour raisons professionnelles sur tout le continent.

2.   La communication de la Commission

Afin de mieux comprendre et appréhender ce que la Commission souhaite transmettre à tous les acteurs et institutions européennes, nous passerons brièvement en revue le texte de la communication en en résumant les principaux apports.

2.1   Introduction de la Communication

2.1.1

Le défi de l'équilibre entre la durabilité et la compétitivité. La communication de la Commission reconnaît tout d'abord au premier paragraphe de l'introduction le rôle central et stratégique du tourisme dans l'économie européenne, en se basant non seulement sur des données quantitatives mais également sur sa capacité à créer de l'emploi et à contribuer ainsi à la réalisation de l'objectif de la stratégie de Lisbonne renouvelée. Il y a lieu à cet égard de citer le chiffre prévu pour la croissance du secteur, supérieur à 3 %, qui représentera sans aucun doute une bonne contribution aux objectifs en matière d'emploi, mais qui dans certains cas et à long terme peut constituer une menace en termes de dépassement de certaines limites que la durabilité impose.

2.1.2

Compétitivité et durabilité deux conditions compatibles. La communication de la Commission établit clairement que la compétitivité dépend de la durabilité et de la qualité de l'expérience touristique et contient une référence expresse aux exigences imposées à l'industrie touristique par le changement climatique. La responsabilité sociale des entreprises peut contribuer de manière décisive à l'application de mesures d'adaptation et de lutte contre le changement climatique tout en contribuant à l'innovation et à la valeur des produits touristiques dans un monde confronté à d'importants défis de portée mondiale.

2.2

Teneur de l'agenda. La Commission propose avec la communication à l'examen de créer un nouvel équilibre entre le bien-être des touristes, l'environnement et la compétitivité des entreprises et des destinations, équilibre à l'instauration duquel tout le monde doit participer.

2.2.1

Les objectifs et les défis. La communication de la Commission envisage à titre de guide pour l'action de tous les acteurs concernés 3 objectifs de base dans l'agenda: la prospérité économique, l'équité et la cohésion sociales ainsi que la protection de l'environnement.

La communication de la Commission énumère des défis très importants qu'il faut relever si l'on veut atteindre ces objectifs:

gestion durable des ressources naturelles et culturelles;

réduction de la pollution et de l'utilisation des ressources;

gestion du changement dans l'intérêt du bien-être des citoyens;

réduction du caractère saisonnier de la demande;

lutte contre l'impact sur l'environnement du transport;

tourisme accessible à tous;

qualité des emplois touristiques;

garantie de la sécurité des touristes et des communautés locales.

Ce catalogue d'objectifs reste ouvert et n'est pas figé, les différents acteurs du secteur touristique devant à tout moment l'actualiser, en établir les priorités et le gérer dans un esprit coopératif.

2.2.2

Un cadre pour l'action. La communication de la Commission fait valoir que l'action cohérente pour la réalisation d'objectifs et l'affrontement des défis passe par la collaboration et la gestion responsable des destinations, des entreprises et des touristes et elle développe les conditions dans lesquelles cette cohérence doit être recherchée.

2.2.3

Les principes. La communication de la Commission établit 9 principes à observer pour parvenir à ce tourisme durable et compétitif, parmi lesquels il y a lieu de distinguer les suivants:

le respect des limites qui peuvent être établies en termes de capacité d'accueil, d'installations ou de volume des flux de touristes;

trouver le bon rythme de développement en fonction de ressources naturelles, culturelles et sociales disponibles à tout moment;

planifier à long terme, condition indispensable pour trouver un équilibre entre durabilité et compétitivité.

2.3

Avancer ensemble. La Commission fait valoir dans cette partie la nécessité pour tous les acteurs dont l'activité a une incidence sur le secteur de joindre leurs efforts et de travailler dans un esprit volontaire et avec constance. Le modèle proposé est celui du respect du principe de subsidiarité, consistant à agir de préférence au niveau de la destination mais avec le cadre d'appui national et européen. La Communication de la Commission aborde par conséquent tant le rôle des différents acteurs du secteur que celui de la Commission européenne à la lumière du traité.

2.3.1

Le rôle des acteurs du secteur. La communication, à la suite des conclusions du groupe pour la durabilité du tourisme, définit des responsabilités élargies et des rôles spécifiques pour les trois domaines d'action: destination, entreprises et touristes. Il est notamment fait référence à la nécessité de faire passer auprès des microentreprises et de diffuser le message selon lequel il est nécessaire de trouver un équilibre entre durabilité et compétitivité.

2.3.2

Le rôle de la Commission européenne. La Commission reconnaît ses responsabilités en matière d'action conformément au traité et s'engage à lancer et à donner un élan à différentes initiatives communautaires, dans le cadre de l'agenda et de sa mise en œuvre. Parmi les différentes initiatives, il y a lieu de mentionner plus particulièrement quatre groupes d'actions:

la mobilisation des acteurs pour acquérir et partager des connaissances, toujours dans le contexte de l'équilibre entre durabilité et compétitivité. Le forum européen du tourisme est un bon exemple d'échange d'idées et d'expériences;

la promotion des destinations européennes d'excellence et le soutien à celles-ci en tant qu'exemple de bonnes pratiques ainsi que leur diffusion en tant que réseau de destinations engagées dans la durabilité et la compétitivité;

l'utilisation de différents instruments financiers de l'UE, la Commission s'engageant à diffuser les informations nécessaires pour mieux les utiliser dans le domaine touristique;

l'intégration de la durabilité et de la compétitivité dans les politiques de la Commission et l'application de ces principes à une grande variété de territoires présentant des sensibilités et ayant des besoins différents: littoral, montagne, zones rurales et zones urbaines.

2.4   Conclusion de la communication

La communication de la Commission conclut en appelant à une collaboration totale de tous les acteurs publics et privés dans l'adoption et la mise en œuvre pratique de l'agenda. La recommandation réitérée d'une collaboration à tous les niveaux en tant que condition pour améliorer la compétitivité et garantir un tourisme européen attractif et durable à long terme. La Commission fixe l'an 2011 comme échéance pour l'évaluation du plan d'action que l'agenda implique. L'objectif poursuivi par la Commission en présentant cette communication devient ainsi clair.

3.   Observations générales

3.1

La reconnaissance du tourisme et de son importance stratégique pour l'économie européenne a inspiré au sein de toutes les institutions européennes des déclarations aussi bien formelles qu'informelles, qui ont pour effet de renforcer le rôle de ce secteur, de divulguer le message auprès de tous les acteurs et finalement de lui donner une forte impulsion, et ce non seulement pour des raisons économiques mais également pour sa valeur sociale dans la construction de l'Europe des citoyens. Tout en reconnaissant qu'une forte impulsion a été donnée à ce secteur, force est de constater qu'il reste encore du chemin à faire pour que le tourisme en vienne à jouer, aujourd'hui et demain ce rôle central dans la politique européenne.

3.2

Il est à noter en particulier que le nouveau traité de Lisbonne reconnaît l'importance du tourisme pour l'Europe et accorde à l'Union européenne des possibilités élargies de contribuer à son développement. L'UE se voit conférer par ce traité la compétence et la mission de soutenir, de coordonner ou de compléter l'action des états membres en la matière et lui a assigné pour objectif de créer un environnement favorable au développement des entreprises et à l'échange de bonnes pratiques dans ce domaine.

3.3

Le tourisme a été traité au sein des différentes institutions européennes:

au Parlement européen, qui a approuvé à plusieurs reprises et de manière très différente des résolutions sur le tourisme et son impact sur l'emploi et l'économie. Il suffit de citer les résolutions sur le «tourisme et le développement» et sur les «nouvelles perspectives et nouveaux défis pour le tourisme durable»;

au Conseil de l'Union européenne, qui s'est occupé du tourisme à différentes occasions à travers ses conclusions et des plans d'action, essentiellement pour insister sur la nécessité d'en faire une activité durable, compétitive et génératrice d'emplois. Il faut citer plus particulièrement les conclusions du conseil adoptées le 7 juillet 2006 concernant la communication de la Commission sur la nouvelle politique touristique dans l'UE, dans lesquelles cette nouvelle politique est favorablement accueillie et la Commission est invitée à jouer un rôle actif dans la coordination des différentes politiques;

à la Commission européenne, à travers ses différentes communications, et plus particulièrement celle de mars 2006 définissant la nouvelle politique touristique dans l'UE, à travers également la création, la promotion et la tenue de forums européens sur le tourisme ainsi que grâce à l'organisation de conférences sur différents thèmes: tourisme social, Agenda 21 pour le tourisme, entre autres nombreuses activités telles que le projet expérimental sur les «destinations européennes d'excellence», donnant à connaître et servant à promouvoir les bonnes pratiques utilisées dans les états membres de l'UE et dans les pays candidats;

au Comité des régions, qui a émis, entre autres travaux, des avis sur les communications de la Commission: «Un cadre de coopération pour l'avenir du tourisme européen» et «Orientations de base pour la durabilité du tourisme européen»;

au Comité économique et social européen, qui a toujours attaché et continue de d'attacher un intérêt particulier à tout ce qui touche au tourisme, comme en témoignent les onze avis approuvés depuis 1999 à ce jour sur le sujet, sa participation active aux différents forums européens du tourisme organisés par la Commission, à de multiples journées sur différents aspects du tourisme ainsi que la promotion de ces événements qu'il a assurée. Il y a lieu de souligner la collaboration qui existe entre le CESE et d'autres institutions pour toutes les initiatives lancées par l'une ou l'autre dans ce domaine.

3.4

Le présent avis du CESE exprime une appréciation positive de la communication de la Commission à l'examen, reconnaissant ses apports tant au plan politique qu'en ce qui a trait à la gestion mais formule également des propositions de nature à enrichir, si ce n'est le texte lui-même, le débat dont il fera l'objet tout du moins.

3.5

Dans une optique très similaire à celle de l'avis CESE INT/317 relatif à la communication de la Commission sur la nouvelle politique touristique, le présent avis souhaite une fois de plus faire valoir:

que le tourisme est un droit pour tous les citoyens, tel que consacré dans le Code éthique mondial du tourisme, ce qui suppose le devoir de recourir à de bonnes pratiques;

qu'il est un droit qui de plus génère de la richesse et une rentabilité directe et indirecte de manière particulière pour les microentreprises, les petites et moyennes entreprises, représentant ainsi une industrie stratégique et qui s'est avérée stable pour l'Europe;

que la qualité des prestations des acteurs du secteur et la responsabilité des usagers envers les communautés locales sont des valeurs qu'il faut préserver pour en assurer la continuité;

que le tourisme a ou doit avoir un impact positif à l'échelle locale et régionale, au niveau économique, social et environnemental ainsi que sur le milieu urbain, et qu'il est en ce sens un instrument de connaissance des autres cultures et de manières d'être et d'agir différentes, sans oublier la coopération interrégionale;

qu'il est un secteur dynamique et grand fournisseur d'emplois aujourd'hui et pour l'avenir et qu'il est potentiellement générateur d'emplois de qualité, stables et assortis de droits;

qu'il n'est pas exempt de problèmes tels que la massification et la saisonnalité, qui ont pour conséquence une perte de compétitivité;

qu'il croit dans les vertus pratiques de l'«Agenda pour un tourisme européen durable et compétitif», qui est clair dans ses vues et ambitieux dans ces objectifs;

que le modèle touristique européen est une nécessité interne et peut devenir une référence mondiale s'il ne passe pas uniquement par un cadre normatif mais s'appuie sur des valeurs de qualité, de durabilité, d'accessibilité, etc., librement acceptées par les destinations touristiques et tous les intervenants;

que le modèle touristique européen se fonde sur une variété de destinations et de manières d'appréhender le tourisme, ce qui fait sa richesse, ainsi que sur la diversité de ses formes d'expression;

que ce modèle touristique européen est un bon instrument pour la paix et l'entente entre les peuples.

4.   Observations particulières

4.1

La communication de la Commission présente de manière claire la proposition relative au nécessaire équilibre entre la durabilité et la compétitivité et la manière d'y parvenir dans la pratique, et cela dans un texte qui n'est pas très long, ce qui a sans aucun doute supposé un effort considérable de synthèse et nécessité l'analyse de nombreux documents, avis et débats. Il faut souligner que l'objectif de transmettre à la société de manière claire la position de base de la Commission concernant l'avenir du secteur et les actions à réaliser dans cette industrie complexe a été atteint.

4.2

L'argumentation de la Commission relative à l'agenda semble juste en ce qu'elle fait valoir, d'une part l'impact économique du tourisme et sa capacité à créer de l'emploi parmi les jeunes mais d'autre part également la nécessité de parvenir un équilibre entre durabilité et compétitivité qui à long terme se renforcent mutuellement. Des études d'impact comme celle concernant l'empreinte écologique des différentes activités et territoires ou encore les limites de charge ou d'accueil sont des éléments essentiels pour concilier ces variables et maintenir l'équilibre entre elles. L'idée générale selon laquelle l'activité touristique a des limites en termes d'échelle et de rythme est à la base de l'équilibre entre durabilité et compétitivité.

4.3

Il aurait peut-être fallu que la communication de la Commission analyse en détail le nouveau traité de Lisbonne, afin de voir quel est l'articulation entre celui-ci et l'agenda et le progrès qu'il représente pour appliquer la nouvelle politique européenne du tourisme. Il ne faut pas oublier que les états et les régions ont à plusieurs reprises manifesté le souhait de conserver leurs compétences en matière de tourisme, sans préjudice de l'exercice par l'Union de la fonction de catalyseur et de coordination en ce qui a trait à certains aspects communs qui peuvent améliorer la compétitivité du secteur touristique européen. La création et la gestion d'un portail Internet européen de promotion de l'Europe en tant que destination touristique, par exemple, s'est déjà avéré un moyen utile, enrichissant, et approprié pour promouvoir l'ensemble des pays de l'UE comme la destination touristique variée et privilégiée qu'elle est.

4.4

L'ensemble des défis et des objectifs envisagés par la Commission dans sa communication sont certainement les principaux auxquels le tourisme doit s'attaquer dans les prochaines décennies. La portée des défis primordiaux de durabilité et d'amélioration de la compétitivité est sans aucun doute suffisamment grande pour couvrir d'autre défis majeurs, comme l'amélioration de la qualité, la lutte contre le caractère saisonnier ou une plus grande professionnalisation des travailleurs du secteur touristique, défis également énoncés dans l'agenda.

4.5

La communication de la Commission lance des appels répétés à la collaboration, dès lors qu'il est proposé, en cohérence avec la nouvelle politique touristique, que son renforcement en soit le pivot et l'empreinte. Il convient plus particulièrement de souligner le rôle des syndicats et des organisations de chefs d'entreprise qui doivent être associés au processus de collaboration, invités à participer à tous les débats et forums ainsi qu'à la mise en œuvre des mesures générales d'amélioration du secteur. De même, il conviendrait de mettre en place des réseaux de villes et de destinations touristiques, rassemblés autour d'un souci commun d'amélioration de la compétitivité et de durabilité. La promotion des destinations européennes d'excellence est jugée positive et l'accent est mis sur le fait que ce concept doit inclure un traitement correct des relations socioprofessionnelles et la participation des syndicats et des organisations de chefs d'entreprise au sein de la destination choisie, en tant que moyen d'améliorer la durabilité et la compétitivité des destinations touristiques.

Le rôle que les organisations de consommateurs peuvent jouer dans le cadre de leurs compétences mérite d'être souligné.

4.6

La Commission s'engage à mettre en œuvre cette nouvelle politique à travers la coopération, le lancement d'actions spécifiques et la coordination entre les acteurs. La recherche d'une responsabilisation accrue de tous les acteurs du secteur est certainement une des exigences de l'agenda. La direction générale «Entreprise» a, de l'avis du CESE, un rôle très important à jouer en matière de coordination de toutes les politiques européennes qui touchent directement ou indirectement le tourisme et différents types de destinations présentant également des caractéristiques spécifiques.

4.7

De même, il est estimé que la Commission devrait jouer un rôle plus actif dans le lancement d'initiatives de portée européenne, parmi lesquelles celles relatives au tourisme transnational à l'échelle européenne. À cet égard, il faut préciser que le CESE a suggéré à plusieurs occasions, et à nouveau dans le présent avis, de promouvoir et de favoriser la création du Forum européen du tourisme et d'avancer dans la réflexion sur un Conseil consultatif européen du tourisme et une Agence européenne du tourisme et dans l'étude des modalités de leur mise en place. Ces deux instances seraient chargées de l'échange d'informations et du suivi des politiques et des actions dans le domaine du tourisme européen. Il est également proposé à la Commission de promouvoir la recherche pour l'implantation de plateformes technologiques dans le secteur touristique, qui seraient capables d'améliorer la commercialisation des produits touristiques, en particulier eu égard aux possibilités de promotion du tourisme intérieur en Europe et aux régions du monde qui sont des sources potentielles de flux touristiques (Chine, Inde, Russie, etc.).

4.8

L'on regrette que la communication de la Commission n'insiste pas suffisamment sur le rôle des technologies de l'information et des communications (TIC) dans le nouveau scénario touristique, tant du point de vue des usagers que des entreprises et acteurs du secteur. L'effort en recherche et développement dans ce secteur en vue d'améliorer l'utilisation de ces technologies doit être une priorité pour les prochaines années. Cet effort aura très certainement des retombées en termes de gestion améliorée des destinations, des entreprises et des flux touristiques pour parvenir à l'équilibre souhaité.

4.9

La volonté manifestée d'adopter des mesures concrètes et, plus particulièrement, de mieux utiliser les instruments financiers européens disponibles est certes importante mais l'on regrette qu'un programme ayant pour vocation spécifique de relever les défis majeurs du tourisme européen, parfaitement identifiés dans la communication, n'ait pas été proposé. Il faut veiller à ce que tous les fonds destinés directement ou indirectement au tourisme remplissent avec efficacité et efficience leurs objectifs.

4.10

Pour la comprendre, cette communication de la Commission doit être appréhendée à la lumière des contributions importantes du rapport du Groupe pour la durabilité du tourisme, document qui a fourni des critères importants pour l'élaboration de l'agenda, en particulier en ce qui concerne la répartition des rôles entre les acteurs du secteur. L'effort déployé par des experts de haut niveau a de toute évidence porté ses fruits en apportant des approches complémentaires et pratiques sur de multiples questions relatives à la durabilité et la à la compétitivité.

4.11

La communication de la Commission n'indique pas clairement quel rôle est assigné aux statistiques du secteur touristique. Le CESE estime qu'elles doivent contribuer au suivi de la mise en œuvre de l'agenda et en particulier accorder une plus grande importance aux variables durabilité et compétitivité ainsi qu'à celle relatives à l'emploi.

4.12

La communication de la Commission fait clairement valoir la nécessité d'intégrer les politiques touristiques de durabilité et de compétitivité aux autres politiques de la Commission et de l'ensemble de l'UE de manière atteindre les objectifs fixés dans l'agenda.

4.13

Comme déjà indiqué dans le document du CESE intitulé «Déclaration de Katowice» ainsi que dans les avis sur le «Tourisme et culture: deux forces au service de la croissance» et sur «La nouvelle politique touristique» et autres document du Comité, il y aurait également lieu d'organiser des campagnes de communication pour informer et sensibiliser la population européenne en matière de tourisme, et plus particulièrement les jeunes.

4.14

Il est jugé primordial que la formation, aussi bien formelle que sur le tas, réponde aux besoins des entreprises et améliore l'employabilité des personnes. La certification et la reconnaissance au niveau européen des connaissances et compétences doit être un instrument au service de la création de possibilités accrues et de meilleures conditions d'emploi dans le secteur du tourisme.

4.15

Pour améliorer la compétitivité et la durabilité du tourisme, il faut prendre en considération les caractéristiques particulières des destinations. Le Comité recommande de tenir compte, lors de l'élaboration des politiques des propositions, des particularités des États membres qui dépendent dans une large mesure du tourisme et d'accorder aux besoins des différents territoires l'attention qu'ils méritent. En même temps, il convient de noter que le tourisme vers les pays lointains pourrait avoir un impact particulièrement important sur le changement climatique du fait des conséquences et émissions des grands déplacements. À l'avenir, il faut insister davantage sur les avantages des destinations plus proches, qui peuvent être atteintes avec des émissions de carbone réduites.

Bruxelles, le 10 juillet 2008.

Le Président

du Comité économique et social européen

Dimitris DIMITRIADIS


ANNEXE

à l'avis du Comité économique et social européen

Le texte du paragraphe 4.15 de l'avis de la section suivant a obtenu plus d'un quart des votes exprimés mais a été modifié par l'amendement approuvé par la session plénière:

« En même temps, il convient de noter que le tourisme vers les pays lointains pourrait avoir un impact particulièrement important sur le changement climatique du fait des conséquences et émissions des grands déplacements. À l'avenir, il faut insister davantage sur les avantages des destinations plus proches, qui peuvent être atteintes avec des émissions de carbone réduites. »

Résultat du vote

Votes en faveur de l'ajout d'une nouvelle phrase: 48 Votes contre: 43 Abstentions: 16


3.2.2009   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 27/18


Avis du Comité économique et social européen sur le «Livre blanc sur l'intégration du marché européen du crédit hypothécaire»

COM(2007) 807 final

(2009/C 27/04)

Le 18 décembre 2007, la Commission a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur le

«Livre blanc sur l'intégration du marché européen du crédit hypothécaire».

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 11 juin 2008 (rapporteur: M. GRASSO).

Lors de sa 446e session plénière des 9 et 10 juillet 2008 (séance du 9 juillet 2008), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 123 voix pour, 1 voix contre et 5 abstentions.

1.   Évaluations et recommandations

1.1

La Commission a une nouvelle fois demandé au Comité économique et social européen (CESE) d'élaborer un AVIS sur la question de l'intégration du marché des prêts hypothécaires pour l'achat de bâtiments résidentiels et autres. Il s'agit du «Livre blanc sur l'intégration du marché européen du crédit hypothécaire».

1.2

D'ordinaire, un livre blanc est le résultat d'une évaluation politique quasi définitive et structurée sur les «choses à faire». Ce n'est pas le cas en l'occurrence. En effet, la Commission devra examiner nombre de questions incertaines, telles que les fonds communs d'investissement, les bailleurs de fonds et la combinaison de produits. Au total, 14 aspects sont pris en considération.

1.3

Le Livre blanc à l'examen n'est donc pas le reflet d'un processus achevé; au contraire, celui-ci demeure ouvert du fait de sa complexité effective et réelle. À quoi bon demander un nouvel avis dès lors que le Livre blanc n'ajoute rien de neuf au Livre vert qui a déjà fait l'objet d'un avis du CESE?

1.4

C'est un problème qui figure sur la table de discussion depuis de nombreuses années, sans que la Commission ne trouve d'issue ni ne prenne de décision réelle permettant de lever les obstacles culturels, juridiques, administratifs et autres, qui, pour le CESE, constituent les véritables entraves à la réalisation des objectifs de la Commission.

1.5

L'avis du CESE sur le Livre vert (1) adopté en plénière en décembre 2005 avec une seule abstention reste entièrement valable.

1.6

Le Livre blanc décrit encore une situation de fragmentation importante du secteur, due aux spécificités culturelles, juridiques, législatives et éthico-sociales qui caractérisent l'achat d'un immeuble, en particulier d'une habitation, dans les différents États membres de l'Union.

1.7

Toutefois, bien qu'il soit perplexe quant aux possibilités concrètes d'intégrer et d'homogénéiser le marché du crédit hypothécaire dans une Union qui présente des spécificités et des caractéristiques profondément hétérogènes (cf. avis du 15.12.2005, rapporteur: M. BURANI (2)), le Comité juge en principe utile la tentative de la Commission d'établir des «règles», qu'il s'agisse de codes de conduite (cf. meilleures pratiques) ou de règles obligatoires.

1.8

L'initiative de la Commission pourrait néanmoins être jugée excessive si le but est de remettre en cause les possibilités, tout aussi positives, déjà prévues dans le cadre des automatismes de régulation du marché des prêts hypothécaires.

1.9

Le CESE propose que, dans l'intervalle, la Commission approfondisse l'examen des thèmes (par exemple, les registres de crédit, les exécutions immobilières, la diffusion de la culture financière, etc.) qui ne posent pas de difficultés excessives, chaque fois que cela en vaut la peine.

1.10

Le Comité estime que la Commission, au vu de l'orientation prise pour son action, met encore trop l'accent sur les éventuels bénéfices à court terme d'une possible introduction de nouvelles règles fondées sur des schémas interprétatifs quelque peu partiels du marché du crédit hypothécaire. Appréhendée dans une approche orientée vers les résultats à brève échéance, cette action vise à diminuer le coût des financements hypothécaires sans s'intéresser à l'utilité effective que les citoyens de l'Union pourraient retirer de l'offre existante de produits de financement et d'innovations en la matière.

1.11

Comme il l'a notamment souligné dans son avis précité (rapporteur: M. BURANI), le CESE estime que le régime proposé par la Commission est peu en phase avec les évolutions constantes du marché et est dès lors préoccupé par les conséquences à long terme sur les parties contractantes les plus faibles, à savoir les consommateurs qui ont le plus besoin de protection.

1.12

Le CESE accueille favorablement le lien opéré entre la réglementation en vigueur du crédit hypothécaire et la nécessité de protéger le consommateur. Ces intentions sont appréciables et doivent être encouragées si elles visent une diffusion plus large de la culture financière sur le thème des prêts hypothécaires. Il faut dès lors se féliciter de la volonté de la Commission de procéder à un renforcement des règles de transparence afin de protéger au mieux le consommateur.

1.13

Toutefois, dans le même temps, il semble difficile et aléatoire d'imposer à tout prix des règlements généraux pour l'évaluation du risque que présente l'emprunteur.

1.14

Pour le CESE, il y a lieu d'une part de protéger le consommateur en phase de négociation d'un prêt hypothécaire et, de l'autre, que l'emprunteur reste conscient de ses responsabilités envers l'institution prêteuse.

2.   Synthèse du document de la Commission

2.1

Le 18 décembre 2007 a été publiée l'analyse d'impact [SEC(2007) 1683] accompagnant le livre blanc sur l'intégration du marché européen du crédit hypothécaire. Ce document est assorti de trois annexes qui concernent respectivement: i) les caractéristiques du marché du crédit hypothécaire; ii) les procédures ou processus; et iii) une analyse d'impact sur des questions spécifiques.

2.2

Bien que le document [SEC(2007) 1684] présente une excellente synthèse de l'analyse d'impact précitée, certains points essentiels du document sur lequel le CESE a été invité à élaborer un nouvel avis méritent d'être soulignés de manière succincte:

on y décrit une situation de fragmentation importante due aux spécificités culturelles et législatives et — surtout — à la valeur éthico-sociale que représente l'achat d'un immeuble d'habitation dans les différents États membres de l'Union;

on y réaffirme tous les aspects délicats du problème, y compris sous l'angle économique et financier, vu l'importance du marché immobilier pour les diverses économies des États membres de l'UE, ainsi que la contribution des agents hypothécaires à la rentabilité du secteur bancaire;

on y insiste sur le possible recours, dans la situation de fragmentation d'aujourd'hui, à la présentation d'un nouvel acte juridique pour accroître l'intégration du marché.

2.3

Le document de la Commission reprend donc les points déjà examinés dans le cadre du précédent livre vert sur le crédit hypothécaire. Il ne pouvait en être autrement étant donné que le nouveau document porte sur l'intégration du marché européen du crédit hypothécaire et les analyses d'impact y relatives mentionnées plus haut.

2.4

Le CESE a déjà eu l'occasion de s'exprimer sur le livre vert dans son avis du 15 décembre 2005 (rapporteur: M. BURANI). Le contenu de ce document correspond en tout point à la position du CESE en la matière. Le présent avis entend attirer essentiellement l'attention sur deux points ajoutés par la Commission:

exprimer son avis sur les intentions d'action que propose la Commission à la lumière des analyses d'impact découlant du livre blanc (3);

formuler des propositions à la demande de la Commission lorsque celle-ci conclut qu'un vaste programme de suivi et d'évaluation pourra être développé après le dépôt de propositions détaillées (4).

3.   Observations du CESE relatives au Livre blanc

3.1

Le livre blanc soulève de très nombreuses questions à résoudre, sur lesquelles le Comité est invité à s'exprimer. Il s'agit des onze thèmes suivants:

1)

le choix du produit nécessaire;

2)

l'extinction anticipée;

3)

la combinaison de produits;

4)

les registres de crédit;

5)

les évaluations immobilières;

6)

les procédures d'exécution immobilière;

7)

les registres nationaux;

8)

la réglementation applicable;

9)

les règles sur les variations de taux et les taux usuraires;

10)

le financement du crédit hypothécaire;

11)

les institutions non bancaires et de service.

3.2   Observations sur les différents points de l'analyse d'impact

3.2.1

Information précontractuelle . Pour améliorer les déséquilibres en matière d'information au cours de la phase précontractuelle, le CESE estime qu'il est important de promouvoir la circulation et la diffusion de l'information et des connaissances spécifiques ayant trait aux prêts hypothécaires. Cela ne doit toutefois pas entraîner un surcoût pour le citoyen.

3.2.1.1

L'augmentation de l'information et la diffusion de la culture financière sont des conditions essentielles pour évaluer efficacement le rapport coût/bénéfices d'une situation de risque. En effet, le meilleur instrument de prévention d'éventuels risques excessifs est celui consistant à faire prendre pleinement conscience aux parties contractantes des risques auxquelles elles s'exposent.

3.2.1.2

Pour le CESE, il importe de souligner que les règles et les prescriptions doivent porter sur les modalités de circulation des informations et l'instauration d'éventuelles sanctions en cas de non-respect. Le Comité estime toutefois que l'imposition pure et simple d'une obligation à une seule partie contractante aurait pour seul effet de l'inciter à tenter de transférer la charge sur l'autre partie.

3.2.2

Codes de conduite . Le CESE est d'avis qu'il y a lieu d'adopter des incitations pour encourager l'adhésion au code de conduite volontaire.

3.2.2.1

Cette approche permettrait à l'emprunteur de prendre davantage conscience du risque qu'il pourrait courir et de la possibilité d'obtenir des conditions avantageuses de financement.

3.2.2.2

L'instrument envisagé pourrait être une demande faite à l'emprunteur de répondre à une liste de questions types en vue d'une auto-évaluation de sa capacité de supporter l'engagement financier à moyen et long terme.

3.2.3

Taux du coût . Le CESE juge opportun de contraindre les établissements financiers à indiquer le coût total de l'opération en veillant à le décomposer, compte tenu de la variable fiscale.

3.2.4

Conseil . Le CESE est d'avis que les services de conseil, étroitement liés à des opérations de financement hypothécaire, doivent être valorisés au moyen de mécanismes de prix autonomes, précisés dans le calcul du coût de l'opération.

3.2.5   Extinction anticipée

3.2.5.1

Applicabilité . S'agissant du problème de l'extinction anticipée, il conviendrait de distinguer: (i) le cas d'un remboursement anticipé avec extinction totale ou partielle de la dette hypothécaire; (ii) le cas d'une extinction consécutive à la possibilité de négocier des conditions de coût plus avantageuses avec d'autres institutions financières.

Dans le premier cas, le CESE estime important d'autoriser le remboursement anticipé, même partiel, en toutes circonstances.

Dans le second cas, il considère que le contrat de financement devrait être transféré à un autre établissement financier.

3.2.5.2

Coût . Pour le CESE, le coût de l'extinction anticipée doit être calculé sur la base de formules mathématiques et précisé obligatoirement dans les rapports contractuels. Des frais ne devraient être débités au client qu'en cas de remboursement volontaire du financement. En cas de cession du contrat, les frais devraient être à charge du nouvel établissement financier.

3.2.6

Combinaison de produits . Pour qu'elle soit valable, la vente combinée de produits doit se fonder surtout sur la capacité de démontrer l'utilité effective de la combinaison. Le CESE estime qu'il est possible de résoudre ce problème en imposant au prêteur de présenter le calcul du rapport coût/bénéfices et en laissant un laps de temps suffisant à l'emprunteur pour décider s'il juge la proposition acceptable, le cas échéant après la conclusion du contrat de financement.

3.2.7

Registres de crédit . Le CESE partage l'exigence de disposer d'un registre paneuropéen dont l'accès serait régi par des règles spécifiques sur la protection de la vie privée. Le CESE estime en effet que l'établissement d'un registre de crédit paneuropéen peut constituer un élément utile pour aiguiser la concurrence entre les différents prêteurs hypothécaires à travers l'Europe. En tout état de cause, il faut faciliter l'accès transfrontalier aux registres de chaque État membre en améliorant les procédures d'information.

3.2.8

Évaluation immobilière . On suppose en l'espèce que l'évaluation immobilière est une action plus complexe que l'évaluation financière générale. En effet, les spécificités du bien (en particulier, son inamovibilité) déterminent son utilité. En outre, des facteurs territoriaux externes influencent son évaluation, tels que

la morphologie,

les services à la mobilité,

la densité démographique, etc.

Par conséquent, penser synthétiser tous les déterminants de la valeur dans une formule spécifique d'évaluation immobilière est purement utopique.

3.2.8.1

Critères d'évaluation immobilière . Après avoir souligné la grande complexité de l'évaluation immobilière pour les raisons précitées, le CESE n'estime pas utile de recourir à une formule spécifique universelle. Il propose en revanche de développer des meilleures pratiques à l'échelon local et de renforcer l'obligation d'une évaluation effectuée par des personnes agréées par des associations professionnelles sectorielles, qui assumeraient la responsabilité quant à l'impartialité de leur proposition.

3.2.8.2

Évaluation des risques immobiliers . Le CESE est en outre d'avis que l'évaluation immobilière devrait être assortie d'une vérification de la volatilité de la valeur, afin de mieux estimer la portée de la garantie offerte par l'immeuble. À cet égard, il recommande de recourir à des instruments déjà utilisés par les opérateurs du marché financier et pour la plupart déjà prévus dans d'autres réglementations communautaires, tels que la valeur-en-risque (value-at-risk) (5).

3.2.9

Exécutions immobilières . Lorsqu'on décompose le financement hypothécaire en un crédit axé sur le bien immobilier et un autre axé sur la personne bénéficiaire, il y aurait également lieu de faire une distinction entre le bénéficiaire économique de l'immeuble et le garant formel.

3.2.10

Réglementation applicable . Le CESE est d'avis que la possibilité d'effectuer des arbitrages avantageux entre les différentes opportunités offertes par les réglementations civiles et fiscales des pays de l'Union représente une force d'impulsion sans laquelle l'intégration du marché ne pourrait être réalisée.

3.2.10.1

Par conséquent, le CESE est globalement favorable au maintien des différentes réglementations en vigueur dans les États membres, ce qui permet au contractant de choisir celle qui contribue à réduire le coût total de l'opération de financement, conformément à ce que prévoit déjà la Convention de Rome (6).

3.2.11

Taux usuraires . Le CESE confirme l'avis qu'il a exprimé par le passé, en particulier l'extrême difficulté de définir correctement un niveau usuraire du taux au moyen de règles adoptées pour le crédit à la consommation. Il souligne toutefois que la meilleure arme de défense contre l'usure reste l'information et propose dès lors de mettre en place des instruments de communication à grande échelle concernant les fourchettes de primes de risque appliquées aux différentes catégories de risque pour les emprunteurs.

3.2.12

Refinancement du crédit hypothécaire . Le CESE estime que la position du Livre blanc visant à différencier les règles de refinancement sur la base de la nature subjective des intermédiaires (une distinction étant opérée entre les institutions bancaires et non bancaires) peut être trop facilement contournée.

3.2.12.1

Institutions non bancaires et de service . L'octroi d'un crédit hypothécaire devra toujours être l'apanage d'une institution financière agréée et contrôlée. La promotion et l'assistance de structures d'intermédiation (par exemple, de conseil) sont permises, pour autant qu'il s'agisse d'institutions qualifiées, qui ne doivent pas nécessairement être des établissements de crédit.

4.   Proposition du CESE à développer

4.1

La récente crise américaine des prêts hypothécaires à risque (subprimes) a mis en exergue comment la volatilité des prix de l'immobilier conjuguée à des pratiques superficielles d'évaluation du risque-client, en cas de non-paiement de taux disproportionnés par rapport à la valeur de l'immeuble donné en garantie, peut provoquer des crises financières de nature à déstabiliser le système tout entier. Il convient donc que les initiatives prises au sein de la Communauté tirent parti de cette expérience ainsi que des points soulevés au paragraphe précédent.

4.2

L'introduction d'un éventuel vingt-huitième régime de réglementation du crédit hypothécaire, qui coexisterait avec ceux en vigueur dans les États membres de l'Union, comme le suggère le livre blanc, pourrait favoriser une plus grande intégration du marché communautaire des prêts hypothécaires et augmenter de ce fait les possibilités de choix des parties contractantes, sans toutefois créer les fondements d'une instabilité du système financier mis en lumière par la crise des subprimes.

4.3

Il arrive que les choix motivant l'achat d'un immeuble, surtout résidentiel, soient influencés en partie par des facteurs émotifs (subjectifs) qui ne reposent en rien sur une évaluation correcte et rationnelle (objective) du bien. Par conséquent, aucune initiative de la Commission visant à réglementer le crédit hypothécaire ne pourrait, si elle se veut efficace, faire abstraction du cadre (objectif ou subjectif) de référence.

4.4

Il serait intéressant d'élaborer une proposition, qui pourrait faire l'objet d'un approfondissement par le CESE, consistant à adopter un schéma interprétatif du crédit hypothécaire, qui subdivise chaque opération de financement en un portefeuille à deux composantes passives:

la première est un financement de biens (garanti par des actifs), dont la valeur est fournie par le prix du marché et par la possible volatilité de l'immeuble;

la seconde est un financement prospectif (axé sur la personne), dont la valeur est fournie par les capacités et les perspectives économiques et financières du contractant.

4.5

L'adoption d'un schéma à double composante (twin mortgage) pourrait présenter notamment les avantages suivants, à vérifier dans le cadre de l'approfondissement:

la simplification de l'évaluation des risques liés à la partie plus rationnelle de l'opération (financement garanti par des actifs) par rapport à ceux qui résultent de la solvabilité financière de l'emprunteur (financement axé sur la personne);

la possibilité de pratiquer des prix transparents dans les diverses situations de risque qui caractérisent les deux composantes de l'opération de financement (financement objectif concernant le bien et subjectif concernant la personne);

la réduction des effets négatifs sur le système financier en cas de non-paiement de la part d'un nombre excessif d'emprunteurs, contrairement aux conséquences récemment supportées par le marché financier (crise des subprimes).

4.6

Le CESE espère que la Commission aboutira au plus vite à une conclusion dans cette problématique, en faisant preuve de plus de détermination et en créant les conditions pour que la séparation des aspects institutionnels puisse être à la base du lancement d'un éventuel vingt-huitième régime.

Bruxelles, le 9 juillet 2008.

Le Président

du Comité économique et social européen

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  JO C 65 du 17.3.2006, p. 113, rapporteur: M. BURANI.

(2)  JO C 65 du 17.3.2006, p. 113, rapporteur: M. BURANI.

(3)  Cf. Annexe 2 du livre blanc, clause de non-responsabilité et page 5 de la version anglaise.

(4)  Cf. Annexe 2 du livre blanc, point 8.

(5)  Cf. directive 2004/39/CE sur les marchés d'instruments financiers, appelée directive MIFID, approuvée le 21 avril 2004, publiée au Journal officiel et entrée en vigueur le 30 avril 2004.

(6)  Cf. COM(2005) 650 du 15 décembre 2005.


