31.1.2006   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 24/1

1.1

Dans le contexte des avis qu'il élabore en tant que contribution à la conception d'une politique touristique à l'échelle européenne, le Comité économique et social européen se propose maintenant d'en réaliser un qui pourrait servir de référence afin, d'une part, que certaines initiatives touristiques puissent être utiles pour l'action des institutions européennes, nationales, régionales et locales ainsi que pour les partenaires sociaux et d'autres organisations de la société civile et celles qui sont actives dans le secteur du tourisme et, d'autre part, pour unir les efforts en vue d'offrir des alternatives aux zones qui seraient concernées et en particulier aux personnes et aux entreprises qui y sont installées pour y vivre et y exercer une activité rentable, dans l'objectif d'y maintenir une activité productive, avec les conséquences positives qui peuvent en découler.

1.2

Ce document doit servir de contribution à la nécessaire reconversion de différentes zones sur tout le territoire de l'Union européenne qui, pour diverses raisons, sont en situation de déclin socioéconomique, contribution qui privilégiera le thème de l'industrie touristique comme alternative.

1.3

Pour l'élaboration du document définitif de l'avis, la procédure suivante a été suivie:

1.4

Il convient de tenir compte d'une double réalité, deux aspects qui s'enrichissent en se complétant:

2.1

L'avis ne prétend pas passer en revue les processus qui ont conduit les zones concernées à une situation donnée ni faire une analyse des actions engagées pour des reconversions de nature diverse (industrielle, minière, agricole, etc.), même si pour certaines questions, il faudra insister sur des aspects qui en découlent aux fins de l'élaboration de propositions touristiques.

2.2

Dans notre analyse, nous nous poserons d'abord la question de savoir si la zone concernée a connu un processus de reconversion donné ou s'il s'agit d'une zone en déclin qui n'a pas encore développé d'activité productive et dans laquelle le tourisme peut constituer un point de départ à titre d'activité initiale et moteur d'un développement plus global.

2.3

Sur cette base, l'avis suit le schéma de développement suivant:

2.3.1

Analyse de la situation des zones en déclin et constats les plus évidents pour ce qui est des aspects les plus significatifs à prendre en considération pour les futures propositions relatives aux activités touristiques: social et emploi, activité des entreprises, engagement des institutions, etc. Il convient de définir en priorité ce qu'on entend exactement par «zones en déclin» dans la mesure où la diversité des situations peut impliquer des alternatives différentes.

2.3.2

Cela étant, notre avis couvre les aspects suivants:

2.3.2.1

La situation des zones en déclin: définir leurs points faibles du point de vue des différents aspects, en mettant l'accent sur l'analyse de chacun d'entre eux: problèmes découlant, parfois, d'un passé de mono-activité industrielle et entrepreneuriale; inadéquation ou détérioration de facteurs environnementaux, faiblesses des infrastructures ou insuffisance de celles-ci pour le passage à une autre activité touristique; main-d'œuvre travaillant dans des spécialités non assimilables à l'emploi dans le tourisme; méconnaissance ou inadaptation de l'environnement social pour intégrer les nouvelles activités, parmi lesquelles le tourisme. Il faut notamment tenir compte du fait que les zones en déclin industriel ne sont pas par nature des zones touristiques: ce qui rend d'autant plus difficile la recherche du produit touristique approprié, le tourisme lié à la culture, à l'archéologie, au sport, à la formation intellectuelle et toute autre forme non traditionnelle. Il semble en particulier acquis qu'une «expérience positive» est le fondement de tout produit touristique et que c'est cette expérience qui doit être identifié et soutenue.

2.3.2.2

L'engagement des institutions: cet avis lance un appel à la coopération indispensable entre les différentes administrations et institutions, dont il faudra définir comment elle s'articule: quels types, scénarios et modèles de coopération entre les institutions et quelles ressources publiques. Il fait plus particulièrement référence au rôle des Fonds structurels européens dans le redressement des zones en déclin. Les institutions ont un rôle important à jouer dans la formation de la main-d'œuvre locale afin qu'elle puisse s'adapter à des emplois dans le secteur des services.

2.3.2.3

L'ancrage social comme objectif: les secteurs en déclin sont liés aux zones où ils se sont développés et épuisés pendant de nombreuses années. Cela a permis aux citoyens de localités concernées, de dimensions différentes, de nouer au fil du temps et depuis des générations une relation avec leur environnement de vie et de travail. Les initiatives touristiques que nous envisageons doivent contribuer dans une large mesure à soutenir cet enracinement à travers la création de conditions de nature à rendre cet ancrage social possible, etc. Une autre façon de favoriser cet enracinement est de créer des emplois stables, car s'il est vrai que le tourisme est une source importante d'emplois, l'enracinement social peut tout de même être entravé par le grave problème de la saisonnalisation qui peut provoquer des mouvements non-désirés de personnes à certaines périodes de l'année.

2.3.2.4

Le dialogue social, élément clé dans l'analyse et le développement d'alternatives: nous proposons que le débat et le dialogue social soient la pierre angulaire d'un accord entre les travailleurs et les chefs d'entreprise, au travers de leurs syndicats et associations, en vue d'engager des projets et des initiatives. Ce dialogue bipartite doit associer, dans un cadre tripartite, les administrations à la recherche d'alternatives viables. D'autres organisations de la société civile et du secteur touristique doivent également contribuer à donner un élan à la matérialisation des projets.

2.3.2.5

Donner un élan aux initiatives prises en liaison avec la dimension durable du tourisme: malgré le drame social qu'a représenté pour de vastes zones le déclin économique et social, nous considérons que la conception de nouvelles alternatives de développement peut non seulement corriger les erreurs du passé quant aux choix des activités antérieures mais doit en plus inscrire les nouvelles dans les paramètres d'un tourisme durable, du point de vue social, économique et environnemental, que le CESE préconise.

2.3.2.6

L'environnement comme axe de redressement et de planification d'activités touristiques:

2.3.2.7

Maintenir et intensifier l'activité des entreprises et encourager l'investissement productif: nous tenterons d'établir un catalogue le plus précis possible d'initiatives pour soutenir l'activité des entreprises. L'entrepreunariat dans ces zones en déclin est basé sur une spécialisation de l'activité d'origine, en raison d'une implication directe dans celle-ci, ou indirecte au travers d'entreprises auxiliaires de l'activité principale. Dans ce sens, l'avis envisage des initiatives en faveur du maintien et de la création d'entreprises existantes et de la création de nouvelles, de la formation et du renforcement des ressources des entreprises, de la définition de critères de compétitivité, de la recherche et du développement, de la conception, de la commercialisation etc. Il faut également promouvoir des concepts tels que la promotion, le partenariat et la coopération entre entreprises comme entre ces dernières et les administrations ainsi que la création de réseaux entre les entreprises, les zones et les secteurs. Une attention particulière doit être accordée aux micro, petites et moyennes entreprises.

2.3.2.8

Le maintien et la création d'emplois en tant que priorité: si le coût social le plus élevé des processus de déclin économique et social des entreprises et des secteurs réside dans les pertes d'emplois, les initiatives en vue de leur redressement doit avoir pour principal objectif le maintien et, si possible, l'augmentation de l'emploi dans ces zones. Aussi, proposons-nous, en plus des mécanismes de protection sociale transitoires, l'encouragement, dans le cadre du développement d'initiatives touristiques, de l'investissement générateur d'emplois, de la formation et du recyclage professionnel, sans oublier la promotion et la culture de l'emploi indépendant ainsi que de l'économie sociale, etc.

2.3.2.9

Intégrer tous les facteurs d'une politique touristique: les projets de tourisme pour le redressement économique et social des zones en déclin doivent prévoir de donner une meilleure impulsion à tous les éléments qui, en plus de ceux qui ont déjà été cités, peuvent configurer une politique touristique. Ainsi, il faudra déterminer la contribution des facteurs culturels, historiques, en termes de patrimoine, naturels, sportifs, etc.

2.3.2.10

Un défi important, qui a déjà été relevé et qui a produit des effets positifs dans certaines zones est la mise à profit d'éléments qui étaient présents dans les activités antérieures pour les intégrer dans la conception de nouvelles alternatives dans le domaine du tourisme.

2.3.3

Il apparaît comme important d'analyser de façon attentive, dans les différents pays de l'Union, les expériences qui ont réussi, non seulement pour tenter de les reproduire en les adaptant à d'autres conditions, mais également pour les soutenir et les renforcer. Mais, dans la mesure où il ne semble pas que les expériences positives soient très nombreuses, il n'est pas aisé de définir une gamme très étendue et diversifiée d'expériences positives.

2.3.4

Il est important que les différentes destinations touristiques dans les zones en déclin puissent fonctionner en réseau, ce qui donnerait des bases fortes à la promotion du tourisme dans ces zones et leur permettrait de profiter mutuellement de leur expérience.

2.3.5

Le renforcement et la promotion de l'emploi indépendant est sans doute un facteur très important pour que les travailleurs puissent s'adapter à une nouvelle réalité. L'étude de cette contribution constituera sans doute certainement un apport majeur pour les zones en déclin dans leur processus de transformation en zones de tourisme et notamment de tourisme rural. Il conviendra d'étudier les soutiens dont cette forme d'emploi a besoin pour devenir un instrument efficace dans ce difficile processus d'adaptation.

2.3.5.1

Quelques initiatives à mettre en œuvre en ce domaine:

2.3.5.1.1

Dans le cadre de l'Union européenne, on entend par emploi indépendant la capacité et la décision des travailleurs d'exercer une activité pour leur propre compte, tant de manière individuelle que collective. Le travailleur indépendant est avant tout une personne qui, dans le cadre de son activité entrepreneuriale autonome, entretient avec des fournisseurs et des clients des relations d'ordre commercial et social.

2.3.5.1.2

Durant des années, le travail indépendant a représenté une forme efficace de défense contre la crise économique qui touchait le secteur de l'industrie, dans la mesure où il a permis de maintenir l'emploi et a apporté une réponse aux nouveaux besoins en matière de création d'emplois.

2.3.5.1.3

À l'heure actuelle, c'est parmi les jeunes et les femmes que l'on trouve le plus de travailleurs indépendants.

2.3.5.1.4

Une offre touristique basée sur le travail indépendant doit, pour être efficace, motiver de nouvelles capacités professionnelles. Voici la liste non-exhaustive des nouvelles professions rurales susceptibles de voir le jour:

2.3.6

Il y aurait encore beaucoup à dire sur le tourisme social, qui sera sans doute appelé à l'avenir à devenir une alternative dans de nombreuses zones en déclin et qui cherchent dans le tourisme une nouvelle activité économique. Il est à noter, que, grâce à ses caractéristiques propres, le tourisme social constitue un bon instrument de lutte contre la saisonnalisation et pour l'étalement des vacances.

2.3.7

Le nouveau scénario européen pour donner un élan aux alternatives touristiques dans les zones en déclin: L'avis fait référence aux opportunités offertes par l'Europe élargie pour, dans le contexte de cette problématique, établir des cadres de référence pour l'action, l'apport de changements en termes d'information, des projets en partenariat, la promotion des bonnes pratiques, le développement de la coopération public-privé, etc.

2.3.8

Par ailleurs, l'engagement, consacré dans le traité constitutionnel, pris envers les citoyens et leurs droits ainsi que vis-à-vis des régions et des zones les plus défavorisées permet d'envisager dans notre avis, conjointement au traitement du tourisme dans le contexte constitutionnel, une réponse à l'échelle européenne à même de s'ajuster aux réalités nationale, régionale et locale.

2.4

Prise en considération des lignes d'actions de nature à contribuer à l'élaboration d'une alternative. Les avis antérieurs du CESE, les initiatives de la Commission et du Parlement européen ainsi que les expériences d'institutions telles que l'Organisation mondiale du tourisme et le Bureau international du tourisme social, sont prises en compte dans le texte du présent avis.

2.5

Les expériences en tant qu'axe fondamental: cet avis se veut pratique et utile, en particulier pour les zones au redressement desquelles nous souhaitons contribuer de façon positive. Aussi, rendra-t-il compte de bonnes pratiques existantes en matière de développement de ce type d'initiatives.

3.1

Il n'est pas facile de définir avec exactitude ce que recouvre l'expression «zones en déclin» à laquelle se réfère le titre de cet avis, et ce, non seulement en raison de la variété des caractéristiques susceptibles de la définir: origine et cause du déclin, importance ou ampleur de ses effets, éparpillement géographique, mais aussi et surtout en raison du fait que ce déclin a des conséquences plus ou moins graves sur la vie des personnes qui vivent dans ces zones et sur les entreprises qui y exercent leur activité.

3.2

L'histoire économique des différentes zones en déclin présentée à travers différents indicateurs, est sans doute la première chose à examiner pour définir et établir leur typologie car elle révèle si le déclin est intervenu de façon récente et a été provoqué par des mutations technologiques, sociales ou économique externes ou s'il s'agit d'une situation structurelle en raison de laquelle une zone donnée n'a, à aucun moment de son histoire, atteint un développement économique à même de générer richesse et bien-être pour ses habitants. Il ne fait aucun doute que cette différence a une grande influence sur le choix de la solution la mieux adaptée au problème du déclin et sur la recherche d'alternatives efficaces. L'expérience des entreprises, la formation des habitants et, par conséquent, la possibilité d'imaginer une activité nouvelle ou de substitution, sont très différentes selon les cas.

3.3

Dans le cas des zones qui n'ont pas encore atteint un niveau de développement économique suffisant, les causes peuvent en être très variées: une situation géographique périphérique, des conditions environnementales extrêmes, des infrastructures insuffisantes, un caractère peu entreprenant des populations locales et, en somme, tout un ensemble de circonstances qui ont poussé et poussent encore les populations locales à émigrer vers des zones où les possibilités de développement économique sont meilleures, tant à l'intérieur du pays qu'à l'étranger. En définitive, le dépeuplement progressif à caractère essentiellement rural de larges zones d'Europe et le déracinement social qui en découle, est un problème auquel sont en train de s'attaquer de façon déterminée les politiques et les instruments communautaires de développement régional. Le tourisme, et le développement qui accompagne cette activité, représentent un objectif à atteindre pour un certain nombre d'actions importantes allant en ce sens.

3.4

Pour ce qui concerne les zones qui, à une certaine époque, ont réussi à développer une activité économique prospère et diversifiée fondée par exemple sur l'agriculture, l'activité minière, l'industrie textile, métallurgique, ou chimique et qui, pour diverses raisons, ont dû abandonner cette ou ces activités, le problème réside dans le fait qu'un modèle de société a été détruit avec toutes les répercussions que cela implique sur la population et le réseau d'entreprises de la zone. Dans ces cas précis, la mono-activité ou une trop faible diversification économiques sont des facteurs aggravants qui rendent plus difficile la recherche d'une alternative à la perte d'emplois provoquée par le déclin économique.

3.5

Les facteurs qui peuvent influer et influent de fait sur le déclin d'une zone auparavant active, rentable, compétitive et génératrice d'emplois et de richesses peuvent être très différents, mais il est possible que la mondialisation de l'activité économique et les mutations technologiques soient la source de tous ces facteurs et leur dénominateur commun. Les marchés évoluent rapidement et souvent brusquement. La stabilité que représentait l'industrie jusqu'au siècle dernier aux yeux des nations ayant su appliquer à leur profit les principes industriels n'existe plus. À sa place on trouve aujourd'hui les mutations technologiques, l'évolution sociale, l'élargissement des marchés, la circulation instantanée de l'information d'un bout à l'autre de la planète, la mondialisation de la concurrence et la délocalisation de la production de biens et de services. Le coût de la main-d'œuvre est devenu la principale variable présidant au choix de la localisation des industries mais les facteurs qui déterminent la compétitivité d'une activité économique sont les capacités en matière de recherche, le développement et l'innovation, la proximité et la qualité des services, la valeur de la gestion et le professionnalisme des salariés, avec l'accès aux technologies. Enrayer le processus de désindustrialisation de l'Europe et trouver des alternatives génératrices d'emploi sont les deux missions qui représentent sans doute le défi le plus important que doit relever l'Europe, comme il ressort de la stratégie de Lisbonne.

3.6

Les effets induits par le déclin d'une zone donnée sur sa population et ses entreprises sont multiples: perte d'emplois, appauvrissement général, mutations démographiques et dépeuplement, disparition du réseau entrepreneurial, etc. Il est cependant important de noter que ces effets se répercutent encore sur plusieurs générations et sous des formes très différentes. La première génération, confrontée directement au déclin économique, trouve souvent une forme de substitution dans les instruments de la protection sociale. Si elle n'est pas désirée, celle-ci est pourtant indispensable dans la mesure où les aides sociales procurent les revenus nécessaires. Cette situation se produit lors de la disparition des grandes entreprises industrielles et minières, qui accule les personnes jeunes et d'âge moyen, potentiellement aptes à travailler, à l'inactivité et les poussent à se tourner vers l'aide sociale pour pouvoir survivre. Cette situation subie a beau être traumatisante, le problème de la génération suivante qui ne dispose ni d'emplois ni de ressources sociales est sans doute encore plus angoissante. Dans des situations de ce type, l'esprit d'entreprise, la diversification des activités, la formation sont bien plus qu'un atout, une nécessité absolue.

3.7

En définitive, ces zones dites en déclin, soit en raison d'un développement économique insuffisant, soit en raison de facteurs conjoncturels qui ont stoppé leur développement, peuvent trouver dans le tourisme une alternative viable apte à réamorcer leur développement économique dans la mesure où cette industrie a fait ses preuves: puissante, stable, disposant de bonnes perspectives d'avenir et de croissance et créatrice d'emplois, elle peut également contribuer au maintien de l'équilibre économique, social et environnemental en termes de durabilité. Il est clair que les mutations culturelles et économiques que doit engendrer, selon toute probabilité, cette reconversion, ne représentent pas une évolution facile, et toutes les initiatives ne seront pas couronnées de succès, mais les alternatives qui s'offrent aux zones en déclin sont peu nombreuses et d'autres, qui pourraient éventuellement être envisagées, exigent des conditions encore plus difficiles à réunir.

3.8

Par ailleurs, il faut savoir que l'on trouve parfois à la périphérie ou à proximité des grandes villes, et ceci même quand leur économie est florissante, des zones marginales et dégradées dont l'activité économique est très réduite voire nulle. Certains événements de portée internationale peuvent favoriser leur valorisation et leur réactivation économique. Ainsi, les expositions universelles de Séville et Lisbonne, ou les olympiades de Barcelone et, plus récemment, d'Athènes ont constitué un facteur essentiel de réhabilitation physique. Elles ont enclenché une dynamique présentant les caractéristiques et créant les conditions propices à l'établissement d'une nouvelle zone touristique.

