ISSN 1725-2431

Journal officiel

de l'Union européenne

C 162

European flag  

Édition de langue française

Communications et informations

51e année
25 juin 2008


Numéro d'information

Sommaire

page

 

III   Actes préparatoires

 

COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN

 

442e session plénière des 13 et 14 février 2008

2008/C 162/01

Avis du Comité économique et social européen sur la Définition du rôle et du régime des actions de groupe dans le domaine du droit communautaire de la consommation

1

2008/C 162/02

Avis du Comité économique et social européen sur la Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen et au Comité économique et social européen: Stratégie communautaire en matière de politique des consommateurs: Responsabiliser le consommateur, améliorer son bien-être et le protégerCOM(2007) 99 final

20

2008/C 162/03

Avis du Comité économique et social européen sur la Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen — Politique spatiale européenneCOM(2007) 212 final

24

2008/C 162/04

Avis du Comité économique et social européen sur la Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur la mise en œuvre de la directive 1999/44/CE du Parlement européen et du Conseil du 25 mai 1999 sur certains aspects de la vente et des garanties des biens de consommation, comprenant une analyse de l'introduction éventuelle de la responsabilité directe du producteurCOM(2007) 210 final

31

2008/C 162/05

Avis du Comité économique et social européen sur le Rapport de la Commission — Rapport sur la politique de concurrence 2006COM(2007) 358 final

35

2008/C 162/06

Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant l'homologation des dispositifs d'éclairage et de signalisation lumineuse des tracteurs agricoles ou forestiers à roues (Version codifiée) COM(2007) 840 final — 2007/0284 (COD)

40

2008/C 162/07

Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux dénominations textiles — (Refonte) COM(2007) 870 final — 2008/0005 (COD)

40

2008/C 162/08

Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la restitution de biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d'un État membre (Version codifiée) COM(2007) 873 final — 2007/0299 (COD)

41

2008/C 162/09

Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux matières pouvant être ajoutées aux médicaments en vue de leur coloration (Refonte) COM(2008) 1 final — 2008/0001 (COD)

41

2008/C 162/10

Avis du Comité économique et social européen sur le thème: Une évaluation indépendante des services d'intérêt général

42

2008/C 162/11

Avis de la section spécialisée Transports, énergie, infrastructures, société de l'information sur le thème: Favoriser un large accès à la bibliothèque numérique européenne pour tous les publics

46

2008/C 162/12

Avis du Comité économique et social européen sur le thème Bouquet énergétique dans les transports

52

2008/C 162/13

Avis du Comité économique et social européen sur L'efficacité énergétique des bâtiments — la contribution des utilisateurs finaux (avis exploratoire)

62

2008/C 162/14

Avis du Comité économique et social européen sur L'éventuel effet positif ou négatif d'exigences politiques accrues en matière d'environnement et d'énergie sur la compétitivité de l'industrie européenne

72

2008/C 162/15

Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de Règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) no 460/2004 instituant l'Agence européenne chargée de la sécurité des réseaux et de l'information en ce qui concerne sa duréeCOM(2007) 861 final — 2007/0291 (COD)

79

2008/C 162/16

Avis du Comité économique et social européen sur les Instruments de gestion fondés sur les droits de pêche

79

2008/C 162/17

Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CE) no 1782/2003 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs, en ce qui concerne le régime d'aide au cotonCOM(2007) 701 final — 2007/0242 (CNS)

83

2008/C 162/18

Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relative à l'utilisation confinée de micro-organismes génétiquement modifiés (Refonte) COM(2007) 736 final — 2007/0259 (COD)

85

2008/C 162/19

Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la création de l'agence européenne pour l'environnement et du réseau européen d'information et d'observation pour l'environnement (Version codifiée) COM(2007) 667 final — 2007/0235 (COD)

86

2008/C 162/20

Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de règlement (CE) no …/… du Parlement européen et du Conseil concernant les règles générales relatives à la définition, à la désignation et à la présentation des vins aromatisés, des boissons aromatisées à base de vin et des cocktails aromatisés de produits viti-vinicoles (refonte)) COM(2007) 848 final - 2007/0287 (COD)

86

2008/C 162/21

Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l'exploitation et à la mise dans le commerce des eaux minérales naturelles (Refonte)COM(2007) 858 final — 2007/0292 (COD)

87

2008/C 162/22

Avis du Comité économique et social européen sur Les perspectives de la recherche européenne dans le domaine du charbon et de l'acier

88

2008/C 162/23

Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil abrogeant la décision 85/368/CEE du Conseil concernant la correspondance des qualifications de formation professionnelle entre États membres des Communautés européennesCOM(2007) 680 final — 2007/0234 (COD)

90

2008/C 162/24

Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de décision du Conseil relative aux lignes directrices pour les politiques de l'emploi des États membres (conformément à l'article 128 du traité CE)COM(2007) 803 final/2 (Partie V) — 2007/0300 (CNS)

92

2008/C 162/25

Avis du Comité économique et social européen sur L'intégration financière: les marchés boursiers européens

96

FR

 


III Actes préparatoires

COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN

442e session plénière des 13 et 14 février 2008

25.6.2008   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 162/1


Avis du Comité économique et social européen sur la «Définition du rôle et du régime des actions de groupe dans le domaine du droit communautaire de la consommation»

(2008/C 162/01)

Le 16 février 2007, le Comité économique et social européen a décidé, conformément à l'article 29, paragraphe 2, de son règlement intérieur, d'élaborer un avis d'initiative sur le thème:

«Définition du rôle et du régime des actions de groupe dans le domaine du droit communautaire de la consommation»

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 31 janvier 2008 (rapporteur: M. PEGADO LIZ).

Lors de sa 442e session plénière des 13 et 14 février 2008 (séance du 14 février 2008), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 134 voix pour, 94 voix contre et 6 abstentions.

1.   Conclusions et recommandations

1.1

Le CESE a décidé de rouvrir le débat sur le besoin et l'opportunité d'une réflexion approfondie sur le rôle et le régime juridique d'une forme d'action collective harmonisée au niveau communautaire, en particulier dans les domaines du droit de la consommation et de la concurrence, au moins dans un premier temps.

1.2

Le CESE a toujours été partisan de la définition, au niveau communautaire, d'une action de groupe dont le but serait l'obtention d'une réparation effective de dommages dans le cas de violation des droits collectifs ou diffus. Une telle action compléterait utilement la protection déjà offerte par les voies de recours tant alternatives que judiciaires dont notamment l'action en cessation telle que définie par la directive 98/27/CE du 19 mai 1998.

1.3

Le CESE a en effet à plusieurs reprises, défendu la nécessité d'une intervention communautaire dans ce domaine dans la mesure où il a considéré qu'une telle action:

pouvait contribuer de façon décisive à supprimer des obstacles au fonctionnement du marché intérieur, dus aux divergences des différents régimes juridiques nationaux et à redonner ainsi une nouvelle confiance aux consommateurs dans les bénéfices du marché unique et à assurer en outre les conditions d'une concurrence réelle et loyale entre les entreprises (article 3-1 c) et g) du traité);

permettrait un renforcement de la protection des consommateurs leur rendant plus aisée et efficace la façon de faire valoir leurs droits en justice, assurant une application plus effective de la législation communautaire (article 3-1 t) du traité);

répondrait au principe fondamental du droit à un recours effectif devant un tribunal impartial, droit garanti par la Charte européenne des droits fondamentaux (article 47).

1.4

Le fait que plusieurs États membres aient adopté au cours des dernières années des systèmes judiciaires disparates de représentation des intérêts collectifs des consommateurs, alors que d'autres ne l'ont pas encore fait, crée des inégalités dans l'accès à la justice nuisant à la réalisation du marché intérieur. Le CESE déplore d'autant plus cette situation que la satisfaction et la confiance des citoyens est l'un des objectifs affiché de la réalisation du marché intérieur du XXIe siècle. Le CESE se veut attentif aux effets de toute mesure envisagée à l'égard de la compétitivité des entreprises européennes et des retombées que des charges disproportionnées auraient en fin de compte sur les travailleurs et les consommateurs.

1.5

Le CESE se propose donc de contribuer à cette réflexion avec des suggestions concrètes sur le régime juridique d'une telle action de groupe, en tenant compte des systèmes nationaux en vigueur dans les pays européens, mais aussi des expériences d'autres pays ayant développé de telles actions. Il tient particulièrement compte des principes énoncés dans la recommandation C(2007)74 du Conseil des ministres de l'OCDE sur le règlement des litiges de consommation et leur réparation, du 12 juillet 2007.

1.6

Dans la définition des paramètres proposés pour une initiative législative au niveau communautaire, le CESE a pris en considération la tradition juridique commune des institutions judiciaires européennes et les principes fondamentaux communs de procédure civile des États membres et a donc rejeté les aspects de la «class action» à l'américaine, incompatibles avec ces traditions et principes. Le CESE juge particulièrement néfaste tout développement de pratiques attribuant à des tiers investisseurs ou des avocats, inspirés par les «class actions» américaines, des parts substantielles des montants obtenus comme réparation ou comme dommages punitifs dans des procédures introduites au nom des intérêts des consommateurs.

1.7

Compte tenu des objectifs et des finalités d'un tel instrument, le CESE a analysé les principales options possibles en ce qui concerne le régime juridique (avantages et inconvénients d'un régime d'opt-in, d'opt-out ou mixte), le rôle du juge, la réparation des dommages, le recours et le financement.

1.8

La base juridique d'une telle initiative ainsi que l'instrument légal à utiliser sont d'autres questions importantes qui ont également été analysées et qui donnent lieu à des propositions.

1.9

Le CESE rappelle par ailleurs que cette réflexion sur l'instauration d'un mécanisme d'action de groupe ne s'oppose nullement, bien au contraire, à l'existence et au développement des modes alternatifs de règlements de litiges (ADR). Le CESE a, l'un des premiers, exprimé la nécessité de créer des instruments efficaces permettant aux consommateurs de faire valoir leurs droits, individuels ou collectifs, sans recourir au juge. À cet égard, le CESE prône un meilleur alignement des régimes de médiation dans les secteurs qui constituent le monde de la consommation et en particulier là où le commerce transfrontière est le plus développé ou le plus appelé à se développer.

1.10

Les voies de recours collectifs pour les consommateurs lésés s'inscrivent en effet dans une gamme pouvant aller d'actions individuelles, volontaires et consensuelles à des voies de recours collectives et judiciaires. Chacun de ces niveaux de résolution de litiges doit fonctionner de manière optimale, en veillant à faciliter la réparation des préjudices subis au niveau le plus accessible pour les victimes.

1.11

Le CESE se réjouit de l'intention manifestée par la Commission de poursuivre des études sur le sujet. Il insiste cependant, sur la nécessité d'avoir, en parallèle, une réelle volonté politique conduisant à des initiatives législatives adéquates.

1.12

Interprétant la volonté des représentants de la société civile organisée, le CESE s'adresse aussi au Parlement européen, au Conseil et aux États membres pour que cette réflexion soit menée en prenant en considération les intérêts des différentes parties et en respectant les principes de proportionnalité et de subsidiarité et suivie des décisions politiques indispensables pour qu'une initiative dans le sens préconisé soit prise dans les meilleurs délais.

2.   Introduction

2.1

L'objectif de cet avis d'initiative est de promouvoir une réflexion élargie sur le rôle et le régime juridique d'une forme d'action collective (1) au niveau communautaire, en particulier dans le domaine du droit de la consommation et de la concurrence, au moins dans une première phase (2). Son but ultime est d'inciter la société civile et les institutions compétentes de l'Union européenne à étudier le besoin et l'impact d'une telle initiative, à réfléchir à la définition de sa nature juridique et aux termes et conditions de sa mise en œuvre, dans le cadre d'un espace judiciaire européen.

2.2

À cet effet, la méthodologie utilisée est basée sur une analyse préalable des besoins dans le cadre du marché unique et de la conformité de l'initiative avec le droit communautaire. Est ensuite étudiée sa capacité à résoudre les conflits transfrontaliers de façon efficace et rapide, notamment en ce qui concerne les intérêts économiques des consommateurs.

3.   Le marché unique et les intérêts collectifs des consommateurs

3.1

La «massification» des transactions commerciales, suite au développement de la production en série, à partir de la deuxième moitié du siècle passé, a entraîné des changements majeurs dans la façon de passer les contrats et d'obtenir les accords pour la vente et la prestation des services.

L'arrivée de la société de l'information et les possibilités créées par les ventes à distance et le commerce électronique comportent de nouveaux avantages pour le consommateur, mais celui-ci peut rencontrer de nouvelles formes de pression et encourir de nouveaux risques dans la passation des contrats.

3.2

Le développement des offres publiques, des contrats d'adhésion, des formes agressives de publicité et de marketing, d'une information précontractuelle mal adaptée, de pratiques commerciales déloyales généralisées et de pratiques anticoncurrentielles peut causer des préjudices à des groupes importants de consommateurs qui, la plupart du temps, ne sont pas identifiés et peuvent être difficilement identifiables.

3.3

Les intérêts individuels homogènes, les intérêts collectifs de groupements ou les intérêts diffus de tout le monde, ne trouvent pas toujours, dans les systèmes juridiques de droit procédural traditionnels, originaires du droit romain, de formes adéquates d'action judiciaire faciles, rapides, peu coûteuses et efficaces (3).

3.4

Un peu partout dans le monde et, en particulier dans les États membres de l'UE, les systèmes juridiques proposent des formes de protection judiciaire des intérêts collectifs ou diffus.

3.4.1

Cependant ces systèmes sont assez disparates et présentent des différences marquées dans la protection de ces intérêts. Ces différences créent des distorsions dans le fonctionnement du marché intérieur.

3.5

En effet faute d'harmonisation au niveau communautaire, les systèmes judiciaires nationaux se sont développés, dans un passé récent, selon des orientations très différentes. Ces différences ne s'expliquent pas tant par des principes fondamentaux divergents, mais plutôt par des traditions de droit procédural différentes. Les tableaux annexés illustrent les divergences les plus importantes au niveau national (4).

3.6

Les inconvénients de cette situation ont été, très tôt, dénoncés surtout par les organisations représentatives des intérêts des consommateurs, mais aussi par de nombreux juristes et professeurs de droit communautaire en termes d'inégalité des citoyens européens dans l'accès au droit et à la justice (5).

3.7

Au sein des institutions communautaires, ce n'est toutefois qu'en 1985, à la suite d'un colloque organisé à Gand en 1982, sous l'égide de la Commission, que le mémorandum sur «L'accès des consommateurs à la justice» (6) a été publié, document dans lequel la Commission se penchait entre autres et pour la première fois sur les systèmes de défense en justice des intérêts collectifs.

3.8

Il fallut cependant attendre la communication complémentaire du 7 mai 1987, pour que la Commission, à la suite d'une résolution du Parlement européen du 13 mars 1987 (7), annonce véritablement son intention de mettre à l'étude une directive cadre introduisant le droit généralisé des associations à défendre en justice leurs intérêts collectifs et invitant le Conseil à reconnaître le rôle proéminent des organisations de consommateurs, à la fois en tant qu'intermédiaires et en tant qu'agents directs dans le domaine de l'accès des consommateurs à la justice.

3.9

Le Conseil souligna lui aussi dans sa résolution du 25 juin 1987, exclusivement consacrée à l'accès des consommateurs à la justice, le «rôle important que sont appelé[e]s à jouer les organisations de consommateurs», invitant la Commission à «examiner si une initiative au niveau communautaire pourrait être appropriée dans ce domaine»  (8).

3.10

Enfin, en 1989, dans le cadre de la préparation de ses «Priorités futures pour la relance de la politique de protection des consommateurs», la Commission estimait dans son programme triennal (9) (1990-1992), que l'accès à la justice et à la réparation des dommages était médiocre dans un grand nombre d'États membres en raison du coût, de la complexité et des délais nécessaires, et qu'il existait des problèmes liés aux transactions transfrontières. Elle déclarait mener des études sur les mesures à prendre, la possibilité d'actions de groupe pour la réparation des dommages causés aux consommateurs faisant l'objet d'une attention particulière (10).

3.11

Ce n'est toutefois qu'en 1993 que la Commission a relancé un débat public sur cette question avec la publication de l'important «Livre vert sur l'accès des consommateurs à la justice et le règlement des litiges de consommation dans le marché unique»  (11).

En effet, c'est à cette occasion qu'était pour la première fois examinée de manière approfondie et dans une perspective communautaire la question de la mise en place d'un régime uniforme d'actions en cessation, dont beaucoup ont pensé qu'il servirait de base à une véritable action collective de défense des intérêts des consommateurs (12).

3.12

De son côté, le Parlement européen a conclu, dans sa résolution du 22 avril 1994 (13), qu'il serait utile de procéder à une certaine harmonisation des règles de procédure des États membres, en prévoyant la possibilité d'instituer, pour les affaires allant jusqu'à un certain montant, une procédure communautaire qui permette la résolution rapide des litiges transfrontières, indiquant également qu'il conviendrait d'harmoniser, jusqu'à un certain point, les conditions applicables pour le lancement des actions en cessation contre des pratiques commerciales illicites.

3.13

De même, le CESE, dans son avis adopté à l'unanimité lors de la session plénière du 1er juillet 1994 (14), a, entre autres, fait référence au principe de «La reconnaissance générale de la qualité pour intenter une action en justice pour les associations de consommateurs en vue de la représentation des intérêts collectifs et diffus, devant n'importe quelle instance judiciaire ou non judiciaire de tout État membre, indépendamment de la nationalité des intéressés, des associations elles-mêmes ou du lieu du conflit» et a expressément invité la Commission à établir une procédure uniforme en matière d'actions collectives et d'actions en représentation conjointe, non seulement pour la cessation de pratiques illicites mais également pour les actions en dommages et intérêts (15).

3.14

De son coté, la commissaire Emma BONINO, dès l'énoncé de ses priorités, a mis l'accent sur la mise en place d'une procédure communautaire permettant de résoudre rapidement les litiges transfrontières et l'harmonisation des conditions applicables pour intenter des actions en cessation contre des pratiques commerciales illicites, assortie de la reconnaissance mutuelle de la légitimité des associations de consommateurs à agir en justice (16).

3.15

Par la suite, une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant les actions en cessation en matière de protection des intérêts des consommateurs (17) a été publiée le 25 janvier 1996.

Avec cette directive, la Commission donnait suite à la recommandation du rapport Sutherland et répondait ainsi à la suggestion, largement approuvée, qui figurait dans le livre vert (18)  (19).

3.16

La directive en question a indéniablement révolutionné le droit communautaire puisque pour la première fois et de manière générale, la Communauté légiférait dans une matière relative au droit procédural civil (20).

Néanmoins, la suggestion visant à étendre le champ d'application à la réparation des dommages n'a pas été retenue.

3.17

Parallèlement, la Commission a élaboré un «Plan d'action sur l'accès des consommateurs à la justice et le règlement des litiges de consommation dans le marché intérieur», présenté le 14 février 1996, dans lequel, après avoir cerné et caractérisé le problème des litiges de consommation et étudié les différentes solutions trouvées au niveau national dans les États membres, elle énonçait certaines initiatives qu'elle se proposait de lancer. Parmi celles-ci, l'on peut distinguer l'engagement d'une réflexion sur la possibilité pour les consommateurs lésés par un même professionnel de mandater des organisations de consommateurs pour regrouper leurs plaintes ex ante, afin de pouvoir mettre en commun des cas individuels homogènes dans le but de les présenter conjointement en même temps devant une même instance judiciaire (21).

3.18

À ce propos le Parlement européen, dans sa résolution du 14 novembre 1996, «considérant que l'accès à la justice est tout à la fois un droit fondamental de l'homme et une condition indispensable de garantie au regard de la sûreté du droit, qu'il soit national ou qu'il soit communautaire», reconnaissait l'importance des procédures extrajudiciaires de règlement des conflits de consommation mais attirait l'attention sur la nécessité de «garantir au consommateur la possibilité de recourir, après avoir épuisé en vain toutes les procédures de conciliation extrajudiciaires, aux voies judiciaires ordinaires dans le respect du principe d'efficacité et de la sûreté juridique». En conséquence, il invitait la Commission à «élaborer d'autres propositions visant à améliorer l'accès des citoyens européens non résidents aux procédures judiciaires nationales» et encourageait les États membres à «favoriser l'intervention des associations de consommateurs […] en tant que mandataires des personnes habilitées à engager des actions en réclamation» et à «reconnaître à ces associations une légitimation active pour engager une action d'intérêt collectif face à certains comportements commerciaux illicites»  (22).

3.19

À partir de cette période, la question semblait avoir été mise en sommeil au sein de la Commission européenne (23).

Au CESE, en revanche, elle a été à plusieurs reprises évoquée dans l'optique de démontrer la nécessité d'un instrument de procédure civile au niveau communautaire, permettant de défendre en justice des intérêts diffus, collectifs ou individuels homogènes (24).

3.20

La Commission n'a que récemment rouvert la question dans son «Livre vert sur les infractions aux règles communautaires sur les ententes»  (25), en des termes qu'il convient de souligner:

«Pour des raisons pratiques, il est très improbable, voire impossible, que les consommateurs et les acheteurs réclamant des dommages et intérêts de faible ampleur intentent une action pour infraction au droit des ententes. Il faudrait donc examiner si des actions collectives ne permettraient pas de mieux protéger leurs intérêts. Au-delà de la protection spécifique des consommateurs, les actions collectives constituent également le moyen de regrouper en une seule action plusieurs plaintes de moindre ampleur, ce qui permet d'économiser du temps et de l'argent».

3.21

Le CESE a, dans son avis du 26 octobre 2006, marqué son soutien à cette initiative de la Commission et a confirmé la nécessité des actions collectives visant à obtenir réparation dans la mesure où: «[elles] répondent de manière exemplaire à certains objectifs essentiels: 1) réparation effective des dommages, facilitant la demande en dommages et intérêts par les organisations au nom des consommateurs lésés, ce qui contribue à rendre effectif l'accès à la justice; 2) prévention et dissuasion des comportements anticoncurrentiels en raison du plus grand impact social de ce type d'actions»  (26).

3.22

Entre-temps, la Commission a commandé au Centre d'études du droit de la consommation de l'Université Catholique de Louvain une étude importante, récemment publiée, sur les moyens alternatifs de règlement des conflits. Une partie non négligeable de cette étude qui compte 400 pages est consacrée à la description de 28 systèmes nationaux de moyens judiciaires collectifs de défense des consommateurs, ceux de 25 États membres plus ceux des EUA, du Canada et de l'Australie (27).

3.23

La nouvelle commissaire chargée des consommateurs, Meglena KUNEVA, a annoncé dans plusieurs déclarations que ce thème était l'une des priorités de son mandat. Il figure d'ailleurs déjà dans la récente communication sur la «Stratégie communautaire en matière de politique des consommateurs pour 2007/2013»  (28). Ce thème a été réaffirmé tant par la commissaire Neelie KROES que par la Commissaire Meglena KUNEVA lors d'une récente conférence a Lisbonne à l'initiative de la présidence portugaise (29).

3.24

Le Conseil des ministres de l'OCDE vient, lui aussi, d'adopter une Recommandation sur le règlement des litiges de consommation et leur réparation [C(2007)74 du 12 juillet 2007]. Il reconnaît que la plupart des systèmes mis en place dans les États membres pour le règlement des litiges et leur réparation ont été institués pour traiter des affaires au niveau national et ne sont pas toujours adaptés pour indemniser les consommateurs originaires d'un autre État membre.

4.   Pourquoi une action de groupe au niveau communautaire

4.1

La prise en compte des intérêts des consommateurs au sein des États membres et au niveau de l'Union européenne, passe sur le plan juridique non seulement par la reconnaissance des droits matériels mais également de procédures adéquates pour faire valoir ces droits.

Il faut également constater que la multiplication des échanges transfrontaliers a eu pour conséquence le développement de litiges de consommation au niveau européen.

Dans de nombreux cas, il est avéré que le règlement individuel des litiges est insuffisant. Son coût et sa lenteur contribuent largement à l'ineffectivité des droits des consommateurs particulièrement lorsqu'il s'agit d'une multitude (plusieurs milliers voire des millions) de consommateurs lésés par une même pratique et lorsque les montants des préjudices individuels sont relativement faibles. Le développement progressif de la «société européenne» pose aussi des problèmes de détermination du droit applicable, il serait souhaitable que les citoyens européens puissent faire valoir leurs droits d'une façon uniforme. À l'heure actuelle, des comportements abusifs, qui se déroulent dans des circonstances identiques et qui occasionnent des préjudices identiques dans plusieurs États membres, ne peuvent donner lieu à indemnisation que dans les rares États membres disposant d'un système d'action de groupe.

4.2

En outre, les constitutions de tous les États membres et la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales affirment le droit à un procès équitable. Ce droit comprend notamment le droit d'accéder de manière utile et effective à un tribunal.

4.3

À l'heure actuelle, les systèmes judiciaires font que les citoyens ne peuvent pas toujours concrètement et effectivement contester certaines pratiques qui leur sont dommageables et saisir un tribunal.

Plusieurs États membres ont apporté depuis plusieurs décennies deux types de réponses à ce problème.

Ils ont reconnu, dans un premier temps, à l'intérêt collectif des consommateurs le droit d'être protégé par des actions portées soit devant des instances administratives soit devant les cours et tribunaux. Une autre réponse adéquate a également été trouvée par la reconnaissance d'une procédure regroupant des actions individuelles. Ces actions se fondent essentiellement sur une économie de procédure dans la mesure où elles globalisent l'ensemble des actions en les synthétisant en une seule et unique procédure.

4.4

La création d'une action de groupe européenne permettrait un accès à la justice pour tous les consommateurs quelle que soit leur nationalité, leur situation financière et le montant de leur préjudice individuel. Elle offrirait également des avantages pour les professionnels en raison de l'économie de procédure qu'elle permettrait de réaliser. Les coûts d'un tel procès seraient inférieurs à ce qu'ils seraient en cas d'actions individuelles multiples. Cette procédure aurait également l'avantage de la sécurité juridique en concentrant dans une même décision la résolution d'innombrables plaintes similaires (30). Elle éviterait finalement les contradictions de jurisprudence entre les cours des États européens qui auraient à trancher des litiges similaires.

Ce système commun à tous les pays européens permettrait donc une meilleure protection des consommateurs mais également renforcerait la confiance des professionnels et par conséquent les échanges et le commerce au sein de l'Union européenne.

4.5

Cette action ainsi définie aurait un effet positif en matière de droit international privé, compte tenu des difficultés d'interprétation et d'application des normes de résolution des conflits contractuelles et extracontractuelles (Rome I et Rome II). Elle permettrait également de définir précisément les règles de compétence judiciaire, de reconnaissance et d'exécution des décisions judiciaires en matière civile et commerciale (règlement 44/2001) (31).

4.6

Ainsi, le droit de la consommation se trouverait renforcé par une mise en œuvre accrue des recours permettant une juste compensation au profit des consommateurs et une protection effective de la «partie faible», principe fondamental du droit communautaire. Ce serait notamment le cas de la récente directive sur les pratiques commerciales déloyales. Ces pratiques sont souvent déployées concomitamment dans plusieurs États membres lésant de multiples consommateurs sans que ces derniers puissent demander ensemble réparation. L'action de groupe est un complément procédural indispensable à la mise en œuvre effective de cette directive.

L'ensemble des directives à ce jour connues dans le domaine de la protection des consommateurs telles que transposées par les États membres, verraient ainsi leur degré d'efficacité renforcé par la reconnaissance d'une action de groupe dans les domaines couverts par les directives.

Il serait souhaitable que ces dispositions puissent également être appliquées au bénéfice des petites et moyennes entreprises qui sont dans une situation similaire.

4.7

Bien évidement, la mise en œuvre d'une procédure judiciaire collective au niveau communautaire, comme ultime recours aux efforts de résolution des litiges, ne porte aucun préjudice aux systèmes de résolution extrajudiciaire de conflits de consommation. Ces derniers ont reçu l'appui sans réserve du CESE. Leurs potentialités doivent encore être approfondies et développées.

5.   Terminologie

5.1

Pour bien cerner l'objet de la proposition il faut se mettre d'accord sur le type d'action judiciaire dont il est question.

Comme le montre la synthèse des systèmes adoptés dans les États membres, la désignation et le contenu des différents types d'action varient beaucoup. Il faut ainsi faire une distinction entre les actions représentatives, les actions dans l'intérêt collectif et les actions de groupe.

5.2

Les actions représentatives ne sont ouvertes qu'aux associations de consommateurs ou entités administratives (du type Ombudsman) afin de faire cesser des agissements contraires aux droits des consommateurs voire également, dans certains pays, en vue de la suppression de clauses abusives ou illicites dans les contrats de consommation.

5.3

Les actions dans l'intérêt collectif ouvrent la possibilité aux associations de consommateurs d'agir devant une instance judiciaire ou non lorsque l'intérêt collectif, général, des consommateurs est lésé par la violation, soit d'une disposition précise de droit matériel soit d'une norme générale de comportement. L'intérêt collectif n'est pas la somme des intérêts individuels des consommateurs et se rapproche de l'intérêt général.

5.4

L'action de groupe est une action en justice qui permet à un grand nombre de personnes de faire reconnaître leurs droits et d'obtenir réparation. Techniquement, elle constitue donc une mise en œuvre procédurale collective de droits individuels.

5.5

L'action de groupe n'est pas réservée au seul domaine de la protection des consommateurs et de la concurrence.

Toutefois, dans le cas du présent avis, elle est ramenée aux seuls domaines matériels tels que le droit communautaire les reconnaît.

5.6

Il est donc proposé pour le présent avis d'utiliser le terme «action de groupe» (32).

6.   Base juridique

6.1

La base juridique pour la politique de défense des consommateurs figure dans le titre XIV du traité intitulé «Protection des consommateurs».

L'article 153 constitue manifestement un élément important de la réflexion.

6.2

En effet, en l'état, même si le droit de la consommation s'est essentiellement développé autour de la référence que constitue l'article 95 du traité, la politique de la protection du consommateur telle qu'elle est ici envisagée, constitue de toute évidence une mesure destinée à promouvoir les intérêts économiques des consommateurs.

6.3

Il n'est pas contestable que l'action de groupe assurera un niveau élevé de protection et permettra aux associations de consommateurs de s'organiser afin de préserver les intérêts des consommateurs, c'est-à-dire de leur assurer une juste compensation en cas de violation des droits que l'ensemble du droit communautaire, y inclus le droit de la concurrence, leur reconnaît notamment.

6.4

Une action de groupe au niveau communautaire contribuera également à améliorer le fonctionnement du marché intérieur en faveur des consommateurs, tel que cela est voulu dans la «révision du marché intérieur». Les consommateurs seront plus en confiance pour développer le commerce transfrontière (33).

6.5

Il peut également être soutenu que s'agissant d'un instrument purement judiciaire, les articles 65 et 67 pourraient être éventuellement retenus comme base juridique adéquate. En effet, c'est sur cette base juridique qu'à partir de 1996, la Commission a proposé et le Conseil ainsi que le Parlement ont adopté toute une série d'instruments juridiques dans le domaine du droit procédural civil au niveau communautaire (34).

Cette solution pourrait être envisagée dès lors que cette action de groupe pourrait être utilisée tant pour les conflits transfrontaliers que pour les litiges nationaux et dans des domaines autres que le droit de la consommation.

6.6

En toute hypothèse, l'action de groupe devra respecter les principes de subsidiarité et de proportionnalité, sans jamais aller au-delà du nécessaire pour assurer les objectifs du traité, dans la mesure où les objectifs ne peuvent pas être suffisamment accomplis par les États membres et, donc, sont mieux réalisés au niveau communautaire.

6.7

Elle devra aussi suivre les principes et les mécanismes mis en avant dans la recommandation du Conseil des ministres de l'OCDE (Rec. C(2007) 74 du 12 juillet 2007) qui sont présentés comme étant communs aux États membres malgré leur diversité de culture juridique.

7.   Les paramètres d'une action de groupe au niveau communautaire

7.1   Ce que l'action de groupe ne doit pas être

7.1.1   L'action de groupe ne doit pas être une action représentative:

7.1.1.1

L'action représentative n'est ouverte qu'à certaines entités spécialement habilitées (associations de consommateurs, Ombudsman). Les consommateurs ne peuvent généralement pas obtenir réparation de leurs préjudices individuels.

7.1.1.2

Ces procédures ont pour principal objectif la cessation des agissements contraires aux droits des consommateurs voire également, pour certains pays, la suppression de clauses abusives ou illicites dans les contrats de consommation, pour lesquels le juge ne peut prévoir une quelconque réparation.

7.1.1.3

Certains pays ont aménagé ces mécanismes afin de permettre une indemnisation des consommateurs. Cette réparation n'est cependant pas reversée aux consommateurs individuels mais conservée par les entités représentatives ou versée à l'État pour un usage social.

7.1.1.4

Ce mécanisme ne correspond donc pas en pratique à une véritable action de groupe dans laquelle tous les consommateurs sont indemnisés dans une seule instance.

7.1.2   L'action de groupe ne doit pas être une «class action» américaine:

7.1.2.1

Instaurer une action de groupe européenne ne conduit pas à implanter en Europe la Class action des États-Unis. Le système judiciaire américain est très différent des systèmes judiciaires des États membres. Les points faibles de la Class action dénoncés comme donnant lieu à des dérives sont propres à ce système judiciaire et ne pourraient pas intervenir en Europe.

7.1.2.2

Aux États-Unis, les décisions de justice sont rendues par des jurys populaires et des magistrats élus. Cette composition particulière, à la différence de celle de la majorité des États membres (magistrats professionnels), conduit très souvent certaines juridictions des États à autoriser des actions fantaisistes et à rendre des décisions trop favorables aux demandeurs conduisant les consommateurs à présenter leurs demandes devant certaines cours plutôt que d'autres réputées moins favorables (forum shopping).

7.1.2.3

L'action de groupe européenne au contraire, serait un rempart contre le forum shopping puisqu'un seul type de procédure serait créé et implanté dans chaque État membre induisant que quelque soit la juridiction ou l'État choisi par les demandeurs, le déroulement de l'action et les mesures prononcées par le juge seraient de même nature.

7.1.2.4

Les dommages et intérêts compensatoires peuvent être accompagnés de dommages et intérêts punitifs. Ces réparations qui sont fixées par les jurys et les magistrats élus atteignent souvent des montants astronomiques. Les dommages et intérêts punitifs n'existent pas dans la plupart des États européens.

7.1.2.5

Les avocats sont rémunérés par un système généralisé de contingency fees. Il s'agit d'une sorte de pacte de «quota litis» où les avocats, qui peuvent être eux-mêmes les demandeurs, s'associent aux résultats de la demande. Ce système est prohibé dans la majorité des pays membres de l'Union européenne, soit par la loi, soit par les codes de déontologie des avocats.

7.2   Le choix fondamental: opted-in ou opted-out

L'étude des procédures d'action de groupe adoptées dans les États membres permet de les classifier en fonction du mécanisme principal de déclenchement de l'action et d'intervention du consommateur dans la procédure. Soit celui-ci doit faire une démarche volontaire pour faire partie de la procédure, et l'on parle alors d'opted-in; soit le déclenchement de l'action entraîne automatiquement l'intervention de ce consommateur dans la procédure sans qu'il ait besoin de se manifester, il s'agit alors d'opted-out. Le consommateur conserve toujours la possibilité, dans cette dernière hypothèse, de s'exclure de la procédure. L'élaboration d'une action de groupe européenne passe donc nécessairement par le choix du mécanisme de base de celle-ci.

7.2.1   Opted-in et Test case

7.2.1.1

Le système dit de l'opted-in prévoit une manifestation de volonté de la personne pour faire partie de la procédure. Les intéressés doivent donc se faire connaître et se joindre expressément à l'action avant que la décision ne soit rendue.

En parallèle de ce mécanisme d'opted-in se sont également développés des mécanismes dits «test cases» ou reposant sur un premier jugement déclaratoire. Ces procédures sont proches des actions de groupe fondées sur l'opted-in puisque, là encore, les intéressés doivent se manifester pour participer à la procédure et déposer des demandes individuelles. La particularité de ce mécanisme réside cependant dans le fait que le juge sélectionne une de ces demandes individuelles et ne statue que sur celle-ci. La décision rendue dans la procédure test vaudra pour toutes les autres demandes individuelles enregistrées par le tribunal.

7.2.1.2   Avantages de ces mécanismes

7.2.1.2.1

Chaque membre du groupe doit se manifester pour faire partie de la procédure généralement en s'inscrivant dans un registre. Il y a donc une manifestation de volonté expresse qui permet d'être en accord avec le principe de la liberté d'agir en justice. Le demandeur n'agit pour le compte des personnes qu'après que celles-ci lui aient donné leur accord formel.

7.2.1.2.2

Le mode «opted-in» permet de déterminer ex ante l'étendue prévisible des indemnités en jeu. Ceci est important tant pour les défendeurs directement visés par la demande de réparation, de manière générale, que pour leur possibilité de souscrire des assurances susceptibles de couvrir une partie des dommages envisagés. Ainsi, des moyens financiers adéquats seront réservés pour répondre aux demandes de réparation légitimes.

7.2.1.2.3

Dans la procédure de test case, un seul dossier individuel est présenté au juge pour apprécier le problème: cela constitue un gain de temps et d'efficacité pour le magistrat puisque qu'il juge de la responsabilité du professionnel en partant de ce seul cas.

7.2.1.3   Inconvénients de ces mécanismes

7.2.1.3.1

Ces mécanismes sont difficiles à gérer et coûteux: les intéressés doivent se manifester pour faire partie de la procédure et constituer un dossier individuel. La gestion des dossiers individuels devient complexe dès lors que le nombre des intéressés est important.

7.2.1.3.2

Cela génère des délais de procédure très longs puisque le tribunal doit organiser et traiter tous ces dossiers individuels. Or, dans les litiges de masse qui sont à l'origine de la plupart des actions de groupe, les préjudices individuels sont relativement homogènes et ne nécessitent souvent pas un examen individuel.

7.2.1.3.3

Dans le mécanisme de test case, le juge ne fixe pas toujours le montant des réparations dues et renvoie parfois à des procédures individuelles. Cela entraîne des problèmes de gestion et un rallongement des délais de la procédure.

7.2.1.3.4

L'étude des actions de groupe avec opted-in ou des tests case engagées dans les pays disposant de ce mécanisme révèle, par ailleurs, qu'une bonne partie des consommateurs ne déposent pas de demande auprès du tribunal faute de mesure d'information efficace sur l'existence de la procédure. Les intéressés, pour une grande partie, se refusent également à saisir le tribunal en raison des obstacles matériels, financiers et psychologiques que génère l'action en justice (cela demande du temps, de l'argent, et c'est d'une extrême complexité).

7.2.1.3.5

Il y a donc une importante déperdition entre le nombre des personnes agissant réellement et celles potentiellement concernées. La réparation des dommages des consommateurs n'est donc pas totale. Le bénéfice illicite éventuellement réalisé par le professionnel lors de la pratique peut être en grande partie conservé par ce dernier. Le but dissuasif de la procédure n'est pas atteint.

7.2.1.3.6

Ces mécanismes posent également un problème au regard de l'effet relatif de la chose jugée. La décision obtenue dans le cadre de la procédure d'action de groupe ne vaudra que pour les personnes s'étant jointes à l'action. Dès lors, les consommateurs qui ne se sont pas manifestés auront toute latitude pour engager des actions individuelles qui pourront aboutir à des décisions en contradiction avec celle obtenue dans le cadre de l'action de groupe.

7.2.2   Opted-out

7.2.2.1

L'action de groupe traditionnelle est basée sur un système d'opted-out qui intègre par défaut toutes les personnes victimes d'un comportement, à l'exception de celles qui ont expressément manifesté leur volonté de s'exclure.

Certains États européens se sont inspirés de ce mécanisme pour élaborer une procédure «sui generis» d'action de groupe.

7.2.2.2   Avantages de ce mécanisme

7.2.2.2.1

L'examen des systèmes nationaux qui relèvent de l'opted-out démontre que cette procédure est plus simple à gérer et plus efficace que les autres mécanismes adoptés par certains États membres.

7.2.2.2.2

Elle garantit un réel accès des intéressés à la justice, et par là même, une réparation juste et effective à l'ensemble des consommateurs lésés par des pratiques.

7.2.2.2.3

Elle évite les difficultés de gestion pour le demandeur et pour le tribunal (en effet les membres du groupe ne se font connaître qu'à l'issue de la procédure et non pas en amont).

7.2.2.2.4

Elle a par ailleurs un réel effet dissuasif sur la partie responsable puisque celle-ci est contrainte de réparer toutes les personnes ayant souffert d'une pratique et éventuellement de restituer le bénéfice illicite qu'elle a pu en retirer.

7.2.2.2.5

Il est également nécessaire de tenir compte des avantages que présente ce type de procédure pour le professionnel. L'action de groupe permet une économie de moyens humains et financiers et une plus grande efficacité dans la défense du professionnel. Au lieu de devoir gérer, simultanément, une multitude de litiges similaires devant une multitude de juridictions différentes, il prépare ses moyens de défense devant une seule instance.

7.2.2.3   Inconvénients de ce mécanisme

7.2.2.3.1

Ce mécanisme pourrait être estimé non conforme à des principes constitutionnels de certains pays et à la Convention européenne des droits de l'homme, notamment le principe de la liberté d'agir en justice dans la mesure où les personnes font automatiquement partie du groupe sans avoir manifesté leur accord express à l'action. Si elles ne s'excluent pas, elles pourraient être liées par la décision rendue.

Il est cependant tout à fait possible de préserver cette liberté individuelle soit en adressant aux personnes considérées une information personnalisée, ce qui permet de considérer que les personnes qui ensuite ne s'excluent pas ont donné un mandat tacite à l'action, soit en donnant aux membres du groupe le droit de s'exclure de la procédure à tout moment et même après que la décision soit rendue et, si la décision leur est défavorable, de leur permettre d'entamer des actions individuelles.

7.2.2.3.2

Les droits de la défense comme le principe du contradictoire et le principe d'égalité des armes seraient également atteints: le professionnel doit pouvoir faire valoir des moyens de défense individuels contre une des victimes membre du groupe. Ce principe est associé à celui de «procès équitable» de l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme. En effet, dans le système de l'opted-out, tous les intéressés ne seront peut-être pas nommément désignés et connus du professionnel. Dés lors celui-ci pourrait être dans l'impossibilité de faire valoir des moyens de défense individuels.

Cependant, dans le cadre d'une action de groupe, il y a forcément une homogénéité des situations individuelles dont le juge est le garant. Les litiges de consommation et de la concurrence sont principalement issus de contrats et, dès lors, les situations des intéressés sont quasi identiques. La «causa petendi» est une et même. On voit alors difficilement comment le professionnel pourrait invoquer à l'encontre d'un consommateur un moyen de défense particulier.

Le juge peut disposer tout au long de la procédure de la possibilité de rejeter un recours dans lequel il constaterait une grande hétérogénéité de situations de fait ou de droit.

Enfin, au stade de l'indemnisation, le juge a la possibilité de créer des sous groupes afin d'adapter notamment le montant des réparations aux situations individuelles et donc aux éventuelles atténuations de responsabilité.

7.2.3   Opted-out et opted-in selon le type de litige

7.2.3.1

Le système choisi récemment par le Danemark et la Norvège prévoit à la fois un système d'opted-in et d'opted-out. Le juge peut décider d'opter pour un système d'opted-out si les litiges sont de faible montant, les demandes similaires, et s'il est difficile de faire une procédure sur la base de l'opted-in. Il y a de nombreux litiges dans le domaine de la consommation dans lesquels les consommateurs n'ont pas de recours individuels efficaces en raison du nombre important d'individus concernés et de la faiblesse des montants concernés. La procédure basée sur l'opted-out permet la prise en compte de toutes les personnes concernées et d'obtenir une sanction à la hauteur du bénéfice illicite éventuellement perçu. Pour les litiges dans lesquels les préjudices individuels sont élevés, le système basé sur l'opted-in est choisi et implique que chaque consommateur se fasse connaître afin de faire partie de la procédure.

7.2.3.2   Avantages de ce mécanisme

Pour les litiges de masse la gestion de la procédure est facilitée. L'objectif de réparation est atteint si la mesure de publicité est efficace. L'objectif dissuasif est également atteint.

Les éventuelles atteintes aux principes constitutionnels et à la Convention européenne des droits de l'homme sont contrebalancées par cette efficacité dans la réparation et la dissuasion.

7.2.3.3   Inconvénients de ce mécanisme

Il faut d'abord soulever la difficulté pour fixer la frontière entre les deux mécanismes d'opted-in et d'opted-out. Les deux pays qui ont adopté ces mécanismes l'ont fait récemment et on ne dispose pas encore de cas concret. Il n'est fait référence dans les lois qu'à «des litiges de masse de petit montant pour lesquels on ne doit pas s'attendre à des procédures individuelles».

Ce problème de frontière non clairement définie pourra donner lieu à des débats très longs pendant la procédure et à des recours qui rallongeront les délais de procédure.

7.3   Le rôle du juge

7.3.1

Dans ce type particulier de procédure qui met aux prises de multiples demandeurs, les pouvoirs dévolus au juge sont une question majeure.

7.3.2

Dans la plupart des mécanismes d'opted-out en effet, une première phase de la procédure est consacrée à l'examen par le juge de la recevabilité de l'action. Dans les tests case, l'examen du dossier individuel a cette même finalité.

7.3.2.1

L'intérêt de cette étape de recevabilité est qu'elle permet de stopper en début de procédure toutes les demandes qui sont manifestement non fondées ou fantaisistes et qui pourraient porter atteinte de manière illégitime à l'image de la partie adverse, en évitant à des procédures abusives ou inadaptées de prospérer.

7.3.2.2

C'est le juge qui est le garant du bon déroulement de cette étape de recevabilité. Concrètement, il lui appartient de vérifier que les conditions fixées dans la loi pour engager l'action de groupe sont respectées.

7.3.2.3

C'est nommément le cas:

de l'existence même d'un litige (il ne faut pas que le litige du demandeur à l'action soit prescrit);

quand la composition du groupe rend impraticable une procédure conjointe ou une procédure avec mandat;

quand il y a des questions de droit ou de fait communes aux membres du groupe (même «causa petendi»);

quand la demande à l'encontre du professionnel est cohérente au regard des faits allégués (critère de l'apparence sérieuse de droit, «fumus boni iuris»);

quand le demandeur est en mesure de représenter et de protéger de façon adéquate les intérêts des membres du groupe.

7.3.3

Dans une phase postérieure, il est également important que le juge puisse valider l'éventuelle proposition de transaction ou la refuser s'il estime qu'elle n'est pas dans l'intérêt des membres du groupe. En cela il doit avoir un pouvoir supérieur à celui d'homologation des transactions que lui octroie habituellement la loi dans la plupart des systèmes judiciaires des États membres.

7.3.4

La particularité de cette procédure conduit également à prévoir des modalités adaptées de production des preuves. Le juge doit avoir la possibilité d'user de pouvoirs d'injonction à l'égard de la partie adverse ou de tiers pour obtenir la production de documents ou bien encore doit pouvoir ordonner des mesures d'instruction aux fins de constitution de nouvelles preuves. La législation instituant l'action de groupe doit prévoir expressément que le juge ne peut refuser d'agir en ce sens dès lors que les demandeurs en font la demande.

7.3.5

Afin de permettre aux magistrats d'assumer le mieux possible ces pouvoirs, il semble nécessaire de prévoir que seuls certains tribunaux nommément désignés seront compétents pour traiter des actions de groupe. Il faudrait donc adapter les structures judiciaires des États membres et prévoir une formation particulière des magistrats de ces juridictions.

7.4   Une réparation effective des dommages

7.4.1

L'action de groupe doit permettre de demander la réparation du préjudice matériel (financier), du préjudice physique ainsi que du pretium doloris et d'autres dommages moraux. L'objectif de l'action étant à la fois la réparation des consommateurs et la dissuasion, il semble nécessaire de prévoir une indemnisation des entiers préjudices. Il doit également être possible de mettre à disposition des tribunaux des méthodes d'évaluations simples, peu coûteuses et transparentes sans que le principe de la réparation ne soit abandonné.