3.2.2009   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 27/22


Avis du Comité économique et social européen sur «L'évolution du secteur de la construction en Europe»

(2009/C 27/05)

Le 6 décembre 2007, Mme Margot WALLSTRÖM, Vice-présidente de la Commission européenne et Commissaire chargée des Relations institutionnelles et de la stratégie de communication, et M. Günter VERHEUGEN, Vice-président de la Commission européenne et Commissaire chargé de l'Entreprise et de l'Industrie, ont invité le Comité économique et social européen à élaborer un avis exploratoire sur

«L'Évolution du secteur de la construction en Europe».

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 13 juin 2008 (rapporteur: M. HUVELIN).

Lors de sa 446e session plénière des 9 et 10 juillet 2008 (séance du 10 juillet 2008), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 57 voix pour et 2 abstentions.

1.   Conclusion

1.1

Contrairement à ce que d'aucuns pourraient croire, l'avenir de l'industrie de la Construction se jouera moins en fonction des crédits publics qui seront alloués (même si une plus grande continuité dans la programmation resterait un avantage certain) qu'en fonction de la capacité des autorités compétentes à faire évoluer le cadre réglementaire imposé à tous pour permettre la plus grande transparence dans la compétition et la meilleure utilisation du potentiel et du savoir-faire des entreprises de toutes tailles.

1.2

Dans cet esprit, le présent avis recommande pour l'essentiel:

la mise en place, dans les délais les plus courts possibles, de procédures unifiées par voie de règlement, d'appels à la concurrence, donnant aux clients notamment publics, la palette la plus large et la plus claire possible à l'intérieur de laquelle en tant que responsables ils peuvent choisir l'outil contractuel répondant à leur besoin,

l'ouverture aux professionnels de la construction des espaces règlementaires qui leur permettraient d'apporter une contribution majeure aux défis du développement durable: au travers de la prise en compte du coût global, avec le recours aux partenariats public- privé de toutes tailles, et avec des financements basés sur les performances attendues, petites et grandes entreprises sont aujourd'hui prêtes pour relever ce défi et le gagner,

un travail sur l'image du secteur de la construction pour créer une attraction sur les jeunes générations scolaires et remédier à la carence de vocations,

un effort important de formation pour des professions qui représentent un pourcentage très important de l'emploi non délocalisable en Europe,

la promotion d'une construction durable dans l'UE,

le maintien d'un environnement économique sain et des conditions d'emploi qui respectent les besoins des citoyens dans les pays où ils travaillent,

la promotion de la compétitivité européenne.

1.3

L'arrivée probable, dans un proche avenir, de concurrents extérieurs à l'Europe, ne pourra être préparée qu'à ces conditions.

2.   Introduction (contexte)

2.1

Par une lettre du 6 décembre 2007 les commissaires européens Margot Wallström et Günter Verheugen ont demandé, dans la poursuite de l'agenda de Lisbonne, au CESE de prendre un avis exploratoire afin d'examiner si les textes du secteur de la construction et celui des services aux entreprises «forment un corpus cohérent, s'ils sont en phase avec les mutations en cours et à venir et enfin dans quelle mesure il serait nécessaire d'entamer un exercice de simplification, rationalisation et modernisation législative dans ces domaines. Il convient de préciser que l'exercice ne devrait pas se limiter aux réglementations visant spécifiquement les secteurs concernés, mais s'étendre à toute autre législation ayant une influence sur leur développement (santé, sécurité au travail, protection de l'environnement, etc.) et intégrer les intérêts légitimes qui s'articulent autour d'eux».

2.2

Il est donc nécessaire de considérer l'ensemble des points soulevés dans la demande d'avis avec rigueur et méthode car le champ de l'investigation est très vaste et qu'il avait donné lieu dans le passé à plusieurs études d'ensemble confiées par la Commission à un certain nombre de consultants extérieurs.

2.3

Le présent avis, toutefois, s'en tiendra aux seuls aspects visés par le destinataire, à savoir les modifications ou simplifications législatives ou réglementaires applicables au secteur de la construction et susceptibles, dans le cadre d'une vision stratégique et objective du secteur, d'apporter des améliorations induisant de meilleures conditions de fonctionnement et de développement.

2.4

Le présent avis comporte, de ce chef, quelques rappels utiles sur le secteur de la construction, de façon à bien cadrer les métiers de la Construction dans leur environnement, avec les contraintes qui leur sont propres.

3.   Place de la Construction dans l'économie européenne

3.1

Forte de 2,7 millions d'entreprises le secteur de la Construction offre en 2006 les ratios pour l'Union européenne des 27:

 

2006

Part de la valeur ajoutée brute de la Construction dans le PIB

10,5 %

Part de la rémunération des salariés de la Construction dans la valeur ajoutée brute de ce secteur

54,5 %

Part de la FBCF de la Construction dans la FBCF totale

50,5 %

Part de l'emploi total de la Construction dans l'emploi total de l'ensemble des secteurs (1)

7,2 %

3.2   Quelques rappels

3.2.1

La construction est une activité non délocalisable et donc essentielle dans les tendances futures de la croissance européenne et dans le tissu industriel européen.

3.2.2

La construction, compte tenu de la structure même de sa production et de la nécessité de disposer de points fixes géographiques répartis sur tous les territoires nationaux et profondément enracinés dans la vie locale, joue ainsi un rôle social et citoyen qu'il convient de ne pas oublier et d'encourager.

3.2.3

Enfin, la construction doit jouer un rôle important dans l'ensemble des actions liées au développement durable:

en tant qu'acteur incontournable des investissements à réaliser dans ce contexte (logements, bâtiments en général, transports, production d'énergie, etc.),

par l'adaptation de ses modes d'exécution, y compris dans le secteur des matériaux, aux besoins et aux exigences du développement durable.

3.2.4

La description de l'environnement global de ce secteur d'activité ne serait pas complète sans évoquer le fait qu'en dépit des efforts considérables effectués par la Profession depuis plus de 30 ans, les métiers de la Construction véhiculent une image à connotation encore partiellement négative. Ce constat n'est pas neutre dans la réflexion faisant l'objet du présent avis, car il sous-tend:

l'esprit des textes qui régissent dans certains pays les conditions de passation des marchés et le traitement du travail illégal,

une difficulté certaine pour ce qui concerne le recrutement des jeunes (attractivité directe) et leur formation (méfiance du système éducatif général vis-à-vis de la construction).

3.2.5

La nature même de ces métiers, tant sur le plan des besoins des clients que sur celui des différentes données techniques, fait que l'on se trouve, et qu'on se trouvera encore dans les années à venir, devant un marché extrêmement «parcellisé» qui conduit à ce qu'il y aura toujours cohabitation entre des artisans, des petites, des moyennes et des grandes entreprises.

Dans ce contexte, la notion de grande entreprise n'intervenant que sur les grandes opérations doit être relativisée par le constat que, dans le marché global européen, le volume représenté par les opérations d'un montant unitaire supérieur à 20 millions d'euros, ne représente que 2 à 5 % du marché global de la Construction.

3.2.6

De ce fait les grands groupes européens, souvent très présents au niveau mondial sont, pour la plupart, des «fédérations» de petites et moyennes structures, implantées très localement et intervenant dans le même contexte compétitif que le tissu local des PME indépendantes.

3.2.7

Les grands acteurs européens de ce secteur se sont en général développés selon un modèle différent de ce qu'on peut appeler le modèle «américain» c'est-à-dire en intégrant les moyens de pérenniser et de développer eux-mêmes leur savoir-faire, en revendiquant le droit à l'intelligence et la participation à la conception.

3.2.8

C'est grâce à cette approche que les entreprises européennes ont pris sur les marchés mondiaux la place qu'elles s'y sont créées. Ce modèle, axé sur l'intégration de la conception et de la réalisation, n'est pas nécessairement l'apanage des grands groupes, mais peut et doit s'appliquer à toutes tailles d'entreprise.

4.   Quelques principes de base

4.1

L'enjeu de cet avis exploratoire, demandé par la Commission européenne, doit être, au-delà de l'objectif de simplification de la législation, de proposer que soit poursuivie une démarche permettant:

une vraie transparence et l'égalité des chances dans les procédures d'appels à la concurrence,

le passage d'une culture de défiance, héritée d'un passé lointain, à une culture de confiance et de partenariat,

l'intégration de l'offre économiquement la plus avantageuse (mieux-disant) et de coût global sur la durée de vie des ouvrages,

la garantie de la propriété intellectuelle,

la mention des conditions de travail minimum dans le cadre des attributions de marché ainsi que des contrôles et des sanctions en cas d'infraction,

la réduction des charges administratives en limitant le plus possible la réglementation et les procédures, tout en maintenant les aspects de sécurité et les droits et obligations essentiels des contractants.

4.2

Ces divers éléments à prendre en compte dans les textes réglementaires devraient permettre, au-delà des fluctuations en volume des marchés, qui ne relèvent pas du présent avis, un développement normal des acteurs de la Construction, assurant ainsi le respect d'une politique sociale cohérente (emploi — sécurité — rémunérations) et permettant d'améliorer l'attractivité pour les différents acteurs concernés (jeunes, parents, enseignants, etc.).

5.   Principales propositions

5.1

Les éléments clés sur lesquels nous proposerions aux autorités compétentes de porter leurs efforts concernent pour l'essentiel:

l'unification et la simplification des procédures de passation des marchés, afin de garantir tout en même temps la transparence et l'optimisation des moyens et des compétences,

l'encouragement à l'innovation en réglant, notamment, le problème de la propriété intellectuelle des idées et variantes,

la formation, à la fois dans son volet initial et dans son accompagnement en continu dans la carrière des salariés,

une contribution à la modification de l'image de ce secteur professionnel qui offre des emplois auprès des jeunes publics,

les règles sociales, régissant à la fois les conditions d'emploi et les bonnes pratiques en matière de santé sécurité,

le développement durable, au sens non restrictif du terme, domaine dans lequel les entreprises de construction ont un rôle majeur à jouer, et des responsabilités nouvelles à assumer.

5.2   Unification et simplification des procédures de passation des marchés

5.2.1

Les directions d'actions pourraient être les suivantes:

transformer la législation sur les marchés publics en règlement, remplaçant les directives actuelles pour unifier réellement les procédures au niveau européen et garantir l'uniformité des conditions de concurrence,

renforcer la préférence systématique au mieux-disant par rapport au moins-disant,

donner au dialogue compétitif un cadre plus rigoureux pour les adjudicateurs, pour en faire réellement une procédure d'optimisation et non de pillage systématique des idées et de la propriété intellectuelle,

encourager le recours à la conception-réalisation, permettant d'associer, dès la phase de conception, le savoir-faire des entreprises et le talent des concepteurs,

accroître le recours aux contrats globaux (Construction-maintenance ou PPP) afin de répondre au défi du développement durable, préparer et organiser la riposte adaptée aux tentatives de dumping de certains pays sur le marché européen,

mettre en place une véritable harmonisation des normes et des techniques pour supprimer les barrières techniques nationales et unifier le marché européen,

prendre en compte les besoins des petites et moyennes entreprises pour leur permettre de durer, maintenir leurs emplois et éviter ainsi une trop grande bipolarisation du secteur.

Dans cet inventaire il convient d'être clair sur le fait que lorsque l'on demande certaines évolutions de la réglementation, il s'agit non pas d'imposer des solutions toutes faites, mais de permettre aux maîtres d'ouvrages de disposer d'une «boîte à outils» complète où ils peuvent puiser pour répondre à leurs besoins.

5.2.2

L'ensemble de ces modifications ou adaptations devraient favoriser la transparence et l'égalité des chances entre structures privées, publiques ou parapubliques et établir clairement que toute prestation économique nécessite une mise en compétition et un contrat formalisé.

5.3   Innovation et propriété intellectuelle

5.3.1

Le caractère particulier du secteur de la construction est que les ouvrages produits sont toujours des «prototypes». Ceci conduit à rechercher la mise en place d'une législation européenne protégeant la propriété intellectuelle, qui tienne compte des données spécifiques des idées à protéger: elles sont, pour l'essentiel, imaginées à l'occasion d'un appel d'offres particulier et n'ont pas nécessairement un caractère systématique répétitif. Une législation spécifique devrait être mise en place au niveau européen afin de protéger les idées techniques dans les processus de mise en compétition et qui établirait des droits en faveur des participants aux appels d'offres.

5.4   Formation

5.4.1

Le constat assez général, fait dans la plupart des pays membres par les professionnels de la construction, est que, dans l'ensemble, les systèmes éducatifs nationaux ne répondent que très imparfaitement aux besoins de la profession et cela à tous les niveaux de formation. De ce fait, s'il convient d'améliorer les relations entre les professions et les systèmes éducatifs nationaux, il faut aussi donner une impulsion au niveau européen qui pourrait être la suivante:

favoriser une législation de formation en faveur du BTP en Europe (reconnaissances et équivalences de certification des formations à tous les niveaux),

contribuer à développer la mise en pratique de la valorisation des ressources humaines par la promotion de la formation continue. Connu pour être en tension, le secteur de la construction souffre d'un déficit d'image auprès des jeunes, et d'un creux dans l'éventail hiérarchique de ses carrières. Il a un grand besoin de compétences car ses métiers sont devenus qualifiés voire très qualifiés et requièrent des connaissances de base solides. Celles-ci devraient être ensuite valorisées par les entreprises par l'accession de leurs salariés à des formations continues et aux carrières alors rendues possibles,

généraliser un système «Erasmus» des formations aux professions du BTP européen à différents niveaux de formation, en se servant de l'acquis des expériences déjà menées mais à vraiment petite échelle (avec l'aide du FSE, dans trois secteurs, peinture, tailleurs de pierre, rénovation d'ancien),

développer des universités européennes des professions du BTP et une reconnaissance d'un titre européen de compagnon,

développer des écoles de la maîtrise d'ouvrage en Europe afin que les clients publics et privés des entreprises connaissent mieux les contrats et les modes d'intervention des entreprises,

développer des établissements d'enseignement supérieur interprofessionnels européens,

promouvoir des qualifications européennes (par exemple: langues).

5.5   Règles sociales et santé sécurité

5.5.1

Les règles actuelles ont eu un impact très positif et très significatif sur les façons de travailler dans la construction. Néanmoins il conviendrait de:

favoriser les échanges de bonnes pratiques sur les aspects santé sécurité,

lutter contre le travail illégal par la mise en place d'outils européens (consultation et interconnexion de banques de données, badges et systèmes d'identification des travailleurs) de sanctions et d'une fiscalité adaptée (TVA à taux réduit par exemple),

faciliter la mise en œuvre du règlement REACH,

faciliter les flux de travailleurs sans dumping social (accepter les formalités préalables mises en place dans les États dans le cadre des détachements) et permettre le retour des travailleurs européens dans leur pays d'origine,

permettre la récupération des amendes sur l'ensemble des pays de l'UE,

faire reposer toute forme de mobilité des travailleurs sur l'acceptation des conditions de l'État dans lequel le travail est effectué.

5.6   Développement durable

5.6.1

Face au défi du réchauffement climatique et aux enjeux mondiaux, les professionnels de la Construction, comme évoqué ci-dessus, ont un rôle considérable à jouer, rôle dont ils sont prêts aujourd'hui à assumer la responsabilité, dans la mesure où la réglementation et les incitations leur permettront afin d'apporter leur valeur ajoutée sur le marché européen et de diffuser leur savoir-faire en la matière dans les autres parties du monde où l'on sait que les efforts à effectuer sont à la fois gigantesques et nécessaires pour que les effets des actions entreprises soient perceptibles par tous.

5.6.2

Pour ce faire, il convient:

d'introduire l'approche en coût global (sur la durée de vie d'un investissement) dans les règles de la commande publique européenne. La définition, peut-être faite au travers d'un référentiel «développement durable», d'une notion de mieux-disant. Celui-ci pourrait permettre aux maîtres d'ouvrages de prendre en compte de façon complète la dimension «développement durable» dans leur choix,

de favoriser les procédures de partenariat public-privé qui, du fait même de leur principe intégrant conception, réalisation et maintenance, pourraient être le meilleur moyen d'optimiser la notion de coût global,

de redéployer certaines aides financières en les concentrant, pour l'ensemble des pays membres, sur l'immense chantier de la rénovation énergétique,

d'encourager les grandes réhabilitations d'ensemble d'ouvrages et bâtiments publics,

de promouvoir le développement et la valorisation des éco-quartiers (créer un label communautaire, incitation financière, etc.).

5.6.3

Tant dans le domaine du bâtiment que dans celui des transports, les entreprises de construction, si on leur donne la possibilité d'intervenir sur l'ensemble de la chaîne «conception-réalisation-maintenance» sont à même d'apporter une contribution décisive, notamment pour assurer le financement des opérations nécessaires, dans leur capacité à gérer les coûts globaux et le financement des investissements par les économies futures d'énergie.

5.7   Les PME de la construction

5.7.1

Le problème des petites et moyennes entreprises du secteur de la Construction ne se pose pas réellement en termes d'accès à tel ou tel type de marché, comme il peut se poser dans d'autres activités (Cf. ci-dessus 2.2.5).

5.7.2

De ce fait le raisonnement en «quotas» imaginé par certains et repoussé par les autorités européennes n'est pas considéré, à juste titre, par les représentants de ces professions comme justifié, les chiffres évoqués, de plus, par les uns ou les autres étant, dans la pratique, largement dépassés dans la totalité des pays européens.

5.7.3

Le problème des PME est donc davantage à régler, outre les questions traitées dans le «Small Business Act»:

par des solutions intelligentes de transmission d'entreprises,

par des solutions d'aides ou de mutualisation de services ou de moyens financiers, permettant, sans fausser la concurrence, d'établir une égalité des chances, notamment dans l'accès des PME aux opérations complexes (PPP et développement durable),

par des solutions visant à faciliter l'accès des PME à la standardisation et aux normes.

Bruxelles, le 10 juillet 2008.

Le Président

du Comité économique et social européen

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  L'emploi dans la construction représente 30,4 % de l'emploi industriel. Sources: Eurostat et FIEC.


3.2.2009   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 27/26


Avis du Comité économique et social européen sur le thème «Évolution du secteur des services aux entreprises en Europe»

(2009/C 27/06)

Le 6 décembre 2007, Mme Margot WALLSTRÖM, vice-présidente de la Commission européenne et commissaire chargée des relations interinstitutionnelles et de la stratégie de communication, et M. Günter VERHEUGEN, vice-président de la Commission européenne et commissaire chargé des entreprises et de l'industrie, ont saisi le Comité économique et social européen d'une demande d'avis exploratoire sur le thème:

«Évolution du secteur des services aux entreprises en Europe».

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 11 juin 2008 (rapporteur: M. CALLEJA).

Lors de sa 446e session plénière des 9 et 10 juillet 2008 (séance du 9 juillet 2008), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 135 voix pour, 2 voix contre et 12 abstentions.

1.   Introduction

1.1

Mme Margot WALLSTRÖM, vice-présidente de la Commission européenne, chargée des relations interinstitutionnelles et de la stratégie de communication, et M. Günter VERHEUGEN, vice-président chargé des entreprises et de l'industrie, ont invité le CESE à élaborer un avis exploratoire sur les services aux entreprises, sous forme d'analyse de suivi et d'analyse plus approfondie, dans le prolongement d'un avis précédent (1) traitant des services aux entreprises et de l'industrie.

1.1.1

Il convient que la présente étude ne perde pas de vue la grande importance qu'accorde la Commission européenne à la stratégie de Lisbonne pour ce qui est de préserver et d'améliorer la compétitivité de l'industrie européenne, en gérant le processus de changement d'une manière qui soit conforme à la stratégie européenne de développement durable, ainsi qu'au niveau social, en stimulant l'émergence de partenaires sociaux représentatifs en vue de négocier au niveau approprié.

1.1.2

La poursuite de tels objectifs doit aller de pair avec la simplification du cadre réglementaire des activités de l'industrie, simplification qui est une priorité politique constituant l'un des volets-clés de la politique industrielle de la Commission.

1.1.3

De surcroît, cette politique industrielle se caractérise par une démarche intégrée qui prend en compte les besoins des différents secteurs.

2.   Synthèse des conclusions et recommandations

2.1   Reconnaître l'importance du secteur des services dans le développement économique et social

Le CESE estime qu'il faut de toute urgence modifier en profondeur et élargir l'approche en matière de services, secteur qu'il convient de ne plus considérer simplement comme une annexe de l'industrie manufacturière. La société connaît actuellement de grands changements, au centre desquels se trouvent les services. Aussi la Commission européenne doit-elle reconnaître cette évolution et lui accorder davantage d'importance.

2.2   Établir des priorités d'action

Étant donné qu'un large éventail de mesures peuvent être prises dans les domaines liés aux services aux entreprises, il est absolument capital d'établir des priorités. Il convient de réaliser de toute urgence des progrès au sujet des dix objectifs-clés prévus par le programme communautaire de Lisbonne 2008-2010. Celles-ci touchent directement ou indirectement le développement futur des services. Le CESE estime que les priorités devraient se présenter dans l'ordre suivant:

Mesures relatives aux politiques de services aux entreprises et groupe de haut niveau. Le CESE préconise la création d'un groupe de haut niveau sur les services aux entreprises. Celui-ci serait chargé de mener une analyse plus approfondie du secteur, d'examiner les politiques existantes afin d'identifier quelles politiques touchent les services aux entreprises plus efficacement et avec succès, d'évaluer ces politiques, et d'élaborer des mesures politiques concrètes afin de répondre aux besoins et aux lacunes de premier ordre. Il conviendrait d'accorder une attention toute particulière à la grande diversité des différents sous-secteurs de services aux entreprises, afin d'identifier lesquels d'entre eux méritent une attention particulière, et à quel niveau (régional, national ou communautaire) des mesures sont justifiées.

Politiques du marché de l'emploi dans les services aux entreprises. Dans une perspective sociale, il est nécessaire de mener une étude sectorielle approfondie sur les défis générés par les nouveaux types d'emploi qui résultent des interactions entre les services aux entreprises et l'industrie manufacturière. Cette analyse doit couvrir l'éducation, la formation et l'apprentissage tout au long de la vie, ainsi que les conditions de travail des travailleurs, y compris ceux impliqués dans les processus d'externalisation. Pour ce faire, le dialogue social au niveau sectoriel devrait être encouragé. Dans ce contexte, il conviendrait de définir un agenda en vue de discuter de changements spécifiques des conditions de travail et des opportunités d'emploi causés par les mutations structurelles qui touchent le secteur des services aux entreprises.

Services aux entreprises dans les politiques d'innovation. Il convient de promouvoir vivement les programmes de R&D et d'innovation, et de prendre des mesures propices à l'innovation dans les services. Des domaines tels que l'innovation organisationnelle, les services aux entreprises à forte densité de connaissance, et la gestion de l'innovation méritent plus d'attention.

Élaboration de normes pour les services aux entreprises. Il convient d'inciter les entreprises à contribuer à la mise en place de normes en matière de services aux entreprises, par l'autorégulation et après une consultation approfondie des utilisateurs. L'appui du CEN et de ses partenaires (plate-forme ouverte) est essentiel pour diffuser les fruits de l'innovation réussie, notamment en dégageant rapidement des consensus informels.

Promouvoir la science des services comme nouvelle discipline d'enseignement et de formation.

Le marché intérieur et la réglementation touchant les services aux entreprises. Le CESE a dressé une liste de domaines qu'il convient de traiter afin de parvenir à une simplification, à une clarification et à une réduction de la charge réglementaire, bien entendu sans réduire les obligations existantes en termes d'hygiène et de sécurité au travail et de représentation des travailleurs. Le Comité souligne notamment que les conséquences que comporte pour les services aux entreprises la directive sur les services n'ont pas fait l'objet d'une analyse d'impact. Il convient de s'y atteler vivement, en particulier après la transposition de la directive dans les législations nationales. Cette étude devrait également identifier les mesures supplémentaires envisageables pour ouvrir davantage le commerce et renforcer la concurrence sur le marché intérieur de l'UE élargie.

Améliorations plus poussées en matière de statistiques des services aux entreprises. Les États membres sont invités à collaborer davantage afin que l'on dispose de meilleures statistiques sur les services aux entreprises, et en particulier, de meilleures informations sur leurs performances et leur impact sur l'économie des États membres. Il s'agit là en effet d'un outil nécessaire pour que les gouvernements puissent aider le secteur à exploiter son potentiel. Les modifications récemment apportées au chapitre 74 de la nomenclature statistique des activités économiques dans la Communauté européenne (NACE) ne suffiront pas à produire les détails nécessaires pour obtenir des données porteuses de sens au sujet des services aux entreprises.

3.   Observations générales

3.1

Contexte. L'avis d'initiative du CESE adopté en septembre 2006 (dossier CCMI/035) proposait d'accorder davantage d'attention aux services aux entreprises en raison de la contribution que ceux-ci apportent à la performance du secteur manufacturier européen. Cet avis présentait des explications d'une part, sur les interactions entre les services et les activités du secteur manufacturier, et d'autre part, sur les effets touchant les résultats sociaux et économiques du point de vue de l'emploi, de la productivité et de la compétitivité. Il constitue le point de départ du présent avis, qui en assure le suivi et mène une analyse plus approfondie des services aux entreprises. Il conviendrait de commencer le présent avis en définissant les services aux entreprises: ce sont une série d'activités de services qui influencent, en tant qu'intrants intermédiaires, la qualité et l'efficacité des activités de production, en complétant les fonctions de services internes à l'entreprise ou en s'y substituant (RUBALCABA et KOX, 2007). Cette définition présente quelques points communs avec celle de la nomenclature NACE rév. 1 (codes 72-74) ainsi qu'avec la nouvelle version de la nomenclature NACE (codes 69-74, 77-78, 80-82) et repose sur une classification des différentes catégories de services. On distingue deux grandes catégories de services aux entreprises:

les services aux entreprises à forte densité de connaissance (par exemple services informatiques, consultance de gestion, conseils comptables, fiscaux et juridiques, marketing, sondages d'opinion, services techniques et d'ingénierie, services liés au personnel, formation professionnelle et recrutement);

les services aux entreprises opérationnels (par exemple services de sécurité, services de nettoyage, administration et tenue des livres, recrutement de main-d'œuvre temporaire, centres d'appel, traduction et interprétation).

Le présent avis vise à aider ce secteur à être davantage reconnu, à faire en sorte qu'il puisse se développer sans entraves, ainsi qu'à soutenir les efforts déployés afin d'accroître la compétitivité des économies européennes sur le marché mondial.

3.2

Importance des services et des services aux entreprises. Les services occupent une place croissante dans l'esprit des citoyens, des professionnels, ainsi qu'au sein des entreprises, des régions et des États. Ils dominent en grande partie les nouvelles offres et demandes des systèmes économiques et sociaux. Bien que les services soient présents dans la plupart des aspects de la vie économique et sociale, une grande partie de cette activité n'est pas reflétée dans les statistiques. Le découpage traditionnel entre secteurs productifs, bien qu'il soit incomplet et qu'il masque les relations fortes entre secteurs économiques, permet d'estimer l'importance des grandes activités économiques. En Europe, le secteur des services gagne en importance, et génère quelque 70 % de l'emploi, soit moins qu'aux États-Unis (80 %) et plus qu'au Japon (67 %). Dans ces trois cas, le sous-secteur des services aux entreprises a crû très rapidement, engendrant une augmentation comparable de la part qu'il représente dans l'emploi total. Les firmes dont l'activité principale est la fourniture de services aux entreprises représentent 10 à 12 % de l'emploi total et de la valeur ajoutée. Si l'on y ajoute les services aux entreprises fournis en tant qu'activité secondaire, la part de l'emploi serait bien plus élevée. En 2004, les États européens à la pointe en matière de services aux entreprises étaient les pays du Benelux, le Royaume-Uni, la France et l'Allemagne. De 1995 à 2004, certains pays, notamment la Hongrie, la Pologne, l'Autriche, la Lettonie et Malte, ont connu une croissance substantielle de leur secteur de services aux entreprises. Cela indique qu'il existe un processus de convergence entre certains pays de l'UE. Les chiffres par pays représentent uniquement les emplois dans des entreprises dont les services aux entreprises constituent l'activité principale. La plupart d'entre elles sont des PME.

3.3

Analyse des évolutions. Le CESE a maintenant réévalué la situation à la lumière des évolutions survenues depuis son précédent avis de septembre 2006 (dossier CCMI/035) et a pris avec satisfaction la mesure de l'importance accrue qu'accordent les décisions de la Commission à la question des services aux entreprises dans le secteur manufacturier:

La communication intitulée «Examen à mi-parcours de la politique industrielle: contribution à la stratégie de l'UE pour la croissance et l'emploi» (2), publiée après l'avis du CESE mentionné ci-dessus, préconise des mesures pour mener un examen et une analyse de compétitivité au sujet des secteurs des services ainsi que de leur impact sur la compétitivité de l'industrie. Un suivi sectoriel supplémentaire devrait être mené si cela s'avère nécessaire. Ainsi pourra-t-on identifier tous les obstacles empêchant l'amélioration de la compétitivité et l'élimination de possibles défaillances du marché pouvant justifier des mesures visant à régler des problèmes spécifiques dans l'industrie et/ou le secteur des services. La Commission européenne mènera cette analyse approfondie en 2008 et devrait publier les résultats d'ici à la fin de l'année.

La publication, en juillet 2007, d'un document de travail interne de la Commission intitulé «Towards a European strategy in support of innovation in services: Challenges and key issues for future actions»  (3) («Vers une stratégie européenne de soutien à l'innovation dans les services: défis et problèmes essentiels pour des actions futures»); le lancement, en février 2008, de la plate-forme européenne des services aux entreprises; et la communication en préparation sur l'innovation dans les services (attendue d'ici à fin 2008): tous ces éléments pourraient constituer une avancée importante dans le sens d'une véritable intégration des services dans les politiques d'innovation de l'UE.

L'adoption de la directive relative aux services dans le marché intérieur (4) qui devra être mise en œuvre au plus tard pour le 28 décembre 2009, constituera un élément charnière dans la réalisation d'un véritable marché intérieur des services, pour autant que les dispositions de la directive soient transposées dans la législation nationale des États membres en s'assurant que le droit du travail et les accords collectifs applicables sont ceux du pays où le service est presté. Les entreprises comme les consommateurs pourront alors tirer pleinement profit des opportunités qu'offre ce secteur. Cela devrait également encourager le bon fonctionnement du marché des services aux entreprises en facilitant les échanges et les investissements entre pays de l'UE. En outre, la directive ouvre de nouvelles possibilités pour les entreprises manufacturières qui ont le choix entre des services plus nombreux, de meilleure qualité ou moins chers. Les nouveaux avantages concurrentiels dans l'utilisation des services aux entreprises devraient engendrer davantage d'emplois, une compétitivité accrue et de meilleures performances économiques.

3.4

Actions complémentaires profitant aux services aux entreprises. En plus des grandes actions que l'UE mène actuellement pour promouvoir les services aux entreprises dans le cadre de la politique industrielle et de la politique d'innovation, et en plus des effets potentiels d'entraînement produits par la directive sur les services dans le marché intérieur, d'autres actions de la Commission viennent soutenir indirectement le rôle des services aux entreprises dans le secteur manufacturier:

Eurostat a désormais mis en œuvre une révision de la nomenclature statistique des activités économiques dans la Communauté européenne (NACE) pour pouvoir recueillir davantage de données relatives aux services.

Le réseau de soutien européen aux entreprises a été lancé pour promouvoir l'esprit d'entreprise et la croissance des entreprises dans l'UE, en intégrant les réseaux Euro Info Centres et Centres relais innovation, ce qui permet ainsi aux entrepreneurs de disposer de plus de 500 points de contact (5). Cela devrait être utile aux PME, et donc à la grande majorité des fournisseurs de services aux entreprises.

Depuis 2005, la Commission européenne a présenté des propositions pour simplifier et réduire la charge administrative. Les dernières propositions avancées en 2008 concernent une réduction accélérée de ces charges (6). C'est une bonne nouvelle pour les PME qui peinent, en raison de leur petite taille, à supporter les lourdes charges administratives.

Le document de la Commission intitulé «Vers des principes communs de flexicurité: des emplois plus nombreux et de meilleure qualité en combinant flexibilité et sécurité»  (7) a été examiné, et des progrès ont été réalisés, dans le cadre du dialogue social engagé par les partenaires sociaux. Cela devrait faciliter la mise en œuvre de ce concept à l'échelle du continent, avec des adaptations en fonction des spécificités propres à chaque État membre. En ce qui concerne le secteur dynamique que constituent les services aux entreprises, la flexicurité négociée par les partenaires sociaux peut jouer un rôle utile pour la promotion simultanée du nombre et de la qualité des emplois. Il convient d'associer les partenaires sociaux afin que l'UE parvienne à réagir aux pressions de la mondialisation.

La Commission a publié un document intitulé «Vers une contribution accrue de la normalisation à l'innovation en Europe»  (8) qui vise notamment à promouvoir une coopération plus rapide de l'industrie et d'autres parties prenantes en ce qui concerne le développement, la mise en œuvre et l'utilisation de normes propices à l'innovation dans la perspective d'une politique industrielle durable.

3.5

Besoins importants du secteur des services aux entreprises. Malgré les progrès actuels que l'on observe dans les actions relatives aux services, il faut aussi reconnaître l'existence de lacunes et de besoins de première ordre. Le cadre européen actuel en matière de décision politique est fortement axé sur les industries manufacturières, bien que les services constituent de loin le segment le plus important de l'économie et contribuent à la croissance dans tous les domaines de l'entreprise et de la vie sociale.

3.5.1

La plupart des initiatives horizontales et sectorielles relevant de la politique industrielle de l'UE, tant au niveau national que communautaire, privilégient les industries manufacturières, indépendamment du rôle intrinsèquement complémentaire qu'y jouent les services aux entreprises. C'est pourquoi il faut d'urgence mettre en place une politique communautaire équilibrée qui ne sous-estime pas l'importance des services aux entreprises pour la compétitivité générale du secteur manufacturier européen et pour l'économie dans son ensemble. Les politiques horizontales ciblés sur un secteur économique donné doivent être véritablement horizontales et correspondre aux besoins des entreprises et des travailleurs dans la nouvelle économie de services. En effet, les secteurs de l'industrie et des services y sont profondément liés, et créent ainsi, grâce aux synergies qui existent entre eux, de nouvelles opportunités pour l'économie européenne sur le marché mondial. Bon nombre d'initiatives de l'UE qui composent la politique industrielle doivent être adaptées et appliquées aux services en prenant en considération, le cas échéant, leurs besoins spécifiques. Cela concerne notamment un marché intérieur des services pleinement efficace, le commerce international, la réglementation en matière d'aides d'État, le marché du travail, les mesures sociales, la politique de formation et la politique régionale, la recherche et le développement, l'innovation, la standardisation, l'esprit d'entreprise ainsi que de meilleures statistiques et informations. Cela ne signifie certes pas que toutes les politiques devraient être verticales et spécifiques aux services. Mais cela signifie plutôt qu'il convient d'examiner l'impact de toutes ces politiques sur les services, et le cas échéant, de prendre des mesures spécifiques.

3.5.2

Il est possible de mettre en évidence des besoins de première importance dans les domaines suivants:

Les services aux entreprises dans les politiques industrielles. Dans la foulée de l'inclusion récente des services aux entreprises et de l'exercice d'examen en cours, il convient d'accorder davantage d'attention aux conditions spécifiques où le recours aux services favorise la performance industrielle (par exemple le rôle des services pour la compétitivité de l'industrie et la productivité dans une perspective économique). Pour s'affirmer face à la concurrence mondiale, l'Europe doit investir dans l'innovation, la connaissance, le design, la logistique, le marketing et d'autres services aux entreprises, c'est-à-dire en d'autres termes, dans toute la chaîne de valeur mondiale.

Les services aux entreprises dans les politiques d'emploi et de formation. La plupart des activités s'opèrent dans les services et continueront à le faire. (Les décideurs devraient garder à l'esprit que 20 % des intrants intermédiaires de l'industrie manufacturière sont dérivés des services). Dès lors, l'impact potentiel d'une externalisation ou d'une délocalisation des activités de services (jusqu'à 30 % selon une étude menée en 2006 par l'OCDE) pousse les États membres à consolider les compétences appropriées et les qualifications qui permettront à leur industrie de résister à la concurrence mondiale.

Les services aux entreprises dans les politiques d'innovation et de productivité. Il est essentiel de promouvoir l'innovation dans les services afin de renforcer la compétitivité de l'industrie grâce à des facteurs de qualité. L'innovation dans les services a un impact positif majeur sur la qualité, l'emploi et les interactions avec les clients. En outre, les services aux entreprises peuvent offrir des emplois de qualité caractérisés par de bonnes conditions de travail et un environnement à forte densité de connaissance; dans ces cas, les travailleurs contribuent à l'innovation dans les services et à sa réussite. L'innovation peut permettre aux entreprises d'occuper une meilleure position sur le marché et aux salariés de développer de nouvelles opportunités de travail. Il convient que les avantages résultant de l'innovation dans les services soient mis à profit afin de dynamiser le taux de croissance de la productivité dans les services aux entreprises. En effet, dans la plupart des pays, la croissance de la productivité reste faible, même si la contribution des services aux entreprises aux gains de productivité globaux reste sous-estimée en raison de problèmes de mesure statistique.

Les services aux entreprises et le marché intérieur. L'objectif est de créer un marché européen des services permettant ainsi à l'UE de jouer un rôle décisif dans le processus de mondialisation, en prenant en considération tous les facteurs influençant les marchés et la compétitivité. Il convient d'assurer un suivi particulier de la transposition de la directive sur les services dans les États membres et de son impact sur les services aux entreprises.

Les services aux entreprises et les régions. De nombreuses régions sont mal dotées en services aux entreprises, étant donné que ceux-ci se concentrent généralement dans les grandes agglomérations urbaines et dans les zones régionales à haut revenu. Au niveau régional, il convient de promouvoir et de stimuler à la fois la demande et l'offre de services aux entreprises, et de tirer le meilleur parti des réseaux existants capables d'accroître les synergies entre les différents acteurs locaux.

Les services aux entreprises et les autres politiques connexes. Il existe deux types de politiques liées aux services aux entreprises: principalement des politiques à caractère réglementaire (marché intérieur, concurrence, meilleure réglementation, marchés publics) et à caractère non réglementaire (innovation, compétences, qualité et emploi, normes, entreprises et PME, politique régionale, connaissances et statistiques). Il convient d'accorder une attention particulière au rôle des normes, à la nouvelle discipline de la science des services, et aux statistiques.

3.6

Interactions entre les activités de services aux entreprises et les politiques ciblées. L'expérience a montré comment des mesures globales envisageables pourraient interagir et permettre un développement vigoureux des services aux entreprises afin de relever les défis de demain. Il convient de prendre en considération les synergies et les interactions entre les différents types de politiques.

3.7

Il est nécessaire d'adopter un raisonnement économique lors de l'élaboration des politiques communautaires spécifiques destinées à renforcer les activités des services aux entreprises, comme l'ont récemment prouvé Kox et Rubalcaba (Business services in European Economic Growth, 2007). Pour étayer leur point de vue, ils ont avant tout mis en exergue les défaillances du marché et les défaillances systémiques, comme l'asymétrie d'information et les externalités.