4.1

Une fois analysé la situation, l'origine et les caractéristiques essentielles des zones en déclin, il convient de déterminer les objectifs et méthodes qui permettront, comme l'indique le titre de cet avis, de connaître la contribution du tourisme au redressement économique et social de ces zones en déclin.

4.1.1

Il faut avoir à l'esprit tout d'abord, que toute action de développement économique doit impérativement avoir comme objectif premier de créer les conditions propres au développement personnel et social des habitants de cette zone, afin qu'ils ne soient pas forcés à émigrer ou à quitter la région. En fait, ces actions doivent contribuer à maintenir l'enracinement social que les habitants ont, durant des générations, réussi à préserver avec leur environnement le plus proche. Pour ce faire, les initiatives touristiques envisagées en tant qu'alternatives, doivent, de façon efficace, établir non seulement les infrastructures nécessaires mais également assurer l'emploi stable des personnes qui dépendent de cette activité au sens le plus large. Si l'objectif premier est de sauvegarder l'enracinement social, il est essentiel comme alternative au chômage provoqué par le déclin socioéconomique, de créer des produits touristiques durables et viables à long terme.

4.2

Par ailleurs, toute action de développement économique dans les zones en déclin doit être motivée par un objectif de diversification de l'activité économique. En effet, dans des zones caractérisées par une mono-activité industrielle, le déclin peut être lié d'une façon ou d'une autre aux mutations technologiques ou à l'évolution des marchés. Dans ce cas, il est nécessaire afin que cette situation ne se répète pas, que s'articule tout un ensemble d'activités complémentaires et diversifiées capables de soutenir l'avenir économique de la région. En raison de son caractère transversal et de la multiplicité de ses intervenants: grandes entreprises, PME, entreprises familiales, multinationales, entreprises ayant des objectifs sociaux et des orientations commerciales très variés, le tourisme est un facteur intéressant de diversification du système de production dans une zone donnée.

4.3

L'équilibre durable de l'activité dans ses aspects économiques, sociaux et tout particulièrement environnementaux, est un autre des objectifs que doit viser toute action de développement pour les zones en déclin. Il arrive souvent que le déclin d'une activité industrielle ou minière détériore gravement la zone: constructions obsolètes et abandonnées, déchets industriels polluants, dégradations physiques, sols contaminés en sont les manifestations les plus fréquentes, ce qui, évidemment, est loin de constituer l'environnement idéal pour le développement d'une activité touristique qui nécessite plutôt des conditions où la nature doit se montrer sous son meilleur jour.

4.3.1

En principe, c'est aux industries installées dans une zone que revient la tâche de rétablir les conditions naturelles d'origine ou, dans la mesure du possible, de réhabiliter cette zone. Dans la pratique, il n'est évidemment pas simple pour ces entreprises d'appliquer ce principe, puisqu'elles sont elles-mêmes dans une situation de déclin qui ne le permet pas. Dans ce cas, il appartient aux pouvoirs publics d'intervenir à titre subsidiaire afin d'assurer les bonnes conditions environnementales de la zone concernée. Cela est important notamment lorsque les entreprises délocalisées ont obtenu des subventions publiques au moment de leur installation. La responsabilité sociale des entreprises doit leur permettre de faire face à ces coûts additionnels dérivés de leur activité

4.4

Il convient d'assurer le succès de ces objectifs difficiles à atteindre en partant du principe que le dialogue social constitue un élément clé du développement des alternatives. Le dialogue social entre les agents économiques et sociaux, entre les chefs d'entreprise et les travailleurs par le biais des syndicats et associations d'entreprises est essentiel au bon déroulement des projets et initiatives. La société civile sous toutes ses formes: associatives; civiques et organisations de consommateurs peut et doit également prendre part à ce processus.

4.4.1

Il est important cependant que, dans les zones en déclin, les pouvoirs publics s'engagent et participent activement à la promotion d'alternatives, que celles-ci soient liées au tourisme ou à un autre secteur d'activité. La coopération entre les différents niveaux administratifs et institutionnels publics doit assurer les conditions propices au succès de ces initiatives et, s'il le faut, contribuer à la viabilité économique des projets. Les Fonds structurels de l'UE sont des instruments privilégiés pour cette action coordonnée des niveaux européens, nationaux, régionaux et locaux en matière de recherche puis de mise en œuvre des projets et initiatives de développement régional aptes à revitaliser les zones en déclin.

4.5

La formation des habitants des zones en déclin est un élément clé du processus de réhabilitation de ces zones et il convient d'assurer la reconversion professionnelle des chômeurs afin qu'ils puissent trouver un emploi dans les activités alternatives qui sont généralement très différentes de leur précédent travail quant aux conditions et aux compétences requises. La pratique démontre que cette reconversion est un défi important et que seules des actions de formation volontaires et suivies permettront aux travailleurs du secteur primaire de s'adapter au secteur tertiaire. Cette reconversion n'est pas moins importante pour les travailleurs de la génération suivante qui n'ont pas eu à souffrir directement de la perte d'un emploi mais dont l'environnement professionnel ne leur permet pas d'espérer pouvoir s'employer dans le secteur d'industrie traditionnel de la zone. Seules, des actions de formation sont susceptibles de pallier à cette absence de perspectives professionnelles.

4.6

Pour ce qui relève de notre problématique, le processus d'élargissement européen porte en lui des éléments handicapants mais aussi positifs. Handicapants, car les zones à développer sont plus nombreuses, avec un passé industriel, minier ou agricole difficile à surmonter, et positifs car la mobilité et la demande en matière de loisirs et de tourisme pourraient augmenter considérablement, et renforcer ainsi l'industrie touristique. L'action de promotion d'un modèle touristique durable européen peut être un bon instrument de développement économique pour certaines zones en déclin.

5.1

L'un des principaux objectifs de cet avis est de recueillir, analyser puis appliquer les différentes bonnes pratiques tirées des expériences touristiques alternatives réussies dans les zones en déclin.

5.1.1

À cet égard, outre les diverses expériences qui ont pu être mises en valeur lors de l'audition de Cordoue organisée par le CESE en coordination avec l'administration provinciale, d'autres initiatives très instructives ont également pu être recueillies qui méritent d'être étudiées et analysées afin de pouvoir servir d'exemple.

5.2

Expérience des Asturies (Espagne): Expérience réussie d'une région essentiellement minière et industrielle, qui se mobilise face au déclin de ces secteurs et à la perte d'emplois qui en résulte, pour se tourner vers le développement intensif de son tourisme. Dans la logique de cette alternative, un certain nombre de labels et produits touristiques liés au concept de la nature et de la province des Asturies ont été créés.

5.2.1

On peut dire de cette nouvelle stratégie de développement local que c'est un succès marqué, dans la mesure où le taux d'emploi de la région a augmenté de 8 % au cours des dernières années. Il est manifeste que dans ce cas précis, le choix de la durabilité environnementale a été le gage d'un tourisme de qualité en harmonie avec la nature, et que les acteurs économiques et sociaux ainsi que les institutions publiques se sont associés pour soutenir activement ce changement de stratégie et de modèle pour la région.

5.3

Expérience de Zabrze (Pologne). Dans toute la région de Silésie, la transformation de l'économie et des marchés a provoqué la disparition des nombreuses entreprises, et causé la perte de dizaines de milliers d'emplois laissant un paysage désolé parsemé d'installations industrielles abandonnées. De nombreux efforts de promotion touristique ont été faits mais la région continue de souffrir de son image traditionnelle de zone industrielle aux paysages sombres et défigurés. Cette image peu attirante pour les touristes pourrait cependant devenir un atout pour la vie sociale et économique de la région si le patrimoine industriel de la zone était exploité à des fins touristiques comme le souhaitent et le prévoient les autorités. Il s'agit de transformer les sites industriels désaffectés en sites touristiques qui auraient l'avantage d'avoir un caractère permanent et non pas saisonnier. Le patrimoine industriel serait ainsi conservé, préservant le caractère original des villes et de leurs environs.

5.3.1

Ce projet présente cependant de nombreuses difficultés. Au mauvais état des installations techniques et à la déshérence du patrimoine s'ajoutent des problèmes liés à la propriété des sites, au manque de ressources financières et de personnel qualifié, à l'absence d'infrastructures d'accueil et d'autres facteurs qui font que seul un petit nombre de sites «d'archéologie industrielle» remplissent les conditions propres à des produits touristiques rentables. Les Fonds structurels européens tels que le FEDER ou le FSE peuvent jouer un rôle capital en faveur du financement des projets et de la formation de la population.

5.3.2

Un projet touristique d'exploitation des sites postindustriels intitulé «Circuit de sites d'archéologie industrielle» a été élaboré au niveau régional. Celui-ci regroupe 30 sites sélectionnés en fonction de différents critères tels que l'accessibilité, l'attractivité, la capacité d'accueil et la sécurité des visiteurs.

5.3.3

Dans le cas particulier de la municipalité de Zabrze, ville de taille moyenne située au sud de la Pologne, les autorités municipales ont su apprécier l'importance du tourisme industriel dont Zabrze est, depuis 2003, un modèle reconnu ayant obtenu un certain nombre de certifications significatives dans le domaine touristique. Zabrze a non seulement su opposer sa propre alternative au déclin de l'industrie minière de la région, mais également s'imposer comme un centre de réflexion et d'inspiration pour les prochains projets de développement du tourisme industriel en Pologne et dans toute l'Europe, en organisant des conférences internationales telles que celles qui ont eu lieu en septembre 2004 et mai 2005 destinées à étudier «les trésors du patrimoine industriel dans le cadre du tourisme et des loisirs». Ces conférences ont débouché sur les résolutions de Zabrze qui représentent un point de vue précieux sur l'exploitation du patrimoine industriel appliqué au tourisme et aux loisirs. Il convient ici de noter la volonté de l'OMT de s'engager dans le processus de création d'un réseau de tourisme industriel qui contribuerait à la promotion des produits.

5.3.4

En définitive, l'expérience de Zabrze constitue une source précieuse d'enseignements qui pourront certainement servir sur d'autres sites dont les caractéristiques sont similaires et auxquels on cherche à donner une orientation touristique. Le CESE reconnaît expressément la valeur de cette expérience, la soutient et la diffusera si cela peut s'avérer utile.

5.4

Expérience du Musée de la mine de Río Tinto à Huelva (Espagne). La mine de Río Tinto a, dans le passé, été le centre d'une production abondante de métaux précieux ayant assuré la prospérité de la région depuis l'époque romaine. À la suite de la fermeture de la mine en 1982, cette zone connut une période de dépression économique. C'est aujourd'hui le musée de la mine de Río Tinto qui gère cet héritage. Ce musée est le point central du parc minier de Río Tinto, conçu comme un parc à thème qui comprend les villages et les paysages du bassin minier. Sur un espace de 900 hectares, ce parc minier est un lieu que les visiteurs peuvent parcourir en train le long de l'ancienne voie ferrée qui transportait le minerai à Huelva. Ils peuvent également visiter d'anciennes mines, un cimetière romain et le village minier construit par la compagnie anglaise propriétaire de la mine à la fin du 19ème siècle. Ce site laissé à l'abandon est donc devenu un lieu de loisirs et permettant à la population de se réapproprier le patrimoine et la culture de cette zone. Dans ce cas comme dans d'autres, c'est «l'expérience», moteur habituel de l'intérêt touristique, qui permet aux entreprises exploitantes de pouvoir rentabiliser certaines zones qui, sans cela, seraient laissées à l'abandon.

5.5

Expérience de la zone minière et industrielle de Peñarroya-Plueblonuevo (Espagne). Ce site possède un riche patrimoine industriel, vestige d'un grand centre manufacturier du 20ème siècle, et fait actuellement l'objet d'une réhabilitation en zone d'activités de loisirs pour la population locale et les visiteurs. Il est important de noter que plusieurs villages de la vallée d'Alto Guadiato dans la province de Cordoue se sont associés autour d'un projet commun de revalorisation de différents éléments, dont par exemple le musée géologique minier de Peñarroya-Pueblonuevo. Cette démarche a été entreprise dans le souci de développer l'activité touristique, ce qui pourrait apporter une nouvelle vitalité économique à certains villages dont les habitants victimes du déclin de l'activité minière ont perdu leur emploi. Cette expérience s'inscrit dans le cadre d'une offre globale et coordonnée d'ordre gastronomique, sportif et culturel associant les populations de Fuenteovejuna, Bélmez et autres localités de la zone et qui intègre d'anciens centres industriels et géologiques.

5.6

Le réseau muséographique des sciences et techniques de Catalogne (Espagne) comprend une vingtaine de sites relevant de l'archéologie industrielle dans la région catalane. Ces lieux présentent diverses caractéristiques selon le domaine concerné: textile, industrie, papeterie, tannerie, transports, etc. Pendant plusieurs siècles, l'industrie catalane a joué un rôle économique majeur et a permis aux domaines culturel, architectural et social constitutifs de l'identité collective catalane de bénéficier d'un rayonnement extraordinaire. La conception du réseau muséographique nécessite que les 20 sites fassent l'objet d'une promotion touristique globale pour qu'il puisse agir en définitive comme un réseau de sites d'intérêt touristique culturel. Ce mode d'action est également adaptable aux projets dont les caractéristiques sont similaires.

5.7

Une autre expérience intéressante a été patronnée par le Bureau international du tourisme social (BITS) à la Roche-en-Ardenne en Belgique. Sur cette zone carbonifère en déclin, l'établissement d'un centre de vacances de tourisme social a contribué au développement alternatif de la région tout en y créant de nombreux emplois.

5.8

Dans toute l'Europe, de nombreuses expériences touristiques innovantes sont menées actuellement pour tenter de développer, même de façon partielle, une alternative à des situations de déclin économique. À cet égard, il convient de citer par exemple la possibilité offerte aux touristes par des professionnels de la pêche traditionnelle de passer une journée sur leur bateau et de participer activement à leur travail. Ainsi, l'expérience vécue par ces touristes au contact d'une réalité professionnelle et culturelle dotée d'un fort attrait touristique permet par ailleurs d'améliorer les recettes d'une activité en déclin.

5.9

Le CESE soutient la déclaration conjointe de l'EFFAT (Syndicat européen de l'alimentation, de l'hôtellerie, du tourisme et de l'agriculture) et de l'HOTREC (Confédération européenne des Associations nationales de l'hôtellerie, de la restauration, des cafés et établissements similaires) dans laquelle les signataires énoncent une série de lignes d'action visant à maintenir et à développer l'emploi du secteur du tourisme dans les zones rurales.

6.1

Au cours des diverses réunions du groupe d'étude chargé d'élaborer cet avis, et de la fructueuse audition réalisée à Cordoue, il a été possible de recueillir non seulement les opinions consignées dans le précédent texte du projet d'avis, mais aussi de précieuses conclusions et recommandations.

6.2

Comme il apparaît dans divers documents de la Commission, du CESE et de multiples sources d'étude, le tourisme est une activité économique de grande importance non seulement du strict point de vue économique mais également social et environnemental. Il convient d'indiquer notamment que le tourisme est une industrie puissante, stable, disposant de bonnes perspectives d'avenir et génératrice d'emplois, qui peuvent d'ailleurs être de qualité si cette activité respecte des critères de durabilité à court, moyen ou long terme.

6.3

Le déclin socioéconomiques des zones touchées dans différents pays d'Europe peut avoir des causes et des caractéristiques diverses mais la perte d'emplois et l'absence d'alternative économique en est la manifestation la plus visible et la conséquence la plus pénible pour la population locale dont les représentants se voient souvent forcés à émigrer à la recherche d'un travail différent de celui qu'ils occupaient précédemment. Le dépeuplement de larges zones agricoles, industrielles et minières est l'effet indésirable entraîné par les mutations de la structure économique.

6.4

L'enracinement social de la population locale est l'objectif fondamental de toute politique visant à l'équilibre régional par l'élaboration d'alternatives viables pour les zones en déclin et les Fonds structurels européens sont l'un des instruments essentiels de cette politique d'enracinement. Le maintien ou la création d'emplois doit être considéré comme une priorité absolue dans cette optique d'insertion sociale.

6.5

Même lorsque les situations sont très différentes, le tourisme est sans doute une bonne alternative pour lutter contre le déclin, dans la mesure où il représente une source d'activité économique à fort potentiel de développement social, des entreprises et de l'emploi. Diverses expériences à tous les niveaux l'ont d'ailleurs prouvé.

6.6

Mais dans cette recherche de l'alternative touristique pour les zones en déclin, les difficultés et obstacles de toutes sortes ne manquent pas. On peut notamment signaler que ces zones ne sont pas en principe «naturellement» touristiques, bien au contraire, dans la mesure où elles sont parfois dégradées et totalement dépourvues d'attrait. Il est, pour cette raison, très difficile de réhabiliter ces zones ou de créer un environnement propice au développement viable du tourisme, c'est pourquoi il est important de créer la demande par une offre et des produits adaptés.

6.7

À cette situation de base peu favorable à une alternative touristique pour les zones en déclin, s'ajoutent des obstacles de différente nature:

6.8

Mais l'alternative du tourisme et les difficultés inhérentes à ce processus sont précisément les deux variables sur lesquels doivent se concentrer les pouvoirs publics, les acteurs sociaux et les citoyens en général pour relever le défi que représente la concrétisation de ce potentiel touristique. La politique régionale européenne et les autres politiques communautaires dans les domaines touristique, culturel, de l'emploi, des transports, des infrastructures, etc. doivent soutenir les objectifs poursuivis et mettre leurs actions en commun pour les réaliser. Dans cette perspective, il convient de ne pas occulter la situation des zones en déclin et d'affronter les risques et les obstacles de l'alternative touristique, car à part le tourisme, les autres alternatives pouvant faire redémarrer l'économie de ces zones ne sont ni faciles ni très nombreuses.

6.9

Afin que l'alternative touristique pour les zones en déclin soit viable, celle-ci doit remplir plusieurs conditions:

6.10

De nombreuses variables président au choix de l'offre touristique pour une zone donnée, et il est difficile de dire quelle offre est la mieux adaptée à chaque cas. À titre d'exemple, il convient cependant de citer quelques activités ayant un lien, direct ou non, avec le tourisme et qui, à ce titre, peuvent contribuer à la création d'un espace touristique alternatif: l'agrotourisme et le tourisme rural, complétés par l'artisanat, la production et le commerce de produits alimentaires locaux; le tourisme industriel, pour lequel nous avons énuméré quelques exemples de bonnes pratiques; le tourisme de santé; le tourisme culturel, etc. La réussite à long terme du tourisme rural passe par le soutien des pouvoirs publics.