7.4.2

Les demandeurs à l'action de groupe doivent également pouvoir obtenir du juge plusieurs modes de réparation. À côté de la cessation des agissements ou de la nullité d'un acte toujours possible, la réparation des préjudices doit pouvoir être directe ou indirecte. En outre, elle doit pouvoir s'accompagner d'autres mesures de réparation comme la publicité de la diffusion, l'affichage, etc.

7.4.3

La réparation directe et individuelle ne doit pas être la seule envisagée car dans certaines hypothèses elle sera difficile, voire impossible, à réaliser soit parce que les membres du groupe ne peuvent être identifiés dans le cadre d'un mécanisme d'opted-out, soit parce qu'ils sont trop nombreux, soit parce que le montant de leur préjudice individuel est trop faible. L'essentiel est qu'il y ait toujours réparation des personnes même de manière indirecte et que l'effet dissuasif soit atteint.

7.4.3.1

Des mécanismes adéquats doivent être imaginés dans les cas ou le juge peut calculer le montant de chaque réparation individuelle pour des membres identifiés ou identifiables du groupe (opted-in, test case ou même opted-out lorsque le professionnel a fourni la liste des clients concernés par exemple), mais également dans les cas où cette distribution individuelle s'avère trop onéreuse au regard du montant faible du préjudice individuel.

7.4.3.2

De la même façon, si les sommes ne sont pas toutes distribuées, il faut privilégier une mesure de réparation indirecte avec l'ensemble de la somme qui constitue alors un reliquat. Il faut que le juge dans sa décision détaille l'action financée par le reliquat et qu'il arrête des modalités de contrôle de sa réalisation qui peut être déléguée à un tiers.

7.4.3.3

Dans l'hypothèse ou même cette mesure de réparation indirecte est impossible, la totalité du reliquat fixée par le juge doit être reversée à un fonds d'aide à l'action de groupe pour le financement de nouvelles procédures.

7.4.3.4

Si le juge ne peut pas calculer le montant de chaque réparation individuelle dans les cas où il n'est pas possible d'identifier tous les membres du groupe (mécanisme d'opted-out uniquement), il doit pouvoir fixer une grille d'évaluation des différentes catégories de préjudice. La distribution de ces sommes peut être déléguée au greffe du tribunal, mais aussi à l'avocat du représentant du groupe, à un tiers (assureur, comptable etc.) avec l'avantage de décharger le tribunal de cette étape complexe et longue d'analyse des demandes individuelles.

7.4.3.5

Le juge dans cette seconde hypothèse doit pouvoir prévoir une indemnisation individuelle pour les membres du groupe qui se seront fait connaître à la suite de la mesure d'information du jugement et le reliquat doit être affecté à des actions réparant indirectement le préjudice subi par le groupe.

7.4.3.6

Si aucune mesure indirecte n'est possible, le reliquat doit être reversé au fonds d'aide.

7.5   Les recours

7.5.1

L'action de groupe doit reconnaître des recours à l'une et l'autre partie.

7.5.2

Eu égard à l'importance que représentent d'une part, la nécessité d'une indemnisation rapide des victimes et d'autre part, la certitude de ce que les droits de l'une et l'autre partie ont été justement appréciés, il convient de concilier le droit de faire appel de la décision pour chacune des parties avec ces impératifs.

7.5.3

Il paraît donc important que la reconnaissance de ce droit oblige les États membres à mettre en place une procédure accélérée en appel afin d'éviter un mécanisme purement dilatoire.

7.5.4

Par ailleurs, la certitude de ce que les indemnisations auxquelles est condamnée la partie responsable sont justement provisionnées dans sa comptabilité, constitue également une garantie en cas d'appel pour les membres du groupe.

7.6   Le financement du système

7.6.1

Le système d'action de groupe doit s'autofinancer à terme.

7.6.2

Étant entendu qu'il n'est pas souhaitable, voire possible, d'instaurer un système généralisé de «contingency fees» à l'américaine, car contraire à la tradition juridique européenne, il est indispensable de prévoir un mode de financement permettant aux demandeurs ne disposant pas des moyens financiers pour engager l'action de groupe, d'obtenir une avance des frais de justice (frais d'avocat, d'expertise dans le cadre des mesures d'instruction acceptées par le juge, etc.).

7.6.3

Un des moyens de financer ce système, serait la constitution d'un «Fonds d'aide au recours collectif» alimenté par le montant des «bénéfices illicites» des entreprises condamnées, tels que définis par le juge dans la procédure, dans la mesure où ils ne sont pas réclamés par les personnes directement lésées et identifiées (35).

7.6.4

Le fonds d'aide peut, en outre, avoir pour mission de centraliser toutes les informations relatives aux actions de groupe en cours et être chargé de diffuser les informations concernant les démarches à entreprendre pour se faire connaître, s'exclure du groupe ou obtenir une indemnisation.

7.7   Autres règles de procédure

Dans le détail, il y aura une multitude de règles de procédure qui doivent être prévues et qu'on se limite à énoncer «pro memoria».

Il s'agit ainsi de:

régime des annonces pour la notification des intéressés,

frais de justice et assistance judiciaire,

coopération entre les autorités judiciaires et administratives des états membres,

délais pour la pratique des actes judiciaires et délais de prescription,

utilisation de l'Internet (e-justice).

8.   Instrument légal: règlement ou directive

8.1

La mise en œuvre de cette action de groupe sur le plan communautaire pourra être faite par le biais soit d'une directive, soit d'un règlement; on ne considère pas, par définition, qu'une simple recommandation soit de nature à créer les conditions d'efficacité et d'uniformité nécessaires pour l'adoption harmonisée d'une telle initiative dans les 27 États membres.

8.2

Dés lors qu'est envisagé un contenu élargi à d'autres sujets et non exclusivement en relation avec les droits des consommateurs, et dès lors que la base juridique choisie est constituée des articles 65 et 67 du traité, l'adoption d'un règlement est envisageable, au même titre, par exemple, que les règlements relatifs aux procédures d'insolvabilité, au titre exécutoire européen, à la procédure européenne d'injonction de payement, à la procédure européenne pour les demandes de faible importance ou pour la saisie d'avoirs bancaires.

8.3

Cependant s'il est décidé de restreindre, au moins dans une première phase, le domaine d'application de cette initiative aux droits des consommateurs, le mode le plus approprié pour la mise en œuvre de cette action de groupe sur le plan communautaire paraît être une directive, qui serait la suite de la directive relative à l'action en cessation.

8.4

En effet, des disparités importantes subsistent encore entre les États membres quant aux règles de procédure et dès lors, il convient de dégager de manière générale les principes fondamentaux de l'action de groupe, étant entendu que les États mettraient en œuvre la directive en respectant leurs principes procéduraux habituels.

Il n'est pas sûr en effet par exemple que l'harmonisation soit possible dès lors que les tribunaux désignés pour connaître de cette action dépendraient des règles d'organisation judiciaire de chaque État.

Les modes de saisine doivent s'adapter aux particularités des États. Dès lors, un règlement serait inadéquat.

8.5

Il semble évident aussi que la directive dans ce cas doit être une directive d'harmonisation totale afin d'éviter que les États membres ne rendent le système plus contraignant au détriment des entreprises ayant leur siège social dans cet État.

Bruxelles, le 14 février 2008.

Le Président

du Comité économique et social européen

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  Au sens de la procédure civile et ayant pour objet la défense des intérêts collectifs ou diffus soit pour la prévention (action en suppression) soit pour la réparation (demande de dommages intérêts). Un autre sens de l'expression «action collective» peut-être trouvée surtout dans la littérature juridique anglo-saxonne pour désigner les racines sociologiques de l'asociabilité (cf. «Collective action in the European Union; interests and the new politics of associability» Justin GREENWOOD et Mark ASPINWALL, Routledge, London, 1998), avec un intérêt remarquable au niveau de l'enquête sur les origines sociologiques et les besoins sociaux qui justifient les actions collectives au sens procédural strict.

(2)  On ne devra pas exclure la possibilité, désormais consacrée déjà dans plusieurs systèmes juridiques nationaux, d'élargir le cadre d'application des actions collectives à tous les intérêts collectifs ou diffus dans des domaines comme l'environnement, le patrimoine culturel, l'aménagement du territoire, et que ce soit à l'encontre de personnes de droit privé ou public, dont les États, les administrations ou les collectivités publiques.

(3)  Il est rare de trouver dans la littérature juridique une formule aussi lapidaire, que celle qu'un insigne juriste, député portugais, a trouvée pour soutenir, pendant le débat parlementaire, l'introduction des actions de groupe au Portugal.

En se rapportant aux nouveaux droits de la 2a et de la 3a générations, droit du travail, des consommateurs, de l'environnement, de l'aménagement du territoire, de la protection du patrimoine culturel «des droits de portée universelle qui, étant de chacun, appartiennent à plusieurs, sinon à tous», le député ALMEIDA SANTOS se demandait:

«Ces droits appartenant à tous, ou du moins à un grand nombre, est-il justifié que leur protection soit faite au compte gouttes, les plaignants faisant la file, en attente de voir jugée leur affaire, éventuellement identique à celle de leur confrère ou de leur voisin, et souvent en obtenant gain de cause alors que le résultat n'a plus aucun sens, alors que l'indemnisation a déjà été consommée par l'inflation, alors que la réparation de l'honneur arrive trop tard pour empêcher le divorce ou regagner du crédit, ou enfin, alors que le point d'arrivé d'un long chemin de croix procédural est l'image vivante de l'inefficacité et de l'inutilité? Devrons-nous maintenir que telle quelle la vision kafkaïenne du purgatoire judiciaire? Soudain, on prend conscience qu'une protection juridique exclusivement individuelle n'est pas suffisante; qu'il y a des droits et des intérêts» metaindividuels«, à mi-chemin entre les droits individuels et les intérêts collectifs; que le droit d'agir en justice de ceux qui sont directement ou indirectement lésés, est insuffisant; que la fin d'une conception individualiste du droit et de la justice est proche; que l'aube d'un nouveau pluralisme et d'un nouveau droit pointe à l'horizon» (in D.A.R. I Série, no 46, 21/02/1990, page 1617).

(4)  L'étude du Centre du droit de la consommation de l'Université catholique de Louvain préparé pour la Commission (DG SANCO) est aussi un excellent recueil qui permet de dégager les conséquences des différentes approches nationales dans le règlement des litiges transfrontaliers, surtout quand des consommateurs de plusieurs États membres sont affectés par les mêmes pratiques commerciales déloyales transnationales, par les vices ou les défauts des mêmes produits ou par des contrats négociés à distance incluant les mêmes clauses contractuelles générales abusives.

(5)  Dans la doctrine, l'on ne peut oublier l'ouvrage précurseur de Jacques van COMPERNOLLE «Le Droit d'action en justice des groupements» LARCIER, Bruxelles, 1972, ainsi que l'ouvrage collectif «L'aide juridique au consommateur», de T. BOURGOIGNIE, Guy DELVAX, Françoise DOMONT-NAERT et C. PANIER, CDC Bruylant, Bruxelles, 1981.

(6)  Transmis au Conseil le 4 janvier 1985 et complété, le 7 mai 1987, par une «Communication complémentaire sur l'accès des consommateurs à la justice». En outre, dans la communication de la Commission du 4 juin 1985, intitulée «Nouvelle impulsion pour la politique de protection des consommateurs» (COM(85) 314 final), dont les orientations ont été approuvées par le Conseil le 23 juin 1986 (JO C 167 du 5.6.1986), l'on soulignait déjà que les procédures juridiques classiques sont lentes et souvent chères par rapport aux montants en cause en matière de consommation et qu'il était nécessaire de disposer de moyens appropriés de consultation et de recours pour que les droits des consommateurs soient dûment protégés.

(7)  La rapporteuse était la députée hollandaise Mme BOOT. Un des éléments du texte à mettre en exergue, suite aux amendements déposés par les députés SQUARCIALUPI ET PEGADO LIZ, est l'appel lancé à la Commission afin qu'elle propose une directive qui harmonise les législations des États membres de telle sorte à garantir la défense des intérêts collectifs des consommateurs, en offrant aux associations de consommateurs la possibilité d'agir en justice dans l'intérêt de la catégorie qu'elles représentent et des consommateurs individuellement (Doc. A2-152/86 du 21 novembre 1986 (PE 104.304).

(8)  Résolution 87/C in JO C 176 du 4.7.1987.

(9)  Approuvées par le Conseil le 9 mars 1989 (JO C 99 du 13.4.1989).

(10)  COM(90) 98 final du 3 mai 1990. C'est la première fois qu'il est question d'actions «de groupe» dans un document officiel de la Commission.

(11)  COM(93) 576 final du 16 novembre 1993. Pour la compréhension de ce document, il importe de rappeler que surgirent de toutes parts, entre 1991 et 1992, plusieurs initiatives de débat sur les questions liées à l'accès au droit et à la justice, parmi lesquels il faut relever la conférence sur les mécanismes de dédommagement des consommateurs organisée par l'Office of Fair Trading à Londres en janvier 1991, la IIIe Conférence sur l'accès du consommateur à la justice organisée à Lisbonne les 21-23 mai 1992 sous les auspices de la Commission et du Instituto do Consumidor, ainsi que le colloque «La Protection du Consommateur Transfrontalier» organisé à Luxembourg en octobre 1993 par le ministère de l'économie et celui de la famille et de la solidarité, avec l'appui de la Commission, et qui déboucha sur des rapports qui restent très importants aujourd'hui encore. C'est également à la même époque que plusieurs universitaires émérites et jurisconsultes de renom s'expriment sur la question (voir notamment «Group actions and Consumer Protection», Thierry BOURGOIGNIE éd., Col. Droit et Consommation, Vol. XXVIII, 1992; «Group Actions and the Defence of the Consumer Interest in the European Community», Anne MORIN, INC, France, 1990).

(12)  Il convient toutefois de souligner que ce Livre vert s'appuie sur plusieurs décisions et documents de travail antérieurs, qui l'étayent et lui confèrent la base d'appui politique indispensable pour son acceptation. En effet, en mars 1992, la Commission avait confié à un groupe de personnalités indépendantes, présidé par Peter Sutherland, l'élaboration d'un rapport sur le fonctionnement du marché intérieur pour faire le point sur ce qu'avait permis d'atteindre la mise en œuvre du Livre blanc sur le marché intérieur.

Publié le 26 octobre 1992, ce rapport dans lequel il est en particulier question de l'accès à la justice précise qu'il n'y a pas de certitudes quant à l'efficacité de la protection des droits du consommateur, fait part de la préoccupation suscitée par l'inefficacité de la Convention de Bruxelles de 1968 sur la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires et par les difficultés qui en découlent pour obtenir l'exécution, dans un État membre, d'un titre exécutoire délivré par une juridiction d'un autre État membre, et recommande dès lors un examen urgent par la Communauté de cette matière (recommandation no 22). Cette recommandation s'est concrétisée sous la forme de la Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen du 2 décembre 1992 sur «Le fonctionnement du marché intérieur après 1992: suivi du rapport Sutherland» (SEC(92) 2277 final). Le document de travail «Programme stratégique pour le marché intérieur», présenté par la Commission en juin 1993, a quant à lui reconnu la nécessité de créer un cadre opérationnel cohérent en matière d'accès à la justice devant intégrer un ensemble de mesures visant la diffusion, la transparence et l'application du droit communautaire (COM(93) 256 final). Par ailleurs, la communication de la Commission au Conseil du 22 décembre 1993 attirait l'attention sur le fait que l'achèvement du marché intérieur pourrait conduire à une augmentation du nombre d'affaires où les résidents d'un État membre demanderaient le respect de leurs droits dans un autre État membre (COM(93) 632 final).

Étant donné que, selon elle, il n'incomberait pas à la Communauté de rechercher une harmonisation qui eût supprimé les caractéristiques spécifiques des différents régimes juridiques nationaux, la Commission se proposait toutefois de déployer des efforts en faveur de l'information et de la formation au droit communautaire, de la transparence, de l'efficacité et de la rigueur dans l'application de ce droit, et de la coordination et de la coopération en matière de justice entre les États membres et la Commission, facilitées par l'entrée en vigueur du traité de Maastricht, et notamment de son «troisième pilier». Ces efforts étaient annonciateurs de la publication du Livre vert et de la vaste consultation qui allait être lancée dans son sillage. Lors de sa réunion du 27 septembre 1993 (686e session «Marché intérieur»), le Conseil avait déjà conclu qu'il était primordial de procéder à l'approfondissement de la réflexion relative à l'accès à la justice, notamment sur la base d'un livre vert annoncé par la Commission pour la fin de l'année et qui devait se pencher sur la question des moyens procéduraux ainsi que, le cas échéant, sur celle d'une transparence accrue s'agissant des sanctions. C'est enfin à cette époque que remonte la présentation d'une importante étude commandée par la Commission à ERIC BALATE, CL. NERRY, J.BIGOT, R. TECHEL M. A. MUNGE, L. DORR et P. PAWLAS, avec l'assistance de A. M. PETTOVICH, précisément sur le thème de «A right to group actions for consumer associations throughout the Community» (Contract B5-1000/91/012369), étude aujourd'hui encore incontournable dans ce domaine.

(13)  PE 207.674 du 9 mars; rapporteur: M. Medina ORTEGA.

(14)  CES 742/94; rapporteur: M. Ataíde FERREIRA (JO C 295 du 22.10.1994). L'intérêt du CES sur ce thème n'était d'ailleurs pas neuf. Dans d'autres documents, notamment deux avis d'initiative sur l'achèvement du marché intérieur et la protection des consommateurs, élaborés par M. Ataíde FERREIRA et adoptés respectivement le 26 septembre 1992 (CES 1115/91, JO C 339 du 31.12.1991) et le 24 novembre 1992 (CES 878/92, JO C 19 du 25.1.1993), l'attention de la Commission était déjà attirée sur la nécessité d'identifier les possibilités d'action dans le domaine de la réglementation des litiges transfrontières et de reconnaître les pouvoirs de représentation des organisations de consommateurs dans les litiges tant nationaux que transfrontières (paragraphe 5.42, doc. CES 1115/91; paragraphe 4.12 du doc. CES 878/92 et section 4 de l'intéressante étude y annexée, menée conjointement par Eric BALATE, Pierre DEJEMEPPE et Monique GOYENS et publiée par le CES (CES-93-003) pp. 103 et ss.).

(15)  Ce thème sera d'ailleurs repris ultérieurement par le CESE dans plusieurs de ses avis, parmi lesquels on distinguera, vu leur importance, l'avis d'initiative «Marché unique et protection des consommateurs: opportunités et obstacles» (rapporteur: M. CEBALLO HERRERO), adopté lors de la session du 22 novembre 1995, où il est constaté qu'à cette date, aucun suivi n'avait été donné aux suggestions et propositions avancées par le CES dans son précédent avis sur le Livre vert (CES 1309/95); l'avis sur le «Rapport de la Commission au Parlement européen et au ConseilLe marché unique en 1994» (COM(95) 238 final), rapporteur: M. VEVER, où étaient épinglés les retards dans la mise en œuvre effective du marché intérieur, notamment s'agissant de la législation dans le domaine de la consommation, en particulier pour les relations transfrontières (CES 1310/95 — JO C 39 du 12.2.1996); l'avis sur la«Communication de la Commission: Priorités pour la politique des consommateurs (1996-1998)», rapporteur: M. KOOPMAN, dans lequel le Comité, quoique se félicitant de la proposition de directive sur les actions en cessation et du plan d'action présenté par la Commission sur l'accès des consommateurs à la justice, déclarait attendre avec intérêt les développements dans ce domaine et constatait que le marché unique, dans ce domaine, était loin d'être achevé, et qu'une «adhésion consciente aux droits des consommateurs» est une condition fondamentale pour gagner la confiance de ceux-ci (CES 889/96, JO C 295 du 7.10.1996). Le même type de préoccupations apparaît également dans l'avis du CES sur la «Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil: impact et efficacité du marché unique» (COM(96) 520 final du 23 avril 1997), rapporteur: M. PASOLLI; CES 467/97 — JO C 206 du 7.7.1997).

(16)  Dès sa première intervention publique, au cours d'une audition au Parlement européen le 10 janvier 1995, la nouvelle commissaire chargée de la consommation reconnaissait la politique des consommateurs comme un élément de première importance dans la construction de l'Europe des citoyens et prenait expressément l'engagement d'apporter un suivi concret aux consultations déjà menées dans le cadre du livre vert sur l'accès à la justice.

Interrogée concrètement sur la situation existant en matière d'accès à la justice, la commissaire reconnût que l'accès des consommateurs à la justice était loin d'être satisfaisant et que la durée des procédures judiciaires dans certains États membres était de nature à compromettre sérieusement l'efficacité du droit des consommateurs.

(17)  COM(95) 712 final.

(18)  Prenant pour base juridique l'art. 100-A du Traité sur l'Union européenne, et ayant égard aux principes de subsidiarité et de proportionnalité, la Commission prévoyait l'harmonisation des règles procédurales des différents États membres relatives à certains recours, avec les objectifs suivants:

la cessation ou l'interdiction de tout acte constitutif d'infraction aux intérêts des consommateurs protégés par plusieurs directives reprises en annexe;

les mesures nécessaires pour corriger les effets de l'infraction, y compris par la publication de la décision; et,

la condamnation de la partie qui succombe à une sanction pécuniaire obligatoire en cas de non-exécution de la décision à l'issue du délai fixé par celle-ci.

La même proposition prévoyait que toute entité représentative des intérêts des consommateurs dans un État membre, lorsque les intérêts qu'elle représente sont affectés par une infraction ayant son origine dans un autre État membre, puisse saisir le juge ou l'autorité compétente dans cet État membre pour faire valoir les droits de ceux qu'elle représente.

(19)  Le texte final de cette directive a été adopté lors du Conseil «Consommateurs» de Luxembourg du 23 avril 1998, à la majorité qualifiée avec un vote contre de l'Allemagne, et sa version définitive qui reprend dans une large mesure les suggestions et les critiques formulées qui a été publiée le 11 juin 1998.

(20)  Directive 98/27/CE, du 19 mai 1998, JO L 166 du 11.6.1998. Il convient de rappeler que le Parlement européen s'est montré très critique à l'égard du champ d'application et des limitations de la proposition et qu'il a apporté différentes modifications au texte initial, notamment:

l'extension du champ d'application de la directive à toutes les directives futures en matière de protection des intérêts des consommateurs;

l'inclusion, parmi les entités dont la légitimité doit être reconnue, des organisations et fédérations représentatives de consommateurs ou d'entreprises agissant au niveau européen, et non exclusivement national.

Dans un avis élaboré par M. RAMAEKERS, le CESE s'est quant à lui exprimé contre la base juridique de la proposition, estimant que celle-ci devait être l'art. 129-A et non l'art. 100-A du traité, sur le champ d'application trop limité et contre l'obligation de recourir préalablement à une entité du pays où l'action doit être intentée, cette exigence étant susceptible de retarder considérablement et sans nécessité le déroulement de l'action (CES 1095/96 — JO C 30 du 30.1.1997).

(21)  COM(96) 13 final.

(22)  A — 0355/96 (PE 253.833).

(23)  Ce qui ne signifie pas pour autant que n'apparaissent pas épisodiquement dans certaines directives de l'acquis communautaire des références à des recours collectifs comme moyen adéquat et efficace de garantir le respect de leurs dispositions. C'est par exemple le cas dans la directive 97/7/CE du 20.5.1997 (ventes à distance), art. 11, ou dans la directive 2002/65/CE du 23.9.2002 (vente à distance de services financiers), art. 13.

(24)  Rappelons à cet égard:

l'avis d'initiative CESE 141/2005 — JO C 221 du 8.9.2005, sur la politique des consommateurs après l'élargissement de l'UE (paragraphe 11.6);

l'avis CESE 230/2006 — JO C 88 du 11.4.2006, relatif au programme d'action communautaire dans le domaine de la santé et de la protection des consommateurs (2007/2013), (paragraphe 3.2.2.2.1.);

l'avis CESE 594/2006 — JO C 185 du 8.8.2006, sur un cadre juridique pour la politique des consommateurs.

(25)  COM(2005) 672 final du 19.12.2005.

(26)  Avis CESE 1349/2006 — JO C 324 du 30.12.2006, rapporteur: Mme SÁNCHEZ MIGUEL. Ce thème avait d'ailleurs déjà été abordé dans l'avis d'initiative du Comité sur «Régulation de la concurrence et consommateurs» (avis CESE 949/2006 — JO C 309 du 16.12.2006).

(27)  Étude déjà évoquée dans la note 4. Quoique très complète, cette étude comparée ne couvre pas la situation de la Bulgarie ni de la Roumanie, pas plus qu'elle ne rend compte de l'évolution la plus récente en Finlande, ni des systèmes fort avancés du Brésil, d'Israël et de Nouvelle-Zélande, ni encore des propositions débattues en France et en Italie. Sur le système australien, voir l'ouvrage collectif «Consumer Protection Law» de J. GOLDRING, L.W. MAHER, Jill McKEOUGH et G. PEARSON, The Federation of Press, Sydney, 1998; sur le système néo-zélandais, voir «Consumer Law in New Zealand», de Kate TOKELEY, Butterworth, Wellington, 2000; pour un aperçu des développements en Asie, et en particulier en Inde, aux Philippines, à Hong Kong, au Bangladesh, en Thaïlande et en Indonésie, voir «Developing Consumer Law in Asia», Actes du séminaire IACL/IOCU, Kuala Lumpur, Faculty of Law, University of Malaya, 1994.

Il apparaît qu'entre-temps, la Commission a récemment lancé une autre étude sur le thème «Évaluation de l'efficacité et de l'efficience des mécanismes de recours collectif au sein de l'Union européenne» (Avis de marché 2007/S 55-067230 du 20.3.2007).

(28)  COM(2007) 99 final du 13.3.2007, paragraphe 5.3, document sur lequel le CESE vient d'émettre son avis (Rapporteuse: Mme DARMANIN).

(29)  «Conférence sur l'action collective: Vers une action collective européenne pour les consommateur?» (9/10 novembre 2007) au cours de laquelle la Commissaire KROES a notamment dit: «Les consommateurs ont non seulement des droits mais ils doivent également pouvoir les faire appliquer effectivement si nécessaire en saisissant les tribunaux. En outre, si le recours en justice ne pouvait être engagé que par chaque consommer à titre individuel, aucune affaire ne pourrait être portée devant les tribunaux: les mécanismes d'actions collectives sont par conséquent absolument nécessaires! Ce n'est qu'ainsi que les consommateurs pourront profiter pleinement du marché unique.» De son coté, la Commissaire KUNEVA a justement souligné: «Les consommateurs ne pourront pas bénéficier pleinement du marché unique si des systèmes efficaces ne sont pas mis en place pour traiter leur demande et leur donner les moyens d'obtenir une réparation appropriée. Les actions collectives pourraient constituer un moyen efficace de renforcer le cadre d'accès à la justice que nous avons déjà établi pour les consommateurs en promouvant les mécanismes substitutifs de règlement des litiges et l'instauration d'une procédure pour les litiges tranfrontaliers de faible montant».

(30)  Comme il a été justement rappelé par Patrick von BRAUNMUHL, lors du «Leuven Brainstmorming Event on Collective Redress», organisé par la Commission le 29 juin 2007, «les actions collectives pourraient réduire le nombre d'affaires individuelles découlant d'un incident spécifique. En particulier, dans un système de» opt out«, une entreprise peut régler un grand nombre de demandes des consommateurs en une seule procédure. Elle peut négocier avec un petit groupe de représentants de tous les consommateurs concernés et concentrer ses ressources sur une seule affaire plutôt que les disperser entre plusieurs. Même dans l'impossibilité d'un règlement volontaire et si le tribunal doit trancher, la sécurité juridique est mieux garantie si la décision couvre toutes les affaires liées à un même incident ou une même infraction».

(31)  Ce point a été détaillé lors du séminaire «Rome I & Rome II», organisé par la présidence portugaise, conjointement avec les présidences allemande et slovène et l'Académie de droit européen (Europäische Rechtsakademie — ERA) à Lisbonne, les 12 et 13 novembre 2007.

(32)  Une analyse comparative des différentes terminologies utilisées dans plusieurs États-membres et de ce qu'elles signifient dans chaque langue, sont détaillées dans un article de Louis DEGOS et Geoffrey V. MORSON «Class System», in Los Angeles Lawyer Magazine, novembre 2006, pages 32 et ss. En Irlande, est utilisé le terme «Multi-party litigation» (MPL). En Angleterre il s'agit des termes «group litigation order» (GLO) ou simplement «group action»; en Allemagne on parle de «Gruppenklage», en Suède on utilise «Grupptalan» ou «Collective lawsuit», au Portugal «Popular lawsuit» et en Hongrie «Combined lawsuit».

(33)  Cf. Communication de la Commission «Un marché unique pour l'Europe du XXIe siècle» COM(2007) 724 final du 20 novembre 2007.

(34)  Parmi lesquelles:

«Livre vert relatif a l'accès des consommateurs a la justice et au règlement des litiges de consommation dans le marche unique» (COM (93) 576 final).

Recommandation de la Commission du 12 mai 1995 concernant les délais de paiement dans les transactions commerciales et Communication de la Commission y afférente, respectivement, JO L 127 du 10.06.1995 et JO C 144 du 10.06.1995.

Communication de la Commission sur le «plan d'action sur l'accès des consommateurs a la justice et le règlement des litiges de consommation dans le marche intérieur» du 14 février 1996 (COM (96) 13 final).

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen «vers une efficacité accrue dans l'obtention et l'exécution des décisions au sein de l'union européenne» (COM(97) 609 final, JO C 33 du 31.01.1998).

Directive 98/27/CE du 19 mai 1998 relative aux actions en cessation en matière de protection des intérêts des consommateurs, JO L 166 du 11.06.1998.

Règlement CE no 1346/2000 du Conseil du 29 mai 2000, relatif aux procédures d'insolvabilité, JO L 160 du 30.06.2000. Le rapporteur de l'avis du CESE y afférent fut M. G. RAVOET (CES 79/2001, du 26 janvier 2000, JO C 75 du 15.03.2000)

Règlement CE no 1347/2000 du Conseil du 29 mai 2000 relatif á la compétence, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière matrimoniale et en matière de responsabilité parentale des enfants communs, idem. Le rapporteur de l'avis du CESE y afférent fut M. BRAGHIN (CES 940/1999 du 20 octobre 1999, JO C 368 du 20.12.1999).

Règlement CE no 1348/2000 du Conseil du 29 mai 2000, relatif à la signification et à la notification dans les États membres des actes judiciaires et extrajudiciaires en matière civile et commerciale; idem. Le rapporteur de l'avis du CESE y afférent fut M. HERNÁNDEZ BATALLER (CES 947/1999 du 21 octobre 1999, JO C 368 du 20.12.1999).

Directive 2000/35/CE, du 29 juin 2000 concernant la lutte contre le retard de paiement dans les transactions commerciales, JO L 200, du 08.08.2000.

Programme de mesures destinées a l'application du principe de reconnaissance mutuelle des décisions en matière civile et commerciale, JO C 12 du 15.05.2001)

Décision du Conseil du 28 mai 2001, relative à la création d'un réseau judiciaire européen en matière civile et commerciale, JO L 174 du 27.06.2001. Le rapporteur de l'avis du CESE y afférent fut M. RETUREAU (CES 227/2001 du 28 février 2001, JO C 139 du 11.05.2001).

Règlement CE no 1206/2001 du Conseil, du 28 mai 2001, relatif à la coopération entre les juridictions des États membres dans le domaine de l'obtention des preuves en matière civile ou commerciale, JO L 174 du 27.06.2001. Le rapporteur de l'avis du CESE y afférent fut M. HERNÁNDEZ BATALLER (CES 228/2001 du 28 février 2001) JO C 139 du 11.05.2001.

Règlement CE no 44/2001 du Conseil du 22 décembre 2000 concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale (Bruxelles I) JO L 12 du 16.01.2001. Le rapporteur de l'avis du CESE y afférent fut M. MALOSSE (CES 233/2000 du 1er mars 2000, JO C 117 du 26.04.2000)

«Livre vert sur les modes alternatifs de résolution des conflits relevant du droit civil et commercial» (COM (2002) 196 final du 19.4.2002).

Règlement CE no 805/2004 du 21 avril 2004, portant création d'un titre exécutoire européen pour les créances incontestées JO L 143 du 30.04. 2004. Le rapporteur de l'avis du CESE y afférent fut M. G. RAVOET (CESE 1348/2002 du 11 décembre 2002, JO C 85 du 08.04.2003).

Proposition de règlement instituant une procédure européenne pour les demandes de faible importance (COM(2005) 87 final du 15.03.2005). Le rapporteur de l'avis du CESE y afférent fut M. PEGADO LIZ (CESE 243/2006 du 14 février 2006).

«Livre vert sur l'amélioration de l'exécution des décisions de justice au sein de l'union européenne: la saisie des avoirs bancaires» (COM (2006) 618 final). Le rapporteur de l'avis du CESE y afférent fut M. PEGADO LIZ (CESE 1237/2007 du 26 septembre 2007).

Règlement CE no 1896/2006 du 12 décembre 2006 (JO L 399 du 30 décembre 2006) instituant une procédure européenne d'injonction de payer (COM (2004) 173 final du 19.03.2004). Le rapporteur de l'avis du CESE y afférent fut M. PEGADO LIZ (CESE 133/2005 du 22 février 2005).

(35)  Un bon exemple est le «fonds d'aide au recours collectif» qui existe au Québec, considéré comme indispensable au développement des recours collectifs. Ce fonds est alimenté par le remboursement des sommes avancées aux demandeurs ayant gagné leur action de groupe ainsi que par le reliquat des réparations non réclamées par les membres du groupe. Le demandeur qui engage une action de groupe doit seulement pouvoir obtenir du juge le remboursement des frais dépensés pour le lancement de l'action sur justificatifs.


ANNEXE

à l'avis du Comité économique et social européen

Les amendements suivants, qui ont recueilli au moins le quart des suffrages exprimés, ont été repoussés au cours des débats:

1.   Paragraphe 7.2.2.2.4

«Elle a par ailleurs un réel effet dissuasif sur la partie responsable puisque celle-ci est contrainte de réparer toutes les personnes ayant souffert d'une pratique et éventuellement de restituer le bénéfice illicite qu'elle a pu en retirer».

Exposé des motifs

Voir sous 7.6.3.

Résultat du vote

Voix pour: 104 Voix contre: 114 Abstentions: 13

2.   Paragraphe 7.6.1

Supprimer:

«Le système d'action de groupe doit s'auto financer à terme».

Exposé des motifs

L'accès à la justice constitue une responsabilité des autorités publiques et ne peut être tributaire du succès de recours antérieurs et sans rapport avec les procédures ultérieures (voir aussi motivation sous 7.6.3).

Résultat du vote

Voix pour: 107 Voix contre: 116 Abstentions: 10

3.   Paragraphe 7.6.3

Remplacer:

«Un des moyens de financer ce système, serait la constitution d'un» Fonds d'aide au recours collectif «alimenté par le montant des» bénéfices illicites «des entreprises condamnées, tels que définis par le juge dans la procédure, dans la mesure où ils ne sont pas réclamés par les personnes directement lésées et identifiées. Il appartient aux autorités publiques de garantir l'accès à la justice, par exemple en affectant le produit d'amendes pour infractions au droit de la consommation au financement de recours collectifs».

Exposé des motifs

Le recours envisagé vise à obtenir la réparation des préjudices subis par les consommateurs, à l'exclusion de tout «dommage punitif». Cette notion empruntée à la pratique des États-Unis mêle inopportunément intérêts civils et domaine pénal. Le fait d'avoir à indemniser les consommateurs lésés constitue pour le responsable une dissuasion lourde et donne aux victimes pleine indemnisation de leurs dommages.

Quant à la question de savoir si un bénéfice a été réalisé comme résultat d'une infraction à la loi ou d'une fraude, celle-ci relève de sanctions exercées par les autorités publiques. Celles-ci peuvent affecter le fruit d'amendes portant sur ces pratiques à la facilitation de voies de recours collectives. La responsabilité de garantir l'accès à la justice revient en effet à la puissance publique, soumise à un contrôle démocratique, plutôt qu'à des personnes et organisations de droit privé.

Comme les indemnités dues auront été attribuées aux consommateurs lésés, il n'est pas opportun de créer des liens artificiels entre le reliquat d'une action et des recours dans des cas ultérieurs, en particulier là où la gestion pourrait présenter un intérêt qui n'est plus celui d'obtenir pour les consommateurs lésés une juste réparation dans le cas incriminé.

Résultat du vote

Voix pour: 104 Voix contre: 106 Abstentions: 18


25.6.2008   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 162/20


Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen et au Comité économique et social européen: Stratégie communautaire en matière de politique des consommateurs: Responsabiliser le consommateur, améliorer son bien-être et le protéger»

COM(2007) 99 final

(2008/C 162/02)

Le 13 mars 2007, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen et au Comité économique et social européen: Stratégie communautaire en matière de politique des consommateurs: Responsabiliser le consommateur, améliorer son bien être et le protéger»

La section spécialisée «Marché intérieur, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 31 janvier 2008 (rapporteuse: Mme DARMANIN).

Lors de sa 442e session plénière des 13 et 14 février 2008 (séance du 13 février 2008), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 148 voix pour, 0 voix contre et5 abstentions.

1.   Conclusions et recommandations

1.1

Le Comité accueille positivement cette stratégie pour la période 2007-2013 et estime qu'il s'agit d'une avancée prometteuse dans le domaine de la stratégie de protection des consommateurs. Il reconnaît que le plan de la Commission est ambitieux, même s'il est parfois un peu vague, et escompte que les objectifs seront atteints dans les délais indiqués.

1.1.1

Cependant, le CESE estime que le budget annuel moyen de 22,7 millions d'euros alloué au programme de stratégie en matière de politique des consommateurs est malheureusement trop faible pour la mise en œuvre des actions esquissées. Il existe un déséquilibre évident entre l'ambition affichée et les ressources allouées pour la mise en œuvre de la stratégie proposée.

1.2

Le CESE relève qu'en dépit du caractère positif et ambitieux de la stratégie, les efforts consentis jusqu'ici dans le domaine de la politique des consommateurs ont été décevants et qu'ils n'augurent dès lors rien de bon pour le succès de ladite stratégie. Si la Commission veut se donner les moyens de ses ambitions, elle devra élaborer un programme dynamique dans un avenir proche.

1.3

Le CESE relève également que dans le domaine de la protection des consommateurs, la législation existante joue un rôle pivot. D'autre part, la législation n'est pas flexible et un marché équitable peut avoir une grande importance pour les consommateurs comme pour les fournisseurs. En cas de dysfonctionnement du marché, il est indispensable de recourir à la législation. Le CESE invite la Commission à faire en sorte que la législation, là où elle est nécessaire, soit véritablement mise en œuvre et respectée. Cette législation ne doit en aucun cas porter préjudice à la protection des consommateurs dans les États membres. L'un des outils à cet égard est une meilleure surveillance du marché; à ce propos, le CESE invite la Commission à procéder à de véritables études macro et micro du marché. La législation doit aller de pair avec des mesures coercitives et une évaluation constante. En outre, il est essentiel que la législation soit simple et compréhensible, particulièrement compte tenu du fait que la plupart des acteurs au sein du marché intérieur sont des PME.

1.3.1

Il est souhaitable que le programme de politique des consommateurs non seulement assure l'application et l'évaluation de la protection des droits des consommateurs, mais qu'il conduise également à faciliter la coopération et la coordination entre les entreprises et les organisations de protection des consommateurs dans les États membres. Indépendamment de la législation, la meilleure manière de protéger les droits des consommateurs est la coopération entre ces deux secteurs en vue de parvenir à un objectif commun.

1.4

L'éducation des consommateurs et des commerçants/fournisseurs de services est un élément clef non seulement du respect et de la connaissance de la législation, mais aussi d'une consommation et d'une production responsables et durables.

1.5

De l'avis du CESE, il sera essentiel, au cours de la période 2007-2013, de relever les défis suivants:

utilisation accrue des technologies pour la promotion équitable et la consommation responsable de biens et de services — le commerce électronique joue un rôle croissant dans l'acquisition de biens et de services, bien que le cadre législatif actuel ne prévoie aucune forme de protection pour le consommateur, les progrès du commerce électronique étant plus rapides que l'évolution de la protection des consommateurs;

application de la législation lorsque nécessaire — les législations et leur application varient selon les États membres de l'UE. Il est indispensable que les États membres où les mesures coercitives sont le plus déficientes se mettent au niveau des États membres plus performants à cet égard;

réparation pour les consommateurs, à la fois au niveau collectif et au niveau individuel — les consommateurs doivent pouvoir disposer de moyens efficaces leur permettant de demander réparation tant dans leur pays qu'à l'étranger. En outre, il y a lieu d'harmoniser les actions collectives dans toute l'UE afin que les groupes de consommateurs individuels et les entreprises (notamment les PME) puissent entreprendre des actions en justice;

protection des droits des consommateurs sur les marchés internationaux;

mettre la protection des consommateurs au cœur de toutes les politiques et les législations communautaires;

forte supervision dans certains secteurs du marché, particulièrement là où la protection des consommateurs est absolument nécessaire.

2.   Contenu essentiel du document de la Commission

2.1

La stratégie met en lumière les principaux défis pour la période de référence. Pour l'essentiel, ces défis sont liés à l'évolution et à la croissance des marchés du commerce de détail et des services, qui se traduisent par une plus grande responsabilisation du consommateur que par le passé. Toutefois, cette situation peut avoir pour effet d'accentuer la ségrégation entre les consommateurs disposant des connaissances et des moyens nécessaires et les groupes les plus vulnérables. Il ne faut pas pour autant en déduire que le bien être des consommateurs s'en trouve maximisé; il est donc capital de ne pas mettre en danger la confiance des consommateurs. Autre défi: la capacité des entreprises, et notamment des PME, à s'adapter aux progrès technologiques qui modifient les techniques de vente des produits/services et utilisent davantage le commerce électronique et les services personnalisés au consommateur.

2.2

Les objectifs énoncés dans la stratégie pour 2013 sont les suivants:

Responsabiliser le consommateur, élément clef pour assurer son bien être tout en dopant la compétitivité fondée sur une information équitable, pertinente et sur des contrats et des indemnisations équitables;

Améliorer le bien être du consommateur en termes de prix, de choix, de qualité, d'accessibilité et de sécurité;

Protéger le consommateur de manière efficace contre les risques graves, et particulièrement ceux qui ne peuvent être traités directement au niveau individuel.

2.3

La réalisation de ces objectifs passe par un ciblage de la politique communautaire en matière de consommation et par un réexamen du cadre juridique afin de garantir la protection des consommateurs et l'application effective de la législation par le biais des mesures coercitives, de la coopération, de l'information, de l'éducation et des réparations.

2.4

Les domaines prioritaires énoncés couvrent les domaines suivants:

Amélioration de la surveillance des marchés de consommateurs et des politiques de consommateurs au niveau national;

Amélioration de la réglementation portant sur la protection des consommateurs;

Amélioration des mesures coercitives et des réparations;

Amélioration de l'information et de l'éducation des consommateurs;

Mise du consommateur au cœur des autres politiques et de la réglementation communautaires.

La stratégie met en relief un certain nombre d'actions au sein de chaque domaine prioritaire; certaines d'entre elles seront abordées dans le cadre du paragraphe «Observations particulières».

3.   Observations générales

3.1

Le CESE se félicite de la stratégie pour la période 2007-2013 et soutient notamment l'idée, clairement précisée dans la stratégie, selon laquelle la confiance et la protection du consommateur sont des éléments clefs pour la santé et la prospérité du marché intérieur. Il y a lieu cependant d'attirer l'attention sur les exemples de succès au sein de l'UE en matière d'autoréglementation, de coréglementation et d'élaboration de codes de conduite.

3.1.1

Pour le CESE, toutefois, la politique des consommateurs ne se limite pas à la mise en œuvre du marché intérieur; bien au contraire, comme le remarque à juste titre la Commission dans sa communication intitulée «Un marché unique pour l'Europe du XXIème siècle» ((COM(2007) 724 final), le marché unique doit avoir pour but de satisfaire et de servir les intérêts des consommateurs.

3.1.2

De l'avis du CESE, la Commission doit orienter sa politique sur la transparence des marchés, le renforcement du marché intérieur, une politique des consommateurs axée sur l'efficacité des marchés, contribuant à la croissance économique et à l'emploi et améliorant le bien être des consommateurs.

3.2

Les défis qui, selon la Commission, se posent au marché intérieur sont des défis réels qui doivent être relevés et qui sont, de fait, ciblés dans le cadre de la stratégie. Toutefois, outre les défis liés au marché, le CESE estime que la Commission est également confrontée à deux autres défis: harmoniser véritablement les politiques nationales et faire du bien être du consommateur une priorité de ses différentes DG.

3.3

Le CESE estime que cette nouvelle communication de la Commission sur la stratégie pour la période 2007-2013 constitue une avancée très importante et prometteuse et qu'elle est beaucoup mieux structurée que la précédente stratégie commune en matière de santé et de protection des consommateurs (COM(2005) 115 final), sur laquelle le Comité avait également émis un avis (1).

3.4

Le CESE est préoccupé par les incohérences que cette proposition pourrait créer avec d'autres mesures déjà approuvées au niveau communautaire. La cohérence entre les objectifs opérationnels et la décision du Parlement européen et du Conseil établissant un programme communautaire d'action sur la politique des consommateurs (2007-2013) (2) est indispensable.

3.5

De l'avis du Comité, les objectifs énoncés par la Commission, bien que parfois trop ambitieux, trop vagues et manquant de précision, seront atteints dans les délais indiqués et en accord avec les exigences du marché intérieur et des consommateurs.

3.6

Alors que la Commission a déjà entrepris un certain nombre d'initiatives dans la réalisation des objectifs de la politique de la politique, comme le Livre vert sur la révision de l'acquis communautaire en matière de protection des consommateurs, le Comité invite la Commission à entreprendre sans tarder une révision approfondie des directives dans ce domaine. Les récentes communications sur la mise en œuvre de la directive sur la vente à distance (COM(2006) 514 final du 21 septembre 2006), la directive sur certains aspects de la vente et des garanties des biens de consommation, comprenant une analyse de l'introduction éventuelle de la responsabilité directe du producteur (COM(2007) 210 final) et celle sur la mise en œuvre des directives modifiant la directive sur l'acquisition à temps partiel de biens immobiliers ont été sources de déception pour le CESE car elles ne vont pas assez loin pour résoudre les problèmes. De plus, elles ne sont pas à la hauteur des objectifs exposés dans la stratégie en matière de politique de consommateurs.

3.6.1

Le CESE attend avec impatience la proposition de la Commission sur les droits contractuels des consommateurs mentionnée dans son programme législatif et de travail pour 2008 (COM(2007) 640 final); il élaborera un avis sur le sujet dès la parution du document, plus particulièrement en ce qui concerne le respect des principes énumérés dans le processus de simplification du droit communautaire.

3.7

L'harmonisation totale du droit de la consommation est une approche que le CESE est prêt à soutenir à certaines conditions et pour certains objectifs bien spécifiques; la mise en œuvre du marché unique est l'objectif principal. Toutefois, cette approche ne doit pas se traduire par un affaiblissement des droits existants; elle devrait plutôt consolider les droits des consommateurs dans les différents États membres afin d'encourager le développement des achats frontaliers pour que tous — consommateurs et commerçants/fournisseurs de services — soient gagnants. L'harmonisation ne doit pas se faire uniquement au niveau des États membres — avec un niveau de protection approprié envers le consommateur — mais aussi au niveau communautaire, avec des efforts réels pour une véritable intégration du marché.