3.8

L'agenda de Lisbonne 2008-2010. Les politiques relatives aux services aux entreprises pourraient être utiles dans le contexte de la «Proposition de programme communautaire de Lisbonne 2008-2010» (COM(2007) 804 final). La plupart des dix objectifs clés à atteindre d'ici à 2010 touchent, directement ou indirectement, les services:

3.8.1

La Commission présentera un nouvel agenda social d'ici à la mi-2008, contribuant ainsi à s'attaquer au déficit de qualifications. Dans la plupart des services aux entreprises à forte intensité de main-d'œuvre, des lacunes et des besoins importants pourraient être identifiés. Dans son avis d'initiative intitulé «L'emploi pour les catégories prioritaires (stratégie de Lisbonne)»  (9), le CESE fait état de la réalisation limitée des ambitieux objectifs de la stratégie de Lisbonne en matière d'emploi et note que bon nombre des nouveaux emplois créés ces derniers années, en particulier dans le cas des femmes, sont des postes à temps partiel. Il existe toujours un manque criant d'emplois adaptés aux travailleurs âgés et l'on observe, notamment chez les jeunes, une prépondérance des formes d'emploi atypiques, certaines précaires sur le plan juridique ou social. L'avis du CESE souligne en outre que le concept de flexicurité doit être associé à un niveau élevé de sécurité sociale, à une politique volontariste du marché de l'emploi, ainsi qu'à la promotion de l'enseignement, de la formation continue et de la formation.

3.8.2

La Commission a récemment présenté des propositions pour une politique d'immigration commune. Cela pourrait avoir des répercussions sur l'immigration des travailleurs hautement qualifiés dans des domaines tels que les services aux entreprises à forte densité de connaissance, ainsi que sur l'immigration des travailleurs moins qualifiés dans des activités comme les services de nettoyage et de sécurité.

3.8.3

La Communauté entend adopter une initiative en faveur des petites entreprises appelée «Small Business Act» afin de libérer le potentiel de croissance des PME tout au long de leur cycle de vie. Les services aux entreprises constituent le secteur où le taux de création et de fermeture d'entreprises est le plus élevé. Aussi semble-t-il opportun d'accorder une attention particulière aux nouvelles PME. Dans son avis d'initiative intitulé «Le potentiel des entreprises, notamment des PME»  (10), le CESE plaide afin que, pour la période 2008-2010, les lignes directrices intégrées pour la croissance et l'emploi relatives aux PME soient mieux ciblées et plus cohérentes. Les PME profiteront en outre de la réduction prévue de 25 %, d'ici à 2012, de la charge administrative communautaire.

3.8.4

La Communauté entend consolider le marché intérieur et accroître la concurrence dans le secteur des services. L'avis INT/324 du CESE mentionné ci-dessus déplore l'état inachevé du marché unique, une transposition particulièrement lente des directives par les États membres, les charges administratives, ainsi que le manque de mobilité des travailleurs. Pour les PME, ces éléments constituent d'énormes obstacles à surmonter.

3.8.5

La Communauté entend donner corps à la cinquième liberté communautaire, c'est-à-dire la libre circulation de la connaissance, et créer un véritable espace européen de la recherche. Les services aux entreprises à forte densité de connaissance pourraient jouer un rôle en ce qui concerne cette priorité de la stratégie de Lisbonne.

3.8.6

La Communauté entend améliorer les conditions-cadres en matière d'innovation. Le CESE a également élaboré un avis sur l'investissement dans la connaissance et l'innovation (11). Le principal message de cet avis est que l'Europe doit conserver sa longueur d'avance en matière de recherche, de développement technologique et d'innovation et qu'il est nécessaire d'accroître le financement émanant du budget communautaire, d'améliorer les structures d'enseignement et de rendre le cas échéant l'ensemble des normes plus strictes. Il fallait en outre créer un climat social ouvert au progrès et à l'innovation; mettre en place les conditions et prendre les décisions nécessaires afin de donner aux investisseurs assez d'optimisme et de confiance dans l'économie, les incitant ainsi à injecter leurs capitaux dans de nouvelles entreprises en Europe; sensibiliser les acteurs au sujet de l'importance cruciale de la recherche fondamentale et instiller un esprit d'entreprise à ceux disposés à innover et à prendre des risques; et accepter un certain niveau d'échec et de pertes inévitablement lié aux risques. Le CESE s'est également penché sur l'environnement juridique et social nécessaire aux entreprises désireuses d'innover et à un marché propice à l'innovation.

3.8.7

La Communauté entend promouvoir une politique industrielle axée sur une production et une consommation plus durables. Le rôle des services aux entreprises environnementaux dans la politique industrielle pourrait relever de cette priorité.

3.8.8

La Communauté entend mener des négociations bilatérales avec les grands partenaires commerciaux afin d'ouvrir de nouvelles opportunités pour le commerce et les investissements internationaux, et de créer un espace caractérisé par des dispositions réglementaires et des normes communes.

4.   Classement par ordre de priorité des actions en faveur des services aux entreprises

Il est nécessaire de classer les actions par ordre de priorité en raison de l'étendue du domaine de décision politique que représentent les services aux entreprises. De l'avis du CESE, les priorités devraient se présenter de la manière suivante:

4.1

Priorité 1: La Commission européenne devrait créer un groupe de haut niveau sur les services aux entreprises dans le contexte de la politique relative aux entreprises et à l'industrie, afin de veiller à ce que les mesures politiques prennent en considération les services dans leurs interactions avec l'industrie et l'activité économique dans son ensemble. Les principaux objectifs d'un tel groupe de haut niveau pourraient être les suivants:

approfondir l'analyse sur les besoins en matière de services aux entreprises, y compris sur les besoins des divers sous-secteurs très variés des services aux entreprises;

examiner les politiques existantes touchant les services aux entreprises et prévoir des actions concrètes à mener à l'échelon approprié (régional, national ou communautaire);

recommander des objectifs stratégiques à atteindre dans les négociations de l'OMC sur l'AGCS (accord général sur le commerce des services), en mettant l'accent sur les mesures permettant aux PME du secteur des services d'exporter;

identifier et fédérer les parties prenantes des politiques dans les domaines où la représentation est très limitée et fragmentée;

créer un observatoire européen des services aux entreprises chargé de suivre les résultats des mesures appliquées par les politiques communautaires et de publier les exemples de meilleures pratiques. L'observatoire devrait compter parmi ses membres des représentants du CESE, des syndicats et des organisations patronales, ainsi que des experts des services aux entreprises.

4.2

Priorité 2: Il conviendrait d'encourager un dialogue social expressément consacré au secteur des services aux entreprises, en vue d'examiner et de formuler des recommandations sur les thèmes suivants:

nouvelles opportunités d'emploi;

apprentissage tout au long de la vie;

défis liés à l'externalisation et à la délocalisation;

identification des déficits de qualification;

travail à temps partiel et à distance;

flexicurité dans les services aux entreprises (sujet qui a déjà été abordé de manière générale dans l'avis SOC/283 récemment adopté par le CESE);

manque de personnel dans les services aux entreprises à forte densité de connaissance et rôle de l'immigration;

mobilité.

Dans la pratique, la faisabilité et l'efficacité d'un tel dialogue social sectoriel (reconnaissance des accords, soutien organisationnel, entre autres) dépendra de l'identification et de la reconnaissance d'associations européennes d'employeurs et de travailleurs représentatives.

4.3

Priorité 3: La R&D et l'innovation dans les services:

analyse des modes d'innovation dans les services aux entreprises et de leur impact sur la productivité et la croissance économique et sociale;

rôle des services aux entreprises à forte densité de connaissance en ce qui concerne le développement de l'innovation dans les services;

relations entre les évolutions dans le domaine des TIC et l'innovation dans les services;

examen des programmes de R&D et d'innovation dans le but d'évaluer la position des services aux entreprises;

application des techniques de production flexibles (dites «lean») aux services;

rôle de l'innovation dans les services et d'autres mesures envisageables pour des services à forte densité de connaissance au niveau régional; recours à des politiques d'innovation afin de promouvoir l'offre et la demande de services aux entreprises.

4.4

Priorité 4: L'élaboration de normes. L'élaboration de normes en matière de services est un processus long, qui émane généralement de la demande. Il existe des problèmes structurels du côté des fournisseurs de services aux entreprises. La plupart sont des petites entreprises qui ne sont affiliées à aucun organisme de représentation dans leur pays. Cet état de fait est d'ailleurs visible également au niveau européen, où la catégorie n'est bien représentée dans aucune organisation européenne. Dès lors, l'amélioration de leur situation passe par une mobilisation des utilisateurs exprimant leurs exigences. Le marché des services aux entreprises a beaucoup à gagner de normes claires en la matière. L'élaboration de normes pourrait être utile pour:

compléter la réglementation, voire la remplacer;

améliorer la qualité et stimuler la concurrence;

contribuer à réduire l'asymétrie d'information, pour le bénéfice des fournisseurs comme des utilisateurs, sur un marché manquant de transparence;

permettre des comparaisons lorsqu'un utilisateur se voit proposer différentes offres entre lesquelles il doit choisir;

diffuser plus largement les résultats des programmes de R&D et d'innovation, encourageant ainsi les innovations pour améliorer la qualité des services;

réduire le nombre de litiges en clarifiant les droits et les obligations des fournisseurs de services et des utilisateurs;

éviter les conflits sociaux grâce au respect du droit du travail par les fournisseurs de services et les utilisateurs et, si nécessaire, par le biais d'accords collectifs au niveau approprié;

faciliter la réalisation d'économies d'échelle par les petites entreprises proposant des services similaires dans différents États membres de l'UE, ouvrant ainsi la voie à la suppression des obstacles à l'intégration du marché;

développer un solide secteur d'exportation et apporter une aide dans le domaine des marchés publics de services et de la sous-traitance de services.

4.5

Priorité 5: Améliorations plus poussées en matière de statistiques des services aux entreprises. Les mesures politiques se fondent sur une analyse des tendances actuelles qui ne peuvent être induites que grâce à des statistiques claires et porteuses de sens. L'apparente faiblesse de l'augmentation de productivité par rapport aux États-Unis pourrait s'expliquer en partie par des statistiques peu fiables recourant à une méthodologie utilisée pour mesurer la performance de l'industrie manufacturière. Afin d'obtenir des statistiques plus pointues au sujet des services aux entreprises, il faut non seulement une décision d'Eurostat, mais également la collaboration des gouvernements nationaux, qui devront modifier leurs méthodes de collecte des statistiques. Une attention toute particulière devra être accordée à la mesure du rôle des services aux entreprises dans d'autres secteurs industriels et de services.

4.6

Priorité 6: Science des services

La science des services, également appelée «science, gestion et ingénierie des services», est une nouvelle discipline naissante qui couvre des approches variées et fragmentées en matière de services: économie des services, gestion des services, marketing des services, ingénierie des services, etc. Les chercheurs et les entreprises de ce secteur s'accordent sur la nécessité de promouvoir et de mieux intégrer toutes ces matières. Au sein de la science des services, l'ingénierie des services constitue un bon exemple. Il s'agit d'une discipline technique spécifique relative au développement et à la conception systématiques de produits de services au moyen de modèles, de méthodes et d'outils adaptés. S'il est vrai que l'ingénierie des services touche également certains aspects de la gestion opérationnelle des services, l'un de ses objectifs prioritaires n'en consiste pas moins à développer de nouveaux services. Dans le même temps, l'ingénierie des services comprend également la conception de systèmes de développement, c'est-à-dire les questions liées à la gestion générale de la R&D et de l'innovation en rapport avec les services. Les approches d'ingénierie intégrées, associant biens physiques, logiciels et services deviendront monnaie courante.

La recherche fondamentale permettant de mettre au point de nouveaux modèles d'entreprise, méthodes et outils stimulera considérablement la science des services. Enfin, l'harmonisation croissante des normes en matière de services encouragera la spécialisation et le développement efficace de nouveaux services (12).

L'ingénierie des services est l'un des rares domaines du secteur des services à avoir été largement façonné au gré des avancées de la recherche européenne. Le développement systématique d'une communauté indépendante de l'ingénierie des services et son intégration plus poussée dans des réseaux internationaux sont essentiels si l'on souhaite conserver la place de chef de file dans ce domaine à l'avenir (13).

4.7

Priorité 7: Le marché intérieur et la réglementation des services aux entreprises

Réduction et simplification de la charge réglementaire. Plusieurs facteurs restrictifs rendent plus difficile le travail des firmes offrant des services aux entreprises et neutralisent les efforts qu'elles déploient afin d'accroître leur productivité et de se lancer sur de nouveaux marchés dans d'autres États membres. Parmi ces facteurs, on notera les problèmes de mobilité du travail et de reconnaissance des qualifications professionnelles. Le volume et la complexité de la réglementation ont augmenté ces dernières années, et avec eux la charge pesant sur les petits prestataires de services. Les points les plus pertinents qui nécessitent une attention sont les suivants:

Création et transfert d'entreprises. Le temps et les ressources nécessaires pour créer une nouvelle entreprise ou pour transférer la propriété d'une société existante sont prohibitifs pour les PME.

Barrières à l'exportation de services. L'identification de la réglementation pertinente pour leur entreprise et les coûts de consultation nécessitent des moyens importants pour les PME désireuses d'exporter leurs services. Il convient de mener un suivi des négociations commerciales internationales afin de supprimer les barrières superflues empêchant les prestataires européens de pénétrer sur les marchés extérieurs de services aux entreprises. La base de données existante sur l'accès aux marchés mise en place par la Commission européenne devrait contribuer à identifier ces obstacles.

Restrictions en matière de collaboration multidisciplinaire. Il existe des barrières à l'entrée de prestataires de services professionnels qui pourraient être supprimées avec l'entrée en vigueur de la directive sur les services.

Transposition lacunaire de la législation communautaire et législation variant d'un État membre à un autre. Bien que la réglementation ne soit pas dirigée contre le marché intérieur, l'ampleur des disparités entre pays de l'UE nuit à l'intégration du marché.

Marchés publics et réglementation relative à la concurrence entre entreprises publiques et entreprises d'État pour l'obtention de marchés publics.

Barrières empêchant l'échange de services entre États membres. Les associations professionnelles ont adopté des attitudes défensives, s'opposant à autoriser des professionnels d'autres États membres à exercer leur activité chez eux.

Détachement de travailleurs hautement qualifiés. Le détachement de travailleurs vers d'autres États membres peut poser des difficultés, même lorsqu'il s'agit de postes hautement qualifiés. L'avis du CESE sur le détachement des travailleurs pourrait orienter d'éventuelles mesures à ce sujet (14).

Reconnaissance des qualifications. La directive 2005/36/CE du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles devait être transposée avant le 20 octobre 2007. Cette directive a remplacé quinze directives antérieures relatives à la reconnaissance des qualifications professionnelles. Elle devrait désormais permettre une véritable modernisation générale du système communautaire, promouvant le marché européen des services aux entreprises grâce à une reconnaissance plus flexible et automatique des qualifications. Dans le même temps, la Commission européenne a mis en place un système d'information sur le marché intérieur (IMI), qui constitue une approche pratique permettant aux autorités et aux employeurs d'un État membre de vérifier, grâce à une base de données centralisée, quelle est l'autorité désignée (au niveau régional ou national dans chaque État membre) autorisée à émettre des certificats de compétences et de qualifications, et de s'assurer ainsi de l'authenticité de ces certificats.

Transposition de la directive sur les services. Une analyse sectorielle permettrait aux services aux entreprises de profiter autant que possible du nouveau cadre réglementaire, en particulier pour identifier les obstacles subsistant pendant et après la transposition de la directive sur les services. Un examen sera initié en 2010, afin que l'on puisse évaluer les avancées réalisées en ce qui concerne la transposition et que l'on puise en suivre attentivement les modalités. Il convient d'accorder une attention particulière aux impacts sur le secteur des services aux entreprises. Le système d'information sur le marché intérieur pourrait fournir des informations utiles pour permettre le suivi et une réduction supplémentaire des disparités nationales.

Bruxelles, le 9 juillet 2008.

Le Président

du Comité économique et social européen

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  JO C 318 du 23.12.2006, p. 4 (CCMI/035).

(2)  COM(2007) 374, en date du 4.7.2007.

(3)  SEC(2007) 1059 du 27.7.2007.

(4)  Directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12.12.2006.

(5)  Communiqué de presse IP/08/192, en date du 7.2.2008.

(6)  Note MEMO/08/125 du 10.3.2008.

(7)  COM(2007) 359 final.

(8)  COM(2008) 133 final, en date du 11.3.2008.

(9)  JO C 256 du 27.10.2007, p. 93 (SOC/251).

(10)  JO C 256 du 27.10.2007, p. 8 (INT/324).

(11)  JO C 256 du 27.10.2007, p. 17 (INT/325).

(12)  Hans-Jorg BULLINGER, Klaus-Peter FÄHNRICH, Thomas MEIREN, «Ingénierie des servicesdéveloppement méthodique de nouveaux services».

(13)  Thomas MEIREN, Institut Fraunhofer d'ingénierie des services, Stuttgart, Allemagne.

(14)  CESE 995/2008 du 29.5.2008 (SOC/282). JO C 224 du 30.8.2008, p. 95.


ANNEXE

à l'avis du Comité économique et social européen

Le texte suivant de l'avis de section a été modifié à la faveur d'un amendement adopté par l'Assemblée mais a recueilli plus du quart des suffrages exprimés:

Paragraphe 2.2 — deuxième tiret:

«—

Politiques du marché de l'emploi dans les services aux entreprises. Dans une perspective sociale, il est nécessaire de mener une étude sectorielle approfondie sur les défis générés par les nouveaux types d'emploi qui résultent des interactions entre les services aux entreprises et l'industrie manufacturière. Cette analyse doit couvrir l'éducation, la formation et l'apprentissage tout au long de la vie, ainsi que les conditions de travail des travailleurs, y compris ceux impliqués dans les processus d'externalisation. Pour ce faire, l'agenda du dialogue social devrait être élargi aux changements spécifiques des conditions de travail et des opportunités d'emploi causés par les mutations structurelles qui affectent les services aux entreprises;»

Résultat du vote

Voix pour: 87 Voix contre: 35. Abstentions: 13.


3.2.2009   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 27/34


Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif aux produits cosmétiques (refonte)»

COM(2008) 49 final — 2008/0035 (COD)

(2009/C 27/07)

En date du mardi 13 mai 2008, le Conseil de l'Union européenne a décidé, conformément à l'article 95 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif aux produits cosmétiques (refonte).

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le mercredi 11 juin 2008 (rapporteur: M. KRAWCZYK).

Lors de sa 446e session plénière des 9 et 10 juillet 2008 (séance du 9 juillet 2008), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 126 voix pour et 4 abstentions.

1.   Conclusions et recommandations

1.1

Le Comité adhère aux objectifs et aux finalités poursuivis par le projet de règlement et approuve la refonte de la directive 76/768/CCE sous la forme d'un règlement.

1.2

Le Comité attire l'attention sur le fait que le respect des nouvelles exigences en matière de pratiques de fabrication, d'évaluation de la sécurité et d'élaboration des dossiers d'information sur le produit, sans parler de la réalisation de tous les tests, pourrait occasionner des coûts considérables, et notamment pour les PME.

1.3

Le Comité estime souhaitable de minimiser les conséquences financières négatives du nouveau règlement sur les PME en précisant, par exemple, que pour les produits commercialisés pour la première fois, le dossier d'information et l'évaluation de la sécurité seront élaborés conformément aux nouvelles exigences.

1.3.1

Le Comité accepte le délai de 36 mois demandé avant l'entrée en vigueur du règlement. Toutefois, concernant la mise à jour des dossiers d'information et de l'évaluation de la sécurité des produits cosmétiques déjà sur le marché, le Comité recommande une période de transition supplémentaire de 24 mois après cette entrée en vigueur.

1.4

Le Comité applaudit l'introduction d'un régime différencié reposant sur l'évaluation du risque que présentent les substances classées comme cancérogènes, mutagènes et toxiques pour la reproduction (CMR). L'interdiction d'utiliser ces substances devrait être maintenue.

2.   Avant-propos

2.1

L'objectif principal de la directive 76/768/CEE est de protéger la santé des consommateurs tout en harmonisant les dispositions juridiques relatives aux produits cosmétiques sur le marché commun. Une évaluation de la situation actuelle sur le marché révèle que les modifications apportées à la directive 76/768/CEE et sa transposition incohérente par les États membres ont engendré de nombreuses incertitudes et incohérences juridiques. Pour cette raison, ceci s'est traduit par une charge administrative supplémentaire et des coûts inutiles pour les autorités compétentes comme pour l'industrie, sans pour autant améliorer la sécurité des produits cosmétiques.

2.2

La simplification de la directive 76/768/CEE du Conseil du 27 juillet 1976 concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux produits cosmétiques (la directive «Cosmétiques») a été annoncée dans la communication de la Commission intitulée: «Mettre en œuvre le programme communautaire de Lisbonne: une stratégie de simplification de l'environnement réglementaire», dans sa stratégie politique annuelle pour 2007 et dans son programme législatif et de travail pour 2007. La Commission a prévu de simplifier la directive Cosmétiques sous la forme d'une refonte, une technique législative qui rend possible la codification d'un texte législatif et de ses modifications, dans le but d'y apporter des améliorations significatives.

2.3

Sur la base des retours obtenus suite à une consultation publique lancée en 2006, ainsi que de plusieurs études de la Commission, cette dernière a réalisé une évaluation d'impact approfondie avant d'élaborer sa proposition de règlement (refonte) (1).

2.4

L'industrie cosmétique européenne est essentiellement composée de PME. En effet, 97 % de toutes les entreprises cosmétiques européennes sont des PME et 80 % d'entre elles comptent moins de 19 employés. Les PME emploient environ deux tiers de la main-d'œuvre du secteur cosmétique dans l'UE.

2.5

L'industrie cosmétique emploie environ 150 000 personnes en Europe et depuis 1999, le nombre d'emplois créés dans ce secteur ne cesse d'augmenter (soit + 1,2 % par an). Le secteur des produits cosmétiques n'est pas seulement un pourvoyeur d'emplois directs.

2.6

Il exerce également une influence considérable sur l'emploi indirect dans des domaines tels que le commerce, la distribution et les transports. Selon les estimations, environ 350 000 emplois seraient créés indirectement par l'industrie cosmétique.

2.7

Il est par conséquent important de tenir dûment compte des intérêts et des opinions des PME présentes dans l'industrie cosmétique de l'Union européenne au moment de l'analyse d'impact relative à la proposition à l'examen.

2.8

Depuis 1999, les exportations intracommunautaires de produits cosmétiques ont augmenté, en glissement annuel, d'environ 5 % par an en termes de volume et de 6,5 % par an en valeur.

2.9

L'industrie cosmétique est une branche commerciale internationale dans laquelle l'Europe joue un rôle de premier plan. La dimension internationale de l'industrie cosmétique fait de ce secteur un enjeu majeur pour l'Union européenne qui est un exportateur net. En 2005, les exportations extracommunautaires de produits cosmétiques représentaient 16 milliards d'euros et les importations 4,4 milliards d'euros.

2.10

La situation varie d'un État membre à l'autre. La Pologne en est un bon exemple. Dans ce pays, une grande proportion des entreprises du secteur cosmétique sont toujours indépendantes, et l'industrie en compte plus de 400, essentiellement des PME. Le marché polonais des produits cosmétiques, qui affichait une croissance annuelle de 8,2 % en 2006 et de 7,2 % en 2007et qui est encore doté d'un potentiel de croissance considérable, est un bon exemple de marché en croissance constante, ce qui n'est plus le cas dans les cinq plus grands pays industrialisés de l'UE (Royaume-Uni, Allemagne, France, Italie et Espagne).

3.   Introduction

La directive «Cosmétiques» est un texte législatif très détaillé et normatif. Depuis 1976, le document a subi 56 modifications, ce qui a engendré des insécurités et des incohérences juridiques. On constate en outre un manque total de toute définition.

3.1

La proposition de refonte de la directive du Conseil 76/768/CEE poursuit les objectifs clés suivants:

éliminer les incertitudes juridiques et les incohérences résultant du très grand nombre de modifications;

éviter les divergences au niveau de la transposition nationale qui ne contribuent pas à la sécurité des produits mais, au contraire, alourdissent la charge réglementaire et les frais administratifs;

simplifier et harmoniser certaines procédures administratives telles que la notification, la «cosmétovigilance» et la coopération administrative dans le cadre de la surveillance du marché;

assurer la sécurité des produits cosmétiques mis sur le marché dans l'UE, compte tenu notamment du caractère innovant de ce secteur;

maintenir la réglementation relative à l'expérimentation animale, ajoutée à la directive Cosmétiques au titre de sa septième modification datant de 2003;

introduire des exigences minimales claires en matière d'évaluation de la sécurité des produits cosmétiques;

Introduire la possibilité, dans des cas exceptionnels, de réglementer les substances CMR 1, 2 sur la base de leur risque effectif.

Les points principaux de la proposition de règlement sont présentés ci-dessous:

3.2

Dans le cadre de la proposition de la Commission, la portée de la directive 76/768/CEE et la définition du produit cosmétique restent inchangées. La consultation publique menée par la Commission européenne a révélé que la plupart des parties prenantes étaient favorables à la refonte de la directive 76/768/CEE sous la forme d'un règlement.

3.3

Un ensemble de nouvelles définitions a été proposé pour les termes suivants: fabricant, importateur, mise à disposition sur le marché, mise sur le marché, norme harmonisée, traces, agents conservateurs, colorants, filtres ultraviolets, effet indésirable, effet indésirable grave, retrait et rappel. Toutefois, aucune définition n'a été proposée pour le terme «produit cosmétique».

3.4

Le texte introduit la notion de «personne responsable» à l'échelon de la Communauté. Il aborde la question de la responsabilité dans les cas des produits livrés aux consommateurs depuis un pays tiers, par exemple via Internet.

3.5

Des principes de «nouvelles procédures» ont été introduits: il s'agit de faire référence aux normes harmonisées dans les actes légaux dans le domaine des bonnes pratiques de fabrication, de l'échantillonnage et de l'analyse ainsi que des vertus supposées des produits cosmétiques.

3.6

Les exigences minimales en matière d'évaluation de la sécurité et d'information sur le produit ont été définies. Le rapport de sécurité des produits cosmétiques figure dans l'annexe I du projet de règlement. L'évaluation de la sécurité d'un produit cosmétique repose sur le profil toxicologique de ses ingrédients.

3.7

Il a été proposé d'introduire un régime différencié pour l'évaluation d'un risque (et non d'un danger) que présentent les substances classées comme cancérogènes, mutagènes et toxiques pour la reproduction («CMR») en vue de remplacer le système récemment mis en place, fondé sur la notion de danger. En règle générale, l'interdiction d'utiliser les substances CMR de catégorie 1 ou 2 est maintenue. La nouvelle approche permet toutefois l'utilisation de ces substances, mais dans des conditions strictes, s'il a été jugé que leur utilisation dans les produits cosmétiques était sans danger.

3.8

La stratégie globale visant à interdire l'expérimentation animale pour des produits cosmétiques finis a été maintenue. La Commission a également gardé les échéanciers concernant l'interdiction de commercialiser les produits cosmétiques contenant des ingrédients ou des combinaisons d'ingrédients qui ont été testés sur des animaux.

3.9

Une approche uniforme en matière de gestion des effets indésirables et des effets indésirables graves a été mise en place. Les informations sur ce type d'effet secondaire devront figurer dans le rapport de sécurité du produit cosmétique et être communiquées aux consommateurs. En outre, tout effet indésirable grave devra être activement notifié aux autorités compétentes.

3.10

La Commission propose d'introduire une procédure de notification simplifiée, centralisée, électronique à travers la mise en place d'un guichet unique. Jusqu'à présent, la mise sur le marché d'un produit cosmétique nécessitait une notification préalable spécifique dans chaque État membre. La situation varie d'un État membre à l'autre. La portée des informations diffère d'un État membre à l'autre et plusieurs d'entre eux exigent, en plus, une notification particulière aux centres antipoison.

3.11

La coopération administrative entre les autorités compétentes et l'application des bonnes pratiques administratives ont été renforcées.

4.   Observations générales

4.1

Le Comité adhère aux objectifs et aux finalités poursuivis par le projet de règlement qui consiste à simplifier et à harmoniser certaines procédures administratives — tout en garantissant un niveau élevé de protection des consommateurs. La proposition de règlement est indéniablement transparente. Les dispositions légales que celui-ci prévoit permettent de clarifier certaines questions juridiques qui ont pu aboutir à des interprétations et des applications divergentes.

4.2

La refonte de la directive 76/768/CCE sous la forme d'un règlement garantira une application uniforme de la réglementation, tout en facilitant la libre circulation des biens sur le marché commun et les procédures administratives régissant les marchés européens.

4.3

S'il est vrai que la simplification des procédures administratives pourrait réduire certains coûts (en ce qui concerne, par exemple, la notification des produits et la notification aux centres antipoison), le respect des nouvelles exigences relatives au contenu du dossier d'information sur le produit et la mise en conformité avec la norme harmonisée EN ISO 22716 (bonnes pratiques de fabrication) impliqueront probablement des coûts considérables pour les PME. Il convient de souligner que les dispositions légales actuellement en vigueur ne requièrent pas d'informations toxicologiques aussi détaillées que la récente proposition de règlement.

4.4

Il y a fort à penser que les coûts supplémentaires engendrés par les exigences fixées par le règlement dépendront largement de la taille de chaque entreprise. Les PME seront les premières à devoir supporter les frais afférents à l'élaboration des dossiers d'information sur le produit et à l'évaluation de la sécurité alors que, dans le cadre de la réglementation en vigueur, elles fournissaient seulement des informations rudimentaires.

Grâce à leur longue expérience, à l'expertise, aux ressources humaines et au soutien technique qui sont les leurs et à leur possibilité d'avoir accès au savoir-faire d'autres organismes, les grandes entreprises internationales ne devraient pas voir leurs coûts augmenter de manière significative. Pour ce qui est des grandes entreprises ayant des sites de production sur plusieurs marchés européens, l'introduction du système de notification européen centralisé permettra de simplifier considérablement leurs démarches administratives. Cela compensera partiellement les coûts de notification. Par ailleurs, les entreprises internationales utilisent d'ores et déjà des systèmes de notification dans le domaine des «formulations-cadres» (formules).

4.5

Quant aux PME, on peut s'attendre à ce qu'elles soient confrontées à une augmentation sensible de leurs coûts liés aux bonnes pratiques de fabrication, à l'évaluation de la sécurité et à l'élaboration des dossiers d'information sur le produit, sans parler de tous les tests requis.

Rien qu'en termes de recherche, de dossier et d'évaluation de la sécurité, les coûts nécessaires à la mise sur le marché de chaque nouvelle formule peuvent aller jusqu'à doubler. Ceci se traduira par un accroissement considérable des coûts de production pour les PME qui sera répercuté sur le prix de vente au détail des produits concernés, affectant donc les intérêts des consommateurs.

Il faut garder à l'esprit que la quantité de produits fabriqués par les PME est nettement inférieure au volume de production des grandes entreprises internationales. Par conséquent, les coûts de recherche, ainsi que ceux du dossier et de l'évaluation de la sécurité, par produit, seront beaucoup plus importants dans le cas des PME.

Selon la présente analyse d'impact menée par la Commission, ceci pourrait être inadéquat dans le cas des États membres dont le tissu économique est composé d'un grand nombre de petites et moyennes entreprises, comme en Espagne, en Italie, en Pologne et en Bulgarie.

4.6

Le Comité estime souhaitable de minimiser ces conséquences financières négatives sur les PME en précisant, par exemple, que le dossier d'information et l'évaluation de la sécurité seront élaborés conformément aux nouvelles exigences pour les produits qui sont commercialisés pour la première fois. Il semble impératif de proroger la période de transition afin de permettre la mise à jour des dossiers d'information et l'évaluation de la sécurité des produits déjà commercialisés.

4.6.1

Le Comité accepte le délai de 36 mois demandé avant l'entrée en vigueur du règlement. Toutefois, concernant la mise à jour des dossiers d'information et de l'évaluation de la sécurité des produits cosmétiques déjà sur le marché, le Comité recommande une période de transition supplémentaire de 24 mois après cette entrée en vigueur.

4.7

Le Comité salue la mise en place d'une nouvelle série de définitions. Cette mesure facilitera l'interprétation des dispositions du règlement et permettra d'éliminer les incertitudes et les incohérences juridiques éventuelles. Toutefois, aucune nouvelle définition n'a été proposée pour le terme «produit cosmétique». Le secteur des cosmétiques est hautement innovant, et il met chaque année sur le marché de nouveaux principes actifs et de nouvelles catégories de produits. Ceci peut être à l'origine de problèmes concernant la qualification des produits (produits cosmétiques, pharmaceutiques, etc.) et les «produits situés à la limite». Il est donc nécessaire d'entreprendre des campagnes d'éducation et d'information d'une part, et de renforcer la surveillance du marché dans ce domaine d'autre part.

4.8

Le Comité salue l'instauration de la notion de «personne responsable». Le fait qu'un autre entrepreneur que le fabricant puisse être désigné comme «personne responsable» est utile, et logique par rapport aux pratiques commerciales existantes telles que l'externalisation ou les marques de distributeur. Les dispositions relatives à la personne responsable définissent sa responsabilité dans les cas où les produits sont mis sur le marché à partir d'un lieu situé en dehors de la Communauté, notamment par le biais de l'internet.

4.9

Le Comité estime également que d'autres notions doivent également faire l'objet d'une définition de manière à garantir la sécurité et la certitude juridiques, en particulier lorsqu'il s'agit d'un instrument de type «règlement». C'est le cas notamment des notions de «parfum» et d'«ingrédient actif».

4.10

Le Comité se félicite de l'introduction de la procédure de notification électronique concernant les produits cosmétiques et d'une formulation-cadre destinée aux centres antipoison. Cela permettra certainement d'harmoniser les procédures administratives sur le marché communautaire.

4.11

Dans le cadre de cette nouvelle approche, le Comité est favorable à l'intégration de nouveaux principes dans la législation relative aux produits cosmétiques. L'application de normes communes, mises en œuvre sur une base volontaire par les fabricants et les autorités compétentes, permettrait d'harmoniser les méthodologies utilisées. Ces normes constituent un bon exemple d'instruments d'autorégulation que l'industrie cosmétique considère comme utiles et qu'elle utilise sans réticence. Toutefois, le Comité émet des réserves au sujet de l'application non critique des principes issus de cette nouvelle approche. La santé et la sécurité des consommateurs doit relever des réglementations compétentes en la matière.

4.12

Le Comité se félicite de la référence aux normes harmonisées en matière d'allégations concernant le produit. Les normes communes devraient toutefois porter sur la méthodologie permettant d'évaluer efficacement la véracité des informations fournies plutôt que de traiter des allégations elles-mêmes. Les effets revendiqués peuvent être mesurées par des méthodes fiables et reproductibles. En outre, les normes harmonisées devraient tenir compte des progrès scientifiques et technologiques ainsi que de l'ampleur de la problématique.

4.13

Le Comité applaudit l'introduction du régime différencié reposant sur l'évaluation du risque que présentent les substances classées comme cancérogènes, mutagènes et toxiques pour la reproduction (CMR) au regard de la directive 67/548/CEE (article 12, paragraphe 2). L'interdiction d'utiliser ces substances devrait être maintenue. Néanmoins, le régime actuel repose sur l'évaluation du danger (propriété intrinsèque d'une substance) et ne tient compte ni de la dose ni la voie d'exposition à la substance concernée. Il pourrait aboutir à l'interdiction d'office de l'éthanol (c'est-à-dire l'alcool), en raison de sa reclassification en CMR de catégories 1 et 2, alors que l'utilisation de cette substance dans le domaine des cosmétiques est sans danger. La proposition de règlement prévoit dès lors que les substances de catégories CMR 1 et 2 peuvent entrer dans la composition des produits cosmétiques à condition, toutefois, de remplir simultanément trois conditions (voir article 12, paragraphe 2). L'une des conditions prévoit que ces substances doivent être conformes aux prescriptions relatives à la sécurité des denrées alimentaires. Or, il se pourrait très bien qu'une substance CMR de catégories 1 ou 2, soit jugée sans danger pour une utilisation dans les produits cosmétiques, mais interdite pour une utilisation alimentaire (par exemple le formaldéhyde, l'acide borique, etc.). La proposition de règlement à l'examen exclut toute application de ce type de substance dans l'industrie cosmétique.

4.14

Le Comité reconnaît la nécessité d'instaurer une période de transition pour la mise en conformité des dossiers d'information et des évaluations de la sécurité pour les produits déjà présents sur le marché (article 34). Le projet ne précise pas si l'application de cette période transitoire concerne uniquement les produits commercialisés pour la première fois ou également ceux qui sont déjà sur le marché. L'application d'une période transitoire unique (36 mois) à tous les produits, qu'ils soient déjà présents sur le marché ou non, risque d'engendrer une situation où des produits déjà commercialisés en toute légalité, devront être retirés de la vente pour défaut de mise à jour de l'étiquetage ou des dossiers d'information. Le Comité accepte le délai de 36 mois demandé avant l'entrée en vigueur du règlement. Toutefois, concernant la mise à jour des dossiers d'information et de l'évaluation de la sécurité des produits cosmétiques déjà sur le marché, le Comité recommande une période de transition supplémentaire de 24 mois après cette entrée en vigueur.

Dans l'évaluation d'impact du document SEC(2008) 117, la Commission européenne affirme: «Toutes les statistiques disponibles démontrent que le nombre d'effets indésirables des cosmétiques est très faible. (…) (…) Par ailleurs, depuis l'entrée en vigueur de la directive Cosmétiques, l'industrie cosmétique n'a jamais connu de crise majeure liée à la sécurité, contrairement au secteur agroalimentaire».

5.   Remarques spécifiques

5.1

Le Comité est conscient que certaines dispositions faisant partie de la proposition de la Commission risquent d'être difficiles à mettre en œuvre. Les plus délicates concernent la portée des données devant figurer dans les dossiers d'information sur le produit et l'évaluation de la sécurité (article 7 et annexe I).

5.2

À l'article 7, l'évaluation de la sécurité du produit cosmétique doit être effectuée par une tierce partie indépendante, c'est-à-dire extérieure à l'entreprise.

5.3

À l'article 7, paragraphe 3, le terme d'«études de sécurité non cliniques» n'est pas clair. Les informations disponibles révèlent que chaque État membre interprète ce terme à sa guise. Selon l'interprétation des autorités compétentes en Pologne, les tests cliniques sont réservés aux médicaments. Les recherches réalisées sur des volontaires et destinées à évaluer un produit cosmétique (tests dermatologiques, de compatibilité ou tests instrumentaux) ne peuvent donc pas être considérées comme des tests cliniques. Ces recherches ne pourraient pas non plus être considérées comme des études non cliniques au regard de l'article 7, paragraphe 3, de la proposition de règlement à l'examen. Conformément à la directive 2004/10/CE, les dispositions relatives aux bonnes pratiques de laboratoire ne s'appliquent pas aux tests impliquant la participation d'êtres humains.

5.4

Par ailleurs, le texte prévoit que tous les essais et analyses toxicologiques nécessaires à l'évaluation de la sécurité seront réalisés conformément au principe de bonnes pratiques de laboratoire; cette exigence rend impossible l'utilisation de la plupart des données contenues dans les bases de données toxicologiques et dans les publications scientifiques, qui constituent une précieuse source d'information. Même dans les publications scientifiques récentes, il est très rare de disposer d'une déclaration indiquant si les laboratoires qui effectuent les tests toxicologiques respectent (ou non) le principe de bonnes pratiques de laboratoire.

5.5

Il pourrait s'avérer difficile de respecter les dispositions des articles 2 et 4 de l'annexe I, relatives à l'évaluation de la pureté et de la stabilité des matériaux d'emballage, à l'évaluation des interactions entre les composantes d'un produit, à l'évaluation de l'influence de la stabilité d'un produit sur sa sécurité et à l'indication de la date de durabilité minimale après l'ouverture, car il n'existe aucune méthodologie commune reconnue, telle qu'une norme européenne ou une publication scientifique. Ces données ne sont donc pas disponibles à l'heure actuelle.