6.11

La typologie des entreprises créatrices de produits et d'activités touristiques dans les zones en déclin est la même que pour une activité touristique classique mais il convient cependant de citer:

6.12

Afin d'assurer la viabilité des entreprises touristiques créées à titre d'alternatives dans les zones en déclin, il est essentiel de faire en sorte que se développe parallèlement tout un réseau d'activités complémentaires unies dans un intérêt commun et capables de s'allier au sein d'une authentique «alliance touristique» faisant de chaque entreprise l'une des composantes d'une offre touristique globale. Les aspects culturels, gastronomiques, environnementaux, d'hébergement et, en bref, toute les activités économiques relevant de «l'attrait touristique» doivent être coordonnées, tant au niveau du secteur public que privé. Cette synergie que l'on retrouve parfois dans le tourisme traditionnel est vitale pour les entreprises nouvelles et alternatives créées dans les zones en déclin en raison de leur extrême fragilité commerciale et des difficultés qu'elles ont à s'implanter. Le modèle du «circuit touristique» faisant intervenir un grand nombre d'acteurs économiques est l'une des façons de concrétiser l'alliance recherchée. Quoi qu'il en soit, tous les acteurs économiques et sociaux doivent s'associer pour renforcer la coopération entre les entreprises.

7.1

Le redressement socioéconomique des zones européennes en déclin est, pour les pouvoirs publics à tous les niveaux, les acteurs socioéconomiques et les citoyens, un défi de taille que nous devons absolument relever si nous ne voulons pas acculer certaines régions au dépeuplement en condamnant leurs habitants à la pauvreté ou à l'immigration. L'alternative touristique est une possibilité parmi d'autres mais sa valeur ajoutée, sa capacité à créer des emplois et ses perspectives d'avenir en font la possibilité privilégiée et prioritaire.

7.2

Il est vrai que les politiques européennes ainsi que les documents élaborés par les institutions plaident en faveur de cette voie: la Commission européenne, le Parlement et le Comité économique et social européen favorisent et encouragent cette alternative mais les ressources financières accordées par les Fonds structurels pour les actions en ce domaine restent insuffisantes. Il est en outre de plus en plus compliqué d'en faire un usage favorisant un nouvel élan économique. Il est suggéré à la Commission de réaliser un projet pilote fondé sur des expériences réussies, qui étudierait dans la pratique la meilleure méthodologie pour l'application des Fonds structurels à la promotion du tourisme dans les zones en déclin socio-économique.

7.3

D'autres institutions telles que l'Organisation mondiale du tourisme (OMT) et le Bureau international du tourisme social (BITS) réalisent actuellement des actions stratégiquement importantes dans la mesure où celles-ci renforcent et favorisent les réseaux de promotion et d'intercommunication, indispensables à la viabilité des projets touristiques dans les zones en déclin.

7.4

À l'échelle des États membres, il conviendrait que ceux-ci coordonnent les actions de leurs différentes niveaux administratifs: national, régional et local. La création d'observatoires du tourisme qui analyseraient les possibilités du secteur et élaboreraient les différentes stratégies et politiques intégrées de développement touristique sont à cet égard un bon instrument de diagnostic et d'action.

7.5

Dans le cadre de plusieurs de ses avis portant sur le tourisme, le CESE appelle à la promotion de politiques européennes visant à l'établissement d'un modèle touristique européen fondé non pas exclusivement sur des réglementations mais sur des valeurs et des principes de durabilité, de protection environnementale, de qualité des services, des produits et de l'emploi, de sécurité des consommateurs, de coopération public-privé, d'accessibilité pour tous, de renforcement du patrimoine et de la culture locaux, et sur d'autres valeurs garantissant qu'en Europe et ailleurs, le tourisme respecte des principes de durabilité à court, moyen et long terme. Le présent avis est une contribution supplémentaire à ce corpus documentaire stratégique et politique. Il présente tout ce que le tourisme, en tant qu'élément constitutif du modèle touristique européen, peut apporter au redressement socioéconomique des zones en déclin.

8.

Le Comité économique et social européen éditera et publiera le présent avis et le présentera à titre de contribution du CESE lors de Forum européen du tourisme qui se tiendra en octobre 2005 à Malte, sous l'intitulé «Déclaration de Cordoue sur la contribution du tourisme au redressement économique et social des zones en déclin».

31.1.2006   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 24/11

1.1

La directive 2004/18/CE du 31 mars 2004 réglemente et garantit la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services. Cette directive a rassemblé les directives précédentes traitant de cette matière, en a modifié le contenu et a mis en place un cadre juridique simplifié.

1.2

En définissant son champ d'application, la directive a fixé une série de seuils au-dessous desquels la législation n'est pas applicable; par ailleurs, elle a prévu une procédure spécifique pour la révision périodique de ces seuils.

1.3

Les seuils visés par la directive sont fixés en euros, tandis que ceux établissant les obligations internationales de l'Union au titre de l'accord OMC sur les marchés publics sont établis en droits de tirage spéciaux (DTS). L'article 78 de la directive prévoit un mécanisme qui permet à la Commission de vérifier et de réviser les seuils si l'évolution des taux de change DTS — euros le rend nécessaire. Même en cas de révision, le niveau des seuils doit rester fondamentalement identique.

1.4

La Commission avait décidé de maintenir inchangé, en particulier, le niveau des seuils de 249.000 euros applicables aux marchés publics de services subventionnés à plus de 50 % par les pouvoirs adjudicateurs (art. 8 b) et aux marchés publics de fournitures passés par les pouvoirs adjudicateurs autres que ceux visés à l'annexe IV (c'est-à-dire par les pouvoirs adjudicateurs n'étant pas des autorités gouvernementales centrales).

1.5

À cause d'une erreur matérielle, l'article 78 prévoit que les marchés subventionnés à plus de 50 % par les pouvoirs adjudicateurs, visés à l'art. 8b), soient alignés sur un seuil différent, qui en abaisse dans les faits le niveau.

2.1

La proposition de directive cherche simplement à corriger cette erreur matérielle. En rectifiant l'article 78, on rétablit la cohérence entre le seuil indiqué à l'article 8, qui réglemente le champ d'application de la directive, et le mécanisme de révision des seuils prévu par ce même article 78.

2.2

Le CESE ne peut qu'exprimer un avis favorable sur une modification qui redonne cohérence au texte normatif.

2.3

Les observations ci-dessus valent notamment dans la perspective de la prochaine échéance prévue pour la révision des seuils, aux termes de l'article 78, paragraphe 4, qui devrait avoir lieu en novembre 2005.

31.1.2006   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 24/12

1.1

La Commission a présenté une proposition de règlement concernant les droits des personnes à mobilité réduite lorsqu'elles font des voyages aériens afin de garantir aux personnes handicapées et à mobilité réduite une égalité des chances dans le domaine du transport aérien par rapport au reste de la population.

1.2

La Commission considère les voyages aériens comme l'un des outils permettant l'intégration et la participation active des personnes handicapées à la vie économique et sociale.

1.3

La Commission inscrit cette initiative dans le contexte de ses politiques de non-discrimination, qui se fondent sur le principe général exprimé dans l'article 21 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. En outre, l'article 13 du traité CE permet à la Communauté européenne de combattre toute discrimination fondée notamment sur un handicap.

1.4

Le règlement vise à faire bénéficier tous les citoyens des possibilités offertes par le marché unique des services de transport aérien.

1.5

La proposition de la Commission constitue la première législation visant spécifiquement les personnes handicapées dans le droit communautaire européen, même si elle a des retombées positives pour bon nombre de personnes âgées, ainsi que pour les passagers à mobilité temporairement réduite.

1.6

La proposition, qui vise à empêcher tout traitement inéquitable, est basée sur quelques principes fondamentaux:

1.7

Les engagements volontaires pris ces dernières années par les transporteurs aériens et les aéroports doivent être considérés comme un premier pas encourageant vers la suppression des traitements inéquitables et l'assurance d'une assistance de qualité pour les personnes à mobilité réduite. Ces engagements se sont toutefois avérés insuffisants et il convient de définir des règles et responsabilités précises dans ce domaine clé.

2.1

Le Comité se félicite de l'initiative de la Commission et souscrit pleinement aux principes fondamentaux de la proposition.

2.2

Le règlement contribue clairement à supprimer les obstacles au transport aérien des personnes à mobilité réduite. Il se rattache également au récent règlement communautaire relatif à l'indemnisation et à l'assistance des passagers en cas de refus d'embarquement et d'annulation ou de retard important d'un vol (1) qui contribue à renforcer les droits des passagers.

2.3

Par ailleurs, dans ses avis récents (2), le Comité insiste sur la nécessité d'adopter une législation qui va au-delà de l'emploi, qui traite des obstacles rencontrés par les personnes handicapées dans d'autres domaines. La mobilité est un facteur clé de l'intégration sociale des personnes handicapées.

2.4

Le CESE regrette que la législation ne contienne aucune disposition relative à l'accessibilité aux personnes handicapées des infrastructures aéroportuaires, des véhicules utilisés pour le transport des passagers et des avions. Le CESE note que seules de telles dispositions garantiront une égalité des chances dans le domaine du transport aérien. Le Comité invite la Commission européenne à présenter une nouvelle législation garantissant l'accessibilité de tout nouveau matériel de transport et toute nouvelle infrastructure, ainsi que la suppression progressive des obstacles existants.

2.5

Le Comité souscrit au cadre général du règlement et adhère en particulier au principe d'une entité gestionnaire des services unique et centralisée dans les aéroports, ce système constituant le moyen le plus sûr de garantir la responsabilité, ainsi qu'une assistance de qualité et cohérente aux passagers à mobilité réduite.

2.6

Le Comité estime toutefois que certaines dispositions doivent être renforcées afin de réaliser au mieux l'objectif général.

2.7

Le Comité insiste également sur la nécessité de procéder à une consultation étendue des organisations représentatives de la société civile afin de garantir les droits de tous les citoyens, et notamment des personnes à mobilité réduite, dans le secteur du transport aérien. Par ailleurs, en vue de garantir une mise en œuvre optimale du règlement, il est important de veiller à établir un dialogue — notamment sur les normes de sécurité — entre les aéroports, les prestataires de services, les compagnies aériennes et les organisations représentatives des personnes handicapées, y compris des personnes à mobilité réduite au sein du comité des usagers de l'aéroport.

Le Comité adhère pleinement au fait que l'assistance ne sera pas facturée aux personnes handicapées; il désapprouve néanmoins la proposition figurant au 7ème considérant du projet de règlement CE, selon laquelle l'assistance devrait être financée de manière à en répartir la charge équitablement sur tous les passagers. Le Comité réaffirme que la responsabilité de l'assistance doit être répartie entre les transporteurs aériens qui utilisent un aéroport en proportion du nombre de passagers que chacun d'eux transporte au départ et à destination de cet aéroport et que cela ne doit en aucun cas avoir pour conséquence une augmentation des tarifs des transports aériens payés par les passagers.

2.8

Le Comité note que la dérogation au principe général de l'article 3 (interdiction de refuser le transport), prévue à l'article 4, et qui autorise le refus d'embarquement pour raisons de sécurité, doit être clarifiée afin d'empêcher tout refus arbitraire. Il convient de définir au niveau de l'UE un cadre spécifiant et définissant les exigences de sécurité, sous la forme d'une annexe au présent règlement ou d'un règlement d'application. Actuellement, les règles sont définies par les transporteurs ou par la législation et par conséquent, sont très diverses et parfois contradictoires. La proposition de la Commission européenne qui consiste à définir les exigences de sécurité dans la législation nationale ne résoudrait pas cette question. En outre, les informations sur les exigences de sécurité doivent être fournies à l'ensemble des passagers et pas uniquement sur demande.

2.9

De plus, le Comité constate que le règlement n'envisage pas de disposition explicite obligeant la compagnie aérienne à rembourser la personne dont l'embarquement a été refusé ou à la réacheminer sur un autre vol et la prendre en charge, à la manière de la clause qui est prévue dans le règlement relatif à l'indemnisation et à l'assistance des passagers en cas de refus d'embarquement, d'annulation et de retard important d'un vol.

2.10

Le Comité souligne également le besoin de renforcer les dispositions relatives à l'obligation de fournir une assistance mentionnée à l'article 5. La responsabilité de l'entité gestionnaire de l'aéroport doit être étendue aux passagers en transfert ou en transit dans l'aéroport, à condition que ces derniers aient notifié leur besoin d'assistance 24 heures à l'avance. La formulation actuelle de la proposition («s'efforce») n'est pas satisfaisante. Cependant, il peut être tenu compte de circonstances exceptionnelles indépendantes de la volonté de l'entité gestionnaire.

2.11

Le Comité est d'avis que tous les aéroports européens devraient fixer pour les passagers à mobilité réduite des normes cohérentes et de qualité qui vont plus loin que celles établies à l'annexe 1 du règlement. Le seuil des deux millions de passagers défini dans la proposition actuelle dispenserait bon nombre d'aéroports européens de cette obligation principale. En outre, le Comité estime que pour les petits aéroports accueillant moins d'un million de passagers par an, des normes de qualité (adaptées en fonction de leur taille) doivent également être établies au niveau local, en étroite collaboration avec les organisations représentatives des personnes handicapées, y compris des personnes à mobilité réduite.

2.12

Le Comité souligne également qu'il est nécessaire de prévoir une formation de sensibilisation au handicap pour le personnel concerné afin de garantir une réponse adéquate et de qualité aux besoins des personnes. L'application des nouvelles technologies, telles que les SMS ou pageurs, pourrait également faciliter le transfert des passagers à mobilité réduite (par exemple les personnes malvoyantes et malentendantes).

2.13

Il faudrait envisager l'établissement d'une procédure de notification de l'assistance qui soit simple et gratuite. Cette notification a généralement lieu lors de la réservation des billets et est adressée aux compagnies aériennes. Il est dès lors essentiel qu'un transfert d'informations fiable soit assuré entre les compagnies aériennes et les aéroports afin de garantir des services de la meilleure qualité possible. Lors de la notification du besoin d'assistance, il convient de donner aux passagers un code de confirmation. De plus, en cas de litige, la charge de la preuve concernant l'absence de notification devrait incomber aux transporteurs aériens et/ou à l'organisateur de voyages responsable de la réservation.

2.14

Les procédures de notification doivent également tenir compte des exigences en matière d'accessibilité. D'autres modes de communication (téléphone et internet) doivent être proposés. Les sites web doivent être conformes à l'initiative WAI (3) et la notification par téléphone doit être gratuite.

2.15

Le Comité estime par ailleurs que le texte du règlement devrait se référer à la directive 95/46/CE relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données. Cette référence, destinée à garantir le respect de la vie privée, permettrait de préciser que les informations requises servent uniquement à l'exécution des obligations d'assistance fixées dans le règlement et qu'elles ne seront pas exploitées au préjudice des passagers requérant ces services.

2.16

Le Comité est préoccupé par le fait que la désignation de différents organes nationaux responsables des plaintes risque de compromettre l'efficacité des procédures d'infraction et la possibilité pour les passagers d'y accéder. Le Comité insiste sur la nécessité de désigner un organe facilement accessible qui serait chargé d'enregistrer les plaintes, de suivre la mise en œuvre du règlement et son application. Le Comité estime qu'on pourrait, dans chaque État membre, nommer un organe unique afin de simplifier le système actuellement proposé. Étant donné l'internationalisation du secteur des transports aériens et le nombre grandissant de passagers se déplaçant entre des pays autres que leur pays de résidence, le Comité juge adéquat de créer un organe européen.

2.17

Le Comité juge nécessaire d'octroyer aux personnes à mobilité réduite une indemnisation complète en cas d'endommagement ou de perte de l'équipement facilitant leur mobilité. Les importantes conséquences pour la mobilité, l'autonomie et la sécurité des passagers concernés doivent être dûment prises en compte. Le Comité est également d'avis que la responsabilité de la prise en charge au sol de l'équipement de mobilité doit incomber au transporteur aérien, conformément au cadre international de la responsabilité des transporteurs aériens, conformément à la Convention de Montréal.

2.18

Le Comité souhaite également souligner la nécessité de définir clairement dans le règlement les responsabilités en cas d'accident ou de mauvais traitement des passagers requérant une assistance, que ce soit à l'aéroport ou lors de l'embarquement et ce, conformément à la Convention de Varsovie telle que modifiée par les Conventions de La Haye et de Montréal (4). Le Comité souhaite que soient abordées certaines questions relatives à l'assistance à bord des aéronefs.

2.19

Le Comité préconise de supprimer la proposition visant à limiter la durée du transport des chiens guides à cinq heures, étant donné que cette limitation n'existe pas en pratique. Le règlement devrait également contraindre les transporteurs à informer les passagers des restrictions concernant le transport de l'équipement facilitant la mobilité. Les dispositions relatives à l'accessibilité des informations sur les vols doivent être étendues aux mesures de sécurité.

2.20

Le Comité est également préoccupé par le fait que le règlement ne traite pas de tous les obstacles aux voyages aériens. En particulier, il est essentiel que tous les nouveaux aéroports soient accessibles aux personnes à mobilité réduite et que les aéroports existants éliminent progressivement les entraves à l'égalité d'accès.

2.21

Par ailleurs, le Comité souhaiterait recommander aux transporteurs aériens qui achètent ou affrètent de nouveaux aéronefs le choix d' appareils qui répondent aux normes d'accessibilité.

3.1

Le CESE soutient fermement la proposition mais recommande un certain nombre de modifications détaillées au point 2 afin de garantir une cohérence et une efficacité accrues dans la réponse apportée au besoin d'égalité des chances pour les passagers handicapés et les passagers à mobilité réduite lorsqu'ils font des voyages aériens.

31.1.2006   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 24/15

1.1

La surveillance de la sécurité est réglementée à l'échelle mondiale dans le cadre de la convention de Chicago de 1944 relative à l'aviation civile internationale et repose sur des normes élaborées par l'Organisation de l'aviation civile internationale, créée par cette convention. Pour l'essentiel, les transporteurs aériens sont contrôlés, notamment en ce qui concerne leur respect des exigences de sécurité, par leur pays d'origine.