3.8

Le CESE se félicite des actions esquissées dans les domaines prioritaires de la stratégie de la Commission. En fait, le Comité attend avec impatience la mise en œuvre de ces actions. Il estime que les ressources (tant financières qu'humaines) de la DG «Santé et protection des consommateurs» sont limitées. La mission de la DG n'en est que plus ardue. En outre, un budget annuel moyen de 22,7 millions d'euros est insuffisant pour mettre en œuvre ces actions.

3.8.1

L'expérience du programme précédent montre que le manque de personnel a empêché la mise en œuvre de bon nombre des actions prévues. En outre, le budget alloué sur une base annuelle était en fait supérieur à celui de la période actuelle, dont les cibles sont moins ambitieuses.

4.   Observations particulières

4.1

Amélioration de la surveillance du marché: le CESE reconnaît qu'une meilleure compréhension du marché est nécessaire; il soutient les mesures proposées dans le cadre de cette priorité. Le CESE invite toutefois la Commission à rechercher des moyens innovants afin de mieux cerner l'expérience et les perceptions des consommateurs. De plus, la Commission pourrait entreprendre une approche macro visant à identifier les expériences des consommateurs dans les États membres par le biais d'une analyse d'études de cas et de leur résolution. De l'avis du Comité, la collecte d'informations sur les marchés ne doit pas se traduire par des tâches supplémentaires pour les entreprises, particulièrement les PME.

4.2

Amélioration de la législation relative à la protection des consommateurs: les initiatives prises dans ce domaine doivent tenir compte des effets du commerce électronique et du numérique sur les droits du consommateur et établir clairement les obligations et les droits au sein d'un environnement numérique. De plus, il y a lieu d'entreprendre des actions afin de ne pas exclure certains consommateurs de certains services du fait du fossé numérique, ce qui se traduirait par la fragilisation de nouveaux groupes de consommateurs.

4.3

Amélioration des mesures coercitives et des réparations: les mesures coercitives sont indispensables à la réalisation des objectifs de cette politique, de même qu'une coopération plus étroite entre les États membres et la Commission. Les demandes de réparations proposées par la Commission sont les bienvenues et recueillent l'approbation du Comité. Ce type d'action permet la prise en compte de problèmes rencontrés par les consommateurs qu'il n'est pas possible de traiter au niveau individuel.

4.4

Information et éducation des consommateurs: le CESE est convaincu de l'importance du rôle de l'éducation et de l'information dans la protection du consommateur. Le réseau des centres européens de consommateurs (réseau Euroguichets) constitue une avancée notable sur la voie d'une meilleure information des consommateurs. Cependant, le CESE estime que la Commission doit trouver des moyens innovants et créatifs pour communiquer véritablement avec les consommateurs en général, dans un langage qui soit accessible au grand public.

4.5

Consommation responsable et durable: nous devons nous fixer pour objectif d'avoir des consommateurs bien informés, mais il est tout aussi important de souligner la nécessité de responsabiliser les consommateurs. Dans sa stratégie, la Commission précise qu'il n'y a pas de place pour les commerçants/fournisseurs de services prédateurs, bien qu'il faille ajouter que les entreprises et les négociants attendent des consommateurs qu'ils agissent de manière responsable dans leur mode de consommation. En outre, la consommation durable doit devenir un élément important du marché unique; il serait souhaitable que les commerçants et les fournisseurs de services soient mieux informés de la notion de consommation durable et qu'ils en adoptent les pratiques.

4.6

Il y a lieu d'intégrer des éléments de protection des consommateurs dans toutes les politiques et les réglementations communautaires: les mesures proposées par la Commission, comme par exemple la création de postes d'agents de liaison avec les consommateurs au sein des DG, vont dans le bon sens; il convient de veiller à l'application effective de cette mesure. Le CESE marque son accord avec l'idée selon laquelle chaque DG devrait établir un rapport annuel sur la manière dont la politique des consommateurs a été intégrée dans ses activités. Le CESE se félicite dès lors du paragraphe 2 de l'article 153 des dispositions générales (nouvel article 12 du projet de traité révisé).

4.7

Amélioration de la protection des consommateurs sur les marchés internationaux: il est nécessaire que les consommateurs soient protégés également sur le marché international. Cette protection ne doit pas être liée exclusivement à la sécurité des produits, qui est un domaine de plus en plus important pour les consommateurs de l'UE, mais doit aussi concerner les services/produits vendus par le biais du commerce électronique et qui occasionnent des problèmes au consommateur.

4.8

La stratégie indique que la Commission s'est fixé pour objectif que les services d'intérêt général aillent de pair avec des mesures favorables au consommateur. Le Comité attend de la Commission qu'elle souscrive au point de vue qu'il a exprimé dans plusieurs avis sur les SIG et le service universel, conformément au nouveau protocole sur les services d'intérêt général du traité de Lisbonne.

4.9

Coopération entre l'industrie et les organisations de protection des consommateurs: au delà de la législation et des mesures coercitives, c'est la coopération entre ces deux secteurs qui est la véritable clef de la protection des consommateurs. Des efforts doivent être consentis afin de faciliter cette coopération: l'on pourrait s'inspirer à cet égard des exemples de bonnes pratiques dans les États membres qui adoptent cette approche et qui disposent de codes de conduite.

Bruxelles, le 13 février 2008.

Le Président

du Comité économique et social européen

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  JO C 88 du 11 avril 2006 — INT/271 (rapporteur: M. Pegado Liz).

(2)  Décision no 1926/2006/CE du 18 décembre 2006 — JO L 404 du 30 décembre 2006, p. 39.


25.6.2008   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 162/24


Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen — Politique spatiale européenne»

COM(2007) 212 final

(2008/C 162/03)

Le 26 avril 2007, la Commission a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen — Politique spatiale européenne»

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 31 janvier 2008 (rapporteur: M. van IERSEL).

Lors de sa 442e session plénière des 13 et 14 février 2008 (séance du 13 février 2008), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 145 voix pour, 1 voix contre et 4 abstentions.

1.   Conclusions et recommandations

1.1

Pour des raisons stratégiques, tant politiques qu'économiques, le CESE est expressément favorable à un accès indépendant de l'Europe à l'espace. Il souscrit dès lors aux politiques décrites dans les documents du Conseil conjoint «Espace», de la Commission et de l'ASE (1) d'avril et mai 2007.

1.2

Une politique spatiale européenne doit poursuivre des objectifs pacifiques, notamment celui de préserver la sécurité collective.

1.3

Le CESE estime que les activités spatiales européennes, qu'elles soient menées au niveau national, dans le cadre de l'UE ou celui de l'ASE, générerait des bénéfices tangibles dans de nombreux domaines tels que la recherche scientifique, la fourniture souhaitable d'infrastructures et de données, ainsi qu'une vaste gamme d'applications économiques résultant de l'intégration de systèmes opérant depuis l'espace et de systèmes basés sur terre.

1.4

Le concept de l'ASE s'est avéré être une réussite. Ses liens avec les activités de la Commission libéreront un potentiel supplémentaire. Il convient à cet égard d'élaborer des procédures de coopération, de répartition des compétences et des estimations de coûts entre la Commission et l'ASE.

1.5

Les évolutions mondiales (États-Unis, Russie, Japon, Chine, Inde, parmi les grandes nations spatiales) poussent l'Europe à intensifier son action en tant que concurrent et partenaire dans l'espace. Cela nécessite des programmes concrets dans un délai bref, et la mise en place de procédures de décisions capables de soutenir le rythme des autres acteurs mondiaux.

1.6

Parallèlement, l'accélération du processus décisionnel concerté favoriserait la définition et ainsi la mise en œuvre de missions conformes aux besoins des utilisateurs.

1.7

Les systèmes GALILEO et GMES sont des «porte-drapeaux» de l'Europe. Les programmes GALILEO devraient être mis en œuvre sans retard.

1.8

L'inclusion de la dimension spatiale dans le 7e programme-cadre et dans les politiques communautaires doit entraîner une approche intégrale de toutes les DG concernées. Une telle extension de la base de réflexion stratégique au sein de la Commission engendrera un effet bénéfique sur les approches intégrales, qui sont souvent absentes au niveau national. Une démarche concertée est souhaitable à cet égard.

1.9

Tous les États membres, y compris ceux de petite taille et les nouveaux États membres, doivent profiter de la politique spatiale européenne grâce à la création d'assez d'opportunités pour les compétences scientifiques ainsi que pour les capacités industrielles hautement qualifiées en Europe, tant dans le secteur amont qu'aval.

1.10

Conformément à la politique industrielle (2) de l'ASE, fondée sur un «juste retour», chaque pays «récupère» son investissement par le biais de souscriptions et de concessions. Ainsi les relations entre les gouvernements, l'ASE, les entreprises privées et les instituts de recherche reflètent-elles une structure solidement ancrée.

1.11

Jusqu'à présent, le principe du «juste retour» a été efficace pour développer les capacités spatiales européennes. Mais la maturité croissante du marché de l'espace va nécessiter davantage de flexibilité, étant donné que les types de relations figés ne sont par nature pas propices à l'innovation industrielle. Or, en raison de la demande du marché, des besoins des utilisateurs et du développement de services, les PME en particulier sont supposées réagir comme il se doit aux nouvelles exigences et possibilités découlant de la politique spatiale européenne.

1.12

Cependant, des changements soudains peuvent être contre-productifs, notamment si l'on prend en considération les grandes disparités en matière de contributions à l'ASE.

1.13

Aussi le CESE plaide-t-il pour une analyse ouverte et transparente et un dialogue sur les performances souhaitables de l'Europe à l'horizon de dix ans: quels objectifs et quels outils institutionnels — s'agissant de l'ASE, de la Commission et des Etats membres — sont nécessaires pour remplir une mission européenne conjointe et coordonnée. Parmi d'autres sujets, ce dialogue devrait porter sur les modalités de financement de l'ASE, la contribution dynamique des entreprises de taille moyenne et la préservation du niveau le plus élevé possible de concurrence.

1.14

À ce sujet, la responsabilité de la Commission en matière d'applications et la promotion des besoins des utilisateurs sont également cruciales. Le CESE escompte que la Commission garantira un débat ouvert et l'implication du secteur privé, en particulier des PME.

1.15

Le CESE épouse les vues du Conseil sur l'importance de l'espace pour la défense et la sécurité. Il y a lieu de stimuler la planification de systèmes futurs qui rapprocheront les pays européens.

1.16

À mesure que s'estompent les limites entre applications civiles et militaires, il convient d'exploiter pleinement les effets de ce que l'on appelle le «double usage».

1.17

Enfin, la communication est primordiale. Le CESE estime qu'il faut mieux communiquer sur les avantages que l'espace apporte dans le quotidien.

1.18

Une communication ciblée sur la politique spatiale européenne devrait inciter les jeunes à avoir une image positive de ce secteur, et, plus généralement, rendre plus attrayante pour eux la perspective d'entretenir des études scientifiques et/ou techniques.

2.   Une nouvelle approche pour la politique spatiale européenne

2.1

Au cours des dix dernières années, les institutions européennes et des task-forces nationales n'ont cessé de traiter des nouvelles mesures relatives à l'avenir d'une politique spatiale européenne.

2.2

En avril 2007, la Commission a publié, en étroite collaboration avec l'ASE (3), une communication sur la politique spatiale (4), une évaluation d'impact connexe et un vaste programme d'actions envisagées par l'ASE, la Commission et les États membres.

2.3

Sur la base de la communication de la Commission, le Conseil Espace (5) a adopté le 22 mai 2007 une résolution sur la politique spatiale européenne.

2.4

Cet intérêt de plus en plus marqué, dont font état les documents mentionnés ci-dessus, est stimulé par de nombreux développements qui surviennent à l'échelle mondiale et par les objectifs stratégiques européens:

le potentiel que représente l'utilisation de services opérant depuis l'espace pour régler toutes sortes de questions, et en tant qu'outil au service de nombreuses politiques européennes, comme l'environnement, la sécurité, les transports, la recherche, l'aide au développement, la cohésion et l'éducation, ce à quoi s'ajoute la recherche;

la nécessité constante pour l'Europe d'avoir un accès indépendant à l'espace, condition sine qua non d'une politique spatiale européenne;

un nombre croissant d'acteurs mondiaux (émergents) dans ce domaine et la nécessité pour l'Europe d'être un acteur à part entière aussi bien en tant que partenaire que concurrent;

l'espace en tant que source d'innovation, de compétitivité industrielle et de croissance économique;

le renforcement de l'infrastructure scientifique; la société de la connaissance et les objectifs de Lisbonne;

la nécessité de lier la recherche européenne à des applications;

la contribution de la technologie spatiale aux technologies et applications terrestres et son rôle complémentaire en la matière;

l'importance de l'espace pour la défense et la sécurité européennes;

les frontières floues entre les applications civiles et militaires des technologies spatiales;

la prise de conscience que les États membres ne sont pas en mesure de répondre individuellement aux besoins d'une politique spatiale crédible et, par conséquent;

la nécessité de définir clairement les tâches et mandats des institutions et organisations européennes en matière d'espace.

2.5

En 2003 et en 2004, la Commission européenne a présenté un livre vert et un livre blanc sur la politique spatiale. Ces deux documents ont permis de mettre en évidence les grandes lignes d'une future politique spatiale européenne. Ils contenaient de nombreux éléments (de portée parfois très large) qui sont repris dans la communication mentionnée ci-dessus.

2.6

Dans sa résolution du 22 mai, le Conseil a confirmé que «le secteur spatial est un atout stratégique qui contribue à l'indépendance, à la sécurité et à la prospérité de l'Europe et à son rôle dans le monde». Il est indispensable de veiller à intensifier la coopération européenne afin de fournir aux citoyens des services opérant depuis l'espace. Le Conseil a associé la politique spatiale à la stratégie de Lisbonne et souligné son importance pour la politique étrangère et de sécurité commune.

2.7

La résolution du Conseil souligne l'objectif de création d'un Espace européen de la recherche et réaffirme la nécessité de coopération entre l'ASE et la Commission, ce qui renforcera l'efficacité, le financement des programmes européens et la cohésion entre la technologie et les applications. La relation entre l'ASE et la Commission évoluera en s'appuyant sur les expériences. La question du cofinancement des infrastructures de base déjà existantes (Kourou, Darmstadt) reste toutefois ouverte.

2.8

La coopération et la répartition des tâches entre l'ASE et la Commission est une question cruciale. L'ASE est leader en matière d'exploration et de technologies; la Commission sera responsable des applications qui sont en rapport avec ses politiques (transports, environnement, sécurité et relations avec les pays tiers) et de l'identification des besoins des utilisateurs non gouvernementaux en matière de services à développer.

2.9

Le rapport coût-efficacité des programmes de secteur public contribuera à la compétitivité des entreprises industrielles et commerciales privées. Les PME et les fournisseurs sont particulièrement importants. Dans le même temps, le Conseil reconnaît que la politique industrielle de l'ASE, en particulier le principe de «juste retour» défendu par celle-ci, constitue un instrument permettant d'encourager les investissements et d'accroître la compétitivité en Europe.

2.10

Indéniablement, la résolution de mai dernier permet de passer à une nouvelle étape, ce dont se félicitent ouvertement les principaux acteurs (6).

3.   Observations générales

3.1

Le secteur spatial évolue rapidement. Au cours des dix dernières années, le CESE a réservé un accueil favorable aux livres blanc et vert de la Commission sur la politique spatiale (7). Une fois de plus, le CESE appuie résolument les nouvelles étapes décidées par le Conseil, la Commission et l'ASE en mai dernier. Il est symbolique que les étapes décisives en matière de politique spatiale soient franchies au début du XXIe siècle. Cela marque le commencement d'une nouvelle ère.

3.2

Les développements mondiaux en matière d'espace ont un impact dont la dimension stratégique et technologique ne cesse de croître.

3.2.1

Il est indéniable que la politique spatiale est de plus en plus importante, voire indispensable, pour contribuer à la réalisation des objectifs terrestres. En d'autres termes, les applications spatiales revêtent une importance vitale pour atteindre les objectifs économiques et sociétaux requis aux fins de l'intégration européenne.

3.2.2

Dans les domaines de la science et de la recherche, les progrès en astronomie et en recherche planétaire sont manifestes. L'ASE bénéficie des réseaux existants et leur ajoute des programmes ciblés et des examens par les pairs. Contrairement au monde scientifique, le secteur militaire répond encore à des schémas nationaux.

3.2.3

Du point de vue stratégique, l'Europe doit préserver son indépendance vis-à-vis des États-Unis et de la Russie, et, de plus en plus, de la Chine et de l'Inde, ainsi que d'autres nations spatiales, qui sont à la fois concurrents et partenaires dans le domaine spatial. De manière plus générale, la position de l'Europe dans le monde devrait être le point de départ de toute politique spatiale.

3.3

La résolution du Conseil Espace du 22 mai 2007 et les documents qui l'accompagnent tels que la communication de la Commission de 2007, son analyse d'impact, la déclaration du directeur général de l'ASE et les premiers éléments d'un programme commun européen associant l'ASE, la Commission et les États membres, sont un grand pas en avant, si l'on garde à l'esprit que:

les règles du marché intérieur n'ont jamais été appliquées à l'espace, en raison de concepts stratégiques, de programmes et de besoins militaires exprimés à l'échelon national;

il existait des différences substantielles entre États membres en matière d'intérêts, d'engagements financiers, d'objectifs technologiques et de performances industrielles;

en conséquence, ce sont souvent les modèles industriels nationaux qui prévalent.

3.4

L'accord cadre de 2003 (8) entre l'ASE et l'Union européenne a défini les bases de la planification et des actions convergentes entre l'UE et l'ASE. Le Conseil formule aujourd'hui une approche globale visant à mieux coordonner et à renforcer l'efficacité des différents projets, qu'ils soient nationaux, intergouvernementaux ou européens.

3.5

De l'avis du CESE, les points importants sont: l'essor d'un consensus et d'une vision commune entre les États membres; la confirmation de la coopération entre la Commission et l'ASE et la répartition des responsabilités entre ces deux organes, permettant un accroissement du financement communautaire; un meilleur équilibre entre la recherche-développement et les applications et, surtout, l'intention explicite de mettre en avant les besoins des utilisateurs; les partenariats public-privé; et les priorités de GALILEO et du GMES (9), qui sont autant de «porte-drapeaux» dans le cadre d'une politique spatiale européenne.

3.6

Notons cependant que les étapes projetées font partie d'un long processus qui n'a certainement pas atteint sa phase finale. Il faut encore mettre au point les projets concrets et les flux de financement correspondants.

3.7

Le budget total 2005 pour les activités spatiales de l'ASE, d'EUMETSAT et des États membres s'élève à 4,8 milliard d'euros (compte non tenu de la CE) (10). La Commission consacrera plus de 1,4 milliards d'euros garantis au cours de la période 2007-2013 aux applications et activités spatiales par le biais de son 7e programme-cadre. Au niveau mondial, les budgets spatiaux totalisent 50 milliards d'euros. Le budget des États-Unis est approximativement de 40 milliards d'euros, dont plus de la moitié pour les applications militaires. En outre, les dépenses américaines répondent à une approche très fortement centrée sur les États-Unis qui influe sur la coopération entre les différentes institutions et les entreprises (11). Par-dessus tout, les États-Unis constituent un marché fermé suffisamment grand pour faire vivre l'industrie spatiale américaine sans qu'elle ne doive faire face à la concurrence sur le marché commercial international.

3.8

En Europe, les activités spatiales sont un mélange de programmes européens (intergouvernementaux et communautaires) et nationaux. Le rôle de l'ASE ne se cantonne pas à la coordination de projets; l'Agence s'est distinguée jusqu'ici par des succès extraordinaires. C'est une agence de recherche-développement qui conçoit avec succès de grandes infrastructures au niveau européen. Parmi les grands opérateurs spatiaux européens de l'ASE figurent Arianespace, EUMETSAT ou Eutelsat. Outre ces programmes, certains États membres ont leurs propres programmes fondés sur des traditions et objectifs politiques et technologiques nationaux et, en conséquence, sur des capacités, applications et réseaux nationaux. Le modèle européen est un système complexe de programmes communs et de programmes nationaux.

3.9

Il est probable que les nouveaux États membres rejoignent l'ASE, ce qui ferait passer le nombre de ses membres de 17 à 22 (12). Il y a des bénéfices à retirer des compétences scientifiques existantes et du renforcement potentiel des grappes économiques.

3.10

Le chevauchement entre les programmes nationaux et l'ASE est tout à fait possible, les projets pour la défense demeurant jusqu'à présent principalement nationaux. Cela peut également être une source d'inefficacité en raison des limites floues entre les technologies pour les objectifs militaires et celles pour les objectifs civils. La nouvelle approche globale peut aider à stimuler la convergence.

3.11

Les budgets sont fonction des infrastructures et de la collecte de données. Plus les relations avec les entreprises et les forces du marché sont organisées, plus les effets multiplicateurs sont importants, par le biais des applications et services. L'opérateur de satellites météorologiques EUMETSAT en est un bon exemple, et pourrait servir de modèle à d'autres secteurs.

3.12

Compte tenu des contraintes budgétaires, il est sage que l'Europe se concentre sur les priorités et s'ouvre pleinement à la coopération internationale. La coopération internationale a une forte valeur ajoutée et, parfois, des effets multiplicateurs impressionnants. Toutefois, pour être sur un pied d'égalité avec les pays tiers, les capacités de l'Europe doivent également satisfaire aux exigences de base, à côté des priorités. Il est souhaitable que ces exigences soient arrêtées conjointement et fassent ensuite l'objet d'investissements suffisants.

3.13

Dans un récent avis, le CESE appuie totalement le projet européen GALILEO, système mondial de navigation par satellite (13). GALILEO garantira une plus grande précision en matière de positionnement et de données mondiales pour les applications civiles dans de nombreux domaines. C'est un système comparable au système américain existant, le GPS, avec toutefois des améliorations.

3.13.1

GALILEO confirmera la place de l'Europe en tant qu'acteur indépendant dans le domaine spatial.

3.13.2

Pour le secteur amont, les perspectives n'étaient pas suffisamment attrayantes. Le CESE accueille favorablement la décision du Conseil de financer Galileo ainsi que la définition des programmes Ces programmes devraient être mis en œuvre sans délai afin de créer des conditions favorables pour le secteur amont (14).

3.13.3

Hormis les obstacles à un partenariat public-privé viable (matière qui reste quoi qu'il en soit généralement complexe), il est urgent de résoudre un certain nombre d'autres questions ouvertes afin de parvenir à une véritable participation des partenaires privés.

3.14

En plus des services existants, le programme GMES offrira un ensemble cohérent, de plus en plus indispensable, de services basés sur l'observation terrestre. Il «améliorera les capacités de surveillance et d'évaluation de l'Europe dans le cadre de la politique de l'environnement et contribuera à répondre aux besoins en matière de sécurité» (15). Les développements mondiaux en cours montrent à quel point de nouveaux instruments sont nécessaires pour relever les nouveaux défis en matière d'environnement, de changement climatique, de santé et de sécurité individuelle et collective.

3.14.1

Ces défis concernent de très nombreux domaines: catastrophes naturelles, conséquences du changement climatique (émissions de gaz et pollution atmosphérique), protection civile, contrôle des frontières.

3.14.2

Les applications concernées dans ce domaine sont nées des souhaits des utilisateurs (issus de différents groupes d'acteurs comme les décideurs politiques, les services publics, les entreprises et les citoyens). Cela souligne qu'il est nécessaire de coordonner plus avant les activités de l'ASE, de la Commission et des États membres, et qu'il est souhaitable que la CE dresse une liste des besoins.

3.14.3

Les services GMES peuvent également aider à l'élaboration et à la mise en œuvre de différentes politiques communautaires. Compte tenu de la valeur ajoutée attendue du système GMES, il sera nécessaire de prévoir, dans le cadre du budget de l'UE (2009), un financement des activités opérationnelles pour les services et les applications spatiales afin d'appuyer les politiques communautaires.

3.14.4

Dans le cas de l'infrastructure GMES également, il incombe aux gouvernements de collecter les données de manière fiable et durable. Il convient donc de créer les conditions pour la participation des entreprises privées.

3.15

GALILEO, GMES et les autres programmes démontrent tous que la politique spatiale devient opérationnelle et commence à soutenir les performances et applications technologiques existantes, permettant d'utiliser de nouvelles méthodes d'analyse, d'anticipation et de résolution des questions de société.

3.16

Il est important que tous les États membres, y compris ceux de petite taille et les nouveaux États membres, bénéficient de la politique spatiale européenne. Par ailleurs, un engagement de tous les États membres sert également l'intérêt commun de l'Union elle-même.

3.17

Les nouveaux États membres tireront certainement profit des applications. En outre, il faudrait leur donner la possibilité d'apporter la contribution que représentent leurs compétences scientifiques existantes et leurs capacités industrielles hautement qualifiées afin de renforcer leurs potentialités.

4.   Gouvernance

4.1

Le Conseil Espace s'est réuni pour la première fois en novembre 2004 afin d'aborder et de promouvoir la convergence européenne et les programmes d'envergure européenne. Le CESE espère et escompte que les lignes directrices émises par le Conseil en mai dernier créeront le contexte propice à une politique spatiale qui soit à la hauteur des ambitions européennes.

4.2

Tout progrès passe par une amélioration des dispositions institutionnelles. À cet égard, le CESE salue l'implication croissante du Conseil et de la Commission dans les affaires spatiales ainsi que la définition claire de la coopération et de la répartition des responsabilités prévues entre l'ASE et la Commission.

4.3

Le Conseil Espace instaure le cadre nécessaire aux discussions sur la base des approches intergouvernementale et communautaire, qui devront être associées de manière efficace.

4.4

L'insertion d'une dimension spatiale dans les politiques communautaires et le 7e programme-cadre, qui comprend un chapitre entièrement consacré à la politique spatiale, doit être rendue visible par l'implication de toutes les DG concernées. Cet engagement généralisé permettra par ailleurs d'élargir la base de la réflexion stratégique. À cet égard, la compétence spécifique en matière d'espace reconnue à l'UE dans le nouveau traité sera certainement utile.

4.5

L'ordre juridique, qui est bien souvent négligé, nécessite une attention particulière. Dans un contexte étatique unifié comme celui des États-Unis, l'ordre juridique en place constitue un cadre naturel pour des activités concrètes et la réglementation y afférente. À l'inverse, dans le contexte européen complexe où opèrent l'ASE, la Commission, et les États membres souverains, il n'existe pas d'ordre juridique bien structuré, ce qui est contre-productif. Eu égard à l'extension des activités liées à l'espace dans l'Union européenne, un cadre juridico-institutionnel cohérent et logique sera d'autant plus nécessaire.

4.6

La responsabilité de la Commission en matière d'applications et la participation de diverses DG auront une influence positive sur les échanges et la coopération avec le secteur privé. Cela ouvrira de nouvelles voies pour le développement de projets orientés vers les utilisateurs.

4.7

Il convient de mentionner particulièrement la disposition du nouveau traité qui prévoit que les fonctions de Haut-représentant du Conseil pour la politique étrangère et de Vice-président de la Commission seront assurées par une seule et même personne.

4.8

La mise en place d'une politique spatiale européenne se justifie notamment par le fait que la réflexion stratégique de la Commission engendrera également un effet bénéfique sur les approches intégrales, qui sont souvent absentes au niveau national. L'implication des DG de la Commission favorisera en outre le développement de réseaux avec des utilisateurs (potentiels) dans les administrations nationales.

4.9

Pour la même raison, le CESE salue vivement l'instauration d'un bureau GMES au sein de la DG Entreprise chargée de la coordination.

4.10

La participation de la Commission confère à la politique spatiale une place parmi les autres politiques communautaires. Cela contribuera à améliorer l'appréciation qu'ont les citoyens des avantages de la politique spatiale.

4.11

Jusqu'à présent, la dimension spatiale a été trop isolée et n'a pas fait l'objet d'une bonne communication. Il convient qu'une communication efficace de la Commission et du Conseil souligne les implications de la politique spatiale pour la société. Une communication ciblée devrait inciter les jeunes à avoir une image positive de l'espace, et, plus généralement, rendre plus attrayante pour eux la perspective d'entamer des études scientifiques et/ou techniques.

4.12

Le CESE souligne l'importance centrale d'une évaluation systématique et globalement transparente, ainsi que d'une mise en œuvre correcte. La relation complexe entre les centres de recherche, les pouvoirs publics aux échelons européen et national, et les entreprises privées, ainsi que les modalités financières et organisationnelles complexes, nécessitent un suivi. Dans une interaction dynamique, un suivi efficace suscitera de la transparence, voire une simplification ainsi que de nouvelles appréciations et de nouveaux projets, et leur financement.

5.   Juste retour et secteur privé

5.1

Des concepts et des programmes stratégiques au niveau national, des relations nationales spécifiques avec des entreprises privées, la coopération intergouvernementale dans l'UE et au-delà, et la nature intergouvernementale de l'ASE axée sur la technologie expliquent entièrement le principe du «juste retour»: chaque pays récupère son investissement dans les activités de l'ASE sous la forme de contrats à ses entreprises par le biais d'un système complexe de souscriptions et de concessions. Dans les circonstances actuelles, la politique industrielle de l'ASE est une réussite.

5.2

Ainsi les relations entre les gouvernements, les instituts de recherche, l'ASE et les entreprises privées reflètent-elles une structure solidement ancrée, ce également parce que le secteur spatial représente un marché limité et hautement spécialisé.

5.3

Des évolutions décisives doivent être prises en compte:

nécessité de renforcer la présence européenne dans le monde;

utilisation de l'«univers» à des fins civiles et en vue d'objectifs pacifiques, y compris la sécurité collective;

participation politique et financière de l'UE et de la Commission dans une vaste série de domaines;

importance croissante accordée aux applications et aux besoins des utilisateurs, c'est-à-dire changement de priorités, du développement des technologies vers la demande du marché;

nouveau rôle des entreprises privées.

5.4

Le Conseil se prononce pour le maintien du principe du «juste retour» dans le cas de l'ASE. À cet égard, les intérêts des États membres de l'ASE ne sont pas à tous points convergents. Il convient de noter que ce principe du «juste retour» a déjà évolué, grâce à un assouplissement de l'approche autrefois d'application, et qu'il se modernise progressivement. Du point de vue du CESE, ce principe devrait notamment apporter suffisamment de flexibilité pour permettre d'associer de manière appropriée des PME hyperspécialisées, qui opèrent encore principalement sur le plan national.

5.5

En cas de participation et de financement par la Commission, les règles communautaires en matière de concurrence et de marchés publics sont actuellement d'application. Le CESE se félicite que la Commission développe les instruments et réglementations financières appropriés pour adopter des mesures communautaires dans le domaine de la conquête spatiale qui tiennent compte des spécificités du secteur spatial, et qui permettent aux États membres d'établir une structure industrielle équilibrée dans le domaine de la conquête spatiale.

5.6

Le rôle des PME dans le développement de services doit faire l'objet d'une attention particulière. Il y a lieu de faire une distinction entre les grandes entreprises opérant généralement sur le marché international, et de nombreuses sociétés de taille moyenne, spécialisées et opérant généralement dans un cadre national, qui sont à la recherche d'opportunités sur le marché européen de l'espace. Les consortiums de PME actives dans le secteur de l'espace doivent être soutenus.

5.6.1

Le rôle des entreprises spécialisées de taille moyenne est en tout état de cause à la hausse (16). Cette tendance se renforcera probablement dans ce secteur en raison de l'accent placé sur la demande du marché et les besoins des utilisateurs, et d'une participation dynamique des petites entreprises au développement de services. La programmation opérationnelle et les projets de coopération avec des entreprises de taille moyenne se généraliseront.

5.6.2

Jusqu'à présent, la politique spatiale a été en grande partie séparée des autres pans de l'économie. Les nouvelles priorités, l'approche horizontale, et la coopération entre l'ASE et la Commission contribueront à lier technologie, investissements publics et entreprises privées. L'expérience d'EUMETSAT et son développement de services opérationnels peut revêtir une valeur pratique pour le GMES.

5.6.3

Pour ce qui est des satellites, les plans d'entreprises, le marketing et la commercialisation pourraient initier des pratiques positives. Les réseaux d'entreprises de taille moyenne seront renforcés.

5.7

Il convient que les systèmes opérant depuis l'espace et ceux basés sur terre soient intégrés, comme c'est prévu pour le GMES. Des réseaux de senseurs intelligents peuvent être développés davantage.

5.8

L'implication de l'industrie nécessite une définition précise de la demande de l'UE. La priorité croissante accordée aux services et aux besoins des utilisateurs, en plus de la recherche, de la collecte de données et de l'infrastructure, implique un équilibrage délicat et constant entre science et applications dans l'ensemble de l'Europe (17).

5.9

Cependant, comme noté ci-dessus, les applications nécessitent dans un premier temps un développement technologique. Parmi d'autres, l'ESTP (18), qui associe des acteurs scientifiques et industriels, constitue une plate-forme très prometteuse permettant d'identifier les technologies désirables. Elle fixera sans doute l'agenda stratégique de recherche à long terme. L'ESTP peut également servir de trait d'union avec d'autres secteurs et domaines industriels.

5.10

Jusqu'à présent, le principe du «juste retour» a été efficace pour développer les capacités spatiales européennes. Mais la maturité croissante du marché de l'espace va nécessiter davantage de flexibilité, étant donné que les types de relations figés ne sont par nature pas propices à l'innovation industrielle. Or, en raison de la demande du marché, des besoins des utilisateurs et du développement de services, les PME en particulier sont supposées réagir comme il se doit aux nouvelles exigences et possibilités découlant de la politique spatiale européenne.

5.10.1

Dans ce contexte, il convient également de prendre en considération les grandes disparités en matière de contributions nationales à l'ASE, en particulier dans le cas des nouveaux États membres et des pays de petite taille, ainsi que des pays non communautaires (membres de l'ASE).

5.11

Aussi le CESE plaide-t-il pour une analyse ouverte et transparente et un dialogue sur les performances souhaitables de l'Europe à l'horizon de dix ans afin de maintenir et d'améliorer sa position dans le monde. Il convient en effet de déterminer quels objectifs et instruments institutionnels correspondants — s'agissant de l'ASE, de la Commission et des États membres — sont nécessaires pour mener à bien une mission européenne commune et concertée, et permettre notamment une contribution dynamique des entreprises de taille moyenne et la préservation du niveau le plus élevé possible de concurrence.

5.12

Une analyse et un dialogue de ce type devraient également porter sur le mode de financement de l'ASE, en particulier l'impact des contributions facultatives, et examiner comment l'on pourrait prévoir des procédures et une intégration progressive de l'utilisation de services liés à la conquête spatiale dans le marché intérieur de l'UE. Pour les domaines auxquels les DG de la Commission seront associées, il conviendra de développer des réglementations financières spécifiques et les estimations de coûts correspondants.

5.13

Une politique industrielle moderne, à base sectorielle, telle que développée dans différents secteurs par la Commission, peut également être utile, pour autant qu'elle prenne en considération les spécificités de la politique spatiale. Parmi celles-ci, on peut noter le besoin en technologies et en infrastructures financées par des fonds publics, le développement de prototypes, l'absence de véritable marché dans plusieurs segments, et la politique industrielle active liée à l'espace que mènent et financent les pouvoirs publics des États-Unis et d'ailleurs.

5.14

Il convient de toute urgence de faire un premier pas vers l'industrie en concrétisant la vision des décideurs au sujet des ambitions industrielles de l'Europe.

6.   Défense et sécurité

6.1

La résolution du Conseil souligne l'importance que revêt l'espace pour la défense et la sécurité. On discute de plus en plus de l'instauration d'une stratégie commune relative aux capacités militaires européennes.

6.2

Ce débat s'inscrit dans les avancées souhaitées pour la politique étrangère et de sécurité commune. Le CESE se félicite que l'on soit progressivement parvenu à la conclusion que la sécurité ne doit plus être une politique unique, mais bien un assortiment de politiques des et dans les institutions européennes (19).

6.3

Il convient également de garder à l'esprit que la distinction entre applications civiles et militaires est floue. Il faudrait souligner les opportunités mutuelles possibles pour les différentes catégories d'exigences de chacun des deux secteurs. Les systèmes militaires peuvent bénéficier des missions civiles européennes en raison de l'effet «double usage» des applications civiles et militaires.

6.4

Actuellement, dans le domaine de la sécurité, les responsabilités, la gouvernance et les budgets restent strictement nationaux. Des approches visant à dégager des synergies entre différents pays sont rares, bien que certaines actions du secteur de la défense soient coordonnées dans un cadre européen. Plusieurs possibilités sont envisageables pour l'avenir, d'une coopération européenne «légère» à un modèle européen commun à part entière.

6.5

Le CESE est d'avis que, pour des raisons ayant trait à la sécurité et aux technologies ainsi que pour des motifs budgétaires, il convient de donner une impulsion de manière à ce que l'on prévoie pour l'avenir des dispositifs rassemblant les pays européens.

6.6

La logique nationale en matière de sécurité est profondément ancrée. Toutefois, si l'on commence en élaborant une vision commune de l'avenir, y compris en ce qui concerne les évolutions impérieuses au niveau mondial, des projets concrets pourront être initiés et des éléments probants fondés sur l'expérience pourront favoriser les avancées.

6.7

Afin d'éviter les doubles emplois inutiles, cette programmation pourrait prévoir une spécialisation et une division du travail (20). On pourrait mettre en place des programmes de recherche contribuant à développer les capacités techniques.

6.8

À cet égard, on peut laisser la possibilité à l'AED (21), qui constitue un acteur reconnu, de développer des compétences particulières comme la définition de capacités, la proposition de programmes de développement ainsi que la coordination entre les agences nationales spatiales et de défense et l'ASE.

6.9

Le nouveau traité laisse également entrevoir la perspective d'un élargissement des initiatives de la Commission et du Conseil afin de promouvoir la recherche en matière de sécurité. Dans ce contexte, il conviendrait d'éviter les chevauchements et les doubles emplois susceptibles d'en résulter.

6.10

Des décisions de cette nature nécessitent des préparatifs et, partant, l'allocation de ressources par le Conseil Espace et le Conseil Affaires générales. Les améliorations institutionnelles prévues dans le nouveau traité vont dans ce sens.

Bruxelles, le 13 février 2008.

Le Président

du Comité économique et social européen

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  Agence spatiale européenne.

(2)  L'ASE conduit une politique industrielle autonome. Sa forme et ses contenus ne doivent pas être confondus avec ceux de la politique industrielle (sectorielle) de la Commission.

(3)  L'ASE (Agence spatiale européenne) est un organisme entièrement indépendant. Elle compte à l'heure actuelle 17 États membres. Tous les États membres de l'Agence ne sont pas membres de l'UE, et tous les États membres de l'UE ne sont pas membres de l'Agence. L'ASE est financée en commun par ses États membres et ses activités sont réparties en un «programme obligatoire» et des «programmes optionnels».

(4)  COM(2007) 212 final.

(5)  Le Conseil Espace est un conseil conjoint né de la fusion entre le Conseil Compétitivité de l'UE et le Conseil Espace intergouvernemental pour la prise de décision sur les politiques de l'ASE.

(6)  Voir notamment les communiqués de presse de la Commission européenne et de l'ASE au sujet des résultats du Conseil Espace du 22 mai respectivement intitulés «Le Conseil Espace se félicite du lancement de la politique spatiale européenne» et «La Politique spatiale européenne est désormais une réalité».

(7)  Avis du CESE sur la communication de la Commission «L'industrie aérospatiale européenne face au défi mondial» (rapporteur: M. SEPI), JO C 95, 30.03.1998, p. 11.

Avis du CESE sur le livre vert «Politique spatiale européenne» (rapporteur: M. BUFFETAUT), JO C 220, 16.09.2003, p. 19.

Avis du CESE sur le livre blanc «Plan d'action pour la mise en œuvre d'une politique spatiale européenne» (rapporteur: M. BUFFETAUT), JO C 112, 30.04.2004, p. 9.

(8)  L'accord cadre CE-ASE d'octobre 2003 instaure une méthode de travail et une relation plus étroite entre l'ASE et la Commission.

(9)  Global Monitoring for Environment and Security, système de surveillance mondiale pour l'environnement et la sécurité.

(10)  ASE: 2,485 milliards; EUMETSAT: 330 millions; États membres (France, Allemagne, Italie, Espagne): 1,19 milliard (civil) et 790 millions (militaire).

(11)  En revanche, il ne faut pas exagérer l'efficacité d'un concept américain commun et d'une organisation centrale. Les différents États et les entreprises, qui ont tous leurs propres représentants au Congrès et leurs propres groupes de pression et réseaux, influencent les contrats et les objectifs. La NASA souffre également de la bureaucratie et de sa situation de monopole.

(12)  Y compris deux pays hors UE: la Suisse et la Norvège.

(13)  Avis du CESE sur le «Livre vert sur les applications de la navigation par satellite» (rapporteur: M. BUFFETAUT), CESE 989/2007 (en attente de publication au Journal officiel). L'avis traite également de certains aspects qui, d'après le CESE, auraient dû figurer dans le livre vert.

(14)  On assiste dans cette perspective à une nouvelle évolution: l'industrie européenne (en aval) se fédère au sein des «services Galileo» et de l'Association européenne des consultants en télédétection (EARSC).

(15)  Communication sur la Politique spatiale européenne, page 6.

(16)  Voir à ce sujet l'avis du CESE sur «l'évolution des chaînes de valeur et d'approvisionnement dans un contexte européen et mondial» (Rapporteur: M. van IERSEL), CESE 599/2007.

(17)  «… nous ne pouvons plus poursuivre ce double monologue où l'industrie invite les institutions à définir leurs besoins et où les institutions invitent l'industrie à proposer des services répondant à leurs besoins». Voir la lettre adressée le 20 juillet par ASD-Eurospace à M. VERHEUGEN, commissaire européen, et à M. DORDAIN, de l'ASE.

(18)  European Space Technology Platform (plate-forme technologique européenne de l'espace). Il s'agit d'une plate-forme associant les principaux acteurs, notamment les États membres participants, l'ASE, l'industrie spatiale européenne (plus de 100 entreprises) et Eurospace, des laboratoires de recherche et universités, les agences spatiales nationales, ainsi que 21 organisations.

(19)  «Aujourd'hui, la politique spatiale en matière de sécurité n'est pas une politique unique, mais un mélange de politiques menées par les États membres, le Conseil Espace, la Commission et enfin l'ASE. Ce paysage composite nécessite une meilleure coordination afin de rationaliser la gouvernance et d'éviter les doubles emplois». Voir «The Cost of Non Europe in the field of satellite based systems» («Le coût de la non-Europe dans le domaine des systèmes satellitaires»), Rapport FRS-IAI, Fondation pour la recherche stratégique, Paris, et Istituto Affari Internazionali, Rome, 24 mai 2007.

(20)  À l'instar de l'accord MUSIS, signé par six pays et prévoyant la création d'un système spatial d'imagerie destiné à des missions de surveillance, de reconnaissance et d'observation (Multinational Space-based Imaging system for Surveillance, reconnaissance and observation).

(21)  Agence européenne de défense.


25.6.2008   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 162/31


Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur la mise en œuvre de la directive 1999/44/CE du Parlement européen et du Conseil du 25 mai 1999 sur certains aspects de la vente et des garanties des biens de consommation, comprenant une analyse de l'introduction éventuelle de la responsabilité directe du producteur»

COM(2007) 210 final

(2008/C 162/04)

Le 24 avril 2007, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur la mise en œuvre de la directive 1999/44/CE du Parlement européen et du Conseil du 25 mai 1999 sur certains aspects de la vente et des garanties des biens de consommation, comprenant une analyse de l'introduction éventuelle de la responsabilité directe du producteur»

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 31 janvier 2008 (rapporteur: M. CASSIDY).

Lors de sa 442e session plénière des 13 et 14 février 2008 (séance du 13 février 2008), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 145 voix pour, 3 voix contre et 6 abstentions.

1.   Conclusions et recommandations

1.1

Les contrôles de la transposition effectués par la Commission ont révélé des disparités importantes entre les dispositions législatives nationales transposant la directive 1999/44/CE. Certaines peuvent s'expliquer par des lacunes réglementaires dans la directive, d'autres peuvent d'ores et déjà être considérées comme le résultat d'une transposition incorrecte des dispositions communautaires. À l'heure actuelle, il est difficile de déterminer dans quelle mesure ces divergences influent sur le bon fonctionnement du marché intérieur et la confiance des consommateurs. Le CESE recommande que la Commission étudie de toute urgence les implications tant pour le marché intérieur que pour la confiance des consommateurs (1).

1.2

Compte tenu de ce qui précède, le CESE demande instamment à la Commission de prendre des mesures coercitives à l'encontre des États membres qui n'ont pas encore mis en œuvre correctement la directive 1999/44/CE.

1.3

Le Livre vert sur la révision de l'acquis communautaire en matière de protection des consommateurs présente plusieurs thèmes transversaux. Au cours du processus de révision, la Commission a relevé quelques problèmes liés à la mise en œuvre de la directive sur les ventes aux consommateurs, surtout en ce qui concerne la question de la responsabilité directe du producteur (RDP).

1.4

Le CESE estime que la directive sur les ventes aux consommateurs présente aussi des lacunes en matière de réglementation relative aux garanties des fabricants et des détaillants, par exemple en ce qui concerne les exigences de conformité dont il est question dans l'article 2 de la directive.

1.5

Il n'existe aucune donnée fondamentalement probante sur la nécessité d'amender la directive 1999/44/CE indépendamment de l'introduction de la RDP. Le Livre vert sur la révision de l'acquis communautaire en matière de protection des consommateurs (2) a lancé une consultation publique sur ce thème et sur d'autres questions définies par la Commission européenne au cours de la révision de la législation européenne relative à la protection du consommateur (c'est-à-dire huit directives (3)). Pour cette raison, le CESE recommande que la Commission se penche sur l'intérêt d'introduire la RDP dans une éventuelle suite législative au livre vert (par exemple une directive horizontale) privilégiée par des organes tels que l'UGAL (4) et le BEUC. Toutefois, à l'instar de ce que demande Eurocommerce, le CESE souligne que cette initiative ne devrait pas avoir pour conséquence de faire peser des charges inutiles sur les entreprises.

1.6

Le Comité estime en outre qu'une évaluation d'impact est nécessaire avant que la Commission n'introduise une directive horizontale.

1.6.1.

C'est le cas du champ d'application de la directive. Le CESE reconnaît qu'il convient que la directive s'applique également à d'autres types de contrats en vertu desquels des biens sont fournis aux consommateurs (par exemple la location de voitures) ainsi qu'à des contrats qui prévoient la fourniture aux consommateurs de services de contenu numérique (par exemple la musique en ligne). Il en va de même des biens d'occasion vendus aux enchères publiques, lorsque les consommateurs participent personnellement à la vente. D'autres aspects tels que la définition de la notion de livraison, le transfert du risque, la notion de délais et l'extension de ceux-ci en ce qui concerne la conformité des biens, la couverture des défauts récurrents, le régime de la charge de la preuve, et même certains modes de dédommagement devraient être considérés comme autant d'éléments d'un instrument horizontal dans le cadre d'une approche mixte de la révision de l'acquis communautaire en matière de protection des consommateurs. Il importe que le détail de ces questions fasse l'objet d'une discussion quand une proposition relative à un tel instrument sera soumise à la consultation et au débat public.

1.7

Les avis des parties prenantes et des États membres divergent quant aux retombées de la RDP sur le niveau de protection des consommateurs et sur le marché intérieur. Une majorité de pays membres et certains acteurs concernés estiment que la RDP pourrait renforcer la protection des consommateurs. D'autres pensent que le producteur est mieux placé que le vendeur pour veiller à la mise en conformité des marchandises par rapport au contrat. D'autres enfin sont d'avis que la RDP ne renforcerait pas la protection des consommateurs mais serait plutôt une source d'insécurité juridique et entraînerait un important surcroît de travail pour les entreprises. Le CESE considère qu'il est nécessaire de s'informer davantage sur ces questions (5).