5.5.1

Le Comité se félicite du contenu de l'annexe I (Rapport de sécurité des produits cosmétiques) concernant les exigences minimales en matière de données et de tests à effectuer dans le cadre de l'élaboration d'un dossier de produit. Celle-ci améliorera la qualité du dossier, facilitera le contrôle du marché et contribuera donc à la sécurité des consommateurs.

5.6

Pour de nombreuses substances, la valeur NOAEL (dose sans effet nocif observé), indispensable au calcul de la marge de sécurité, n'est pas disponible. Afin de déterminer cette valeur obligatoire, il sera nécessaire de procéder à des tests sur animaux, ce qui est contraire aux politiques communautaires visant à promouvoir des méthodes d'expérimentation alternatives. Cela porte également atteinte aux dispositions de l'article 14 (expérimentation animale) de la proposition de règlement.

5.6.1

Aussi serait-il opportun que les nouvelles dispositions précisent clairement à quels tests le producteur doit soumettre les substances utilisées dans les cosmétiques, pour identifier les risques potentiels pour le consommateur.

5.7

Le Comité n'approuve pas le fait que la liste des ingrédients puisse ne figurer que sur l'emballage (art. 15 alinéa g) et estime qu'elle doit plutôt figurer, si cela est possible, sur le produit lui-même (récipient).

5.8

Le Comité estime que les produits cosmétiques doivent s'accompagner d'avertissements spécifiques quant à leur utilisation par des enfants, en indiquant, clairement et de manière très visible, un âge minimum et le fait qu'ils doivent être conservés hors de portée des enfants.

5.9

Le Comité est également d'avis que le règlement devrait stipuler clairement qu'en cas de vente de produits cosmétiques à distance, le même type d'informations, qui doivent figurer sur les étiquettes lorsqu'ils sont vendus en magasins, doivent être fournies tout aussi clairement dans les propositions de vente à distance.

5.10

Le Comité soutient le développement de la coopération administrative entre les autorités compétentes ainsi que l'application des bonnes pratiques administratives.

5.11

Le Comité est favorable à ce que l'on rectifie les anciennes annexes comportant les listes des substances interdites et autorisées, ainsi que les restrictions en matière d'utilisation dans les produits cosmétiques, en y ajoutant les numéros CAS (Chemical Abstract Service) et EINECS (Inventaire européen des produits chimiques commercialisés) ainsi que les noms chimiques INCI (Nomenclature internationale des ingrédients de produits cosmétiques), et en créant une version électronique de l'inventaire des ingrédients utilisés dans les produits cosmétiques.

5.12

Le retrait de l'ancienne annexe I de la directive 76/768/CEE semble aller dans le bon sens. La division en deux catégories des produits que proposait l'ancienne liste était plutôt arbitraire, et elle contenait de nombreuses répétitions. Ainsi, on pouvait, par exemple, trouver: «poudres pour maquillage» et «produits de maquillage et de démaquillage». En plus, cette liste est déjà dépassée, car il existe aujourd'hui de nouvelles catégories de produits sur le marché, telles que des rubans adhésifs anticellulite ou des lingettes démaquillantes imprégnées d'ingrédients actifs.

Bruxelles, le 9 juillet 2008.

Le Président

du Comité économique et social européen

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  COM(2008) 49 final — 2008/0025 (COD).


3.2.2009   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 27/39


Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2001/82/CE et la directive 2001/83/CE en ce qui concerne les modifications des termes d'une autorisation de mise sur le marché de médicaments»

COM(2008) 123 final — 2008/0045 (COD)

(2009/C 27/08)

Le 3 avril 2008, le Conseil de l'Union européenne a décidé, conformément à l'article 95 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2001/82/CE et la directive 2001/83/CE en ce qui concerne les modifications des termes d'une autorisation de mise sur le marché de médicaments».

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 11 juin 2008 (rapporteur: M. CEDRONE).

Lors de sa 446e session plénière des 9 et 10 juillet 2008 (séance du 9 juillet 2008), le Comité a adopté le présent avis par 127 voix pour et 7 abstentions.

1.   Conclusions et recommandations

1.1

Le CESE approuve la proposition de directive COM(2008) 123 final modifiant les directives 2001/82/CE et 2001/83/CE, reconnaissant que ces modifications garantissent l'harmonisation des règles applicables à tous les médicaments, quelle que soit la procédure utilisée pour autoriser leur mise sur le marché.

1.2

L'application de critères identiques pour tous les médicaments permet de garantir, outre une qualité, une sécurité et une efficacité similaires, le maintien d'un niveau élevé de protection de la santé publique et un fonctionnement plus efficace du marché intérieur, tout en évitant un alourdissement inutile des charges administratives et financières pour les entreprises.

1.3

Le CESE a toujours soutenu et continue à soutenir les efforts fournis par la Commission pour augmenter la sécurité des médicaments, facteur déterminant de la protection de la santé humaine et animale.

1.4

Le CESE approuve dès lors que la Commission soit habilitée à étendre le champ d'application du règlement (CE) no 1084/2003 aux modifications intervenant après l'octroi de l'autorisation, quelle que soit la procédure utilisée, ce qui permet d'éviter les obstacles éventuels à la libre circulation des médicaments; il souligne toutefois l'importance des mesures futures que devra prendre la Commission.

1.5

Le CESE saisit une nouvelle fois l'occasion qui lui est donnée d'affirmer avec force sa conviction qu'il convient d'accélérer la mise en place du marché unique, notamment dans les secteurs où il n'a pas encore été réalisé ou ne l'a été que partiellement.

2.   Contexte

2.1

En novembre 2001, la Commission européenne a présenté une vaste réforme de la réglementation en matière de médicaments, qui se traduisait par la publication de deux documents législatifs spécifiques: la directive 2001/82/CE instituant un code communautaire relatif aux médicaments vétérinaires, et la directive 2001/83/CE instituant un code communautaire relatif aux médicaments à usage humain (1).

2.2

Cette législation s'inscrivait dans le prolongement d'une profonde réforme réalisée en 1993, qui comportait la création d'une Agence européenne des médicaments (EMEA) conformément aux dispositions du règlement 2309/93 et l'entrée en vigueur de nouvelles procédures d'autorisation pour la mise sur le marché de spécialités pharmaceutiques (2).

2.3

Ce règlement, conformément au principe de la libre circulation des marchandises, prévoyait à compter du 1er janvier 1995 deux procédures d'autorisation de mise sur le marché pour tous les médicaments:

a)

une procédure «centralisée» — l'autorisation, valable sur l'ensemble du territoire communautaire, est délivrée par l'EMEA —, obligatoire pour les médicaments issus de la biotechnologie et facultative pour les médicaments contenant de nouvelles substances actives;

b)

le maintien d'une procédure nationale, dite «décentralisée» — l'autorisation est accordée par une autorité de niveau national. Cette procédure permet en outre de recourir à des règles spécifiques de «reconnaissance mutuelle» pour l'éventuelle mise sur le marché, dans d'autres pays de l'UE, de médicaments autorisés dans un seul État membre.

2.4

Ces procédures d'autorisation de mise sur le marché avaient pour objectif de garantir une évaluation correcte du rapport risques/bénéfices, de définir des critères élevés de qualité, de sécurité et d'efficacité, dans le but précis de veiller à la santé des citoyens européens et des animaux.

2.5

Le renforcement de ces garanties non négligeables fait l'objet des directives 2001/82/CE et 2001/83/CE, qui prévoient des dispositions précises en matière de pharmacovigilance afin d'obtenir un niveau élevé de protection de la santé publique par l'augmentation de la fréquence des contrôles et une mise au point plus marquée et circonstanciée des critères de notification des effets indésirables.

2.6

La Commission, lors de vérifications périodiques du fonctionnement du système d'autorisation des produits pharmaceutiques, a relevé des problèmes liés aux modifications pouvant intervenir après l'octroi des autorisations délivrées au niveau national, qui représentent plus de 80 % de l'ensemble des autorisations de médicaments.

2.7

Ces modifications ultérieures à l'autorisation nationale sont régies par les règlements 1084/2003 et 1085/2003, qui s'appliquent toutefois exclusivement aux aspects tels que le processus de production, le conditionnement ou la titularité des droits de propriété intellectuelle, mais ne couvrent pas certains aspects fondamentaux comme l'introduction de nouvelles indications thérapeutiques ou les modifications concernant les modes d'administration.

2.8

Il en découle que les procédures appliquées après la délivrance de l'autorisation créent des divergences entre les États membres, ce qui donne lieu à des règles et classifications différentes pour le même produit. Le niveau de protection de la santé peut de ce fait ne pas être homogène en raison d'une classification thérapeutique ou d'un usage différents de la même spécialité, ce qui constitue en outre un obstacle, parfois artificiel, à la libre circulation prévue des médicaments dans l'UE.

3.   La proposition de la Commission

3.1

Afin d'éviter qu'un même médicament soit soumis à des conditions différentes, la Commission a décidé de proposer une modification des directives 2001/82/CE et 2001/83/CE, en demandant l'extension du champ d'application du règlement (CE) no 1084/2003, qui ne couvre actuellement que les médicaments relevant de la procédure centralisée, à tous les médicaments, quelle que soit la procédure utilisée pour leur autorisation.

3.2

La proposition à l'examen fait partie intégrante des initiatives de simplification prévues à l'annexe 2 du programme législatif et de travail de la Commission pour 2008, et consiste uniquement en une mesure législative visant à adapter certains articles des directives 2001/82/CE et 2001/83/CE aux dispositions du règlement (CE) no 1084/2003, qui s'appliquerait ainsi à tous les médicaments.

3.3

Le maintien de la situation actuelle alourdirait inutilement les charges administratives et financières des entreprises souhaitant commercialiser leurs produits dans plusieurs pays de l'Union. Elles seraient confrontées à des règles différentes dans chaque pays, avec l'obligation de respecter des pratiques administratives différentes, ce qui peut en outre constituer dans les faits un obstacle artificiel au principe de la libre circulation.

3.4

La proposition est exclusivement de nature juridique et prévoit la modification de la base juridique du règlement (CE) no 1084/2003 de manière à habiliter la Commission à modifier le champ d'application de ce même règlement, garantissant ainsi une harmonisation effective des dispositions relatives à l'autorisation.

3.5

La Commission souligne que cette mesure législative de modification a fait l'objet d'une vaste consultation de toutes les parties intéressées, et que la voie de la modification juridique, qui a été choisie parmi plusieurs options, s'est avérée être la plus appropriée pour harmoniser les dispositions applicables après l'octroi de l'autorisation de mise sur le marché, tout en veillant à maintenir un niveau élevé de santé publique et de cohérence juridique.

3.6

Les modifications proposées pour une série d'articles reposent sur l'article 95 du traité CE prévoyant le recours à la procédure de codécision, et qui s'avère cohérent avec le principe de subsidiarité et le principe de proportionnalité.

4.   Observations générales

4.1

Le CESE approuve la proposition de modification des directives 2001/82/CE et 2001/83/CE, reconnaissant que ces modifications, qui garantissent l'harmonisation des règles applicables à l'autorisation de tous les médicaments, permettent de maintenir un niveau élevé de protection de la santé publique et un fonctionnement plus efficace du marché intérieur, tout en évitant un alourdissement inutile des charges administratives et financières pour les entreprises.

4.2

Comme il l'a déjà fait dans de précédents avis en la matière, le CESE soutient, et encourage même vivement tous les efforts fournis par la Commission pour augmenter la sécurité des médicaments, facteur déterminant de la protection de la santé humaine et animale.

4.3

Il est donc favorable à l'harmonisation, au moyen d'une simple modification législative, des dispositions pour tous les médicaments, même si leur mise sur le marché a été autorisée par des procédures différentes, tout en supprimant les éventuels obstacles futurs à leur libre circulation.

4.4

Le CESE, tout en émettant un avis favorable quant à la modification de la base juridique, attend la proposition législative en cours d'élaboration, qu'il juge plus importante pour l'avenir du secteur pharmaceutique.

Bruxelles, le 9 juillet 2008.

Le Président

du Comité économique et social européen

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  JO L 311 du 28.11.2001.

(2)  JO L 214 du 24.8.1993.


3.2.2009   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 27/41


Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux récipients à pression simples» (Version codifiée)

COM(2008) 202 final — 2008/0076 (COD)

(2009/C 27/09)

En date du 26 mai 2008, le Conseil de l'Union européenne a décidé, conformément à l'article 95 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux récipients à pression simples». (Version codifiée)

Ayant estimé que le contenu de la proposition est entièrement satisfaisant et n'appelle aucun commentaire de sa part, le Comité, lors de sa 446e session plénière des 9 et 10 juillet 2008 (séance du 9 juillet 2008), a décidé par 142 voix pour et 6 abstentions de rendre un avis favorable au texte proposé.

 

Bruxelles, le 9 juillet 2008.

Le Président

du Comité économique et social européen

Dimitris DIMITRIADIS


3.2.2009   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 27/41


Avis du Comité économique et social européen sur le thème «Vers un réseau ferroviaire à priorité fret»

COM(2007) 608 final

(2009/C 27/10)

Le 18 octobre 2007, la Commission a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur le thème:

«Vers un réseau ferroviaire à priorité fret».

La section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures, société de l'information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 5 juin 2008 (rapporteur: M. BUFFETAUT).

Lors de sa 446e session plénière des 9 et 10 juillet 2008 (séance du 10 juillet 2008), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 111 voix pour et 1 abstention.

1.   Conclusions

1.1

Le CESE partage le diagnostic de la Commission quant à la situation du fret ferroviaire dans l'Union européenne et estime que les propositions de la Commission vont dans le bon sens, même si elles restent timides par rapport au défi à relever.

1.2

Il estime que l'amélioration de la situation nécessite:

une offre de service logistique plutôt qu'une simple prestation de transport;

l'abaissement des coûts pour pouvoir pratiquer des prix plus compétitifs;

une meilleure fiabilité du service rendu;

des temps de trajet «bout en bout» raisonnablement courts;

l'introduction de flexibilité dans l'offre et de réactivité en situation perturbée.

1.3   Un véritable service logistique

L'idée fondamentale est de rendre simple pour le client ce qui est, par nature, complexe dans le ferroviaire. Ceci suppose un vrai suivi de la clientèle, une information claire et sûre, le développement de l'offre de wagons de particuliers, des prestations de bout en bout qui incluent le chargement et le déchargement.

1.4   Un abaissement des coûts

1.4.1

Pour y parvenir, il convient de poursuivre la démarche d'interopérabilité et d'harmonisation technique en Europe. Historiquement, chaque réseau a créée ses propres règles et ses propres systèmes de régulation et de sécurité. Il est nécessaire que progressivement tous les systèmes convergent et la mise en œuvre la plus rapide possible d'ERTMS (European Rail Traffic Management System) doit être une priorité.

1.4.2

En réalisant les investissements appropriés, chaque fois que c'est raisonnablement possible, il serait nécessaire de modifier progressivement les caractéristiques de l'infrastructure ferroviaire en matière de gabarit, de longueurs des trains, de rampes et de pentes, de charge à l'essieu, pour les adapter aux besoins du transport de fret, comme c'est le cas, par exemple, aux États-Unis.

1.4.3

Un réel développement de la concurrence et de l'ouverture du marché obligerait à plus d'efficacité et plus de productivité. Cette question soulève celle de la formation des personnels roulants. En effet, les nouveaux opérateurs entrant sur le marché peuvent se trouver confrontés à une pénurie de main d'œuvre qualifiée. Il convient donc de veiller à ce que des cursus de formation adéquats soient mis en œuvre afin de pouvoir répondre à cette demande et de permettre la création de nouveaux emplois hautement qualifiés.

1.4.4

L'imputation des coûts faite par les gestionnaires d'infrastructures entre les différents opérateurs devrait être revue, de même qu'il conviendrait de mieux imputer aux modes de transports concurrents leurs coûts externes afin de créer les conditions d'une concurrence libre et non faussée.

1.4.5

Des initiatives comme la Betuwe line, le projet New Opera ou FERRMED devraient être étudiées et soutenues afin d'en tirer les leçons dans un esprit de recensement d'expériences et de bonnes pratiques.

1.5   Une meilleure fiabilité du service rendu

1.5.1

Il conviendrait d'établir des règles contractuelles contraignantes d'indemnisation de la clientèle en cas de prestation de mauvaise qualité, ce qui constituerait un aiguillon pour améliorer la qualité du service rendu.

1.5.2

Un effort de qualité et de fiabilité propre des divers éléments qui permettent de fournir le service devrait être fait. Il concerne tout autant le matériel roulant que la signalisation, les voies ferrées ou les systèmes d'information.

1.5.3

La meilleure fiabilité du service passe également par l'attribution de bons sillons au fret comme par l'établissement de règles de priorité favorable au fret en cas de conflits de circulation sur ces sillons, dans l'intérêt bien compris de tous les usagers. Il serait notamment envisageable de jouer sur les périodes et les horaires de circulation.

1.6   Des temps de trajet de «bout en bout» raisonnablement courts

1.6.1

Un des griefs généralement fait au transport ferroviaire du fret est la longueur et la lenteur des trajets. Pour y remédier, il conviendrait que les sillons fret soient tracés avec un nombre limité d'arrêts (voire aucun), et soient conçus pour avoir une probabilité faible de conflits de circulation avec d'autres trains; il conviendrait également au niveau de la gestion opérationnelle de leur donner la priorité le plus souvent possible en cas de conflit de circulation. Les trains de nuit de fret à grande vitesse devraient également être développés.

1.6.2

Il serait aussi nécessaire de consentir des investissements pour rendre les infrastructures aptes à des vitesses plus élevées, en sachant cependant que sur une voie ferrée donnée, l'augmentation de la vitesse se traduit par une diminution de la charge à l'essieu autorisée. Si la faible vitesse actuelle du fret ferroviaire doit être corrigée, il faut souligner que la régularité de la vitesse des convois est l'élément le plus important. Mieux vaut une vitesse modérée constante que le phénomène d'arrêts/redémarrages qui finissent par une accumulation des retards.

1.7   Introduire de la flexibilité

1.7.1

Les principes et les modes historiques de gestion de circulation qui donnent systématiquement la priorité aux trains de voyageurs, sur des sillons théoriques fixés à l'avance, ont comme effet involontaire mais réel que pour «un train de fret, un petit retard au départ (par exemple d'une dizaine de minutes) se traduit presque toujours par un grand retard à l'arrivée (de quelques heures, voire une journée entière)».

1.7.2

Grâce à l'évolution des technologies à moyen/long terme, il sera possible de fluidifier la circulation des trains de fret en temps réel, sans avoir comme seule référence un sillon théorique fixé à l'avance. À travers le concept de «canton glissant», intégré dans la dernière étape d'ERTMS, il serait possible de faire passer plus de train sur la même infrastructure et de mieux réagir en cas de situation perturbée. Pour cela, il est nécessaire que tous les États membres investissent dans le système E.R.T.M.S afin de parvenir au plus tôt à l'interopérabilité et à la continuité d'exploitation des différents réseaux nationaux.

1.7.3

Il demeure qu'il est nécessaire de réaliser des investissements de capacité sur les goulots d'étranglement et sur les plateformes de chargement/déchargement qui permettent l'interopérabilité des systèmes de transport.

1.7.4

La question des gares de triage et de chargement et déchargement est importante mais est aussi indissociable de la question des réseaux secondaires qui irriguent le territoire. En effet pour être réellement concurrentiel le transport des marchandises par chemin de fer doit permettre d'acheminer le fret au plus près des clients.

1.8   Un réseau dédié au fret

1.8.1

Même s'il est aujourd'hui peu réaliste de préconiser la mise en place d'un réseau transeuropéen dédié au fret, il n'en demeure pas moins qu'un réseau séparé serait le meilleur moyen de promouvoir le transport ferroviaire des marchandises en le rendant plus fiable et plus ponctuel, moins coûteux et plus rapide. L'option de corridors orientés fret a dans l'immédiat le mérite du réalisme, mais à défaut de grands réseaux transcontinentaux dédiés au fret, inclure dans les corridors orientés fret un nombre croissant de tronçons de lignes spécialement dédiées au fret pour relier des centres économiques particulièrement actifs peut être envisagé, comme le prouve le succès de la Betuwe line entre le port de Rotterdam et l'Allemagne. Il est nécessaire que tous les États membres s'impliquent réellement dans la mise en œuvre des politiques et des réglementations permettant d'accroître le caractère concurrentiel des chemins de fer.

2.   L'état des lieux

2.1   Un constat préoccupant

2.1.1

Si le transport des marchandises a cru de 2,8 % par an entre 1995 et 2005, la part de marché du fret ferroviaire n'a cessé de diminuer pour se stabiliser autour de 10 % depuis 2005, ce qui constitue son plus faible niveau depuis 1945.

2.1.2

Selon la Commission les raisons de cette mauvaise performance sont le manque de fiabilité, l'insuffisance des capacités, une gestion de l'information défectueuse, la lenteur et le manque de flexibilité. Néanmoins, en dépit de ces handicaps, de nouvelles opportunités pourraient se présenter dans le contexte économique actuel caractérisé par l'accroissement des échanges commerciaux, la congestion routière, la hausse des prix des carburants, le souci de plus en plus exigeant de préservation de l'environnement.

2.1.3

Par le passé, la Communauté s'est efforcée de développer le transport ferroviaire en définissant trois axes politiques:

l'ouverture du marché du fret ferroviaire, accompagnée par la restructuration des opérateurs historiques;

le développement de l'interopérabilité technique et de règles de sécurité communes;

l'identification du réseau ferroviaire dans le cadre général du réseau transeuropéen de transports.

2.1.4

Force est de constater que les résultats obtenus sont insuffisants notamment en ce qui concerne le trafic transnational.

2.2   Une politique commune des transports évolutive

2.2.1

Le Livre blanc sur la politique européenne des transports à l'horizon 2010 avait l'ambition de parvenir à un report de transports de la route vers le rail et prévoyait déjà la création de «corridors multimodaux à priorité fret». Comme on le sait, par souci de réalisme, la révision du Livre blanc en 2006 a quelque peu réduit les ambitions de report de la route vers le rail et développé l'idée de co-modalité, non sans rappeler la nécessité d'encourager l'émergence d'un réseau ferroviaire à priorité fret.

2.2.2

C'est cette idée que développe la communication de la Commission en fixant le triple objectif d'amélioration de la rapidité, de la fiabilité et de la capacité pour un trafic sur un réseau bâti à partir des réseaux transeuropéens existants.

3.   Les propositions de la Commission

3.1

La Commission rappelle les initiatives déjà prises pour encourager, améliorer ou favoriser le fret ferroviaire: développement de l'interopérabilité et de l'information (Europtirails), construction d'infrastructures (Betuwe line), création de structures de corridors. Toutefois celles-ci se sont révélées insuffisantes.

3.2

Trois options sont envisagées pour la forme: le statu quo, de nouvelles mesures visant à créer un réseau orienté fret, un programme spécifique conduisant à un réseau ferroviaire européen dédié au fret.

3.3

Fidèle aux principes de la philosophie antique, la Commission considère qu'«in medio stat virtus» et repousse la première et la troisième option, l'une pour trop peu ambitieuse et l'autre trop peu réaliste.

3.4   Les actions proposées

3.4.1

La Commission souhaite développer des corridors transnationaux pour réaliser un réseau orienté fret. Il s'agirait de définir des corridors dotés d'une infrastructure adaptée tout en mettant en place un système de gestion et d'exploitation efficace. Toutefois ceci ne peut voir le jour sans une adhésion au projet des États membres comme des gestionnaires d'infrastructures.

3.4.2

Pour y parvenir, elle envisage une série de mesures législatives qui s'inscriraient dans la refonte du 1er paquet ferroviaire prévu en 2008, des mesures incitatives et des financements, financement à dégager dans les enveloppes existantes.

3.4.3

Elle propose ainsi de donner une définition légale aux corridors orientés fret, d'encourager les États membres et les gestionnaires d'infrastructures à créer des corridors transnationaux orientés vers le fret et de rechercher des financements pour ces structures mais dans le cadre des financements existants.

3.4.4

Un des reproches fait au fret ferroviaire est le manque de qualité du service et le manque d'information aux clients. Pour cette raison la Commission souhaite la mise en place d'une vraie politique de qualité et de transparence et propose l'adoption d'une mesure législative relative à la publication d'indicateurs de qualité. Elle publierait également un rapport sur les mesures prises par les opérateurs pour améliorer le service ferroviaire.

3.4.5

Certains tronçons du réseau sont saturés, notamment dans la partie centrale de l'Union européenne. Cette situation risque de surcroît de s'aggraver dans les années à venir. Cette situation implique donc des investissements en matière de capacité d'accueil de trains plus longs, de gabarit, de charge à l'essieu, de vitesse maximale. Tout ceci suppose de cibler et de coordonner les investissements. La Commission préconise l'élaboration de programmes d'investissements par les structures gestionnaires de corridors, ce qui pose la question des financements qui devraient s'inscrire dans le cadre des programmes existants.

3.4.6

La question de la fluidité du trafic et de l'efficacité du fret ferroviaire soulève celle de l'allocation de sillons ferroviaires au fret. Aujourd'hui chaque gestionnaire décide de l'allocation des sillons, mais selon des règles propres à chaque État membre. L'harmonisation des règles d'attribution des sillons serait donc utile afin d'aboutir à des sillons fiables et performants.

3.4.7

Pour y parvenir, la Commission souhaite proposer des dispositions législatives sur l'allocation internationale des sillons et sur la priorité accordée au fret, notamment en cas de perturbation du réseau.

3.4.8

Mais si le fret circule, il a aussi besoin de terminaux et de gares de triage or, dans les années passées, sous la pression foncière la tendance a plutôt été de réduire le nombre de ces gares et de ces terminaux dans les zones urbaines.

3.4.9

À la lecture des propositions de la Commission, il apparait clairement que les mesures proposées nécessitent pour réussir des initiatives et une mobilisation des Etats membres et des acteurs du secteur ferroviaire.

3.5   Commentaires généraux

3.5.1

Le constat dressé par la Commission sur la situation du fret ferroviaire n'attire pas de commentaires particuliers et en fait que confirmer ce que l'on savait déjà sur la faiblesse du secteur. Redresser la situation implique un effort de mobilisation des divers responsables publics et du secteur des entreprises, non seulement sur le plan de la volonté politique et du dynamisme commercial mais encore en matière de financement.

3.5.2

C'est sans doute là que le bât blesse. La Commission propose un certain nombre de mesures législatives mais n'annonce aucune allocation nouvelle de ressources. La démarche juridique est sans doute utile mais certainement insuffisante. Les crédits nécessaires à la mise en œuvre du plan devront être trouvés dans le cadre des programmes existants. Ceci suppose des arbitrages délicats et impliquera un phénomène de vases communicants difficile à gérer.

3.5.3

Enfin la réussite du plan suppose l'adhésion forte des États membres et des sociétés gestionnaires, or les premiers sont souvent impécunieux et peuvent avoir d'autres priorités ferroviaires et les secondes, qui ont pourtant bénéficié de la séparation des réseaux à l'entretien coûteux d'avec l'exploitation ne sont pas toujours dans des situations financières florissantes.

3.6   Remarques particulières

3.6.1

Créer des corridors transnationaux orienté fret serait à l'évidence une condition première du développement du fret, mais nous savons combien le fret a été, jusqu'à présent, sacrifié au bénéfice du trafic des voyageurs. Il s'agit donc là d'une sorte de révolution culturelle qui nécessite sans doute des objectifs contraignants admis, par les États membres et des financements propres, tout en sachant que, dans l'opinion publique, la priorité des trains de voyageurs est un acquis qu'il ne s'agit pas de mettre en cause de façon générale. La question est donc plus celle de la gestion optimale des réseaux et de la définition de réseaux orientés fret sans pour autant diminuer la qualité et la ponctualité du transport des voyageurs. Pour la création des corridors transnationaux, il conviendrait de prendre en considération les largeurs des rails dans les nouveaux et les anciens États membres de l'UE, le matériel roulant disponible, les flux de marchandises des pays candidats à l'adhésion à l'UE et des pays tiers et l'existence d'une enclave russe dans la région de Kaliningrad.

3.6.2

Les questions d'information et de transparence sont certainement importantes mais il est clair que le client se détermine principalement sur les critères de prix, de fiabilité, de rapidité de l'acheminement, de facilité d'accès des terminaux et de chargement et de déchargement. L'élément clef est donc la qualité du service et celle-ci dépend d'une part des mécanismes d'organisation des trafics ferroviaires, d'autre part de la réalisation d'investissements importants.

3.6.3

En ce qui concerne la compétitivité du fret ferroviaire, il semble généralement admis que ce type de transport est réservé à certain type de marchandises, notamment les pondéreux, et pour des tonnages importants. Il serait nécessaire de songer à une plus grande diversification de la clientèle, rendue possible notamment par l'usage des conteneurs, qui permettrait d'élargir le marché et d'être plus compétitif, dans un contexte d'augmentation des prix des carburants et de souci croissant de développement durable.

3.6.4

Sur la question des financements, la communication de la Commission laisse une impression de faiblesse, dans la mesure où aucun financement spécifique n'est envisagé et que la solution proposée repose sur des arbitrages dans le cadre des financements existants.

Bruxelles, le 10 juillet 2008.

Le Président

du Comité économique et social européen

Dimitris DIMITRIADIS


3.2.2009   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 27/45


Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission — Communication sur une politique portuaire européenne»

COM(2007) 616 final

(2009/C 27/11)

Le 18 octobre 2007, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Communication de la Commission — Communication sur une politique portuaire européenne».

La section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures, société de l'information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 8 mai 2008 (rapporteur: M. SIMONS).

Lors de sa 446e session plénière des 9 et 10 juillet 2008 (séance du 9 juillet 2008), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 122 voix pour et 5 abstentions.

1.   Conclusions

1.1

Le Comité économique et social européen salue la communication de la Commission sur la nouvelle politique portuaire, qui propose principalement des mesures juridiques non contraignantes. En outre, le CESE soutient l'importance générale accordée à l'instauration d'un climat d'investissement stable et d'un environnement social favorable dans les ports, au développement durable des ports et à l'application uniforme des dispositions du traité.

1.2

Le paysage portuaire européen se diversifie en termes de nombre de ports, de fonctions et de services portuaires offerts. Le Comité recommande que la politique portuaire communautaire soutienne ce processus résultant des forces du marché en garantissant que chaque port européen soit à même d'exploiter pleinement et durablement son potentiel.

1.3

Le CESE accueille favorablement l'initiative de la Commission visant à développer un réseau de fret ferroviaire et invite les États membres à accorder la priorité (sans que le transport de passagers par voie ferroviaire ait à en souffrir) à la mise en œuvre de projets d'envergure visant à relier l'infrastructure ferroviaire transfrontalière aux installations portuaires.

1.4

Le Comité accueille favorablement l'initiative de la Commission d'élaborer des lignes directrices visant à mettre fin aux ambiguïtés relatives à l'application de la législation communautaire en matière d'environnement au développement du secteur portuaire et préconise que celles-ci soient publiées d'ici fin 2008.

1.5

La Commission européenne devrait renforcer les mesures destinées à faciliter les procédures administratives applicables aux ports. Le CESE applaudit dès lors l'intention de la Commission de proposer en 2008 un espace européen du transport maritime sans barrières. La Commission, et surtout les États membres, devraient poursuivre leurs efforts de modernisation des services douaniers en accordant une plus grande priorité politique à ce domaine.

1.6

Le CESE partage l'avis de la Commission selon lequel il serait possible de traiter les ports de manière plus équitable grâce à l'adoption des lignes directrices sur les aides d'État et à une plus grande transparence des comptes financiers. De même, les orientations sur les concessions portuaires, les services techniques nautiques et les réservoirs d'emplois contenues dans la communication sont généralement considérées comme utiles et claires. Enfin, la Commission devrait prévoir d'autres initiatives afin de garantir l'existence d'une concurrence loyale entre les ports communautaires et ceux des pays voisins non membres de l'UE.

1.7

Le Comité approuve l'objectif de la Commission de promouvoir et d'améliorer la coopération entre les villes et leurs ports. Il invite plus particulièrement la Commission à entreprendre une étude permettant d'évaluer l'impact socioéconomique de l'activité portuaire.

1.8

Le CESE se réjouit de voir que la Commission a décidé d'encourager les partenaires sociaux européens à créer un comité européen de dialogue sectoriel pour le secteur portuaire.

2.   Introduction

2.1

Au cours des dix dernières années, le CESE a activement participé au débat sur une politique portuaire commune au sein de l'UE. Eu égard au rôle essentiel que jouent les ports maritimes dans le développement socioéconomique, le bien-être et la cohésion de l'Union européenne, la création d'une telle politique générera une grande valeur ajoutée.

2.2

Le CESE a adopté un avis sur le «Livre vert de la Commission relatif aux ports et aux infrastructures maritimes» (COM(1997) 678) (1) ainsi que sur les deux propositions législatives de la Commission européenne concernant l'ouverture du marché des services portuaires au sein des ports maritimes européens (2). Le 26 avril 2007, le CESE a par ailleurs adopté un avis d'initiative sur une politique portuaire commune au sein de l'UE (3). En raison du climat conflictuel dans lequel s'est déroulé le débat sur la directive relative aux services portuaires, l'avis en question met l'accent uniquement sur les aspects qui ont pu recueillir l'assentiment des acteurs concernés du secteur.

3.   La communication de la Commission sur une politique portuaire européenne

3.1

Le 18 octobre 2007, la Commission européenne a publié sa communication sur une politique portuaire européenne. Ce document est le résultat d'un processus de consultation mené pendant un an auprès des acteurs concernés au cours duquel ont été organisés deux conférences et six ateliers thématiques. La communication relève de la stratégie globale de la Commission en matière de politique maritime et s'inscrit dans son nouvel agenda pour le transport de marchandises.

3.2

L'objectif de la nouvelle politique portuaire européenne est de promouvoir un système portuaire performant pour l'UE, capable de faire face aux défis futurs associés aux besoins de l'UE en matière de transport. Selon la Commission, parmi les défis posés au système portuaire figurent notamment: la demande de transport international, l'évolution technologique, l'engagement en faveur de la réduction des émissions de gaz à effet de serre et du changement climatique, la nécessité d'établir un dialogue entre les ports, les villes et les acteurs concernés par les activités portuaires, et, enfin, la nécessité de concilier le développement et la gestion des ports avec la transparence, la concurrence et les règles communautaires en général.

3.3

De manière générale, les propositions d'action politique contenues dans la communication consistent en une interprétation faite par la Commission des dispositions du traité, conjuguée à un plan d'action contenant de nouvelles mesures, essentiellement de nature non contraignante.

3.4

Ces propositions sont les suivantes:

les performances portuaires et les liaisons avec l'arrière-pays;

l'augmentation de la capacité dans le respect de l'environnement;

la modernisation;

des règles du jeu équitables — la clarté pour les investisseurs, les opérateurs et les usagers;

l'instauration d'un dialogue structuré entre les ports et les villes;

le travail dans les ports.

4.   Observations générales

4.1

Le CESE salue la communication de la Commission, car elle reconnaît l'importance stratégique des ports maritimes pour le commerce intracommunautaire et extérieur de l'Union européenne ainsi que leur contribution au développement économique et à l'emploi.

4.2

Le CESE apprécie notamment le fait que la Commission, plutôt que de proposer des mesures interventionnistes, mette l'accent (tout en restant dans le champ d'application des règles du traité sur l'UE) sur l'instauration d'un climat d'investissement stable, sur le développement durable des ports et sur un environnement social favorable dans les ports.

4.3

Le CESE relève également avec satisfaction que la Commission recourt, d'une part, à des instruments juridiques non contraignants comme alternative à la législation et, d'autre part, à une approche au cas par cas.

4.4

Le CESE souhaite néanmoins formuler plusieurs observations et recommandations spécifiques sur les différents chapitres de la communication de la Commission.

5.   Observations particulières

5.1   Contexte économique et défis auxquels doit faire face le système portuaire européen

5.1.1

Le CESE prend note de la conclusion de la Commission selon laquelle les échanges de marchandises conteneurisées restent actuellement l'apanage de quelques ports de l'Europe du Nord-Ouest. Il conviendrait néanmoins de reconnaître qu'un nombre croissant de ports tendent à participer au marché européen des conteneurs, par opposition à une concentration du trafic dans quelques ports seulement. Les ports dédiés au transport de marchandises qui ont connu en 2006 la croissance la plus forte sont généralement de taille réduite et moyenne et se situent dans diverses zones portuaires d'Europe. Même des ports géographiquement très éloignés les uns des autres entrent donc progressivement en concurrence (4). La politique portuaire de l'UE peut soutenir ce processus en garantissant que chaque port européen soit à même d'exploiter pleinement et durablement son potentiel.

5.1.2

Le CESE souligne, outre la liste des défis établie par la Commission, les défis que représentent la mondialisation et la consolidation, qui caractérisent le transport maritime et le secteur portuaire en Europe. Ce phénomène est particulièrement perceptible sur le marché des conteneurs, mais apparaît également dans d'autres segments du marché, tels que les transbordeurs rouliers de passagers, le fret classique et le transport de vrac. Les ports maritimes communautaires traitent avec des groupes d'armateurs internationaux. De grands groupes d'exploitants de terminaux se sont formés et proposent à l'heure actuelle des services dans plusieurs ports européens. Pour une autorité portuaire, le défi consiste à amener les opérateurs mondiaux à s'engager, tout en garantissant qu'ils respectent les objectifs de développement du port dans les limites des politiques européennes concernées.

5.2   Les performances portuaires et les liaisons avec l'arrière-pays

5.2.1

Le CESE partage l'avis de la Commission selon laquelle la première option pour faire face à la demande accrue de capacités portuaires et connexes devrait consister en une utilisation optimisée des installations portuaires et des voies d'accès existantes. Le Comité convient également qu'il faudrait réaliser une analyse complète des avantages et des coûts du point de vue sociétal avant d'envisager la construction de nouvelles infrastructures. Il conviendrait, à cet égard, de prendre en compte les facteurs économiques, sociaux et environnementaux, étant donné qu'ils correspondent aux piliers de l'agenda communautaire de Lisbonne.

5.2.2

Comme indiqué ci-dessus, les mécanismes du marché poussent d'ores et déjà vers une diversification accrue du paysage portuaire européen. Il conviendrait de renforcer l'approche ascendante où les propositions de projet sont élaborées par l'organisme gestionnaire du port en partenariat, le cas échéant, avec des autorités régionales ou nationales. Il va de soi que l'Union européenne continuera, bien entendu, à définir des objectifs et à fournir des lignes directrices en la matière.

5.2.3

La Commission peut néanmoins profiter de l'examen à mi-parcours du réseau transeuropéen de transport, en 2010, pour contribuer à l'élimination des goulets d'étranglement entre les ports et l'arrière-pays. Cette initiative devra toutefois répondre à des critères objectifs.

5.2.4

En outre, le CESE redemande à la Commission d'accroître les efforts pour éliminer, par le biais des instruments relevant de la politique générale des transports, les goulets d'étranglement qui subsistent dans les arrière-pays, notamment en ce qui concerne la navigation intérieure et le fret ferroviaire. En particulier, le rail demeure un obstacle majeur à l'optimisation des performances des ports et à leur intégration dans la chaîne logistique. À cet égard, le CESE se félicite de l'initiative de la Commission visant à mettre en place un réseau de fret ferroviaire et invite les États membres à accorder la priorité (sans que le transport de passagers par voie ferroviaire ait à en souffrir) à la mise en œuvre de projets d'envergure visant à relier l'infrastructure ferroviaire transfrontalière aux installations portuaires.