1.2

En dehors de l'Union européenne, les niveaux de sécurité dépendent de la manière dont les procédures de surveillance sont appliquées dans les pays tiers. Pour assurer un haut niveau de sécurité aérienne de tous les aéronefs volant à destination, au départ ou à l'intérieur de la Communauté, le Parlement européen et le Conseil ont récemment adopté la directive 2004/36/CE concernant la sécurité des aéronefs des pays tiers empruntant les aéroports communautaires (1), qui instaure un système d'inspection harmonisé des aéronefs des pays tiers qui utilisent des aéroports européens. En outre, cette directive prévoit un échange d'informations entre les États membres ainsi que la possibilité d'étendre à l'ensemble de la Communauté les mesures prises par un État membre à l'encontre d'un aéronef ou d'un exploitant d'un pays tiers qui ne répond pas aux normes de sécurité internationales.

1.3

En résumé, la directive «SAFA» oblige les États membres à mettre en place un mécanisme de collecte d'informations leur permettant d'identifier les exploitants qui présentent un risque potentiel.

1.4

Les accidents de Charm El Cheikh et de l'été 2005 ont montré que des règles rigoureuses sont nécessaires.

1.5

En effet, il convient de rendre les inspections au sol obligatoires, d'obliger les États membres à participer à un plus large échange d'informations et à appliquer des mesures communes arrêtées sur la base des résultats de ces inspections. La Commission devrait établir une liste des compagnies aériennes qui présentent des problèmes de sécurité.

1.6

Il faut en outre effectuer des contrôles aléatoires des simulateurs des équipages de conduite des aéronefs qui entrent dans l'espace aérien européen afin de vérifier s'ils sont compétents pour voler dans un espace aérien saturé.

1.7

Les passagers doivent avoir accès au nom du transporteur au moment de la réservation sur le site Internet d'une compagnie ou auprès d'une agence de voyage et être informés avant le départ des modifications éventuelles (par exemple: affrètement de l'appareil d'une tierce partie). Ils devraient pouvoir être remboursés intégralement s'ils ne sont pas satisfaits.

1.8

Les passagers doivent avoir accès aux informations concernant le type, le modèle et l'âge de l'appareil, et s'ils le souhaitent le pays d'enregistrement.

1.9

Il conviendrait d'insister sur le fait que les équipages doivent disposer de plages de repos adéquates entre les vols.

1.10

Le personnel de cabine devrait obligatoirement maîtriser l'anglais ou une autre langue européenne en fonction du pays de destination afin d'être en mesure de s'occuper des passagers ou de gérer des urgences.

1.11

Les appareils interdits dans un État membre pour des raisons de sécurité devraient également être interdits dans les autres États membres.

31.1.2006   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 24/16

1.1

L'influenza aviaire (IA) est une maladie virale hautement contagieuse affectant les volailles, mais qui peut également se transmettre à d'autres espèces animales et parfois à l'homme. Ces derniers mois, la Chine a mené une vaste campagne de vaccination après que des oies sauvages migratrices furent tuées par le virus dans la province du Qinghai, située dans l'Ouest du pays.

1.2

Lors des récentes apparitions de la variante hautement pathogène de la maladie survenues dans plusieurs régions du monde, y compris dans certains États membres de l'UE, plus de 200 millions de volailles sont mortes ou ont été abattues et détruites afin de circonscrire la maladie. Ces mises à mort et destructions massives d'animaux suscitent, notamment chez les citoyens de l'UE, de graves inquiétudes concernant l'éthique, le bien-être des animaux ainsi que les aspects économiques, sociaux et environnementaux.

1.3

La capacité du virus de l'influenza à muter et à s'adapter rapidement constitue une menace particulièrement sérieuse pour la santé humaine et animale. Bien que les connaissances actuellement disponibles indiquent que les risques liés aux virus de l'IA dits «faiblement pathogènes» (IAFP) sont inférieurs à ceux que posent les virus de l'IA dits «hautement pathogènes» (IAHP), ces derniers sont issus de mutations de certains virus de l'IAFP, les types H5 et H7, et provoquent chez les volailles une maladie dont le taux de mortalité peut s'avérer très élevé. Les données disponibles révèlent que les virus de l'IAHP des types H5 et H7 sont responsables de la grande majorité des cas d'influenza aviaire rapportés chez l'humain, et de tous les cas de mortalité humaine causée par des virus de l'influenza aviaire. Bien qu'il soit établi qu'il est possible de transmettre à l'humain le virus du type H9 affectant les porcs ou les volailles, il est difficile d'évaluer la menace effective pour la santé humaine.

1.4

Une apparition incontrôlée de foyers d'influenza aviaire pourrait potentiellement conduire à l'émergence d'un virus totalement adapté aux humains, donnant lieu, à terme, à une pandémie d'influenza avec des effets dévastateurs sur la santé et sur la situation socio-économique à l'échelle planétaire.

2.1

La première proposition établit qu'il convient d'abroger la directive 92/40/CEE relative à l'influenza aviaire et de la remplacer par une directive actualisant les dispositions en vigueur.

2.2

La proposition comprend une modification de la définition de l'influenza aviaire de manière à ce qu'elle couvre également les virus de l'influenza aviaire faiblement et hautement pathogènes. Les méthodes de lutte contre la maladie, quant à elles, vont toutefois varier en fonction du risque spécifique présenté par chacun des deux virus: IAFP et IAHP.

2.3

La proposition introduit des mesures de surveillance et de lutte obligatoires en ce qui concerne l'influenza aviaire faiblement pathogène. Il est proposé que les États membres soient tenus de soumettre à l'approbation de la Commission leurs plans de surveillance de l'IAFP permettant une détection rapide de la maladie de manière à accélérer la mise en œuvre des mesures de lutte contre celle-ci et à empêcher des mutations des virus de l'IAFP et de l'IAHP.

2.4

Cette proposition prévoit le déclenchement de mesures de lutte contre l'IAFP en cas de détection du virus, parmi lesquelles un abattage limité si le risque est considéré comme mineur. Néanmoins, des mesures de dépeuplement total dans le cadre de la lutte contre l'influenza aviaire ne sont pas exclues si cela s'avère approprié.

2.5

L'introduction de nouvelles dispositions plus souples en matière de vaccination des volailles et d'autres oiseaux est envisagée, notamment le recours à une vaccination «d'urgence» et «préventive».

2.6

Il est proposé d'inclure également dans les dispositions relatives à la lutte contre l'IAFP et l'IAHP les oiseaux domestiques autres que les volailles, tels que ceux détenus dans des zoos. La proposition prévoit toutefois qu'il incombe aux États membres de décider s'il convient de procéder à des vaccinations ou à l'abattage. Leur choix doit s'appuyer sur l'analyse des risques.

2.7

Selon la proposition, les dispositions relatives à la coopération entre les autorités vétérinaires et celles chargées de la santé publique en cas de détection de l'influenza aviaire devraient être considérées comme des mesures de protection de la santé publique.

2.8

Il est proposé d'adopter des dispositions permettant de mettre sur pied un processus de prise de décision rapide par le biais des procédures de comitologie.

2.9

La seconde proposition vise à inclure dans la législation existante les dispositions d'assistance financière communautaire destinées à la mise en œuvre par les États membres des mesures d'éradication de l'IAFP.

2.10

Il est également proposé d'examiner la possibilité d'instaurer une banque de vaccins contre l'influenza aviaire.

3.1

Le CESE accueille favorablement cette proposition dans la mesure où elle répond largement aux problèmes liés au nombre croissant de foyers de grippe aviaire et à la présence du virus chez les oiseaux sauvages, en tenant compte des expériences acquises dans la gestion des foyers de ces épizooties et des connaissances nouvelles concernant la mutabilité du virus de l'influenza, notamment celui de l'IAFP.

3.2

Le Comité est également tout à fait conscient du risque potentiel que représenterait l'influenza aviaire pour la santé publique et animale en l'absence de nouvelles dispositions de lutte contre cette maladie.

3.3

Le CESE considère la nouvelle définition de l'influenza aviaire et les exigences en matière de surveillance et de lutte contre la souche faiblement pathogène du virus responsable de la maladie comme un grand pas vers la victoire contre ce dernier et contre ses effets négatifs potentiels.

3.4

Le CESE comprend la réaction négative de la population à l'égard d'une politique visant à procéder à un abattage massif d'oiseaux comme unique moyen de lutte contre cette maladie.

3.5

Le CESE reconnaît les connaissances acquises en matière de vaccination et se félicite de l'introduction d'une politique de vaccination d'urgence et préventive comme outil complémentaire dans la lutte contre ladite maladie.

3.6

Le CESE accueille favorablement la proposition concernant l'instauration d'une notification obligatoire relative à l'influenza aviaire à destination des autorités chargées de la santé publique.

4.1

Le CESE reconnaît les risques potentiels dans le domaine de la santé animale, notamment en raison d'une redéfinition des frontières de l'UE suite à l'élargissement; le Comité recommande par conséquent à la Commission de prévoir des ressources suffisantes pour l'inspection et la vérification de la mise en œuvre et de la transposition des directives concernées.

4.2

Le CESE reconnaît le caractère international de l'influenza aviaire et demande à la Commission de réclamer une application uniforme des mesures de contrôle au niveau mondial dans le cadre de la lutte contre cette maladie.

4.3

Même si le CESE approuve l'enveloppe financière et l'aide de l'UE en cas de recours au dépeuplement comme moyen de lutter contre l'IAFP, il propose que le montant des compensations soit revu à la hausse, passant de 30 à 50 %.

5.1

Le CESE se prononce en faveur de la proposition de la Commission, car celle-ci permet de protéger la santé humaine et animale contre le virus de l'influenza aviaire caractérisé par sa capacité de muter et de s'adapter rapidement.

31.1.2006   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 24/18

2.1

Le CESE estime que la proposition de la Commission représente la suite logique de la réforme du secteur du tabac décidée en avril 2004, qui prévoit l'abandon du système de primes et de quotas de production, ainsi que l'instauration du nouveau régime d'aide découplée.

2.2

Pour des raisons de simplification après la réforme de 2004 et vu les discussions menées au sein du Comité de gestion des aides directes, le Comité est d'avis qu'il serait plus utile et plus commode que la Commission soumette une proposition de version consolidée du règlement (CEE) no 2075/92 plutôt que de proposer d'en modifier ou supprimer certains articles.

2.3

De l'avis du CESE, la proposition revêt un caractère formel; présentée pour des raisons de clarté juridique et de transparence et orientée dans la bonne direction, elle peut recevoir son approbation.

31.1.2006   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 24/19

1.

Les accords de pêche communautaires sont renouvelés avec les pays tiers, moyennant la négociation d'un nouveau protocole, en temps utile pour qu'il n'y ait pas d'interruption des activités de pêche de la flotte communautaire.

2.

À la fin du processus de négociation pour le renouvellement d'un protocole à un accord de pêche, la CE et le pays tiers concerné paraphent le texte du protocole et son annexe ainsi qu'un échange de lettres portant sur l'application provisoire du nouveau protocole à une date fixée, dans la plupart des cas, au lendemain de la date d'expiration du protocole précédent.

3.

Une fois ces documents paraphés, les services de la Commission entament une procédure sous forme de proposition formelle transmise au Conseil pour adoption.

4.

Cette procédure comporte deux volets:

5.

Cette procédure que vient clore l'adoption au Conseil de la proposition formelle transmise par la Commission peut durer plusieurs mois. Il peut s'avérer que l'acte du Conseil intervienne plusieurs mois après la date d'application provisoire prévue dans l'échange de lettres, du fait que la date de fin des négociations dépend du pays tiers.

6.

Dans ce cas, un certain laps de temps s'écoule entre la date d'application provisoire et l'acte du Conseil, durant lequel les possibilités de pêche prévues dans le nouveau protocole ne peuvent pas être exploitées.

7.

Les procédures et modalités d'application que doivent suivre la Commission et l'État membre du navire de pêche communautaire pour gérer les activités des navires communautaires dans le cadre d'accords de pêche et pour traiter les licences de pêche accordées par le pays tiers sont établies dans le règlement (CE) no 3317/94 du Conseil du 22 décembre 1994 (1).

8.

La nouvelle proposition de règlement envisage l'ajout d'un alinéa à l'article 5, paragraphe 2, du règlement (CE) no 3317/94, aux termes duquel la Commission pourrait traiter sans délai les licences de pêche provenant des États membres et les transmettre au pays tiers, sans devoir attendre que le Conseil adopte l'acte relatif à l'application provisoire du nouveau protocole.

9.

Considérant qu'il est extrêmement important d'éviter toute suspension des activités de pêche, que la présente proposition permet de conserver la clé de répartition des licences de pêche figurant dans le précédent protocole tout en maintenant le principe de stabilité relative et que ce traitement s'effectue sans préjudice des dispositions qui pourraient être adoptées ultérieurement par le Conseil, le CESE marque son accord sur la proposition de règlement présentée par la Commission.

31.1.2006   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 24/20

1.1

La Commission a publié un Livre vert ouvrant une consultation sur la compétence, les conflits de loi et la reconnaissance mutuelle en matière de divorce international; le champ d'application proposé se limiterait cependant aux pays membres de l'Union (il faut noter que le Livre vert sur les testaments et successions propose une approche incluant les personnes et les biens également dans les pays tiers).

1.2

Plusieurs références internationales concernent directement ou indirectement la matière:

1.3

Il serait vain de nier la complexité d'une question qui se rattache à des particularismes spécifiques à différentes religions et cultures, qui sont à la fois fortement ancrés dans les consciences collectives mais qui dans le même temps connaissent, comme tout le droit de la famille, des évolutions profondes depuis plusieurs décennies. Cependant, le législateur européen ne peut ignorer, au sein de l'espace européen de droit et de liberté et compte tenu de la libre circulation des personnes, le fait qu'un nombre important de mariages s'achèvent par un divorce, et qu'un nombre croissant d'entre eux ont un caractère international.

1.4

L'évolution contemporaine des droits nationaux de la famille s'appuie principalement sur les notions de démocratie (pouvoir des assemblées de faire le droit), et sur celles de liberté des individus et d'égalité des personnes, qui sont d'ordre public tant au niveau communautaire qu'au niveau de chacun des pays membres. On relève ainsi une tendance à la contractualisation dans le droit de la famille (mariage ou contrat civil entre personnes de même sexe, divorce par consentement mutuel, contrats sur successions, …).

1.5

Elle semble irréversible, quoique se matérialisant à des rythmes différents. La prégnance culturelle de conceptions religieuses plus ou moins profondément ancrées paraît jouer un rôle dans la rapidité et le contenu de changements qui peuvent entrer en conflit avec des conceptions et des règles prenant racine dans de longues traditions, ainsi qu'avec les conceptions et notions juridiques et sociales qui les reflétaient.

1.6

Le droit national des pays membres présente en tout état de cause une grande diversité en ce qui concerne le droit du divorce et de la séparation de corps ou les conditions et effets de l'annulation du mariage; un pays membre ne reconnaît pas le divorce (Malte). Le Livre vert propose en conséquence (sagement) de ne pas choisir la voie de l'harmonisation du droit substantiel.

1.7

Il suggère de légiférer éventuellement dans deux directions en ce qui concerne les divorces présentant une composante internationale (européenne):

1.8

Les dispositions du règlement Bruxelles II concernant la détermination de la juridiction nationale compétente et la reconnaissance mutuelle des décisions de justice sans procédure d'exequatur sont déjà applicables en matière de divorce; la question se pose de savoir si elles suffisent ou non en l'état et dans quelle mesure un pays pourrait ou non opposer des dispositions de son ordre public interne à l'exécution d'un jugement du tribunal compétent d'un autre pays membre appliquant un droit matériel différent au cas d'espèce (et pas nécessairement son droit national ordinaire ).

1.9

Un problème majeur est posé par les divergences profondes existant entre les règles internes de recevabilité d'une demande de divorce à composante internationale; il est possible dans certains cas que la demande de divorce ne puisse être accueillie par aucun tribunal d'un pays membre. Une telle situation prive les parties de leur droit d'accès à une juridiction, ce qui est contraire à un droit fondamental et est donc inacceptable.

1.10

Il conviendrait de prévoir une règle d'attribution de compétence pour éviter ce déni du droit d'accès au juge; mais quelle en serait la forme ?

1.11

En ce qui concerne le droit applicable, il facilite parfois la procédure de divorce ou peut la rendre longue, complexe, voire restrictive quant aux motifs ou conditions pouvant être invoqués. Si le droit du for était seul applicable, il pourrait en résulter une «course à la juridiction», si le premier demandeur pouvait choisir le tribunal et le droit national le plus favorable envers sa demande; mais l'autre partie pourrait s'en estimer lésée, car ce droit ne répond pas nécessairement à son attente s'il n'a, par exemple, pas ou peu de liens avec le droit du mariage et la nationalité des époux.

1.12

Faut-il alors permettre le renvoi devant une autre juridiction compétente, s'il est allégué par la partie défenderesse l'existence de liens de rattachement plus forts ou aussi valables avec un autre for, ou si la première juridiction saisie et les normes substantielles qu'elle applique à une telle demande n'avaient que peu ou pas de liens objectifs de rattachement?

1.13

Cette possibilité de renvoi devrait être admise (mais il convient d'éviter un «ping-pong» entre diverses juridictions) et jugée dans des délais suffisamment brefs (procédure d'urgence) pour éviter des manœuvres tendant à faire repousser l'examen au fond. Les parties ont en effet le droit à un jugement définitif dans des délais raisonnables, y compris en cas de divorce conflictuel.

1.14

En ce qui concerne le droit applicable par la juridiction nationale, celle-ci applique selon le cas son droit commun interne ou des règles nationales de droit international privé. La question (non abordée par le Livre vert) de l'application de règles d'un pays tiers (droit personnel des conjoints, par exemple) est cependant importante si l'un des conjoints ou les deux possèdent la nationalité d'un pays tiers, ce qui est assez courant en Europe.

1.15

Le Comité approuve les orientations de travail proposées par le Livre vert, et suggère d'éviter toute procédure de renvoi vers un pays tiers lorsqu'un des conjoints est de nationalité européenne, quelle que soit la loi du mariage.

1.16

Outre la reconnaissance du divorce, la question de la reconnaissance de l'annulation du mariage et de la séparation de corps devrait aussi être considérée. Les droits nationaux diffèrent en ce qui concerne les conditions et effets de l'annulation (notamment le problème du mariage putatif). Par ailleurs, même si son droit national ne prévoyait pas le divorce, tout pays membre doit reconnaître sur son territoire non seulement la validité d'un divorce obtenu dans un autre pays membre mais aussi l'ensemble de ses effets juridiques, patrimoniaux et sur l'état des personnes.