2.   Introduction

2.1

Le 24 avril 2007, la Commission européenne a adopté la Communication sur la mise en œuvre de la directive 1999/44/CE sur certains aspects de la vente et des garanties des biens de consommation, comprenant une analyse de l'introduction éventuelle de la responsabilité directe du producteur comme le prévoit l'article 12 de la directive.

2.2

Le 8 février 2007, la Commission a adopté le Livre vert sur la révision de l'acquis communautaire. La directive 1999/44/CE est l'une des huit directives qui figurent dans la liste reprise dans l'annexe II du livre vert.

2.2.1

L'annexe I du livre vert soulève aussi plusieurs questions relatives à des règles spécifiques applicables aux ventes aux consommateurs. Le présent avis vise à conseiller la Commission en réponse à sa communication COM(2007) 210 final sur «certains aspects de la vente et des garanties des biens de consommation, comprenant une analyse de l'introduction éventuelle de la responsabilité directe du producteur». Le CESE a rendu son avis sur le livre vert (6) lors de sa session plénière des 11 et 12 juillet 2007 et a décidé alors de ne pas prendre position concernant les questions spécifiques, et notamment celles soulevées par la Commission à propos de la directive sur les ventes aux consommateurs, qui seront abordées dans la proposition de la Commission relative à une directive-cadre sur les droits contractuels des consommateurs.

2.2.2

Dans son livre vert, la Commission présente une série de thèmes transversaux et propose de les soumettre à une consultation publique. Il s'agit notamment de thématiques relatives à des lacunes et des insuffisances réglementaires relevées par la Commission dans le cadre de la révision de l'acquis communautaire en matière de protection des consommateurs, y compris celles découlant de la directive 1999/44.

2.3

Tous les États membres ont transposé la directive (7). L'objectif de la communication est d'examiner la façon dont ils l'ont mise en œuvre. Elle s'inscrit dans le cadre du processus de révision de l'acquis communautaire, dans la logique des objectifs d'amélioration de la réglementation poursuivis par la Commission, le Parlement européen et le CESE en matière de simplification de l'environnement réglementaire.

2.4

La directive vise à harmoniser les parties du droit des contrats de vente de biens de consommation qui concernent les garanties juridiques et, dans une moindre mesure, les garanties commerciales.

2.5

Il a été demandé à tous les États membres de mettre en œuvre la directive dans leur droit national respectif pour le 1er janvier 2002. Ils ont également la possibilité d'adopter des dispositions plus sévères en faveur des consommateurs.

2.6

La Commission attire l'attention sur les lacunes dans la mise en œuvre de la directive par certains États membres.

3.   Résumé de la communication de la Commission

3.1

La communication porte sur la mise en œuvre par les États membres de la directive 1999/44/CE du Parlement européen et du Conseil datant du 25 mai 1999 sur certains aspects de la vente et des garanties des biens de consommation, et étudie l'introduction éventuelle, au niveau communautaire, de la responsabilité directe du producteur, comme le prévoit l'article 12 de la même directive.

3.2

La communication de la Commission souligne les difficultés rencontrées par certains États membres dans la mise en œuvre de la directive. Plus particulièrement, la coexistence de définitions divergentes des concepts de «consommateur» et de «vendeur» dans d'autres actes communautaires est source de problèmes.

3.3

De même, la définition du concept de «biens de consommation» à l'article 1, paragraphe 2, point b) de la directive en détermine le champ d'application. Les États membres ont transposé la définition de différentes manières. Dans certains pays membres, la réglementation en question s'applique également à la vente de biens immobiliers aux consommateurs.

3.4

Certains États membres excluent les «biens d'occasion vendus aux enchères publiques, lorsque les consommateurs ont la possibilité de participer personnellement à la vente». D'autres ont fait usage de cette faculté. D'autres enfin ont choisi de limiter la responsabilité du vendeur en ce qui concerne ce type de biens.

3.5

Tous les États membres ont introduit des dispositions législatives nationales transposant la directive. L'article 12 prévoit que la Commission soumette au Parlement européen et au Conseil (dans un délai donné) un rapport sur l'application de la directive dans les États membres, qui accorderait entre autres une attention particulière à l'introduction éventuelle de la responsabilité directe du producteur et, le cas échéant, serait assorti de propositions. La Commission s'acquitte de cette obligation en présentant la communication à l'examen.

3.6

La première partie de la communication contient un rapport sur la mise en œuvre dans les États membres de la directive sur les ventes aux consommateurs. La seconde partie étudie l'introduction éventuelle de la responsabilité directe du producteur par rapport au consommateur dans la législation européenne.

3.7

La transposition de la directive a posé un certain nombre de problèmes. Si certains peuvent s'expliquer par des lacunes réglementaires dans la directive, d'autres peuvent d'ores et déjà être considérés comme le résultat d'une transposition incorrecte des dispositions communautaires. Les contrôles effectués par la Commission ont révélé des disparités importantes entre les dispositions législatives nationales transposant la directive. Elles découlent du recours à la clause minimale et aux différentes options réglementaires offertes par la directive. À l'heure actuelle, il est toutefois malaisé de déterminer dans quelle mesure ces divergences influent sur le bon fonctionnement du marché intérieur et la confiance des consommateurs.

3.7.1

Dans le livre vert, la Commission présentait et proposait de soumettre à une consultation publique une série de thèmes transversaux relatifs à des lacunes et des insuffisances réglementaires qu'elle avait relevées dans le cadre de sa révision de l'acquis communautaire en matière de protection des consommateurs, y compris les insuffisances liées à la mise en œuvre de la directive. Pour cette raison, la Commission a décidé de ne présenter à ce stade aucune proposition concernant la directive.

3.7.2

S'agissant de la question de la responsabilité directe du producteur, la Commission a conclu qu'elle ne dispose pas de données suffisantes pour déterminer si l'absence de dispositions communautaires a un effet négatif sur la confiance des consommateurs dans le marché intérieur. La question est considérée plus avant dans le contexte du livre vert.

3.8

Dans les conclusions de son avis relatif au Livre vert sur la révision de l'acquis communautaire en matière de protection des consommateurs (8), le CESE fait part de ses doutes quant au fait que l'approche proposée puisse aboutir à un niveau élevé et uniforme de protection des consommateurs dans toute l'UE. Une véritable légitimation démocratique de l'acquis communautaire révisé en matière de protection des consommateurs est nécessaire, ainsi qu'une base juridique et conceptuelle claire. Le Comité attire l'attention sur l'environnement numérique, qui est peu réglementé. Toute proposition de règles harmonisées dans ce domaine devrait être étayée par une évaluation d'impact adéquate et viser à simplifier et à clarifier des règles existantes. Les mesures visant à améliorer la mise en œuvre, le renforcement ou la mise en place de processus clairs et simples pour obtenir réparation sont autant d'éléments sur lesquels il conviendrait d'insister en priorité. L'harmonisation de la législation en matière de protection des consommateurs à travers l'UE doit avoir comme principe directeur l'adoption du meilleur niveau de protection — le plus élevé — parmi les États membres.

4.   Problèmes de transposition

4.1

Les contrôles de la transposition effectués par la Commission ont révélé des disparités importantes entre les dispositions législatives nationales transposant la directive 1999/44/CE. Certaines peuvent s'expliquer par des lacunes réglementaires dans la directive, d'autres peuvent d'ores et déjà être considérées comme le résultat d'une transposition incorrecte des dispositions communautaires. À l'heure actuelle, il est difficile de déterminer dans quelle mesure ces divergences influent sur le bon fonctionnement du marché intérieur et la confiance des consommateurs. Le CESE recommande que la Commission étudie de toute urgence les implications tant pour le marché intérieur que pour la confiance des consommateurs et prenne des mesures coercitives à l'encontre des États membres en situation de défaut (9).

5.   Responsabilité directe du producteur (RDP)

5.1

Plusieurs États membres ont introduit la responsabilité directe du producteur sous diverses formes. Les conditions et les modalités de cette introduction diffèrent considérablement selon les pays. La directive de 1999 requiert de la Commission qu'elle étudie l'introduction éventuelle de la responsabilité directe du producteur et, le cas échéant, présente une proposition. Sept des dix-sept États membres ayant répondu au questionnaire de la Commission ont introduit la responsabilité directe du producteur sous une forme ou l'autre, bien que les conditions à remplir pour introduire une réclamation directement à l'encontre des producteurs varient considérablement d'un pays à l'autre. Par ailleurs, le concept suscite d'importantes objections de la part de plusieurs États membres et de certaines parties prenantes. Il en est parmi elles qui suggèrent qu'il est trop tôt pour évaluer ses effets sur la nécessité d'amender la directive 1999/44/CE séparément (10).

5.2

Les avis des parties prenantes et des États membres divergent quant aux retombées de la RDP sur le niveau de protection des consommateurs et sur le marché intérieur. Une majorité de pays membres et certains acteurs concernés estiment que la RDP pourrait renforcer la protection des consommateurs. Il existe toutefois des divergences entre États membres, certains considérant que le producteur est mieux placé que le vendeur pour veiller à la mise en conformité des marchandises avec le contrat. D'autres sont d'avis que la RDP ne renforcerait pas la protection des consommateurs mais serait plutôt une source d'incertitude juridique. Le CESE considère qu'il est nécessaire de s'informer davantage sur ces questions.

5.3

Plusieurs parties prenantes et certains États membres considèrent que la RDP générerait une charge considérable pour les entreprises car les producteurs devraient mettre en place des systèmes de traitement des plaintes et faire des provisions financières en raison des risques liés à cette responsabilité. Il n'existe toutefois pas d'unanimité, d'autres pays membres et acteurs concernés ne partageant pas ce point de vue.

5.4

L'existence de régimes discordants régissant la RDP pourrait représenter un problème pour le marché intérieur. À ce stade, la Commission n'a pas été en mesure de tirer des conclusions définitives. Elle ne dispose pas d'éléments suffisants pour déterminer si l'absence de règles communautaires en matière de responsabilité directe du producteur a un effet négatif sur la confiance des consommateurs dans le marché intérieur.

5.5

La question de l'opportunité de rendre la RDP obligatoire dans tous les États membres est loin d'être claire. La RDP introduirait une chaine de responsabilité plus longue comparée à une réclamation contre le vendeur. Cela dépend du produit ou du service concerné. Les achats transfrontaliers de biens dont le prix est élevé, comme une voiture, impliquent directement le fabricant. Toutefois, grâce à la législation communautaire, les agents commerciaux ou les distributeurs de voitures sont tenus de respecter la garantie du fabricant, quel que soit l'endroit où le véhicule a été acheté. Dans le cas des achats transfrontaliers de vins et de spiritueux, qui constituent une partie de plus en plus importante du marché unique, ces droits sont difficiles à faire valoir auprès du vendeur ou du producteur, à moins que l'acheteur ne fasse de fréquentes visites dans l'autre État membre où il a acheté ces biens. S'agissant des biens de consommation de manière générale, l'introduction de la RDP renforcerait la protection du consommateur et sa confiance dans le marché unique.

5.6

La question de la RDP nécessite une étude plus approfondie, accompagnée d'une évaluation d'impact détaillée.

Bruxelles, le 13 février 2008.

Le Président

du Comité économique et social européen

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  L'Université de Bielefeld (Allemagne) a procédé à une analyse comparative des différentes réglementations nationales. Elle a notamment porté sur les entraves possibles au commerce ou les distorsions de concurrence résultant des huit directives énumérées dans la note 3 (cette étude comparative est disponible en français: http://ec.europa.eu/consumers/cons_int/safe_shop/acquis/comp_analysis_fr.pdf).

(2)  COM(2006) 744 final («le livre vert»).

(3)  Directive 85/577/CEE du Conseil du 20 décembre 1985 concernant la protection des consommateurs dans le cas de contrats négociés en dehors des établissements commerciaux, JO L 372 du 31.12.1985, p. 31.

Directive 90/314/CEE du Conseil, du 13 juin 1990, concernant les voyages, vacances et circuits à forfait, JO L 158 du 23.6.1990, p. 59.

Directive 93/13/CEE du Conseil, du 5 avril 1993, concernant les clauses abusives dans les contrats conclus avec les consommateurs, JO L 95 du 21.4.1993, p. 29.

Directive 94/47/CE du Parlement européen et du Conseil, du 26 octobre 1994, concernant la protection des acquéreurs pour certains aspects des contrats portant sur l'acquisition d'un droit d'utilisation à temps partiel de biens immobiliers, JO L 280 du 29.10.1994, p. 83.

Directive 97/7/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 1997 concernant la protection des consommateurs en matière de contrats à distance, JO L 144 du 4.6.1997, p. 19.

Directive 98/6/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 février 1998 relative à la protection des consommateurs en matière d'indication des prix des produits offerts aux consommateurs, JO L 80 du 18.3.1998, p. 27.

Directive 98/27/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 mai 1998 relative aux actions en cessation en matière de protection des intérêts des consommateurs, JO L 166 du 11.6.1998, p. 51.

Directive 1999/44/CE du Parlement européen et du Conseil, du 25 mai 1999, sur certains aspects de la vente et des garanties des biens de consommation, JO L 171 du 7.7.1999, p. 12.

(4)  UGAL: Union des groupements de détaillants indépendants de l'Europe.

(5)  Voir note 1.

(6)  CESE 984/2007, rapporteur: M. Adams, JO C 256 du 27.10.2007.

(7)  JO L 171 du 7.7.1999, p. 12.

(8)  CESE 984/2007, JO C 256 du 27.10.2007.

(9)  Voir note 1.

(10)  Voir note 3.


25.6.2008   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 162/35


Avis du Comité économique et social européen sur le «Rapport de la Commission — Rapport sur la politique de concurrence 2006»

COM(2007) 358 final

(2008/C 162/05)

Le 25 juin 2007, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur le

«Rapport de la Commission — Rapport sur la politique de concurrence 2006»

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 31 janvier 2008 (rapporteur: M. CHIRIACO).

Lors de sa 442e session plénière des 13 et 14 février 2008 (séance du 13 février 2008), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 141 voix pour, 3 voix contre et 5 abstentions.

1.   Observations préalables

1.1

Le rapport annuel 2006 sur la politique de concurrence présente les modifications intervenues dans l'organisation interne du secteur et dans les méthodes de travail de la Commission et montre comment celle-ci assure la cohérence de la gouvernance économique européenne dans le cadre de la poursuite des objectifs de la stratégie de Lisbonne.

2.   Instruments

2.1   Contrôle des ententes (1) — articles 81 et 82 du traité CE (2)

2.1.1

Les amendes constituent aux yeux de la Commission un élément capital lorsqu'il s'agit de dissuader les entreprises d'enfreindre les règles de concurrence.

Un nouveau seuil a été introduit en matière d'immunité d'amendes et de réduction de leur montant en cas d'entente entre entreprises. Selon les nouvelles lignes directrices, le montant de l'amende correspondra à un pourcentage des ventes annuelles du produit concerné (jusqu'à 30 %), multiplié par le nombre d'années pendant lesquelles l'entreprise a participé à l'entente (et pourra représenter jusqu'à 100 % en cas de récidive).

2.1.2

Pour améliorer l'efficacité de la méthode de contrôle, le livre vert sur les actions en dommages et intérêts pour infraction aux règles communautaires sur les ententes et les abus de position dominante énoncées aux articles 81 et 82 du traité CE a été adopté. Ce livre vert a fait l'objet d'un large débat en Europe et les différents pays européens ont présenté plus de 150 observations par l'entremise des pouvoirs publics, des autorités chargées de la concurrence, de l'industrie, des organisations de consommateurs, d'avocats et d'universités.

Après un vaste débat, le CESE a lui aussi salué l'initiative de la Commission dans son avis sur le livre vert (3).

2.1.3

S'agissant de l'action de la Commission en matière d'ententes, elle a publié sept décisions finales dans lesquelles elle a condamné 41 entreprises à payer un montant total de 1 846 millions d'euros (contre 33 entreprises condamnées et un montant total de 683 millions d'euros en 2005).

2.2   Contrôle des concentrations (4)

2.2.1

Le Commission a entrepris, au moyen d'une consultation publique, d'améliorer les orientations fournies sur les questions juridictionnelles  (5) pouvant se poser dans le cadre du contrôle des concentrations, conformément au règlement sur les concentrations (6).

La nouvelle communication, dont l'adoption était initialement prévue pour 2007, remplacera les communications actuelles en la matière.

2.2.2

Suite à l'application de ces règles, le nombre de concentrations notifiées à la Commission s'est élevé en 2006 à 356. Au total, la Commission a adopté 352 décisions finales, dont 207 ont été prises conformément à la procédure simplifiée.

2.3   Contrôle des aides d'État

2.3.1

La Commission a simplifié l'autorisation des aides régionales en adoptant un règlement d'exemption par catégorie  (7), ainsi que celle des aides à la recherche, au développement et à l'innovation (RDI) en adoptant un nouvel encadrement communautaire (8); celle des aides visant à encourager les investissements dans les petites et moyennes entreprises en facilitant l'accès des PME au financement (9); celle des aides en faveur de la protection de l'environnement.

Enfin, la Commission a adopté un nouveau règlement de minimis  (10), en vertu duquel toute aide n'excédant pas le plafond de 200 000 euros (11) et accordée sur une période de trois exercices fiscaux ne sera pas considérée comme une aide d'État.

2.3.2

Dans le cadre de l'application des règles, la Commission a examiné 921 cas d'aides d'État en 2006, soit une hausse de 36 % par rapport à 2005. Elle a adopté 710 décisions finales et, de manière significative, a autorisé les aides — sans procédure formelle d'examen — dans 91 % des cas, les jugeant compatibles avec le système de la libre concurrence.

2.3.3

Alors qu'elle a jugé les aides à la formation utiles à l'intérêt commun européen, la Commission a évalué de manière rigoureuse les aides au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté, qu'elle n'a jugées légitimes que dans des conditions strictes (12).

3.   Développements sectoriels

3.1   Énergie

3.1.1

Le rapport final sur l'énergie, adopté par la Commission le 10 janvier 2007 (13), révèle une Europe où les prix de gros du gaz et de l'électricité sont en continuelle augmentation et où le choix des consommateurs est relativement limité en raison des barrières s'opposant à l'entrée des produits concernés.

3.1.2

La Commission a mené un certain nombre d'enquêtes antitrust sur l'accumulation de capacités de réseau et de stockage, sur les réservations de capacité à long terme, sur le partage des marchés et sur les contrats à long terme entre des grossistes/détaillants et les clients finaux.

3.1.3

Les concentrations dans le domaine de l'énergie ont donné lieu à un grand nombre d'actions et de décisions de la Commission. Les affaires DONG/Elsam/Energi E2  (14) et Gaz de France/Suez  (15) ont été les plus marquantes à cet égard.

3.1.4

Le contrôle des aides d'État a mis en évidence que les contrats conclus entre les gestionnaires de réseaux publics et les producteurs en Hongrie et en Pologne excluaient une partie des marchés de gros et qu'en Italie, les tarifs préférentiels accordés à certaines sociétés industrielles faussaient la concurrence. La décision relative aux aides d'État dans le secteur des énergies renouvelables, qui assure que le financement public ne couvre que les cas exceptionnels sans favoriser d'entreprises ou d'activités non conformes aux règles, mérite également d'être soulignée.

3.2   Services financiers

3.2.1

La Commission a ouvert en 2005 une enquête sur le secteur bancaire de détail  (16) et plus précisément sur la concurrence transfrontalière. Le rapport final, publié le 31 janvier 2007, a mis en lumière les problèmes suivants: barrières à l'entrée, fragmentation du marché, degré élevé de concentration entre émetteurs et acquéreurs de cartes de paiement.

3.2.2

La Commission a publié le rapport intérimaire de l'enquête sectorielle approfondie sur l'assurance des entreprises le 24 janvier 2007.

3.2.3

En outre, la Commission a autorisé un grand nombre de concentrations dans le domaine des services financiers, comme dans l'affaire Talanx Aktiengesellschaft  (17).

3.2.4

Le contrôle des aides d'État a permis d'assurer des conditions concurrentielles dans les services financiers, en particulier pour les nouveaux entrants et les banques étrangères, notamment en abrogeant le régime luxembourgeois de subventions cachées en faveur des sociétés holdings.

3.3   Communications électroniques

3.3.1

Étant donné que la grande majorité des fournisseurs de services de communications électroniques exercent leurs activités dans le cadre réglementaire de l'UE applicable aux réseaux et services correspondants, la Commission a adopté une recommandation relative à 18 marchés spécifiques de produits et de services au niveau du commerce de gros et de détail, qui doivent selon la Commission être soumis à une réglementation ex ante par les autorités nationales (18). Les marchés d'accès à large bande sont un exemple de l'application simultanée d'une réglementation sectorielle ex ante et du droit de la concurrence ex post.

3.4   Technologies de l'information

3.4.1

Dans le secteur des technologies de l'information, la Commission a continué de veiller à ce que le jeu de la concurrence ne soit pas faussé dans un marché actuellement caractérisé par la convergence numérique et par une interopérabilité croissante.

Le cas de Microsoft , à qui a été appliquée une sanction pour n'avoir pas fourni en temps utile les informations demandées par la Commission, est à cet égard tout à fait significatif. Par l'arrêt du 17 septembre 2007 (19), le recours contre la décision de la Commission (20) présenté par Microsoft, a été rejeté par le tribunal de première instance.

3.4.2

Dans le cadre du contrôle des concentrations, la Commission a autorisé l'opération de concentration entre Nokia et les activités «équipements de réseaux» de Siemens AG, de même que la fusion entre Alcatel et Lucent Technologies, estimant que la compétitivité dans le domaine de la fourniture d'équipements de réseau optique et de solutions d'accès à large bande n'en serait pas affectée.

3.5   Médias

3.5.1

L'objectif de la politique de concurrence dans le secteur des médias consiste à garantir des conditions de concurrence égales aussi bien entre les opérateurs commerciaux qu'entre ces derniers et les opérateurs financés par des fonds publics.

3.5.2

Dans le domaine de la radiodiffusion numérique, la Commission a engagé une procédure d'infraction à l'encontre de l'Italie afin de déterminer si, lors du passage au numérique, des restrictions étaient imposées aux radiodiffuseurs et des avantages concurrentiels accordés aux opérateurs analogiques existants, en violation manifeste de la directive sur la concurrence.

3.5.3

La Commission est en outre intervenue à diverses reprises pour rétablir l'exercice effectif de la concurrence en ce qui concerne les contenus dits «d'appel», les aides d'État accordées à des films et autres œuvres audiovisuelles et la gestion des droits.

3.6   Transports

3.6.1

Les principaux problèmes concernent la protection des marchés nationaux dans le domaine du transport routier, le niveau peu élevé d'interopérabilité dans le cas du transport ferroviaire et le manque de transparence dans l'accès aux services portuaires.

3.6.2

En ce qui concerne le transport routier, la Commission a continué à autoriser les aides d'État pour favoriser la diffusion de technologies favorables à l'environnement, ainsi que les aides d'État destinées à maintenir des obligations de service public.

3.6.3

S'agissant du transport ferroviaire, il y a lieu de relever la décision de la Commission relative aux aides d'État en faveur des infrastructures ferroviaires, dont la Commission a estimé qu'elles relevaient de la compétence des pouvoirs publics et n'étaient pas assimilables à des aides d'État (21).

3.6.4

Dans le secteur des transports maritimes, la Commission s'est engagée à publier des lignes directrices sur l'application du droit de la concurrence pour faciliter la transition vers un régime pleinement concurrentiel. En ce qui concerne les aides d'État, elle a insisté pour que toute clause de nationalité exemptant les propriétaires de navires du paiement des contributions sociales pour leurs marins soit supprimée.

3.6.5

Enfin, dans le domaine du transport aérien, le règlement (CE) no 1459/2006 a supprimé, à compter du 1er janvier 2007, l'exemption de l'interdiction prévue à l'article 81, paragraphe 1, du traité CE en faveur des conférences tarifaires de l'IATA pour le transport de passagers sur les liaisons à l'intérieur de l'UE, ainsi que l'exemption à l'égard des créneaux horaires et de l'établissement des horaires.

3.7   Services postaux

3.7.1

La nette évolution du marché des services postaux a conduit la Commission d'une part à réduire les services pour lesquels des droits de monopole sont accordés aux prestataires du service universel et, d'autre part, à préserver la concurrence dans des domaines libéralisés afin d'éviter un monopole de fait.

3.7.2

Il y a lieu d'attirer l'attention sur la décision de la Commission selon laquelle la compensation offerte pour des services d'intérêt général n'est déclarée compatible avec les règles en matière d'aides d'État que lorsque le montant de cette compensation ne dépasse pas les coûts de l'obligation de service public et pour autant que les autres conditions fixées soient respectées.

La Commission a également examiné si les opérateurs postaux bénéficiaient d'autres avantages, comme dans le cas de la France (22). La Commission a à cet égard recommandé que la France mette un terme, avant la fin de 2008, à la garantie d'État illimitée accordée à la Poste française en sa qualité d'organisme public.

4.   Le réseau européen de la concurrence et les juridictions nationales

4.1

2006 a été une année importante qui a vu se consolider l'amélioration du système établi par le règlement (CE) no 1/2003 et s'approfondir la coopération d'une part entre les membres du REC (réseau européen de la concurrence), c'est-à-dire entre les autorités nationales de concurrence et la Commission, et d'autre part entre les juridictions nationales et la Commission.

4.2

La coopération entre les membres du REC s'articule autour de deux obligations majeures des autorités nationales chargées de la concurrence, à savoir informer la Commission lorsque de nouvelles procédures sont engagées et, en tout état de cause, avant la décision finale. 150 enquêtes des autorités nationales ont ainsi été soumises à la Commission, qui a émis un avis ou donné des conseils aux ANC dans 125 de ces cas.

4.3

L'importance de la coopération au sein du REC s'est notamment traduite par une rencontre entre le directeur général de la DG Concurrence et les autorités nationales compétentes, au cours de laquelle le programme modèle du REC en matière de clémence a été adopté. La Commission et les autorités nationales se sont en outre rencontrées pour traiter de questions générales relatives à la politique de lutte contre les ententes, à des enquêtes sectorielles ou à des secteurs spécifiques.

4.4   Application des règles communautaires de concurrence par les juridictions nationales dans l'UE

4.4.1

En vertu de l'article 15, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1/2003, les juges nationaux peuvent demander à la Commission de leur communiquer un avis ou des informations en sa possession. En outre, ce même article impose aux États membres de transmettre à la Commission copie de tout jugement rendu par des juridictions nationales.

4.4.2

La formation continue des juges nationaux est fondamentale pour développer la connaissance du droit communautaire de la concurrence. Dans ce contexte, la Commission cofinance chaque année des projets de formation dans tous les États membres.

5.   Activités internationales

5.1

En préparation de l'adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie à l'UE, la Commission a contribué à la mise en œuvre des règles de concurrence dans ces pays, comme elle le fait actuellement avec la Croatie et la Turquie.

5.2

Le dialogue bilatéral entre la Commission et de nombreuses autorités nationales chargées de la concurrence a été intensifié, de même que les contacts avec les États-Unis, le Canada et le Japon. La DG Concurrence a également assisté la Chine et la Russie dans l'élaboration de leur droit de la concurrence.

5.3

Enfin, dans le cadre de la coopération multilatérale, la DG Concurrence joue un rôle prépondérant au sein du réseau international de la concurrence et participe au comité de la concurrence de l'OCDE.

6.   Coopération interinstitutionnelle

6.1

Chaque année, le Parlement européen publie un rapport d'initiative concernant le rapport annuel de la Commission sur la politique de concurrence. Le Commissaire responsable de la politique de la concurrence dialogue régulièrement avec le Conseil et les commissions parlementaires compétentes.

6.2

Il convient enfin de souligner que la Commission informe le Comité économique et social européen et le Comité des régions des grandes initiatives menées dans ce domaine et participe notamment à l'élaboration de l'avis annuel du CESE sur le rapport annuel de la Commission sur la politique de concurrence.

7.   Conclusions et observations

7.1   Rapport entre la politique de concurrence et la politique de développement économique

La politique de concurrence, en restituant des secteurs économiques entiers à la logique et à la dynamique du marché, a contribué de manière concrète à la création d'un marché unique européen cohérent, soumis à un moins grand nombre de règles et à une législation moins lourde.

7.1.1

La politique de concurrence joue un rôle de plus en plus important dans la politique économique européenne. Dans le passé, tant la Commission (23) que le CESE (24) ont soutenu la nécessité de mettre en œuvre de nouveaux instruments de politique économique afin de faire converger la politique de concurrence et la politique industrielle vers l'objectif d'une plus grande cohésion économique et sociale, la garantie de l'emploi — notamment via des systèmes de contrôle des aides d'État et des formes de délocalisation — la protection de l'environnement et la promotion de grands programmes ambitieux de recherche et de développement.

À ce jour, la politique de concurrence fait l'objet d'une étroite coordination avec les autres politiques, telles que la politique du marché intérieur et la politique de protection du consommateur, afin de mettre en place des marchés qui fonctionnent mieux au profit des consommateurs et de la compétitivité européenne.

7.1.2

Sur la base de l'actualisation réalisée pour les sept États membres les plus importants de l'Union européenne, la Commission prévoyait pour 2007 une croissance économique de 2,8 % dans l'UE et de 2,5 % dans la zone euro (25). En dépit du fait que le FMI ait revu à la baisse les estimations de croissance de la zone Euro (de 2,1 à 1,6 %), le CESE estime que la croissance européenne devrait se maintenir, soutenue par des fondamentaux solides et par un contexte mondial favorable.

7.1.3

Le CESE considère qu'il est important pour l'UE de parvenir à une croissance économique équilibrée et à une stabilité des prix, à une économie sociale de marché très compétitive qui vise la formation, le plein emploi et le progrès social, et enfin, à un niveau élevé de protection et d'amélioration de la qualité de l'environnement.

7.1.4

Dans un marché où les politiques de concurrence auront une incidence de plus en plus importante, les indicateurs économiques, sociaux et environnementaux, représentent des facteurs essentiels pour mesurer la compétitivité non seulement pour les consommateurs finaux mais surtout pour les entreprises.

7.1.5

Le CESE est d'avis que la compétitivité des entreprises et des services en Europe doit être préservée grâce à un système de réglementations claires fondées sur une application correcte des politiques de concurrence, en étroite coordination avec les politiques commerciales.

L'UE est aujourd'hui l'acteur au monde le plus ouvert aux produits étrangers; la suppression des défenses européennes les plus élémentaires contre le dumping et les subventions toucherait indistinctement tous ceux qui dans l'UE produisent dans le respect des règles de concurrence et du commerce légal, des réglementations communautaires et sans avoir recours aux aides d'État.

Sur cette question, le CESE appelle la Commission, d'une part, à dénoncer auprès de l'OMC avec plus de vigilance les cas de concurrence internationale faussée et, de l'autre, à s'engager à introduire dans les accords commerciaux bilatéraux une clause qui impose aux partenaires commerciaux le respect des règles de concurrence, y compris le contrôle effectif des aides d'État.

7.2   Contrôle des aides d'État

7.2.1

Tout en évaluant de manière positive la stratégie de la Commission en matière de modernisation du plan d'action pour les aides d'État fondé sur des aides d'État ciblées, l'analyse économique, des procédures efficaces, une responsabilité conjointe de la Commission et des États membres, le Comité considère fondée l'appréciation de la Commission qui juge les aides d'État en matière de transferts de technologie, d'activités innovantes et d'encadrement multisectoriel des grands projets d'investissement de manière positive et différente de celle des autres aides d'État.

7.2.2

Lorsqu'elle examine les cas d'aides d'État, la Commission devrait considérer comme admissibles les traitements fiscaux spécifiques adoptés par les États en faveur des entreprises à forme mutuelle, telles que les coopératives et les entreprises ayant un impact social important.

7.3   Banques et marché financier

7.3.1

Le CESE appuie les interventions de la Commission sur le contrôle des participations croisées et la gestion des produits financiers. Dans certains cas spécifiques, on a pu noter que les établissements de crédit détenaient une participation déterminante (pactes d'actionnaires) dans des entreprises industrielles, ce qui a eu pour conséquence que des crédits accordés par les banques ont fini par financer l'achat de parts de capital de ces mêmes banques.

7.4   Énergie

7.4.1

Le CESE souligne que l'énergie ne se limite pas au concept de marché, mais qu'elle inclut également le développement, l'emploi et l'environnement. L'UE doit affronter aujourd'hui de nouveaux concurrents mondiaux (26) et, très souvent, les nouvelles structures de marché doivent prendre en compte les rapports de force.

7.4.2

Le CESE considère qu'il faut tenir compte, dans le traitement de la question de la séparation de la production et de la distribution (unbundling) dans le secteur du gaz, des spécificités de ce secteur (27).

7.5   Pluralisme de l'information et droit de la concurrence

7.5.1

Dans le secteur des médias, le CESE préconise de distinguer entre la réglementation spécifiquement destinée à défendre le pluralisme de l'information et la réglementation générale relative au contrôle des ententes, en insistant sur le fait que l'application des règles de concurrence est une condition nécessaire mais non suffisante pour garantir le pluralisme.

7.5.2

Ne pas tenir compte de cette spécificité risque dans le même temps de nuire à l'efficacité des règles de concurrence et d'affaiblir le principe du pluralisme.

7.6   Télécommunications

7.6.1

Le CESE considère que la séparation fonctionnelle des réseaux de télécommunications et la création d'une agence européenne propre à ce secteur devraient être évaluées de manière adéquate par rapport à d'autres secteurs, dans la mesure où les investissements dans un secteur capital pour la compétitivité européenne, compte tenu notamment de la vitesse à laquelle évolue la technologie, sont essentiels pour un développement concurrentiel de ce secteur.

7.7   Application des règles de concurrence et renforcement des juridictions nationales de l'UE

7.7.1

Afin de garantir une application efficace des règles, il est nécessaire d'assurer un service de formation continue et une mise à jour constante des connaissances des juges nationaux et de l'ensemble des opérateurs en matière de droit de la concurrence.

À ce sujet, le CESE appelle la Commission à adopter, dans les meilleurs délais, des lignes directrices sur l'application de l'art. 82 du traité CE, notamment en ce qui concerne les pratiques d'exclusion.

7.7.2

Bien qu'il soutienne le cofinancement des projets mis au point par la Commission, le CESE considère qu'en plus des 15 projets de formation approuvés en 2006 pour les 25 États membres, l'on puisse et l'on doive consentir des efforts plus importants afin de répondre aux défis soulevés par la politique de concurrence et aux problèmes qui surgissent de la relation entre la Commission, les entreprises, les associations et les consommateurs.

7.7.3

La relation entre le CESE et la Commission européenne s'est notamment renforcée récemment grâce à la signature, dans le cadre de l'assemblée plénière du CESE des 30 et 31 mai 2007 (28), d'un Addendum au protocole de coopération de novembre 2005. Cet accord place le CESE au centre du processus de communication, en vertu de la position privilégiée qu'il occupe pour favoriser le dialogue avec les citoyens.

7.7.4

Le CESE invite la Commission et le Parlement européen à développer une politique de coopération interinstitutionnelle qui rende compatibles les législations nationales et la législation européenne.

Le CESE est favorable au processus d'adoption d'un nouveau traité (dénommé traité de Lisbonne) qui simplifie le cadre réglementaire de référence, qui réponde aux exigences d'une Union à 27 États membres et qui permette à celle-ci de s'accorder sur de nouvelles politiques et de prendre les décisions nécessaires pour faire face aux nouveaux défis auxquels elle est confrontée.

7.7.5

Enfin, le CESE souligne que les politiques de concurrence ne doivent pas être confondues avec des objectifs distincts mais qu'elles doivent continuer à être à des «activités» à part entière de la Commission européenne (29).

Afin de contribuer à la transparence des travaux, le CESE a organisé dans ses locaux une conférence intitulée «CIG 2007: la société civile organisée fait entendre sa voix sur l'avenir de l'Europe», qui s'est tenue les 27 et 28 septembre derniers et a enregistré une forte participation.

Bruxelles, le 13 février 2008.

Le Président

du Comité économique et social européen

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  Les décisions suivantes de la Commission font l'objet d'un recours juridictionnel devant la Cour de justice des Communautés européennes. À ce jour, aucune décision définitive n'a été adoptée, à l'exception de l'affaire De Beers pour laquelle la décision de la Commission a été annulée par la Cour de justice: Affaire COMP/38.638 Caoutchouc synthétique, décision de la Commission du 29.11.2006; Affaire COMP/39.234 Extra d'alliage (réadoption), décision de la Commission du 20.12.2006; Affaire COMP/38.907 Poutrelles métalliques (réadoption), décision de la Commission du 8.11.2006; Affaire COMP/38.121 Raccords, décision de la Commission du 20.9.2006; Affaire COMP/38.456 Bitume, Pays-Bas, décision de la Commission du 13.9.2006; Affaire COMP/38.645 Méthacrylates, décision de la Commission du 31.5.2006; Affaire COMP/38.620 Peroxyde d'hydrogène et perborate, décision de la Commission du 3.5.2006; Affaire COMP/38.113 Prokent/Tomra; Affaire COMP/38.348 Repsol CCP, décision de la Commission du 12.4.2006; Affaire COMP/38.381 De Beers, décision de la Commission du 22.2.2006.

(2)  JO C 321 E du 29 décembre 2006.

(3)  INT/306. L'avis du CESE est disponible à l'adresse suivante:

http://eescopinions.eesc.europa.eu/EESCopinionDocument.aspx?identifier=ces\int\int306\ces1349-2006_ac.doc&language=FR

(4)  Seule la décision suivante de la Commission a fait l'objet d'un pourvoi par la Cour de justice des Communautés européennes: affaire COMP/M.3796 Omya/J.M.Huber PCC.

(5)  Disponible à l'adresse suivante:

http://ec.europa.eu/comm/competition/mergers/legislation/jn_fr.pdf

(6)  Règlement (CE) no 139/2004.

(7)  Règlement (CE) no 1628/2006.

(8)  JO C 323 du 30.12.2006, p. 1.

(9)  JO C 194 du 18.8.2006, p. 2.

(10)  Règlement (CE) no 1998/2006.

(11)  Le plafond a été multiplié par deux par rapport au règlement précédent (voir. règlement CE no 69/2001, JO L 10 du 13.1.2001, p. 30).

(12)  Voir l'affaire Northern Rock (IP/07/1859). La Commission a estimé que l'injection de liquidités, assortie de garanties bancaires suffisantes et portant intérêt, à laquelle la Banque d'Angleterre a procédé le 14 septembre 2007, ne constituait pas une aide d'État. En revanche, la garantie octroyée par le Trésor sur tous les dépôts le 17 septembre, ainsi que les mesures accordées le 9 octobre, qui ont permis de fournir à Northern Rock des liquidités et des garanties supplémentaires couvertes par le Trésor, constituent bien une aide d'État. Ces mesures peuvent être autorisées à titre d'aides de sauvetage et de restructuration en application des lignes directrices communautaires concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté. En vertu de ces lignes directrices, ce type d'aide doit être octroyé sous formes de prêts ou de garanties d'une durée n'excédant pas six mois, bien qu'il existe, pour le secteur bancaire, certaines exceptions soumises à des règles prudentielles, qui ont été appliquées dans le cas d'espèce. En vertu de ces mêmes lignes directrices, les autorités britanniques se sont engagées à soumettre à la Commission, d'ici le 17 mars 2008, un plan de restructuration pour Northern Rock allant au-delà du simple sauvetage à court terme. Dans l'hypothèse où ce plan comporterait une aide d'État, celle-ci devrait être évaluée en fonction de ses caractéristiques propres et au regard des règles relatives aux aides à la restructuration.

(13)  COM(2006) 851 final.

(14)  Décision de la Commission sur l'affaire COMP/M.3868 DONG/Elsam/Energi E2 du 14.3.2006.

(15)  Décision de la Commission sur l'affaire COMP/M.4180 Gaz de France/Suez du 14.11.2006.

(16)  Décision de la Commission du 13.6.2005 (JO C 144 du 14.6.2005, p. 13).

(17)  Décision de la Commission sur l'affaire COMP/M.4055 Talanx/Gerling du 5.4.2006.

(18)  Recommandation de la Commission européenne du 11 février 2003 concernant les marchés pertinents de produits et de services dans le secteur des communications électroniques susceptibles d'être soumis à une réglementation ex ante conformément à la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications (JO L 114 du 8.5.2003, p. 45). Le 17 décembre 2007, la Commission a adopté une nouvelle recommandation (JO L 344 du 28.12.2007, p. 65) qui ne se réfère dans ce contexte qu'à 8 marchés.

(19)  Affaire T-201/04 (JO C 269 du 10.11.2007, p.45).

(20)  Le texte de la décision est disponible à l'adresse suivante: http://ec.europa.eu/comm/competition/antitrust/cases/decisions/37792/art24_2_decision.pdf.

(21)  Affaire N 478/2004 du 7.6.2006 (JO C 209 du 31.8.2006).

(22)  Affaire E 15/2005, Recommandation proposant l'adoption de mesures utiles concernant la garantie illimitée de l'État en faveur de La Poste (non encore publiée).

(23)  Accompagner les mutations structurelles: une politique industrielle pour l'Europe élargie, COM(2004) 274 final.

(24)  Avis du Comité économique et social européen sur le thème «Accompagner les mutations structurelles: une politique industrielle pour l'Europe élargie» (COM(2004) 274 final), JO C 157 du 28.6.2005.

(25)  Voir IP/07/1295 De plus amples informations sont disponibles sur le site

http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2007/interim_forecast_1107_fr.pdf.

(26)  Notamment les groupes Gazprom et Sonatrach.

(27)  Neelie KROES «Des marchés de l'énergie plus compétitifs: s'appuyer sur les conclusions de l'enquête sectorielle pour formuler la bonne solution politique» (More competitive energy markets: building on the findings of the sector inquiry to shape the right policy solution) Bruxelles, 19 septembre 2007.

(28)  La synthèse des avis adoptés par l'assemblée plénière mentionnée ci-dessus est disponible à l'adresse Internet suivante:

http://www.eesc.europa.eu/activities/press/summaries_plenaries/2007/grf_ces83-2007_d_fr_pdf

(29)  Le texte du traité de Lisbonne adopté à Bruxelles le 3 décembre 2007 par la Conférence des représentants des gouvernements des États membres est disponible à l'adresse Internet suivante:

http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/cg00014.fr07.pdf


25.6.2008   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 162/40


Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant l'homologation des dispositifs d'éclairage et de signalisation lumineuse des tracteurs agricoles ou forestiers à roues» (Version codifiée)

COM(2007) 840 final — 2007/0284 (COD)

(2008/C 162/06)

Le 25 janvier 2008, le Conseil de l'Union européenne a décidé, conformément à l'article 95 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant l'homologation des dispositifs d'éclairage et de signalisation lumineuse des tracteurs agricoles ou forestiers à roues» (Version codifiée)

Ayant estimé que le contenu de la proposition est entièrement satisfaisant et n'appelle aucun commentaire de sa part, le Comité, lors de sa 442e session plénière des 13 et 14 février 2008 (séance du 13 février 2008), a décidé par 147 voix pour, 1 voix contre et 7 abstentions de rendre un avis favorable au texte proposé.

 

Bruxelles, le 13 février 2008.

Le Président

du Comité économique et social européen

Dimitris DIMITRIADIS


25.6.2008   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 162/40


Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux dénominations textiles» — (Refonte)

COM(2007) 870 final — 2008/0005 (COD)

(2008/C 162/07)

Le 8 février 2008, le Conseil de l'Union européenne a décidé, conformément à l'article 95 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux dénominations textiles» (Refonte)

Ayant estimé que le contenu de la proposition est entièrement satisfaisant et n'appelle aucun commentaire de sa part, le Comité, lors de sa 442e session plénière des 13 et 14 février 2008 (séance du 13 février 2008), a décidé par 128 voix pour et 2 abstentions de rendre un avis favorable au texte proposé.

 

Bruxelles, le 13 février 2008.

Le Président

du Comité économique et social européen

Dimitris DIMITRIADIS


25.6.2008   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 162/41


Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la restitution de biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d'un État membre» (Version codifiée)

COM(2007) 873 final — 2007/0299 (COD)

(2008/C 162/08)

En date du 8 février 2008, le Conseil de l'Union européenne a décidé, conformément à l'article 95 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la restitution de biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d'un État membre» (Version codifiée)

Ayant estimé que le contenu de la proposition est entièrement satisfaisant et n'appelle aucun commentaire de sa part, le Comité, lors de sa 442e session plénière des 13 et 14 février 2008 (séance du 13 février 2008), a décidé par 141 voix pour, 1 voix contre et 1 abstention de rendre un avis favorable au texte proposé.

 

Bruxelles, le 13 février 2008.

Le Président

du Comité économique et social européen

Dimitris DIMITRIADIS


25.6.2008   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 162/41


Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux matières pouvant être ajoutées aux médicaments en vue de leur coloration» (Refonte)

COM(2008) 1 final — 2008/0001 (COD)

(2008/C 162/09)

En date du 31 janvier 2008, le Conseil de l'Union européenne a décidé, conformément à l'article 95 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux matières pouvant être ajoutées aux médicaments en vue de leur coloration» (Refonte)

Ayant estimé que le contenu de la proposition est entièrement satisfaisant et n'appelle aucun commentaire de sa part, le Comité, lors de sa 442e session plénière des 13 et 14 février 2008 (séance du 13 février 2008), a décidé par 122 voix pour, 1 voix contre et 4 abstentions de rendre un avis favorable au texte proposé.

 

Bruxelles, le 13 février 2008.

Le Président

du Comité économique et social européen

Dimitris DIMITRIADIS


25.6.2008   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 162/42


Avis du Comité économique et social européen sur le thème: «Une évaluation indépendante des services d'intérêt général»

(2008/C 162/10)

Le 16 février 2007, le Comité économique et social européen a décidé, conformément à l'article 29, paragraphe 2, de son règlement intérieur, d'élaborer un avis d'initiative sur:

«Une évaluation indépendante des services d'intérêt général».

La section spécialisée Transports, énergie, infrastructures, société de l'information, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 23 janvier 2008 (rapporteur: M. HENCKS).

Lors de sa 442e session plénière des 13 et 14 février 2008 (séance du 14 février 2008), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 162 voix pour, 24 voix contre et 11 abstentions.

1.   Conclusions et recommandations

1.1

La réforme des traités arrêtée par le Conseil européen des 17 et 18 octobre 2007 marque une nouvelle avancée, entre autres, en ce qui concerne les services d'intérêt général (SIG) avec l'introduction, dans les dispositions sur le fonctionnement de l'Union, d'une clause d'application générale pour les services d'intérêt économique général (SIEG) (article 14), qui devra s'appliquer dans toutes les politiques de l'Union européenne (UE), y compris le marché intérieur et la concurrence, ainsi que d'un Protocole annexé aux deux traités qui concerne l'ensemble des services d'intérêt général, y compris les services non économiques d'intérêt général (SNEIG).

1.2

Les SIG, SIEG et SNEIG concourent tous au bien-être de l'ensemble des citoyens et à l'effectivité de leurs droits fondamentaux. Ces services rendus dans le sens de l'intérêt général relèvent de choix politiques et, en tant que tels, sont placés sous la responsabilité des législateurs.

1.3

Il en découle non seulement une obligation renforcée pour l'Union et les États membres de veiller au bon fonctionnement des services d'intérêt économique général qui implique notamment de développer une dynamique progressive d'évaluation des performances de ces services, mais encore la nécessité pour les institutions décisionnaires de définir clairement les notions, objectifs et missions qu'elles mettent sous ces trois dénominations. Tant que cela ne sera pas acquis, les évaluations de performance ne sauront concourir à procurer aux citoyens la sécurité juridique qu'ils sont en droit d'attendre de leurs institutions tant nationales qu'européennes.