5.3   Augmenter la capacité tout en respectant l'environnement

5.3.1

Le CESE se réjouit très vivement de l'initiative de la Commission de publier des lignes directrices concernant l'application de la législation communautaire en matière d'environnement au développement du secteur portuaire. Il s'agit d'une avancée considérable en vue de mettre fin à certaines ambiguïtés engendrées par la législation communautaire, à l'instar des directives relatives aux oiseaux et aux habitats naturels ou encore de la directive-cadre sur l'eau. Vu le caractère urgent de la question, le CESE préconise que ces lignes directrices soient publiées avant fin 2008.

5.3.2

Le CESE invite par ailleurs la Commission à chercher d'autres mesures susceptibles de renforcer le cadre juridique relatif aux projets de développement portuaire et de simplifier la législation existante, comme le suggère plus en détail l'avis d'initiative du CESE (5).

5.3.3

En affirmant clairement que les sédiments pollués doivent faire l'objet d'un traitement approprié, le CESE préconise en outre que les propositions législatives en suspens qui portent sur la gestion des masses d'eau et des sédiments (par exemple la directive sur les déchets et la directive-cadre dérivée sur l'eau (6)) reconnaissent que les sédiments exempts de toute pollution ne doivent pas être considérés comme des déchets et ne doivent pas être soumis au traitement des sédiments pollués, parce que les opérations de dragage des sédiments exempts de toute pollution n'engendrent aucune pollution supplémentaire des masses d'eau.

5.3.4

Enfin, le CESE approuve les propositions de la Commission concernant les installations de réception des déchets des navires dans les ports et la réduction des émissions atmosphériques. Le CESE recommande, comme solution la plus appropriée, que la question des incitatifs économiques financés par les droits portuaires soit laissée à la discrétion de chaque organisme gestionnaire du port, puisque ces mesures comporteraient des conséquences pour la structure financière des ports, qui varie considérablement d'un endroit à l'autre de l'Europe.

5.4   Modernisation

5.4.1

Le CESE accueille favorablement le projet de présenter en 2008 une proposition législative sur la création d'un espace européen du transport maritime sans barrières et renvoie aux observations particulières qu'il a déjà formulées dans plusieurs avis antérieurs (7).

5.4.2

Le CESE réitère sa recommandation que l'Union européenne poursuive ses efforts de modernisation des services douaniers et veille à ce que les politiques qu'elle mène dans le domaine douanier, de la sécurité maritime, de la sûreté, de la santé publique et de la qualité environnementale soient correctement coordonnées et harmonisées sans transférer indûment vers les ports certaines compétences qui incombent aux pouvoirs publics.

5.4.3

Le CESE soutient le développement des guichets uniques et le déploiement des initiatives «transports maritimes en ligne», «douane électronique» et «fret en ligne». Parallèlement, le Comité estime que les solutions fondées sur l'utilisation des TIC doivent être également rentables pour les ports de taille réduite et moyenne.

5.4.4

Enfin, pour ce qui est de l'amélioration de l'efficacité, le CESE soutient la proposition de la Commission visant à mettre en place, d'ici fin 2009, une série d'indicateurs génériques européens pour autant que ces derniers respectent les données commercialement sensibles. Ces indicateurs, similaires à ceux qui existent dans le domaine du transport aérien, côtier et ferroviaire combiné, devront être adaptés aux spécificités du secteur portuaire telles que la performance des installations portuaires, la coopération entre ports et la mise en commun d'activités situées dans l'arrière-pays.

5.5   Des règles du jeu équitables — la clarté pour les investisseurs, les opérateurs et les usagers

5.5.1

Le Comité adhère à la vision qu'a la Commission du rôle des autorités portuaires et de la diversité des systèmes de gestion portuaire en Europe. Il souscrit notamment à l'idée selon laquelle les autorités portuaires peuvent mieux s'acquitter des attributions essentielles qui sont les leurs si elles disposent d'une marge de manœuvre suffisante, et surtout d'une totale autonomie financière.

5.5.2

Le CESE applaudit également l'intention d'adopter, en 2008, des lignes directrices sur les aides d'État, annoncée par la Commission. Dans ce contexte, le CESE renvoie aux principes de base concernant l'utilisation des financements publics dans les ports, établis dans son avis d'initiative du 26 avril 2007.

5.5.3

Le CESE se réjouit également que la Commission ait adopté sa recommandation d'étendre à tous les ports marchands, quel que soit leur chiffre d'affaires annuel, les dispositions de la directive 2006/111/CE relatives à la transparence.

5.5.4

Dans son avis d'initiative, le CESE a recommandé d'établir des orientations concernant les modalités applicables aux procédures de sélection, telles que les appels d'offre ou autres instruments acceptables, les conditions d'octroi de concessions et l'attribution de baux fonciers. Il serait également utile de disposer de telles mesures pour clarifier le statut juridique des services portuaires qui fonctionnent comme des services publics pour assurer, par exemple, la sécurité générale dans les ports.

5.5.5

La Commission a répondu à cette demande en fournissant, dans le cadre de la communication à l'examen, des orientations sur les concessions portuaires et les services techniques nautiques. Le Comité considère que l'interprétation faite par la Commission des dispositions du traité et de la jurisprudence est généralement utile et claire. Le CESE souligne toutefois que les services techniques nautiques partagent une caractéristique commune, qui est d'être en rapport avec la sécurité de la navigation; c'est pourquoi l'on devrait être fondé à les qualifier de «services d'intérêt économique général».

5.5.6

Une politique des concessions intelligente devrait garantir la concurrence à l'intérieur du port, tout en veillant à ce que les performances et l'engagement des exploitants de terminaux atteignent un niveau optimal. C'est pourquoi le CESE recommande à la Commission de réexaminer régulièrement ses orientations en matière de concessions de manière à ce qu'elles répondent efficacement aux objectifs précités et qu'elles reposent sur des éléments communs suffisamment solides pour garantir un traitement équitable de toutes les autorités portuaires. Ceci est d'autant plus important dans le contexte du processus de consolidation actuellement en cours dans le secteur de la manutention des cargaisons, tel que souligné ci-dessus.

5.5.7

Le CESE accueille favorablement la proposition de la Commission de contribuer à diffuser les meilleures pratiques de transparence sur les redevances portuaires. Le CESE est convaincu que les redevances portuaires devraient être fixées au niveau local de manière à répondre de manière optimale aux besoins des utilisateurs des ports et à leur intérêt général.

5.5.8

Enfin, le CESE se réjouit de voir que la Commission a suivi sa recommandation de s'attaquer à la concurrence déloyale exercée par les ports de pays voisins non membres de l'UE. Par le biais de ses politiques d'adhésion et de relations extérieures, la Commission devrait également prendre les mesures permettant d'éliminer les distorsions de nature politique, telles que l'embargo turc envers les navires battant pavillon chypriote et envers les navires en provenance de ports chypriotes, les problèmes qui opposent la Turquie et la Grèce dans la mer Égée, ainsi que les problèmes liés au franchissement des frontières entre les pays Baltes et la Russie.

5.6   Établir un dialogue structuré entre les ports et les villes

5.6.1

Le CESE se félicite de l'objectif de la Commission de promouvoir et d'améliorer la coopération entre les villes et leurs ports. L'intégration des ports dans les villes et dans la vie urbaine, conjuguée avec une prise de conscience bien ancrée, un intérêt vif, voire une fierté, manifestés par les citoyens à l'égard des activités portuaires, est vitale pour garantir un développement durable des ports. À cet égard, le CESE est particulièrement favorable aux synergies avec le tourisme, les loisirs, le patrimoine et la culture en général.

5.6.2

Le CESE insiste également sur le manque de données fiables sur l'emploi direct et indirect ainsi que sur la valeur ajoutée que génèrent les ports européens. Le Comité a, par exemple, l'impression que les données sur l'emploi avancées dans la communication sous-estiment largement la situation actuelle. Le Comité invite par conséquent la Commission à réaliser une étude appropriée dans ce domaine.

5.6.3

Enfin, le CESE soutient la Commission qui a l'intention d'évaluer l'impact des mesures de sécurité sur l'accessibilité des ports et d'élaborer des orientations sur la manière de concilier les impératifs de sûreté et d'accessibilité des zones portuaires.

5.7   Le travail dans les ports

5.7.1

Le CESE a souligné qu'il était nécessaire de promouvoir des conditions et un environnement de travail favorables et sûrs, tout en garantissant des relations de travail constructives dans les ports, et relève avec satisfaction que la Commission accorde une grande attention à ce thème dans sa communication sur la politique portuaire.

5.7.2

Le CESE rappelle que selon lui, l'efficacité des activités portuaires dépend de la fiabilité et de la sécurité, éléments qui sont, malgré les progrès technologiques, déterminés dans une grande mesure par le facteur humain. Cela explique la nécessité de disposer dans les ports d'une main-d'œuvre qualifiée et bien formée, aussi bien à terre qu'à bord des navires. Le CESE a recommandé que les partenaires sociaux interviennent de manière significative dans la création et le maintien de ces conditions et qu'au niveau européen, la Commission soutienne leur contribution en facilitant le dialogue social.

5.7.3

Ainsi, le CESE se réjouit de voir que la Commission a décidé d'encourager les partenaires sociaux européens à établir, pour le secteur portuaire, un comité européen de dialogue sectoriel au sens de la décision 98/500/CE.

5.7.4

Le CESE soutient la Commission qui a l'intention de mettre en place un cadre de reconnaissance mutuelle des formations destinées aux travailleurs portuaires, mais propose de comparer d'abord les différents systèmes de qualifications professionnelles existant en ce domaine. Le dialogue social européen pourrait utilement servir de cadre à cet exercice.

5.7.5

Enfin, le CESE partage l'avis de la Commission selon lequel il convient d'assurer un suivi étroit de l'application des dispositions en matière de santé et de sécurité des travailleurs portuaires, qu'elles aient été définies au niveau communautaire ou par l'Organisation internationale du travail, et d'améliorer les statistiques sur les accidents de travail. Le Comité n'en insiste pas moins sur la nécessité de prendre les initiatives qui s'imposent à tous les niveaux des instances concernées afin d'améliorer encore davantage les conditions de santé et de sécurité.

Bruxelles, le 9 juillet 2008.

Le Président

du Comité économique et social européen

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  JO C 407 du 28 décembre 1998.

(2)  Avis du CESE sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant l'accès au marché des services portuaires» COM(2001) 35 final, JO C 48 du 21 février 2002, p. 122 et COM(2004) 654 final, JO C 294 du 25 novembre 2005, p. 25.

(3)  JO C 168 du 20 juillet 2007, p. 57.

(4)  Si on l'envisage sur une longue période, la part moyenne des ports de la catégorie du Havre et d'Hambourg sur le marché européen des conteneurs a diminué pour passer de 61 % en 1975 à 48 % en 2003, tandis que la part de marché des ports méditerranéens a doublé pour passer de 18 % en 1975 à 36 % en 2003. De surcroît, la concentration portuaire pour le trafic des conteneurs en Europe (concentration mesurée par le coefficient Gini) connaît une diminution constante depuis 1990, ce qui indique une hausse aux points d'entrée du marché européen. Les ports dédiés au transport de conteneurs qui ont connu en 2006 la croissance la plus forte (en valeur relative) sont généralement de taille réduite et moyenne et se situent dans diverses régions d'Europe (Amsterdam, Sines, Rauma, Constanța, Kotka, Tallinn, Bremerhaven, Zeebrugge and Gdynia) — Source: Institut du transport et du management maritime Anvers (ITMMA)/Université d'Anvers. Cette situation contraste fortement, par exemple, avec celle que l'on observe aux États-Unis, où la concentration portuaire a connu une augmentation très prononcée au cours de la même période. Source: Notteboom, T. (2007), «Market report on the European seaport industry» (rapport de marché sur le secteur portuaire maritime européen): ce document utilise des données fournies par Eurostat et par différents ports).

(5)  Cf. le chapitre 4 de l'avis sur «La politique portuaire commune au sein de l'UE», JO C 168 du 20.7.2007, p. 57.

(6)  Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux déchets (COM(2005) 667) et proposition de directive du Parlement européen et du Conseil établissant des normes de qualité environnementale dans le domaine de l'eau et modifiant la directive 2000/60/CE (COM(2006) 397).

(7)  JO C 168 du 20.7.2007, p. 50, avis sur la «Communication de la Commission — Vers une politique maritime de l'Union: une vision européenne des océans et des mers» (COM(2006) 275 final).

JO C 168 du 20.7.2007, p. 57, avis sur «La politique portuaire commune au sein de l'UE» (avis d'initiative).

JO C 151 du 17.6.2008, p. 20, avis sur «Les autoroutes de la mer dans la chaîne logistique» (avis exploratoire).

JO C 168 du 20.7.2007, p. 68, avis sur la «Communication de la Commission — Examen à mi-parcours du Programme pour la promotion du transport maritime à courte distance» ([COM(2003) 155 final] COM(2006) 380 final).


3.2.2009   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 27/49


Avis du Comité économique et social européen sur le «Transport routier — temps de travail des conducteurs indépendants»

(2009/C 27/12)

Le 20 novembre 2007, le Bureau du Comité économique et social européen a décidé, conformément à l'article 29 A des modalités d'application de son Règlement intérieur, d'élaborer un supplément d'avis sur le

«Transport routier — temps de travail des conducteurs indépendants».

La section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures, société de l'information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 5 juin 2008 (rapporteur: M. CHAGAS (1), remplacé par M. CURTIS).

Lors de sa 446e session plénière des 9 et 10 juillet 2008 (séance du 9 juillet 2008), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 121 voix pour, 14 voix contre et 6 abstentions.

1.   Conclusions

1.1

Le CESE est d'avis que les conducteurs indépendants doivent, tous, être inclus dans le champ d'application de la directive 2002/15/CE tel que prévu dans son article 2 (à compter du 23 mars 2009).

1.2

Cette inclusion présuppose une correcte transposition de la directive par les Etats membres et en particulier de la définition de conducteur indépendant.

1.3

Le CESE estime que cette inclusion est nécessaire afin de promouvoir la sécurité routière, contribuer à une situation de concurrence équitable et améliorer les conditions de travail des travailleurs mobiles et indépendants — et particulièrement leur santé physique et mentale. Il est entendu que les tâches administratives générales, telles que définies dans la directive (article 3, lettre a) paragraphe 2), ne sont pas comprises dans la définition du temps de travail.

1.4

Pour le CESE, un marché intérieur européen du transport routier suppose l'établissement d'une concurrence équitable, laquelle s'instaure à partir d'une application efficace et réelle de législations sociales ayant trait au secteur. En créant une distinction pour l'application de la législation sur le temps de travail entre travailleurs mobiles et indépendants, l'on contribue à une concurrence déloyale. Pour cette raison, le CESE ne peut pas accepter la possibilité d'inclure seulement les conducteurs «faux indépendants» dans le champ d'application de la directive.

1.5

Pour contrer des possibles difficultés dans l'implémentation de cette inclusion, le CESE préconise la co-responsabilité des différents acteurs dans la chaîne de transport comme c'est le cas dans le Règlement sur le temps de conduite et temps de repos.

1.6

Le CESE signale que la promotion de la coopération au niveau européen entre les différentes administrations nationales est une condition fondamentale pour l'implémentation effective de la directive.

1.7

Le Comité estime que l'inclusion des conducteurs indépendants dans le champ d'application de la directive doit se faire en tenant compte de ne pas les surcharger des tâches administratives superflues.

2.   Introduction

2.1

Le CESE a déjà travaillé à maintes reprises sur la politique européenne de sécurité routière et a acquis une solide compétence en la matière. Dans son avis d'initiative le plus récent «La politique européenne de sécurité routière et les conducteurs professionnels — Emplacements de stationnement sûrs et sécurisés» (TEN/290) (2), le Comité a abordé la question importante des aires de repos pour les conducteurs professionnels, dans le cadre de la politique relative aux infrastructures routières. Le temps de travail des conducteurs indépendants est un autre thème majeur, qui constitue un complément à l'avis sur les emplacements de stationnement sûrs et sécurisés. Les différents aspects économiques, sociaux et de sécurité n'ont pas encore été abordés de manière adéquate au niveau européen. La réalisation de ce supplément d'avis est également motivée par le rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur les conséquences de l'exclusion des conducteurs indépendants du champ d'application de la directive 2002/15/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2002 relative à l'aménagement du temps de travail des personnes exécutant des activités mobiles de transport routier, COM(2007) 266 final.

2.2

L'objet de la directive 2002/15/CE est de fixer des prescriptions minimales relatives à l'aménagement du temps de travail afin de mieux protéger la sécurité et la santé des personnes qui exécutent des activités mobiles de transport routier ainsi que la sécurité routière, et de rapprocher les conditions de concurrence. La directive est entrée en vigueur le 23 mars 2002 et les États membres disposaient d'un délai de trois ans, prenant fin le 23 mars 2005, pour mettre en oeuvre ses dispositions à l'égard des travailleurs mobiles. Conformément à l'article 2, paragraphe 1, de la directive, celle-ci s'applique aux conducteurs indépendants à compter du 23 mars 2009. Entre temps, la Commission devra avoir soumis un rapport au Parlement européen et au Conseil, puis une proposition législative fondée sur ce rapport.

2.3

Dans le cadre de l'accord de conciliation final conclu entre le Parlement européen et le Conseil sur cette directive, il a été décidé qu'au plus tard deux ans avant cette date, c'est-à-dire le 23 mars 2007, la Commission présenterait au Parlement européen et au Conseil un rapport qui analyserait les conséquences de l'exclusion des conducteurs indépendants du champ d'application de la directive, eu égard à la sécurité routière, aux conditions de concurrence, à la structure de la profession ainsi qu'aux aspects sociaux. Le rapport prendrait en compte les conditions prévalant dans chaque État membre en ce qui concerne la structure du secteur des transports et l'environnement de travail de la profession de transporteur routier.

2.4

Sur la base de ce rapport, la Commission présenterait une proposition ayant pour objectif (a) de fixer les modalités visant à inclure dans le champ d'application de la directive les travailleurs indépendants qui effectuent des activités de transport purement nationales et qui sont soumis à des contraintes spécifiques, ou (b) de ne pas inclure les conducteurs indépendants dans le champ d'application de la directive.

2.5

L'article 7, paragraphe 2, de la directive prévoit aussi qu'au plus tard le 23 mars 2007 la Commission évalue, dans le cadre du rapport bisannuel qu'elle est tenue de présenter sur la mise en oeuvre de la directive, les conséquences des dispositions de la directive concernant le travail de nuit.

3.   Le rapport de la Commission

3.1

Selon la Commission, le rapport donne un aperçu général de l'état actuel de mise en œuvre de la directive par les États membres, traite les conséquences possibles de l'exclusion des conducteurs indépendants du champ d'application de la directive et évalue les conséquences des dispositions de la directive sur le travail de nuit.

3.2

La première conclusion est que la majorité des États membres n'a pas réussit à transposer la directive au cours de la période de trois ans qui était prévue. Par conséquent la Commission considère ne pas être en mesure de publier son premier rapport bisannuel qui aurait dû être présenté en mars 2007.

3.3

En ce qui concerne les conséquences de l'exclusion des conducteurs indépendants, la Commission rappelle les raisons pour lesquelles elle avait proposé leur inclusion: le règlement sur le temps de conduite et temps de repos ne fait pas ce type de distinction entre les conducteurs; éviter le risque de fragmentation en encourageant les conducteurs à devenir «(faux) indépendants»; faire en sorte que les objectifs de concurrence loyale et d'amélioration de la sécurité routière et des conditions de travail soient appliqués à l'ensemble du secteur.

3.4

Basée sur les conclusions d'un rapport élaboré par des consultants externes, la Commission reconnaît que la fatigue et ses conséquences pour la sécurité routière peuvent toucher tout conducteur, qu'il s'agisse d'un indépendant ou d'un travailleur mobile. En plus, le rapport a aussi confirmé que les conducteurs indépendants travaillent plus longtemps que les travailleurs mobiles employés dans le secteur routier, et que ces deux catégories ont des durées de travail supérieures à celles des travailleurs d'autres secteurs.

3.5

Tout en reconnaissant que la «réduction de la durée du travail pourrait sans aucun doute contribuer à réduire la fatigue», le rapport externe conclue aussi qu'une «telle mesure pourrait engendrer davantage de stress, étant donné que le conducteur indépendant s'efforce d'accomplir plus de travail en moins de temps pour maintenir sa rentabilité, ce qui peut déboucher sur une plus grande fatigue et des accidents». La Commission semble partager de cet avis.

3.6

Pour ce qui concerne les conditions de concurrence, la Commission suit les conclusions du rapport selon lesquelles l'exclusion des indépendants du champ d'application de la directive encouragerait une poursuite de la tendance actuelle à la fragmentation et que cela ne devrait pas avoir d'impact significatif sur la concurrence dans le secteur. Par contre, l'inclusion des indépendants se traduirait pour eux par un accroissement des coûts et une réduction du temps de travail, de sorte que leur avantage concurrentiel dans le secteur du transport de marchandises par route serait sensiblement réduit. Ainsi la Commission semble favoriser l'option que seuls les travailleurs «faux» indépendants devraient être soumis à la directive.

3.7

La Commission considère aussi que «bien que le maintien de l'exclusion puisse être préférable pour des raisons économiques, les conséquences sociales possibles de l'exclusion ou de l'inclusion sont moins claires. L'exclusion ne permet pas de s'attaquer aux problèmes de santé et de sécurité; d'autre part, l'inclusion peut provoquer un stress et une charge de travail administratif supplémentaires pour les indépendants, tout en réduisant leurs revenus».

3.8

En conclusion, la Commission suggère que l'inclusion des conducteurs indépendants risque de leur imposer davantage de stress et de difficultés financières, d'être difficile à faire appliquer et, partant, d'être inefficace.

3.9

Par rapport à l'évaluation des conséquences des dispositions de la directive sur le travail de nuit, la Commission conclue que l'aspect du contrôle de l'application des règles mérite un examen plus approfondi.

4.   Observations générales

4.1

Le Comité prend note de la présentation du rapport de la Commission concernant les conséquences de l'exclusion des conducteurs indépendants du champ d'application de la directive sur le temps de travail des personnes qui exécutent des activités mobiles de transport routier.

4.2

L'exclusion des travailleurs indépendants du champ d'application de la directive a créé, selon plusieurs interlocuteurs sociaux, une distorsion de la concurrence dans le secteur routier, ce qui a amené le Comité très récemment dans son avis sur l'examen à mi-parcours du Livre blanc sur les transports (TEN 257, rapporteur M. Barbadillo Lopez) (3) à adopter la demande suivante:

«En ce qui concerne les normes sociales du transport par route, il faut préserver l'égalité de traitement entre les travailleurs, qu'ils soient salariés ou indépendants, raison pour laquelle la directive 15/2002 du 11 mars, relative à l'aménagement du temps de travail des personnes réalisant des activités mobiles de transport routier doit s'appliquer immédiatement aux travailleurs indépendants, sans attendre la période transitoire prévue, dès lors que le but poursuivi avec cette directive est d'assurer la sécurité routière, d'éviter les distorsions de concurrence et de promouvoir de meilleures conditions de travail» (paragraphe 4.3.1.2).

4.3

Dans ce cadre, le CESE exprime de sérieux doutes quant aux conclusions concernant les aspects relatifs à la sécurité routière, aux conditions de concurrence et aspects sociaux qui sont repris dans les résultats de l'étude.

4.4

Pour le CESE, il faut, si l'on veut promouvoir la sécurité routière, contribuer à une situation de concurrence équitable et améliorer les conditions de travail des travailleurs mobiles et indépendants — et particulièrement leur santé physique et mentale —, inclure les conducteurs indépendants dans le champ d'application de la directive 2002/15/CE.

4.5

Une durée de travail excessive est un facteur qui contribue de manière importante à la fatigue et partant à l'endormissement au volant, et par conséquent contraire à la sécurité routière. Une concurrence équitable s'établit lorsque les prix que les grandes entreprises organisant tous les aspects liés à la distribution et au transport de marchandises, accordent aux sous-traitants, reflètent le respect de l'application de législations sociales ayant trait au secteur, pour les travailleurs mobiles comme pour les indépendants.

4.6

Il n'est pas sûr que l'exclusion des indépendants de la directive 2002/15/CE ne provoque pas plus de stress, car les indépendants vont être soumis à des pressions par les donneurs d'ordre pour faire baisser leurs prix. Ils devront travailler plus longuement pour assurer un même niveau de revenus aux dépens de la sécurité routière, de leur santé et de l'équilibre, déjà précaire, entre vie professionnelle et familiale.

4.7

Cependant pour le CESE, l'inclusion des indépendants dans le champ d'application de la directive 2002/15/CE présuppose une correcte transposition de ladite directive, et en particulier de la définition de conducteur indépendant.

4.8

La Commission, en tant que gardienne du Traité, doit veiller à une correcte transposition par les Etats membres de la définition de «conducteur indépendant» telle qu'elle est stipulée dans l'article 3 e) (4) de la directive. Une transposition correcte est la première condition à remplir si dans un Etat-membre l'on veut s'attaquer au phénomène de conducteurs «faux indépendants».

4.9

En outre, cette inclusion doit s'accompagner d'une modification de la directive.au sujet de la co-responsabilité des différents acteurs dans la chaîne de transport. Dans le Règlement sur les temps de conduite et de repos (5), l'article 10, paragraphe 4, il est stipulé «Les entreprises, expéditeurs, chargeurs, tour opérateurs, commissionnaires de transport principaux, sous-traitants et agences employant des conducteurs veillent à ce que les horaires de transport convenus par contrat soient conformes au présent règlement». Cette co-responsabilité doit être étendue à l'application de la législation sur le temps de travail. Ceci permettrait de mettre sur un même pied, travailleurs mobiles et conducteurs indépendants; en effet, lorsque ces derniers sont placés dans une situation de sous-traitance, ils sont soumis à des pressions pour faire baisser leur prix, en faisant de longues heures de travail. Une situation de concurrence déloyale, au détriment des travailleurs mobiles, peut ainsi être évitée.

4.10

Les conclusions de l'étude au respect du stress additionnel qu'apporterait l'inclusion des conducteurs indépendants dans la directive, semblent au CESE peu raisonnables. La définition de temps de travail que les consultants ont utilisée n'est pas claire. Si les conducteurs indépendants doivent faire dans un même temps de travail, l'administration et gestion de l'ensemble de leurs opérations de transport inclues, que les travailleurs mobiles qui ne sont pas astreints à ce type d'activités, il y a en effet, un stress additionnel qui se crée. S'ils font le même type d'activités que les travailleurs mobiles dans un même temps de travail, l'on ne comprend pas les raisons pour lesquelles le conducteur indépendant aurait plus de stress que le travailleur mobile. Il est entendu que les tâches administratives générales, telles que définies dans la directive (article 3, lettre a) paragraphe 2), ne sont pas comprises dans la définition du temps de travail.

4.11

En outre, si réduire le temps de travail contribue à réduire la fatigue mais crée du stress, les travailleurs indépendants sont condamnés à choisir entre la peste et le choléra. Pour le CESE, la sécurité routière prime et la fatigue comme conséquence d'un long temps de travail, y inclus temps de conduite, peut être cause (d'in)sécurité routière, que le conducteur soit travailleur mobile ou indépendant.

4.12

D'ailleurs l'étude omet — et la Commission suit son raisonnement — de signaler que le stress des conducteurs peut continuer à exister et augmenter, également dans le cas de figure de leur exclusion de la directive, car les donneurs d'ordre ne vont pas manquer de relever cette possibilité pour exercer une pression afin de faire encore baisser leurs prix.

4.13

La Commission met en exergue le fait que le Conseil n'a pas accepté la moindre exigence de contrôle systématique minimal portant sur les règles en matière de durée de travail. Le CESE, comme la Commission le déplore mais n'entend pas utiliser ce fait pour ne pas adapter la législation aux conducteurs indépendants. Ce n'est pas parce que le temps de travail est difficile à contrôler pour les indépendants qu'ils ne doivent pas y être soumis. Pour cette raison, la co-responsabilité des acteurs de la chaîne de transport dans l'application de la législation peut être un élément intéressant. S'il s'avère que les contrats entre les différents acteurs de la chaîne de transport sont tels que l'application d'une durée moyenne de 48 heures est rendue impossible, il y aura un élément pour protéger le conducteur indépendant d'un temps de conduite et temps de travail excessifs.

4.14

Pour le CESE, un marché intérieur européen du transport routier, suppose l'établissement d'une concurrence équitable, laquelle s'instaure notamment à partir d'une application efficace et réelle de législations sociales ayant trait au secteur. En créant une distinction pour l'application de la législation sur le temps de travail entre travailleurs mobiles et indépendants, l'on contribue à une concurrence déloyale. Pour cette raison, le CESE ne peut pas accepter la possibilité d'inclure seulement les conducteurs «faux indépendants» dans le champ d'application de la directive.

4.15

D'ailleurs, le CESE souhaite mentionner que plusieurs Etats, ayant des structures différentes de marché des opérateurs de transport routier, tels que l'Estonie (peu d'indépendants) et la Slovaquie (comptant 70 % d'indépendants) ont choisi d'inclure les indépendants dans la directive 2002/15/CE. Si ceci est aujourd'hui déjà le cas, le CESE ne comprend pas les raisons pour lesquelles la Commission souhaite à tout prix maintenir les indépendants en dehors du champ d'application de la directive 2002/15/CE pour des raisons économiques.

4.16

À juste titre, la Commission englobe sous le concept d'«aspects sociaux» non seulement la santé, la sécurité et les conditions de travail des travailleurs mobiles et indépendants, mais aussi la rémunération et l'équilibre entre vie professionnelle et privée.

4.17

Selon la Commission, «l'exclusion offre la possibilité aux indépendants, la possibilité d'une maîtrise accrue de leur travail et de revenus élevés, tout en nécessitant d'investir davantage de temps et d'énergie pour le rendre rentable».

4.18

Le CESE rappelle que la définition du temps de travail pour les travailleurs indépendants n'est pas claire et/ou qu'elle présuppose que les tâches administratives générales ne fassent pas partie du temps de travail. Dans ce dernier cas de figure, le CESE ne comprend pas que les revenus plus élevés des indépendants soient attribuables à leur exclusion de la directive temps de travail.

4.19

Le CESE signale que la promotion de la coopération au niveau européen entre les différentes administrations nationales est une condition fondamentale pour l'implémentation effective de la directive.

4.20

Le Comité estime que l'inclusion des conducteurs indépendants dans le champ d'application de la directive doit se faire en tenant compte de ne pas les surcharger des tâches administratives superflues.

4.21

La Commission veut, après cette étude, réaliser encore une analyse d'impact plus approfondie avant l'élaboration de la proposition législative; cette analyse devrait tenir compte de nouveaux éléments tels que le nouveau règlement relatif aux temps de conduite et temps de repos. En outre, la Commission envisage dans cette analyse d'impact de maintenir l'exclusion des véritables indépendants de l'application des règles sectorielles en matière de temps de travail. Le CESE n'est pas convaincu de la valeur ajoutée d'une autre analyse d'impact.

Bruxelles, le 9 juillet 2008.

Le Président

du Comité économique et social européen

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  Membre ayant démissionné.

(2)  JO C 175 du 27.7.2007, p. 88-90.

(3)  JO C 161 du 13.7.2007, p. 89.

(4)  Article 3 e) «conducteur indépendant», toute personne dont l'activité professionnelle principale consiste à effectuer des transports de voyageurs ou de marchandises par route contre rémunération au sens de la législation communautaire sous couvert d'une licence communautaire ou de toute autre habilitation professionnelle pour effectuer lesdits transports, qui est habilitée à travailler à son propre compte et qui n'est pas liée à un employeur par un contrat de travail ou par toute autre relation de subordination de travail, qui dispose de la liberté nécessaire pour l'organisation de l'activité visée, dont les revenus dépendent directement des bénéfices réalisés et qui est libre d'entretenir, à titre individuel ou en coopération avec d'autres conducteurs indépendants, des relations commerciales avec plusieurs clients.

Aux fins de la présente directive, les conducteurs qui ne satisfont pas à ces critères sont soumis aux mêmes obligations et bénéficient des mêmes droits que ceux prévus pour les travailleurs mobiles par la présente directive.

(5)  Règlement (CE) no 561/2006 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2006 relatif à l'harmonisation de certaines dispositions de la législation sociale dans le domaine des transports par route, modifiant les règlements (CEE) no 3821/85 et (CE) no 2135/98 du Conseil et abrogeant le règlement (CEE) no 3820/85 du Conseil.


3.2.2009   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 27/53


Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — Un plan stratégique européen pour les technologies énergétiques (PLAN SET) “Pour un avenir moins pollué par le carbone”»

COM(2007) 723 final

(2009/C 27/13)

Le 22 novembre 2007, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — Un plan stratégique européen pour les technologies énergétiques (plan SET) “Pour un avenir moins pollué par le carbone”».

La section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures, société de l'information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 5 juin 2008 (rapporteur: M. ZBOŘIL).

Lors de sa 446e session plénière des 9 et 10 juillet 2008 (séance du 9 juillet 2008), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 127 voix pour et 5 abstentions.

1.   Conclusions et recommandations

1.1

Le Comité économique et social européen (CESE) accueille favorablement la communication de la Commission ainsi que les documents de travail complémentaires et souscrit à l'analyse et à la description de la situation que connaissent actuellement les technologies énergétiques. En l'absence d'une stratégie bien étudiée concernant le développement des technologies énergétiques, il est très difficile de mener un débat sur l'atténuation des changements climatiques. Le CESE est par conséquent favorable à l'adoption du plan SET.

1.2

La communication renforce également de manière significative l'élément clef de la politique énergétique, à savoir la sécurité des approvisionnements, et ce tant au niveau matériel que du point de vue de la durabilité sociale et environnementale. La sécurité des approvisionnements énergétiques n'implique pas uniquement un accès physique à l'énergie, mais également la possibilité de l'acquérir à des prix acceptables pour la société.

1.3

Dans sa communication, la Commission place, à juste titre, le développement des technologies énergétiques en première place parmi les efforts qui doivent tendre à limiter l'ampleur du changement climatique; cette position correspond en outre aux conclusions de la treizième conférence des Parties (COP 13) qui s'est tenue à Bali en décembre 2007 (1).

1.4

La communication de la Commission souligne, à raison, l'importance du facteur temps qui joue un rôle déterminant dans la mise en œuvre de la stratégie proposée (plan SET), si l'UE souhaite parvenir, d'ici 2020, à réduire ses émissions de gaz à effet de serre conformément à l'engagement qu'elle a pris en mars 2007.

1.5

Afin d'accélérer le développement et l'utilisation concrète des nouvelles technologies énergétiques, l'UE doit disposer de davantage de mécanismes ciblés et efficaces grâce auxquels sera exploité le potentiel de l'aide publique, de l'industrie, des universités et de la recherche et qui permettront de renforcer leur effet de synergie mutuel. Une coopération élargie et des mesures visant à empêcher le fractionnement des activités de recherche doivent également être instaurées au niveau international.

1.6

Le CESE se félicite vivement de l'approche de la Commission qui préconise, dans sa communication, que soient mobilisées des ressources non seulement financières, mais avant tout humaines, et ce à quatre niveaux, aussi bien dans la sphère privée qu'aux niveaux national, européen et mondial. Le CESE souligne que l'une des conditions essentielles pour mobiliser les ressources humaines est d'assurer un soutien général et approprié à l'enseignement scientifique et technique.

1.7

En plus d'établir des priorités au niveau de l'UE, le plan stratégique devrait également définir, au niveau des États membres, des objectifs spécifiques tenant compte des capacités et de l'expérience dont ils disposent, prévoir une allocation de ressources financières suffisantes dans le cadre des budgets (nationaux et européen), exploiter au mieux les capacités de recherche et de développement, impliquer le secteur privé, suffisamment stimulé par les tendances du marché de l'énergie et prévoir d'autres instruments législatifs et fiscaux.

1.8

Le CESE note qu'il serait préjudiciable qu'en matière de limitation du changement climatique, l'instrument qui est sans nul doute le plus important, à savoir la stratégie de développement et de mise en œuvre des technologies énergétiques, soit relégué au second plan par d'autres thèmes qui doivent, en toute objectivité, doter ce processus de développement d'un cadre de soutien nécessaire et stimulant (il s'agit notamment du système d'échange de quotas d'émission, du soutien à l'utilisation de sources d'énergie renouvelables, du troisième «paquet énergie», etc.). Seules des évolutions technologiques concrètes, permettant de mettre au point des technologies plus efficaces que ce soit pour la production ou pour la consommation de toutes les formes d'énergie, pourront se traduire par une diminution effective des émissions de gaz à effet de serre.

1.9

Particulièrement pertinente et factuelle, l'analyse de la situation actuelle, qui s'avère fort insatisfaisante, met légitimement l'accent sur les problèmes d'organisation et de gestion qui doivent être, à l'instar des enjeux techniques et scientifiques, au cœur des préoccupations de la société.

1.10

Au niveau communautaire, il est recommandé de se tourner vers les technologies qui exploitent les sources d'énergie renouvelables, vers des modes de génération de chaleur respectueux de l'environnement et vers les infrastructures les plus récentes utilisées pour le transport et le stockage d'énergie et de leur apporter un soutien adéquat. D'un point de vue économique, certaines énergies renouvelables représentent néanmoins toujours des coûts très élevés qui vont perdurer à long terme. Les technologies économisant l'énergie lors de la phase de consommation finale, les technologies propres qui reposent sur les combustibles fossiles ou qui emploient l'énergie atomique grâce aux principes de fission ou de fusion ainsi que le stockage des déchets nucléaires sont négligés. Le Comité préconise de tenir compte du fait que nombre de pays dépendent des combustibles fossiles et de l'énergie nucléaire et que la situation n'est pas appelée à changer dans un avenir proche.

1.11

Le CESE estime que le secteur privé doit impérativement être associé à ce processus, et ce dans une très large mesure. L'UE et les gouvernements nationaux doivent instaurer les conditions qui y seront propices, non seulement en définissant les principes, les priorités et les objectifs des politiques énergétiques, mais aussi en créant les instruments nécessaires à leur mise en œuvre.

1.12

Le point clé est l'instauration de règles de marché dans le secteur énergétique, en tenant dûment compte des externalités, y compris des coûts sociaux, dans les prix de l'ensemble des sources d'énergie. L'UE et les États membres devront probablement créer des conditions législatives et fiscales qui permettront d'associer de manière plus avantageuse les instruments financiers publics et privés consacrés à la recherche et au développement énergétiques.

1.13

Les conditions naturelles réelles et l'accès physique aux sources d'énergie devraient constituer le critère de base lorsque sera évaluée l'exploitabilité des sources d'énergie renouvelables dans chaque État membre et lorsque ces derniers seront inclus dans les programmes de développement des technologies énergétiques.

1.14

L'essor des technologies énergétiques modernes destinées au grand public doit favoriser le développement durable. La coordination stratégique préconisée de la recherche et du développement énergétiques, comprenant les priorités (tant au niveau du contenu que des délais) à appliquer aux niveaux communautaire et national et dotée des indispensables mécanismes opérationnels, tels que des systèmes de gestion, de contrôle et de flux d'informations, pourra contribuer de manière significative à la réalisation des objectifs fixés en la matière.

1.15

Pour ce qui est de renforcer, au-delà de l'Union européenne, la coopération en matière de recherche et de développement portant sur les nouvelles technologies énergétiques, il y a lieu, avant de conclure de nouvelles conventions, de donner la priorité à une utilisation optimale des institutions, traités et accords existants, en particulier de ceux qui ont prouvé leur efficacité par le passé.