1.17

Les critères de compétence de la convention de La Haye sont, par ordre d'importance: la résidence habituelle (domicile en common law) du demandeur, ou au moins un an de résidence continue dans le pays où la demande est soumise au tribunal (2), le dernier domicile commun des époux avant la demande, la nationalité des deux époux ou d'au moins l'un(e) d'entre eux.

1.18

Le règlement 2201(2003) prévoit (huitième considérant) que «en ce qui concerne les décisions de divorce, de séparation de corps ou d'annulation du mariage, le présent règlement ne devrait s'appliquer qu'à la dissolution du lien matrimonial et ne devrait pas concerner des questions telles que les causes du divorce, les effets patrimoniaux du mariage ou autres mesures accessoires éventuelles» (néanmoins, il faut convenir que les conséquences économiques et autres du divorce pourront différer selon le for compétent ou la loi applicable, et que les époux pourront en tenir compte quand ils choisiront un tribunal).

1.19

En outre, les décisions définitives des juridictions nationales devraient être automatiquement reconnues dans l'ensemble de l'Union, sans autre procédure de validation ni invocation de motifs d'inexécution (3). Le certificat délivré en vue de l'exécution ne devrait alors être susceptible d'aucun recours.

1.20

La compétence générale est celle du territoire (pays membre ou subdivision juridique du pays membre dans le cas du Royaume-Uni où des droits différents s'appliquent pour l'Angleterre et le pays de Galles, l'Écosse, l'Irlande du Nord et Gibraltar). Aux critères de La Haye et pratiquement dans le même ordre, le règlement ajoute: la résidence habituelle de l'un ou l'autre époux en cas de demande conjointe. En matière de nationalité, elle doit être la même pour les deux époux si la demande est introduite dans le pays d'origine quelle que soit la résidence ou le domicile effectifs de chacun. Le délai de résidence du demandeur est réduit à six mois s'il a la nationalité du pays de résidence.

1.21

L'article 7(2) sur les compétences résiduelles permet à l'époux ayant la nationalité d'un pays membre de présenter sa demande dans le pays membre de sa résidence et selon les règles de compétence applicables dans cet état si le conjoint a la nationalité d'un pays tiers ou n'a pas sa résidence (ou son «domicile» au sens de la «common law») dans un pays membre. Mais un problème de conflit positif de compétences avec une juridiction saisie par l'autre époux dans un pays tiers pourrait se poser. En outre, si aucune juridiction d'un état membre n'était compétente, mais que celle d'un état tiers l'était, et que l'un des ex-conjoints ou les deux étaient ressortissants d'un pays membre ou venaient à y établir leur résidence habituelle et voulaient faire reconnaître le jugement étranger par tous les pays membres ou à tout le moins dans leurs pays respectifs de nationalité ou de résidence, ils seraient soumis dans ces derniers au droit applicable aux jugements étrangers ou aux dispositions de reconnaissance mutuelle d'éventuels accords internationaux; faut-il revoir Bruxelles II sur ce point pour les ressortissants d'un pays membre?

1.22

Les critères d'attribution de compétence sont donc plus nombreux et plus explicites dans le règlement communautaire considéré par rapport aux dispositions de la convention de La Haye, et les premiers devraient servir de base pour les critères à retenir dans un règlement spécifique au divorce (par exemple renvoi à ces dispositions, ainsi qu'à celles sur la reconnaissance mutuelle des décisions).

1.23

Mais ni la convention de La Haye ni le règlement «Bruxelles II» précité ne contiennent de dispositions sur la loi applicable au divorce, et le règlement limite son champ d'application au divorce, à la séparation de corps et à l'annulation proprement dits, sans s'appliquer aux causes ni aux conséquences de la dissolution du mariage; ces questions sont renvoyées au droit national applicable.

1.24

Il faut noter, à titre d'exemple, qu'environ 15 % des demandes de divorce, de séparation de corps ou d'annulation du mariage en Allemagne ont une composante internationale. Le nombre de divorces, dans les divers pays membres, et qui présentent en outre une composante européenne, n'est pas connu.

2.1

Les règles de conflits de lois sont actuellement les règles nationales du pays membre où se trouve le tribunal saisi; il peut en résulter des solutions très différentes d'un pays à l'autre quant au droit applicable pour une même situation selon le pays ou la demande est introduite.

2.2

Le Livre vert donne une série d'exemples bien choisis à ce propos, tant sur la compétence — qui peut provoquer un conflit négatif et aboutir à un déni de droit — que sur la diversité des solutions. La solution pourrait alors ne pas correspondre aux attentes de l'un des conjoints, sinon des deux. Il en résulte en tout état de cause une certaine insécurité et un manque de prévisibilité juridiques dans certains cas et un risque de «forum shopping» et de «course à la juridiction» due à la règle de litispendance du règlement Bruxelles II (la première juridiction saisie est compétente si un critère de rattachement existe).

2.3

Le problème se pose en particulier lorsque les conjoints n'ont ni nationalité ni résidence communes, ou si, ayant la même nationalité, ils résident dans d'autres pays que celui de leur nationalité.

2.4

Dans de telles situations, le Comité partage l'opinion qu'une certaine latitude devrait être laissée aux parties pour choisir le droit applicable ou pour la partie défenderesse d'invoquer ses attentes en matière de droit applicable ou de demander le renvoi devant une autre juridiction avec laquelle le mariage aurait le plus de liens objectifs. Dans des circonstances où le demandeur invoque une juridiction et la loi nationale ordinaire qu'elle applique, et où le défendeur invoque pour sa part une autre juridiction compétente ou une autre loi applicable, la décision préalable relative à la juridiction ou à la loi compétente devrait relever de la Cour de première instance saisie en premier lieu par le demandeur, et faire l'objet d'une procédure d'urgence.

2.5

Si le seul critère de rattachement était la nationalité d'une des parties, le règlement oblige de recourir à la compétence du tribunal de leur résidence habituelle, où le droit applicable pourrait ne pas correspondre à leur attente conjointe (par exemple, souhait d'appliquer le droit du pays avec lequel le mariage a des liens plus étroits).

2.6

L'autonomie de la volonté des parties devrait alors pouvoir jouer un rôle, plutôt que de se contenter d'une application mécanique des critères de rattachement. Permettre par exemple le choix entre la loi de la nationalité et la loi du for, mais sans possibilité de renvoi.

2.7

En matière d'annulation canonique par un tribunal ecclésiastique, certains pays membres ont déclaré soumettre de telles décisions pour reconnaissance à leurs tribunaux civils, en vertu d'un concordat ou d'une convention conclue avec le Saint-Siège (Italie, Portugal, Espagne, Malte (4)); l'annulation canonique pourrait poser des problèmes de conflit avec les droits internes d'autres pays membres en raison du fait qu'ils ne reconnaissent pas le motif canonique d'annulation, ou pour un motif de procédure (5).

2.8

En cas de conflit de fond ou de procédure avec son ordre public interne ou avec la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales, l'État saisi devrait refuser l'exequatur ou la reconnaissance de la décision ecclésiastique. Une procédure civile normale pour annulation, séparation ou divorce devrait alors pouvoir être engagée par la partie demanderesse. Sinon, les requérants n'auraient plus comme solution que de recourir à la Cour européenne des droits de l'Homme de Strasbourg, ce qui pourrait allonger indûment la durée de la procédure.

2.9

Même si le nombre de cas de conflit négatif de compétences peut s'avérer relativement réduit, le Comité estime qu'une initiative communautaire se justifie dans la mesure où une telle situation aboutit à la violation d'un droit fondamental, celui d'avoir accès à un juge compétent pour le prononcé et le règlement du divorce, de la séparation de corps ou de l'annulation.

2.10

Cela devrait donc conduire à admettre une harmonisation des règles de conflits de loi et de compétence pour éviter un tel déni de droit.

2.11

Mais ces règles harmonisées devraient comprendre une réserve d'ordre public en matière de reconnaissance ou d'exequatur de la décision présentant un aspect européen et prononcée dans un pays tiers si cette décision remettait en cause un droit fondamental reconnu en Europe pour l'une des parties ou d'autres dispositions impératives d'ordre public interne que le juge est tenu d'évoquer d'office.

2.12

Le droit communautaire ne devrait en outre accepter aucune reconnaissance obligatoire par tous les pays membres d'un jugement de divorce, d'annulation ou de séparation de corps prononcé dans un pays tiers et concernant des résidents dans l'Union n'ayant pas de nationalité d'un pays membre sans procédure préalable d'exequatur, quand un autre pays membre aurait préalablement reconnu un tel jugement en vertu d'un accord bilatéral conclu avec ledit pays tiers (6).

2.13

Le Comité estime que la prorogation de compétence devrait être admise en cas de recours conjoint, pourvu qu'un critère de rattachement existe avec le for élu. Un acte authentique (notarié…) pourrait être requis pour la demande conjointe de prorogation.

2.14

Le Comité considère que les conséquences effectives du divorce, en matière de droits parentaux et de garde des enfants mineurs et en matière patrimoniale devraient faire l'objet d'une étude comparative par pays; ces éléments ne sont pas à négliger lorsqu'on évoque une éventuelle «ruée vers un tribunal». En tout état de cause, il paraît difficile de traiter la question du divorce en faisant totalement abstraction de ses conséquences familiales et patrimoniales, parfois différentes d'un pays à l'autre selon le droit applicable ou la jurisprudence courante des juridictions nationales (par exemple en matière de garde et d'autorité parentale), comme le fait le livre vert.

2.15

Les États membres devraient être invités, s'ils ne l'ont déjà fait, à considérer toutes leurs possibilités d'introduire les modes alternatifs de résolution des conflits, comme la médiation (7), en matière de divorce, séparation ou annulation à composante européenne. Cela faciliterait l'accès à la justice et la réduction de la durée des procédures pour les justiciables.

2.16

Le Comité reste ouvert sur une question importante pour les citoyens et leur mobilité; il suivra le résultat des consultations engagées par la Commission ainsi que les propositions plus précises de réglementation qui pourront être proposées par la suite; un aménagement du Nouveau Règlement Bruxelles II ou un Règlement spécifique au divorce peuvent être envisagés. Le Comité souhaite par ailleurs savoir plus précisément quels sont par pays le nombre de cas de demandes de divorce à composante communautaire, le nombre de cas de conflits négatifs de compétences et autres informations pertinentes. Il pourra ainsi examiner plus concrètement les problèmes dans l'éventualité d'une future proposition à portée législative en matière de compétence et de loi applicable au divorce.

31.1.2006   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 24/25

1.1

Depuis leur approbation, les règlements (CEE) no 1408/71 et (CEE) no 574/72 relatifs à l'application des régimes de sécurités sociale aux travailleurs se déplaçant au sein de l'Union européenne et aux membres de leur famille ont subi plusieurs modifications afin de tenir compte de l'évolution de ces régimes et des prestations y relatives.

1.2

Il s'agit essentiellement de mettre à jour les règlements compte tenu des modifications apportées à la législation des États membres et des différents arrêts de la Cour de Justice. Dans ce sens, la proposition de règlement soumise au Comité entend avant tout refléter les modifications apportées à la législation des nouveaux États membres, et parachever la simplification des procédures relatives aux soins médicaux reçus à l'étranger en étendant certaines de ces modifications aux procédures applicables aux prestations d'accident du travail et de maladie professionnelle.

1.3

Ces deux règlements ont été modifiés pour la dernière fois par le règlement (CE) no 631/2004 (1), qui introduit les modifications susmentionnées en ce qui concerne les procédures d'accès aux soins médicaux dans un autre État membre. Concernant la proposition de règlement, le Comité a déjà exprimé son avis (2).

1.4

Toutefois, la principale modification introduite dans le cadre des efforts de coordination des systèmes de sécurité sociale des États membres provient du règlement (CE) no 883/2004 (3) du Parlement européen et du Conseil qui, après 6 ans de négociations au sein des institutions de l'Union, a été approuvé et publié au Journal officiel de l'Union européenne. L'entrée en vigueur de ce règlement, qui remplace le règlement (CEE) no 1408/71, dépend de l'approbation de son règlement d'application, qui remplacera à son tour l'actuel règlement (CEE) no 574/72.

Concernant le règlement de coordination des régimes de sécurité sociale, le CESE a émis un avis (4) sur la proposition présentée par la Commission.

2.1

La proposition présente les modifications apportées au règlement (CEE) no 1408/71 et au règlement (CEE) no 574/72, qui fixe les modalités d'application du premier. Il n'y a pas de lien entre les modifications apportées à ces deux règlements dans la mesure où elles se fondent sur des aspects juridiques différents (voir paragraphe 1.2 du présent avis).

2.1.1

En ce qui concerne le règlement (CEE) no 1408/71, plusieurs modifications sont apportées aux annexes qui l'accompagnent. Celles-ci concernent des cas particuliers dans les différents États membres qui, pour produire les effets escomptés vis-à-vis des citoyens, doivent être mentionnés de façon expresse dans les annexes.

2.1.2

En ce qui concerne le règlement (CEE) no 574/72, les modifications visent à simplifier le texte à et réduire les démarches administratives en vigueur actuellement en cas de soins médicaux reçus à l'étranger ou en cas de maladie professionnelle dans un autre État membre, conformément aux règles de simplification des procédures générales applicables en cas de soins médicaux, introduites par le règlement (CE) no 631/2004.

3.1

Le Comité accueille favorablement le contenu de la proposition, estimant que le document de la Commission poursuit les efforts d'amélioration et de simplification des procédures visant une meilleure coordination des régimes de sécurité sociale au sein de l'Union européenne. Toute modification favorable aux citoyens de l'Union et visant à faciliter leurs rapports avec les administrations publiques des États membres sera toujours accueillie favorablement par le Comité.

3.2

Ainsi, le Comité se félicite de la proposition de règlement dans la mesure où elle contribue expressément à l'une des quatre libertés qui constituent le fondement de l'Union européenne depuis ses débuts, à savoir la libre circulation des travailleurs et, par extension, la libre circulation des personnes concernées par le règlement en question. Dès lors, le Comité se doit d'exprimer à nouveau son souhait que les différentes instances de l'Union et des États membres s'efforcent de supprimer toutes les barrières existantes afin de créer un véritable espace de liberté de circulation des personnes à l'intérieur de l'Union et d'instaurer un authentique droit social. Dans ce sens, le Comité se félicite du contenu de la proposition, qui apporte un nouvel élément et contribue ainsi à consolider ce droit des citoyens.

3.3

La procédure de codécision, de par sa durée, peut impliquer d'importants changements dans le contenu des propositions. Dans un précédent avis relatif à une proposition de modification partielle des deux règlements (5), le Comité a exprimé son opinion sur la nécessité de participer et de donner son avis en temps réel, essentiellement lorsqu'il s'agit de propositions visant à modifier la réglementation socioprofessionnelle. Cette opinion a été confirmée dans un autre avis ultérieur du CESE (6), qui évoquait la possibilité pour le Comité de s'exprimer sur l'ensemble des modifications qui seront apportées aux textes au cours de la procédure de décision. Par conséquent, nous rappelons la nécessité de prendre en considération le rôle du CESE dans ce type de procédures.

3.4

La situation décrite au paragraphe 3.3 apparaît encore plus clairement avec l'approbation et la publication du règlement (CE) no 883/2004 (7) sur la coordination des régimes de sécurité sociale. Dans un précédent avis (8), le Comité s'est exprimé sur la nécessité de procéder au suivi de la proposition étant donné sa complexité et les nombreuses modifications qui allaient immanquablement être apportées tout au long du processus d'approbation. Quatre années après la rédaction de cet avis, le règlement en question a été adopté sans que le CESE se soit prononcé à nouveau sur le texte.

Étant donné l'importance de ce type de réglementation et qu'il est primordial que l'opinion du CESE soit entendue au moment le plus opportun, le Comité demande que la procédure de consultation soit adaptée afin de rendre plus efficace l'action du Comité en tant que représentant de la société civile organisée durant le processus législatif communautaire.

De même et afin de donner sens à l'opinion exprimée par le Comité dans l'avis susmentionné, le Comité juge nécessaire l'élaboration d'un avis d'initiative sur le nouveau règlement (CE) no 883/2004 portant sur la coordination des régimes de sécurité sociale, qui remplacera l'actuel règlement (CEE) no 1408/71.

3.5

De même, le Comité estime que le rôle consultatif du Comité consultatif sur la sécurité sociale des travailleurs migrants, instauré en vertu du Titre V du règlement (CEE) no 1408/71, soit assumé de façon consciencieuse et conformément aux dispositions du règlement précité. Ce Comité, constitué essentiellement de représentants syndicaux et patronaux, est la plate-forme où les acteurs économiques et sociaux peuvent transmettre directement leur opinion aux Institutions, sous forme d'avis ou de propositions, en ce qui concerne les modifications à introduire en matière de sécurité sociale au niveau communautaire.

3.6

L'article 90 du règlement (CE) no 883/2004 concerne l'abrogation, sauf dans certains cas précis, du règlement (CEE) no 1408/71, tandis que l'article 91 stipule que le règlement entrera en vigueur vingt jours après sa publication. Toutefois, le deuxième paragraphe de cet article précise que le règlement sera applicable à partir de la date d'entrée en vigueur du règlement d'application.

Dans ce sens, et avant le lancement, en 2006, de l'année européenne de la mobilité des travailleurs, le Comité invite les institutions de l'Union et les États membres à lancer le plus rapidement et le plus efficacement possible le processus d'élaboration et d'approbation du futur règlement d'application de sorte que le nouveau règlement de coordination puisse entrer en vigueur dès que possible et remplacer ainsi les dispositions complexes qui constituent l'actuel règlement (CEE) no 1408/71.

4.1

Règlement (CEE) no 1408/71 du Conseil du 14 juin 1971 relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté.

4.1.1

L'article premier de la proposition modifie les annexes I, II, II bis, III, IV et VI du règlement.

4.1.2

Afin d'adapter le texte aux changements apportés à la législation slovaque, le titre II de l'annexe I relatif au champ d'application personnel du règlement en ce qui concerne la signification du terme «membre de la famille» est modifié.

4.1.3

En raison des changements intervenus dans la législation française, le titre I de l'annexe II relatif aux régimes spéciaux applicables aux travailleurs indépendants exclus du champ d'application du règlement est modifié.