1.4

L'évaluation devra servir à accroître l'efficacité et l'efficience des services d'intérêt économique général et leur adaptation aux évolutions des besoins des citoyens et des entreprises et à fournir aux autorités publiques les éléments leur permettant de faire les choix les plus pertinents, tout comme elle a un rôle essentiel à jouer pour aboutir à un arbitrage harmonieux entre marché et intérêt général, ainsi qu'entre objectifs économiques, sociaux et environnementaux.

1.5

Eu égard à l'importance qu'ont les SIG dans la lutte contre l'exclusion sociale et dans la promotion de la justice et de la protection sociales, qui sont autant d'objectifs de l'UE en vertu du traité, une évaluation régulière, non seulement des services d'intérêt économique général pour lesquels existent des règles communautaires, mais également des services non économiques d'intérêt général(SNEIG) au niveau des États membres, s'impose.

1.6

L'évaluation des SIG (économiques et non économiques) au niveau national, régional ou local des États membres devra être indépendante, pluraliste, contradictoire, couvrir les trois piliers de la stratégie de Lisbonne et être basée sur une batterie de critères et menée en consultation de toutes les parties prenantes.

1.7

Au plan communautaire, il y aura lieu de définir les modalités d'échanges, de confrontation, de comparaison et de coordination, et d'impulser la dynamique de l'évaluation indépendante dans le respect du principe de subsidiarité, par l'élaboration, dans le dialogue avec les représentants des acteurs concernés, d'une méthodologie d'évaluation harmonisée à l'échelle européenne sur base d'indicateurs communs.

1.8

Pour que cette évaluation soit pertinente et utile, il convient de mettre en place un comité de pilotage pluraliste, fonctionnant en toute indépendance, composé de représentants de la Commission européenne, du Parlement européen, des Représentations permanentes des États membres auprès de l'UE, du Comité des régions et du Comité économique et social européen.

2.   Contexte actuel

2.1

En vertu des traités, les services d'intérêt économique général font partie des valeurs communes de l'Union, notamment pour leur contribution à la cohésion sociale et territoriale. Le traité réformé arrêté par le Conseil européen des 17 et 18 octobre 2007 confirme cela en permettant au Parlement européen et au Conseil de l'Union européenne d'établir, par le biais de règlements, les principes et conditions qui permettent aux SIEG d'accomplir leurs missions, sans préjudice de la compétence qu'ont les États membres de fournir, de faire exécuter et de financer ces services, tout en mettant l'accent sur une responsabilité partagée des États membres et de la Communauté.

2.2

Ainsi, il incombe à l'Union et ses États membres, chacun dans les limites de leurs compétences respectives et dans les limites du champ d'application du traité réformé, de veiller et de s'assurer que ces services fonctionnent effectivement sur la base de principes et dans des conditions, notamment économiques et financières, qui leur permettent d'accomplir leurs missions.

2.3

Avec la mise en application du traité réformé, le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne, statuant par voie de règlements conformément à la procédure législative ordinaire, devront donc, dans le respect du principe de subsidiarité et de proportionnalité, établir ces principes et conditions.

2.4

Un protocole SIG annexé aux traités réformés insiste sur le rôle essentiel et la grande marge de manœuvre des autorités nationales, régionales et locales dans la fourniture, la mise en service et l'organisation des services d'intérêt économique général d'une manière qui réponde autant que possible aux besoins des consommateurs ainsi que sur un niveau élevé de qualité, de sécurité et d'accessibilité, l'égalité de traitement et la promotion de l'accès universel et des droits des utilisateurs.

2.5

Ce même protocole fait état, pour la première fois dans un texte du droit communautaire primaire, de services non économiques d'intérêt général. Il souligne que la fourniture, la mise en service et l'organisation de ces services relèvent de la compétence des États membres et que les dispositions des traités ne portent en aucune manière atteinte à leurs compétences en la matière de sorte que les services non économiques d'intérêt général restent en principe exclus des règles relatives au marché intérieur, à la concurrence et aux aides d'État étant entendu que la compétence nationale reste encadrée dans sa mise en œuvre par les principes généraux du droit communautaire.

2.6

Quant à la distinction entre un service économique et un service non économique le traité réformé ne fournit aucune définition, avec comme conséquence de continuer à devoir recourir à des arbitrages de la Cour de justice européenne, d'où la persistance de l'actuelle insécurité juridique. Les citoyens attendent beaucoup de l'Union. Elle devrait veiller à l'augmentation du niveau de bien-être, à la garantie des droits fondamentaux et à ce que ses choix ne puissent conduire à des reculs nationaux.

3.   Pourquoi évaluer les services d'intérêt général

3.1

L'obligation de veiller au bon fonctionnement des services d'intérêt économique général inscrite à l'article 14 du traité réformé implique notamment de développer une dynamique progressive d'évaluation des performances de ces services.

3.2

Selon le CESE, pour qu'un SIEG puisse se prévaloir d'un qualificatif de bon fonctionnement, il devrait, entre autres:

répondre aux principes d'égalité, d'universalité, d'abordabilité et d'accessibilité, de fiabilité et de continuité, de qualité et d'efficacité, de garantie des droits des utilisateurs, de rentabilité économique et sociale;

tenir compte des besoins spécifiques de certains groupes d'usagers tels que personnes handicapées, dépendantes, défavorisées, etc.

3.3

Même si le traité réformé ne le relève pas explicitement, l'évaluation a vocation à devenir l'instrument de vigilance implicitement demandé par le traité.

3.4

Les États membres ou l'Union devront définir et adapter, de manière transparente et non discriminatoire, les missions et objectifs des services d'intérêt économique général de leurs domaines de compétences, dans le respect du principe de proportionnalité, dans l'intérêt et à la satisfaction générale de tous ceux à qui ces services s'adressent.

3.5

Afin de vérifier que ces missions d'intérêt général sont correctement et efficacement exécutées et que les objectifs, soit différents selon qu'il s'agit de SIEG ou de services non économiques d'intérêt général, ou soit selon la nature même du service, sont, ou vont être, atteints, l'autorité compétente doit mettre en place un système d'évaluation des performances, de l'efficacité et de la qualité de ces services qui va au-delà des simples sondages et enquêtes d'opinion.

3.6

L'évaluation constitue donc l'analyse et un suivi systématique des conditions de mise en œuvre effective de la mission particulière d'intérêt général au regard de son accomplissement et de sa capacité de satisfaire les besoins des consommateurs, des entreprises, des citoyens et de la société, ainsi qu'au regard des objectifs de l'Union notamment en matière de cohésion sociale, économique et territoriale, de l'économie sociale de marché, de la stratégie de Lisbonne et de la garantie d'exercice des droits fondamentaux.

3.7

Les services d'intérêt économique général sont caractérisés par la recherche d'une série d'arbitrages:

entre marché et intérêt général,

entre objectifs économiques, sociaux et environnementaux,

entre utilisateurs (usagers individuels, y compris les groupes défavorisés, entreprises, collectivités, etc.) qui n'ont pas tous les mêmes besoins ou intérêts,

entre ce qui relève de la compétence de chacun des États membres et l'intégration communautaire.

3.8

Ces arbitrages sont évolutifs en fonction des mutations économiques et technologiques, des évolutions de besoins et des attentes, individuels et collectifs dans le souci d'une cohérence entre les diversités des situations nationales, des spécificités géographiques et des caractéristiques sectorielles.

3.9

L'évaluation des performances est une fonction différente de la régulation, mais aussi un élément de celle-ci. La régulation a intérêt à prendre appui sur des évaluations pertinentes et à en susciter. En même temps l'évaluation doit permettre d'appréhender les dysfonctionnements, les différences en termes de qualité et/ou type de service d'un pays à l'autre et partant de mettre l'accent sur l'adaptation des exigences en fonction des besoins et des préoccupations des usagers et des consommateurs ainsi que des mutations de l'environnement économique, technologique et sociale.

4.   Quels services évaluer

4.1

Les objectifs qui leur sont assignés, et l'importance qu'ils ont dans la réalisation de différentes politiques communautaires, rendent indispensables une évaluation régulière, non seulement des services d'intérêt économique général pour lesquels existent des règles communautaires, mais également des services non économiques d'intérêt général au regard qu'ils participent à la mise en œuvre effective des droits fondamentaux et que leur fonctionnement est fondé sur le principe de la solidarité et le respect de la dignité humaine en référence à des valeurs communes propres au modèle social européen.

4.2

Comme le Protocole annexé aux traités réformés confirme que les services non économiques d'intérêt général relèvent de la compétence exclusive des États membres, l'évaluation des SNEIG devra se faire au seul niveau national, régional ou local.

4.3

Or, vu que les services d'intérêt général de nature non économique, relèvent, au même titre que les SIEG, d'une série d'objectifs de l'Union européenne (respect des droits fondamentaux, promotion du bien-être des citoyens, justice sociale, cohésion sociale, etc.) et que l'Union a des responsabilités dans la réalisation de ces objectifs, elle doit donc pour le moins veiller à ce que les États membres procèdent à des évaluations régulières sur le fonctionnement de ces services non économiques d'intérêt général.

5.   L'approche des institutions de l'Union européenne

5.1

Lors des Conseils européens de Nice (2000) et de Laeken (2001), il a été convenu qu'il était nécessaire de prévoir une évaluation efficace et dynamique, au niveau communautaire, des effets de la concurrence et des performances des services d'intérêt général, qui tienne dûment compte des spécificités et compétences nationales, régionales et locales.

5.2

Il a en outre été considéré que cette évaluation devrait être effectuée dans le cadre des structures existantes, notamment au moyen d'évaluations horizontales et de rapports sectoriels ainsi que par le biais du «rapport de Cardiff» sur la réforme économique établi par la Commission et devrait prendre en compte les structures et les performances du marché, y compris les aspects liés à l'emploi, l'évaluation économique et sociale des obligations de service public et les avis des citoyens et des consommateurs sur les performances des services d'intérêt général et l'impact de la libéralisation sur ceux-ci.

5.3

Depuis 2001, une évaluation horizontale des seules industries de réseaux (électricité, gaz, communications électroniques, services postaux, transport aérien et ferroviaire) a été annuellement (sauf en 2003) réalisée par la Commission européenne, sur base d'une méthodologie définie dans une communication (1) de la Commission, qui toutefois ne fait pas l'unanimité auprès des acteurs dont certains estiment que l'on évalue plutôt les politiques communautaires en matière d'industries de réseaux que leurs performances.

5.4

En 2003, dans le cadre du Livre vert sur les services d'intérêt général, la Commission européenne avait lancé une consultation publique pour définir comment organiser l'évaluation, quels critères utiliser, comment faire participer les citoyens et comment améliorer la qualité des données. Les principales conclusions de cette consultation ont été le besoin d'une évaluation multidimensionnelle et d'un réexamen des mécanismes d'évaluation, mais, selon la Commission, il y avait absence de consensus sur qui doit la faire.

5.5

Le Livre blanc sur les services d'intérêt général (2) met en exergue le processus d'évaluation qui doit désormais précéder tout ajustement du cadre communautaire législatif, tout particulièrement lorsqu'il s'agit de la libéralisation des services.

5.6

La Commission reconnaît dans ce Livre blanc la responsabilité particulière que doivent assumer les institutions communautaires, à l'aide de données renseignées au plan national, dans l'évaluation des services faisant l'objet d'un cadre réglementaire sectoriel mis en place à l'échelon communautaire. Elle n'exclut pas qu'une évaluation au niveau communautaire pourrait également être envisagée dans d'autres domaines s'il peut être établi, dans des cas spécifiques, qu'elle apporterait une plus-value.

5.7

Finalement, la Commission a commandité un rapport d'évaluation en profondeur auprès d'un consultant externe sur la méthodologie d'évaluation; les principales conclusions seront résumées dans une nouvelle communication annoncée pour 2008.

5.8

Selon la Commission cet audit externe devra apprécier le besoin d'une évaluation des performances des industries de réseau fournissant des SIEG au niveau de l'Union européenne, apporter des recommandations visant à améliorer les évaluations horizontales et évaluer la pertinence du rôle de la Commission en tant que producteur des évaluations horizontales.

5.9

Dans la Communication de la Commission portant sur les SIG (3), la Commission «juge important, pour la qualité et la transparence du processus décisionnel, d'effectuer régulièrement une évaluation approfondie et d'en divulguer la méthodologie et les résultats, afin qu'ils puissent être passés au crible».

6.   Principes et critères de l'évaluation

6.1

Dans sa communication COM(2002) 331, la Commission avait pris l'engagement d'associer la société civile à l'évaluation horizontale des performances des SIG notamment par la mise en place «d'un mécanisme permanent de suivi des avis des citoyens et de leur évolution» et que «les acteurs concernés, en ce inclus les partenaires sociaux, seront consultés sur une base ad hoc au sujet des questions spécifiques».

6.2

L'évolution de la société se traduit par des attentes reflétant les exigences accrues d'un public en l'occurrence les usagers ou consommateurs qui revendiquent non seulement la reconnaissance de leurs droits, mais également la prise en compte de leurs spécificités. Les modes de mise en œuvre des services d'intérêt général sont étroitement dépendants des sociétés dans lesquelles ils prennent place.

6.3

La variété des structures et statuts (opérateurs publics, privés ou partenariats public/privé) que les autorités publiques nationales, régionales et locales mettent en œuvre pour assurer les services d'intérêt général, rendent nécessaires une évaluation multidimensionnelle.

6.4

L'évaluation au niveau des États membres devra en plus être pluraliste associant tous les acteurs et personnes concernés: autorités responsables de la définition et de la mise en œuvre des services d'intérêt général, régulateurs, opérateurs/prestataires chargés de fournir les services, représentants des consommateurs, des syndicats et de la société civile, etc.

6.5

À côté de son caractère pluraliste, cette évaluation devra être indépendante et contradictoire étant donné que les différents acteurs n'ont pas tous les mêmes intérêts, voire même, dans certains cas, sont opposés et marqués par des asymétries d'informations et d'expertises.

6.6

On ne saurait dès lors apprécier l'efficacité économique et sociale des services d'intérêt général, leurs activités et leurs performances au regard d'un critère unique, en l'occurrence par rapport aux règles de la concurrence, mais d'une batterie de critères.

6.7

Comme le soulignent le CIRIEC et le CEEP dans une étude faite en 2000 (4) sur demande de la Commission européenne, l'évaluation n'a de sens que rapportée aux objectifs et missions assignés, qui relèvent de trois sources de définition — le consommateur, le citoyen et la collectivité — et ont trois composantes — la garantie d'exercice des droits fondamentaux de la personne, la cohésion sociale et territoriale, la définition et la conduite de politiques publiques.

6.8

Elle devra couvrir les trois piliers de la stratégie de Lisbonne (économique, social et environnemental) et concerner simultanément les politiques du marché intérieur, de la concurrence, de la protection des consommateurs, de l'emploi et de chacune des politiques sectorielles concernées.

6.9

L'évaluation doit donc être multicritères et porter notamment sur:

la définition du régime d'obligations de service public et le mandatement afférent,

la bonne mise en œuvre par l(es)'opérateur(s) du(des) cahier(s) des charges ou obligations liées au service universel ou au mandatement,

le prix, la qualité et l'accès au service pour les personnes handicapées et la satisfaction des utilisateurs,

les externalités positives et négatives,

la réalisation des objectifs de politique publique,

la transposition des dispositions répondant aux contraintes juridiques.

6.10

Il s'agira dès lors d'apporter les éléments de connaissance et d'appréciation des pratiques réelles et l'impact des actions sur les différents types d'usagers, ce qui permettrait de combler le déséquilibre structurel d'information qui est inhérent aux rapports entre opérateurs/prestataires, régulateurs et consommateurs.

7.   Mise en œuvre de l'évaluation

7.1

Le système d'évaluation devra se baser sur des rapports périodiques établis au niveau national ou local par des instances d'évaluation mis en place par les États membres selon les principes énoncés ci-avant.

7.2

Au plan communautaire, il s'agira de définir les modalités d'échanges, de confrontation, de comparaison et de coordination. Il reviendra dès lors à l'Union d'impulser la dynamique de l'évaluation indépendante, dans le respect du principe de subsidiarité et des principes énoncés au Protocole annexé aux traités réformés, par l'élaboration, dans le dialogue avec les représentants des acteurs concernés, d'une méthodologie d'évaluation harmonisée à l'échelle européenne sur base d'indicateurs communs ainsi que des moyens de son fonctionnement.

7.3

Pour que l'évaluation soit pertinente et utile, il convient de mettre en place un Comité de pilotage pluraliste, représentant toutes les parties prenantes (autorités publiques, partenaires sociaux, opérateurs, régulateurs, utilisateurs — usagers et entreprises- organisations syndicales), qui pourrait, au plan communautaire, être composé de représentants de la Commission européenne, du Parlement européen, des représentations permanentes des États membres auprès de l'UE, du Comité des régions et du Comité économique et social européen.

7.4

Ce comité de pilotage devrait avoir en charge:

la méthodologie de l'évaluation,

la définition des indicateurs,

la mise au point des cahiers des charges des études à conduire,

la commande de ces études, reposant sur une pluralité d'expertises,

l'examen critique des rapports,

les recommandations,

la diffusion des résultats.

7.5

Les débats avec toutes les parties prenantes concernant les rapports d'évaluation pourraient prendre la forme d'une conférence annuelle sur les performances des SIEG à l'image de celle, portant sur les industries de réseau, organisée depuis quelques années au Comité économique et social européen, ou être organisés en marge du sommet social européen de printemps.

Bruxelles, le 14 février 2008.

Le Président

du Comité économique et social européen

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  COM(2002) 331 final, 18.06.2002. Communication de la Commission: note méthodologique pour l'évaluation horizontale des services d'intérêt économique général.

(2)  COM(2004) 374 final, 12.15.2004. Communication de la Commission: livre blanc sur les services d'intérêt général.

(3)  COM(2007) 725 final, 20.11.2007. Communication de la Commission accompagnant la communication intitulée «Un marché unique pour l'Europe du 21e siècle»: Les services d'intérêt général, y compris les services sociaux d'intérêt général: un nouvel engagement européen.

(4)  Étude du CIRIEC/CEEP«Les services d'intérêt économique général en Europe: régulation, financement, évaluation, bonnes pratiques» http://www.ulg.ac.be/ciriec/intl_fr/research/publications.htm.

CIRIEC: Centre international de Recherches et d'Information sur l'Économie publique, sociale et coopérative.

CEEP: Centre européen des entreprises à participation publique et des entreprises d'intérêt économique général.


25.6.2008   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 162/46


Avis de la section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures, société de l'information» sur le thème: «Favoriser un large accès à la bibliothèque numérique européenne pour tous les publics»

(2008/C 162/11)

Le 16 février 2007, le Comité économique et social européen a décidé, conformément à l'article 29, paragraphe 2, de son règlement intérieur, d'élaborer un avis d'initiative sur le thème:

«Favoriser un large accès à la bibliothèque numérique européenne pour tous les publics» (Avis d'initiative).

La section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures, société de l'information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 23 janvier 2008 (rapporteuse: Mme PICHENOT).

Lors de sa 442e session plénière des 13 et 14 février 2008 (séance du 13 février 2008), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 153 voix pour, 4 voix contre et 5 abstentions.

1.   Conclusions et recommandations

1.1

À l'approche du lancement de la «Bibliothèque numérique européenne» (1) en 2008, l'avis du Comité vise à apporter un large soutien à ce projet d'accessibilité en ligne d'une partie du patrimoine culturel, scientifique et technique. Il apporte ainsi son appui aux travaux des institutions européennes pour la mise en œuvre d'un portail destiné à un large public, outil de diffusion de la connaissance organisée à l'ère numérique.

1.2

Le Comité reconnaît les efforts déployés dans un élan unanime par la Commission et les États membres et salue la coordination des institutions culturelles lancée par la CNEL (Conférence des bibliothèques nationales) pour parvenir à la création d'une fondation rassemblant toutes les institutions volontaires pour rendre accessible leur patrimoine numérisé. Il appelle les organisations de la société civile au niveau européen, national et régional à s'associer à ce projet européen de grande envergure pour en assurer une bonne information auprès des citoyens.

1.3

L'implication de la société civile dans le développement de la BNUE se révèlera décisive pour quatre raisons majeures qui justifient l'engagement du CESE. Il s'agit:

de participer à définir les critères pertinents de choix de contenus à numériser;

d'apporter le soutien de l'opinion publique aux besoins de financement;

d'encourager les démarches de participation et d'innovation de toutes les parties prenantes de la chaîne du livre et des autres organismes culturels;

de promouvoir l'inclusion de tous dans la société de l'information.

1.4

Le Comité est conscient de tout le travail déjà accompli au sein des États membres au cours des présidences successives, de la part de la Commission avec l'implication des parties intéressées. Il souscrit au récent rapport (2) du Parlement européen qui a fort bien synthétisé les avancées et prochaines étapes. Dans cet avis, le Comité a fait le choix de mettre l'accent sur la contribution nécessaire de la société civile en incitant ses composantes à participer au lancement de la BNUE et à ses futurs développements. Cet avis propose de mettre l'accent sur les attentes et besoins des usagers pour atteindre l'objectif d'un accès à un large public.

1.4.1

S'adressant aux organisations de la société civile, le CESE préconise:

de participer à la communication auprès des citoyens européens dès 2008;

de porter attention au suivi des panels d'usagers expérimentant la pertinence et la convivialité du portail commun et aussi l'e-accessibilité (3) pour les personnes handicapées;

d'organiser un large débat sur les contenus en concertation avec les bibliothèques de proximité;

de susciter, dans la société de l'information, une réflexion sur l'adaptation d'un cadre juridique compatible avec la numérisation de la production intellectuelle, artistique et scientifique contemporaine.

1.4.2

S'adressant aux États membres et à la Commission, le CESE recommande:

de mettre en place un Comité directeur du projet ouvert à un dialogue avec la société civile;

de consentir un effort financier par les États membres pour parvenir en 2010 à une numérisation à grande échelle dans la diversité des origines et des matériaux;

d'établir en concertation des plans de numérisation nationale en référence à une charte documentaire commune et avec le soutien des centres de compétences;

de maintenir au niveau communautaire un programme soutenu pour la recherche de solutions aux problèmes techniques de multilinguisme et d'interopérabilité, ainsi que pour l'élaboration de lignes directrices communes destinées à garantir aux personnes handicapée l'e-accessibilité;

de mener des recherches sur les attentes, les besoins et les pratiques des usagers (notamment des personnes en situation de handicap) et d'y associer le CESE;

de dégager des conclusions de l'analyse des pratiques nationales en matière d'exception contenues dans la directive 2001/29/CE (4) et d'élargir la recherche de solutions au vide juridique (œuvres orphelines, œuvres épuisées, documents d'origine numérique, etc.).

1.4.3

S'adressant aux opérateurs économiques et aux institutions culturelles, le CESE souhaite les inciter:

à favoriser un large accès à des contenus numérisés récents ou contemporains, accessibles sur le portail de la bibliothèque numérique européenne;

à élaborer des modèles de mise en ligne d'œuvres sous droits contre rétribution à un prix abordable;

à participer à la numérisation de leurs fonds par des partenariats public-privé;

à s'ouvrir à des actions de mécénat en faveur de la numérisation;

à promouvoir le rôle des bibliothèques de lecture publique dans la mise à disposition de contenus dématérialisés par un accès local sur place ou dans le cadre de circuits fermés (intranets).

2.   Mieux informer les citoyens et impliquer la société civile dans le développement de la future bibliothèque numérique européenne (BNUE)

2.1   Mieux informer les citoyens sur la future bibliothèque numérique européenne

2.1.1

Au cours de l'année 2010, l'accessibilité en ligne du patrimoine culturel en Europe provenant de bibliothèques, d'archives et de musées permettra à la population du continent, mais aussi à celle du monde entier, d'accéder à six millions de documents numérisés pour les utiliser à des fins récréatives, éducatives, professionnelles ou de recherche. Cet objectif quantitatif constituera la première étape d'une numérisation à grande échelle.

2.1.2

Ce projet, provisoirement dénommé European Digital Library (EDL), est qualifié par commodité de «bibliothèque» alors que, dès sa communication (5), la Commission avait défini un cadre large à la numérisation invitant toutes les institutions à y participer. Il englobe ainsi tous les savoirs culturels, scientifiques et techniques et concerne tout type de document manuscrits, livres, partitions, cartes, enregistrements sonores, enregistrements audiovisuels, revues, photographies, etc.

2.1.3

Pour le Comité comme pour les États membres dans leurs conclusions unanimes du Conseil de novembre 2006, ce projet de BNUE constitue «un projet phare» pour favoriser la participation de tous à la société de l'information et faire progresser les citoyens vers la compréhension de l'identité européenne.

2.1.4

La deuxième ambition affichée par ce projet consiste à faire de la future BNUE un point d'accès multilingue qui s'adresse à tous publics grâce à l'existence d'un portail commun, et pas seulement une source d'intérêt pour les communautés de scientifiques ou d'artistes. Dans cette perspective, le CESE invite la Commission à améliorer l'information en direction des citoyens pour favoriser l'adhésion au démarrage de la bibliothèque numérique, en particulier par une documentation multilingue. Un plan de communication devrait concerner toutes les institutions européennes et les États membres et commencer dès le lancement en novembre 2008.

2.1.5

La gigantesque vague de numérisation va constituer un moment exceptionnel dans l'histoire de l'humanité. Cela mérite que ce débat s'ouvre aussi sur la sélection et l'organisation des contenus et des savoirs au niveau européen. Le CESE considère qu'un débat large sur les conditions d'une numérisation de masse devrait aborder certains aspects financiers, techniques et juridiques qui sont nécessaires pour aller vers la société de la connaissance ouverte à tous:

les besoins financiers nécessaires à la numérisation du domaine public, ce qui suppose de rechercher un équilibre entre la numérisation des documents rares ou fragiles, et la numérisation de masse attendue par le grand public;

le soutien financier aux éditeurs effectuant la numérisation de leurs fonds contemporain et acceptant leur mise en ligne;

la participation de financements privés et du mécénat à la numérisation et à la diffusion;

le maintien indifférencié des droits de la propriété intellectuelle à 70 ans après le décès de l'auteur;

l'instauration d'une transparence et d'une collégialité dans la sélection des documents numérisables du matériel culturel de tout type (textes, matériel audiovisuel, pièces de musée, archives, etc.) du domaine public;

la nécessité d'une «charte documentaire européenne» répertoriant les grands domaines de connaissance à numériser; cela suppose au préalable un état des lieux au niveau européen sur l'accessibilité en ligne du matériel déjà numérisé;

la possibilité pour des auteurs d'œuvres épuisées non rééditées d'opter pour une diffusion numérique sous licence allégée (6);

l'intérêt de la création d'un fichier interactif pour rendre effective la recherche d'ayant droits d'œuvres étiquetées «orphelines» (7);

le traitement de l'information scientifique (8);

les questions liées à l'accessibilité des portails Internet et du matériel numérisé par les personnes affectées d'un handicap, en particulier d'un handicap visuel.

2.2   Impliquer la société civile dans l'agenda européen de la culture à l'ère de la mondialisation

2.2.1

Jusqu'à présent, le projet reste exclusivement objet de débat entre spécialistes, ce que reflète la forte mobilisation des parties prenantes concernées (institutions culturelles, auteurs, éditeurs, libraires, etc.) et leur participation effective au groupe de haut niveau institué par la Commission. Lors de la consultation lancée par la Commission «i2010: bibliothèques numériques» (9) en 2005, la participation des particuliers a été réduite à seulement 7 % des réponses et celle des milieux universitaires à 14 %. Rien de surprenant dans cette faible implication du grand public si on tient compte de l'émergence soudaine de ce débat à la fin 2004, après l'annonce d'une numérisation massive par Google, ni si l'on considère la nature du questionnaire, qui ciblait les groupes d'intérêt économique touchés par l'impact d'une numérisation.

2.2.2

La banalisation de l'accès gratuit à l'information sur Internet, masquée par un important financement publicitaire, entretient la confusion auprès de l'opinion publique sur l'offre de toute bibliothèque numérique. La société civile a donc une responsabilité majeure en particulier auprès des jeunes générations à participer à une campagne d'information et d'éducation sur la valeur de la création intellectuelle ou artistique sur la nécessité d'en assurer le respect.

2.2.3

Le CESE invite la Commission et les États membres à prendre toute initiative pour mieux associer la société civile aux futurs développements de la numérisation du patrimoine culturel. L'implication des organisations de la société civile est décisive pour quatre enjeux majeurs: définir des critères communs de sélection des contenus, apporter son soutien aux besoins de financement, encourager toutes les parties prenantes à l'innovation et promouvoir l'inclusion de tous dans la société de l'information.

2.2.4

Pour ce faire, le CESE préconise l'ouverture d'un espace public dès mars 2008 lors du lancement du prototype pour favoriser la prise de parole des structures associatives, éducatives, culturelles, familiales et socioprofessionnelles représentatives des futurs usagers. Les interventions de la société civile s'avèreront utiles lors des différentes phases depuis le lancement en novembre 2008 et dans les phases ultérieures de développement.

2.2.5

Le débat devrait compléter la feuille de route (2007-2010) incluse dans l'annexe des conclusions du Conseil et la prolonger au-delà pour maintenir un développement de la numérisation et un enrichissement des usages. Le CESE accueille avec intérêt l'invitation à prendre contact avec la «Plate-forme de la société civile pour le dialogue interculturel» qui forme un réseau citoyen autour des bibliothèques numériques.

2.2.6

Après 2008, l'année européenne du dialogue interculturel, le débat pourrait alors se prolonger et aboutir à une nouvelle consultation en 2009. Cela devrait permettre à la société civile de participer à la détermination des étapes à plus long terme en tenant compte de l'agenda européen de la culture à l'ère de la mondialisation (10).

2.3   Favoriser le développement de la future bibliothèque

2.3.1

Le CESE souscrit à la proposition du rapport (11) du Parlement européen, qui appelle à la constitution d'un «Comité directeur» de la BNUE composé des institutions culturelles engagées dans EDL net. Il veillera notamment à la poursuite du projet et à l'articulation des plans nationaux de numérisation. Un dialogue fructueux devrait s'engager entre ce Comité directeur et les organisations représentatives des usagers et en particulier le CESE.

2.3.2

Le CESE reconnaît le rôle majeur d'entraînement de la CENL appuyé sur un standard normatif international de codification (notice bibliographique) et l'avance acquise par la numérisation de l'écrit. Il incite les autres institutions culturelles nationales, tout autant au niveau régional ou national qu'au niveau européen à s'intégrer dans la coordination d'EDL net pour les fonds des archives, des musées nationaux et des centres audiovisuels, en particulier au sein de la fondation créée en novembre 2007.

2.3.3

Sur ce point influent dans ce dossier, le CESE souscrit à l'application de la directive 2001/29/CE qui assure la protection des droits d'auteur et des droits voisins dans la société de l'information, notamment en matière de reproduction et de distribution des œuvres. Cependant, à l'ère numérique, cette directive présente des carences sur le traitement des œuvres orphelines, les modalités de préservation numérique, le statut des œuvres nées originellement sur le web (digital born) et l'absence de solutions pour les œuvres épuisées non rééditées.

2.3.4

Cette directive qui prévoit des exceptions notamment pour les actes de reproduction spécifiques effectués par les bibliothèques accessibles au public, aux établissements d'enseignement, des musées ou des archives et pour des utilisations au bénéfice des personnes handicapées. Ces exceptions étant facultatives, leur mise en œuvre varie selon les États.

2.3.5

À côté de cette donne juridique, le Comité reconnaît que d'autres problèmes, d'ordre technologique, contribuent à rendre ce projet complexe. Dans ce domaine, il salue particulièrement les travaux engagés depuis plusieurs années par la Commission pour résoudre les aspects techniques. Il soutient les initiatives prises dans le cadre du 7e PCRD et du programme «econtentplus», en particulier dans les recherches sur l'interopérabilité et les centres de compétences pour la numérisation. L'interopérabilité et le multilinguisme — ou les mécanismes par lesquels les contenus des musées, de bibliothèques ou d'archives seront accessibles sur un site commun — est l'un des principaux facteurs de réussite de la BNUE.

2.3.6

Les organisations de la société civile au niveau national et régional, et en particulier les conseils économiques et sociaux nationaux sont invités à soutenir l'investissement nécessaire à la numérisation dans chaque État membre pour atteindre une masse critique de contenus et garantir leur diversité. Le Comité recommande aux États membres de faire appel aussi aux financements par les fonds structurels comme le démontre un exemple probant en Lituanie.

3.   Favoriser un large accès à la BNUE par une offre patrimoniale et contemporaine de contenus organisés

3.1   Prendre en compte les attentes et les besoins des usagers (12)

3.1.1

Le CESE considère qu'il est important de faire de ce moment exceptionnel de la numérisation un puissant facteur de cohésion sociale et territoriale (13). En particulier, le Comité recommande d'inclure dans l'offre numérique et ses modalités d'accès les attentes des différentes générations pour faciliter les liens et les transmissions. La conversion de non lecteurs en lecteurs est rare passé l'âge de l'adolescence. C'est à l'usage de ces non lecteurs et des lecteurs occasionnels que l'accès à un large public de cette bibliothèque numérique représente un enjeu pour la société de la connaissance.

3.1.2

Au regard du concept d'apprentissage tout au long de la vie (14), la numérisation des œuvres culturelles et en particulier de l'information scientifique (15) recèle un potentiel considérable pour l'accès à la connaissance. Cet objectif implique, entre autre, une adaptation de la formation initiale et continue des enseignants (16) à cette nouvelle réalité pour répondre à ce nouveau contexte de transmission du savoir.

3.1.3

Les retombées attendues de ce dispositif nécessitent de mener des recherches sur les attentes et les pratiques des usagers. Dans la phase actuelle, priorité a été donnée à l'écrit (manuscrits, livres, revues ou usuels) pour lesquels sont identifiés trois principaux usages: la recherche plein texte, la consultation en ligne et la lecture hors ligne (bibliothèque virtuelle personnelle). De nouveaux usages devraient être testés comme les outils collaboratifs, les plateformes d'annotations et l'enrichissement hypertextuel des contenus voire l'apport multimédia (son, vidéo, animation). Ces nouvelles fonctionnalités constituent des outils d'aide non seulement à la diffusion, mais d'abord à l'élaboration d'une pensée réfléchie.

3.1.4

Pour les autres documents non écrits, depuis 2007, le portail Michael (inventaire multilingue du patrimoine culturel européen) donne accès au portail de différentes collections numériques des musées, bibliothèques et archives jusqu'alors dispersées à travers l'Europe. Des descriptions de collections sont ainsi mises à disposition par plusieurs institutions culturelles à niveau local, régional et national. Couvrant à l'origine le Royaume-Uni, la France et l'Italie, cette initiative va s'étendre à quinze autres États membres offrant de nouveaux services pour le tourisme culturel. Ce portail nommé «Michael Culture» a été intégré dans la fondation qui regroupe et gère depuis novembre 2007 l'ensemble des institutions culturelles participant au projet.

3.1.5

Le CESE préconise la création d'un «observatoire des usages» pour étudier la palette des possibilités et des pratiques. La BNUE présente autant d'intérêt par la richesse de contenus que par la diffusion de nouvelles pratiques d'échanges intellectuels et l'ouverture à des thématiques de recherche. Le Comité souhaite s'impliquer dans les travaux du groupe de travail «usagers» d'EDL net.

3.2   Favoriser une société numérique intégratrice pour tous offrant en particulier des solutions aux personnes en situation de handicap (17)

3.2.1

En conformité avec la déclaration ministérielle de Riga de juin 2006 sur les nouvelles technologies dans une société inclusive, il convient que la BNUE n'accroisse pas les différences dans l'utilisation d'Internet entre l'usage courant et celle des personnes plus âgées, des personnes handicapées ou des groupes vulnérables. Dans des avis exploratoires récents, le Comité définit les actions susceptibles de leur garantir l'e-accessibilité y compris en impliquant le Fonds social européen.

3.2.2

La numérisation et l'accessibilité en ligne de documents provenant de bibliothèques, d'archives et de musées à travers l'Europe sont des outils d'inclusion sans comparaison pour les personnes handicapées. Cependant, un design compliqué, un format inapproprié ou des mesures de protection inadaptées peuvent empêcher cet accès.

3.2.3

La directive 2001 prévoit expressément que des exceptions au principe du droit d'auteur puissent être apportées en faveur des personnes handicapées (les personnes mal voyantes ou les personnes non voyantes, les personnes handicapées motrices, les personnes handicapées mentales).

3.2.4

Afin de permettre d'avoir accès à ce patrimoine culturel, il est essentiel que le portail Internet de la future BNUE et les portails nationaux associés soient conçus, dès le départ, de manière à être accessible aux personnes handicapées au moyen de dispositifs techniques spécifiques.

3.2.5

Bien que les mécanismes de protection technologique contre le piratage se révèlent souvent déjoués par des utilisateurs avertis, il n'en demeure pas moins vrai qu'ils représentent des limites pour les usagers ordinaires. À cet effet, le CESE recommande que la conception des mesures de protection technologique prenne en compte, dès le départ, les questions d'accessibilité et d'interopérabilité afin de permettre aux outils de lecture utilisés par les personnes handicapées, telles que les synthétiseurs vocaux, de lire le texte numérisé.

3.3   Élargir l'offre des contenus déjà disponibles par des documents contemporains ou récents

3.3.1

À l'automne 2008, le portail apparaîtra avec deux millions d'ouvrages, photographies ou cartes, libres de droits, gratuitement accessibles en ligne et téléchargeables. Cela constitue, en particulier pour les documents rares, précieux ou épuisés, un apport irremplaçable. Mais l'accès ne peut se limiter à terme à l'offre patrimoniale de tels documents sans pertinence d'actualité.

3.3.2

La BNUE a reçu également vocation dès l'origine à proposer aux usagers des documents contemporains ou récents encore soumis aux droits d'auteurs sur le même portail que les documents libres de droits et patrimoniaux.

3.3.3

Un groupe d'expert de haut niveau a été constitué par la Commission pour favoriser la recherche de solutions à l'accès aux œuvres récentes. Composé de représentants des éditeurs, des bibliothèques nationales, de professionnels du secteur audiovisuel et des archives, pour limiter le «trou noir des XXe et XXIe siècles» (18) lié à la question des œuvres sous droits, ce comité a élaboré des propositions en avril 2007 facilitant l'accès aux œuvres orphelines, aux œuvres épuisées et à la facilitation de la conservation numérique.

3.3.4

Répondre à l'objectif d'une numérisation massive accessible pour le grand public suppose d'inventer un nouveau modèle économique assurant une répartition équitable entre auteurs, éditeurs et diffuseurs. Accéder à une offre payante mais raisonnable dans les tarifs pratiqués est un service que les internautes sont en droit d'attendre. Le Comité encourage les opérateurs économiques de la chaîne du livre à concrétiser la recherche de solutions négociées (19). Face aux consommateurs, les éditeurs, auteurs et libraires ont la responsabilité, dans le respect des positions des différents acteurs, de proposer une offre attrayante pour encourager ce nouveau marché et écarter les risques de piratage et contrefaçon.

3.3.5

Selon leurs préconisations, pour les œuvres protégées et en accord avec les ayants droit, les utilisateurs pourraient avoir la possibilité d'accéder sur le portail à de courts extraits ou encore, par le biais de sites spécialisés, de feuilleter virtuellement l'ouvrage. Au-delà, pour avoir accès à l'intégralité du document sous droits, l'internaute serait redirigé vers des opérateurs privés y compris le réseau des librairies classiques où plusieurs options lui seraient offertes moyennant un prix abordable et une reconnaissance de la rémunération des ayants droit. Ce comité encourage les ayants droit à souscrire à ces formules novatrices.

3.3.6

Afin d'encourager cette offre payante à un prix abordable, il est important que la faculté d'introduire des taux réduits de TVA sur les livres et autres publications soit étendue par les États membres aux publications sous forme électronique.

3.3.7

Dans le but de promouvoir les licences plus ouvertes enrichissant les contenus contemporains disponibles, un récent avis du Comité (20) recommande d'accorder au niveau communautaire une protection adéquate aux auteurs/créateurs qui font le choix d'une licence allégée. Tout en rendant leurs œuvres gratuitement accessibles, ils doivent pouvoir aussi bénéficier de garanties concernant leurs droits moraux et être protégés contre un usage commercial abusif.

3.3.8

Le Comité recommande à la Commission de prendre l'initiative d'inventer de nouvelles licences tendant à déconnecter les droits pour la diffusion numérique de ceux qui seraient perçus pour la publication papier.

3.3.9

Une étude comparative approfondie (21) des droits nationaux a été établie en 2007 par la Commission en matière de transposition de la directive droits d'auteur et droits voisins (22). Le Comité portera une attention majeure aux conclusions tirées de ce rapport en vue d'améliorer l'harmonisation européenne.

3.4   Répondre à l'exigence d'un savoir organisé

3.4.1

En ce début du XXIe siècle, face au déferlement d'informations au référencement non explicité et à l'authentification mal assuré sur Internet, l'atout majeur du projet européen résidera dans la sélection des contenus pour garantir leur objectivité et leur pluralité, ainsi que dans l'organisation du savoir, sa classification et la normalisation des formats pour garder une lisibilité dans ce foisonnement. Garantir la finesse, la qualité et la pertinence des réponses aux questions des usagers et à leurs recherches dépend de l'évolution des moteurs de recherche en interaction avec une meilleure coordination du savoir numérisé à l'échelon européen.

3.4.2

Pour accéder à des collections organisées, le CESE souligne l'intérêt de l'expérimentation du prototype lancé en mars 2007 en collaboration entre des institutions de France, de Hongrie et du Portugal. Cette matrice européenne validée par des experts représente la base d'un corpus européen de numérisation, contribution à la prochaine étape de la BNUE. En outre, ce prototype est un système ouvert à tous les moteurs de recherche. Elle devrait faciliter les recherches par des modèles de questionnaire standard pour formuler et focaliser la demande de l'internaute.

3.5   Assurer la diversité culturelle et linguistique

3.5.1

Outil fondamental pour préserver et valoriser la diversité culturelle, le CESE souligne la démarche inédite d'une bibliothèque multilingue (23) sur la toile mondiale. Riche d'un patrimoine culturel exceptionnel et d'une production importante de contenus, l'Europe doit prendre une place déterminante dans la numérisation des savoirs à l'échelle de la planète en conformité avec la convention de l'UNESCO sur la diversité culturelle. Grâce à la diffusion des langues européennes dans le monde, l'accessibilité servira autant ses citoyens que les extra-européens en quête d'accès au patrimoine mondial et aux sources de leur propre culture détenues en Europe.

3.5.2

Dans la phase de développement de la BNUE après 2010, le Comité recommande à chaque État membre d'offrir un bouquet d'œuvres majeures de sa littérature dans différentes langues pour participer à la diffusion d'une identité culturelle européenne et répondre à la diversité.

4.   Promouvoir et moderniser la place des institutions de lecture publique dans un système d'accessibilité en ligne

4.1

Pour garantir un accès local dans un système mondialisé, le CESE émet des recommandations pour conforter le rôle des institutions de lecture publique. La circulation des biens culturels a acquis une dimension mondiale et multimodale, efficiente si le public dispose de moyens matériels lui permettant d'accéder à cette offre considérable. Les bibliothèques de lecture publique, équipements culturels de proximité, restent un instrument de garantie d'un accès équitable au plus grand nombre. Dans la perspective de l'inclusion sociale, il faut conserver aux bibliothèques de prêt un rôle dans la mise à disposition de contenus dématérialisés.

4.2

Dans la chaîne qui va de l'auteur au lecteur en passant par le libraire, les bibliothèques de prêt et les médiathèques ont fait leur preuve dans la transmission d'un savoir organisé et pour l'accès de tous aux productions culturelles. Ces équipements locaux doivent aussi continuer à assurer ces missions pour les contenus dématérialisés. Il est donc opportun de promouvoir des contrats ou des licences spécifiques qui favorisent, sans créer de déséquilibre, de tels établissements et la réalisation de leur mission de diffusion (24).

4.3

Il est important de concevoir la numérisation du domaine public des institutions culturelles nationales en concertation avec les bibliothèques de proximité et les centres d'archives. Les usagers des bibliothèques de prêt forment un public de non spécialistes dont il convient que les attentes soient prises en compte dans les choix opérés lors des contenus libres de droit, dans le respect de la diversité des publics.

4.4   Inventer des modèles économiques d'achat et de mise à disposition du public d'œuvres contemporaines numérisées

4.4.1

Les bibliothèques de prêt achètent des supports matériels (livres, disques compacts, partitions, méthodes de langues, etc.) et les mettent à disposition de leurs usagers gratuitement, ou contre une faible participation, pour un temps limité, permettant ainsi que la dimension économique ne soit pas un obstacle systématique à l'accès à ces supports matériels. Un nouveau modèle économique pour les contenus dématérialisés doit répondre aux attentes des usagers des bibliothèques et médiathèques et s'adapter à leur fonctionnement. Par ailleurs, les bibliothèques de prêt sont des clients à fort potentiel d'achat de contenus actuels, en prise directe avec l'actualité de l'information et des productions culturelles et techniques. Elles doivent participer à la définition de ce nouveau modèle économique.

4.4.2

Il convient donc que la généralisation des contenus dématérialisés, et en particulier ceux issus de la numérisation, ne viennent pas empêcher les bibliothèques de prêt de poursuivre leur mission éducative; il faut donc que les modèles économiques et techniques de la circulation des contenus issus de la numérisation prennent en compte le rôle et les missions des bibliothèques de prêt et leur permettent de continuer à les assurer, ceci dans le cadre des circuits fermés de ces bibliothèques (intranet) et dans celui d'une offre de prêt réservée à leurs usagers régulièrement inscrits.

4.5   Garantir à l'usager les services d'un accès local sur place

4.5.1

Dans le cadre de ces circuits fermés (intranet), il convient que les bibliothèques de prêt puissent offrir à leurs usagers, au même titre que les collections matérielles, les conditions d'un accès local aux contenus dématérialisés: postes de travail informatiques, support à encre électronique, environnement logiciel, connexion haut débit, information, assistance et médiation. La formation initiale aussi bien que continue des personnels des bibliothèques de prêt ainsi que l'organisation de leur travail doivent désormais prendre en compte les contenus dématérialisés.

4.6   Organiser des animations et médiations pour l'accès aux collections numérisées et aux contenus dématérialisés pour le grand public

4.6.1

Sans formation et sans information, le grand public à tendance à percevoir l'ordinateur personnel, dont de plus en plus de foyers sont équipés, trop souvent comme un terminal de loisir récréatif multimédia, méconnaissant ainsi les ressources culturelles, éducatives, pédagogiques, informatives qui sont accessibles sur Internet. De la même façon que les bibliothèques de prêt assurent une médiation active, à tous les âges, vers le livre et la lecture via des animations, elles doivent prendre en charge cette médiation et ces animations pour les contenus dématérialisés.

Bruxelles, le 13 février 2008.

Le Président

du Comité économique et social européen

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  Bibliothèque numérique européenne (BNUE), vocable provisoire pour qualifier le projet européen de numérisation de documents provenant de musées, d'archives, de centres audiovisuels, de bibliothèques, etc.

(2)  Rapport sur «i2010: vers une bibliothèque numérique européenne» (2006/2040(INI), de Mme Marie-Hélène DESCAMPS, députée européenne, juillet 2007).

(3)  Avis du Comité économique et social européen sur «La future législation sur l'e-accessibilité» (rapporteur: M. HERNÁNDEZ BATALLER), JO C 175 du 27.7.2007; Avis du Comité économique et social européen sur le thème «Égalité des chances pour les personnes handicapées» (rapporteur: Meelis JOOST), JO C 93/08 du 27.04.2007.

(4)  Directive 2001/29/CE du Parlement européen et du Conseil sur l'harmonisation de certains aspects du droit d'auteur et des droits voisins dans la société de l'information.

(5)  Communication du 30 septembre 2005«i2010: Bibliothèques numériques», COM(2005) 465 final.