1.16

Le plan SET est une orientation stratégique fondamentale de l'économie européenne en matière de développement et d'application des technologies visant à réduire les changements climatiques grâce à la diminution des émissions de gaz à effet de serre d'ici 2020, puis à l'horizon 2050.

2.   Introduction

2.1

Le 22 novembre 2007, la Commission a publié une proposition relative à l'établissement d'un plan stratégique européen pour les technologies énergétiques (plan SET) «Pour un avenir moins pollué par le carbone» (COM(2007) 723) en même temps que les documents de travail suivants: «Version intégrale de l'analyse de l'impact» SEC(2007) 1508, «Synthèse de l'analyse de l'impact» SEC(2007) 1509, «Cartographie des technologies» SEC(2007) 1510 et «Cartographie des capacités» SEC(2007) 1511. Cet ensemble de documents résume les solutions et moyens disponibles qu'il convient de mobiliser afin de réaliser les objectifs du plan SET. Les documents précités lancent un appel urgent à une coopération plus étroite et mieux coordonnée en matière de recherche et de développement, et ce à tous les niveaux (2).

2.2

Il s'agit d'une orientation stratégique dans un domaine essentiel, voire central, visant à limiter le changement climatique grâce à la diminution des émissions de gaz à effet de serre. Concrètement, l'UE devra réduire ses émissions de gaz à effet de serre de 20 % à l'horizon de 2020, voire de 30 % si la communauté internationale rejoint l'UE dans cette initiative à l'échelle planétaire. Ces objectifs de base en matière de lutte contre le changement climatique et les principaux contenus politiques de l'initiative «Une politique énergétique pour l'Europe» ont été définis par le Conseil européen le 9 mars 2007.

2.3

Des progrès énormes en matière de technologies énergétiques devront être accomplis pour stabiliser les concentrations atmosphériques en dioxyde de carbone à un niveau acceptable. Il n'y a pas lieu de s'interroger sur la nécessité de l'innovation technologique — elle ne fait aucun doute. Il convient en revanche de se demander dans quelle mesure la politique devrait privilégier directement la promotion de cette innovation (3). Il serait extrêmement dangereux de se contenter des «technologies dont nous disposons déjà». S'il est conçu et mis en œuvre de manière adéquate, le plan SET est le choix fondamental qui convient pour permettre de réaliser les objectifs de réduction nécessaires.

3.   Documents de la Commission

3.1

L'Europe doit agir dès maintenant en rassemblant ses forces pour assurer des approvisionnements sûrs en énergie durable et concurrentielle. L'utilisation des technologies est une condition essentielle pour atteindre les objectifs de la politique énergétique pour l'Europe, adoptée par le Conseil européen le 9 mars 2007. Afin de garantir la réalisation des objectifs fixés en la matière, il convient de réduire le coût des énergies non polluantes et de mettre les entreprises de l'UE en position de pointe dans le secteur en rapide expansion qu'est celui des technologies à faible intensité carbonique. À plus long terme, pour réaliser l'objectif ambitieux de réduire les émissions de gaz à effet de serre de 60 à 80 % d'ici à 2050, il faut que la recherche progresse de manière significative afin de permettre la mise au point de nouvelles générations de technologies.

3.2

Compte tenu des tendances actuelles et des projections réalisées à partir de ces tendances, nous ne sommes pas en voie de réaliser les objectifs de notre politique de l'énergie. La facilité d'accès aux ressources nous a rendus dépendants à l'égard des combustibles fossiles, tout en diminuant l'intérêt pour l'innovation et les investissements dans les nouvelles technologies énergétiques. Les budgets publics et privés consacrés à la recherche sur l'énergie dans l'UE ont sensiblement diminué depuis les sommets qu'ils ont connus dans les années 1980. Il en a résulté un sous-investissement chronique dans les capacités et les infrastructures de recherche. Si les gouvernements de l'UE investissaient aujourd'hui avec la même intensité qu'en 1980, les dépenses publiques totales de l'UE en faveur du développement des technologies énergétiques seraient quatre fois supérieures à leur niveau actuel, qui est d'environ 2,5 milliards d'euros par an.

3.3

La pénétration de nouvelles technologies énergétiques sur le marché est de surcroît entravée par la nature même des produits énergétiques. Les obstacles juridiques et administratifs achèvent de rendre ce cadre peu propice à l'innovation. Dans ces conditions, l'intervention publique pour soutenir l'innovation en matière d'énergie est à la fois nécessaire et justifiée.

3.4

Les principaux acteurs mondiaux, les États-Unis et le Japon, mais aussi les économies émergentes comme la Chine, l'Inde et le Brésil, rencontrent les mêmes difficultés et multiplient les efforts dans le domaine des nouvelles technologies énergétiques. La taille de leur marché ainsi que leurs capacités d'investissement et de recherche dépassent de loin celles de la plupart des États membres. La fragmentation des efforts, la multiplication anarchique des stratégies de recherche et les capacités inférieures au seuil critique restent une caractéristique dominante de la recherche dans l'UE. Néanmoins, si nous prenons du retard dans la course mondiale, de plus en plus acharnée, pour les marchés de produits technologiques à faible intensité carbonique, nous risquons de devoir recourir à des technologies importées pour atteindre nos objectifs et de priver par là-même les entreprises de l'UE de débouchés commerciaux énormes.

3.5

S'il est vrai que la transition vers une économie à faible intensité carbonique prendra des décennies et touchera chaque secteur de l'économie, nous ne pouvons pas nous permettre d'attendre pour agir. Les décisions que nous prendrons au cours des dix à quinze prochaines années auront des conséquences significatives pour la sécurité énergétique, pour le changement climatique, pour la croissance et l'emploi en Europe.

3.6

En premier lieu, une évolution radicale s'impose sur le plan de l'efficacité de la conversion, de l'approvisionnement et de l'utilisation finale de l'énergie. Dans les transports, la construction et l'industrie, les solutions technologiques disponibles doivent être transformées en créneaux commerciaux. Nous devons pleinement exploiter le potentiel que recèlent les technologies de l'information et de la communication et les innovations organisationnelles et utiliser également les instruments des pouvoirs publics et les instruments basés sur le marché (4) pour gérer la demande et encourager les nouveaux marchés.

3.7

Dans les documents qu'elle a publiés, la Commission indique que nombre de technologies qui permettront d'atteindre les objectifs de 2020 sont disponibles dès aujourd'hui ou se trouvent au stade ultime de leur développement. Cependant, même une approche optimiste ne saurait nier qu'il est primordial de mobiliser à temps les technologies disponibles et que, d'une manière générale, les technologies à faible intensité carbonique restent coûteuses et se heurtent à des obstacles pour pénétrer le marché. En conséquence, une approche en deux volets s'impose: renforcement de la recherche pour réduire les coûts et améliorer les performances, et mesures d'appui volontaristes destinées à créer de nouvelles opportunités commerciales, à stimuler le développement du marché et à éliminer les obstacles non technologiques qui découragent l'innovation et le déploiement sur le marché des technologies à haut rendement et à faible intensité carbonique.

Pour réaliser la vision de 2050, qui tend en pratique à l'emploi de technologies sans carbone, nous devons développer une nouvelle génération de ces technologies grâce à des avancées importantes en matière de recherche. Même si certaines de ces technologies auront peu d'impact d'ici 2020, il est essentiel que nous redoublions d'effort dès à présent pour rentabiliser au plus vite ces technologies.

3.8

Les mesures en vigueur, qui ont été adoptées ces dernières années, pourraient constituer la base des futures actions de l'UE: (i) création de plates-formes technologiques européennes; (ii) utilisation de l'instrument de l'espace européen de la recherche (ERA-Net) pour poser les premiers jalons d'une programmation commune de la recherche entre les États membres; (iii) coopération des centres de recherche dans des domaines spécifiques grâce aux réseaux d'excellence. Le plan SET recentrera, renforcera et rendra cohérent l'effort général déployé en Europe, dans le but d'accélérer l'innovation dans les technologies avancées à faible intensité carbonique en Europe. Le plan SET propose d'atteindre les objectifs suivants: (i) une nouvelle planification stratégique commune; (ii) une mise en œuvre plus efficace; (iii) une augmentation des ressources; et iv) une approche nouvelle plus complexe en matière de coopération internationale.

3.9

Une nouvelle méthode de travail au niveau communautaire exige un moyen complexe, dynamique et flexible pour guider ce processus, définir les priorités et proposer des actions, autrement dit une approche collective de la planification stratégique. Les acteurs doivent commencer à communiquer et à prendre des décisions d'une manière beaucoup plus structurée et ciblée, en élaborant et en mettant en œuvre des actions avec la CE dans un cadre coopératif. Pour gérer la mise en œuvre du plan SET en renforçant la cohérence entre les efforts nationaux, européens et internationaux, la Commission créera, au cours de l'année 2008, un groupe de pilotage sur les technologies énergétiques stratégiques. La Commission organisera un sommet européen sur les technologies énergétiques au cours du premier semestre 2009.

3.10

Une planification stratégique efficace au sein du groupe de pilotage demande des informations et des données régulières et fiables. La Commission mettra en place un système d'information et de gestion des connaissances en accès libre. Il comprendra une «cartographie des technologies» et une «cartographie des capacités» dont la mise au point sera assurée par le Centre commun de recherche de la Commission (5).

3.11

Pour accélérer les processus de développement et de commercialisation, il faut des mécanismes plus ciblés et plus puissants, capables de mobiliser le potentiel d'action des pouvoirs publics, des acteurs industriels et des chercheurs européens. Ces mécanismes revêtiront les formes suivantes: (i) initiatives industrielles européennes; (ii) alliance européenne de la recherche dans le domaine de l'énergie; (iii) réseaux et systèmes énergétiques transeuropéens de l'avenir.

3.12

Un renforcement du ciblage et de la coordination des différents modes et sources de financement contribuera à optimiser l'investissement, à renforcer les capacités et à assurer une continuité de financement pour les technologies au cours des différentes phases de leur développement. Deux défis doivent être relevés: mobiliser des ressources financières supplémentaires pour la recherche et les infrastructures connexes, ainsi que les projets de démonstration à échelle industrielle et les projets de première application commerciale, et favoriser l'enseignement et la formation spécialisée pour produire des ressources humaines en quantité et qualité suffisantes pour exploiter pleinement les créneaux technologiques qu'ouvrira la politique énergétique européenne.

3.13

La Commission a l'intention de présenter une communication sur le financement des technologies à faible intensité carbonique à la fin de 2008. Les actions des États membres visant à augmenter la base de ressources humaines devraient être mieux coordonnées, de manière à maximiser les synergies et à accroître la mobilité dans ce secteur.

3.14

Les mesures proposées dans le plan SET devraient renforcer la stratégie de coopération internationale. Nous devons également veiller à ce que l'UE parle d'une même voix dans les éventuels forums internationaux, de manière à garantir un partenariat plus cohérent et plus fort.

3.15

Aujourd'hui, le processus d'innovation technologique dans le domaine de l'énergie repose sur des programmes et des mesures d'incitation nationaux, qui utilisent des ressources nationales pour réaliser des objectifs nationaux. Ce modèle relève d'une époque révolue où l'énergie était bon marché et où il n'existait pas de contrainte en matière d'émissions de carbone. Pour provoquer les changements spectaculaires dont le XXIe siècle aura besoin dans le secteur énergétique, une nouvelle politique s'impose.

4.   Observations générales

4.1

Le CESE accueille favorablement la communication de la Commission ainsi que les documents de travail complémentaires et souscrit à l'analyse et à la description de la situation que connaissent actuellement les technologies énergétiques. Réagir aux risques que représente le changement climatique pour la planète et continuer à répondre à la forte consommation d'énergie des pays industrialisés ainsi qu'à la demande sans cesse plus importante des pays en développement correspondant à des défis internationaux essentiels. En l'absence d'une stratégie soigneusement élaborée et de l'utilisation de technologies énergétiques plus économes et plus efficaces, la réflexion qui porte sur la limitation de l'ampleur du changement climatique semble fort compromise.

4.2

La communication renforce également de manière significative l'élément clef de la politique énergétique, à savoir la sécurité des approvisionnements, et ce tant au niveau matériel que du point de vue de la durabilité sociale et environnementale. La sécurité des approvisionnements énergétiques n'implique pas uniquement un accès physique à l'énergie, mais également la possibilité de l'acquérir à des prix acceptables pour la société.

4.3

Dans sa communication, la Commission place, à juste titre, le développement des technologies énergétiques en première place parmi les efforts qui doivent tendre à limiter l'ampleur du changement climatique; cette position correspond en outre aux conclusions de la treizième conférence des Parties (COP 13) qui s'est tenue à Bali en décembre 2007 (6). La coopération internationale actuelle et future dans ce domaine devrait également devenir une priorité pour l'UE, car elle recèle des opportunités pour l'économie européenne en matière de diffusion des technologies nécessaires.

4.4

La communication de la Commission souligne, à raison, l'importance du facteur temps qui joue un rôle déterminant dans la mise en œuvre de la stratégie proposée (plan SET), si l'UE souhaite parvenir, d'ici 2020, à réduire ses émissions de gaz à effet de serre conformément à l'engagement qu'elle a pris en mars 2007. Sans une accélération des processus d'organisation et de l'analyse finale des orientations stratégiques de base ayant trait au développement des technologies (à l'instar des orientations stratégiques de base de la recherche et du développement aux États-Unis et au Japon), il ne sera guère possible de mobiliser efficacement les forces et les moyens nécessaires pour mener à bien la première étape à l'horizon 2020, et il semble d'autant moins envisageable de pouvoir le faire pour la seconde étape d'ici 2050.

4.5

Afin d'accélérer le développement et l'utilisation concrète des nouvelles technologies énergétiques, l'UE doit disposer de davantage de mécanismes ciblés et efficaces grâce auxquels sera exploité le potentiel de l'aide publique, de l'industrie et de la recherche et qui permettront de renforcer leur effet de synergie mutuel. Dans le domaine énergétique, l'Europe dispose d'instituts de recherche très performants au niveau national et d'excellentes équipes de chercheurs dans les universités et les centres spécialisés. Leurs travaux ne sont, malheureusement, pas coordonnés et les instruments qui ont été, jusqu'à présent, mis en œuvre dans ce sens s'avèrent insuffisants. Le facteur clé de succès du plan proposé est l'exploitation optimale de ce potentiel. Une coopération élargie doit également être instaurée au niveau international.

4.6

Le CESE se félicite de l'approche de la Commission qui préconise, dans sa communication, que soient mobilisées des ressources non seulement financières, mais avant tout humaines, et ce à quatre niveaux, aussi bien dans la sphère privée qu'aux niveaux national, européen et mondial. Jusqu'à présent, la mobilisation des ressources financières s'est heurtée aux questions de priorités et à la longueur des procédures. Le projet de plan SET doit favoriser un changement d'attitude et accélérer les processus décisionnels. La mobilisation des ressources humaines, qui s'inscrit toujours dans une perspective à long terme, figure également dans la stratégie de Lisbonne; malgré cela, les efforts déployés pour trouver les ressources nécessaires à la mise en œuvre des stratégies proposées s'avèrent encore insuffisants et trop lents. La première condition indispensable pour mobiliser les ressources humaines est d'assurer un soutien général et approprié à l'enseignement scientifique et technique.

4.7

Le Comité constate qu'il est indispensable de parvenir à un accord sur les conceptions, les priorités et les objectifs de la politique énergétique, mais également sur un plan stratégique concernant les technologies énergétiques.

4.8

Le CESE note qu'il serait préjudiciable qu'en matière de limitation du changement climatique, l'instrument qui est sans nul doute le plus important, à savoir la stratégie de développement et de mise en œuvre des technologies énergétiques, soit relégué au second plan par d'autres thèmes qui doivent, en toute objectivité, doter ce processus de développement d'un important cadre de soutien (il s'agit notamment du système d'échange de quotas d'émission, du soutien à l'utilisation de sources d'énergie renouvelables, du troisième «paquet énergie», etc.). Seules des évolutions technologiques concrètes, permettant de mettre au point des technologies plus efficaces, que ce soit pour la production ou pour la consommation de toutes les formes d'énergie, pourront se traduire par une diminution effective des émissions de gaz à effet de serre. Le financement du développement technologique pourrait être assuré, entre autres, par le produit de la vente aux enchères des quotas d'émission relevant du système communautaire d'échange des quotas d'émission de gaz à effet de serre, à condition toutefois que la proposition visant à introduire cette procédure soit adoptée. Cette source de financement ne doit en aucun cas rester isolée, surtout si elle ne devient effectivement fonctionnelle qu'à partir de 2013.

5.   Observations particulières

5.1

Particulièrement pertinente et objective, l'analyse de la situation actuelle, qui s'avère fort insatisfaisante, met légitimement l'accent sur les problèmes d'organisation et de gestion qui doivent être, à l'instar des enjeux techniques et scientifiques, au cœur des préoccupations de la société.

5.2

Les documents de l'UE partent du principe qu'il existe un très grand nombre de technologies énergétiques qui peuvent influencer de manière significative le progrès dans le domaine de l'énergie et contribuer à la réalisation des objectifs fixés en la matière. En raison de leur multitude, seul un véritable portefeuille peut permettre d'aboutir à des résultats. Sans une analyse approfondie de celui-ci, il est impossible d'exclure d'office une orientation un tant soit peu prometteuse. Cependant, il conviendrait d'éliminer les options les moins favorables au stade le plus précoce du processus afin de ne pas dilapider inutilement les ressources. À partir d'un cadre stratégique approuvé, chaque État membre, voire chaque région, devrait avoir la possibilité de définir ses propres priorités en fonction de ses domaines de compétence, de ses capacités de réalisation et de son expérience.

5.3

Au niveau communautaire, les documents qui traitent de cette question recommandent de se tourner vers les technologies qui exploitent les sources d'énergie renouvelables, vers des modes de génération de chaleur respectueux de l'environnement (y compris pour la chaleur destinée à la production de l'électricité) et vers les infrastructures les plus récentes utilisées pour le transport et le stockage d'énergie. Le CESE soutient ces priorités. Les technologies propres qui reposent sur les combustibles fossiles, lesquels continueront de représenter, même à long terme, la principale source d'énergie primaire, sans oublier celles qui emploient l'énergie atomique grâce aux principes de fission ou de fusion ainsi que le stockage des déchets nucléaires ne doivent pas être négligés; elles doivent continuer à faire partie intégrante des activités de recherche et de développement de l'UE.

5.4

Le CESE convient que, pour le moment, le marché de l'énergie n'informe pas clairement les auteurs de la politique énergétique, les gouvernements ni les investisseurs privés de l'urgence avec laquelle doit être développée l'application des nouvelles technologies énergétiques, car les prix des divers sources d'énergie et carburants ne prennent pas suffisamment en compte l'ensemble des externalités, y compris les coûts sociaux. C'est également pour cette raison qu'il n'y a pas encore eu d'accord au niveau communautaire sur les priorités en matière de recherche et de développement énergétiques ni de mise en place des ressources financières et des autres instruments nécessaires au soutien de ces priorités.

5.5

Le CESE considère qu'en plus d'établir des priorités au niveau de l'UE, le plan stratégique devrait également définir rapidement et de manière coordonnée des objectifs spécifiques au niveau des États membres, prévoir une allocation de ressources financières suffisantes dans le cadre des budgets (nationaux et européen), exploiter au mieux les capacités de recherche et de développement, impliquer le secteur privé, suffisamment stimulé par les tendances du marché de l'énergie et prévoir d'autres instruments législatifs et fiscaux. Le secteur privé doit impérativement être associé à ce processus, et ce dans une très large mesure. L'UE et les gouvernements nationaux doivent instaurer les conditions qui y seront propices, non seulement en définissant les principes, les priorités et les objectifs des politiques énergétiques, mais aussi en créant les instruments pratiques nécessaires à leur mise en œuvre.

5.6

Le point clé est l'instauration de règles de marché dans le secteur énergétique, en tenant dûment compte des externalités, y compris des coûts sociaux, dans les prix de l'énergie, ce qui permettra au marché d'envoyer à temps des signaux aux investisseurs et aux opérateurs privés concernant la nécessité de procéder à des changements technologiques de manière à pouvoir modifier le dosage des sources énergétiques et à l'exploiter le plus efficacement possible. L'UE et les États membres devront probablement créer des conditions législatives et fiscales qui permettront d'associer de manière plus avantageuse les instruments financiers publics et privés consacrés à la recherche et au développement énergétiques, sans oublier les instruments bénévoles, qui aboutiront à une meilleure utilisation des ressources.

5.7

Les États qui bénéficient de conditions naturelles favorables placent beaucoup d'espoir dans l'accélération du progrès concernant l'utilisation accrue de sources d'énergie renouvelables. Mais il en est d'autres qui sont dépourvus de telles conditions naturelles ou qui ne peuvent les exploiter à un prix économiquement acceptable. Les conditions naturelles réelles et l'accès physique aux sources d'énergie devraient constituer le critère de base lorsque sera évaluée l'exploitabilité des sources d'énergie renouvelables dans chaque État membre et lorsque ces derniers seront inclus dans les programmes de développement des technologies énergétiques.

5.8

Le CESE est d'avis que les priorités mentionnées dans la communication de la Commission concernant le plan SET sont quelque peu limitées, principalement pour ce qui est des sources d'énergie renouvelables. Celles-ci revêtent une importance indéniable, non seulement pour renforcer la sécurité des approvisionnements énergétiques, mais également pour réduire la dépendance des États membres à l'égard des importations d'énergie et, enfin, pour le développement durable. D'un point de vue économique, certaines énergies renouvelables représentent néanmoins des coûts très élevés qui vont perdurer à long terme. De même, les l'intégration des marchés énergétiques ne soulève pas seulement des questions d'ordre politique et organisationnel; il s'agira également de mettre en place des programmes de recherche et de développement consacrés, par exemple, aux réseaux intelligents.

5.9

Le Comité préconise de tenir compte du fait que nombre de pays dépendent des combustibles fossiles et de l'énergie nucléaire et que la situation n'est pas appelée à changer dans un avenir proche. Cela concerne également des pays tiers avec lesquels l'UE devrait coordonner les efforts visant à accélérer la recherche et le développement en matière de technologies énergétiques. Le Comité estime de ce fait que les priorités européennes ne doivent pas porter dans une trop large mesure sur les technologies relatives à l'utilisation des énergies renouvelables et qu'elles doivent accorder une importance équivalente aux technologies permettant de réaliser des économies d'énergie lors de la phase de consommation finale et aux technologies propres impliquant les carburants fossiles (y compris aux technologies de capture et de stockage du carbone). La recherche et le développement dans le domaine des technologies nucléaires disposent d'un calendrier et d'une coordination spécifiques. Il convient toutefois d'insister sur l'importance de la recherche et du développement en matière d'énergie atomique, actuellement sous forme de fission, un jour peut-être sous forme de fusion, de durée d'exploitation et de sécurité des installations nucléaires, car ces dernières jouent un rôle essentiel pour garantir la sécurité de l'approvisionnement énergétique et pour diminuer les émissions de gaz à effet de serre de l'UE.

5.10

Il va de soi que les efforts visant à économiser l'énergie lors de sa transformation ainsi que dans la phase de consommation finale peuvent grandement contribuer au développement durable, tout comme doit le faire l'essor des technologies énergétiques modernes. Au niveau de l'UE, l'utilisation des ressources financières et humaines disponibles dans ce très vaste domaine peut être améliorée grâce à une coordination stratégique de la recherche et du développement énergétiques, élaborée et mise en œuvre de manière adéquate. Cette coordination prédéfinira les priorités (tant au niveau du contenu que des délais) à appliquer aux niveaux communautaire et national ainsi que les indispensables mécanismes opérationnels, tels que des systèmes de gestion, de contrôle et de flux d'informations. Une harmonisation des procédés et des installations jouera également un rôle essentiel à cet égard.

5.11

Pour ce qui est de renforcer, au-delà de l'Union européenne, la coopération en matière de recherche et de développement portant sur les nouvelles technologies énergétiques, il y a lieu, avant de conclure de nouvelles conventions, de donner la priorité à une utilisation optimale des institutions, traités et accords existants, en particulier de ceux qui ont prouvé leur efficacité par le passé.

Bruxelles, le 9 juillet 2008.

Le Président

du Comité économique et social européen

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  Décision de la 13e conférence des Parties à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques — plan d'action de Bali.

(2)  Le CESE a publié plusieurs avis essentiels relatifs à cette question, à l'instar de l'avis JO C 241 du 7.10.2002, p. 13 «Recherche et énergie» ou autres, toujours d'actualité.

(3)  PIELKE, R. Jr. et al. «Dangerous assumptions» («Hypothèses dangereuses»), Nature, Vol. 452/3 p. 531, 532, 3 avril 2008.

(4)  Livre vert sur les instruments fondés sur le marché en faveur de l'environnement et des objectifs politiques connexes, COM(2007) 140 final du 28 mars 2007.

(5)  Voir les documents de travail des services de la Commission «Technology Map» SEC(2007) 1510 («Cartographie des technologies») et «Capacities map» SEC(2007) 1511 («Cartographie des capacités»).

(6)  Décision de la 13e conférence des Parties à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques — plan d'action de Bali.


3.2.2009   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 27/59


Avis du Comité économique et social européen sur les «Rapports entre changement climatique et agriculture à l'échelon européen»

(2009/C 27/14)

Par courrier en date du 25 octobre 2007, la présidence française du Conseil a invité le Comité économique et social européen, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, à élaborer un avis exploratoire sur le thème:

«Rapports entre changement climatique et agriculture en Europe».

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 4 juin 2008 (rapporteur: M. RIBBE; corapporteur: M. WILMS).

Lors de sa 446e session plénière des 9 et 10 juillet 2008 (séance du 9 juillet 2008), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 94 voix pour, 30 voix contre et 13 abstentions.

1.   Synthèse des conclusions et recommandations du Comité

1.1

Par courrier en date du 25 octobre 2007, la présidence française a invité le CESE à élaborer un avis exploratoire sur le thème des «Rapports entre changement climatique et agriculture à l'échelon européen». À cette occasion, elle lui a explicitement demandé d'aborder également la problématique des biocarburants.

1.2

Le Comité manifeste la plus haute inquiétude face aux effets négatifs que le changement climatique produira sur l'agriculture européenne et, partant, sur la vigueur de l'économie de bon nombre de zones rurales. Les répercussions les plus graves en la matière devraient affecter le Sud de l'Europe, en particulier du fait de l'allongement des périodes de sécheresse auquel il faut s'attendre et qui pourra mener jusqu'à la pénurie d'eau. On pourrait même assister à un effondrement total des activités agricoles dans cette zone. Les agriculteurs des autres régions d'Europe auront toutefois à faire face eux aussi à des gros problèmes à la suite de la modification du climat; ils se manifesteront par de forts décalages dans le calendrier pluviométrique, par exemple. À cela pourraient encore s'ajouter des problèmes liés à l'apparition ou à la recrudescence de maladies végétales ou d'infestations parasitaires.

1.3

Le Comité exhorte dès lors les autorités politiques à agir rapidement et à introduire dans l'ensemble des domaines d'intervention un volet de politique de préservation du climat.

1.4

L'agriculture n'est pas qu'une victime du changement climatique mais contribue également à l'émission de gaz à effet de serre. Dans son cas, le gros de ces rejets ne concerne pas le dioxyde de carbone (CO2) mais le méthane et le protoxyde d'azote dégagés par les modifications dans l'affectation des sols et la production agricole elle-même. Le Comité invite la Commission à analyser plus précisément les spécificités des différentes formes de pratique de l'agriculture, afin d'en dégager des pistes d'action politique, par exemple dans le domaine de la politique d'aides. À cet égard, il se félicite que la Commission ait annoncé que la problématique de la préservation du climat serait désormais plus largement intégrée dans la politique agricole commune.

1.5

L'agriculture peut contribuer dans une mesure appréciable à préserver le climat, notamment en veillant non seulement à conserver les stocks de carbone encore présents dans les sols mais aussi à les accroître, par une action ciblée pour favoriser la constitution d'humus, ainsi qu'en réduisant les apports d'énergie qu'elle exige et en fournissant à des fins énergétiques de la biomasse produite selon des méthodes compatibles avec la nature et l'environnement.

1.6

Telle qu'elle se dessine actuellement, la future politique de l'UE en matière de biocarburants, qui selon les indications de la Commission fera appel à des importations massives de matières premières agricoles, constitue aux yeux du CESE un outil inapproprié pour réussir, d'une manière qui soit économiquement efficace, à concrétiser les buts fixés en matière de protection du climat tout en créant de nouveaux emplois dans l'agriculture et en y générant des revenus supplémentaires. En lieu et place de cette stratégie axée sur les biocarburants, il conviendrait plutôt d'élaborer une nouvelle stratégie fondée sur la biomasse et soigneusement pensée, qui ne dépendrait pas d'importations mais s'efforcerait de transformer les sous-produits ou les déchets de l'agriculture en énergie utilisable, de manière nettement plus intense qu'aujourd'hui, et octroierait aux agriculteurs un rôle actif dans des circuits énergétiques à organiser à nouveaux frais, sur un mode décentralisé.

2.   Éléments essentiels et contexte de l'avis

2.1

De tous les secteurs de l'économie, c'est l'agriculture qui est le plus intensément tributaire des paramètres naturels — et donc aussi des conditions climatiques —, dont elle tire parti tout en les modifiant ou en les modelant.

2.2

Le principe sur lequel repose l'agriculture consiste, via la photosynthèse végétale, à exploiter le potentiel énergétique solaire afin de produire ainsi de l'énergie utilisable par l'homme sous la forme de denrées destinées à sa consommation ou d'aliments pour bétail. L'énergie liée à la photosynthèse est également utilisée de longue date comme source de chaleur (biomasse sous forme de bois).

2.3

Pour l'agriculture, qui se caractérise par des structures très variées et une grande diversité, les données climatologiques spécifiques constituent un facteur décisif — dans le cas de l'Europe, elles ont été jusqu'à présent largement propices à sa pratique. Il en résulte aussi que la modification de ces conditions aura nécessairement des répercussions sur cette activité et sur les structurations régionales qui lui sont inhérentes du point de vue écologique, économique et social.

3.   Observations générales

L'agriculture, victime du changement climatique

3.1

Les modifications du climat et notamment l'augmentation des températures à laquelle nous devons nous attendre, ainsi que, plus encore, les variations dans le volume des précipitations induiront des effets négatifs d'une ampleur dévastatrice sur l'agriculture de certaines régions européennes. Dans le sud de l'Europe tout particulièrement, il se pourrait que les sécheresses persistantes, qui pourront aller jusqu'à l'aridité complète, et les éventuelles désertifications qui s'ensuivront, empêchent la production agricole. En outre, les incendies de grande ampleur peuvent affecter massivement les surfaces cultivées (1). L'économie de ces régions risque de subir des désastres de grande ampleur. Selon toutes les études scientifiques, le changement climatique aura une incidence sur les organismes nuisibles et les maladies, ce qui aura pour effet de réduire sensiblement les rendements des cultures les plus importantes pour l'alimentation. La modification du cycle de vie des agents pathogènes donnera lieu à:

des changements dans la répartition géographique de ces agents;

des changements en ce qui concerne l'incidence et la gravité des maladies; et

des modifications dans la stratégie employée pour contrôler les maladies.

3.2

Sur ce point, le Comité attire l'attention sur les diverses publications et initiatives de la Commission en la matière, comme la communication «Faire face aux problèmes de rareté de la ressource en eau et de sécheresse dans l'Union européenne»  (2) et les concepts et plans qui y sont développés, ou encore le livre vert «Adaptation au changement climatique», et il tient cependant aussi à signaler qu'elle a insisté sur la nécessité de développer des stratégies raisonnées d'aménagement du territoire. De plus, des activités se poursuivent dans plusieurs pays en ce domaine.

3.3

La plupart de nos concitoyens mais aussi les décideurs politiques ne sont probablement pas à même de pouvoir se représenter, par exemple, les implications qu'aurait une conjoncture où, faute de disposer encore des volumes d'eau nécessaires et face aux épisodes de températures extrêmes, le sud de l'Europe devrait renoncer à l'exploitation agricole de vastes étendues de son territoire. L'emploi dans les régions concernées en sera lui aussi négativement affecté, du fait de modifications dans l'utilisation des sols.

3.4

Sur ce point, le Comité engage toutes les instances décisionnelles à tout entreprendre pour maintenir au niveau le plus bas possible les répercussions du changement climatique sur l'agriculture, grâce à un programme vaste et approfondi de protection du climat. De plus, il est indispensable d'entreprendre des actions destinées à l'adaptation de l'activité agricole au changement climatique. Le secteur agricole devra s'adapter efficacement et rapidement aux transformations et changements climatiques, la poursuite de l'activité agricole dépendant de la réussite de ces actions.

3.4.1

Selon les derniers rapports de l'OCDE et de la FAO, la recherche et l'innovation doivent être des facteurs clefs dans la lutte contre le changement climatique. Parmi les actions d'adaptation, il convient d'envisager le développement de nouvelles espèces et variétés végétales mieux adaptées au changement climatique. Dans cette optique, les progrès de l'amélioration du matériel végétal et animal revêtent une pertinence particulière.

La contribution de l'agriculture au changement climatique

3.5

Le Comité estime qu'il s'impose de ne pas se borner à débattre des effets négatifs du changement climatique sur l'agriculture mais d'examiner aussi la part de responsabilité que cette activité peut avoir dans cette modification du climat et d'engager des actions pour réduire cette incidence dommageable. De même il importe de prendre en compte les différentes formes de contribution que l'agriculture peut apporter à la lutte contre le changement climatique.

3.6

Le Comité se félicite dès lors que dans sa communication sur le «Bilan de santé de la politique agricole commune»  (3), la Commission ait mentionné le changement climatique parmi les quatre nouveaux «défis» que devra relever ladite politique agricole commune.

3.7

D'après la définition du GIEC, les émissions provenant directement de l'agriculture représentent 10 à 12 % des émissions totales. On estime que la part totale de l'agriculture dans les émissions mondiales de gaz à effet de serre se situe dans une fourchette de 8,5 à 16,5 milliards de tonnes de CO2e (4), soit de 17 à 32 % du total de ces rejets (5).

3.8

Dans le cas de l'Europe, les émissions estimées de gaz à effet de serre qui sont imputables à l'agriculture se situent à un pourcentage nettement moindre qu'à l'échelon mondial. La Commission, en s'appuyant sur la méthode de calcul utilisée par le GIEC, mentionne le chiffre de 9 %. Depuis 1990, l'agriculture communautaire a réussi à diminuer ces rejets de 20 % pour l'Union à 27 États membres et de 11 % dans le cas de l'Union des Quinze (6). Cela étant, la méthode de calcul du GIEC ne mesure pas les émissions résultant des modifications de l'affectation des sols, pas plus que l'énergie consommée pour fabriquer des engrais ou des produits phytosanitaires, ou encore le carburant nécessaire au fonctionnement des tracteurs. On en arrive ainsi à ce que la Commission estime à 6 % la part de l'agriculture dans les émissions en Allemagne, alors que le gouvernement fédéral avance une fourchette de 11 à 15 %, parce qu'il inclut dans son calcul la totalité des rejets provoqués par l'agriculture.

L'incidence variable des gaz à effet de serre d'origine agricole

3.9

L'agriculture ne joue qu'un rôle ténu comme émettrice nette de CO2, la principale raison en étant que les plantes commencent par absorber ce gaz et le convertir en une masse organique. Une fois la biomasse utilisée, le carbone qui y avait été séquestré sera à nouveau libéré sous forme de dioxyde. Il circule donc dans un cycle qui est, dans une large mesure, fermé.

3.10

Selon le quatrième rapport d'évaluation du GIEC (7), les efforts de la politique climatique à mener dans le domaine agricole doivent porter principalement sur les émissions de méthane et de protoxyde d'azote. En Europe, l'activité agricole est responsable de quelque 40 % des émissions totales de ces gaz, qui ont une incidence particulièrement forte sur le climat, puisque leur potentiel d'effet de serre est respectivement 296 fois et 23 fois environ plus élevé que le sien.

3.11

En substance, on peut distinguer dans l'agriculture quatre aspects particulièrement marquants du point de vue climatique:

a)

la conversion des forêts, tourbières, milieux humides et pâturages en labours,

b)

les gaz à effet de serre émis par les terrains cultivés et les animaux d'élevage,

c)

l'énergie consommée pour l'exercice de l'agriculture et dans les exploitations agricoles, ainsi que dans les secteurs situés en amont et en aval, par exemple sous la forme de carburants et de combustibles, d'engrais minéraux, de pesticides ou d'autres consommations énergétiques requises par des processus (8), et

d)

la production de biomasse à des fins énergétiques.

3.12

Si l'on se place d'un point de vue mondial, la transformation en terres agricoles de terrains qui avaient jusque alors échappé à pareil usage revêt une importance considérable. Les émissions qu'elle provoque devancent largement celles qui sont dues à la production agricole et à l'énergie qu'elle consomme. Toute conversion d'un terrain en surface arable a pour effet de dégager des gaz à effet de serre, car exception faite des déserts et milieux semi-désertiques, ainsi que des surfaces bâties, c'est ce type de sol qui, en moyenne, retient le moins de carbone (9).

3.13

Les débats sur le défrichage de la forêt amazonienne ou indonésienne présentent dès lors une importance capitale. Le Comité fait observer que les déboisements massifs qui s'y déroulent sont quelque peu liés à l'Europe et à son économie (10).

Modification de l'utilisation des sols et réservoirs de carbone

3.14

Un des principaux problèmes réside dans l'imperméabilisation de surfaces importantes qui se poursuit au quotidien dans l'Europe d'aujourd'hui comme dans celle d'hier et détruit ainsi autant de surfaces pouvant être utilisées pour la production agricole ou comme réservoirs de carbone. Le Comité déplore que la directive sur la protection des sols, qui pourrait apporter une contribution appréciable sur ce point, n'ait pas encore été adoptée.

3.15

La politique climatique doit prendre en compte six grands réservoirs de carbone (11). Ceux qui concernent l'agriculture au premier chef sont la biomasse de surface et les sols. Étant fondée sur le principe de la récolte annuelle de la biomasse produite, l'activité agricole ne crée pas en tant que telle de nouveaux réservoirs superficiels de stockage du carbone.

3.16

La transformation de forêts, tourbières et pâtures en labours a pour effet de libérer du carbone qui y était retenu. L'agriculture européenne se doit dès lors de veiller à conserver tous les terrains qui recèlent encore un stock élevé de carbone. En outre, il convient d'établir, grâce à des instruments de soutien adéquats, des incitants pour une utilisation de méthodes culturales appropriés à cette situation.

3.17

En l'état actuel des connaissances, l'impératif de protection du climat constituerait déjà à lui seul un argument suffisant pour placer les tourbières et les forêts sous un régime interdisant leur conversion.

3.18

Durant ces dernières décennies, l'Europe a massivement labouré ses prairies pour les transformer en champs, dans un mouvement qui, en dépit de diverses prescriptions (12), n'a pas encore pris fin mais, bien au contraire, connaît dans certaines régions un regain d'intensité sur fond de recours accru à l'énergie d'origine agricole.

3.19

La raison pour laquelle les pâturages sont de plus en plus transformés en terres arables est tout simplement que ces dernières procurent aux agriculteurs une marge sur coût variable qui est nettement plus élevée. L'exploitation de terres sous forme de pâtures requiert plus de travail et les bovins poussés aux hauts rendements ne peuvent plus se satisfaire d'une herbe banale pour fournir les performances «voulues» mais sont tributaires de «fourrages de haute valeur», dont la production n'est possible qu'au prix d'un apport d'énergie plus élevé.