4.1.4

En conséquence des changements apportés aux législations estonienne, lettone, luxembourgeoise et polonaise, le titre II de l'annexe II concernant les allocations spéciales de naissance ou d'adoption exclues du champ d'application du règlement est modifié. Cette annexe est également modifiée en ce qui concerne le Luxembourg en raison d'un arrêt de la Cour de Justice qui considère que l'allocation spéciale de naissance ou d'adoption ne peut être exclue du règlement et constitue une prestation familiale exportable.

4.1.5

En raison d'une série de mises à jours et d'ajustements des législations allemande, slovaque, lettone et polonaise, l'annexe II bis du règlement relative aux prestations spéciales à caractère non contributif est modifiée.

4.1.6

Afin de supprimer les points inutiles et, par conséquent, de simplifier le document, la partie A de l'annexe III relative aux dispositions de conventions de sécurité sociale qui restent applicables malgré les dispositions du règlement concernant leur suppression est modifiée.

Dans le même but, la partie B de l'annexe III relative aux dispositions de conventions de sécurité sociale dont le bénéfice n'est pas étendu à toutes les personnes auxquelles s'applique le règlement est également modifiée. La numérotation est mise à jour et des conventions ou accords bilatéraux répondant aux exigences d'introduction à l'annexe sont ajoutés.

4.1.7

Afin de garantir la conformité avec la législation tchèque, la section A de l'annexe IV reprenant les législations stipulant que le montant des prestations d'invalidité est indépendant de la durée des périodes d'assurance) est modifiée.

Pour la même raison, la section C de l'annexe IV relative aux cas où il peut être renoncé au double calcul de la prestation en ce qui concerne la République tchèque et l'Estonie est modifiée. En effet, une telle pratique ne débouchera jamais sur un résultat plus élevé.

En raison des changements intervenus dans la législation slovaque, la section D de l'annexe IV relative aux prestations et accords sur le cumul de prestations de même nature dues en vertu de la législation de deux ou plusieurs États membres est modifiée.

4.1.8

Eu égard aux modifications apportées à la législation des Pays-Bas, l'annexe VI relative aux modalités particulières d'application des législations de certains États membres est modifiée.

4.1.9

Les modifications apportées aux différentes annexes accompagnant le règlement (CEE) no 1408/71 remplissent différentes fonctions, que le Comité souhaite souligner.

Premièrement, le Comité signale que ces modifications entraînent une simplification et, par conséquent, une meilleure application et une meilleure compréhension du texte. Elles s'inscrivent ainsi dans l'esprit du règlement (CEE) no 883/2004 sur la coordination des régimes de sécurité sociale, dont l'objectif est la simplification et la modernisation de la coordination dans le respect des législations nationales en matière de sécurité sociale. Par conséquent, le Comité soutient ces modifications.

Deuxièmement, le Comité constate que certaines législations nationales ont introduit de nouvelles allocations spécifiques qui constituent de véritables avancées en ce qui concerne les réglementations sociales des pays concernés. Dans ce sens, le Comité se dit satisfait des progrès réalisés en matière de droits sociaux dans les différents États membres, mais déplore les obstacles administratifs spécifiques imposés aux citoyens des nouveaux États membres.

4.1.10

Enfin, le Comité estime que la section II de l'annexe II du règlement devrait être supprimée. Les États membres devraient être sensibles à la jurisprudence de la Cour de Justice en ce qui concerne le fait que les allocations de naissance et d'adoption ne constituent pas des prestations particulières mais des allocations familiales, et qu'elles sont par conséquent exportables. Le Comité souhaite que les États tiennent compte de cette réalité juridique avant que la Cour de Justice ne l'étende à toute l'Union par le biais d'arrêts.

4.2

Règlement (CEE) no574/72 du Conseil fixant les modalités d'application du règlement (CEE) no1408/71

4.2.1

L'article 2 de la proposition modifie quatre articles du règlement, tous relatifs aux soins médicaux reçus en cas d'accident du travail ou de maladie professionnelle.

4.2.2

Les paragraphes 5 et 6 de l'article 60, relatifs aux prestations en nature en cas de résidence dans un État membre autre que l'État compétent sont supprimés. En particulier, certaines procédures de notification qui en pratique n'étaient pas appliquées sont supprimées.

Le Comité approuve toute modification visant la simplification et la suppression des procédures bureaucratiques non productives.

4.2.3

Le texte de l'article 62 (prestations en nature en cas de séjour dans un État membre autre que l'État compétent) est modifié. L'introduction de la carte d'assurance maladie permet de supprimer certaines démarches superflues, qui de toute façon seront effectuées au niveau des institutions compétentes des États et non par la personne concernée. La formulation de l'article reste donc la même que celle de l'article 21 du règlement conformément à la modification introduite par le règlement (CE) no 631/2004.

Le Comité approuve toute modification visant à faciliter l'accès des citoyens aux prestations auxquelles ils ont droit.

4.2.4

Le paragraphe 2 de l'article 63, relatif aux prestations en nature aux travailleurs salariés ou non salariés en cas de transfert de résidence ou de retour dans le pays de résidence, ainsi qu'aux travailleurs salariés ou non salariés autorisés à se rendre dans un autre État membre pour s'y faire soigner est modifié en raison de la référence aux paragraphes 5 et 6 de l'article 60, qui ont été supprimés par la proposition de règlement à l'examen.

4.2.5

Le paragraphe 1 de l'article 66, relatif à la Contestation du caractère professionnel de l'accident ou de la maladie est modifié. La référence à l'article 20, qui a été supprimé par le règlement (CE) no 631/2004, est ainsi supprimée elle aussi.

4.2.6

Le Comité soutient toutes les modifications introduites dans la mesure où elles contribuent à l'amélioration du règlement, et plus particulièrement à la simplification du texte et à l'allégement de la bureaucratie dès lors que ces modifications facilitent les rapports entre les citoyens et les administrations publiques.

5.1

D'une façon générale, le Comité accueille favorablement la proposition de règlement sous réserve des observations formulées dans le présent document. Le Comité est conscient de la nécessité de simplifier et d'améliorer le texte des règlements (CEE) no 1408/71 et (CEE) no 574/72 afin de favoriser la libre circulation des citoyens de l'Union. Toutefois, il estime que l'entrée en vigueur du règlement no 883/2004, qui constitue en soi une simplification globale et de grande envergure en matière de coordination des systèmes de sécurité sociale, serait encore plus bénéfique.

5.2

Étant donné qu'il n'a pas pu se prononcer sur le texte final issu de la longue procédure législative dont a fait l'objet le règlement (CE) no 883/2004, le Comité juge nécessaire de rédiger sans délai un avis d'initiative sur ce document avant le début de la procédure législative relative au nouveau règlement d'application que la Commission est sur le point de publier.

5.3

Le Comité invite la Commission à terminer au plus tôt les travaux relatifs à la proposition de règlement d'application. Il invite également le Conseil et le Parlement européen à poursuivre à un rythme soutenu la procédure législative relative à l'adoption du règlement susmentionné de façon à ne pas revivre les lenteurs qui ont caractérisé la procédure relative au règlement (CE) no 883/2004, notamment en raison de la célébration en 2006 de l'année de la mobilité des travailleurs.

5.4

En ce qui concerne les réformes présentées dans les différentes annexes du règlement (CEE) no 1408/71, le Comité demande que la réforme touchant la section II de l'annexe II sur les allocations spéciales de naissance et d'adoption sera supprimée dans les plus brefs délais et de commun accord avec les États membres, qui maintiennent les exceptions.

31.1.2006   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 24/29

1.1

Le Comité économique et social européen réitère le grand intérêt qu'il porte à la promotion de l'égalité entre les hommes et les femmes; dans ses récents avis portant sur cette question, le Comité a de nouveau souligné combien il est essentiel que des progrès bien plus concrets soient réalisés (2). Dans le cadre des politiques européennes, l'égalité entre les hommes et les femmes (égalité des sexes) est une priorité et doit le rester. Bien que des efforts accrus aient été déployés dans l'UE au cours des dernières années en matière de promotion de l'égalité de traitement entre les hommes et les femmes, les femmes demeurent désavantagées dans une grande majorité de domaines d'activités (3) — cela doit changer. Bien que le phénomène soit beaucoup plus rare, il existe néanmoins des situations, où ce sont les hommes qui subissent une discrimination en raison du sexe; il est également nécessaire d'y remédier. Il convient en outre de résoudre toute une série de problèmes provoqués par la discrimination (en raison de l'orientation sexuelle, de l'âge, de la santé, du handicap, de l'origine ethnique) et renforcés par la dimension hommes-femmes.

1.1.1

Ainsi, de très nombreuses formes d'inégalités fondées sur le sexe existent dans toute l'UE et il est indispensable de les identifier, de les documenter, de recueillir les cas, de les analyser, d'en tirer des enseignements au niveau communautaire, et de rechercher les solutions adéquates.

1.1.2

Le CESE accueille donc favorablement tout instrument efficace qui permettra d'accélérer l'instauration concrète de l'égalité entre les hommes et les femmes.

1.1.3

Le CESE soutient la proposition de créer un Institut européen pour l'égalité entre hommes et femmes (4) (ci-après dénommé «Institut»), car il estime qu'il pourra devenir cet instrument efficace — doté d'un grand potentiel — qui soutiendra les efforts de l'UE et des États membres en vue de réaliser des progrès dans la promotion de l'égalité entre les hommes et les femmes, tant le plan juridique que dans la pratique.

1.2

Le CESE approuve les raisons justifiant la création d'une institution indépendante et la décision selon laquelle l'Institut ne saurait ni remplacer ni affaiblir les agences spécialisées qui possèdent une expérience, ni celles dont la mise en place se prépare au niveau communautaire (5). En outre, la création de l'Institut ne doit pas affecter l'application du principe de «mainstreaming» (intégration de la dimension hommes-femmes) dans les organes et dans tous les politiques et programmes communautaires: le CESE est, au contraire, convaincu que ce principe n'en sera ainsi que renforcé.

1.3

Le CESE considère que l'Institut assoira son autorité sur l'objectivité, la neutralité, l'indépendance, l'expérience, la possibilité de centraliser les informations pertinentes, et pourra devenir un instrument majeur au service d'une grande variété d'usagers. Grâce à une mise en oeuvre systématique de l'intégration de la dimension hommes-femmes («gender mainstreaming»), l'Institut servira les intérêts de «clients» extrêmement variés, allant des couches les plus vastes de la société civile jusqu'aux organes décisionnels de l'UE.

1.3.1

De plus, les activités de l'Institut ne seront pas uniquement orientées vers l'intérieur de l'UE; elles couvriront un contexte européen plus large, tel que la préparation des futurs élargissements de l'Union, et s'étendront au niveau international. Ainsi, l'Institut oeuvrera également pour l'entretien de liens et d'échanges multiculturels.

1.4

Le CESE estime que compte tenu de l'objectif et des tâches aussi ambitieux que ceux qui incombent à l'Institut, il serait nécessaire de définir plus clairement que ne le propose la Commission ses compétences et ses missions s'agissant de ses fonctions de recherche, de diffusion des informations, d'éducation, etc. Il est indispensable de préciser les objectifs de la collecte et de l'analyse des données, afin que l'Institut puisse assumer pleinement son rôle dans le processus décisionnel européen. Il convient à cet égard de rappeler que l'ensemble des instances communautaires doivent s'en remettre aux outils statistiques des différents États membres. L'Institut devrait avoir la possibilité de clarifier de son point de vue les projets en préparation. Il devrait également avoir pour rôle d'apporter des enseignements sur les questions liées au «gender mainstreaming». Il devrait également disposer de la possibilité de présenter son point de vue en matière d'initiatives et d'activités communautaires en la matière.

1.4.1

Le CESE estime qu'une définition plus exacte des objectifs et des tâches de l'Institut attestera de son importance et montrera clairement qu'il ne saurait se passer des moyens nécessaires à la réalisation de ces objectifs.

1.5

L'Institut doit être doté d'une autorité morale forte; il est essentiel d'accroître sa transparence et de garantir des liens véritablement effectifs avec les groupes concernés de la société civile visés à l'article 10, paragraphe 1, lettres a) à c), qui ont une grande expérience en matière d'analyse et d'expertise des questions d'égalité entre hommes et femmes et qui peuvent également refléter d'une manière plus directe les besoins des citoyens de l'UE. Le CESE recommande donc vivement que les représentants de ces groupes de la société civile disposent d'un plus grand nombre de sièges au Conseil d'administration de l'Institut (voir les paragraphes 3.7.2 et 3.7.3 ci-après). À cet égard, le CESE rappelle le rôle important que jouent à différents niveaux les partenaires sociaux dans la résolution des problèmes liés à l'égalité entre les hommes et les femmes sur le marché de l'emploi.

1.6

Le CESE insiste également pour que les représentants des partenaires sociaux européens et de l'organisation non gouvernementale représentative appropriée bénéficient, au sein du Conseil d'administration, du même statut que les autres membres, c'est-à-dire qu'ils disposent du droit de vote (voir le paragraphe 3.7.4 ci-après).

1.7

Le CESE juge essentiel que les ressources financières destinées à l'Institut lui permettent de mener à bien ses missions, au côté des autres agences ou programmes communautaires qui traitent également des problèmes d'égalité entre les hommes et les femmes.

1.8

La proposition de règlement ne précise pas le lieu d'établissement de l'Institut; le CESE soutient néanmoins la recommandation selon laquelle il devrait être établi dans l'un des pays qui ont adhéré à l'UE en 2004. En effet, certains de ces pays ont d'ores et déjà manifesté leur intérêt à accueillir l'Institut; cela répondrait également au besoin d'une décentralisation équilibrée des institutions dans l'UE et permettrait un contact plus immédiat avec les citoyens et les citoyennes du pays retenu ainsi qu'une meilleure connaissance de ses expériences dans le domaine de l'égalité des chances entre les hommes et les femmes.

1.9

Le CESE est convaincu qu'une étroite coopération avec l'Institut sera bénéfique pour toutes les parties prenantes et se déclare prêt à coopérer avec le futur Institut dans le cadre des règles communautaires.

2.1

La Commission européenne a publié le 8 mars 2005 la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant création d'un Institut européen pour l'égalité entre les hommes et les femmes (6) et a notamment déclaré, dans son communiqué de presse (7), que:

«Cet institut constituera un centre d'excellence indépendant au niveau européen. Il collectera, analysera et diffusera les données de recherche et les informations fiables et comparables dont les décideurs ont besoin à Bruxelles et dans les États membres. Il disposera d'un centre de documentation et d'une bibliothèque qui seront ouverts au public.

Cet institut stimulera la recherche et les échanges d'expériences en organisant des réunions entre les décideurs, les experts et les parties prenantes, et attirera l'attention sur les mesures en faveur de l'égalité entre les hommes et les femmes par des manifestations telles que conférences, campagnes et séminaires. Une autre tâche cruciale consistera à élaborer des instruments destinés à mieux intégrer l'égalité entre les hommes et les femmes dans toutes les politiques communautaires».

2.2

La longue période qui a séparé la première initiative en vue de la création de l'Institut européen en 1995 (8) de la publication de la proposition de règlement en mars 2005 a servi à la réalisation d'expertises et de recherches d'ordre politique permettant de préparer une mesure pondérée.

2.3

Lors de sa réunion des 1er et 2 juin 2004, le Conseil «emploi, politique sociale, santé et consommateurs» a exprimé un soutien unanime à la création de l'Institut européen (9):

«Tout en souscrivant sans réserves au principe de la création d'un institut, les délégations ont rappelé qu'il importait de mettre en place une structure apportant une valeur ajoutée et ne faisant pas double emploi avec les activités existantes dans ce domaine. Elles ont également mentionné la nécessité de maintenir la neutralité budgétaire».

Le Conseil a confié à l'Institut les tâches suivantes:

2.3.1

Le Conseil européen a ensuite invité la Commission à présenter sa proposition (10).

2.4

La mise en place de l'Institut a donc été décidée après l'entrée de dix nouveaux pays dans l'UE et le CESE estime qu'il est important que son fonctionnement ait, dès le début, pour cadre l'Union élargie, ce qui permet de prendre en considération un éventail plus large d'expériences, de situations et de savoir-faire.

2.5

Dans son récent avis «10 ans après Pékin: quels progrès pour l'égalité hommes/femmes?» (11), le CESE a récapitulé l'évolution et l'ampleur des activités de l'UE en matière d'égalité entre les hommes et les femmes. Le Comité se réfère à cet avis et souligne qu'il convient de constater que les besoins en matière d'expertises, d'analyses et d'informations ainsi que les exigences concernant leur qualité augmentent; le CESE marque sa satisfaction car ce progrès résulte d'une mise en œuvre plus vaste du principe du «gender mainstreaming».

2.6

En pratique, certains problèmes permanents et d'autres problèmes nouveaux auxquels sont confrontés l'UE et ses États membres sont mis à jour et il est urgent de les résoudre. Ils sont directement liés à la question de l'égalité entre hommes et femmes et il appartiendra à l'Institut de les traiter. Il s'agit de:

2.6.1

Le CESE se réfère à son avis «10 ans après Pékin:…», dans lequel il a déjà relevé de manière assez détaillée de nombreux domaines dans lesquels il convient d'agir (12).

2.7

Comme souligné précédemment, le CESE est conscient que la mise en oeuvre du principe du «gender mainstreaming» progresse et se développe. Le CESE consent par conséquent à ce que soit confiée à une institution indépendante la tâche de centraliser les efforts des États membres et des parties intéressées de la société civile pour aider les organes communautaires dans ce domaine; l'effet de synergie sera ainsi renforcé. De plus, le CESE estime que la complémentarité entre l'Institut et les agences communautaires devrait être garantie, et que le principe du «gender mainstreaming» poursuivra son développement dans le cadre des agences, en bonne coopération avec le futur Institut. Il convient de la même manière d'instaurer une coopération systématique avec les mécanismes institutionnels dans le domaine de l'égalité de traitement entre les hommes et les femmes.

2.8

Le CESE rappelle que la création de l'Institut représente une avancée, mais que d'autres initiatives n'en demeurent pas moins nécessaires afin de progresser dans la promotion de l'égalité des chances en pratique, et dans le cadre de l'ensemble des objectifs énoncés par les textes communautaires. Il est de la plus haute importance que l'Institut prenne une part active à la réalisation des objectifs de la stratégie de Lisbonne visant à encourager la croissance et la création d'emplois.