(6)  Licence allégée comme par exemple Creative Commons (www.creativecommons.org).

(7)  Rapport du groupe d'experts de haut niveau sur les droits d'auteur, la préservation numérique et les œuvres orphelines et épuisées du 18 avril 2007.

(8)  Communication du 14 février 2007«L'information scientifique à l'ère numérique: accès, diffusion, préservation», COM(2007) 0056.

(9)  Communication du 30 septembre 2005«i2010: Bibliothèques numériques», COM(2005) 465 final.

(10)  Communication du 10 mai 2007«L'agenda européen de la culture à l'ère de la mondialisation», COM(2007)242 final.

(11)  Rapport sur «i2010: vers une bibliothèque numérique européenne» (2006/2040(INI), de Mme Marie-Hélène DESCAMPS, députée européenne, juillet 2007).

(12)  L'usager n'est pas un simple client passif mais se conçoit comme l'utilisateur actif ayant un rôle dans la définition du service attendu et de son évaluation.

(13)  Avis du Comité économique et social européen sur la «La future législation sur l'e-accessibilité», JO C 175 du 27.07.2007, p. 91.

(14)  Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de recommandation du Parlement européen et du Conseil sur les compétences clés pour l'éducation et la formation tout au long de la vie» (rapporteuse: Mme HERCZOG), JO C 195 du 18.08.2006.

(15)  Conclusions du Conseil européen sur l'information scientifique.

(16)  Avis du Comité économique et social européen sur «Améliorer la qualité des études et de la formation des enseignants» (rapporteur: M. Soares), adopté le 16 janvier 2008 (CESE 75/2008 fin).

(17)  Campagne de sensibilisation de la Commission soumise au Conseil sur l'insertion dans la société de l'information «L'insertion numérique, à vous de jouer en 2008».

(18)  Selon l'expression de la commissaire Vivianne REDING devant le CESE le 12 décembre 2007.

(19)  Etude de Denis Zwirn, NUMILOG (avril 2007) en vue de l'élaboration d'un modèle économique de participation des éditeurs à la Bibliothèque numérique européenne.

(20)  Avis du CESE sur la «Proposition de directive du Parlement Européen et du Conseil relative au droit de location et de prêt et à certains droits voisins du droit d'auteur dans le domaine de la propriété intellectuelle (version codifiée)», JO C 324 du 30.12.2006, p. 7 et 8.

(21)  Étude sur la transposition et l'effet dans les législations des États membres de la Directive 2001/29/CE sur l'harmonisation de certains aspects du droit d'auteur et des droits voisins dans la société de l'information (ETD/2005/IM/D1/91).

(22)  La durée de protection des droits d'auteur a été portée à 70 ans après le décès de l'auteur et à 50 ans pour les droits voisins.

(23)  Avis du CESE sur la «Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions: nouveau cadre stratégique pour le multilinguisme», JO C 324 du 30.12.2006, p. 68.

(24)  Considérant 40 de la Directive 2001 sur le droit d'auteur dans la société de l'information.


25.6.2008   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 162/52


Avis du Comité économique et social européen sur le thème «Bouquet énergétique dans les transports»

(2008/C 162/12)

Par lettre en date du 19 mars 2007, la Commission européenne a demandé au Comité économique et social européen, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, d'élaborer un avis exploratoire sur le thème:

«Bouquet énergétique dans les transports».

La section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures, société de l'information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 18 décembre 2007 (rapporteur: M. IOZIA).

Lors de sa 442e session plénière des 13 et 14 février 2008 (séance du 13 février 2008), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 130 voix pour, 11 voix contre et 8 abstentions.

1.   Conclusions et recommandations

1.1

Le CESE répond volontiers à la demande de M. Jacques BARROT, Vice-président de la Commission européenne et Commissaire responsable des transports, d'élaborer un avis sur le bouquet énergétique dans les transports et souscrit avec conviction à l'idée qu'il est nécessaire de développer un dialogue constant entre la Commission et le Comité, en tant que représentant de la société civile organisée.

1.2

Le CESE partage les conclusions du Conseil de printemps qui a identifié les priorités suivantes:

accroître la sécurité de l'approvisionnement,

assurer la compétitivité des économies européennes et la disponibilité d'une énergie abordable,

promouvoir la viabilité environnementale et lutter contre le changement climatique.

1.3

Les politiques d'orientation en faveur du bouquet énergétique le plus adapté devront, par conséquent, s'inspirer de ces priorités, ce que, par ailleurs, la Commission avait déjà fait dans la communication sur les objectifs en matière de carburants pour la période 2001-2020.

1.4

Le CESE, tout en estimant que le pétrole sera encore pendant de longues années le principal carburant utilisé dans les transports, et que le gaz naturel, qui lui aussi est une source d'énergie non renouvelable, pourra accompagner et remplacer partiellement les dérivés du pétrole, considère qu'il est essentiel d'apporter une impulsion décisive au financement de la recherche sur la production et l'utilisation de l'hydrogène et sur les biocarburants de deuxième génération. Le Comité se félicite à ce sujet de l'initiative prise par la Commission, qui a décidé le 9 octobre 2007 de financer une initiative technologique conjointe d'un montant d'un milliard d'euros pour la période 2007-2013, et adhère aux demandes émanant des entreprises et des centres de recherche actifs dans le développement de l'utilisation de l'hydrogène, afin que le Conseil et le Parlement accélèrent le processus d'approbation de la proposition.

1.5

L'inquiétude grandissante de l'opinion publique à l'égard du changement climatique et des risques découlant de la hausse de la température moyenne de la planète — qui, en l'absence d'une intervention spécifique, pourrait connaître une hausse de + 2 °C à + 6,3°C — incite à développer tous les instruments appropriés pour lutter contre les effets nocifs provoqués par les émissions de gaz à effet de serre dans l'atmosphère; le CESE juge positivement l'action de l'Agence européenne pour l'environnement (AEE) et son importante contribution à la diffusion de données et d'informations relatives à la lutte contre la pollution atmosphérique.

1.6

Le CESE approuve les conclusions du Conseil «Environnement» du 28 juin 2007 et soutient la proposition de la Commission visant à réviser le sixième programme d'action pour l'environnement à la lumière des priorités qui ont été fixées:

lutter contre les changements climatiques,

enrayer la perte de biodiversité,

réduire les effets nocifs de la pollution sur la santé,

promouvoir l'utilisation durable des ressources naturelles et veiller à une gestion durable des déchets.

1.7

Dans tous les secteurs des transports, des solutions permettant d'atteindre ces objectifs sont à l'étude et les principales agences européennes orientent leurs efforts afin d'obtenir des résultats concrets d'ici quelques années. Le choix consistant à soumettre le transport aérien, qui contribue toujours davantage à la production de gaz à effet de serre, au système des certificats d'émission, permettra d'accélérer le développement de nouveaux carburants. Certaines compagnies évaluent déjà la possibilité d'utiliser des biocarburants, alors que les résultats obtenus avec l'hydrogène ne sont encore que très partiels, et qu'il reste un long chemin à parcourir en ce qui concerne les solutions de remplacement basées sur l'hydrogène. Les gros moteurs marins peuvent être adaptés plus facilement à l'utilisation de carburants mixtes à moindre teneur en carbone, alors qu'en ce qui concerne le transport sur rail, la combinaison électricité/développement des sources d'énergie renouvelables peut certainement améliorer la performance environnementale, déjà excellente, des transports ferroviaires.

1.8

Le meilleur carburant est celui que l'on économise. De l'avis du CESE, l'option sur laquelle il convient de miser résolument pour le choix du bouquet énergétique le plus adapté, qui devrait acquérir de plus en plus la dimension d'une politique communautaire, doit tenir compte de tous ces facteurs et accorder clairement une priorité à la santé et au bien-être des citoyens européens et de la planète. En favorisant le choix le plus compatible du point de vue écologique et le plus viable économiquement, les politiques fiscales, les incitations, les recommandations ou les règlements devront toujours prendre en considération cette priorité. Il y a lieu de réaliser des économies en faveur des transports collectifs, des moyens de transport alternatifs, d'un choix de politique économique et sociale qui développe la mobilité de l'individu et réduise celle des biens lorsqu'elle n'est pas nécessaire.

1.9

Le CESE a la conviction que l'avenir des transports devra se fonder sur une progressive décarbonatation des carburants et parvenir à l'objectif «zéro émission». La production de dihydrogène (H2) à partir d'énergies renouvelables, telles que la biomasse, la photolyse, l'énergie solaire thermodynamique ou photovoltaïque, l'énergie éolienne ou hydroélectrique constitue la seule option qui ne soit pas une «utopie écologique», dans la mesure où l'hydrogène en tant qu'élément de stockage énergétique permet d'assurer la synchronicité entre l'offre énergétique qui suit, par sa «nature» même, une évolution périodique (nuit/jour; année, etc.) et une demande énergétique variable et découplée.

1.10

Le développement des technologies de la combustion et de la traction a permis la diffusion rapide de véhicules automobiles alimentés grâce à des systèmes hybrides. Dans le but de limiter les émissions, la solution la plus adaptée semble être la traction entièrement électrique, en développant la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables, ou alors l'utilisation hybride de gaz et d'hydrogène, du moins tant que ces éléments seront largement disponibles. Une autre possibilité intermédiaire consiste à utiliser un mélange d'hydrogène et de méthane, avec un faible pourcentage d'hydrogène. Cette méthode représente une première étape vers l'utilisation de l'hydrogène pour les besoins de mobilité.

1.11

L'utilisation de l'hydrogène comme source d'énergie adaptée à une utilisation dans les transports représente, malgré les limites que nous avons soulignées au stade actuel, un défi pour l'avenir; la possibilité de voir circuler des véhicules utilisant partiellement ou intégralement de l'hydrogène pourrait devenir une réalité à relativement court terme, à condition que les efforts de recherche continuent d'être soutenus par les pouvoirs nationaux et européens. À cet égard, les résultats du projet CUTE (Clean Urban Transport for Europe) semblent encourageants.

1.12

Le CESE, comme cela avait déjà été proposé pour le thème de l'efficacité énergétique, considère qu'il serait très utile de disposer d'un portail Internet qui permettrait de divulguer auprès d'un public plus large et notamment des administrations locales les recherches menées dans le cadre des universités ainsi que les expériences réalisées au niveau national, dans les régions et dans les villes. Le CESE estime qu'afin d'obtenir une combinaison énergétique optimale, il faut utiliser une combinaison adaptée dans les transports, en accroissant l'efficacité des hydrocarbures et en promouvant les priorités dans ce secteur. En attendant de pouvoir compter sur une production efficace d'hydrogène, on ne peut différer l'utilisation de l'électricité produite à partir d'énergies renouvelables. Le défi à brève échéance pour les transports est de recourir de plus en plus, partout où cela est possible, à l'électricité produite à partir d'énergies propres et renouvelables.

1.13

Le CESE souligne l'importance que revêtent la sensibilisation et l'implication de la société civile, qui par ses comportements, contribue à réaliser les objectifs de réduction de la consommation, de soutien à la recherche et à l'innovation concernant des carburants propres et durables. Il y a lieu d'intégrer ces orientations dans les politiques européennes et nationales, et de souligner la valeur ajoutée apportée par le potentiel de coopération et de cohésion des États membres. Cela inclut la défense des valeurs communes et du modèle social européen, qui veille au respect du patrimoine environnemental, à la santé et à la sécurité de ses citoyens et des personnes qui vivent et travaillent dans l'Union et qui est soucieux des conditions de vie de l'humanité entière.

2.   Introduction

2.1

M. Jacques BARROT, Vice-président de la Commission européenne et Commissaire en charge des transports, a demandé au Comité économique et social européen d'élaborer un avis sur le thème «Bouquet énergétique dans les transports».

2.2

Le Comité partage les préoccupations du Commissaire responsable des transports quant à l'approvisionnement en carburants et la nécessité de procéder sans plus attendre aux analyses et aux études qui s'imposent concernant les solutions possibles pour l'évolution de la politique des transports et l'obligation de mettre à disposition les carburants correspondants.

2.3

Les défis conjoncturels que représentent pour l'Union la pleine réalisation des objectifs prévus par le protocole de Kyoto, le changement climatique en cours, la réduction de la dépendance à l'égard de pays tiers pour l'approvisionnement énergétique, la poursuite des choix définis par l'agenda de Lisbonne, la réalisation des objectifs prévus par le Livre blanc sur les transports et de ceux liés au développement de la «comodalité» et les choix opérés en matière d'efficacité énergétique, confèrent à cette question une importance centrale dans la stratégie de l'Union dans le domaine de l'énergie.

2.4

En 2001 déjà, la Commission a indiqué dans sa communication sur les objectifs en matière de carburants pour la période 2001-2020 qu'il était nécessaire d'affronter le thème du bouquet énergétique et a fixé certains objectifs pour des carburants autres que le pétrole. Elle a estimé possible et compatible le scénario suivant:

le gaz naturel pourrait renforcer sa part de marché et atteindre environ 10 % en 2020,

l'hydrogène représente la principale source potentielle d'énergie pour l'avenir. La part de l'hydrogène dans la consommation de carburant pourrait atteindre un pourcentage limité,

les carburants BtL, synthétisés à partir de la biomasse (Biomass to Liquid) pourraient atteindre très largement la part qui a été attribuée aux biocarburants, à savoir plus de 6 % en 2010, la part totale potentielle de carburants issus de la biomasse étant estimée à environ 15 %,

le gaz de pétrole liquéfié (GPL) constitue un carburant alternatif qui a fait ses preuves pour les véhicules automobiles et son objectif en termes d'augmentation de parts de marché devrait atteindre, si possible, 5 % en 2020,

en résumé, les carburants alternatifs ont un potentiel de développement de leur part de marché pour les prochaines décennies et, sur le long terme, sont destinés à dépasser les objectifs indiqués pour 2020.

2.5

Le CESE a exprimé son soutien à cette communication et, dans un avis d'initiative (1), a identifié le développement du gaz naturel (2), la recherche sur les biocarburants et l'amélioration de la productivité énergétique des carburants commercialisés comme la voie à suivre afin de diversifier l'approvisionnement et réduire simultanément les émissions de gaz à effet de serre.

3.   Le changement climatique

3.1

Un nombre toujours croissant de scientifiques reconnaissent aujourd'hui que le climat est directement influencé par les émissions des gaz à effet de serre. La température moyenne a augmenté d'environ 1°C au XXe siècle et si l'on s'en tient aux modèles climatiques actuels reflétant les tendances des émissions de gaz à effet de serre à l'échelle planétaire, il apparaît plausible que la température mondiale moyenne s'accroisse de 2°C à 6,3°C, ce qui aurait des effets dévastateurs sur le climat, le niveau de la mer, les productions agricoles et les activités économiques.

3.2

Le Conseil «Environnement» tenu à Luxembourg le 28 juin 2007 confirme la validité du sixième programme d'action pour l'environnement et de l'examen à mi-parcours proposé par la Commission, dont il souligne les quatre priorités, à savoir: lutter contre les changements climatiques, enrayer la perte de biodiversité, réduire les effets nocifs de la pollution pour la santé, promouvoir l'utilisation durable des ressources naturelles et veiller à une gestion durable des déchets.

3.3

Le Conseil «Environnement» confirme la stratégie d'intégration des politiques menées dans les domaines de l'énergie et du climat et rappelle la nécessité de lancer des négociations concernant un accord mondial au-delà de 2012 qui devront être menées à bien en 2009 au plus tard. Selon la déclaration prononcée par le Président du Conseil européen, M. José SOCRATES, lors de la réunion de haut niveau tenue à New York le 27 septembre dernier, la conférence de Bali sur les changements climatiques organisée par l'ONU «reste le forum adéquat pour négocier toute action future à l'échelle mondiale. Dans ce contexte, le sommet de Bali  (3) en fin d'année est un jalon. À cette occasion, la communauté internationale se devra de lancer une ambitieuse feuille de route pour les négociations en vue d'un accord sur les changements climatiques». La présence des États-Unis, qui n'ont levé leur réserve qu'à la mi-octobre, et leur vote favorable à la résolution finale, ont renforcé de manière significative les décisions qui ont été prises, eu égard au poids de leur économie et de leur responsabilité en matière d'émissions de gaz à effet de serre dans l'atmosphère.

3.4

Le Conseil «Environnement» insiste sur la nécessité d'internaliser les coûts environnementaux ainsi que ceux de la consommation d'énergie, pour assurer la viabilité des politiques à long terme. De même, il importe de recourir davantage à des instruments basés sur le marché, tels que les impôts, les taxes ou les certificats d'émission, afin de contribuer à l'amélioration de l'environnement. L'éco-innovation devrait être intégrée rapidement et sur une large échelle dans l'examen de l'incidence de toutes les politiques pertinentes de l'UE et il faudrait utiliser de manière plus large et plus efficace les instruments économiques, notamment en ce qui concerne la consommation de carburant et d'énergie.

3.5

La Commission a présenté le 29 juin 2007 le Livre vert sur l'adaptation au changement climatique. Le Commissaire chargé de l'environnement, Stavros DIMAS, a proposé à cette occasion des actions concrètes et immédiates en vue de l'adaptation aux changements déjà en cours. Hausse des températures, inondations et pluies torrentielles au Nord, sécheresse et canicules au Sud, écosystèmes menacés, nouvelles maladies: voilà quelques-uns seulement des problèmes évoqués dans ce document.

3.6

«S'adapter ou disparaître: tel est le sort qui attend certains secteurs européens, a affirmé Stavros DIMAS. L'agriculture, le tourisme et l'énergie subiront des dommages dévastateurs et il faut agir sans attendre afin de limiter les coûts économiques, sociaux et humains qui en résulteront à l'avenir».

3.7

Le document propose quelques solutions concrètes: réduire le gaspillage d'eau, élever des digues et des protections pour empêcher les inondations, trouver de nouvelles techniques pour préserver les récoltes, protéger les couches de la population les plus vulnérables aux changements climatiques, adopter des mesures en vue de sauvegarder la biodiversité. Mais l'objectif prioritaire pour tous les pays de l'UE reste la réduction des émissions de CO2.

4.   Le Conseil européen

4.1

Le Conseil européen du printemps 2007 s'est penché sur la question de l'énergie et du climat et a proposé «une politique européenne intégrée en matière de climat et d'énergie», présentée comme une priorité absolue, en insistant sur «l'objectif stratégique consistant à limiter l'augmentation de la température moyenne mondiale à 2°C au maximum par rapport aux niveaux de l'époque préindustrielle».

4.2

La politique énergétique pour l'Europe (PEE) propose une stratégie claire reposant sur trois piliers:

accroître la sécurité de l'approvisionnement,

assurer la compétitivité des économies européennes et la disponibilité d'une énergie abordable,

promouvoir la viabilité environnementale et lutter contre le changement climatique.

4.3

S'agissant de la politique des transports, «le Conseil européen insiste sur la nécessité d'une politique européenne des transports efficace, sûre et durable. Dans ce contexte, il importe de mettre en œuvre des mesures visant à accroître la performance environnementale du système de transport européen. Le Conseil européen prend acte des travaux menés actuellement par la Commission européenne en ce qui concerne l'évaluation des coûts externes du transport et leur internalisation». Le Conseil européen des 21 et 22 juin a pris note de l'intention qu'a la Commission de présenter, au plus tard en juin 2008, un modèle d'évaluation d'une telle internalisation pour tous les modes de transport, ainsi que de nouvelles mesures conformes à la directive «Eurovignette», qui étendent par exemple la portée de cette directive en y intégrant une dimension urbaine, de façon à ce que la tarification routière s'applique à tous les types de véhicules et d'infrastructures.

5.   Les émissions de gaz à effet de serre

5.1

S'agissant des émissions, les transports sont actuellement responsables de 32 % de la consommation totale d'énergie en Europe et de 28 % du total des émissions de CO2  (4). Ce secteur est tenu pour responsable de l'augmentation des émissions de 90 % entre 1990 et 2010 et pourrait être l'une des principales raisons pour lesquelles les objectifs de Kyoto ne seront pas atteints. Selon les estimations de la Commission, il est prévu que les transports de voyageurs par route augmentent de 19 %, tandis que les transports routiers de marchandises devraient connaître une hausse de 50 %.

5.2

Un autre secteur a connu une croissance exponentielle, celui des transports aériens, qui a été à l'origine d'une augmentation des émissions de 86 % entre 1990 et 2004 et représente aujourd'hui un peu plus de 2 % des émissions à l'échelle planétaire.

5.3

Le rapport TERM 2006 («Transport and Environment Reporting Mechanism», Mécanisme de rapport sur les transports et l'environnement) (5) estime que les progrès accomplis en 2006 dans le secteur des transports sont encore insuffisants: le rapport se penche sur le bilan à mi-parcours du Livre blanc sur les transports de 2001, qui pourrait afficher des résultats positifs ou négatifs, suivant la lecture qui sera faite de son application au niveau national et régional. D'un point de vue environnemental, selon l'AEE, le bilan à mi-parcours invite à changer d'orientation pour ne plus se concentrer sur la gestion de la demande de transport mais sur la limitation des retombées négatives actuelles, ce qui signifie que l'augmentation de la demande de transport n'est plus considérée comme l'une des questions environnementales majeures en matière de transport. Des questions essentielles comme le changement climatique, le bruit et le morcellement du paysage en raison de l'excès d'infrastructures de transport imposent toujours la nécessité de gérer la demande de transport. Le Livre blanc semble avoir échoué à cet égard.

5.4

Le rapport met également l'accent sur un autre aspect significatif, celui des aides accordées aux transports, qui en Europe s'élèvent à un montant compris entre 270 et 290 milliards d'euros. Près de la moitié de ces ressources sont destinées au transport routier, qui est l'un des modes de transport les moins respectueux de l'environnement. Les transports, qui contribuent à plusieurs problèmes environnementaux tels que le changement climatique, les émissions atmosphériques et le bruit, bénéficient dans le même temps d'importantes aides. Les transports routiers reçoivent 125 milliards d'euros d'aides annuelles, dont la plupart concernent les infrastructures, si l'on part du principe que les taxes sur les transports routiers ne sont pas considérées comme des contributions au financement des infrastructures. Les transports aériens, mode de transport ayant le plus fort impact spécifique sur le changement climatique, bénéfice d'aides substantielles sous forme de traitement fiscal préférentiel, à savoir notamment une exonération de la taxe sur les carburants et de la TVA, ce qui représente 27 à 35 milliards d'euros supplémentaires par an. Les transports ferroviaires se voient allouer 73 milliards d'euros par an et sont les premiers bénéficiaires d'autres aides inscrites au budget. S'agissant des transports par voies navigables, le montant des aides est estimé à 14 à 30 milliards d'euros. (Rapport de l'AEE intitulé «Size, structure and distribution of transport subsidies in Europe» — Importance, structure et ventilation des aides aux transports en Europe).

5.5

L'inventaire des gaz à effet de serre (GES) dans la Communauté pendant la période 1990-2005 et le rapport d'inventaire 2007 font apparaître que:

dans l'EU-15, les émissions de GES ont diminué de 0,8 % (35,2 millions de tonnes d'équivalent CO2) entre 2004 et 2005;

dans l'EU-15, les émissions de GES ont diminué de 2,0 % en 2005, par rapport à l'année de base retenue au titre du protocole de Kyoto;

dans l'EU-15, les émissions de GES ont diminué de 1,5 % entre 1990 et 2005;

dans l'EU-27, les émissions de GES ont diminué de 0,7 % (37,9 millions de tonnes d'équivalent CO2) entre 2004 et 2005;

dans l'EU-27, les émissions de GES ont diminué de 7,9 % par rapport aux niveaux de 1990.

Les émissions de CO2 liées aux transports routiers ont diminué de 0,8 % (6 millions de tonnes d'équivalent CO2) entre 2004 et 2005.

6.   La sécurité des sources primaires d'approvisionnement

6.1

L'Union dépend pour plus de 50 % des importations d'énergie (dont 91 % pour les importations de pétrole). Sans changement de cap majeur, cette tendance s'accentuera jusqu'à atteindre 73 % en 2030. Le Conseil, ainsi qu'à plusieurs reprises le Parlement européen et la Commission elle-même se sont penchés sur cette question cruciale, en faisant valoir la nécessité de mettre en œuvre une politique permettant d'atteindre le plus haut degré possible d'autonomie énergétique.

6.2

Dans son Rapport sur les répercussions macroéconomiques de l'augmentation du prix de l'énergie  (6) du 15 février 2007, le PE fait observer que le secteur des transports représente 56 % de la consommation totale de pétrole dans l'UE et préconise l'adoption d'une stratégie de l'UE en faveur de l'abandon total des combustibles fossiles, en estimant que «l'approvisionnement en carburants pour le transport pourrait être amélioré en facilitant la production de pétrole non conventionnel et de carburants liquides fabriqués à partir du gaz naturel ou du charbon», dans les cas où cette production est raisonnable du point de vue économique. Le PE demande en outre l'adoption d'une directive cadre sur l'efficacité énergétique dans les transports, l'harmonisation des législations sur les voitures particulières et l'adoption d'une fiscalité harmonisée des véhicules basée sur le CO2, avec des procédures d'étiquetage et des incitations fiscales pour diversifier les sources d'énergie. Le PE réclame enfin le développement de véhicules à faibles émissions de CO2, utilisant des biocombustibles de la deuxième génération et/ou du biohydrogène (hydrogène issu de la biomasse).

6.3

La crise avec la Russie, qui a atteint son point culminant avec la décision du 1er janvier 2006 de réduire les livraisons de gaz à Kiev, et l'instabilité politique endémique au Moyen-Orient placent l'Europe face à des défis sans précédent. L'enjeu pour elle est de parvenir à s'assurer des approvisionnements sûrs et durables, dans un contexte qui sera marqué à l'avenir par des tensions accrues concernant la demande de carburants fossiles.

6.4

À l'heure actuelle, la production européenne d'énergies alternatives et renouvelables pour le secteur des transports concerne presque exclusivement les biocarburants, qui couvrent aujourd'hui 1 % des besoins énergétiques des transports européens. Dans l'avis sur les progrès accomplis en matière d'utilisation de biocarburants (7), le CESE a soutenu la nécessité de revoir la politique suivie à ce jour et de s'orienter résolument vers les biocarburants de la deuxième génération. Il convient parallèlement de promouvoir et d'encourager le développement de technologies de transformation de la «deuxième génération», pouvant utiliser des matières premières issues des «récoltes à croissance rapide», fondées principalement sur des cultures herbacées ou forestières ou sur des sous-produits agricoles, en évitant d'utiliser les semences agroalimentaires, plus précieuses. En particulier, le bioéthanol et ses dérivés, qui sont aujourd'hui obtenus par fermentation (puis distillation) de céréales, de canne à sucre et de betteraves, pourront à l'avenir être produits à partir d'une plus large gamme de matières premières, en complément de la biomasse issue des déchets de l'agriculture, des résidus de l'industrie du bois et du papier et d'autres cultures spécifiques.

7.   Le bouquet de transports

7.1

Le bouquet énergétique dans les transports est dans une large mesure déterminé par le choix des modes de transport en fonction des différents besoins en acheminement de marchandises ou de voyageurs. Sa composition est importante étant donné que les différents modes de transport dépendent plus ou moins des hydrocarbures. Dès lors, toute stratégie visant à optimiser le bouquet énergétique devrait avoir pour objectif de réduire la dépendance du transport des passagers et des marchandises vis-à-vis des combustibles fossiles.

7.2

Les principales options permettant d'y parvenir sont au nombre de deux: premièrement, il est nécessaire de modifier l'efficacité des hydrocarbures et les priorités dans le secteur des transports comme indiqué tout au long du présent avis. Deuxièmement, il convient de privilégier l'utilisation de l'électricité. Avec les sources d'énergie existantes et le futur potentiel en matière d'énergies de remplacement, nous pouvons nous montrer optimistes pour ce qui est de disposer d'électricité propre à l'avenir. En ce qui concerne les transports, le défi consiste à utiliser davantage l'électricité.

7.3

Le mode de transport le plus prometteur en termes de recours à l'électricité est le train, aussi bien pour le transport de voyageurs que de marchandises, qu'il s'agisse du trafic international, national, régional ou urbain. L'expansion du transport ferroviaire fonctionnant à l'électricité peut contribuer à réduire le trafic aérien de courte distance, le transport de marchandises par la route sur des longues distances et l'utilisation des bus et des voitures en général.

7.4

L'European Rail Research Advisory Council (ERRAC, Comité consultatif européen pour la recherche ferroviaire) met en avant dans son agenda les défis à relever pour permettre aux transports ferroviaires de multiplier par trois le transport de marchandises et de voyageurs d'ici à 2020. Le développement de l'efficacité énergétique et les questions environnementales sont au cœur de ces initiatives. Les applications possibles des piles à combustible à hydrogène sont aujourd'hui à l'étude dans le cadre des projets de RTE; ces piles pourraient être intégrées dans le système électrique des véhicules de traction et remplacer progressivement les locomotives utilisant des combustibles fossiles, actuellement en circulation.

7.5

Dans un avenir proche, le transport aérien restera dépendant des hydrocarbures, mais la mise en place de services de trains à grande vitesse (TGV) devrait réduire sensiblement le nombre de vols desservant les distances de moins de 500 kilomètres. Le volume des marchandises transportées par voie aérienne, sur des aéronefs spécialement prévus à cet effet, augmente plus vite que le trafic aérien de voyageurs. Une partie de ce transport, surtout les services commerciaux d'acheminement de courrier, pourrait être assurée par les réseaux de TGV. Ce changement dans le bouquet de transports pourrait être accéléré si on reliait un plus grand nombre d'aéroports aux réseaux de TGV.

7.6

L'Advisory Council for Aeronautical Research in Europe (ACARE, Comité consultatif pour la recherche aéronautique en Europe) est engagé dans la mise en œuvre de son propre Agenda de recherche stratégique, qui porte sur le thème global du changement climatique, des émissions de bruit et de la qualité de l'air. Le projet «Clean Sky», initiative technologique conjointe, s'attachera à étudier les meilleures solutions, du point de vue de la conception, des moteurs et des carburants, pour la mise en œuvre d'un transport aérien durable. La réalisation du projet SESAR devrait permettre d'effectuer des économies importantes grâce à la rationalisation de la gestion du contrôle du trafic aérien (cf. avis du CESE).

7.7

Le transport routier de marchandises, national et international, est un consommateur majeur d'hydrocarbures. La mise en place d'un réseau de transport de marchandises à grande vitesse adapté aux besoins du vingt-et-unième siècle, reliant les principaux nœuds intermodaux, aurait pour effet une réduction réelle du transport de fret par la route. Avec le développement des lignes à grande vitesse, celles-ci pourraient être utilisées pour transporter les marchandises de nuit. Cette modification du bouquet énergétique dans les transports pourrait être accélérée par une stratégie de prix pour les routes, les carburants et les permis de conduire.

7.8

L'European Road Transport Research Advisory Council (ERTRAC, Comité consultatif européen pour la recherche dans le domaine du transport routier) a lui aussi adopté un Agenda de recherche stratégique. L'environnement, l'énergie et les ressources en sont les axes clés. La réduction des émissions spécifiques (par kilomètre) de CO2 jusqu'à 40 % pour les voitures particulières et jusqu'à 10 % pour les véhicules professionnels lourds d'ici à 2020 figurent parmi les objectifs prioritaires de cet Agenda, à côté d'un chapitre spécifiquement consacré aux carburants.

7.9

La navigation bénéficie en général du soutien de l'opinion publique, qu'il s'agisse de la navigation fluviale, côtière ou maritime. Le transport de fret par voie fluviale, côtière ou par canal est une alternative énergétiquement efficace au transport par route et devrait être encouragé dans le cadre du bouquet énergétique.

7.10

Le transport maritime intercontinental consomme actuellement davantage d'hydrocarbures que le transport aérien et se développe également plus rapidement. Il concerne quelque 95 % des échanges commerciaux au niveau mondial et est relativement efficace mais constitue dans le même temps une source non négligeable d'émissions de soufre et d'oxyde d'azote.

7.11

Compte tenu de la mondialisation des chaînes d'approvisionnement et de l'émergence des économies asiatiques, on s'attend à ce que le volume de la navigation intercontinentale augmente de 75 % au cours des quinze prochaines années, ce qui se traduira par une croissance des émissions, dans la mesure où les navires fonctionnent au diesel. Finirons-nous, compte tenu de l'augmentation des émissions et de la diminution des réserves d'hydrocarbures, par nous trouver dans une situation où le transport de fret à longue distance entre les principaux ports des cinq continents se fera au moyen de gigantesques vraquiers fonctionnant au nucléaire, comme les sous-marins, porte-avions et brise-glaces modernes? Cette situation modifierait certainement le bouquet énergétique dans les transports.

7.12

Dans le secteur maritime, la plate-forme technologique Waterborne développe des recherches en vue d'améliorer globalement la performance des moteurs marins, la réduction des frottements et les essais sur les carburants de substitution pouvant être utilisés, y compris l'hydrogène.

7.13

Les voitures particulières sont utilisées à des fins multiples. Ce sont des véhicules multifonctionnels et indispensables dont nous avons besoin dans notre vie quotidienne. Néanmoins, dans le cadre d'une stratégie visant à modifier le bouquet énergétique dans les transports, les trajets en bus urbains et suburbains et en voitures particulières peuvent être remplacés par le train et le tram, lesquels fonctionnent à l'électricité.

7.14

En ce qui concerne le choix des carburants les plus adaptés et les plus efficaces, il conviendra de tenir compte de la densité énergétique relative des différents carburants. Il s'agira ainsi d'orienter les efforts vers une utilisation de carburants à plus forte densité; à titre d'exemple, le tableau ci-joint illustre certaines valeurs de densité, exprimées en MJ/Kg.

Carburants

Contenu énergétique

(MJ/kg)

Eau de pompage d'une digue à 100 m d'altitude

0,001

Bagasse (8)

10

Bois

15

Sucre

17

Méthanol

22

Charbon (anthracite, lignite)

23-29

Éthanol (alcool d'origine biologique)

30

GPL (gaz de pétrole liquéfié)

34

Butanol

36

Biogazole

38

Pétrole

42

Essence-alcool ou E10 (90 % d'essence et 10 % d'éthanol)

44

Essence

45

Gazole

48

Méthane (carburant gazeux dépendant d'une compression)

55

Hydrogène (carburant gazeux dépendant d'une compression)

120

Fission nucléaire (Uranium, U 235)

85.000 000

Fusion nucléaire (Hydrogène, H)

300.000.000

Lien énergétique de l'hélium (He)

675.000.000

Équivalence masse/énergie (équation d'Einstein)

90.000.000.000

Source: J.L Cordeiro (Agence internationale de l'énergie (AIE) et Département américain de l'énergie).

7.15

En résumé, il existe clairement des possibilités de modifier le bouquet énergétique dans les transports d'une manière qui aurait un impact matériel sur la dépendance du secteur des transports de l'UE à l'égard des hydrocarbures. Pour ce faire, la solution consiste à produire davantage d'électricité, ce qui permettra de développer ultérieurement les transports électriques et de fournir la source d'énergie requise pour le développement ultime de l'alimentation à l'hydrogène.

8.   La «société de l'hydrogène»

8.1

Les atteintes à l'environnement sont principalement causées par les produits issus de la combustion d'énergies fossiles ainsi que par les technologies utilisées pour l'extraction, le transport et le traitement de ces dernières. Les dommages les plus graves sont en tout état de cause ceux liés à l'utilisation finale des carburants. L'on peut évoquer notamment la combustion à l'air libre qui, en plus de l'anhydride carbonique, provoque le rejet d'autres éléments ajoutés au cours de la phase de raffinage (substances de plomb par exemple).

8.2

D'ici 2020 l'on prévoit une demande globale de 15 milliards de tonnes équivalent pétrole avec un taux annuel de croissance dépassant les 2 %. Cette demande devra continuer à être satisfaite principalement par des sources fossiles, qui représentent à l'heure actuelle entre 85 % et 90 % de l'offre énergétique mondiale. Néanmoins, l'on constate déjà un déplacement progressif de la demande vers des combustibles à faible rapport carbone/hydrogène (C/H), en passant par le charbon, le pétrole, le méthane et en arrivant graduellement à une décarbonatation totale, c'est-à-dire à l'utilisation de l'hydrogène comme source énergétique.

8.3

Au cours d'une audition organisée au Portugal, des informations intéressantes ont été présentées sur l'expérimentation de la technologie de la pile à combustible alimentée à l'hydrogène et utilisée sur un autobus des services de transport public de la ville de Porto. L'on a remarqué avec grand intérêt que les citoyens n'ont plus la même approche vis-à-vis de l'hydrogène. L'information fournie a contribué à réduire sensiblement la méfiance et les craintes vis-à-vis de cette source d'énergie. Il convient de rappeler que l'hydrogène n'est pas une source primaire d'énergie librement disponible, mais qu'il faut le produire en utilisant:

des hydrocarbures comme le pétrole ou le gaz, ressources encore abondantes mais non renouvelables,

par électrolyse, à partir de l'eau, en utilisant l'énergie électrique.

La production mondiale annuelle d'hydrogène est de 500 milliards de mètres cubes équivalant à 44 millions de tonnes, obtenus à 90 % par le processus chimique de reformage des hydrocarbures légers (principalement le méthane) ou par craquage d'hydrocarbures plus lourds (pétrole) et à 7 % par la gazéification du charbon. 3 % seulement sont obtenus par électrolyse.

8.4

Les émissions calculées grâce à la méthode du cycle de vie ont mis en évidence que la quantité de rejets de gaz à effet de serre, lorsqu'on utilise l'hydrogène produit par des méthodes traditionnelles, c'est-à-dire l'électrolyse, et compte tenu du bouquet énergétique du Portugal qui possède déjà une part significative d'énergies renouvelables, est de 4,6 fois supérieure aux émissions de moteurs alimentés au gazole ou au gaz naturel et de 3 fois à ceux alimentés à l'essence. Cela signifie que la perspective d'une utilisation généralisée de l'hydrogène dépend du développement des énergies renouvelables à très faible émission de gaz à effet de serre.

8.5

La courbe de la consommation a montré que pour maintenir l'efficacité d'un moteur, même lorsqu'il est à l'arrêt, une consommation d'hydrogène considérablement plus élevée que celle des carburants traditionnels est nécessaire. Pour le transport urbain, qui est contraint à de multiples haltes en raison du trafic ou des arrêts prévus, ce constat implique évidemment une réflexion supplémentaire sur l'utilisation future de cet élément.

8.6

Il convient toutefois de prendre en considération le fait que l'expérimentation menée à Porto s'inscrivait dans le cadre beaucoup plus vaste du projet CUTE (Clean Urban Transport for Europe). Les résultats globaux du projet divergent de ceux présentés à l'audition, car les conditions orographiques et de trafic ainsi que les modalités d'utilisation étaient différentes. Le projet, dans l'ensemble, a donné des résultats encourageants, tout en mettant en évidence les problèmes liés au développement de l'hydrogène. Selon la Commission, la difficulté principale réside dans le fait que les dirigeants politiques de haut niveau sont peu sensibilisés à la compréhension approfondie des possibilités et des avantages qu'offrirait une progression importante de l'utilisation de l'hydrogène dans les transports urbains.

8.7

En vue de limiter les émissions, la solution la plus viable semble être la traction intégralement électrique, en développant la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables, ou l'utilisation hybride de gaz naturel et d'hydrogène, du moins tant que l'on disposera de ces composants en quantité. Des études approfondies n'ont pas encore été réalisées sur cette alternative, mais d'après certains paramètres d'efficacité et de puissance énergétique, elle semble être la plus efficace.

8.8

Une autre possibilité intermédiaire consiste à utiliser un mélange d'hydrogène et de méthane, avec un faible pourcentage d'hydrogène. Cette méthode représente une première étape vers l'utilisation de l'hydrogène pour les besoins de mobilité. Elle a peu d'inconvénients, dans la mesure où les systèmes de distribution et de stockage à bord sont les mêmes, elle peut être utilisée par les véhicules automobiles qui sont déjà en circulation, offre des prestations analogues à celles du méthane, mais elle réduit les rejets et accroît la vitesse de combustion tout en limitant l'émission de particules et la formation d'oxydes d'azote.

8.9

Des études récentes conduites dans le cadre du projet Denver Hythane réalisé par l'Université de l'État du Colorado et en Californie, avec l'aide du département de l'énergie (DoE) ainsi que des laboratoires nationaux d'énergie renouvelable (National renewable Energy laboratories), ont démontré qu'un mélange de 15 % de dihydrogène (H2) et de méthane (CH4) réduit de 34,7 % la quantité totale d'hydrocarbures, de 55,4 % le monoxyde de carbone, de 92,1 % l'oxyde d'azote et de 11,3 % l'anhydride carbonique, d'après les données établies par une étude présentée par l'ENEA (9) (Organisme pour les nouvelles technologies, l'énergie et l'environnement).

8.10

La production de dihydrogène (H2) à partir d'énergies renouvelables constitue la seule option qui ne soit pas une «utopie écologique», dans la mesure où l'hydrogène en tant qu'élément de stockage énergétique permet de garantir une synchronicité entre l'offre énergétique qui suit, par sa «nature» même, une évolution périodique (nuit/jour; année, etc.) et une demande énergétique variable et découplée: l'hydrogène doit être produit en utilisant la technologie la plus économe en énergie et en réalisant une analyse globale du cycle de production et d'adéquation au service énergétique demandé. Toute énergie renouvelable pouvant être couplée à sa consommation sous la forme de chaleur, d'énergie électrique ou de carburant, doit être produite sans avoir recours au circuit plus long de l'hydrogène et donc être utilisée directement.

8.11

Un autre facteur dont il convient de tenir compte est la production à proximité du lieu de consommation, ce qui permet de réduire les coûts et les émissions dues au transport. Ce principe, valable en général, est encore plus pertinent lorsqu'on l'applique à l'efficacité énergétique, compte tenu des coûts de dispersion dus à la transmission et à la distribution; l'autre paramètre à prendre en considération est, par conséquent, la distribution de la production sur le territoire.

8.12

La perspective de l'utilisation de l'hydrogène est également corrélée à la densité du réseau de distribution sur le territoire. À l'instar des difficultés rencontrées pour le gaz naturel comprimé (GNC), pour lequel le réseau de distribution est insuffisant et presque absent dans certains États membres, la présence de centrales de distribution pour les véhicules automobiles équipés de piles à combustible alimentées à l'hydrogène, est nulle. Le développement du GNC et à l'avenir de l'hydrogène doit être accompagné de politiques de distribution de masse.

8.13

La Commission européenne a inscrit au budget 470 millions d'euros pour la création de l'entreprise commune «Piles à combustible et Hydrogène» (COM(2007) 571 final) — document sur lequel le CESE est en train d'élaborer un avis — projet qui devrait accélérer le développement de l'utilisation de l'hydrogène. Cette initiative intéresse certainement aussi le secteur des transports. Au financement communautaire s'ajoute un montant équivalent provenant du secteur industriel privé, pour un total d'un milliard d'euros destinés à développer la filière de l'hydrogène en Europe. Ce fonds servira à financer les initiatives technologiques destinées à réaliser des piles à combustible alimentées à l'hydrogène ainsi qu'un programme de recherche et d'application des technologies. Les travaux de recherche seront conduits par des partenaires publics et privés issus du monde industriel et universitaire européen et dureront six ans. L'objectif poursuivi est clair: commercialiser des véhicules à hydrogène dans la décennie 2010-2020, c'est-à-dire d'ici trois ans.

8.14

De nombreux véhicules à hydrogène seraient déjà prêts à être mis sur le marché. Une procédure commune, normalisée et simplifiée que l'on pourrait suivre pour la réception des véhicules à hydrogène, fait néanmoins défaut. À l'heure actuelle, les automobiles à hydrogène ne sont pas couvertes par le régime communautaire de réception des véhicules. La définition de normes européennes permettra de réduire les marges de risque des constructeurs automobiles en matière de recherche; ainsi, ils pourront évaluer quels sont les prototypes susceptibles d'avoir des débouchés commerciaux réels.

8.15

Le projet «Zero Regio» cofinancé par la Commission européenne, prévoit la construction et l'expérimentation de deux infrastructures innovantes de distribution de multicarburants et d'hydrogène dans les villes de Mantoue et de Francfort, destinées à l'alimentation des véhicules équipés de piles à combustible, et prévoyant l'utilisation de différentes options technologiques de production et de distribution de l'hydrogène. À Mantoue, l'hydrogène est produit à l'intérieur de la station-service avec un reformeur de 20 mc/h alimenté au gaz naturel. La technologie utilise un procédé de catalyse à haute température avec un flux prémélangé de vapeur d'eau et de gaz naturel qui, par étapes successives, est transformé en hydrogène. La flotte de véhicules est constituée actuellement de trois automobiles de marque Fiat Panda équipées de piles à combustible. Le projet prévoit également la distribution d'hydrométhane. Toujours dans le but de contribuer à la réduction des émissions de dioxyde de carbone (CO2), les stations-service de Mantoue et de Francfort sont également considérées comme des «stations-service vertes» car elles disposent d'installations solaires photovoltaïques de respectivement 8 et 20 kWp, en mesure de produire de l'énergie électrique à partir d'une source renouvelable équivalant à environ 30.000 kWh/an, ce qui correspond à une réduction d'environ 16 tonnes/an d'émissions de dioxyde de carbone (CO2).

8.16

Les techniques de captage et d'isolation de l'anhydride carbonique sont très coûteuses et ont une incidence sur l'efficacité finale de la production. Elles présentent d'importants problèmes quant aux possibles risques futurs de pollution des nappes phréatiques ou d'émission soudaine de quantités très importantes d'anhydride carbonique. Les méthodes envisagées pour produire de l'hydrogène à partir du charbon apparaissent problématiques (10).

8.17

Une étude récente (11) a révélé un problème ayant jusqu'ici été négligé: la consommation potentielle d'eau dans l'hypothèse d'un développement rapide de la société de l'hydrogène. Cette étude se base sur les normes actuelles de consommation d'eau tant pour la production par électrolyse que pour le refroidissement des centrales électriques. Les chiffres auxquels elle aboutit sont très préoccupants: l'on estime que 5000 litres d'eau sont nécessaires pour 1 kg d'hydrogène, uniquement pour le refroidissement, et aux normes d'efficacité actuelles, de plus de 65 kW par kg.

8.18

L'utilisation de l'hydrogène comme source d'énergie adaptée à une utilisation dans les transports représente, malgré les limites que nous avons soulignées, un défi pour l'avenir; la possibilité de voir circuler des véhicules utilisant partiellement ou intégralement de l'hydrogène pourrait devenir une réalité à relativement court terme, à la condition que les efforts de recherche continuent d'être soutenus par les pouvoirs nationaux et européens.

8.19

Le CESE, comme cela avait déjà été proposé pour le thème de l'efficacité énergétique (TEN/274), considère qu'il serait très utile de disposer d'un portail Internet qui permettrait de divulguer auprès d'un public plus large et notamment des administrations locales les recherches menées dans le cadre des universités et les expériences réalisées au sein des régions et des villes. L'échange des meilleures pratiques est essentiel pour des politiques qui présentent une importante dimension de subsidiarité, c'est-à-dire qui concernent les échelons décisionnels locaux.

8.20

Le portail Internet précité devrait fournir au public des données moyennes agrégées à l'échelle européenne sur:

la quantité de dioxyde de carbone (en grammes) émis dans l'atmosphère pour produire un kWh d'électricité;

la quantité de dioxyde de carbone émis dans l'agriculture et durant le processus de fabrication du gazole pour produire un litre de substitut de gazole;

la quantité de dioxyde de carbone émis dans l'agriculture et durant le processus de fabrication du bioéthanol pour produire un litre de bioéthanol.

Ce n'est qu'à l'aide de ces chiffres que nous pourrons voir combien de CO2 nous émettons et combien de CO2 nous épargnons, et que nous pourrons correctement exprimer les kWh d'électricité épargnés en termes de CO2.