3.20

Le Comité examinera attentivement le traitement qui sera réservé à cette problématique dans la politique environnementale et agricole, par exemple dans le cadre des propositions législatives liées au bilan de santé de la politique agricole commune. Il demande par ailleurs qu'un intense débat soit mené quant aux approches envisageables afin de rendre attrayants pour les agriculteurs aussi les modes d'exploitation qui sont compatibles avec la protection de la nature et la préservation du climat.

Gaz à effet de serre issus de la production agricole

3.20.1

Le recours aux engrais azotés, tant artificiels qu'organiques, constitue la source essentielle des émissions de protoxyde d'azote. Lorsqu'il est épandu à fortes doses, l'azote risque toujours de ne pas pouvoir être absorbé totalement par les plantes et de s'échapper ainsi dans l'environnement sous forme de protoxyde d'azote. Si la politique environnementale afférente avait jusqu'à présent porté l'essentiel de son attention sur la pollution des eaux superficielles et souterraines, c'est la problématique climatique qui apporte aujourd'hui un argument supplémentaire au débat pour une approche plus critique du cycle des engrais.

3.20.2

Dans une étude (13) sur les émissions de protoxyde d'azote dans la chaîne de production qui mène du colza au biodiesel, le climatologue Paul CRUTZEN en arrive à la conclusion que du seul fait des fortes émissions de ce gaz qui résultent de la fumure minérale, le méthylester de colza peut avoir dans certaines conditions des effets climatiques encore plus délétères que le diesel extrait du pétrole fossile.

3.20.3

Une autre source d'émission de protoxyde d'azote, encore que les quantités soient ici moins significatives, réside dans la décomposition de la matière organique dans le sol, en particulier les champs.

3.20.4

En Europe, les ruminants, les bovins tout spécialement, sont la principale source des rejets de méthane imputables à l'agriculture. Le Comité a conscience que la pollution au méthane qui leur est attribuable prend une ampleur croissante à l'échelle planétaire (14) et que le problème ne fera que s'aggraver avec l'extension des cheptels dans le monde entier. On notera que si ces dernières années le nombre de bovins a diminué en Europe (15), celle-ci est néanmoins importateur net dans ce secteur.

3.21

La consommation de viande, en tant que telle, a une incidence climatique. La production d'une calorie d'origine animale en nécessite une dizaine d'origine végétale. Si l'on consomme davantage de viande, il faudra étendre les cultures d'aliments pour bétail, avec l'apport d'énergie qu'elles nécessitent et la pression au rendement qui s'accentuera sur les surfaces exploitées. L'Europe, qui a une consommation de viande relativement élevée, importe une bonne partie de l'alimentation destinée à son bétail. Or, sa culture, s'agissant par exemple du soja dans le bassin amazonien, pose souvent des problèmes aigus. Le Comité préconise dès lors l'élaboration et la mise en œuvre d'une stratégie européenne en matière de protéines.

3.22

Le volume total de la production de viande ne constitue pas le seul facteur qui entre en ligne de compte: le mode d'élevage a aussi son importance. Ainsi, la viande et le lait peuvent être produits dans un système de pâturage extensif, à faible intensité énergétique, où les vaches, pendant la période végétative, broutent les prairies, dont le rôle dans la protection du climat a été sous-estimé jusqu'à présent. Ces produits peuvent cependant tout aussi bien provenir d'exploitations dont le fonctionnement nécessité un fort apport d'énergie, qui ont renoncé aux pâtures et dans lesquelles l'alimentation du bétail repose essentiellement sur du maïs ensilé ou d'autres fourrages cultivés à haute teneur énergétique.

Consommation énergétique de l'agriculture

3.23

L'avantage de l'agriculture, qui est de transformer directement l'énergie solaire en énergie végétale utilisable, s'amenuise à proportion de l'énergie d'origine fossile que l'on injecte dans son circuit de production et du renoncement à l'utilisation humaine directe des productions végétales au profit de leur «anoblissement» en produits animaux.

3.24

Pour ne citer que cet exemple, les fermes exploitées selon les principes biologiques s'abstiennent de recourir à des engrais minéraux et produits phytosanitaires de fabrication industrielle qui sont solubles dans l'eau, alors que leur emploi détériore le bilan énergétique et climatique de l'agriculture conventionnelle.

3.24.1

Certaines études comparatives sur le bilan de l'agriculture au regard de la consommation de matières premières et d'énergie mais aussi du stockage du carbone démontrent que celle de type biologique est en moyenne moins gourmande en apports énergétiques et azotés que celle de type conventionnel (16). Même si l'on tient compte des rendements plus élevés atteints par cette dernière, la première se distingue par un potentiel plus réduit d'émissions de gaz à effet de serre. C'est pour cette raison que le gouvernement fédéral allemand, par exemple, considère que sa promotion apporte un renfort à la lutte contre le changement climatique (17).

3.24.2

D'autres études ont abouti, en partie, à des conclusions différentes.

3.25

Le Comité invite la Commission à analyser précisément, même si les données disponibles sont donc encore parfois insuffisantes et contradictoires, les spécificités des différentes formes de pratiques agricoles et non agricoles quant à leurs incidences climatiques, afin d'en dégager ensuite des pistes d'action politique, par exemple dans le domaine de la politique d'aides.

La contribution de l'agriculture à la résolution des problèmes du changement climatique

3.26

Dès lors, l'agriculture est en mesure de contribuer de multiples manières à émettre moins de gaz à effet de serre qu'actuellement. Pour ce faire, elle peut notamment renoncer à transformer les espaces boisés, tourbières, zones humides et autres pâtures en labours et réduire ses émissions de protoxyde d'azote et de méthane en recourant à des méthodes culturales qui préservent les sols, en assurant autant que possible leur couverture permanente, par des cultures intercalaires, en y effectuant des assolements à plusieurs composantes, par exemple pour limiter les problèmes de parasites, en leur appliquant une fumure appropriée, etc.

3.27

On a longtemps considéré que l'apport d'énergie ne posait guère problème, d'autant qu'il était disponible à un coût fort modique. Pour le Comité, il sera des plus nécessaire que nous nous montrions plus attentifs à une pratique agricole d'une plus grande efficacité énergétique et que nous l'encouragions davantage. L'agriculture biologique et les productions «à faibles intrants», comme le pâturage extensif, peuvent apporter une contribution à cet égard.

3.28

Des résultats très prometteurs ont été obtenus lors d'essais de «cultures mixtes», consistant, par exemple, à semer sur une seule et même parcelle des légumineuses et des oléagineux en même temps que des variétés de céréales: le procédé permet de diminuer fortement les apports d'engrais et les épandages de pesticides, tout en accroissant aussi la biodiversité et en favorisant la formation d'humus.

3.29

La gestion de l'humus revêt une importance décisive pour la préservation du climat. À l'avenir, il conviendra de veiller davantage à le maintenir à un niveau aussi stable et élevé que faire se peut, tout particulièrement dans le cas des terres arables, où cet impératif nécessite souvent de modifier la rotation des cultures. Le Comité demande dès lors à la Commission de collaborer avec les institutions de recherche des États membres pour évaluer les investigations disponibles et, le cas échéant, en lancer d'autres afin de déterminer les meilleurs procédés possibles et de les encourager.

3.30

Dans ce contexte, il conviendra également d'examiner la question de la place à accorder à la gestion traditionnelle du fumier. En outre, il y a lieu de déterminer si l'utilisation intégrale des plantes, telle qu'elle est prévue dans le cadre des biocarburants de la deuxième génération, ne risque pas de porter atteinte aux objectifs fixés en matière de développement de la couche d'humus.

4.   Bioénergie et biocarburants d'origine agricole

4.1

La présidence française a demandé au Comité de se pencher également, dans le cadre du présent avis, sur la problématique des «biocarburants». Tout en accédant naturellement bien volontiers à cette requête, il renvoie cependant aussi à ses avis (18) sur la question, dans lesquels il argumente de manière exhaustive sa position critique à l'égard de la stratégie en matière de biocarburants, telle qu'on peut la cerner actuellement.

4.2

Compte tenu des fortes émissions de CO2 générées par le charbon, le pétrole et le gaz naturel, une réflexion s'engage fort opportunément aujourd'hui sur la manière de stimuler l'utilisation directe des énergies végétales. Bien qu'à plusieurs reprises, il ait posé un jugement essentiellement positif sur le recours aux bioénergies, le Comité tient à revenir encore sur certains principes fondamentaux qu'il tient pour essentiels.

4.2.1

Le Comité souligne que le droit à une alimentation appropriée est reconnu explicitement comme un élément important des droits de l'homme au sens plus large. La production d'aliments de base doit avoir priorité sur celle d'énergie.

4.2.2

Il importe également de ne pas envisager d'entreprendre des cultures énergétiques sur des terrains qui, à l'heure actuelle, constituent de gros réservoirs de carbone ou jouent un rôle crucial du point de vue de la biodiversité. Le Comité se félicite que la Commission ait reconnu que les cultures énergétiques doivent respecter les impératifs de la durabilité. Quant à la question de savoir si les conditions prévues à ce propos dans le projet de directive sur les énergies renouvelables sont suffisantes ou s'il y a lieu de les tenir pour insatisfaisantes, le Comité examinera ce point de manière fouillée dans l'avis qu'il consacrera à ce texte. Il estime qu'en la matière, les critères de développement durable doivent s'appliquer d'une manière globale à l'ensemble des carburants, quelle qu'en soit l'origine, mais aussi aux aliments pour bétail.

4.2.3

À elle seule, la valorisation des sous-produits de l'agriculture, dont la biomasse résultant des opérations d'entretien des paysages pour ne prendre que cet exemple, recèle un fort potentiel énergétique en Europe, qui n'est que peu exploité pour l'instant, parce qu'économiquement parlant, on spécule plutôt aujourd'hui sur des cultures énergétiques spécifiques — qui sont gourmandes en énergie. Sur ce point, la politique d'aide a envoyé jusqu'ici des signaux fallacieux.

4.2.4

Dans le recours à la bioénergie, il y a lieu de veiller à une efficacité maximale. Il est absurde, par exemple, de produire du biogaz à partir de maïs cultivé à grand renfort d'énergie, si la chaleur dégagée lors de la production de courant n'est pas récupérée, car le gain énergétique net sera alors annihilé aux deux tiers environ.

4.2.5

À l'heure actuelle, les cultures énergétiques sont souvent produites, dans une première phase, moyennant un apport massif d'énergie, puis que les végétaux ou huiles ainsi obtenus sont soumis à un processus de traitement industriel énergétiquement dispendieux. Il en résulte que sur le plan énergétique et climatique, beaucoup de biocarburants présentent des bilans nets médiocres voire négatifs qui sont en partie catastrophiques.

4.2.6

Dans son étude sur «Les biocarburants dans le contexte européen», le Centre commun de recherche de la Commission doute que celle-ci puisse même atteindre ses objectifs de réduction des gaz à effet de serre par l'adjonction de 10 % de biocarburant aux carburants vendus en Europe. D'autres études (19) ont abouti à des conclusions similaires.

4.2.7

L'étude du Centre commun de recherche introduit une réflexion fondamentale à laquelle il convient, selon le Comité, de donner valeur de principe politique: l'utilisation de la biomasse produite doit s'effectuer là où elle sera le plus bénéfique. L'efficacité doit être, dans ce domaine, le maître-mot (20). Lorsque des structures moléculaires végétales se prêtent déjà à un usage énergétique direct, comment justifier que l'on entreprenne de leur faire subir une transformation plus poussée, par un traitement industriel qui requiert un fort apport énergétique? Le document du Centre commun de recherche fait observer que dans l'UE, les centrales thermiques ou électriques consomment autant de pétrole que les véhicules diesel. Si l'on y utilisait des produits de cultures énergétiques, un mégajoule de biomasse pourrait s'y substituer à 0,95 mégajoule d'énergie fossile (pétrole), alors qu'il ne remplace qu'environ 0,35 à 0,45 mégajoule de pétrole brut lorsqu'il est employé dans le secteur du transport.

4.2.8

Il est cependant possible de réduire les émissions de gaz à effet de serre du secteur du transport en faisant le choix d'utiliser des véhicules à propulsion électrique qui fonctionnent avec de l'énergie provenant de l'incinération de la biomasse.

4.3

Dans son avis sur «Le bouquet énergétique dans le secteur des transports»  (21), le Comité explique qu'en matière de transport, le moteur à combustion cédera la place à la traction électrique. Le type d'approche qui semble se dessiner dans le domaine des biocarburants apparaît dès lors aberrant.

4.4

Dans une étude comparative, l'Empa (22) a effectué le calcul suivant: pour qu'une voiture de marque Volkswagen Golf puisse parcourir 10 000 km avec du biodiesel, une superficie de 2 062 m2 de colza est nécessaire. En revanche, il suffira d'une surface de 37 m2 de panneaux solaires, soit un soixantième environ du champ de colza, afin de capter l'énergie nécessaire à franchir cette même distance.

4.5

Il convient également de s'interroger sur la pertinence du «raffinage» des oléagineux destinés à être utilisés dans des moteurs à combustion. Pourquoi ne pas adapter plutôt les moteurs aux structures moléculaires des plantes? Des moteurs, notamment de tracteurs et de camions, ont dès à présent été développés pour pouvoir fonctionner à l'huile végétale pure et respectent toutes les normes d'émission fixées ou envisagées par l'UE. Il s'impose de soutenir plus intensément les innovations de ce type.

4.6

L'huile nécessaire à l'alimentation de ces moteurs peut être produite en polyculture, traitée à l'échelon local et utilisée sur un mode décentralisé. En d'autres termes, les paysans seraient à même, dans une filière dont le niveau d'intrants serait faible et qui serait compatible avec les préoccupations environnementales et favorable au climat, de produire non seulement leur propre force motrice mais encore d'amorcer de nouveaux circuits énergétiques régionaux. Les processus industriels de transformation intensifs en énergie deviennent ainsi superflus!

4.7

Le Comité pense donc que l'Europe n'a pas besoin de biocarburant propre mais d'une stratégie de biomasse européenne mieux réfléchie, qui peut s'avérer nettement plus opérante pour la préservation du climat et la création d'emplois que la filière des biocarburants, laquelle serait très fortement axée sur l'importation de plantes énergétiques.

5.   La protection du climat dans l'agriculture et la politique agricole, source d'emplois

5.1

Si le changement climatique met l'agriculture en péril dans certaines régions européennes, il représente aussi une chance pour elle et ses travailleurs, pour peu qu'elle prenne au sérieux et sache promouvoir le rôle qui est le sien dans la réorientation de la politique climatique.

5.2

Aujourd'hui comme hier, l'agriculture compte parmi les principaux pourvoyeurs de postes de travail de l'Union européenne. Dans une communication, la Commission européenne a examiné en détail la question du développement de l'emploi en zone rurale (23). Elle y souligne que même si l'agriculture n'intervient que pour une part assez modeste dans l'activité globale, le secteur revêt une grande importance pour les régions rurales. Elle s'attend à ce que d'ici 2014, les 10 millions d'emplois (calculés en équivalents temps plein) qu'elle procure actuellement soient amputés de 4 à 6 millions d'actifs.

5.3

Dans le même temps, on estime que bon nombre de pays européens souffriront d'une pénurie de main-d'œuvre qualifiée, en particulier celle à même d'assumer des fonctions dirigeantes ou de maîtriser des installations techniques complexes. Qui plus est, le faible attrait des emplois disponibles tend à aggraver encore le déficit de main-d'œuvre. Le Comité a déjà expressément attiré l'attention sur cette évolution et fait valoir la nécessité d'engager un débat sur la qualité de l'emploi (24).

Le potentiel d'emploi de la bioénergie

5.4

En 2006, une étude de l'Agence européenne pour l'environnement a examiné le volume potentiel de biomasse que l'Europe est susceptible de produire à des fins énergétiques dans des conditions respectueuses de l'environnement. Si l'on ajoute à ce potentiel de production la biomasse résultant des déchets (comme les ordures ménagères) et de l'économie forestière et sylvicole, on pourrait ainsi parvenir, à l'horizon 2030, à couvrir environ 15 à 16 % du volume d'énergie primaire dont l'UE, selon les estimations, devrait avoir besoin à cette date. En outre, cette filière est susceptible de préserver, voire de créer, de 500 000 à 600 000 emplois dans les zones rurales.

5.5

La stratégie choisie constitue un paramètre décisif pour savoir si la production de bioénergies créera des postes de travail et, dans l'affirmative, en quelles quantités. Le Conseil consultatif scientifique du ministère fédéral allemand de l'agriculture suppute que son incidence pour l'emploi et la préservation du climat sera maximale si l'on concentre les efforts pour qu'elle s'effectue «dans des installations de cogénération thermique électricité-chaleur ou dans des chaufferies alimentées par des broyats de bois, ainsi que par du biogaz issu du lisier et des déchets». En revanche, son bilan pour les emplois en milieu rural sera négatif si l'on choisit de la stimuler au détriment de l'élevage ou en se reposant sur des importations, comme on peut le voir dans le cas des biocarburants.

5.6

Des exemples de basculement réussi vers les circuits bioénergétiques fermés démontrent que la production de certaines formes de bioénergie peut également être payante du point de vue de l'agriculture et des marchés régionaux de l'emploi (communes de Murecket de Güssing (toutes deux en Autriche) et Jühnde (Allemagne), avec un degré d'approvisionnement en énergies renouvelables pouvant atteindre 170 %). Cet impressionnant bilan écologique s'accompagne d'un effet positif pour le marché local du travail, en l'occurrence les artisans, sans même compter les postes des agriculteurs qui livrent la matière première (25).

5.7

Étant donné qu'il faut s'attendre à un élargissement du fossé qui les sépare des centres urbains du point de vue des revenus et du bien-être, la politique de l'emploi doit se montrer particulièrement attentive aux zones rurales. La culture durable de plantes destinées à la production énergétique et leur conversion en énergie peuvent préserver et créer des emplois dans les campagnes, si elles maintiennent sur place la création de valeur.

La garantie d'un emploi rural de qualité

5.8

L'objectif de protection du climat ne pourra s'atteindre qu'à l'aide de personnels qualifiés. Les entreprises doivent offrir à leurs travailleurs l'encadrement nécessaire en matière de formation continue.

Fixation et consolidation des normes sociales

5.9

De l'avis général, la demande pour la biomasse importée des pays en développement ou des nouveaux pays industrialisés continuera à augmenter. Dans ce domaine, il ne peut être question d'acheter d'éventuels avantages de coût au prix de l'affaissement du cadre de vie écologique et social dans les pays producteurs. La production bioénergétique doit donc s'effectuer dans le respect des normes fondamentales et des normes de protection du travail de l'OIT (26).

Participation des travailleurs et des syndicats

5.10

Les mutations structurelles de l'agriculture auront une influence notable sur la qualité des emplois et les revenus. Aussi convient-il que les salariés et les syndicats soient impliqués dans ces processus de changement. Étant donné que les modèles de codécision varient fortement en Europe, les structures européennes et nationales se doivent de mieux prendre en compte les intérêts des employés du secteur agricole en matière de participation. Pareille évolution doit notamment s'effectuer dans la perspective d'arriver à consolider et sauvegarder des emplois par le biais de ces formes de communication et d'échange d'idées.

5.11

En tant qu'il constitue une instance représentative de partenariat social, le Comité de dialogue social européen de l'agriculture, qui existe depuis 1999, offre l'enceinte appropriée d'expertise et de conseil pour les questions qui touchent à l'emploi dans l'agriculture et aux développements futurs des nouvelles tâches dans cette branche d'activité. Le Comité recommande à la Commission de renforcer également cette mission du point de vue de la politique climatique. Au niveau national, il conviendrait de conforter le rôle des partenaires sociaux dans les comités d'accompagnement du développement de l'espace rural, en qualité d'experts des dossiers qui, dans le domaine de l'agriculture, présentent une dimension climatique.

Bruxelles, le 9 juillet 2008.

Le Président

du Comité économique et social européen

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  On peut évoquer ici les incendies de 2007 en Grèce, qui ont détruit, par exemple, des oliveraies.

(2)  COM(2007) 414, du 18 juillet 2007; avis JO C 224 du 30.8.2008, p. 67, adopté le 29 mai 2008.

(3)  COM(2007) 722 final.

(4)  CO2e ou «équivalent dioxyde de carbone».

(5)  Cool farming: Climate impacts of agriculture and mitigation potential («Une agriculture rafraîchissante: les retombées de l'agriculture pour le climat et son potentiel d'atténuation du changement climatique»), étude de Greenpeace, décembre 2007.

(6)  Source: Agence européenne pour l'environnement, rapport 5/2007.

(7)  GIEC, groupe de travail III, chapitre 8 (2007), agriculture.

(8)  Jusques et y compris la problématique des aliments pour bétail.

(9)  Les sols constituent, après les océans, le deuxième puits de carbone en importance. Sur ce point, on peut citer quelques chiffres, tout en sachant qu'ils peuvent parfois présenter d'assez grandes divergences: les terres arables contiennent environ 60 tonnes de carbone à l'hectare, les pâtures et les sols forestiers en stockent à peu près le double et il faut y ajouter, dans le cas de la forêt, les volumes qui en sont emmagasinés dans les arbres, tandis qu'un hectare de tourbières peut en accumuler jusqu'à 1 600 tonnes.

(10)  Pour l'essentiel, ce lien se présente sous la forme de la culture de soja destiné à nourrir le cheptel des éleveurs européens et de la production d'huile de palme ou de jatropha à des fins énergétiques (carburants dits «biocarburants»).

(11)  À savoir les gisements de pétrole, de charbon et de gaz, la biomasse de surface, le carbone stocké dans les sols et, enfin, les océans.

(12)  Les critères de conditionnalité fournissent un exemple de telles prescriptions.

(13)  N2O release from agro-biofuel production negates global warming reduction by replacing fossil fuels («Les émissions de N2O issues de la production de biodiesel annulent les effets climatiques positifs du remplacement des combustibles fossiles»), in: Atmospheric Chemestry and Physics Discussion, 7, 11191-11205, 2007.

(14)  Ces émissions se montent annuellement à quelque 3,3 milliards de tonnes d'équivalent CO2.

(15)  Le cheptel bovin à l'échelle mondiale est passé de 1 297 millions de têtes en 1990 à 1 339 millions en 2004; entre ces mêmes dates, l'évolution a été de 111,2 millions à 86,4 millions dans l'Union européenne (à 25 États membres) et de 79,5 millions à 106,5 millions en Chine.

(16)  Voir notamment le dossier thématique «Klimaschutz und Öko-Landbau» («Protection du climat et agriculture biologique»), in: Ökologie und Landbau, no 1/2008.

(17)  Voir la réponse du gouvernement fédéral à l'interpellation orale du groupe Alliance 90/Les Verts sur le thème «Agriculture et protection du climat», document 16/5346, point 13.

(18)  JO C 44 du 16 février 2008, p. 34, ainsi que l'avis (TEN/338) sur le projet de directive «Énergies renouvelables», COM(2008) 019, en cours d'élaboration.

(19)  C'est le cas, par exemple, de l'étude effectuée par le Conseil consultatif scientifique du ministère fédéral de l'agriculture en Allemagne.

(20)  JO C 162 du 25 juin 2008, p. 72.

(21)  JO C 162 du 25 juin 2008, p. 52.

(22)  L'Empa, ou «Laboratoire fédéral d'essai des matériaux et de recherche», est un institut suisse de recherche sur les matériaux et la technologie. Il fait partie de l'École polytechnique fédérale de Zurich (ETH).

(23)  COM(2006) 857, «Emploi dans les zones rurales: combler le déficit d'emplois».

(24)  JO C 120 du 16 juin 2008, p. 25.

(25)  Pour de plus amples informations, voir http://www.seeg.at.

(26)  http://www.ilo.org/global/What_we_do/InternationalLabourStandards/lang--fr/index.htm.


3.2.2009   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 27/66


Avis du Comité économique et sociale européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2003/87/CE afin d'améliorer et d'étendre le système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre»

COM(2008) 16 final — 2008/0013 COD

(2009/C 27/15)

Le 13 février 2008, le Conseil de l'Union européenne a décidé, conformément à l'article 175 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2003/87/CE afin d'améliorer et d'étendre le système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre».

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée d'élaborer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 4 juin 2008 (rapporteur: M. ADAMS).

Lors de sa 446e session plénière des 9 et 10 juillet 2008 (séance du 9 juillet 2008), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 124 voix pour, 2 voix contre et 8 abstentions.

1.   Conclusions et recommandations

1.1

La valeur du SCEQE sera mesurée à l'aune de son impact sur les émissions mondiales de GES, ainsi que par sa pertinence et sa valeur d'exemple pour ce qui est de stimuler ou de se transformer en un système mondial et global. Dans ce contexte:

Le recours accru à la mise aux enchères des quotas est une approche qui est la bienvenue, car elle est conforme au principe du pollueur-payeur, évite les profits d'aubaine, encourage et finance les installations et les produits pauvres en carbone et favorise l'innovation.

Des mesures visant à protéger certains secteurs et sous-secteurs industriels à haute intensité énergétique vulnérables à la concurrence internationale devraient être envisagées en l'absence d'un accord international effectif sur le changement climatique qui, au niveau international, impose des obligations de réduction des émissions sur l'ensemble de toutes ces industries afin d'éviter la «fuite de carbone». Le SCEQE ne doit pas nuire à la compétitivité de l'industrie de l'Union européenne.

Il convient que le règlement concernant la mise aux enchères soit préparé et adopté dès que possible afin d'éviter des incertitudes inutiles.

La Commission devrait présenter des propositions concernant la manière d'honorer l'engagement de porter l'objectif de réduction de 20 à 30 % en cas d'accord international.

Tous les efforts devraient être déployés pour influencer et former une plateforme commune avec les législations «cap and trade» (systèmes de plafonds et échanges) qui font leur apparition aux États-Unis et dans d'autres pays de l'OCDE.

Le transport maritime devrait être inclus dans le SCEQE si des propositions tangibles ne sont pas présentées d'urgence par l'Organisation maritime internationale.

1.2

Le SCEQE doit être perçu comme un système favorable à une économie pauvre en carbone et qui encourage la protection, l'atténuation et l'adaptation en matière climatique.

Si des quotas sont octroyés à titre gratuit, cela doit se faire dans un cadre rigoureux d'étalonnage des performances et d'objectifs basés sur les résultats.

Au moins 50 % des recettes générées par la mise aux enchères des quotas devraient obligatoirement être affectées au soutien des mesures définies à l'article 10.3.a-f.

Il convient d'éliminer les facteurs potentiellement dissuasifs susceptibles de limiter la contribution et la croissance de la cogénération (production combinée de chaleur et d'électricité — PCCE) et de systèmes efficaces de chauffage urbain.

L'accent placé sur les actions menées sur des thèmes tels que l'utilisation des forêts comme puits de carbone, la déforestation et l'affectation des sols doit être plus prononcé que ne le permettent actuellement les propositions de la Commission.

1.3

Le SCEQE doit viser à minimiser les obstacles bureaucratiques et être facteur de clarté et de transparence.

Il faut d'urgence porter attention et apporter une clarification aux mesures de la proposition dont le traitement est actuellement laissé à la comitologie.

La Commission devrait envisager de relever — de 10 000 à 25 000 tonnes — la limite d'exclusion du système arrêtée pour les petites installations, à condition que des mesures compensatoires équivalentes soient en place.

1.4

Le SCEQE doit être perçu comme un système équitable au sein de l'UE, tout en reconnaissant la nécessité pressante pour les pays nouvellement industrialisés et les pays moins développés de créer une croissance durable et d'atténuer la pauvreté.

Il faut envisager un rééquilibrage de la charge qui pèse sur les secteurs couverts par le SCEQE et ceux qui ne le sont pas.

Les implications d'une limitation de l'utilisation des crédits relevant de la mise en œuvre conjointe (MOC) ou du mécanisme de développement propre (MDP) en l'absence d'un accord international devraient être réexaminées.

Une solution doit être trouvée pour les difficultés susceptibles d'être posées dans les États membres d'Europe orientale où l'approvisionnement du réseau électrique provient de la Russie plutôt que de l'UE.

2.   Introduction

2.1

Le SCEQE a été établi par la directive 2003/87/CE en octobre 2003. Il vise à contrôler les facteurs qui contribuent au changement climatique, en particulier les gaz à effet de serre (GES) anthropiques, en offrant des incitations économiques à la réduction des émissions. Il s'agit d'un système associant plafonds et échanges, dans le cadre duquel une limite ou plafond est établi(e) pour la quantité autorisée d'émission d'un polluant (essentiellement le CO2). Le SCEQE est le mécanisme communautaire le plus important pour limiter les GES, étant préféré à la fiscalité directe sur le carbone ou à une réglementation directe.

3.   Principes généraux

3.1

Le SCEQE s'applique à plus de 10 000 installations dans les secteurs de l'énergie et de l'industrie, qui sont ensemble responsables de 40 % des GES de l'UE. Des installations se voient octroyer ex ante des autorisations d'émission et sont tenues d'abandonner un nombre équivalent de quotas (ou crédits) qui représentent le droit d'émettre une quantité spécifique de polluant équivalente à leurs émissions réelles. La quantité maximale de quotas et de crédits ne peut excéder le plafond, ce qui limite donc les émissions à ce niveau. Les entreprises qui émettent plus de GES qu'elles n'ont reçu de quotas doivent acheter des crédits à ceux qui polluent moins ou lors de la mise aux enchères de quotas supplémentaires.

3.2

On appelle échange le transfert de quotas. En effet, tout émetteur participant au système acquitte une redevance pour polluer, tandis que l'installation qui réduit ses émissions plus que nécessaire est récompensée. Dès lors, en théorie, ceux qui peuvent réduire leurs émissions aisément et à faible coût le feront, ce qui permettra de réduire la pollution au coût le plus bas possible pour la société. Dans le SCEQE, un quota correspond au droit d'émettre une tonne d'équivalent dioxyde de carbone pendant une période spécifiée, les autres GES étant convertis en équivalent CO2.

3.3

Les États membres peuvent également autoriser l'utilisation de crédits résultants de projets de réduction des émissions dans des pays tiers, qui fonctionnent comme des quotas. De tels projets doivent être menés au titre de la mise en œuvre conjointe (MOC) ou du mécanisme de développement propre (MDP) relevant du protocole de Kyoto.

4.   Périodes d'échanges du SCEQE

4.1   Première période d'échanges du SCEQE 1.1.2005-31.12.2007

4.1.1

La première phase, d'apprentissage, a établi l'infrastructure des échanges d'émissions, mais son efficacité a été fortement limitée par l'allocation d'une quantité excessive de quotas par les États membres (pendant la première et la deuxième phase, les États membres ont établi des plans nationaux d'allocation (PNA) précisant le niveau total des émissions et les quotas reçus par chaque installation). Le prix de vente des quotas a connu de fortes variations durant cette période, notamment une chute du prix du carbone à la fin de celle-ci.

4.1.2

Le SCEQE a fait l'objet de nombreuses critiques relatives aux méthodes initiales d'allocation des quotas et à l'utilisation des recettes; au niveau du plafond; aux problèmes d'équité, de complexité, de suivi et de garantie du respect de la réglementation; au risque qu'il y avait d'encourager les plus grandes industries émettrices à délocaliser vers des pays non soumis à une réglementation; à la valeur, à la crédibilité et à la fiabilité des crédits MOC/MDP et à l'imposition future de coûts de production désavantageux. Il est apparu que ces questions devraient être évoquées lors des révisions du SCEQE afin que le système gagne en crédibilité auprès tant de l'industrie que des ONG.

4.2   Deuxième période d'échanges du SCEQE 1.1.2008-31.12.2012

4.2.1

Cette phase s'applique à la totalité des 27 États membres et coïncide avec la première période d'engagement prévue par le protocole de Kyoto ainsi qu'avec les exigences de réduction des GES. Jusqu'à présent, le prix d'échange des quotas a connu une tendance stable à la hausse, à des niveaux qui encouragent fortement les mesures de réduction. Le prix actuel d'échange (mai 2008) s'élève à environ 25 EUR/tonne. Pour cette période, la Commission a procédé à une évaluation systématique des plafonds proposés par les États membres sur la base des émissions vérifiées, avec pour résultat un plafonnement des émissions des secteurs relevant du SCEQE à une moyenne de 6,5 % en dessous des niveaux de 2005. Il y a eu peu de possibilités de changer le système ou d'apporter des modifications pendant la deuxième période d'échanges, quoique les émetteurs continuent d'apporter une réponse active au système et de s'y adapter. L'expérience en matière de vérification des données et d'échanges continue de croître, confirmant pour l'essentiel les postulats qui sous-tendent le système.

4.3   Troisième période d'échanges du SCEQE 2013-2020

4.3.1

La Commission propose maintenant d'apporter des changements significatifs au SCEQE, changements qui interviendront au cours de cette période. C'est la raison de la modification de la directive 2003/87/CE.

5.   Résumé de la proposition de modification de la directive

5.1

Quoique le SCEQE ait créé le plus grand marché mondial du carbone (1), l'octroi dans un premier temps d'une quantité trop importante de quotas (gratuits) dans le cadre des PNA a été un échec, ce procédé étant de toute évidence incohérent avec une réduction efficace à l'échelle de l'UE des émissions dans les secteurs relevant du SCEQE. Dans le contexte d'engagement ferme de réduction des GES, le SCEQE révisé est considéré comme essentiel pour fournir un signal à long terme s'agissant du prix du carbone, permettre des incitations favorables aux investissements faibles en carbone et transformer l'Europe en une économie pauvre en GES.

5.2

Les modifications auront pour effet de:

introduire un plafond à l'échelle de l'UE à la place de 27 plafonds nationaux, les PNA cessant d'exister;

augmenter nettement la proportion des quotas faisant l'objet de mises aux enchères et d'harmoniser les règles en matière d'allocation de quotas à titre gratuit afin de promouvoir les technologies performantes en matière d'émissions de carbone;

attribuer une partie des quotas mis aux enchères en fonction du revenu par habitant;

affiner les définitions clés et accroître la clarté juridique et technique;

inclure de nouveaux secteurs (pétrochimie, ammoniac et aluminium) et de nouveaux GES (protoxyde d'azote et hydrocarbures perfluorés) afin d'accroître la couverture de 6 %;

permettre aux installations de petite taille d'être exclues du SCEQE, sous réserve de mesures de compensation;

établir des règles pour l'utilisation des crédits provenant de projets MOC/MDP.

5.3

À partir de 2013, les quotas diminueront annuellement (2), ce qui mènera en 2020 à une réduction de 21 % des GES dans le secteur SCEQE par rapport à 2005. Ce processus de réduction se poursuivra au même rythme jusque et pendant la quatrième phase (2021-2028). En parallèle, la proportion des quotas à mettre aux enchères augmentera, à partir d'un taux de 60 % en 2013. Il est proposé que le secteur de l'électricité ne reçoive aucun quota à titre gratuit et soit donc tenu d'acheter tous ses quotas aux enchères ou sur le marché secondaire à partir de 2013, étant mis fin de manière générale à la délivrance de quotas gratuits dans les autres secteurs d'ici 2020. Les exceptions seront les secteurs jugés courir un risque significatif de «fuite de carbone», c'est-à-dire de délocaliser vers des pays non soumis à des restrictions comparables et, partant, d'accroître le niveau global des émissions. Ces secteurs peuvent se voir octroyer jusqu'à 100 % de quotas gratuits. La décision sera prise en 2011. Les États membres procéderont aux mises aux enchères et seront encouragés, quoique non tenus, à utiliser les recettes ainsi perçues pour investir dans des politiques respectueuses du climat.

5.4

La Commission garantit que les crédits MOC/MDP (de pays tiers) qui peuvent aujourd'hui être achetés par les opérateurs de l'UE pourront être utilisés jusqu'en 2020. Le volume total à utiliser durant cette période est égal au total pouvant être utilisé pendant la seconde période d'échanges, à savoir 1,4 milliard de crédits, ce qui correspond à un tiers de l'effort global de réduction. Lorsque l'UE intensifiera son effort de réduction dans le contexte d'un pacte international en matière climatique, 50 % de l'effort additionnel pourra être assuré via les crédits MOC/MDP.

5.5

Même si les crédits provenant de l'utilisation des sols («puits de carbone» tels que les forêts par exemple) ne seront pas autorisés, les crédits générés au sein d'un pays par des systèmes permettant de limiter les émissions mais n'étant pas couverts par le SCEQE pourraient être autorisés, à condition que des règles simples et précises puissent être conçues.

5.6

Des dispositions sont prévues pour que le SCEQE puisse être mis en liaison avec d'autres systèmes d'échange afin d'encourager la mise sur pied d'un système à l'échelle mondiale.

5.7

Sous réserve de la conclusion d'un accord international, le montant des quotas prévus au titre du SCEQE sera réduit conformément à cet accord, tandis que l'on accroîtra la possibilité de recourir aux crédits MDP.

5.8

5 % des quotas seront mis de côté pour les nouvelles installations ou lignes aériennes qui rejoindront le système après 2013. Il est probable que les émissions d'aéronefs rejoindront le SCEQE vers la fin de la deuxième période, mais ce thème est abordé dans une proposition distincte (3).

5.9

Il n'est pas prévu d'inclure le transport maritime dans le SCEQE.

6.   Observations générales

6.1

Le SCEQE n'est pas un exercice académique ni un instrument de fiscalité «verte». Il conjugue des éléments basés sur le marché avec une approche réglementaire, la direction générale faisant l'objet d'une médiation et d'ajustements dans le cadre d'un processus politique. Chaque entreprise est libre de choisir si et comment elle réduira ses émissions. Elle devrait choisir la voie la moins onéreuse pour se conformer à la réglementation en matière de pollution. Le principal objectif du SCEQE est donc de créer des incitations susceptibles de réduire le coût à payer pour atteindre les objectifs en matière de réduction de la pollution. Le CESE soutient cette approche et y souscrit.

6.2

L'objectif actuel de réduction de la pollution — à savoir stabiliser les GES dans l'atmosphère autour de 450-550 ppm d'ici 2050 — aurait un coût équivalent à 1 % environ du PIB mondial. L'absence d'une action efficace serait quant à elle susceptible de réduire le PIB mondial de 20 % (4). Toutefois, le flux continu de données et de recherches (5) fait apparaître une accélération de la production de GES et une réduction de la capacité d'absorption de la planète, de même qu'il soulève de sérieux doutes quant à l'adéquation des objectifs de réduction.

6.3

Le SCEQE vise un leadership résolu dans ce qui doit devenir un effort mondial. Ce processus s'inscrit dans le contexte planétaire, l'atmosphère faisant partie des biens communs mondiaux. Toute évaluation du système ne peut donc faire abstraction de son interaction et de son impact avec et sur les pollueurs mondiaux.

6.4

Il convient de noter que la législation envisagée aux États-Unis, laquelle est susceptible d'être mise en œuvre sous la prochaine présidence, est basée sur un système de «cap and trade» aux caractéristiques analogues à celles du SCEQE. La possibilité d'un programme conjoint États-Unis/UE serait un pas des plus considérables vers un système mondial, tout comme le seraient des liens avec d'autres systèmes proposés dans divers pays de l'OCDE.