2.9

Le CESE est favorable à la création de l'Institut; il est néanmoins essentiel que celui-ci jouisse du meilleur accueil possible de la part de la société civile au niveau européen, national et local; il ne pourrait entreprendre ses travaux d'une manière positive sans ce soutien. Il convient donc de doter cette nouvelle institution des moyens nécessaires qui lui confèreront crédibilité et confiance et lui permettront d'élaborer avec succès toutes sortes d'activités et de susciter l'intérêt qu'il mérite.

3.1

Le CESE approuve la base juridique sur laquelle s'appuie la création de l'Institut, à savoir l'article 141, paragraphe 3, et l'article 13, paragraphe 2, du traité instituant la Communauté européenne. Il approuve les motifs énoncés dans les considérants expliquant également que la proposition à l'examen est conforme à l'article 5 du traité.

3.2

Le CESE considère également que la coopération avec les structures existantes, fondations et autres institutions, est conforme au souhait exprimé par le Conseil d'éviter tout double emploi. Le CESE note que le 12ème considérant fait implicitement référence à d'autres institutions et instances européennes, comme par exemple Eurostat. Le CESE renvoie aux communications de la Commission intitulées «Encadrement des agences européennes de régulation» (13) et «Projet d'accord interinstitutionnel pour un encadrement des agences européennes de régulation» (14) et prend acte du fait que ce cadre déterminera également la place de l'Institut parmi les institutions actuelles.

3.3

Le CESE attire l'attention sur le fait que la dénomination de l'Institut (article 1) en anglais «European Institute for Gender Equality» traduit clairement sa mission et permet ainsi de prendre en compte les dimensions les plus larges (éthiques, morales, esthétiques, sexuelles, etc.). En effet, l'expérience a montré que le mot «gender» n'avait pas d'équivalent précis dans différentes langues de l'Union européenne. Aussi les traductions devraient-elles trouver une formulation la plus proche possible de la version originale.

3.4

S'agissant des objectifs de l'Institut, le CESE estime que l'article 2 devrait mentionner explicitement la promotion du principe de «gender mainstreaming».

3.4.1

Le CESE est en outre d'avis que l'Institut devrait se voir confier la mission d'assister les organisations d'employeurs et de travailleurs et d'autres composantes de la société civile organisée dans le cadre de leurs activités en matière d'égalité entre hommes et femmes. Cet objectif devrait être clairement mentionné et pris en considération.

3.5

Le CESE estime que les tâches de l'Institut, définies à l'article 3, sont tout aussi importantes que ses objectifs. Il convient dès lors de les compléter comme indiqué au paragraphe 1.4 du présent avis.

3.5.1

Le CESE demande que l'article 3, paragraphe 1a), mentionne explicitement les partenaires sociaux. À cet égard, le Comité rappelle que les partenaires sociaux européens ont récemment adopté le «Cadre d'actions sur l'égalité hommes-femmes».

3.5.2

Le CESE souligne qu'en présentant régulièrement, y compris hors du cadre de son rapport annuel, ses travaux concourant ainsi à la réalisation des tâches qui découlent notamment de la stratégie-cadre en matière d'égalité entre hommes et femmes, l'Institut contribuera à apporter la preuve de sa valeur ajoutée. Outre son rapport annuel, il devrait également publier, entre autres, son programme de travail (article 3, paragraphe 1e).

3.5.3

Les questions que traitera l'Institut requerront également la mise en place de méthodes de travail appropriées. Elles devraient s'adapter à différents types d'inégalités et de discrimination entre les sexes; il conviendrait par conséquent de recourir entre autres à des méthodes comparatives («benchmarking»), à des études de cas, à une collecte de données verticale (sectorielle), à l'intégration de la dimension hommes-femmes dans l'élaboration des budgets, à un suivi etc. Il va de soi que, dans ce domaine aussi, l'Institut devra collaborer avec les agences et institutions spécialisées.

3.5.4

Le CESE note que le paragraphe 1d) du même article prévoit que l'Institut réalise en «Europe» des enquêtes par lesquelles il attire l'attention sur son action plus large à l'échelle de l'EEE, dans la perspective du prochain élargissement et auprès des États membres du Conseil de l'Europe.

3.5.5

Le CESE souhaiterait ajouter à l'article 3, paragraphe 1g), les niveaux national ou régional, ce qui permettrait une ouverture à d'autres parties prenantes, par exemple aux collectivités territoriales, qui contribuent à sensibiliser davantage le grand public aux questions d'égalité entre hommes et femmes, ce qui correspond aux objectifs visés à l'article 2 ainsi qu'aux considérants.

3.6

Le CESE se réjouit de l'indépendance de l'Institut (article 5) vis-à-vis des autorités nationales et de la société civile. Le Comité estime néanmoins qu'il devrait également être indépendant des institutions communautaires, ce qui lui conférerait une position plus objective à leur égard. Aussi le CESE propose-t-il en outre d'élargir le nombre des représentants de la société civile au sein du Conseil d'administration afin d'accroître l'indépendance de l'Institut.

3.6.1

Le CESE approuve et soutient le principe selon lequel l'Institut collaborera librement et de manière indépendante vis-à-vis des autorités des États membres. Il estime qu'il conviendrait de charger les membres du forum consultatif d'obtenir et de fournir en temps utile les informations(voir ci-dessous le paragraphe 3.8.2). Dans ce contexte, il pourrait s'agir d'une mission adaptée aux instances qui, dans les États membres, doivent déployer leurs activités dans le cadre de la directive procédant à la refonte des directives relatives à l'égalité des chances (15).

3.7

S'agissant des organes de l'Institut, le CESE apprécie les efforts qui visent à faire du Conseil d'administration l'organe opérationnel devant être en mesure de diriger efficacement l'Institut afin qu'il puisse s'adapter aux évolutions et à la demande.

3.7.1

Le CESE part toutefois du principe que la Commission ne peut nommer les membres du Conseil d'administration représentant les groupes mentionnés que sur proposition des organisations visées dans le règlement à l'examen. Cela devrait figurer dans l'article 10 correspondant.

3.7.2

Le CESE souligne qu'une représentation à la fois efficace et claire des partenaires sociaux européens et de l'organisation non gouvernementale appropriée au niveau communautaire ayant, aux termes du règlement, «un intérêt légitime à contribuer à la lutte contre la discrimination fondée sur le sexe et à la promotion de l'égalité entre les hommes et les femmes» s'impose pour que le Conseil d'administration soit à même de mener à bien ses missions, c'est-à-dire d'assumer ses obligations vis-à-vis de la Commission européenne et des États membres et, dans le même temps, de recueillir à ce sujet les réactions de la société civile. En outre, rien ne justifie de ne pas proposer que siègent des représentants de la société civile. Dans la mesure où, contrairement à la situation en vigueur dans les instances tripartites communautaires, la représentation des partenaires sociaux au niveau national ne sera pas assurée au sein du Conseil d'administration, il convient de garantir, ne serait-ce que par ce biais, la participation active des partenaires sociaux ainsi que de l'ONG correspondante.

3.7.3

Le CESE appelle par conséquent instamment à une augmentation du nombre de membres siégeant au Conseil d'administration. Il convient à ses yeux d'augmenter le nombre de membres de sorte que chacune des parties (Conseil, Commission, et partenaires sociaux et organisation non gouvernementale appropriée au niveau communautaire) dispose de six représentants, ce qui permettrait ainsi aux organisations visées à l'article 10 (1), lettres a) à c) de sélectionner ses candidats en veillant à assurer une représentation paritaire des hommes et femmes. Chacune de ces organisations citées dans la proposition de règlement à l'examen disposerait dès lors de deux sièges.

3.7.4

De la même manière, rien ne justifie que les représentants des partenaires sociaux et de l'organisation non gouvernementale ne disposent pas d'une voix délibérative. En vue de mieux garantir l'indépendance de l'Institut ainsi que l'autonomie et l'objectivité de ses activités, le CESE invite la Commission à faire en sorte d'accorder à chaque représentant des organisations d'employeurs et de travailleurs et de l'organisation non gouvernementale appropriée une voix délibérative à part entière. Cela est conforme au paragraphe 4 qui précise que «chaque membre du Conseil d'administration ou, en cas d'absence, son suppléant dispose d'une voix.»

3.7.5

Le CESE estime que les directeurs de la Fondation européenne pour l'amélioration des conditions de vie et de travail, de l'Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail, du Centre européen pour le développement de la formation professionnelle et de l'Agence européenne des droits fondamentaux devraient avoir le cas échéant la possibilité de participer systématiquement aux réunions du Conseil d'administration de l'Institut en tant qu'observateurs (article 10, paragraphe 11). Le directeur de l'Institut devrait lui aussi avoir la possibilité de participer aux réunions de ces institutions (au nom du Conseil d'administration ou sur la base de «protocoles d'accords»).

3.8

Le CESE ne voit pas d'objection à ce que le forum consultatif ait pour tâche de permettre aux États membres d'associer les instances compétentes et de mettre en place un réseau d'experts. Cet organe ne jouissant aux termes de l'article 12 d'aucun pouvoir décisionnel au sein de l'Institut, il est par conséquent inutile de préciser que les trois membres représentant les parties intéressées au niveau européen ne disposent pas de voix délibérative. Dès lors, se pose également la question de savoir pourquoi ces représentants sont nommés par la Commission; il conviendrait qu'ils soient désignés directement par les organisations visées à l'article 10, paragraphe 1, lettres a) à c).

3.8.1

Il faut trouver un moyen d'assurer l'équilibre de la représentation des femmes et des hommes au sein du forum consultatif.

3.8.2

Comme indiqué au paragraphe 3.6.1 ci-dessus, il conviendrait que les membres du forum consultatif soient chargés d'assurer la coopération entre les instances de leurs pays et l'Institut (article 12, paragraphe 4).

3.9

Le CESE émet des réserves quant aux moyens financiers qu'il est prévu d'accorder à l'Institut. Le CESE voit dans la déclaration du Conseil mentionnée au paragraphe 2.3 ci-dessus des instructions contradictoires: veiller à apporter une valeur ajoutée, c'est-à-dire mener à bien des tâches difficiles, tout en maintenant la neutralité budgétaire.

3.9.1

Il est prévu que le financement de l'Institut se décompte partiellement du programme Progress. Le paragraphe 3.6 de l'exposé des motifs du projet de règlement précise que «les activités de l'Institut seront distinctes de celles proposées dans le volet Égalité hommes-femmes du programme Progress (2007-2013)…». Le CESE y voit un argument appuyant la position qu'il a exprimée dans son avis sur le programme Progress:

«Dans ce contexte, le CESE préconise que l'on prévoie pour l'Institut européen du genre un financement spécifique plutôt que de le soustraire du budget prévu pour Progress, lors de l'élaboration du cadre financier afférent, démarche que semble suivre selon toute apparence le document à l'examen»  (16).

3.9.2

Le CESE recommande par conséquent qu'il soit tenu compte lors des négociations sur les perspectives financières de l'Union européenne des fonds indispensables aux travaux et au bon fonctionnement de l'Institut et que ces ressources soient en tout état de cause allouées progressivement afin de permettre à l'Institut de mener à bien les missions qui lui seront confiées et de lui garantir une certitude juridique et financière.

3.9.3

Le CESE considère que la concentration en un seul lieu des travaux en matière d'égalité entre les hommes et les femmes permet de réaliser des économies tant au niveau communautaire que national. Le budget prévisionnel du programme Progress ne devrait donc pas être amputé de ces sommes mais plutôt revu à la hausse au cas où aucune décision ne serait prise quant à l'attribution à l'Institut d'une enveloppe financière indépendante.

3.9.4

La création de cet Institut ne doit en aucun cas servir de prétexte à une réduction des financements accordés à d'autres organes, notamment la Fondation de Dublin dont les activités portent-elles aussi entre autres sur les problèmes liés à l'égalité des chances.

31.1.2006   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 24/34

1.1

Le IIème plan d'action «Dimension septentrionale» (PADS-II) (1) est entré en vigueur en janvier 2004.

1.2

Il porte sur cinq secteurs prioritaires:

1.3

Le PADS-II porte également sur les régions ayant des besoins spécifiques, telles que Kaliningrad et la région arctique. Il encourage la mise en œuvre, par tous les partenaires concernés, d'actions concertées visant au renforcement des politiques économiques, des politiques relatives à l'emploi et des politiques sociales.

1.4

Le PADS-II indique diverses possibilités d'actions dans ces secteurs, tout en laissant la conduite pratique de celles-ci au soin des partenaires concernés. La DS ne dispose pas d'un budget propre, mais elle est financée par divers programmes européens (Tacis), par les gouvernements concernés, ainsi que par les institutions financières internationales (Banque nordique d'investissement — NIB, Banque européenne pour la reconstruction et le développement — BERD, etc.).

1.5

La Commission européenne élabore des rapports annuels sur les progrès accomplis dans la mise en œuvre du PADS-II. Le rapport annuel pour 2004 fait état de nombreuses activités dans les cinq secteurs prioritaires. Il comporte notamment une référence à la conclusion du CESE selon laquelle les organisations de la société civile sont mal informées des activités ayant trait à la DS, et plaide en faveur d'une meilleure information du public et d'une plus grande implication des organisations régionales dans la mise en œuvre et dans le contrôle de ces activités.

1.6

La mise en œuvre du PADS-II est contrôlée une fois par an: une réunion de hauts fonctionnaires a eu lieu en 2004; la conférence ministérielle a lieu en 2005, et il est prévu qu'une nouvelle réunion de hauts fonctionnaires se tienne au second semestre 2006.

2.1

Dans le PADS-II, la Commission demande au CESE de contribuer à la mise en œuvre de ce plan: «Afin de favoriser une vaste participation des groupes de la société civile à l'examen des progrès dans le cadre du plan d'action, il serait également utile que le Comité économique et social européen organise des forums annuels sur la mise en œuvre d'un plan d'action réunissant des représentants des organisations sociales et économiques représentées dans le Comité»  (2) .

2.2

Cette demande se fonde sur les contributions fournies par le CESE au cours des années précédentes: ses avis sur «Les relations entre l'Union européenne et les États riverains de la mer Baltique» (3), «La dimension septentrionale de l'UE et les relations avec la Russie» (4), «La dimension septentrionale: Plan d'action pour la dimension septentrionale dans les politiques extérieure et transfrontière de l'Union européenne 2000-2003» (5) et sur le thème «Partenariat stratégique UE/Russie: les prochaines étapes?» (6); les déclarations qu'il a présentées aux réunions ministérielles pour la DS en 1999, en 2001 et en 2002; et enfin les conclusions des deux forums que le CESE a consacrés à la dimension septentrionale en 2001 et 2003.

2.3

Le CESE a apporté une réponse positive à la demande de la Commission, et a décidé de rassembler des informations relatives aux positions des organisations de la société civile (OSC) sur:

2.4

Les positions des OSC ont été recueillies en 2004, au moyen d'un questionnaire distribué de façon large aux organisations de la société civile de tous les pays concernés, et par le biais de missions exploratoires à Gdańsk, à Kaliningrad et à Riga.

3.1

Le CESE était représenté à la réunion de hauts fonctionnaires d'octobre 2004; dans un rapport, il y a présenté des conclusions et des recommandations (7).

3.2

La conclusion générale concernant la participation des organisations de la société civile au IIème plan d'action «Dimension septentrionale» à ce stade était la suivante:

La situation à l'égard de ces trois aspects semblait meilleure dans les «anciens» États membres de l'UE dans la région que dans les autres.

De manière générale, les organisations de la société civile qui avaient été contactées s'étaient montrées intéressées par des informations sur la dimension septentrionale et sur le PADS-II, et avaient envisagé de participer à des projets et au contrôle, tant au niveau national qu'au niveau européen.

Le CESE avait estimé qu'il était nécessaire d'améliorer la diffusion de l'information concernant le PADS-II aux organisations de la société civile et d'associer plus étroitement ces dernières à la mise en œuvre et aux contrôles.

Le CESE avait proposé de collaborer à des activités d'information et de contrôle au niveau européen, tout en soulignant néanmoins que la priorité des activités liées à la dimension septentrionale devait aller au niveau régional, national et local, afin d'associer les autorités concernées et les organisations de la société civile intéressées à une interaction constructive.

Le CESE avait soutenu le principe énoncé par le PADS-II (8), selon lequel la participation des représentants de la société civile aux réunions annuelles des hauts fonctionnaires devrait être encouragée.

Il était également proposé que l'UE envisage un certain nombre d'aspects supplémentaires dans le cadre du PADS-II:

3.3

Ces recommandations restent appropriées.

4.1

Dans son rapport de 2004, le CESE a exprimé l'intention de fournir une contribution se fondant sur les mêmes critères que ceux utilisés en 2004, tant à la conférence ministérielle de 2005 qu'à la réunion de hauts fonctionnaires de 2006.

4.2

Dans le cadre de son groupe de contact de création récente «Voisins européens de l'Est» (VEE), le Comité a poursuivi ses activités relatives à la dimension septentrionale. Le groupe de contact VEE est composé de membres du CESE et s'occupe des activités du Comité vis-à-vis des pays d'Europe de l'Est. L'objectif de ces activités est de soutenir les politiques européennes visant à améliorer les relations avec ces pays, d'apporter la contribution que constituent les positions des organisations de la société civile dans ce contexte, et de mettre en place des contacts directs avec les acteurs de la société civile de ces pays.

4.3

Le CESE a diffusé l'information concernant la dimension septentrionale par ses contacts propres et en se référant au système d'information sur la dimension septentrionale (SIDS) de la Commission.

4.4

Dans le cadre de la préparation du présent avis, le CESE a distribué, en juin 2005, un questionnaire à environ 100 organisations de la société civile. Le Comité a également eu des discussions relatives à la DS avec les OSC russes au cours de la préparation de l'avis sur les relations UE-Russie. Les conclusions du présent avis reflètent donc notamment les positions des OSC des pays partenaires.

5.1.1

L'enquête sur les connaissances générales du public à propos du PADS-II a été menée en juin 2005. Les questionnaires ont été envoyés à diverses organisations de la société civile des pays principalement concernés par les activités du plan d'action (les pays baltiques et nordiques, l'Allemagne, la Russie y compris Kaliningrad, ainsi que la Pologne). Le questionnaire demandait à ces organisations de donner leur point de vue sur les mêmes questions que l'année précédente: a) la sensibilisation des acteurs de la société civile à la DS et au PADS-II; b) l'avis des OSC sur la DS; c) l'implication des OSC dans la mise en œuvre et le contrôle du PADS-II.