9.   Observations et recommandations du CESE

9.1

Le CESE, en réponse à la demande du Commissaire BARROT, a élaboré le présent avis qui se propose de présenter à la Commission et aux autres niveaux institutionnels communautaires les propositions que la société civile juge nécessaires pour relever les défis posés par le protocole de Kyoto.

9.1.1

Le CESE juge indispensable d'associer les discussions sur le futur bouquet énergétique à un changement significatif des modes de transport actuels, en accordant la préférence aux transports publics urbains et extra-urbains, ce qui implique une modernisation des parcs de véhicules et une amélioration des infrastructures. La qualité et l'efficacité du transport ferroviaire devront être améliorées par des investissements dans les infrastructures et le matériel roulant; par conséquent, il conviendra de s'orienter de plus en plus vers les énergies renouvelables et les combustibles à moindre teneur en carbone pour la production de l'électricité nécessaire au développement du transport ferroviaire.

9.2

Dans un précédent avis (dossier TEN/274, rapporteur IOZIA), le CESE avait déjà clairement défendu l'idée que «le secteur des transports a déployé beaucoup d'énergie pour réduire la consommation et les émissions polluantes, mais il est légitime de lui demander un effort supplémentaire, compte tenu du fait qu'il s'agit du secteur qui enregistre la plus forte croissance de consommation et qui est la source la plus importante de gaz à effet de serre» et que «la dépendance à l'égard des pays tiers pour le combustible destiné au transport accroît la responsabilité de l'industrie européenne de ce secteur, tenue d'apporter son indispensable contribution à l'efficacité énergétique, à la réduction des émissions et à la diminution des importations de produits pétroliers et de gaz».

9.3

Le CESE soutient lui aussi que l'efficacité, la sécurité et la viabilité doivent être les critères à l'aune desquels les institutions européennes évalueront les politiques à mener et les mesures à prendre pour consommer une énergie plus propre, disposer d'un secteur des transports moins polluant et plus équilibré, responsabiliser les entreprises européennes sans compromettre leur compétitivité et créer un cadre favorable à la recherche et à l'innovation.

9.4

Le futur bouquet énergétique dans les transports devra donc suivre les orientations suivantes: réduction globale des émissions de gaz à effet de serre; réduction dans la mesure du possible de la dépendance à l'égard de pays tiers pour l'approvisionnement et la diversification des sources d'énergie; coûts compatibles avec la compétitivité de l'économie européenne.

10.   Les enjeux des choix futurs en matière de carburants destinés aux transports dans l'Union européenne: un engagement dans la recherche

10.1

Si la priorité absolue doit être de respecter les objectifs de Kyoto, la majeure partie des ressources disponibles devra être destinée, tant dans le secteur public que dans le secteur privé, à la recherche sur les carburants satisfaisant pleinement aux exigences d'efficacité économique, de viabilité environnementale et de faible niveau d'émission qu'impose la mise en œuvre d'un système de transport respectueux de l'environnement.

10.2

Il y a lieu de développer davantage la coopération entre les universités, les centres de recherche, l'industrie des carburants et les industries manufacturières, en particulier l'industrie automobile. Le septième programme cadre, connu sous l'appellation de 7e PC, s'est fixé pour objectif, avec la décision no 971/2006/CE du Conseil concernant le programme spécifique «Coopération», de faire en sorte que l'Europe occupe une position de premier plan dans des secteurs scientifiques et technologiques clés. Parmi ces priorités figurent l'environnement et les transports.

10.2.1

Un domaine qui semble négligé est l'amélioration de l'efficacité des batteries traditionnelles. Le développement des voitures électriques dépend en particulier de la réduction du poids, de l'augmentation de l'autonomie et de l'amélioration des prestations de ces batteries. Le CESE recommande à la Commission un engagement spécifique en ce sens.

10.3

Dans son avis (12) sur le septième programme cadre, le Comité économique et social européen avait déjà fait part de ses préoccupations concernant la pénurie prévisible de carburants fossiles, les prix en constante augmentation et les retombées climatiques, et avait proposé l'octroi de ressources plus importantes à la recherche dans le secteur de l'énergie en général, tout en estimant suffisant le budget alloué pour surmonter les difficultés du secteur des transports, à savoir 4 100 millions d'euros pour la période 2007-2013.

11.   Garantir la compétitivité des économies européennes et la disponibilité d'énergie à un prix abordable

11.1

Le CESE souligne un aspect fondamental de la stratégie pour la préservation de la compétitivité de l'Union, qui se fonde incontestablement sur des prix abordables et stables. Les transports constituent depuis toujours le moyen indispensable d'acheminer les biens, les personnes et les animaux vers les marchés. Leur importance est également essentielle aujourd'hui pour une autre industrie européenne clé, celle du tourisme. Le troisième aspect, à savoir l'accessibilité des prix, représente le défi le plus ardu. L'on ne dispose pas aujourd'hui de carburants alternatifs aux carburants fossiles qui soient en mesure de concurrencer les prix du pétrole et du gaz naturel. En dépit des hausses enregistrées ces dernières années, ces produits restent les plus compétitifs.

11.2

Tout en souhaitant une augmentation continue de l'utilisation des biocarburants et d'autres carburants renouvelables, le CESE considère qu'il est indispensable de développer la recherche appliquée aux biocarburants de deuxième génération, qui ont recours à la biomasse issue des résidus ou non alimentaire et qui ne présentent pas les inconvénients que l'on rencontre avec ceux de première génération, à savoir les biocarburants issus essentiellement des céréales, des betteraves et de la canne à sucre ou de graines oléagineuses employées pour l'alimentation humaine ou animale (13). Le Comité souligne toutefois que lors de l'évaluation du prix, il ne faut pas s'en tenir uniquement au coût final du produit, mais qu'il convient de prendre en compte, pour une juste comparaison des coûts par rapport aux carburants fossiles, l'internalisation de tous les coûts externes (atteintes à l'environnement, localisation des sources de production, coûts de transformation, consommation d'eau et utilisation des sols, etc.).

11.3

Parallèlement au passage progressif aux biocarburants, lorsqu'il n'est pas possible de procéder au mélange des composants, il faudra entreprendre l'adaptation graduelle et/ou la transformation des systèmes de distribution afin de tenir compte des propriétés physiques des nouveaux produits.

11.4

Tout en soutenant les aspects positifs de cette stratégie, le CESE est néanmoins conscient qu'elle représente, notamment au stade initial, un processus onéreux risquant potentiellement de porter atteinte à la compétitivité européenne. Il souligne en conséquence que pour prévenir ce risque et pour ne pas limiter la portée des résultats au niveau mondial, l'Europe doit devenir le moteur d'une évolution qui devrait finir par entraîner dans son sillage les autres zones géographiques de la planète.

11.5

Les investissements nécessaires dans le domaine des énergies alternatives issues de la biomasse doivent pouvoir bénéficier d'un cadre réglementaire stable. Pour ce faire, il convient d'adapter les directives sur les carburants aux nouveaux modes de production et d'engager une coopération claire avec les industries manufacturières, de manière à faire avancer les processus d'innovation au rythme du potentiel industriel effectivement disponible. Outre les projets relevant du septième programme cadre, les autorités centrales et périphériques devront accorder une attention particulière à l'innovation et à la recherche dans ce domaine.

11.6

Afin que ne soient pas réduits à néant les efforts et les investissements consentis dans le développement de nouveaux carburants efficaces et durables, il faudra accompagner les processus en cours par de multiples initiatives visant à relever la vitesse commerciale des véhicules en en réduisant leur consommation, en intervenant par exemple au niveau des carrefours routiers européens qui représentent des goulets d'étranglement du trafic national ou du trafic urbain. L'entreprise de transport public de Lisbonne Carris, en faisant rouler à côté des trams traditionnels (le tram légendaire de la ligne 28) une flotte de bus écologiques, grâce à l'application de mesures qui ont permis le relèvement de la vitesse commerciale, telles que le doublement des voies prioritaires, a réduit de 1,5 % les émissions de dioxyde de carbone (CO2).

11.7

L'entreprise de transport de la ville de Coimbra, la SMTUC, a quant à elle fait l'expérience d'une ligne «bleue» proposant des autobus à traction électrique, qui circulent dans le centre ville sur des couloirs réservés sans arrêts établis à l'avance et dans lesquels on peut monter à tout moment. Une bande bleue peinte sur l'asphalte signale le trajet du bus qui peut être également emprunté par les non-résidents et par les nombreux touristes qui apprécient ce type de transport, efficace et propre. À Coimbra, par ailleurs, les lignes des trolleybus sont particulièrement appréciées; grâce à des batteries supplémentaires, ils peuvent se frayer un chemin dans un bouchon et s'écarter de leur «voie». Ce mode de transport concilie un niveau de pollution environnementale et sonore très bas et une espérance de vie moyenne des moyens de transport beaucoup plus élevée, permettant d'absorber les coûts d'achat initiaux plus importants.

11.8

Le CESE recommande d'encourager ces moyens de transport urbain, par des mesures fiscales appropriées (taux réduits pour l'achat de moyens de transport écologiques, ou, en alternative, ressources financières extraordinaires allouées aux administrations locales, prix réduits sur les autobus écologiques), par le lancement de campagnes de sensibilisation à l'utilisation d'autobus écologiques qui doivent être développées grâce à une coordination européenne, en améliorant et en augmentant le nombre de parc-relais et, le cas échéant, en renforçant la sécurité, en maintenant les prix à un bas niveau et en les intégrant dans ceux du transport urbain, comme cela a déjà été fait par de très nombreuses villes européennes.

11.8.1

Le Livre vert «Vers une nouvelle culture de la mobilité urbaine» (COM(2007) 551) présenté par la Commission le 25 septembre 2007 traite de ces problèmes et propose des solutions de soutien aux projets de réhabilitation du transport urbain, au moyen d'initiatives financées par le FEDER et le programme CIVITAS. Dans son livre vert, la Commission lance un message très fort en faveur du transport urbain écologique; le CESE partage cette approche, et recommande d'étudier d'autres initiatives concrètes, sur la base de ces expériences positives, en renforçant la coopération avec la BEI et la BERD.

11.9

L'avenir du transport urbain, comme l'a déjà observé le CESE (14), plaide clairement en faveur du transport public. Au cours des auditions organisées pour l'élaboration de cet avis, deux recherches ont été présentées qui sont déjà au stade expérimental: une mini-voiture électrique, que l'on peut conduire sans permis et un véhicule cybernétique, géré par un système complexe de contrôle à distance et qui peut circuler sur des trajets définis à l'avance. Ces véhicules pourraient être loués pour se déplacer à l'intérieur des villes, et remplacer éventuellement les péages d'entrée dont doivent s'acquitter les moyens de transport encombrants et polluants.

Bruxelles, le 13 février 2008.

Le Président

du Comité économique et social européen

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  «Le développement et la promotion des carburants de substitution pour les transports routiers dans l'Union européenne» (JO C 195 du 18.08.2006, p.75-79).

(2)  Ibidem.

(3)  Conférence des Nations unies sur le changement climatique, Bali, décembre 2007.

(4)  L'AEE a récemment publié son rapport annuel intitulé «Transport and Environment: on the way to a new common transport policy» (Transport et environnement: vers une nouvelle politique commune des transports), qui évalue l'évolution et l'efficacité de l'intégration des politiques environnementales dans les stratégies mises en œuvre dans le secteur des transports.

(5)  Ce rapport est publié sur le site: Annual European Community GHG inventory 1990-2005 and inventory report 2007, Agence européenne pour l'environnement, Technical Report No 7/2007.

(6)  Rapport sur les répercussions macroéconomiques de l'augmentation du prix de l'énergie, rapporteur: Manuel António dos SANTOS (PSE, PT).

(7)  Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen — Rapport sur les progrès accomplis en matière d'utilisation de biocarburants et d'autres carburants renouvelables dans les États membres de l'Union européenne — COM(2006) 845 final (rapporteur: M. IOZIA).

(8)  Source Wikipedia - Bagasse: résidu issu de la biomasse, après extraction du suc de la canne à sucre.

Source: J.L Cordeiro (Agence internationale de l'énergie (AIE) et Département américain de l'énergie).

(9)  Ecomondo-Rimini novembre 2006- Giuseppe Nigliaccio ENEA.

(10)  La technologie la plus répandue à l'heure actuelle est celle des centrales dites à charbon pulvérisé, utilisant le cycle traditionnel à vapeur et le traitement des produits de combustion rejetés par les conduites. Dans la pratique, la vapeur est produite à une pression et à une température «conventionnelles», puis elle alimente des turbines dans des installations qui ne sont pas encore très répandues. Actuellement, l'on dénombre quatre types d'installations, énumérées par ordre décroissant en fonction de l'état d'avancement de la technologie et de l'impact sur l'environnement: installations supercritiques et ultrasupercritiques à charbon pulvérisé; à combustion sur lit fluidisé; à gazéification intégrée du charbon et à cycle combiné et enfin celles basées sur la combustion à oxygène. De nos jours, deux solutions sont disponibles qui prévoient en tout état de cause le stockage géologique du dioxyde de carbone (CO2); il s'agit de la combustion du charbon dans des chaudières utilisant de l'oxygène qui permettent d'obtenir une concentration élevée de CO2 lors des rejets, réduisant ainsi les coûts de captage et d'isolation; la deuxième solution consiste à recourir aux technologies de gazéification intégrée du charbon et à cycle combiné (Integrated Gasification Combines Cycles), produisant un gaz de synthèse qui est ensuite traité pour sa purification et la séparation entre la partie combustible noble et le dioxyde de carbone (CO2).

(11)  Webber, Michael E., «The water intensity of the transitional hydrogen economy». Environmental Research Letters, 2 (2007) 03400.

(12)  JO C 185 du 8.8.2006, p. 10 rapporteur: WOLF, corapporteur: PEZZINI.

(13)  Voir avis du CESE TEN/286 après la session plénière des 24 et 25 octobre.

(14)  JO C 168 du 20.07.2007, p.77-86.


25.6.2008   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 162/62


Avis du Comité économique et social européen sur «L'efficacité énergétique des bâtiments — la contribution des utilisateurs finaux» (avis exploratoire)

(2008/C 162/13)

Le 16 mai 2007, la Commission a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur le thème de:

«L'efficacité énergétique des bâtiments — la contribution des utilisateurs finaux».

La section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures, société de l'information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 23 janvier 2008 (rapporteur: M. PEZZINI).

Lors de sa 442e session plénière des 13 et 14 février 2008 (séance du 14 février 2008), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 195 voix pour et 1 abstention.

1.   Conclusions

1.1

Le Comité reconnaît que l'efficacité énergétique représente un facteur essentiel en matière de protection du climat et de respect des engagements souscrits par l'UE à Kyoto, ainsi que des nouvelles contraintes de réduction des émissions fixées par le Conseil européen de mars 2007; il recommande d'intensifier les efforts tournés vers les consommateurs.

1.2

Le Comité est convaincu que l'immobilier recèle un potentiel d'économies d'énergie considérable, notamment en ce qui concerne la consommation d'énergie pour le chauffage, la climatisation, la force motrice et l'éclairage, auxquels il faut ajouter les techniques d'isolation thermique, au cours des phases de conception et d'utilisation des bâtiments.

1.3

Dans la définition des mesures visant à améliorer l'efficacité énergétique, il faut tenir compte des avantages obtenus grâce à une large utilisation d'innovations technologiques efficaces du point de vue des coûts/bénéfices, qui permettent aux utilisateurs finaux de prendre des décisions en étant mieux informés de leur consommation énergétique individuelle.

1.4

Le Comité considère que pour les utilisateurs finaux, il est essentiel d'aborder de manière plus directe les questions de l'information et du financement, en développant des méthodes innovantes: il est indispensable que les propriétaires et les locataires ne perçoivent pas ces nouvelles mesures communautaires comme une nouvelle taxe imposée sur un bien de première importance tel que la maison.

1.5

De l'avis du Comité, il faudra trouver de nouvelles motivations culturelles et de nouvelles incitations, d'une part pour compenser les coûts plus élevés et, de l'autre, pour accroître l'intérêt vis-à-vis de:

la recherche conceptuelle;

la révision des méthodes de construction;

l'utilisation de matériaux de meilleure qualité à introduire dans le processus de construction et

de nouvelles solutions structurelles.

1.6

Le Comité considère qu'il y a lieu d'accélérer les travaux du CEN (Comité européen de normalisation), conformément au mandat de la Commission sur cette question, qui prévoit de définir des normes harmonisées de mesure de la consommation énergétique pour les bâtiments existants, pour les bâtiments neufs, ainsi que des normes homogènes pour la certification et pour les procédures d'inspection.

1.7

Le Comité rappelle l'importance de ne pas créer de contraintes insupportables pour les États membres au regard de la concurrence internationale et de veiller à ne pas faire supporter aux propriétaires bailleurs ou occupants propriétaires des charges disproportionnées par rapport à leurs possibilités.

1.8

D'après le Comité, les obligations et les charges découlant du processus de certification doivent être accompagnées de programmes publics de promotion, afin de garantir un accès équitable aux mesures d'amélioration de l'efficacité énergétique, notamment pour les bâtiments à vocation résidentielle, construits ou gérés dans le cadre de la politique sociale, ou des logements «à plusieurs étages et multifamiliaux», tout particulièrement dans les nouveaux États membres, où la plupart des maisons à appartements sont typiques et pour lesquelles on pourrait adopter des documents de certification standard.

1.9

Le Comité estime important de développer des initiatives communautaires destinées à harmoniser les activités des États membres en matière d'efficacité énergétique afin de franchir une étape importante vers une plus grande cohérence européenne, dans le respect des conditions locales.

1.10

Le Comité préconise certaines mesures pouvant être utiles en vue de promouvoir auprès des utilisateurs finaux l'efficacité énergétique en général, et dans les bâtiments en particulier:

conseils énergétiques gratuits et financement public des études de faisabilité;

octroi de crédits d'impôts et/ou de subventions permettant de procéder à des «audits énergétiques»;

allégements fiscaux pour la consommation de combustible destinée au chauffage, à l'électricité et à la force motrice et mesures d'incitation économique et déductions/remboursements pour l'achat de technologies efficaces du point de vue énergétique et environnemental ou pour équiper des bâtiments existants de systèmes d'isolation thermique de meilleure qualité;

prêts à taux préférentiel pour l'achat d'appareils et d'équipements efficaces du point de vue énergétique (par exemple, chaudières à condensation, thermostats individuels…) et prêts à conditions avantageuses destinés aux interventions octroyées par le biais des sociétés de services énergétiques (ESCO) (1),

aides ou abattements fiscaux pour les investissements dans des activités de recherche et de développement ou de démonstration afin de promouvoir la diffusion des nouvelles technologies en matière d'efficacité énergétique des bâtiments, en utilisant les possibilités offertes par le 7e programme-cadre de RDT&D et le programme-cadre PIC 2007-2013, le programme LIFE+ et les Fonds structurels et de cohésion;

prêts de la BEI, destinés notamment à la rénovation durable de grands bâtiments vétustes, publics ou de services publics, et aux bâtiments d'habitation à vocation sociale;

aides aux familles à faible revenu et aux retraités en vue d'améliorer l'efficacité énergétique des logements et prêts à long terme et à taux préférentiel destinés à l'amélioration de l'efficacité énergétique des bâtiments;

tarifs forfaitaires standards pour des services d'entretien réguliers des chaudières et des installations centralisées de climatisation, effectués par un personnel qualifié;

réalisation d'un site Internet communautaire, relié aux sites nationaux et facilement accessible aux utilisateurs finaux;

réalisation de supports didactiques européens, dans toutes les langues de l'Union européenne, centrés sur les divers groupes professionnels concernés, pour l'obtention d'un «passeport de compétences» européen pour la maison (2);

insertion de priorités thématiques d'intervention en matière d'éducation dans les programmes communautaires pertinents: le programme d'action communautaire en matière d'éducation, le septième programme-cadre de RDT, les actions Marie Curie, les programmes de la BEI, universités;

intégration de supports d'information et de formation destinés aux établissements scolaires de toutes catégories et niveaux, aux associations professionnelles et syndicales, aux consommateurs et à leurs organisations.

1.11

De l'avis du Comité, il est nécessaire, du point de vue du consommateur final, de tenir dûment compte des obstacles qui s'opposent à la promotion et à la mise en œuvre des mesures d'efficacité énergétique des bâtiments en Europe: obstacles techniques, économiques, financiers, juridiques, administratifs et bureaucratiques, institutionnels et de gestion, socio-comportementaux et enfin ceux dus à un manque d'approche intégrée (déséquilibres entre le chauffage/climatisation, non prise en compte des zones climatiques,…).

2.   Introduction

2.1

Dans les conclusions de la présidence, le Conseil européen de Bruxelles (8 et 9 mars 2007) souligne qu'«il est nécessaire d'accroître l'efficacité énergétique dans l'UE afin d'atteindre l'objectif visant à économiser 20 % de la consommation énergétique de l'UE par rapport aux projections pour l'année 2020» et pose comme priorités «le comportement rationnel et économe des consommateurs d'énergie, les technologies et l'innovation énergétiques ainsi que les économies d'énergie dans les bâtiments».

2.1.1

La problématique de l'efficacité énergétique des bâtiments s'inscrit dans le cadre des initiatives communautaires en matière de changements climatiques (engagements pris dans le protocole de Kyoto) et de la sécurité d'approvisionnement, notamment dans le cadre des Livres verts sur la sécurité d'approvisionnement énergétique et sur l'efficacité énergétique, sur lesquels le Comité a déjà eu l'opportunité de donner son avis à plusieurs reprises (3).

2.1.2

L'énergie consommée pour les services liés aux bâtiments correspond environ à 40 % (4) de la consommation énergétique de l'UE.

2.1.3

La consommation moyenne des habitations dans de nombreuses régions d'Europe équivaut, pour le chauffage uniquement, à 180 kWh/m2/an. Ce chiffre prouve que le parc immobilier de nombreux pays européens est particulièrement «sous-équipé» en ce qui concerne l'efficacité énergétique.

2.1.4

Cette situation est due à de nombreux facteurs. D'une part, la conscience insuffisante qu'ont les consommateurs de la difficulté toujours croissante à trouver des sources d'énergie à un prix modéré; de l'autre, la tendance que manifestent les architectes, les entreprises du bâtiment et le vaste monde des petits entrepreneurs de ce secteur (5), à réaliser des constructions en accordant peu d'attention à l'efficacité énergétique et au respect de l'environnement et à privilégier les aspects esthétiques influencés par des modes passagères tels que la qualité des revêtements de sols, la richesse des installations sanitaires, l'esthétique, la vitrification des façades extérieures, le type de matériau et la dimension des châssis.

2.1.4.1

Par ailleurs, il faut noter la faible sensibilisation des organismes administratifs, notamment des bureaux techniques communaux et des services d'hygiène, en ce qui concerne la mesure de la consommation énergétique des bâtiments faisant l'objet d'un contrôle afin d'établir leur habitabilité, ou leur degré d'information insuffisant.

2.1.4.2

Et pourtant, contrairement à ce que l'on pense communément, il existe une grande latitude pour accroître l'efficacité énergétique, non seulement dans les bâtiments neufs mais également dans ceux qui existent déjà et notamment dans les logements collectifs des grandes villes (6).

2.1.5

En ce qui concerne la rénovation des infrastructures existantes, les contrats que l'on peut conclure avec les sociétés de services énergétiques (ESCO: Economy Service Companies) sont dignes d'intérêt: ils permettent de confier à ces dernières les améliorations à apporter aux bâtiments existants afin de réaliser des économies parfois conséquentes sur la facture énergétique. La société est rétribuée grâce aux économies réalisées via la réduction de la consommation (7).

2.1.6

Par ailleurs, de nombreuses mesures pourraient être adoptées dans le cadre des rénovations à petite échelle, telles que prévoir des volets à l'extérieur des fenêtres, installer des compteurs intelligents («smart meters») qui permettent aux consommateurs d'obtenir des informations en temps réel sur leur consommation, ou des systèmes de production d'eau chaude alimentés au gaz (appelés «top boxes») qui permettent de réduire de 40 % les coûts et les émissions de gaz toxiques. Les microsystèmes de ventilation de l'air à l'intérieur des appartements ont démontré également leur grande efficacité, alors que l'attention portée au type de matériel utilisé, par exemple pour une paroi verticale transparente (fenêtre), est susceptible de réduire la dispersion thermique d'un appartement d'au moins 20 % (8). Les installations sanitaires permettant d'économiser l'eau diminuent également les dépenses énergétiques. En ce qui concerne les factures, les fournisseurs d'énergie devront informer les consommateurs de manière claire et gratuite, de leur consommation relative à la période correspondante de l'année précédente, afin que ces derniers puissent replacer leur consommation en cours dans son contexte.

2.1.7

Le CESE a la conviction qu'il est possible de réaliser des économies importantes grâce à des initiatives dans ce domaine, contribuant ainsi à la réalisation des objectifs liés aux changements climatiques et à la sécurité de l'approvisionnement énergétique. Compte tenu du fait qu'il existe une marge de manœuvre relativement limitée permettant d'agir encore à court ou moyen terme sur les conditions d'approvisionnement énergétique, il est nécessaire d'intervenir sur les utilisateurs finaux. En d'autres termes, il faut:

améliorer l'efficacité des utilisations finales de l'énergie;

contrôler la demande énergétique;

promouvoir la production d'énergies renouvelables (9);

prévoir une meilleure gestion de l'énergie, en s'appuyant notamment sur l'autocontrôle.

2.1.8

Les facteurs qui font obstacle aux économies et à une utilisation différente des ressources énergétiques sont multiples:

l'approche culturelle;

les difficultés à gérer le changement;

l'insuffisante connaissance du savoir-faire;

l'inadéquation de la politique fiscale;

l'insuffisance de partenariats d'entreprises;

le manque d'information.

2.1.9

L'immobilier recèle un potentiel d'économies énergétiques considérable, notamment en ce qui concerne l'énergie consommée pour le chauffage, pour la force motrice et pour l'éclairage, lors de la phase d'utilisation des bâtiments. Pour preuve ce que l'on nomme les habitations passives (10), qui permettent de tirer profit des grandes possibilités d'économie et apportent une impulsion importante à l'innovation et à la compétitivité de la Communauté, en adoptant des choix toujours plus attentifs au développement et à l'utilisation de nouvelles technologies plus efficaces du point de vue énergétique.

2.1.10

Les objectifs stratégiques de la politique énergétique visent à:

réduire les émissions polluantes et modifiant le climat, dans le respect des spécificités environnementales et territoriales;

promouvoir le développement de la compétitivité du secteur immobilier, de l'industrie et des nouvelles technologies énergétiques;

prêter attention aux aspects sociaux et de protection de la santé des citoyens, liés aux politiques énergétiques.

2.1.11

Dans la définition de mesures visant à améliorer l'efficacité énergétique, il faut par ailleurs tenir compte des avantages tirés d'une large utilisation d'innovations technologiques efficaces du point de vue des coûts/bénéfices, en permettant aux utilisateurs finaux de prendre des décisions en étant mieux informés de leur consommation énergétique individuelle, grâce à la mise à disposition d'informations adaptées: informations sur les mesures prévues pour l'amélioration de l'efficacité énergétique, sur les profils comparatifs des utilisateurs finaux, ainsi que sur les techniques objectives spécifiques concernant les équipements utilisateurs d'énergie (11).

2.1.12

Toutes les informations relatives à l'efficacité énergétique, notamment celles concernant les coûts, devraient faire l'objet d'une large diffusion, sous une forme appropriée, auprès des destinataires intéressés. Les informations devraient également concerner les cadres financiers et juridiques, s'appuyer sur des campagnes de communication et de promotion et donner une vision large des meilleures pratiques, à tous les niveaux.

2.1.13

Les mesures limitées exclusivement aux aspects techniques sont nécessaires, mais elles sont insuffisantes pour réduire la consommation énergétique dans les bâtiments. Il est nécessaire d'aborder le thème de l'interaction, plutôt complexe, entre le monde vaste et hétérogène des utilisateurs et l'évolution continue de la technologie.

2.1.14

Dans le cadre du précédent programme pour l'énergie intelligente 2003-2006, l'initiative d'une plate-forme du bâtiment EPDB (12) a été proposée, qui fournit des services destinés à faciliter l'application de la directive 2002/91 CE sur l'efficacité énergétique des bâtiments, entrée en complète application au début de 2006. La directive contient les mesures suivantes, qui sont valables pour les États membres:

les exigences et la méthode de calcul de la performance énergétique intégrée des bâtiments;

les exigences minimales devant être appliquées aux bâtiments neufs dans l'UE;

les exigences minimales en matière de performances énergétiques applicables aux bâtiments existants de grande taille, lorsque ces derniers font l'objet de travaux de rénovation importants;

la certification de la performance énergétique, obligatoire pour les bâtiments neufs, pour les bâtiments faisant l'objet de travaux de rénovation importants et pour tous les appartements destinés à un changement d'utilisation (13);

l'inspection régulière des chaudières et des systèmes de climatisation dans les bâtiments ainsi que l'évaluation de l'installation de chauffage lorsqu'elle comporte des chaudières de plus de 15 ans.

2.1.15

D'un point de vue technique, il est essentiel que les citoyens et les consommateurs se rendent compte de la nécessité d'une approche intégrée, qui tienne compte de différents facteurs parmi lesquels l'on peut citer:

la qualité de l'isolation thermique,

la typologie des installations de chauffage et de climatisation,

l'utilisation des sources renouvelables,

l'exposition de l'immeuble,

les techniques destinées à empêcher le suintement et la formation de moisissures.

2.1.15.1

En résumé, les indicateurs fondamentaux sont au nombre de deux:

le besoin énergétique spécifique de l'enveloppe: cet indicateur permet d'évaluer les prestations de l'enveloppe, qui permettent de réduire au minimum les pertes de chaleur au cours de la période hivernale et de limiter la surchauffe dans la période estivale;

le besoin spécifique global d'énergie primaire: cela permet d'estimer également l'efficacité de l'ensemble des installations destinées à transformer l'énergie primaire en confort d'habitation et en divers autres services.

2.1.16

Les objectifs en matière de limitation de la consommation énergétique et des émissions de gaz polluants et modifiant les conditions climatiques doivent être poursuivis également par des politiques visant à:

1.

soutenir les mesures d'isolation thermique (mesure énergétique passive) par des améliorations significatives des technologies des installations (mesure énergétique active);

2.

étendre l'échelle et la portée des interventions d'économie énergétique;

3.

intégrer les sources renouvelables dans des systèmes «hybrides» hautement performants;

4.

miser sur des systèmes innovants tels que: la réfrigération solaire; la micro-cogénération; la trigénération; les pompes à chaleur et les installations hybrides  (14).

2.1.17

Les programmes communautaires pour l'innovation et la recherche jouent un rôle déterminant dans le développement de l'efficacité énergétique des bâtiments, en rapport avec l'objectif technologique de réaliser des bâtiments intelligents à «énergie zéro», c'est-à-dire des bâtiments à «énergie positive» qui produisent davantage d'énergie qu'ils n'en consomment, grâce au recours aux énergies alternatives les plus communes, à savoir l'énergie solaire, éolienne et géothermique.

2.1.18

Au niveau communautaire, en plus du programme-cadre pour l'innovation et la compétitivité (PIC) que nous avons déjà cité, le 7e programme-cadre de recherche et développement technologique joue un rôle déterminant dans le soutien au développement des technologies énergétiques propres; il prévoit une priorité thématique particulière dans le cadre du programme spécifique Coopération.

2.1.19

La normalisation technique européenne dans le domaine de l'efficacité énergétique des bâtiments revêt une importance fondamentale. Le CEN (Comité européen de normalisation) a reçu un mandat de la Commission en vue de l'élaboration des normes techniques nécessaires à l'application de la directive sur la performance énergétique des bâtiments (15) citée précédemment. Ce mandat prévoit:

des normes harmonisées de mesure de la consommation énergétique pour les bâtiments existants;

des normes harmonisées pour les bâtiments neufs;

des normes homogènes pour la certification;

des normes communes pour les procédures d'inspection.

2.1.20

Près de 30 normes européennes (CEN) ont été élaborées (16). Les États membres ont déjà confirmé qu'ils souhaitent les appliquer sur une base volontaire. Si l'on devait constater que la conformité volontaire aux normes n'est pas respectée, il serait opportun de les rendre contraignantes par des mesures législatives appropriées.

2.1.21

En tout état de cause, il revient à la Commission de fournir aux États membres les instruments nécessaires au développement d'une méthodologie intégrée et homogène de calcul de la prestation énergétique des bâtiments. Lorsque les États membres ont fixé les exigences minimales d'efficacité énergétique, ces dernières doivent se refléter dans les «certificats d'efficacité énergétique»; ces documents sont essentiellement des labels attribués aux bâtiments, semblables à ceux octroyés aux appareils électroménagers. Les certificats pour les bâtiments sont néanmoins plus élaborés et plus complexes et s'accompagnent de recommandations permettant d'accroître leur efficacité.

2.1.22

Les projets de recherche ont clairement démontré qu'à côté de l'équipement technique dont disposent les bâtiments, le comportement des personnes qui les utilisent (comme lieu de résidence ou comme lieu de travail pendant la journée), selon qu'elles sont plus ou moins attentives aux économies d'énergie, constitue également un facteur déterminant de la consommation énergétique.

2.1.22.1

À ce propos, il est opportun de promouvoir une culture vestimentaire plus adaptée aux températures élevées, en évitant par exemple le port d'une veste et d'une cravate pendant les périodes estivales (17), et de recommander une tenue vestimentaire adaptée à la période hivernale, qui permette de maintenir à l'intérieur des appartements et des bureaux une température avoisinant les 20-21 degrés centigrades (18).

2.1.23

La position de l'immeuble par rapports aux points cardinaux influe également sur la quantité de chaleur nécessaire pour le bien-être de ses occupants. La consommation énergétique par personne pour le chauffage de logements mitoyens identiques peut varier dans une proportion de 1 à 2,5 (et de 1 à 3 pour les pavillons), alors que la consommation pour l'électricité peut varier d'un facteur de 1 à 4 ou 5.

2.1.23.1

Au vu des considérations qui précèdent, il conviendrait d'étendre la réglementation existante en introduisant certaines prescriptions concernant l'efficacité énergétique non seulement des bâtiments, mais aussi des quartiers.

2.1.24

Le citoyen doit être de plus en plus conscient, y compris dans le cadre scolaire (19), que son logement a besoin d'une quantité importante d'énergie primaire pour les utilisations suivantes:

le chauffage en période hivernale;

la climatisation en période estivale;

le chauffage de l'eau chaude sanitaire;

la force motrice destinée aux ascenseurs;

l'éclairage;

le fonctionnement des appareils électroménagers;

ainsi que du fait qu'une partie significative de cette énergie peut être économisée (20), avec un minimum d'attention et de bonne volonté.

2.1.25

Les utilisateurs finaux doivent souvent prendre des décisions importantes concernant les investissements, par exemple lorsqu'ils réaménagement des habitations ou décident d'apporter des modifications importantes à des logements qui sont encore au stade de projet ou en phase de construction. Les décisions d'investir dans de nouvelles technologies ont également une incidence importante sur les prestations énergétiques des bâtiments; ces technologies permettent également une économie d'énergie significative. Parmi elles l'on peut citer:

les matériaux qui renforcent l'isolation;

les châssis (portes et fenêtres) dotés d'un meilleur coefficient de transmission (21);

les dispositifs de protection solaire, comme, par exemple, de simples volets;

le choix et l'adaptation du système de chauffage (22);

l'installation de système intégrés tels que les systèmes photovoltaïques, les équipements solaires thermiques, la géothermie horizontale ou verticale (23);

les techniques destinées à empêcher le suintement et la formation de moisissures.

2.1.26

Il est clair que si l'on modifie le cadre de référence utilisé habituellement jusqu'à présent, il faudra trouver de nouvelles motivations culturelles et de nouvelles incitations, d'une part pour compenser les coûts plus élevés et, de l'autre, pour accroître l'intérêt vis-à-vis de:

la recherche conceptuelle;

la révision des méthodes de construction;

l'utilisation de matériaux de qualité à introduire dans le processus de construction;

l'attention portée à de nouvelles solutions structurelles, pour l'installation d'appareils utilisables pour l'énergie solaire (24);

l'identification d'espaces plus adaptés à l'installation de panneaux photovoltaïques;

l'évaluation préventive en vue d'une utilisation de la géothermie verticale ou horizontale.

2.1.27

Parmi les incitations, il conviendra de prendre en considération les mesures suivantes:

l'augmentation de la surface constructible;

la réduction des charges d'urbanisation secondaire;

la réduction des procédures d'autorisation de construction;

la non-prise en compte de l'épaisseur plus importante qu'exige une structure opaque verticale (mur), comprenant des couches de matériau isolant;

l'attribution de labels de qualité, en fonction du niveau d'économie atteint.

2.1.28

L'ensemble des mesures qui devront être adoptées pour réaliser une économie d'énergie significative devront tenir compte du fait que la grande majorité de la population européenne vit dans des bâtiments déjà existants et que les bâtiments neufs constituent seulement un faible pourcentage.

2.1.29

Dans les immeubles en location, un problème se pose du fait que c'est généralement le propriétaire qui supporte les coûts des mesures destinées à améliorer l'efficacité énergétique (par exemple remplacement des menuiseries, chaudières à haut rendement, installations de production d'énergie propre), mais ce sont les utilisateurs qui bénéficient de la diminution des coûts qui en découle.

2.1.30

L'on pourrait remédier à ce problème en favorisant la méthode du «financement par des tiers» (25). Cette méthode consiste à privilégier les interventions visant à favoriser les économies d'énergie dans les bâtiments, mises en œuvre par des sociétés liées à des instituts de crédit, et à amortir, sur un nombre d'années donné, ces investissements, grâce à la différence entre les moindres coûts supportés à la suite des mesures prises et ceux auxquels l'on aurait dû faire face en moyenne sur cette période, en l'absence de ces mêmes interventions.

2.1.31

Le dispositif connu sous l'appellation de «gestion de la demande d'énergie» (Demand Side Management, DSM) constitue un bon système de financement utilisé dans les pays industrialisés et qui mériterait d'être soutenu et étendu. Les sociétés qui produisent et fournissent de l'énergie investissent dans des projets de réhabilitation énergétique des bâtiments relevant de leur compétence. Les économies réalisées grâce à ces interventions couvrent les dépenses engagées.

2.1.32

Il est évident que ce système aurait tout à gagner d'un cadre juridique approprié qui encourage les fournisseurs d'énergie à investir dans des travaux de réhabilitation thermique des bâtiments qu'ils alimentent en énergie thermique.

2.1.33

La problématique complexe des économies d'énergie dans les immeubles d'habitation se présente de manière analogue dans la plupart des nouveaux États membres de l'Union. Il ne saurait être question que ce soient les utilisateurs finaux et les citoyens qui aient à supporter les retombées liées à ses coûts et à sa complexité. La République tchèque, par exemple, a su utiliser une partie des fonds alloués par la politique de cohésion pour réhabiliter des bâtiments résidentiels.

2.1.34

Les restructurations réalisées selon des procédures qui tiennent compte des paramètres énergétiques constituent par conséquent le principal domaine dans lequel il y a lieu d'agir. Les objectifs de limitation de la consommation énergétique et des émissions des gaz polluants doivent être poursuivis grâce à des politiques destinées à:

soutenir les mesures d'isolation thermique (mesures énergétiques passives) également par les améliorations nécessaires des technologies des installations (mesures énergétiques actives);

étendre l'échelle et l'étendue des interventions d'économie d'énergie, y compris en ayant recours à des politiques qui prévoient des facilités financières et en matière d'urbanisme;

diffuser les systèmes «hybrides», c'est-à-dire accompagner les énergies traditionnelles par des énergies alternatives et propres, afin de réduire l'utilisation des combustibles fossiles.

2.1.35

Pour être efficace, une politique visant la réalisation d'économies d'énergie dans les bâtiments doit en tout état de cause impliquer, en plus des citoyens, les divers corps professionnels et ceux des opérateurs des différents secteurs, c'est-à-dire:

les ordres professionnels;

les défenseurs d'un urbanisme vert et bioclimatique;

les directeurs de projet;

les gestionnaires de l'énergie;

les sociétés de services énergétiques (ESCO);

les entreprises du bâtiment;

les sociétés immobilières;

les industries manufacturières sous-traitantes du secteur du bâtiment;

les fournisseurs de services et d'entretien.

3.   La situation actuelle

3.1   La situation actuelle dans l'Union européenne

3.1.1

La question de l'amélioration de l'efficacité énergétique des bâtiments a fait l'objet de multiples mesures communautaires, parmi lesquelles: la directive sur les produits de construction (26) de 1989, et en ce qui concerne le secteur du bâtiment, la directive SAVE de 1993 (27), une directive sur la certification énergétique des bâtiments (28) de 1993, la directive sur la performance énergétique des bâtiments (Directive on the energy performance of buildings — EPBD) de 2002 (29), la directive 2005/32/CE établissant un cadre pour la fixation d'exigences en matière d'écoconception applicables aux produits consommateurs d'énergie (30) de 2005, la directive relative à l'efficacité énergétique dans les utilisations finales et aux services énergétiques (31) de 2006, ainsi que de multiples autres mesures législatives portant sur des produits spécifiques, telles que la directive sur les chaudières (32), les équipements de bureau (33), les appareils domestiques avec indication de la consommation d'énergie par voie d'étiquetage (34), le rendement énergétique des réfrigérateurs (35), les ballasts pour l'éclairage fluorescent (36). La directive EPBD de 2002 concerne de manière spécifique l'amélioration de la performance énergétique des bâtiments résidentiels et non résidentiels, qu'il s'agisse de bâtiments neufs ou de bâtiments existants.

3.1.2

La date ultime prévue pour la transposition de cette directive avait été fixée au 4 janvier 2006, mais plusieurs États membres ont demandé et obtenu une prorogation (37), tandis que d'autres font l'objet d'une procédure d'infraction de la part de la Commission pour absence de transposition ou transposition incorrecte (38). Quoi qu'il en soit, les critères fixés pour l'obtention de la certification énergétique devraient être publiés dans tous les États membres avant la fin 2007.

3.2   La situation actuelle par type d'habitation et zone climatique

3.2.1

Le CESE est d'avis que pour répondre de manière exhaustive à la problématique de la contribution des utilisateurs finaux à l'efficacité énergétique des bâtiments, il y a lieu de mettre en exergue les spécificités des grands secteurs de l'UE qui sont concernés, et notamment:

les différentes typologies du parc immobilier;

les différents environnements climatiques.

3.2.2

Typologies du parc immobilier. Dans les nouveaux États membres (NEM) et dans les cinq länder de l'Allemagne orientale, le parc immobilier possède un potentiel d'économie d'énergie très important, comparativement au stock existant de bâtiments dans l'UE-15.

3.2.2.1

Le parc immobilier de ces territoires est dans une large mesure le résultat des choix de planification urbaine réalisés au cours des années qui ont suivi la seconde guerre mondiale et qui se sont caractérisés par l'utilisation de composants préfabriqués dans de grands ensembles multifamiliaux à plusieurs étages, dans le cadre d'une production de masse avec des délais courts de réalisation et des solutions techniques homogènes, normalisées et centralisées. Par ailleurs, ce parc immobilier n'a pu bénéficier, pendant de longues périodes, d'une quelconque opération d'entretien ou de rénovation (39).

3.2.2.2

En Roumanie, par exemple, l'on a recensé en 2002 4 819 104 bâtiments résidentiels. Le nombre de grands ensembles d'immeubles s'élève à 83 799 avec 2 984 577 appartements, c'est-à-dire presque 60 % de tout le parc existant d'appartements. Par ailleurs, 53 % des bâtiments résidentiels datent de plus de quarante ans; 37 % d'entre eux ont plus de vingt ans et seulement 10 % ont été construits il y a moins de dix ans.

3.2.2.3

Dans les grands ensembles d'immeubles, à l'instar de ce que l'on observe généralement dans tous les pays de l'ancien bloc soviétique, l'alimentation en énergie thermique destinée au chauffage, à la ventilation et au chauffage de l'eau sanitaire est assurée dans une large mesure (à plus de 95 %) par des systèmes centralisés. Les études réalisées en 2005 pour ce type de bâtiments ont permis d'identifier un potentiel d'économie d'énergie de 38-40 %.

3.2.2.4

Ces grandes pertes d'énergie sont imputables d'une part aux utilisateurs finaux: matériaux de mauvaise qualité; isolation thermique insuffisante; technologies vétustes à forte consommation d'énergie; installations de chauffage obsolètes; éclairage à forte consommation; installations de combustion à faible rendement; pompes de mauvaise qualité, etc.; d'autre part, ces fortes pertes sont dues à une gestion inefficace de l'énergie, entraînant d'importantes déperditions (40) qui finalement sont payées par le consommateur. Parmi toutes les possibilités existantes, l'efficacité énergétique est la plus abordable, la moins polluante et la plus économique.

3.2.3   Zones climatiques

3.2.3.1

Dans l'ensemble des grandes zones climatiques de l'Europe septentrionale et méridionale, alors que la consommation moyenne du secteur résidentiel s'élève à 4 343 kWh/an (41), l'utilisation principale de cette énergie est représentée par le chauffage, qui absorbe dans son ensemble 21,3 % de la demande en électricité, bien que cette utilisation concerne surtout les pays d'Europe septentrionale et centrale. Vient ensuite la part d'énergie électrique utilisée par les réfrigérateurs et les congélateurs (14,5 %) puis celle destinée à l'éclairage (10,8 %).

3.2.3.2

Dans les pays d'Europe méridionale (Italie, Espagne, Portugal, Slovénie, Malte, Grèce, Chypre et France méridionale), l'un des principaux facteurs d'accroissement de la consommation d'électricité réside dans la diffusion rapide des climatiseurs à usage domestique à faible puissance (42) et à faible rendement (< 12 kW de rendement de puissance frigorifique) et dans leur grande utilisation au cours de la période estivale.

3.2.3.3

La consommation d'électricité annuelle pour les climatiseurs à usage domestique — auxquels s'applique la directive 2002/31/CE — a été évaluée en moyenne en 2005 à 7-10 TWh dans l'Europe à 25 (43). Par ailleurs, il y a lieu d'observer qu'en Europe les nouveaux équipements modernes multimédia, les ordinateurs personnels, les imprimantes, les scanneurs, les modems et les chargeurs des téléphones mobiles allumés en permanence, représentent jusqu'à 20 % de la consommation d'électricité des ménages.

3.3   Quelques comparaisons internationales

3.3.1

Au Japon, la consommation énergétique représente environ 6 % de la consommation mondiale et des mesures ont été adoptées depuis longtemps, notamment dans le secteur des transports et du bâtiment, pour tenter de réduire cette consommation et les rejets de dioxyde de carbone (CO2) qui lui sont liés, compte tenu du fait que le secteur résidentiel représente environ 15 % de la consommation totale.

3.3.2

Dans le secteur résidentiel, les économies d'énergie primaire, la réduction des émissions de CO2 et des dépenses dues aux coûts énergétiques, réalisées grâce à des mesures d'efficacité énergétique des bâtiments, ont respectivement été estimées à environ 28 %, 34 % et 41 % (44). Les normes d'efficacité énergétique des bâtiments résidentiels (45) utilisées au Japon ont fait l'objet d'une révision en 1999 et incluent aussi bien des normes de rendement que des dispositions prescriptives: l'objectif visé consiste à atteindre une pleine application de ces normes par plus de la moitié des bâtiments nouveaux.