6.5

Le CESE porte donc une attention particulière au rôle du SCEQE pour ce qui est de parvenir à un impact équitable et durable sur la réduction des GES à l'échelle mondiale. Apporte-t-il la preuve que l'action européenne est à la fois crédible et efficace? Dans ce contexte, il convient de préciser que l'objectif communautaire d'une réduction de 20 % des émissions de GES en 2020 par rapport au niveau de 1990 (qui sous-tend le SCEQE et les propositions de partage des charges qui en découlent) est inférieur à la réduction de 25 à 40 % pour les pays industrialisés à laquelle l'UE avait souscrit à la conférence de Bali sur le changement climatique en décembre 2007. La Commission part des objectifs convenus lors du Sommet européen du printemps 2007, laissant en suspens la question de savoir si ce niveau de réduction suffirait réellement à parvenir aux objectifs mondiaux ou s'il s'agit simplement de la réduction maximale envisageable, à la lumière de l'équilibre des intérêts politiques et économiques à court terme des États membres. La conclusion du CESE est que l'accumulation des données relatives au changement climatique exige que les objectifs soient revus afin de parvenir à une réduction accrue des émissions de GES.

6.6

Le CESE est favorable à un recours accru à la mise aux enchères des quotas. Cette approche est conforme au principe du pollueur-payeur, évite les profits d'aubaine, fournit des incitations et génère des financements permettant d'investir dans les installations et les produits pauvres en carbone, favorisant de ce fait l'innovation.

6.7

De nombreuses questions restent aujourd'hui pendantes et sont source de préoccupation pour l'ensemble de l'activité économique en Europe. Elles portent sur un SCEQE révisé qui imposerait des désavantages compétitifs à l'industrie, en particulier par rapport aux pays de nouvelle industrialisation en dehors de l'UE. Ces pays font valoir, non sans justification, que deux siècles d'industrialisation et d'émissions de GES dans le monde occidental doivent être pris en compte, tout comme leurs efforts visant à faire sortir des pans substantiels de leur population de la pauvreté. Un accord mondial pour résoudre ces questions devra pouvoir compter sur un soutien accru et une meilleure compréhension de ces facteurs auprès des consommateurs et des industries des pays de l'OCDE.

7.   Observations particulières

7.1

Si l'on entend que le SCEQE devienne la norme mondiale pour l'échange d'émissions de carbone, il est primordial que le système soit aussi solide et efficace que possible. Le CESE recommande donc ce qui suit:

7.1.1

L'allocation à titre gratuit de quotas à certains secteurs et sous-secteurs industriels à haute intensité énergétique vulnérables à la concurrence internationale ne devrait être envisagée qu'en l'absence d'un accord international effectif sur le changement climatique qui, au niveau international, impose des obligations de réduction des émissions sur l'ensemble de toutes ces industries. Le SCEQE ne doit pas nuire à la compétitivité de l'industrie de l'Union européenne.

7.1.2

Dans la mesure du possible, une décision devrait être prise antérieurement en ce qui concerne les secteurs qui, en raison du risque de «fuite de carbone», recevront des quotas à titre gratuit. Ces secteurs seront désignés en juin 2010, mais une décision devrait intervenir plus tôt, en relation avec la directive, afin d'éviter les incertitudes quant aux conditions d'investissement et pour que ces secteurs puissent établir les plans nécessaires à long terme.

7.1.3

Bien que la mise aux enchères soit la principale méthode d'allocation de quotas, aucune précision n'a été fournie quant à son organisation. La mention d'un prochain règlement concernant la mise aux enchères, qui ne doit être adopté que le 31 décembre 2010 au plus tard, accroît pour l'ensemble des parties prenantes au SCEQE l'incertitude quant aux investissements considérables qui doivent encore être réalisés dans le secteur de l'énergie.

7.1.4

Il faut envisager un rééquilibrage de la charge qui pèse sur les secteurs couverts par le SCEQE et ceux qui ne le sont pas. Le CESE s'interroge quant au bien-fondé de la répartition des obligations de réduction entre les secteurs couverts par le système (- 21 % par rapport aux niveaux de 2005) et les autres (- 10 % par rapport à ces mêmes niveaux). Les recherches (6) montrent que dans certains secteurs non couverts par le SCEQE, en particulier dans les deux secteurs les plus importants, la construction et les transports, le potentiel existe pour parvenir à une réduction des émissions à un coût zéro, voire à un coût négatif. En outre, le risque de «fuite de carbone» est relativement faible dans certains secteurs, voire non existant. De surcroît, le secteur du bâtiment offre un vaste potentiel de création d'emplois dans l'UE.

7.1.5

Tous les quotas attribués au transport aérien lorsque ce secteur rejoindra le système devraient l'être au moyen de mises aux enchères (7).

7.1.6

Compte tenu de l'augmentation des émissions de GES du transport maritime (1,12 milliard de tonnes à l'échelle mondiale, soit deux fois les émissions de l'aviation (8)), la Commission devrait proposer des mesures visant à inclure le transport maritime dans le SCEQE si des propositions tangibles ne sont pas présentées d'urgence par l'Organisation maritime internationale.

7.1.7

Les recettes générées par la mise aux enchères des quotas, qui selon les estimations actuelles atteindraient 50 milliards d'euros annuels en 2020, devraient en bien plus grande mesure être obligatoirement affectées à des mesures de protection, d'atténuation et d'adaptation en matière climatique, un accent spécifique étant placé sur les pays vulnérables et moins développés ainsi que sur la recherche et le développement. La suggestion figurant dans la proposition (art. 10, par. 3), portant sur 20 % des recettes, est insuffisante et ne tire pas parti de la possibilité existante de fortement encourager le passage vers une économie pauvre en carbone. Le CESE recommande que ce pourcentage soit porté à 50 % au moins des recettes. Il faut également veiller à soutenir le rôle de la sylviculture, à prévenir la déforestation et à promouvoir la reforestation dans l'UE et ailleurs lorsqu'il est démontré que les forêts fournissent un puits de carbone efficace.

7.1.8

Il convient d'apporter plus de clarté et de transparence à celles des mesures de la proposition dont le développement est actuellement laissé à la comitologie.

7.1.9

La Commission devrait envisager de relever — de 10 000 à 25 000 tonnes — la limite d'exclusion du système arrêtée pour les petites installations, à condition que des mesures compensatoires équivalentes soient en place.

7.1.10

La proposition devrait indiquer plus clairement comment, une fois un accord international arrêté, l'UE honorera son engagement d'encore réduire sa production de CO2 en la portant de 20 à 30 %.

7.1.11

Afin de prévenir un effet négatif sur la croissance et la contribution des systèmes de cogénération (PCCE), les États membres sont instamment invités à revoir leurs tarifs de rachat.

7.1.12

Des mesures devraient être prises pour éviter de décourager la mise en œuvre d'exemples efficaces de systèmes de chauffage urbain.

7.1.13

Une solution doit être trouvée pour les difficultés susceptibles d'être posées dans les États membres d'Europe orientale où l'approvisionnement du réseau électrique provient de la Russie plutôt que de l'UE.

7.1.14

La proposition actuelle de limiter la possibilité d'utiliser les crédits issus d'actions MOC/MDP tant qu'un accord international n'aura pas été conclu devrait rester à l'examen, en particulier à la lumière des effets négatifs qui en résulteraient pour le marché international naissant des financements destinés à ces programmes.

Bruxelles, le 9 juillet 2008.

Le Président

du Comité économique et social européen

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  Banque mondiale, State and Trends of the Carbon Market, mai 2007.

(2)  De 1 974 Mt à 1 720 Mt de CO2.

(3)  Avis du CESE: JO C 175 du 27.7.2007, p. 47.

(4)  Rapport Stern, 2006.

(5)  Selon l'observatoire de Mauna Loa situé à Hawaï, les niveaux de CO2 dans l'atmosphère s'élèvent déjà à 387 ppm, soit le niveau le plus élevé depuis au moins 650 000 ans.

(6)  Vattenfall/McKinsey, The Climate Map

http://www.vattenfall.com/www/ccc/ccc/Gemeinsame_Inhalte/DOCUMENT/567263vattenfall/P0271636.pdf

(7)  Cela est cohérent avec la précédente recommandation formulée par le Comité, JO C 175 du 27.7.2007, p. 47.

(8)  OMI, rapport de février 2008.


3.2.2009   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 27/71


Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil relative à l'effort à fournir par les États membres pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre afin de respecter les engagements de la Communauté en matière de réduction de ces émissions jusqu'en 2020»

COM(2008) 17 final — 2008/0014 (COD)

(2009/C 27/16)

Le 11 février 2008, le Conseil a décidé, conformément à l'article 175 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil relative à l'effort à fournir par les États membres pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre afin de respecter les engagements de la Communauté en matière de réduction de ces émissions jusqu'en 2020».

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 4 juin 2008 (rapporteur: M. MORKIS).

Lors de sa 446e session plénière des 9 et 10 juillet 2008 (séance du 9 juillet 2008), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 116 voix pour, 2 voix contre et 8 abstentions.

1.   Résumé des observations et recommandations du CESE

1.1

Le Comité économique et social européen accueille favorablement l'initiative de la Commission européenne de proposer aux États membres de partager l'effort de lutte contre le changement climatique afin de respecter les engagements de la Communauté pour la période 2013-2020 en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre provenant de sources non couvertes par la directive 2003/87/CE (sources ne relevant pas du système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre — SCEQE).

1.2

Le Comité reconnaît et approuve le rôle de chef de file de l'UE dans les négociations internationales relatives aux engagements dans les domaines de la protection environnementale et du changement climatique. À travers ces engagements, la Communauté montre l'exemple et tente d'encourager et d'inciter d'autres pays à agir de manière analogue.

1.3

Le Comité considère que la société civile a un rôle crucial à jouer dans la mise en œuvre de la décision et le respect des engagements pris par les différents pays. Les États membres devraient davantage promouvoir les initiatives de la société qui contribuent à réduire les émissions de gaz à effet de serre et créer des mécanismes de soutien en faveur de ces initiatives:

La société civile dans son ensemble pourrait jouer un rôle clé dans l'application de cette décision. Il est donc opportun de diffuser plus largement les exigences prescrites par la décision et les moyens de la mettre en œuvre dans chaque État membre.

Il convient également de mettre davantage l'accent sur les campagnes d'information destinées à sensibiliser les citoyens et à leur faire comprendre la nécessité d'efforts de réduction des émissions de gaz à effet de serre.

Il est en outre vital de former des spécialistes et d'éduquer le grand public dans les domaines de l'économie d'énergie, de la protection de l'environnement et du changement climatique.

1.4

Le Comité estime que les mesures de réduction des émissions de gaz à effet de serre devraient être mises en œuvre de manière à protéger, voire renforcer la compétitivité économique de l'Europe à long terme. Le développement des énergies renouvelables, ainsi que les produits et les modes de production à haut rendement énergétique feront l'objet d'une demande croissante dans le monde, et l'Europe est bien placée pour acquérir un avantage concurrentiel en jouant un rôle de premier plan à l'échelle mondiale dans plusieurs de ces domaines. Ces évolutions doivent pouvoir bénéficier d'aides à la recherche et au développement de la part de l'UE et des États membres.

1.5

Conformément à l'article 3, paragraphe 3 de la proposition de décision, un État membre peut prélever sur l'année suivante une quantité égale à 2 % de la limite d'émission de gaz à effet de serre qui lui a été fixée ou, si les émissions sont inférieures à la limite visée au paragraphe 2, il peut reporter ses réductions d'émissions excédentaires sur l'année suivante. Cette disposition est trop rigide, dans la mesure où une période d'un an n'offre pas une flexibilité suffisante pour réaliser de grands projets et obtenir de bons résultats. C'est particulièrement important pour les petits États membres qui mettent en œuvre des projets à grande échelle destinés à réduire les gaz à effet de serre.

La Commission propose que chaque État membre élabore un plan pour atteindre ses objectifs nationaux. Cependant, le volume annuel moyen d'émissions de gaz à effet de serre pour la période 2013-2020 ne devrait pas excéder la moyenne des émissions annuelles entre 2005 et 2020. Le Comité est d'avis qu'il sera important pour la mise en œuvre de ces plans, qu'ils fassent l'objet d'un suivi régulier à l'échelon national et européen afin de pouvoir identifier rapidement tout écart et prendre des mesures correctives.

1.6

Afin d'améliorer le rapport coût-efficacité global de l'engagement de la Communauté et d'atteindre les objectifs communs aux moindres frais, le Comité est d'avis que la décision devrait prévoir la possibilité pour un État membre de transférer, sur la base d'accords bilatéraux internationaux, une partie de ses droits d'émission de gaz à effet de serre à un autre État membre.

1.7

Le Comité estime qu'il y a lieu de trouver un équilibre adéquat entre les mesures de réduction des émissions de gaz à effet de serre au sein de l'UE et la solidarité, en déployant des actions de diminution de la pollution dans les pays en développement et en appliquant des instruments flexibles dans le cadre de projets de mise en œuvre commune du mécanisme de développement propre. Ces instruments flexibles ne devraient toutefois être utilisés que s'ils réduisent effectivement les émissions globales de gaz à effet de serre. Ils ne devraient pas encourager une fuite de ces émissions d'États membres vers des pays tiers.

1.8

Le Comité approuve les engagements qui ont été pris ainsi que la répartition de l'effort relative à ces engagements entre les États membres et estime que les principes de cette répartition devraient être plus clairs pour le public. L'effort devrait être réparti séparément en évaluant la situation de chaque pays, les coûts liés à la diminution de la pollution et l'impact sur la compétitivité et le développement dudit pays. La décision relative au partage de l'effort devrait faire en sorte que les coûts relatifs de la réduction soient équitables, par rapport au PIB de chaque pays.

1.9

Le Comité appelle la Commission à instaurer un système de conformité automatique, par exemple en prévoyant l'imposition d'une amende aux États membres au cas où la quantité d'émissions dépasse la limite autorisée.

2.   Introduction: le document de la Commission

2.1

Le 23 janvier 2008, la Commission européenne a dévoilé un paquet de propositions destinées à lutter contre le changement climatique et à promouvoir le recours à des sources d'énergie renouvelables.

2.2

La proposition de la Commission vise à mettre en œuvre les accords conclus lors du Conseil européen des 8 et 9 mars 2007 en vertu desquels l'Union européenne s'est engagée à réduire les émissions de gaz à effet de serre de 20 % d'ici 2020 par rapport aux niveaux de 1990, et à tendre vers une proportion de 20 % d'énergies renouvelables dans sa consommation énergétique totale d'ici 2020.

2.3

L'effort total de réduction des émissions de gaz à effet de serre est partagé entre les secteurs couverts par le SCEQE et ceux qui ne relèvent pas de ce système. La Commission propose l'approche suivante: une réduction d'ici 2020 de 21 % des émissions provenant des secteurs couverts par le SCEQE par rapport à 2005 et une réduction de près de 10 % des émissions provenant des secteurs non couverts par le SCEQE par rapport à 2005. Cette approche aboutira à une réduction globale de 14 % par rapport à 2005, soit une diminution de 20 % par rapport à 1990.

2.4

Le Conseil prévoyait d'atteindre des objectifs encore plus ambitieux, à titre de contribution à un accord mondial global pour l'après-2012, pour autant que d'autres pays développés s'engagent à atteindre des réductions d'émissions de gaz à effet de serre comparables et que les pays en développement plus avancés sur le plan économique s'engagent à apporter une contribution adaptée à leurs responsabilités et à leurs capacités respectives. Dans ce cas, la Communauté aurait dû réduire ses émissions de gaz à effet de serre de 30 % d'ici 2020.

2.5

La présente proposition de décision détermine la contribution des États membres au respect de l'engagement de la Communauté en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre de 2013 à 2020 pour les émissions provenant de sources qui ne relèvent pas de la directive 2003/87/CE (sources non couvertes par le SCEQE).

2.6

La décision proposée fixe les règles pour la détermination de la contribution des États membres au respect de l'engagement de la Communauté en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre de 2013 à 2020.

2.7

La Commission estime également que l'effort de réduction des émissions de gaz à effet de serre devrait être partagé entre les États membres, compte tenu des différences économiques et du PIB par habitant de chaque pays. Ainsi, les États membres qui ont actuellement un PIB par habitant relativement faible et donc d'importantes perspectives de croissance du PIB devraient pouvoir augmenter leurs émissions de gaz à effet de serre par rapport à 2005.

2.8

À la lumière de la différenciation proposée, la Commission suggère de fixer une certaine limite aux États membres de sorte qu'aucun d'eux ne devrait être contraint de réduire ses émissions de gaz à effet de serre d'ici 2020 de plus de 20 % par rapport au volume de 2005, et qu'aucun d'eux ne devrait être autorisé à augmenter ses émissions de gaz à effet de serre d'ici 2020 de plus de 20 % par rapport au volume de 2005.

2.9

La Commission prévoit que chaque État membre limite, d'ici 2020, ses émissions de gaz à effet de serre provenant de sources ne relevant pas de la directive 2003/87/CE, en se conformant au pourcentage fixé pour cet État membre à l'annexe de la décision par rapport à ses émissions de 2005.

2.10

Selon la Commission, les réductions des émissions de gaz à effet de serre devraient avoir lieu chaque année entre 2013 et 2020. Toutefois, une certaine flexibilité est prévue: la proposition à l'examen permet à chaque État membre de prélever sur l'année suivante une quantité égale à 2 % de la limite d'émission de gaz à effet de serre qui lui a été fixée. Elle autorise aussi un État membre dont les émissions sont inférieures à cette limite à reporter ses réductions d'émissions excédentaires sur l'année suivante.

2.11

Chaque État membre doit limiter chaque année ces émissions de gaz à effet de serre de manière linéaire pour faire en sorte qu'elles ne dépassent pas le niveau maximal qui lui a été fixé pour 2020, tel qu'il est spécifié à l'annexe de la décision.

2.12

Pour que les États membres puissent s'acquitter de leurs engagements avec une certaine souplesse et afin de promouvoir le développement durable dans les pays tiers, notamment dans les pays en développement, et d'assurer une certaine sécurité aux investisseurs, la Commission propose que les États membres puissent continuer à utiliser les crédits MDP (mécanisme de développement propre) afin que le marché pour ces crédits continue de fonctionner après 2012.

2.13

Afin d'assurer l'existence de ce marché et pour garantir de nouvelles réductions des émissions de gaz à effet de serre dans l'UE et encourager ainsi la réalisation des objectifs de la Communauté en matière d'énergies renouvelables, de sécurité énergétique, d'innovation et de compétitivité, il est proposé d'autoriser les États membres à utiliser chaque année, dans l'attente de la conclusion d'un accord international sur le changement climatique, des crédits provenant de projets de réduction des émissions de gaz à effet de serre menés dans les pays tiers, à concurrence d'une quantité représentant 3 % des émissions de chaque État membre en provenance de sources hors SCEQE pour l'année 2005. Cette quantité maximale équivaut environ à un tiers de l'effort de réduction assigné pour 2020. Chaque État membre devrait être autorisé à transférer la partie inutilisée de cette quantité à un autre État membre.

2.14

La Commission estime que, lorsque le futur accord international sur le changement climatique aura été conclu, les États membres ne devraient accepter que les crédits de réduction des émissions provenant de pays qui l'ont ratifié, dans le respect d'une approche commune.

2.15

En cas de conclusion par la Communauté d'un accord international sur le changement climatique, il y aurait également lieu, pour la Commission, d'ajuster les limites d'émission des États membres sur la base du nouvel engagement communautaire en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre fixé dans cet accord.

2.16

Il est prévu que, dans leurs rapports annuels soumis au titre de l'article 3 de la décision no 280/2004/CE, les États membres déclarent leurs émissions annuelles résultant de la mise en œuvre de l'article 3 et l'utilisation des crédits conformément à l'article 4. Ils devraient aussi présenter, avant le 1er juillet 2016, une mise à jour des progrès qu'ils ont prévu de réaliser.

3.   Observations générales

3.1

L'initiative de la Commission européenne de proposer aux États membres de partager l'effort de lutte contre le changement climatique afin de respecter les engagements de la Communauté pour la période 2013-2020 en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre provenant de sources non couvertes par la directive 2003/87/CE (sources ne relevant pas du SCEQE).constitue un maillon important de la chaîne de décisions prises afin de lutter contre le changement climatique.

3.2

Le Comité ne doute pas que cette décision aidera à résoudre les problèmes de la Communauté en matière de protection de l'environnement et de lutte contre le changement climatique. La politique communautaire menée dans ce domaine doit garantir une réduction considérable des émissions de gaz à effet de serre en imposant aux États membres des exigences obligatoires assorties de contrôles stricts.

3.3

Dans le même temps, le Comité aimerait souligner que l'efficacité de la décision du Parlement européen et du Conseil concernant le partage de l'effort à fournir pour réduire les émissions de gaz à effet de serre dépend de façon sensible des deux autres composantes du train de mesures sur l'énergie et le changement climatique que sont la directive sur les sources d'énergie renouvelables et la directive sur le système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre. Une pleine synergie devra donc être assurée dans la mesure où toute modification apportée à l'une de ces mesures aura des répercussions sur les deux autres.

3.4

Si un accord international devait être conclu, il est prévu que les engagements de la Communauté seraient adaptés. Les négociations lancées en décembre 2007 à Bali, en Indonésie, ont suscité de grands espoirs et pourraient s'avérer vitales pour l'action qui sera menée au niveau mondial jusqu'en 2020. Il serait opportun que ces négociations s'achèvent et qu'un accord soit finalisé lors de la conférence mondiale sur le climat qui sera organisée en 2009 à Copenhague. Avant cela, un autre sommet consacré à cette question se tiendra à Poznań en Pologne, lors duquel d'autres avancées devraient également être réalisées.

3.5

Il est bon que l'UE joue un rôle de chef de file dans ces négociations. À travers ces engagements, la Communauté montre l'exemple et tente d'encourager et d'inciter d'autres pays à agir de manière analogue. Il est évident que les pays émergents tels que la Chine, l'Inde ou le Brésil ne diminueront pas la pollution, mais ils peuvent limiter l'augmentation des émissions par rapport à la croissance économique. Le CESE encourage la Commission à consentir tous les efforts nécessaires afin de parvenir à un accord international (post-Kyoto) en vertu duquel les pays développés s'engagent à diminuer, d'ici 2020, leurs émissions de gaz à effet de serre de 30 % par rapport aux niveaux de 1990. Cela refléterait les estimations contenues dans le quatrième rapport du GIEC qui indique que si l'on souhaite limiter le réchauffement climatique à 2 °C au-dessus des températures de l'ère préindustrielle, les émissions de gaz à effet de serre doivent être réduites, d'ici 2020, de 25 à 40 % par rapport aux niveaux de 1990. Si l'on parvient à cet accord international, il sera bien sûr nécessaire de réexaminer cette proposition ainsi que les autres, relatives au train de mesures de la Commission sur l'énergie et le changement climatique, afin d'opérer un rééquilibrage entre les buts poursuivis et cet objectif plus contraignant. Il est par conséquent important que tous les acteurs concernés acceptent que les objectifs actuellement proposés pour 2020 ne constituent qu'une première étape et que des objectifs plus stricts seront nécessaires en temps utile, peut-être dès 2020 et certainement au cours des années suivantes, et que ces acteurs élaborent leurs projets en tenant compte de ces éléments.

3.6

Le Comité estime que les mesures de réduction des émissions de gaz à effet de serre devraient être mises en œuvre de manière à protéger et même à renforcer la compétitivité économique de l'Europe à long terme. Le développement des énergies renouvelables, ainsi que les produits et les modes de production à haut rendement énergétique feront l'objet d'une demande croissante dans le monde, et l'Europe est bien placée pour acquérir un avantage concurrentiel en jouant un rôle de premier plan dans le monde dans plusieurs de ces domaines. Ces évolutions doivent pouvoir bénéficier d'aides à la recherche-développement de la part de l'UE et des États membres, car si tel n'était pas le cas, les objectifs seraient difficiles à atteindre. Il est en outre vital de former des spécialistes et d'éduquer le grand public dans les domaines de l'économie d'énergie, de la protection de l'environnement et du changement climatique.

3.7

La société civile a un rôle crucial à jouer dans la mise en œuvre de la décision et le respect des engagements pris par les différents pays. Les États membres devraient davantage promouvoir les initiatives de la société qui contribuent à réduire les émissions de gaz à effet de serre et créer des mécanismes de soutien en faveur de ces initiatives:

La société civile dans son ensemble pourrait jouer un rôle clé dans l'application de cette décision. Il est donc opportun de diffuser plus largement les exigences prescrites par la décision et les moyens de la mettre en œuvre dans chaque État membre.

Il convient également de mettre davantage l'accent sur les campagnes d'information destinées à sensibiliser les citoyens et à leur faire comprendre la nécessité d'efforts de réduction des émissions de gaz à effet de serre.

Il est en outre vital de former des spécialistes et d'éduquer le grand public dans les domaines de l'économie d'énergie, de la protection de l'environnement et du changement climatique.

4.   Observations spécifiques

4.1

Le Comité estime qu'il y a lieu de trouver un équilibre adéquat entre les mesures de réduction des émissions de gaz à effet de serre au sein de l'UE et la solidarité, en déployant des actions de diminution de la pollution dans les pays en développement et en appliquant des instruments flexibles dans le cadre de projets de mise en œuvre commune du mécanisme de développement propre. Ces instruments flexibles ne devraient toutefois être utilisés que s'ils réduisent effectivement les émissions globales de gaz à effet de serre. Ils ne devraient pas encourager une fuite de ces émissions d'États membres vers des pays tiers.

4.2

La Commission propose que les États membres continuent à pouvoir utiliser les crédits MDP afin de garantir l'existence du marché de ces crédits même après 2012. Le Comité exprime sa préoccupation concernant la qualité des réductions d'émissions certifiées (REC) résultant du MDP et propose, afin que les États membres qui investissent dans des projets (lancés avant 2013) continuent à profiter des REC, de revoir et de vérifier les principes de base afin de déterminer si un projet demeure complémentaire. Quant aux nouveaux projets MDP qui doivent mener les États membres à contribuer aux efforts de réduction des émissions de gaz à effet de serre, seuls devraient être retenus ceux qui se basent sur les MTD (meilleures techniques disponibles).

4.3

La Commission évoque uniquement le principe général selon lequel les engagements des pays ayant un PIB par habitant élevé sont plus stricts et ceux des pays ayant un PIB par habitant faible sont moins contraignants. Il est néanmoins possible que des pays, tout en ayant un PIB par habitant identique en chiffres relatifs, rencontrent des difficultés à des degrés différents pour arriver à une réduction identique de la pollution. L'effort devrait être réparti séparément en évaluant la situation de chaque pays, les coûts liés à la diminution de la pollution et l'impact sur la compétitivité et le développement dudit pays. La décision relative au partage de l'effort devrait faire en sorte que les coûts relatifs de la réduction soient équitables, par rapport au PIB de chaque pays.

4.4

Le Comité attire l'attention sur le fait que le texte de la décision contient une incohérence frappante. La Commission propose que l'année 2005 serve de référence pour évaluer les efforts des États membres en vue de réduire leurs émissions de gaz à effet de serre, et que l'année 2020 marque la fin de la période. Conformément au deuxième alinéa de l'article 3, paragraphe 2, tout État membre doit limiter chaque année ses émissions de gaz à effet de serre de manière linéaire. Dans le même temps, le premier alinéa du même article prévoit que chaque État membre doit veiller à ce qu'en 2013 ses émissions totales de gaz à effet de serre provenant de sources non couvertes par la directive 2003/87/CE ne dépassent pas ses émissions annuelles moyennes de gaz à effet de serre provenant de ces sources durant les années 2008, 2009 et 2010, telles que déclarées et vérifiées en application de la directive 2003/87/CE et de la décision 280/2004/CE. Cela signifie que pour évaluer la situation en 2013, ce sont les années 2008, 2009 et 2010 qui serviront de référence.

4.5

Conformément à l'article 3, paragraphe 3 de la proposition de décision, un État membre peut prélever sur l'année suivante une quantité égale à 2 % de la limite d'émission de gaz à effet de serre qui lui a été fixée ou, si les émissions sont inférieures à la limite visée au paragraphe 2, il peut reporter ses réductions d'émissions excédentaires sur l'année suivante. Cette disposition est trop rigide, dans la mesure où une période d'un an n'offre pas une flexibilité suffisante pour réaliser de grands projets et obtenir de bons résultats. C'est particulièrement important pour les petits États membres qui mettent en œuvre des projets à grande échelle destinés à réduire les gaz à effet de serre.

Le Comité propose que chaque État membre élabore un plan pour atteindre ses objectifs nationaux. Cependant, le volume annuel moyen d'émissions de gaz à effet de serre pour la période 2013-2020 ne devrait pas excéder la moyenne des émissions annuelles entre 2005 et 2020. Le Comité est d'avis qu'il sera important pour la mise en œuvre de ces plans, qu'ils fassent l'objet d'un suivi régulier à l'échelon national et européen afin de pouvoir identifier rapidement tout écart et prendre des mesures correctives.

4.6

Afin d'améliorer le rapport coût-efficacité global de l'engagement de la Communauté et d'atteindre les objectifs communs aux moindres frais, le Comité est d'avis que la décision devrait prévoir la possibilité pour un État membre de transférer, sur la base d'accords bilatéraux internationaux, une partie de ses droits d'émission de gaz à effet de serre à un autre État membre.

4.7

Le Comité appelle la Commission à instaurer un système de conformité automatique, par exemple en prévoyant l'imposition d'une amende aux États membres au cas où la quantité d'émissions dépasse la limite autorisée.

4.8

En outre, les dispositions de l'article 4, paragraphe 1, alinéa c) sur la répartition géographique équitable des projets ne sont pas suffisamment précises s'agissant des politiques d'achat de crédits.

4.9

En vue de la mise en œuvre de la décision, la Commission devrait fournir aux États membres des orientations, des instruments et d'autres mesures. Une première étape adéquate pourrait être la publication d'un guide contenant des exemples d'actions déjà couronnées de succès dans l'UE.

4.10

Afin d'atteindre l'objectif de la décision, le Comité recommande que les États membres utilisent les fonds structurels et de cohésion pour les projets qui ne génèrent pas d'émissions de gaz à effet de serre, voire même qui les réduisent.

4.11

Étant donné que pour les installations incluses dans le SCEQE, il est prévu qu'au cours de la période 2013-2020 l'allocation des quotas d'émission prenne la forme d'une vente aux enchères, ce sera un moyen d'obtenir les fonds nécessaires à la réduction des émissions de gaz à effet de serre provenant de secteurs non couverts par le SCEQE. Une partie des fonds ainsi obtenus devrait être allouée aux secteurs économiques qui s'efforcent de réduire leurs émissions de gaz à effet de serre. Le reste serait consacré à un fonds de solidarité pour soutenir les pays en développement et financer les projets d'adaptation au changement climatique qui y sont menés.

Bruxelles, le 9 juillet 2008.

Le Président

du Comité économique et social européen

Dimitris DIMITRIADIS


3.2.2009   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 27/75


Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative au stockage géologique du dioxyde de carbone et modifiant les directives 85/337/CEE et 96/61/CE du Conseil, ainsi que les directives 2000/60/CE, 2001/80/CE, 2004/35/CE, 2006/12/CE et le règlement (CE) no 1013/2006»

COM(2008) 18 final — 2008/0015 (COD)

(2009/C 27/17)

Le 8 février 2008, le Conseil a décidé, conformément à l'article 175 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative au stockage géologique du dioxyde de carbone et modifiant les directives 85/337/CEE et 96/61/CE du Conseil, ainsi que les directives 200/60/CE, 2001/80/CE, 2004/35/CE, 2006/12/CE et le règlement (CE) no 1013/2006».

La section spécialisée «Agriculture, Développement rural et Environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 4 juin 2008 (rapporteur: M. WOLF).

Lors de sa 446e session plénière des 9 et 10 juillet 2008 (séance du 9 juillet 2008), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 138 voix pour, 1 voix contre et 4 abstentions.

Sommaire:

1.

Résumé et conclusions

2.

Introduction

3.

Proposition de la Commission

4.

Observations générales

5.

Remarques spécifiques

1.   Résumé et conclusions

1.1

Le captage et le stockage à long terme (CSC) du dioxyde de carbone (CO2) émis lors de l'utilisation (par combustion) de sources d'énergie fossile contribueraient grandement à la protection du climat. Dès lors, il convient d'essayer d'accélérer le développement de ce procédé afin qu'il puisse être mis en œuvre dès que possible.

1.2

Le Comité se félicite de la directive proposée par la Commission, car elle est une condition nécessaire au développement et à l'utilisation du CSC, et il soutient dans une large mesure son contenu.

1.3

La présente directive aborde les aspects essentiels de la question, et propose des règles à ce sujet. Celles-ci concernent en particulier les questions de la sécurité des personnes et de l'environnement, ainsi que celle des responsabilités à ces égards. Ainsi, la directive soutient également l'acceptation de la part des citoyens et tient compte de leur besoin de sécurité.

1.4

Le développement de l'ensemble de la chaîne de création de valeur du CSC, qui comprend le captage, le transport et le stockage du CO2, se trouve toujours dans une phase précoce, partiellement encore exploratoire. Les dispositions réglementaires de la présente directive doivent tenir compte de cela, et certains points doivent donc être encore adaptés.

1.5

De même, si l'on veut permettre une mise en œuvre rapide des premiers projets, certains points de la présente directive devraient être modifiés de manière à rendre ceux-ci plus facilement utilisables pour les pouvoirs publics nationaux, comme pour les entreprises prêtes à investir, et offrir à ces dernières à la fois une sécurité de planification et des incitations à passer à l'action. Il s'agit des points concernant par exemple les questions de responsabilité, ou la nature et l'ampleur des investissements financiers en matière de sécurité.

2.   Introduction

2.1

Suites aux décisions du Conseil de mars 2007 concernant le réchauffement climatique et la sécurité de l'approvisionnement en énergie, la Commission a proposé toute une série de mesures, sous forme de documents séparés, permettant d'atteindre les objectifs formulés dans les décisions du Conseil. Ces mesures mettent en particulier l'accent sur l'efficacité énergétique, le développement de sources d'énergie renouvelables ainsi que le développement et l'utilisation de technologies novatrices dans ces domaines. Le Comité a élaboré, sur chacun de ces sujets précis, des avis spécifiques (1).

2.2

Dans ce cadre, les procédés permettant de réduire durablement les émissions de gaz à effet de serre émis par l'utilisation de sources d'énergie fossile jouent également un rôle important. C'est donc le sujet du présent avis. Celui-ci porte sur la proposition de directive de la Commission relative au stockage géologique du dioxyde de carbone (CO2).

2.3

Le présent avis sera complété par un avis du Comité, consacré à l'une des techniques semblables, au sujet de la communication de la Commission intitulée (2): «Promouvoir une démonstration à brève échéance de la production durable d'énergie à partir de combustibles fossiles».

3.   Proposition de la Commission

3.1

Étant donné (i) le fait que la demande en énergie, croissante sur le plan international, sera probablement satisfaite principalement grâce aux combustibles fossiles, et (ii) l'objectif de réduire, d'ici à 2050, les émissions de CO2 d'environ 50 % à l'échelle mondiale, et de 60 à 80 % dans les pays industrialisés, la Commission estime indispensable d'exploiter toutes les options de réduction de ces émissions. C'est dans ce contexte que le captage et le stockage du CO2 (CSC) (3) prennent toute leur importance.

3.2

Suite à la demande du Conseil européen de mars 2007, la présente proposition de la Commission constitue un élément en direction de l'objectif de création d'un cadre technique, économique et réglementaire nécessaire pour assurer le déploiement de techniques de CSC respectueuses de l'environnement. Il s'agit en la matière du cadre réglementaire, plus particulièrement de la base juridique de l'article 175, paragraphe 1 du traité CE. La présente proposition doit en outre prévoir une simplification de la législation et des procédures administratives appliquées par les autorités publiques (de l'UE ou nationales).

3.3

Les dispositions déjà existantes, telles que les directives 96/61/CE, 85/337/CEE, 2004/35/CE et 2003/87/CE seront prises en compte, le cas échéants adaptées.

3.4

Au sujet du contenu concret de la proposition de la Commission:

3.4.1

Le chapitre 1 concerne l'objet, le but et le champ d'application. L'on y trouve également un certain nombre de définitions.

3.4.2

Le chapitre 2 couvre la sélection des sites et les permis d'exploration. Les États membres déterminent les zones à mettre à disposition pour le stockage, ainsi que les règles d'attribution des permis d'exploration.

3.4.3

Le chapitre 3 traite des permis de stockage et de leurs conditions d'attribution, ainsi que des compétences de la Commission de l'UE en la matière. L'important est l'évaluation des incidences sur l'environnement, qui comprennent l'analyse d'impact et la consultation du public.

3.4.4

Le chapitre 4 couvre l'exploitation, la fermeture et les obligations après fermeture des sites, ainsi que les critères d'acceptation du CO2, les obligations en matière de surveillance et de communication d'informations, les inspections, les mesures en cas d'irrégularité et/ou de fuite, et la mise à disposition d'une garantie financière.

3.4.5

Le chapitre 5 traite des dispositions relatives à l'accès au réseau de transport et de stockage.

3.4.6

Le chapitre 6 contient des dispositions générales concernant l'autorité compétente, la coopération transfrontière, les sanctions, les rapports à fournir à la Commission européenne, les modifications et les procédures de comitologie applicables.

3.4.7

Le chapitre 7 récapitule les modifications à apporter à d'autres textes législatifs, y compris les nécessaires adaptations de la législation relative à l'eau et aux déchets. De même, il définit des conditions supplémentaires pour l'autorisation de nouvelles centrales.

3.4.8

L'annexe I définit les critères précis pour la caractérisation des sites et l'évaluation des risques. L'annexe II contient des critères très détaillés pour la surveillance. La Commission européenne peut certes modifier les annexes, mais le Parlement européen dispose dans ce cas d'un droit de codécision.

4.   Observations générales

4.1

Le Comité a déjà indiqué à plusieurs reprises (4) qu'une énergie à un prix raisonnable est l'élément vital de nos sociétés sociales modernes, et constitue la condition première de tous les approvisionnements essentiels. Le développement de technologies d'un nouveau type (5) revêt à cet égard une importance notable.

4.2

Le Comité se félicite de la directive proposée par la Commission sur ce thème, car elle est une condition nécessaire au développement et à l'utilisation de l'un des procédés, le CSC, au service de cet objectif, et il soutient dans une large mesure son contenu.

4.3

À ce sujet, le Comité a rappelé (6) que les combustibles fossiles que sont le charbon, le gaz naturel et le pétrole constituent actuellement l'épine dorsale (7) de l'approvisionnement énergétique européen et mondial, et que leur importance ne diminuera probablement pas dans les prochaines décennies.

4.4

Cela n'est pas contradictoire avec l'objectif déclaré d'augmenter de manière significative la part des sources d'énergie renouvelables. Car, même si l'on veut utiliser, d'ici à 2020 au sein de l'UE (8), 20 % au minimum d'énergies renouvelables, les besoins en énergie provenant d'autres sources, nécessaire pour garantir la couverture des 80 % restants (des quelque 50 % restants, le cas échéant, à partir de 2050), demeureront encore considérables à l'horizon de nombreuses décennies.

4.5

Parmi les différentes sources d'énergie renouvelables, jusqu'à présent, il n'est possible d'utiliser à la production d'électricité que l'énergie hydraulique et la biomasse (9), en quantité adaptée à l'importance de la demande, tandis que la disponibilité des énergies éolienne et solaire est limitée du fait de leur dépendance à l'égard des conditions climatiques. Néanmoins, il convient de consacrer d'importants efforts à la poursuite du développement et de l'utilisation de celles-ci et de développer en outre des possibilités de stockages qui leur soient adaptées et qui soient financièrement avantageuses. Ceci fait cependant l'objet d'avis séparés du Comité.