3.3.3

La méthode japonaise d'évaluation conjointe des structures et des appareils électroménagers utilisés possède les caractéristiques suivantes:

a)

évaluation de l'efficacité énergétique des structures des bâtiments et des appareils électroménagers;

b)

évaluation de l'efficacité énergétique de l'habitation entière, en ayant recours à la consommation énergétique totale, en spécifiant la consommation destinée à la climatisation, au chauffage de l'eau, à l'éclairage et aux appareils de ventilation, lors de la construction;

c)

évaluation de l'efficacité en ce qui concerne la climatisation, le chauffage de l'eau, l'éclairage et les appareils de ventilation pendant leur fonctionnement effectif;

d)

réalisation de mesures détaillées de l'efficacité, au cours de l'exploitation effective d'habitations nouvelles, afin d'atteindre les normes d'économie prévues en 2010.

3.3.4

Aux États-Unis, conformément aux chapitres que consacre le code international d'économie d'énergie (International Energy Conservation Code — IECC) (46) au secteur des bâtiments résidentiels, dès 1987 (47) des normes minimales d'efficacité ont été fixées pour douze catégories d'appareils électroménagers à usage domestique, qui sont à la base de nombreux codes de l'énergie des États fédérés.

3.3.5

Le contrôle de l'efficacité énergétique des bâtiments relève de la compétence de chaque État et dans de nombreux cas de chaque comté, même après l'adoption de la Loi sur la politique de l'énergie de 2005 (Energy policy act — EPACT) qui encourage les propriétaires de bâtiments à vocation commerciale, grâce à des déductions fiscales accélérées, à appliquer des systèmes d'efficacité énergétique afin de réduire la dépendance à l'égard des combustibles fossiles.

3.3.6

Le code de l'énergie (MEC (48)) développé sur la base du code international d'économie d'énergie (IECC) au cours des années quatre-vingt, et actualisé régulièrement jusqu'à sa dernière version de 2006, va de pair avec le programme du département fédéral américain de l'énergie relatif aux codes de l'énergie pour le bâtiment (DOE's building energy codes program), dans le but de promouvoir des codes de l'énergie des bâtiments toujours plus efficaces et d'assister les États fédérés dans l'adoption et l'application de ces codes, qui sont soumis à une révision régulière en vue de:

redéfinir les zones climatiques;

simplifier les prescriptions imposées;

supprimer les définitions en désuétude, superflues ou contradictoires.

3.3.7

En 2007, un projet de loi fédérale a été présenté, intitulé Loi sur l'efficacité énergétique des bâtiments (Energy efficient buildings act), qui vise à:

mettre en place un programme de démonstration pour l'octroi de subventions aux entreprises et aux organisations, destinées à la construction de bâtiments nouveaux ou à la restructuration de bâtiments existants, au moyen de technologies énergétiques efficaces;

prendre dûment en compte l'offre de bâtiments destinés à des personnes à faible revenu;

apporter des définitions claires du concept de «bâtiment à efficacité énergétique», c'est-à-dire de bâtiments qui, après leur construction ou leur réaménagement, utilisent des systèmes de chauffage, de ventilation et de climatisation ayant des performances supérieures ou inférieures aux limites fixées par les normes Energy Star ou qui, lorsque ces dernières ne sont pas applicables, utilisent des techniques de chauffage, de ventilation et de climatisation recommandées par le programme fédéral de gestion de l'énergie.

3.3.8

D'après le département fédéral de l'énergie américain (DOE), la mise au point de nouveaux bâtiments plus confortables et à plus grande efficacité permettra de réduire de 50 % les coûts de climatisation et de chauffage, et les mesures destinées à appliquer les codes d'efficacité énergétique dans les bâtiments pourront créer de nouveaux emplois dans les secteurs du bâtiment, des restructurations et de l'ingénierie.

4.   Observations générales

4.1

Le Comité a eu à plusieurs reprises la possibilité de plaider en faveur de la nécessaire réalisation d'économies d'énergie significatives et durables, en développant des techniques, des produits et des services à faible consommation énergétique, et de défendre la nécessaire évolution des comportements, de manière à réduire la consommation d'énergie tout en conservant la même qualité de vie.

4.2

Le Comité reconnaît que la rentabilité énergétique contribue de manière significative à la nécessaire protection du climat et au respect des engagements souscrits par l'UE à Kyoto en matière de réduction des émissions et recommande de continuer à intensifier les efforts au niveau des consommateurs.

4.3

Le Comité est d'avis qu'afin de favoriser les économies d'énergie dans les bâtiments, il serait utile d'engager un examen approfondi des obstacles qui ont empêché la pleine application de la directive sur la performance énergétique des bâtiments (EPBD) et, en tout état de cause, d'octroyer une période transitoire qui pourrait être d'environ dix ans pour rendre obligatoire la certification pour tous les bâtiments existants entrant dans le champ d'application de la directive.

4.4

En 2001 déjà, le CESE, en soulignant dans son avis sur la proposition de directive EPBD son soutien à la démarche de la Commission et à sa volonté de développer une méthodologie commune en matière de bilan et de suivi énergétique constant des bâtiments, avait souligné entre autres qu'il convient de «… ne pas créer de contraintes insupportables pour les États membres au regard de la concurrence internationale» et «… de veiller à ne pas faire supporter aux propriétaires bailleurs ou occupants propriétaires des charges disproportionnées avec leurs possibilités, ce qui aurait pour effet de stériliser les objectifs visés par la directive et d'inciter les citoyens au rejet de l'Europe unie»  (49).

4.5

Le CESE considère important qu'une éventuelle extension de la directive EPBD garantisse que l'on introduise dans ses dispositions une analyse du cycle de vie du bâtiment, afin d'illustrer son impact sur le cycle du carbone, permettant ainsi aux consommateurs et aux autorités en charge de la réglementation d'avoir une idée plus précise des conséquences, en ce qui concerne les émissions de carbone, des produits prévus pour la construction du bâtiment.

4.5.1

Toute éventuelle extension de la réglementation communautaire en la matière étant destinée à avoir des répercussions sur les marchés et sur les coûts qui pèsent sur les consommateurs finaux, qu'ils soient propriétaires ou locataires, elle devrait en tout état de cause être soumise à une évaluation d'impact appropriée.

4.5.2

Il faudrait également garantir que les mesures choisies pour améliorer l'isolation thermique permettent une circulation suffisante de l'air et de la vapeur d'eau, qu'elles empêchent le suintement et ne provoquent aucun dommage au bâtiment, par exemple par la formation de moisissures.

4.6

Comme le Comité a déjà eu l'occasion de souligner (50), «les mesures prises pour améliorer l'efficacité énergétique varient largement en fonction du contexte local et des actions entreprises jusqu'à présent. Leur impact sur le marché intérieur semble limité. Aussi est-il est important que, conformément au principe de subsidiarité, les mesures supplémentaires adoptées au niveau de l'UE apportent une véritable valeur ajoutée».

4.7

Il conviendrait que le processus de certification soit accompagné de programmes publics de promotion, afin de garantir un accès équitable aux mesures d'amélioration de l'efficacité énergétique, notamment pour les bâtiments à vocation résidentielle, construits ou gérés dans le cadre de la politique sociale de l'immobilier.

4.8

L'entretien régulier par du personnel qualifié des chaudières, des installations de climatisation et des autres installations destinées aux énergies alternatives contribue à faire en sorte que le réglage de ces appareils reste conforme aux spécifications prévues, et garantisse ainsi une performance optimale.

4.9

Sur la base des expériences positives déjà réalisées dans certains États membres, et à la suite des résultats obtenus au cours des précédentes années dans le cadre de l'application d'importantes politiques communautaires, le Comité suggère ci-dessous certaines mesures qui pourraient s'avérer utiles afin de promouvoir l'efficacité énergétique en général et celle des bâtiments en particulier:

conseils énergétiques gratuits;

octroi de crédits d'impôts et/ou de subventions permettant de procéder à des «audits énergétiques»;

allégements fiscaux pour la consommation de combustible destinée au chauffage, à l'électricité et à la force motrice;

allégements fiscaux pour l'achat de technologies efficaces du point de vue énergétique et environnemental;

prêts à taux préférentiel pour l'achat d'appareils et d'équipements efficaces du point de vue énergétique (par exemple, chaudières à condensation, thermostats individuels,…);

prêts à conditions avantageuses destinés aux interventions réalisées par le biais des sociétés de services énergétiques ESCO;

aides ou abattements fiscaux pour les investissements dans des activités de recherche et de développement ou de démonstration afin de promouvoir la diffusion des nouvelles technologies en matière d'efficacité énergétique des bâtiments;

aides aux familles à faible revenu et aux retraités en vue d'améliorer l'efficacité énergétique des logements;

prêts à long terme et à taux préférentiel destinés à l'amélioration de l'efficacité énergétique des bâtiments.

4.10

Le Comité considère que pour les utilisateurs finaux, il est essentiel d'aborder de manière plus directe les questions de l'information et du financement, en développant des méthodes innovantes: il est indispensable que les propriétaires et les locataires ne perçoivent pas ces nouvelles mesures communautaires comme une nouvelle taxe imposée sur un bien de première importance tel que la maison.

4.11

Le respect du protocole de Kyoto et les économies d'énergie ne doivent pas apparaître comme un simple transfert de coûts accrus des industries productrices d'énergie vers les utilisateurs finaux et vers les citoyens européens.

4.12

Afin de limiter les charges qui pèsent sur les propriétaires, le Comité estime que, lorsque cela est possible, la certification pourrait être effectuée pour le bâtiment entier, en sélectionnant quelques appartements comme échantillon, et qu'elle aurait valeur de certification pour chaque appartement du bâtiment.

4.13

La réalisation d'un site Internet, promue par la Commission, en réseau avec les sites Internet nationaux, pourrait s'avérer utile pour dépasser les barrières juridiques, institutionnelles, organisationnelles et techniques, qui s'opposent à un accès convivial pour les utilisateurs finaux.

4.14

Le Comité estime qu'il est important qu'il donne le bon exemple en matière d'efficacité énergétique dans la gestion de ses propres bâtiments. Il a constaté l'exemple remarquable de la «maison de l'énergie renouvelable», située dans son proche voisinage à Bruxelles, et qui montre que des améliorations significatives d'un bâtiment existant peuvent être réalisées avec un bon rapport coût-efficacité. Certaines améliorations ont déjà été apportées aux bâtiments du Comité et dans le cadre de son engagement en vue d'obtenir la certification européenne EMAS. Le Comité demande maintenant à son administration d'élaborer un autre rapport pour faire le point sur les progrès réalisés jusqu'à maintenant et pour identifier les améliorations supplémentaires pouvant être apportées.

Bruxelles, le 14 février 2008.

Le Président

du Comité économique et social européen

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  ESCO = Société de services énergétiques.

(2)  Document attestant de l'attention accordée à une utilisation efficace des ressources. Voir également la proposition analogue pour un passeport de compétences informatique européen.

(3)  Avis sur le «Livre vertVers une stratégie européenne de sécurité d'approvisionnement énergétique», rapporteuse: Mme SIRKEINEN (JO C 221 du 7.8.2001, p. 45); avis exploratoire «L'approvisionnement énergétique de l'UEStratégie d'optimalisation», rapporteuse: Mme SIRKEINEN (JO C 318 du 23.12.2006, p. 185), avis exploratoire sur «L'efficacité énergétique», rapporteur: M. BUFFETAUT (JO C 88/53 du 11.4.2006), avis sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l'efficacité énergétique dans les utilisations finales et les services énergétiques», rapporteuse: Mme SIRKEINEN (JO C 120 du 20.5.2005, p. 115); avis sur un «Plan d'action pour l'efficacité énergétique», rapporteur: M. IOZIA (JO C 10/22 du 15.1.2008).

(4)  32 % de l'énergie est destinée aux transports, 28 % à l'industrie. Source: Commission européenne, direction générale Entreprises et industrie.

(5)  LE PIB du secteur du bâtiment correspond à plus de 5 % du PIB total de l'UE.

(6)  Si la consommation moyenne des bâtiments des régions européennes diminuait jusqu'à 80 kWh/m2/an, c'est-à-dire jusqu'au niveau correspondant à la classe D, l'on pourrait économiser une part importante de l'énergie consommée par l'industrie du bâtiment. Cette constatation est clairement présente dans l'esprit de la directive 2002/91/CE.

(7)  Il existe à l'heure actuelle trois types de contrats: le contrat de cession globale limitée, le contrat à économies partagées, le contrat à économies partagées et à part garantie.

(8)  Cette réduction peut intervenir avec une fenêtre à faible émission, composée de deux parois en verre séparées par une couche interstitielle de gaz noble (krypton, xénon, argon).

(9)  L'apport potentiel du soleil, en tant que source d'énergie renouvelable: la radiation solaire absorbée par la Terre équivaut à 177 000 TW; la radiation solaire au sol est de 117 000 TW; la consommation globale d'énergie primaire correspond à 12 TW (Source: Université de Bergame, faculté d'ingénierie).

(10)  Sont définies «passives» les habitations dont la consommation énergétique est inférieure à 15 kWh/m2/an.

(11)  Conformément à l'article 3, paragraphe 6 de la directive 2003/54/CE, certaines de ces informations utiles devraient déjà être fournies aux utilisateurs finaux.

(12)  EPDB = directive européenne sur la performance énergétique des bâtiments (European energy performance of buildings directive).

(13)  En cas d'achat, de vente, de location et de succession.

(14)  Concentration énergétique moyenne: panneaux solaires: ~ 0,2 kW/m2; machine éolienne: ~ 1-2 kW/m2, machine hydraulique: ~ 5.000 kW/m2; machine thermique: ~ 10.000 kW/m2 (Source: Université de Bergame, faculté d'ingénierie).

(15)  Voir en note de bas de page no 16, les normes UN-CEN/CENELEC de référence élaborées à ce jour.

WWW.CEN.EU/CENORM/BUSINESSDOMAINS/SECTORS/UTILITIESANDENERGY/NEWS.ASP

(16)  EN ISO 6946 Composants et parois de bâtiments; EN 10339 Équipements de conditionnement d'air; EN 10347 Chauffage et ventilation des bâtiments; EN 10348 Chauffage des bâtiments; EN 10349 Chauffage et ventilation des bâtiments; EN 13465 Ventilation des bâtiments; EN 13779 Ventilation dans les bâtiments non résidentiels; EN 13789 Performance thermique des bâtiments; EN ISO 13790 Performance thermique des bâtiments; EN ISO 10077-1 Performance thermique des fenêtres, portes et fermetures, EN ISO 10077-2 Performance thermique des fenêtres, portes et fermetures, EN ISO 13370 Performance thermique des bâtiments; EN ISO 10211-1 Ponts thermiques dans les bâtiments, EN ISO 10211-3 Ponts thermiques dans les bâtiments, EN ISO 14683 Ponts thermiques dans les bâtiments, EN ISO 13788 Performance hygrothermique des composants et parois de bâtiments, EN ISO 15927-1 Performance hygrothermique des bâtiments, EN ISO 13786 Performance thermique des composants de bâtiment, EN 10351 Matériaux de construction; EN 10355 Maçonneries et sols; EN 410 Verre dans la construction — Détermination de la transmission lumineuse solaire directe des vitrages; EN 673 Verre dans la construction — Détermination du coefficient de transmission thermique (Valeur de U); EN ISO 7345 isolation thermique. Grandeurs physiques et définitions.

(17)  Cf. décision du Premier ministre japonais.

(18)  La température de la maison verte (Greenhouse) de Bruxelles ne dépasse pas 21 °C pendant la période hivernale.

(19)  Le Joule, en tant qu'unité de mesure de l'énergie et le Watt (1 Joule/seconde), en tant qu'unité de mesure de la puissance électrique, sont destinés à accompagner dans les programmes éducatifs les notions de mètre, de litre et de kilogramme…

(20)  Parmi les différents types d'énergie, la plus économique est celle que l'on économise!

(21)  La valeur du coefficient de transmission est vouée à rejoindre et à dépasser de plus en plus souvent la valeur esthétique des composants des bâtiments.

(22)  Une chaudière à condensation a un rendement de 120 % par rapport à une chaudière traditionnelle, dont le rendement se situe à 80 %.

(23)  La géothermie verticale se base sur le principe selon lequel la température terrestre est plus élevée en profondeur; par conséquent, une quantité d'eau injectée dans une conduite à une certaine profondeur, remonte à la surface à une température plus élevée et exige ainsi une moindre quantité de chaleur pour atteindre la température nécessaire au chauffage du logement. La géothermie horizontale permet de tirer profit de la température constante de la Terre à 4-5 mètres de profondeur et permet donc d'obtenir, dans un serpentin placé à cette profondeur, une température de l'eau plus élevée que celle de l'environnement extérieur. La différence thermique est par conséquent moins élevée. La quantité de chaleur nécessaire pour faire passer un volume d'eau de 6 °C à 30 °C est très différente de celle utilisée pour obtenir le même résultat avec une eau qui passe de 14 °C à 30 °C.

(24)  «Réfrigération solaire»: l'on peut passer de l'énergie solaire à la production d'air frais climatisé, avec une économie significative d'énergie. Ce processus se fonde sur la machine frigorifique à absorption de chaleur. L'utilisation de capteurs solaires en tant que générateurs de puissance thermique, pour l'alimentation des machines frigorifiques à absorption, permet d'utiliser les panneaux dans les phases de plus grand ensoleillement.

(25)  Cette méthode a fait l'objet d'une recommandation de l'UE dans l'art. 4 de la directive CEE no 93/76 (JO L 237/28 du 22.09.1993, p. 28). Dans le cas d'espèce, il s'agit d'une solution technique et financière qui se traduit par une sorte d'adjudication qui prévoit la fourniture globale de services d'audit, de financement, d'installation, de gestion et d'entretien des installations technologiques par une société externe, que l'on appelle communément une société de services énergétiques (ESCO — Energy saving company) et qui est destinée à payer l'investissement consenti pour la réalisation des nouvelles installations, en hypothéquant sur une période de quelques années une partie de la valeur économique de l'économie énergétique escomptée suite à l'intervention. Voir annexe.

(26)  Directive 89/106/CEE.

(27)  Directive 93/76/CEE.

(28)  Directive 93/76/CEE, abrogée par la directive 2006/32/CE.

(29)  Directive 2002/91/CE.

(30)  Directive 2005/32/CE.

(31)  Directive 2006/32/CE.

(32)  Directive 92/42/CEE.

(33)  Décision 2006/1005/CE.

(34)  Directive 92/75/CEE.

(35)  Directive 96/57/CE.

(36)  Directive 2000/55/CE.

(37)  Voir, entre autres, l'Italie.

(38)  Voir envoi d'un «Avis motivé» à la France et à la Lettonie le 16 octobre 2007.

(39)  Panorama de la consommation d'énergie et du potentiel d'économie (Overview on energy consumption and saving potentials) — Carsten Petersdorff, Ecofys Gmbh, Eupener Strasse 59, 50933 Cologne, Allemagne, mai 2006.

(40)  Rapportées à la teneur en énergie du combustible utilisé, les pertes totales d'énergie s'élèvent à 35 % pour les systèmes les plus performants et à 77 % pour les moins efficaces.

(41)  Consommation totale d'électricité divisée par le nombre de familles.

(42)  Pour ce type d'appareils, la Commission européenne a adopté en mars 2002 une directive (2002/31/CE) dont la pleine entrée en vigueur avait été fixée à juin 2003, puis avait été repoussée à l'été 2004, dans l'attente de l'introduction d'appareils plus efficaces. Les indices d'efficacité énergétique des climatiseurs de petite dimension de classe A ont notamment été fixés à 3,2. Cependant, l'on observe déjà sur le marché la présence de modèles avec un indice d'efficacité énergétique supérieur, variant de 4 à 5,5 pour les modèles les plus performants. Cela signifie d'une part que la diffusion généralisée de la classe A ne constitue plus un objectif ambitieux mais, de l'autre, que les marges d'économie sont très importantes, étant donné que sur le marché européen les modèles de la classe D et E, disposant d'un indice d'efficacité d'environ 2,5, sont encore très répandus.

(43)  Voir note de bas de page no 37.

(44)  Norme d'efficacité énergétique mesurée grâce au système d'évaluation japonais «CASBEE» (Comprehensive Assessment System for Building Environmental Efficiency) Source: Du feu rouge au feu vert: mesures d'incitation de planification urbaine destinées à l'écoconstruction, intervention dans le cadre de la conférence internationale intitulée «Talking and walking sustainability», février 2007 Auckland. (From red lights to green lights: town planning incentives for green building presentation to the Talking and walking sustainability international conference) Auteurs: Matthew D. PAETZ, directeur de la planification, BA, Business Plan (Hons), MNZPI. Coauteur: Knut PINTO-DELAS, urbaniste, Master d'urbanisme de l'École des ingénieurs de la ville de Paris (EIVP).

(45)  JAPON: loi no 49 du 22 juin 1979 relative à une utilisation rationnelle de l'énergie.

(46)  États-Unis: Conformité au Code de l'énergie du secteur résidentiel pour les nécessités du secteur résidentiel d'après le code international d'économie d'énergie de 2006 (Residential energy code compliance — IECC 2006 on the residential requirements of the 2006 International Energy Conservation Code), http://www.energycodes.gov/

(47)  États-Unis: Loi sur la politique nationale énergétique et sur l'économie d'énergie (NEPCA) 1987.

(48)  Aux États-Unis, 63 % des États ont adopté le code modèle de l'énergie (Model Energy Code) pour les bâtiments résidentiels et 84 % d'entre eux ont adopté la norme ASHRAE/IES 90.1- 2001 pour les bâtiments commerciaux, une norme technique mise au point par la société américaine d'ingénieurs en chauffage, réfrigération et climatisation (ASHRAE) et par la société d'ingénierie en éclairage de l'Amérique du Nord (IES/IESNA). Voir HTTP://WWW.ASHRAE.ORG/ et

http://www.greenhouse.gov.au/buildings/publications/pubs/international_survey.pdf.

(49)  Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de Directive du Parlement européen et du Conseil sur la performance énergétique des bâtiments», JO C 36/20 du 8.2.2002.

(50)  Avis sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l'efficacité énergétique dans les utilisations finales et aux services énergétiques». Rapporteuse: Mme SIRKEINEN, JO C 120 du 20.5.2005, p. 115.


25.6.2008   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 162/72


Avis du Comité économique et social européen sur «L'éventuel effet positif ou négatif d'exigences politiques accrues en matière d'environnement et d'énergie sur la compétitivité de l'industrie européenne»

(2008/C 162/14)

Le 20 septembre 2007, la présidence slovène a demandé au Comité économique et social européen d'élaborer un avis exploratoire sur

«L'éventuel effet positif ou négatif d'exigences politiques accrues en matière d'environnement et d'énergie sur la compétitivité de l'industrie européenne».

La section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures, société de l'information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 23 janvier 2008 (rapporteur: M. WOLF).

Lors de sa 442e session plénière des 13 et 14 février 2008 (séance du 13 février 2008), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 128 voix pour et 1 abstention.

Contenu:

1.

Synthèse et conclusions

2.

Situation de départ et observations générales

3.

Observations spécifiques — Analyses et conclusions

4.

Observations particulières et recommandations

1.   Synthèse et conclusions

1.1

Le présent avis est consacré à la thématique de la politique énergétique et du changement climatique. Il traite la question de savoir dans quelle mesure une réduction notable de la consommation énergétique et des émissions de gaz à effet de serre présente des avantages ou des inconvénients pour la compétitivité de l'UE et examine à cet égard avant tout les aspects économiques.

1.2

Compte tenu des interdépendances entre la compétitivité, les performances économiques, les emplois et le bien-être social des citoyens, la question revêt également une grande importance pour l'avenir social de l'Europe.

1.3

Le Comité arrive à la conclusion que les défis à relever dans ce contexte offrent une chance de déclencher en Europe une vague d'innovation et d'investissement et de renforcer ainsi l'économie et la compétitivité (globale) de l'industrie européenne. Si l'on y parvient, alors les avantages l'emporteront, également pour ce qui est de la situation de l'emploi et du renforcement du modèle social européen.

1.4

La condition essentielle au succès de cette entreprise est que dans le cadre de la politique énergétique, économique et de recherche, les bonnes mesures soient prises, les bons principes appliqués et les réglementations excessives évitées. Dans le cas contraire, il est à craindre que les inconvénients ne l'emportent — consommation trop grande d'énergie trop chère, baisse de compétitivité de l'économie, délocalisations, mise en péril du modèle social européen — et n'engendrent des situations de crise. Une énergie à un prix raisonnable est l'élément vital auquel des sociétés industrielles et de services modernes, fortes de tous leurs acquis sociaux et culturels, ne sauraient renoncer. Dès lors, les coûts de l'énergie ne doivent pas être augmentés par des mesures étatiques supplémentaires allant au-delà de ce que nécessitent la protection du climat et la diminution des ressources.

1.5

Par conséquent, en matière de politique énergétique et climatique, le mot d'ordre des objectifs et instruments doit toujours être la meilleure rentabilité possible; ce n'est que de cette manière que les coûts économiques et la charge sociale qui pèse sur les citoyens seront minimisés En ce qui concerne la protection du climat, ce sont les coûts d'évitement d'un volume donné de gaz à effet de serre (par exemple le CO2) qui permettent de mesurer cette rentabilité et, pour ce qui est de la consommation énergétique ou de la sécurité de l'approvisionnement, c'est l'efficacité énergétique (chacune de ces valeurs devant encore être bien définie). Dès lors, les instruments européens en matière de politique énergétique et climatique devraient se concentrer sur des mesures d'efficacité énergétique rentables ainsi que sur l'utilisation de technologies énergétiques rentables et durables.

1.6

Le principe directeur des mesures politiques européennes devrait être une politique climatique et énergétique privilégiant une approche basée sur la coopération, avec des partenariats entre le secteur public et le secteur privé, et qui permette d'utiliser et d'unir de manière optimale les atouts des différents États membres en matière d'économie, de situation géographique et de ressources. Par exemple, les techniques d'exploitation des énergies renouvelables devraient être utilisées en Europe là où les conditions sont les plus adaptées, notamment pour ce qui est du climat, mais aussi des modes de transmission, et non là où on les encourage le plus au plan national. Par ailleurs, il faudrait aussi viser une coopération au niveau mondial pour le développement et l'application de techniques permettant d'économiser de l'énergie et de réduire les émissions de gaz à effet de serre.

1.7

Malgré l'urgence de la question du climat, les changements et reconversions nécessaires en matière d'approvisionnement et de consommation énergétique ne doivent pas intervenir à un rythme qui ne permettrait pas à l'économie et à la société de s'adapter. Par exemple, les cycles d'amortissement, les périodes de formation, les étapes à franchir pour développer des technologies nouvelles, les adaptations socialement acceptables, les mesures de formation et les autres changements sociaux sont autant d'éléments déterminants. À cet égard, la recherche et le développement doivent apporter une contribution importante.

1.8

Dans l'esprit d'une approche «du bas vers le haut», il conviendrait de permettre et d'encourager les initiatives personnelles de tous les acteurs ainsi qu'une diversité, une diversification et une flexibilité des procédures techniques et économiques. En effet, seule la diversité des approches, innovations et manières de procéder et leur mise en concurrence permettront d'acquérir la force nécessaire pour faire face à des crises isolées et de mettre en lumière les techniques particulièrement performantes. Par conséquent, il est également nécessaire de disposer d'une large combinaison énergétique dont il conviendrait de n'exclure prématurément aucune technique (1) judicieuse.

1.9

S'agissant des objectifs, réglementations et instruments de politique énergétique, il conviendrait de respecter les limites de ce qui est techniquement possible et d'éviter à tout prix les réglementations excessives et les chevauchements conduisant à des contradictions. Ces chevauchements empêchent d'allouer les ressources de manière optimale et entraînent des augmentations de coûts inutiles et nuisibles au bien-être et à la compétitivité. Il importe par ailleurs que ces objectifs et instruments soient valables dans la durée, car ils détermineront des investissements et de nouveaux développements très coûteux, qui ne seront rentables pour l'économie et qui, dès lors, ne produiront des emplois et n'engendreront un bien-être que si on les fait fructifier sur une période suffisamment longue.

1.10

Chaque fois que possible, il conviendrait de préférer les incitations économiques, par exemple l'allocation de droits d'émission judicieusement définie, aux réglementations détaillées. Des coûts énergétiques abordables restent un préalable à la compétitivité internationale, aux prestations sociales de base et à la constitution, par l'industrie européenne, du capital nécessaire à la réalisation de nouveaux investissements et aux dépenses de R&D.

1.11

Par ailleurs, il convient de renforcer considérablement la recherche et le développement en matière de techniques énergétiques non préjudiciables au climat et qui permettent d'économiser des ressources, mais aussi de former à cet égard les ingénieurs, scientifiques et spécialistes nécessaires. En tout état de cause, il y aurait lieu de continuer à développer activement les nouvelles procédures d'utilisation des énergies renouvelables qui sont encore loin d'être rentables, sans pour autant les imposer prématurément sur le marché par le biais d'aides financières élevées (ou de prix d'achat imposés). Il conviendrait au contraire d'investir ces aides financières dans le renforcement de la recherche et du développement, de manière à élaborer des techniques énergétiques durables, permettant d'éviter les émissions de CO2, et à les amener quasiment au stade de la mise sur le marché. C'est pourquoi toutes les mesures devraient mettre l'accent sur le développement innovant et la mise en œuvre efficace de technologies énergétiques qui permettent d'économiser de l'énergie, qui soient compétitives et sans incidence sur le climat.

1.12

Il est cependant à noter qu'il importe de formuler des objectifs de protection du climat universels et contraignants pour tous les émetteurs déterminants, pour créer des règles du jeu égales pour tous au niveau mondial. Ce n'est que de cette manière que l'on pourra éviter, au sein de l'UE, une augmentation des coûts énergétiques qui conduirait à une distorsion préjudiciable de la concurrence mondiale, qui se traduirait d'emblée par des délocalisations successives d'industries à forte consommation énergétique, sans que l'on ait en aucune façon protégé le climat («fuites» de carbone). Le Comité soutient les efforts de tous les acteurs européens pour réaliser cet objectif (par exemple, la conférence de Bali). En attendant, il y a lieu d'éviter de faire peser sur ces industries des charges qui provoqueraient une distorsion de la concurrence. Sans ces industries, l'Europe ne restera pas compétitive dans la durée.

2.   Situation de départ et observations générales

2.1

Importance de l'énergie. Le développement et l'utilisation intensive de procédés industriels, de machines et de moyens de transport consommateurs d'énergie a été l'un des facteurs déterminant de notre niveau de vie actuel: l'énergie a libéré l'être humain des travaux physiques les plus pénibles, elle a multiplié sa productivité, apporté la lumière et la chaleur, révolutionné le rendement de l'agriculture et permis une mobilité et une communication insoupçonnées; l'énergie est devenue l'élément vital des économies sociales modernes, et constitue la condition première de tous les approvisionnements essentiels.

2.2

Problématique. Selon la plupart des prévisions, d'ici 2060, les besoins énergétiques devraient être multipliés par deux (voire par trois), compte tenu de la croissance démographique et des besoins de développement de nombreux pays. Comme on sait, deux évolutions déterminantes font obstacle à cette perspective. Elles appellent à une action politique internationale pour faire face aux conflits et aux crises économiques graves. Il s'agit de l'épuisement des ressources et de la protection de l'environnement. Même si, dans ce contexte, c'est la contribution de l'homme au changement climatique («gaz à effet de serre», notamment CO2, méthane et protoxyde d'azote) qui constitue le principal problème environnemental, il faut également tenir compte des conséquences de toutes les mesures sur la biodiversité, la santé et l'exploitation durable des ressources et des déchets.

2.3

Conseil européen. Dans les conclusions du sommet de printemps 2007, le Conseil européen relève en matière de politique énergétique les priorités suivantes:

accroître la sécurité de l'approvisionnement;

préserver la compétitivité des économies européennes et la disponibilité d'une énergie abordable;

promouvoir la viabilité environnementale et lutter contre le changement climatique.

2.3.1

Le Comité a lui aussi élaboré sur cette thématique des avis novateurs fondamentaux qui sont repris en annexe (2).

2.4

Demande de la présidence slovène du Conseil. Dans une lettre qu'il a envoyée au Comité, M. A. VIZJAK, ministre slovène de l'économie, a informé celui-ci que l'objectif consistant à faire de l'Europe une économie à l'efficacité énergétique maximale et aux émissions de gaz à effet de serre les plus faibles possibles figurait parmi les priorités de la présidence slovène en matière de politique industrielle. Selon le ministre, pour ce faire, les incitations à l'innovation et à l'utilisation de technologies et de produits favorables à l'environnement sont particulièrement importantes. Toujours selon lui, un plan d'action correspondant sur la politique industrielle durable est en préparation et sera examiné par le Conseil européen lors du sommet de printemps 2008. C'est dans cet esprit que le Comité a été invité à rendre un avis sur «L'éventuel effet positif ou négatif d'exigences politiques accrues en matière d'environnement et d'énergie sur la compétitivité de l'industrie européenne».

2.5

Compétitivité, performances économiques et bien-être social. De récentes publications de la Commission consultative des mutations industrielles (3), mais aussi du Comité (4), (par exemple «58 mesures concrètes pour réussir la stratégie de Lisbonne») ont mis en lumière le lien étroit qui existe entre la compétitivité, les performances économiques et la marge de manœuvre pour les prestations sociales nécessaires. Pour cette raison, le présent avis se concentre sur les aspects économiques pertinents à cet égard (5).

2.6

Pays industrialisés. Les pays industrialisés hautement développés ont une responsabilité particulière dans ce domaine. D'un côté, ils émettent une grande part de ces gaz et, de l'autre, ils ont encore une longueur d'avance dans le développement de nouvelles techniques. Ces techniques vont de l'économie d'énergie à une meilleure efficacité énergétique et au recours à des sources d'énergie ne produisant pas (ou peu) d'émissions (6), jusqu'au développement de procédés techniques appropriés. Il s'agit de faire preuve de discernement pour faire la part des nécessités, des vœux pieux et de la réalité économique, afin de savoir quelle est la voie à suivre et s'y engager avec réalisme et détermination.

2.7

Coûts  (7) . Cependant, l'utilisation de formes d'énergie plus respectueuses du climat implique la plupart du temps des coûts (8) sensiblement plus élevés pour le particulier, mais aussi pour les processus industriels. À titre d'exemple, on peut citer l'énergie éolienne et l'énergie solaire (9) (rien qu'en Allemagne, quelque 4 milliards d'euros ont été dépensés en 2007 pour l'utilisation de sources d'énergies renouvelables (10), subventionnée par le consommateur) ou encore les centrales au charbon avec piégeage et stockage du CO2 (CSC), qui sont en cours de développement. Les pompes à chaleur ou les véhicules utilisant des carburants émettant moins ou pas du tout de CO2 requièrent des techniques plus élaborées, qui impliquent des coûts plus élevés.

2.8

Risques. Dans la mesure où ces coûts non négligeables ne sont pas compensés par les économies réalisées grâce à une diminution correspondante des ressources utilisées et où les économies concurrentes situées en dehors de l'Europe ne supportent pas de coûts comparables, la compétitivité européenne se retrouve pénalisée. «L'Europe veut être exemplaire dans la lutte contre le réchauffement climatique, mais l'Europe ne peut pas accepter la concurrence déloyale des pays qui n'imposent aucune contrainte écologique à leurs entreprises»  (11). En Europe, à elles seules, les charges sociales (salaires, prestations sociales) sont déjà considérablement plus élevées que dans les économies émergentes comme la Chine et l'Inde et pèsent très lourdement sur la compétitivité de l'Europe; tous les autres renchérissements unilatéraux du coût de la productivité, résultant d'objectifs de protection du climat, sont d'autant plus graves et dangereux.

2.9

Occasions à saisir. Si une écrasante majorité de pays tiers tels que la Chine, l'Inde et les États-Unis adoptait des mesures similaires pour protéger le climat, il serait même possible d'exporter les techniques énergétiques favorables à l'environnement qui ont été développées en Europe et de contribuer ainsi non seulement à la croissance de l'économie européenne, mais aussi à la réduction de la consommation et des émissions de CO2 au niveau mondial. Par ailleurs, l'histoire de l'économie montre que les périodes de crise ont souvent été suivies d'une plus grande disposition à investir et du développement et de l'utilisation de nouvelles technologies, ce qui, à plus long terme, a relancé la croissance et l'essor économique (mais jusqu'ici aussi l'augmentation de la consommation d'énergie). De ce fait, toutes les mesures intracommunautaires devraient mettre l'accent sur le développement innovant et la mise en œuvre efficace de technologies énergétiques qui permettent d'économiser de l'énergie, qui soient compétitives et sans incidence sur le climat. Parallèlement, les efforts déployés au niveau de la politique extérieure pour parvenir à des accords mondiaux adéquats devraient être poursuivis avec détermination — les résultats de la conférence de Bali révèlent qu'au moins, les négociations se poursuivent (voir à cet égard le paragraphe 2.11).

2.10

Problèmes. Si ces efforts ne sont pas couronnés de succès, nous allons au devant de graves problèmes. Premièrement, les secteurs industriels dont les coûts de production sont foncièrement liés aux coûts de l'énergie et du CO2 ne seront plus compétitifs sur le marché mondial. Ils suspendront leur production européenne et supprimeront les emplois locaux au profit d'une délocalisation vers des pays où le coût de l'énergie est faible et où les émissions de CO2 n'ont pas d'implications financières. Pour certains secteurs industriels comme l'industrie de l'aluminium ou du ciment (12), ce processus a déjà commencé. Une «étude d'impact» a permis à la Commission de prendre conscience de la problématique (13); cependant, le Comité estime qu'il y a lieu de trouver ici très rapidement une bonne solution, de manière à éviter un préjudice pour l'économie. Outre la délocalisation de certaines industries existantes, le principal problème, s'agissant du financement futur des nouvelles installations, tiendra à la réorientation, au détriment de l'Europe, des flux internationaux de capitaux vers les régions où les coûts de l'énergie et des émissions de CO2 sont plus faibles.

2.10.1

Délocalisation et «fuites» . Cette délocalisation implique en outre certes une réduction des émissions de CO2 dans l'UE mais, au niveau mondial, le volume de CO2 émis dans l'atmosphère sera exactement le même qu'auparavant, peut-être même supérieur. En effet, si la production délocalisée a recours à des techniques moins coûteuses que celles utilisées ici actuellement ou à l'avenir, alors, théoriquement, le volume de gaz à effet de serre libéré sera même supérieur (sauf pour l'énergie hydraulique, par exemple en Norvège), ce à quoi il faut encore ajouter les augmentations d'émissions de CO2 dues aux transports.

2.10.2

Intensité énergétique de l'économie. Dans un tel cas de figure, l'économie européenne perdrait des entreprises et des emplois, sans que cela ne bénéficie à la protection du climat. Dans le même temps, l'UE aurait même remporté une pseudo-victoire temporaire (14) dans la course à l'efficacité énergétique de l'économie, à savoir celle de l'intensité énergétique (rapport entre la consommation énergétique et le produit national brut), puisque les industries à forte consommation d'énergie auraient été délocalisées.

2.10.3

Secteur des services. À long terme, même le secteur des services, qui représente une part importante de l'économie européenne, ne peut prospérer que si l'industrie européenne est compétitive, et il est par conséquent lui aussi affecté par le niveau trop élevé — dans une perspective mondiale — des coûts de l'énergie.

2.11

Accords mondiaux. Tous les efforts internationaux visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre doivent porter sur la conclusion d'accords mondiaux contraignants et équilibrés, pas uniquement pour le climat lui-même, mais parce qu'un véritable effet ne pourra être atteint que si les grands émetteurs de CO2 comme la Chine, l'Inde et les États-Unis se rallient aux mesures de protection. Dès lors, le Comité se félicite des efforts que la Communauté, les États membres et des organisations telles que le G8, l'ONU, l'UNESCO, l'OCDE et l'AIE, etc. déploient en ce sens et qu'illustre la récente conférence de Bali.

3.   Observations particulières — Analyses et conclusions

3.1

Politique énergétique et climatique. Pour être efficace, la politique énergétique et climatique doit prévoir une réduction sensible de la consommation énergétique et des émissions de gaz à effet de serre, préparer pour ce faire la société et ses acteurs décisifs aux changements nécessaires (par exemple les architectes, les investisseurs, les chefs d'entreprise, les professeurs, les élèves, les citoyens, les consommateurs etc., car il s'agit d'une question qui concerne tous les maillons de la chaîne), tout en veillant à ce que ce processus de changement ne nuise pas à la compétitivité internationale de l'économie européenne et à ce qu'un équilibre soit maintenu entre les objectifs du paragraphe 2.3. Cela signifie à la fois des défis à relever et des chances à saisir.

3.2

Le défi. L'augmentation de la demande énergétique mondiale, mais aussi la politique énergétique et climatique menée en Europe au cours des dernières années ont entraîné un net renchérissement de l'énergie et des produits dérivés. Pour pouvoir accorder la même priorité aux trois objectifs du paragraphe 3.5.1 et générer à cet effet le capital nécessaire aux futurs investissements dans les techniques innovantes, l'énergie devrait être fournie à l'économie européenne à des prix aussi avantageux que possible, malgré l'augmentation de la demande mondiale, et sans nuire au climat. Voilà pourquoi les coûts de l'énergie ne doivent pas être augmentés par des mesures étatiques supplémentaires allant au-delà de ce que nécessitent la protection du climat et la diminution des ressources.

À cet égard, s'agissant des mesures individuelles nécessaires et de leur impact, il est probable que des conflits d'intérêt se fassent jour entre les fournisseurs et les consommateurs d'énergie.

3.3

Incitations et échange de droits d'émission. Pour relever le défi énoncé ci-dessus, il faut suffisamment d'incitations économiques pour que, dans le cadre des cycles d'investissement, on se tourne vers les techniques à haute efficacité énergétique, même lorsque les coûts d'investissement sont plus élevés. Lorsqu'en dépit de leur rentabilité, ces investissements ne sont pas réalisés, il y a lieu d'analyser et de supprimer les obstacles à ceux-ci. En effet, les investissements dans l'efficacité énergétique (voir également le paragraphe 4.1) permettent quasiment toujours de réduire au maximum les coûts d'évitement du CO2. En principe, l'échange de droits d'émission pourrait être l'un de ces instruments économiques. Toutefois, il convient pour ce faire d'améliorer considérablement la manière dont ce système est aujourd'hui appliqué (voir également le paragraphe 4.3), pour pouvoir éviter l'émission d'une quantité donnée de CO2 à des coûts qui soient les plus faibles possibles. Les chevauchements avec les instruments de promotion des énergies renouvelables, mais aussi les incitations inadéquates lors de l'attribution de certificats (et notamment l'absence de corrélation entre l'attribution et la production réelle, ce qui fait aussi de l'échange de droits d'émission une prime à l'arrêt de la production), entraînent de substantiels bénéfices qui ont conduit à un renchérissement de l'énergie électrique, qui se chiffre en milliards d'euros. La mise aux enchères complète proposée par la Commission augmenterait encore le prix de l'énergie.

3.4

Opportunités réelles. Si, au cours des 15 à 25 prochaines années, on parvient à concentrer les nombreux réinvestissements et nouveaux investissements qui sont prévus sur des techniques rentables, qui permettent d'économiser de l'énergie et de réduire les émissions, alors le changement climatique peut devenir une opportunité pour la compétitivité de l'industrie européenne et le développement de la prospérité générale, malgré l'augmentation des prix de l'énergie.

3.5

Conditions et recommandations. Le paragraphe suivant examine un certain nombre de conditions qui sont nécessaires pour saisir ces opportunités et formule quelques recommandations à cet égard. La condition essentielle est que, dans le cadre de la politique énergétique, économique et de recherche, les mesures adéquates soient prises, les bons principes appliqués et les réglementations excessives évitées. Les instruments politiques doivent encourager et permettre les solutions les plus rentables sur le plan économique; s'agissant des changements nécessaires, les objectifs quantitatifs doivent respecter le rythme de ce qu'une économie saine peut supporter. Parmi les critères permettant de définir ce rythme éventuel figurent par exemple les cycles d'amortissement, les périodes de formation, les étapes relatives au développement de nouvelles technologies, ainsi que notamment les adaptations socialement acceptables, les mesures de formation et autres changements sociaux. À cet égard, la recherche et le développement doivent apporter une contribution importante.

3.6

Approche largeDiversité, diversification, flexibilité et réciprocité. Dans l'esprit d'une approche «du bas vers le haut», il conviendrait de permettre et d'encourager les initiatives de tous les acteurs ainsi que la diversité, la diversification et la flexibilité des procédures techniques et économiques, sans pour autant privilégier certains domaines. Seule une approche large et une concurrence entre les différentes options, innovations et manières de procéder permettra d'acquérir la force nécessaire pour faire face à des crises isolées, mais aussi de mettre en lumière les méthodes et techniques particulièrement compétitives et de les combiner de manière optimale. C'est pourquoi il est aussi nécessaire de disposer d'une large combinaison énergétique, dont aucune technique (15) judicieuse ne devrait être prématurément exclue. La création de liens adaptés entre les producteurs, les fournisseurs et les consommateurs, par le biais de la chaîne de livraison, depuis le point de forage jusqu'au client, permet de garantir notre approvisionnement. Pour ce faire, nous avons besoin de relations économiques mutuelles, c'est-à-dire de conditions d'investissement sûres permettant d'attirer le capital étranger dans l'UE, et inversement de conditions sûres pour les investissements européens dans les pays fournisseurs.

3.7

Mesures de politique européenne et coopération mondiale. La politique européenne menée en matière de climat et d'énergie devrait privilégier une approche basée sur la coopération, avec des partenariats entre le secteur public et le secteur privé, et qui permette d'utiliser et d'unir de manière optimale les atouts des différents États membres en matière d'économie, de situation géographique et de ressources. Par exemple, les techniques d'exploitation des énergies renouvelables devraient être utilisées en Europe là où les conditions sont les plus adaptées, notamment pour ce qui est du climat, mais aussi des modes de transmission, et non là où on les encourage le plus au plan national. Par ailleurs, il faudrait aussi viser une coopération au niveau mondial pour le développement et l'utilisation de techniques permettant d'économiser de l'énergie et de réduire les émissions de gaz à effet de serre.

3.8

Objectifs quantitatifs contradictoires  (16) et qui se chevauchent. La rentabilité maximale permet de minimiser les coûts pour l'économie ainsi que les répercussions sociales pour les citoyens.

Toutefois, des objectifs énergétiques et climatiques qui se chevauchent conduisent à un système surréglementé et à des solutions qui ne sont pas suffisamment rentables; il conviendrait par conséquent de les éviter. L'exemple qui suit illustre cette théorie:

l'objectif général de l'UE en matière de protection du climat, à savoir une réduction de 20 % des émissions de CO2 entre 1990 et 2020, conformément à la décision du Conseil du mois de mars 2007, entraînera pour le PIB une perte de 480 (estimation de la Commission européenne du 23.1.2008) à 560 milliards d'eurospour la période comprise entre 2013 et 2020 (17) (GWS/Prognos) (18); il y a lieu d'accepter cet objectif qui doit servir de référence pour la suite de l'action;

la fixation d'un objectif supplémentaire visant à introduire une part de 20 % d'énergies renouvelables (ER) dans le bouquet énergétique augmente toutefois encore ces coûts. En effet, le coût d'évitement du CO2 est sensiblement plus élevé que celui qu'auraient d'autres mesures destinées à réduire le CO2;

<

d'autres inconvénients et complications surgissent lorsque l'on fait de l'efficacité énergétique de l' économie (Effén) (voir paragraphe 2.10.2) un objectif supplémentaire, quantifié de manière explicite (20 %). En effet, le moyen le plus simple de parvenir à l'efficacité énergétique est de délocaliser les industries ou, si l'on se base sur la définition de l'efficacité énergétique, de modifier la combinaison énergétique en remplaçant l'énergie nucléaire et le charbon par le gaz (qui est sensiblement plus cher) et les énergies renouvelables (19). Ces effets secondaires indésirables montrent que l'efficacité énergétique en soi ne devrait pas être pas un objectif, mais un moyen — certes très important — de réaliser dans la durée les trois objectifs fondamentaux du paragraphe 2.3.