5.1.2

N'ont été reçues que 20 réponses, ce qui indique que la sensibilisation à la DS et au PADS-II reste dans l'ensemble très faible. Cette impression a été confirmée par les résultats du questionnaire: la plupart des OSC ont déclaré être informées sur la DS et le PADS-II, mais rares sont celles qui connaissent réellement le PADS-II. Un tiers des OSC ont répondu qu'elles avaient déjà entendu parler de la DS et du PADS-II, mais il est clair qu'elles ne connaissaient pas grand-chose de leurs objectifs et de leur contenu.

5.1.3

Certains acteurs semblent être informés des quelques partenariats public-privé (PPP) de la DS, en particulier du partenariat environnemental (PEDS). En outre, plusieurs OSC connaissent la DS par le truchement de diverses organisations régionales de la région de la mer Baltique, en particulier le Conseil des États de la mer Baltique (CEMB). Les réseaux d'employeurs (Conseil consultatif des entreprises) et syndicaux (réseau des syndicats de la mer Baltique) ont, eux aussi, sensibilisé leurs membres à la DS.

5.1.4

Le PADS-II est perçu par certains acteurs comme un programme qui ne concerne pas les OSC mais qui consiste bien plutôt dans un projet politique de coopération régionale entre les gouvernements et les autorités compétentes. Et il semble d'ailleurs que cette perception reflète la réalité, malgré les efforts fournis par la Commission pour améliorer l'information du public au moyen de l'initiative du système d'information sur la dimension septentrionale.

5.2.1

Les résultats des questionnaires montrent clairement que très peu d'initiatives ont été prises par les gouvernements, les pouvoirs publics ou d'autres associations pour informer les OSC sur le PADS-II et les y impliquer. Seules quelques réponses ont confirmé un engagement de ce type. Les autorités compétentes ont cependant, dans certains pays, organisé des séminaires et des ateliers au sujet de la mise en œuvre du PADS-II, de même que des collectivités régionales.

5.2.2

Seules quelques rares OSC se sont impliquées dans le PADS-II de leur propre initiative; lorsque cette implication spontanée s'est produite, elle avait trait à des activités liées au renforcement des conditions d'investissement dans l'espace concerné par la DS, à la coopération avec d'autres associations dans les pays de la DS, au débat sur l'avenir de la DS, et d'une manière générale au suivi des développements relatifs à la DS.

—

questions relatives au marché du travail, emploi, dialogue social;

—

promotion des petites et moyennes entreprises;

—

facilitation des relations commerciales et économiques;

—

amélioration des conditions des investissements transfrontaliers;

—

mise en place de liens entre les infrastructures et amélioration des réseaux de transport.

—

actions visant à impliquer les acteurs de la société civile dans la mise en œuvre du PADS-II;

—

mise en place de structures pour la mise en œuvre du PADS-II;

—

attribution de ressources suffisantes au PADS-II;

—

distribution de rapports sur les progrès accomplis dans la mise en œuvre du PADS-II.

6.1

Le CESE apporte son soutien à la poursuite de la coopération régionale dans la partie septentrionale de l'Europe: une coopération structurée, multilatérale et transfrontalière qui implique également des pays tiers de la région. Il semble que la dimension septentrionale convienne à cet objectif.

6.2

Le CESE approuve la volonté existante de créer un lien entre la DS d'une part et la coopération UE-Russie et les quatre espaces communs d'autre part. Dans son récent avis sur le thème «Quelle contribution la société civile peut-elle apporter aux relations entre l'UE et la Russie?» (9), le Comité a affirmé, au paragraphe 3.2.5: «L'UE et la Russie devraient également travailler de concert à remodeler dans le même ordre d'idées la coopération régionale, le dossier de la dimension septentrionale (…). Le CESE note avec satisfaction que cet aspect a également été pris en considération dans les feuilles de route et encourage la prise de nouvelles mesures visant à développer la coopération régionale dans le cadre des relations UE-Russie».

6.3

Pour que la coopération régionale dans le cadre de la DS puisse fonctionner avec succès, il est nécessaire que la Russie participe comme il se doit à la préparation et à la mise en œuvre de la politique future relative à la DS. Il conviendrait d'envisager des mécanismes de coopération dans ce contexte, par exemple un conseil conjoint de pilotage, en prenant également en compte les pays tiers de la région.

6.4

Le CESE insiste sur les recommandations qu'il a déjà émises dans son avis sur les relations UE-Russie: il conviendrait que les questions relatives à la société civile soient mieux prises en compte dans les feuilles de route UE-Russie, et que les acteurs de la société civile soient impliqués dans la coopération UE-Russie. Il conviendrait entre autres d'envisager comment mettre en place une consultation structurée des OSC dans les mécanismes futurs de la DS.

6.5

Les cinq secteurs de coopération qui existent dans le cadre de la DS restent pertinents pour l'avenir. Il convient avant tout de s'appuyer sur les expériences positives qui ont lieu dans la création de partenariats dans le cadre de la dimension septentrionale (expériences qui existent à l'heure actuelle dans les secteurs de l'environnement, des services sociaux et de la santé, des technologies de l'information). Il conviendrait, à cet égard, d'envisager sérieusement de mettre en place des partenariats dans les secteurs suivants:

6.6

Les organisations régionales de la région de la mer Baltique, en particulier le Conseil des États de la mer Baltique (CEMB), devraient jouer un rôle central au cours du prochain cycle de la DS. Les organisations de la société civile disposeraient dans ce contexte d'une véritable possibilité d'être impliquées dans la DS et d'y contribuer au moyen des réseaux de coopération régionale qui leur sont propres et des liens qu'elles entretiennent avec les organisations régionales susmentionnées.

6.7

Le CESE renouvelle la recommandation qu'il avait déjà émise en 2004 quant à la nécessité d'améliorer la diffusion de l'information destinée au public sur la DS. Pour cela, une amélioration du système d'information sur la dimension septentrionale est nécessaire. Le CESE souligne également que cette diffusion de l'information devrait avoir lieu avant tout à l'échelon national et local, dans la mesure où elle relève de la responsabilité des pouvoirs publics et des autorités compétentes des États concernés. Une meilleure diffusion de l'information stimulerait, d'une manière générale, l'intérêt porté à la DS et encouragerait les acteurs de la société civile à augmenter leur participation et leur contribution.

6.8

Il conviendrait que le financement des partenariats conclu dans le cadre de la DS soit déterminé en se fondant sur une approche au cas par cas; tant les gouvernements que les institutions internationales devraient y jouer un rôle central. Les mécanismes financiers norvégien et de l'EEE pourraient, eux aussi, constituer un apport appréciable en fournissant une impulsion, en particulier pour les actions transfrontalières conjointes engagées dans le cadre de la DS. Il conviendrait que l'instrument européen de voisinage et de partenariat (IEVP) soit d'actualité à partir du début de l'année 2007.

6.9

Le CESE poursuivra ses activités relatives à la DS et a l'intention de fournir une contribution à la réunion de hauts fonctionnaires qui se tiendra en 2006. Cette contribution peut également refléter des conclusions fondées sur les discussions que le Comité entreprend avec les OSC des pays partenaires. Le Comité est prêt, le cas échéant, à apporter sa contribution aux nouvelles réflexions qui pourraient avoir lieu sur la future mise en œuvre de la dimension septentrionale.

31.1.2006   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 24/39

1.1.1

Mieux légiférer constitue une véritable demande sociale que le CESE relaiera, à partir des besoins de la société civile, des usagers du droit, auprès des institutions européennes et des gouvernements.

1.1.2

Mieux légiférer, c'est avant tout se placer au niveau de l'usager de la norme juridique. D'où l'importance d'une démarche participative, qui organise la consultation préalable et prend en compte la représentativité des organisations de la société civile et des partenaires sociaux, des groupes directement concernés par la législation, et qui utilise de façon constructive les ressources et compétences des institutions consultatives.

1.1.3

C'est aussi moins légiférer, lutter contre l'inflation législative et simplifier l'acquis, car trop de législation crée de l'opacité juridique, source notamment d'entraves aux échanges; c'est aussi s'assurer que la mise en oeuvre de la norme sera effective et simple.

1.1.4

Mieux légiférer, c'est ramener la législation à l'essentiel, privilégier les objectifs à atteindre. C'est aussi concevoir une législation souple, adaptable, tout en étant suffisamment pérenne, ce qui suppose rigueur, et surtout cohérence, de la conception à l'application sur le terrain.

1.1.5

Simplifier, c'est réduire autant que possible la complexité du droit, mais cela ne signifie pas qu'il faille forcément réduire de façon drastique l'œuvre législative communautaire ou déréglementer, sinon cela irait à l'encontre de l'attente de sécurité émanant de la société civile, et des besoins de sécurité juridiques et de stabilité exprimés par les entreprises, notamment les PME.

1.1.6

Toute législation ou partie d'une législation devenues obsolètes doivent être explicitement abrogées.

1.2.1

Chaque Direction générale (DG) de la Commission, compte tenu du nombre de textes qui relèvent de sa compétence et de leur complexité (mesurable par exemple par le nombre total de lignes et de renvois internes à d'autres législations antérieures, et par les obligations administratives qui en découlent), doit proposer un programme proportionné de simplification à inclure dans le programme d'ensemble de la Commission, précisant la nécessité et l'impact prévisible de ses propositions pour les destinataires de la législation candidate à la simplification. Ce programme devra définir les mesures proposées pour chaque groupe de textes retenus (abrogation, révision, codification ...), ainsi que les ressources estimées nécessaires à sa réalisation.

1.2.2

Un rapport annuel consolidé «Simplifier l'acquis et mieux légiférer» de la Commission fera état du programme retenu pour l'année et de la réalisation effective du programme de l'année précédente, ainsi que de la situation qui en résulte pour son programme glissant de simplification à moyen terme et son programme de travail. Les développements communautaires et nationaux en matière de simplification et de meilleure législation y seront analysés, le cas échéant accompagnés de propositions nouvelles et de recommandations. Il conviendra d'éviter la prolifération de rapports et de communications dont les contenus se recoupent ou se superposent.

1.2.3

Le pouvoir d'initiative n'est pas neutre; il a une influence déterminante sur le choix des priorités et des finalités de la législation, sur sa préparation, sa formulation, sa reformulation en cas d'amendements du législateur. La qualité et la pertinence de la proposition législative ont des conséquences directes sur la durée et l'issue de la procédure d'adoption. Or une mauvaise préparation de l'initiative entraîne une perte importante de temps et de ressources pour toutes les institutions concernées et les organisations consultées.

1.2.4

La qualité du texte adopté au terme de la procédure législative et celle de la transposition des directives ont aussi des conséquences en termes de contentieux et d'intervention du pouvoir judiciaire national et communautaire, de surcoûts pour les administrations nationales et les justiciables, si elles présentent des insuffisances ou entraînent des difficultés d'interprétation.

1.2.5

La Commission et le législateur ne sont pas omniscients: la réalité sociale, économique, technologique est à la fois complexe et changeante. Aussi modifier profondément ou assouplir une législation dont les effets pratiques divergent des objectifs poursuivis ou dont le coût de mise en oeuvre est excessif pour les administrations ou les usagers ne constitue pas un affaiblissement de l'autorité du législateur, mais au contraire une démonstration d'intelligence politique de nature à renforcer la confiance des destinataires et le respect du droit.

1.2.6

L'évaluation entamée en amont de la production législative doit donc s'achever avec l'étude (ou l'évaluation) d'impact (impact assessment), mesurant comment la législation peut effectivement être reçue, comment elle s'insèrera dans le corpus juridique préexistant et les éventuels problèmes de mise en œuvre.

1.2.7

En cas de retrait par la Commission de propositions législatives déjà en cours d'examen, il conviendrait que la Commission justifie son choix de mettre fin à la procédure législative engagée et qu'elle consulte les institutions législatives et consultatives ainsi que les organisations de la société civile dont l'opinion avait été sollicitée ou dont les intérêts sont affectés par un tel retrait.

1.2.8

L'évaluation législative ex ante et ex post, n'est concevable que comme un exercice pluraliste et participatif, afin de lui conférer une légitimité politique et pratique incontestable. Alors que l'évaluation, ex ante, précède puis accompagne le processus d'élaboration, l'évaluation ex post s'effectue en deux temps: tout d'abord durant la phase de transposition des directives ou d'exécution des règlements, qui peut faire apparaître de premières difficultés de réception et d'exécution, puis lors de l'évaluation d'impact proprement dite qui intervient après une période prédéterminée de mise en oeuvre sur le terrain, et qui peut alors mettre en évidence des conséquences imprévues voire indésirables. Cette évaluation d'impact peut impliquer un effet de retour (feed back) sur la législation ou sur les modalités de sa mise en œuvre (1) .

1.2.9

Les conséquences négatives ou imprévues peuvent être de nature très diverse: leur évaluation en termes de coûts excessifs pour les administrations ou les usagers doit être complétée par l'étude de leur impact social, économique, environnemental ou au regard des droits fondamentaux.

1.2.10

Il convient d'évaluer l'exercice des compétences d'exécution, tant communautaires (exécution directe, comitologie de réglementation, agences de régulation) que nationales (ministères, autorités décentralisées, autorités administratives indépendantes), leur impact (démarches administratives demandées aux usagers, coût, complexité) et l'effectivité des contrôles ou des sanctions éventuelles. Le législateur doit pouvoir effectuer un suivi de cet exercice qui combine régulation et exécution.

1.2.11

Les États membres doivent aussi développer et perfectionner leurs propres instruments d'évaluation, puis faire rapport à la Commission et au législateur national des résultats en mettant en évidence les réussites et les problèmes rencontrés.

1.2.12

Une politique de coordination, d'information et d'échange sur les pratiques nationales et leur efficacité, la publication régulière des tableaux de transposition, comme prévu dans la décision de la Commission, ainsi que le tableau de bord d'avancement du marché intérieur, permettront un suivi effectif et des corrections.

1.2.13

Le Comité économique et social européen, comme il s'y est engagé en octobre 2000 (Code de Conduite), continuera à lui donner un avis annuel sur le rapport global «Simplifier l'acquis et mieux légiférer» ainsi que sur les communications et les différents rapports sectoriels présentés par la Commission en matière de simplification de l'acquis et de qualité de la législation.

1.3.1

Le CESE estime que la tâche de rendre le corpus juridique communautaire plus simple, cohérent et pertinent n'est pas seulement une question de méthodes et de techniques, mais une question profondément politique qui demande une intense mobilisation interinstitutionnelle, soutenue par un appui participatif tout aussi intense de la part de la société civile organisée.

2.1

Le Comité économique et social européen (CESE) a été saisi par la Présidence britannique d'une demande d'avis sur le thème «Mieux légiférer»; il est également saisi du 12ème rapport de la Commission sur le thème de la simplification du droit communautaire et a pris en considération sa Communication «Mieux légiférer, croissance, emploi» faisant suite au Conseil européen sur la révision de la stratégie de Lisbonne, ainsi que la récente décision de la Commission sur la transposition des directives.

2.2

Les suggestions du Comité ne remettent pas en cause la méthode communautaire, fondée sur l'État de droit (rule of law), réaffirmée et consolidée dans le traité constitutionnel, ainsi que complétée par l'adjonction d'une procédure d'intervention directe de la société civile auprès du pouvoir d'initiative. Elles s'appuient essentiellement sur les conclusions du Conseil d'Édimbourg de 1992, le Livre blanc sur la gouvernance et la stratégie de Lisbonne (2000 -2001), l'Accord interinstitutionnel du 16 décembre 2003 et prennent en compte les travaux engagés par l'initiative des six Présidences et du Conseil.

2.3

Cependant, elles insistent sur la participation de la société civile au processus d'élaboration, d'évaluation et de révision ultérieure de la législation. Ses opinions et propositions sur l'objet et la qualité des projets législatifs visent à contribuer de façon constructive à l'amélioration de l'environnement juridique et administratif pour les entreprises et les citoyens.

2.4

Le CESE reconnaît le besoin de mieux légiférer et salue toute initiative allant en ce sens. Cependant, il souligne que toute réglementation ne doit pas être considérée comme inutile ou handicapante pour que l'UE s'adapte aux défis qui se posent à elle. D'ailleurs, il ne pourrait soutenir un processus qui conduirait la Commission, en tant que gardienne de l'intérêt communautaire et moteur de l'intégration européenne, à renoncer à exercer son droit d'initiative et de ce fait, à contribuer à créer «une Union sans cesse plus étroite entre les peuple».

3.1

Mieux légiférer, c'est contribuer à une meilleure gouvernance, et à une législation plus simple et compréhensible est aussi de nature à donner à la société civile une bonne image des institutions européennes dans leur capacité à agir efficacement; c'est donc rétablir la confiance de la société civile dans les institutions productrices de normes.

3.2

Actuellement, le principe d'égalité devant la loi est remis en cause par la complexité et le nombre des normes en vigueur, la difficulté d'accès au droit applicable et au droit en gestation; or les impératifs d'intelligibilité et d'accessibilité de la législation doivent autant dominer la simplification de l'acquis que la préparation de nouvelles propositions législatives.

3.3

La Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne proclamée solennellement à Nice en 2000 affirme le droit des citoyens européens à une bonne administration; l'information et la participation des destinataires, la nécessité de la proposition législative, le recours à des expertises indépendantes et fiables, la mise en oeuvre des principes de proportionnalité et de subsidiarité, la qualité de la législation, de sa transposition ou de son application, et la simplification administrative sont des conditions essentielles de l'efficacité de ce droit du point de vue des usagers du droit.

3.4

Les priorités «Simplifier l'acquis» et «Mieux légiférer» accompagnée par des actions communautaires engagées à cet effet participent de la même démarche de bonne gouvernance et demandent que l'on y dédie des ressources suffisantes; il leur faut s'intégrer au processus d'élaboration et d'application de la législation. Le processus une fois bien établi doit être politiquement soutenu dans le temps par des ressources adéquates.

3.5

La simplification de l'acquis et l'amélioration de la qualité et de l'efficacité de la législation sont devenues une priorité communautaire absolue pour la compétitivité, la croissance et l'emploi, le développement durable, la qualité de vie des citoyens de l'Union, y compris pour faciliter l'activité économique des entreprises européennes dans le marché intérieur et dans les échanges commerciaux avec les pays tiers.

3.6

Cependant, les travaux entrepris et les initiatives engagées sont encore loin d'avoir donné leur pleine mesure; l'insuccès actuel de la stratégie de Lisbonne, le constat et les propositions du rapport de Wim Kok, et sa relance par le Conseil européen conduisent nécessairement à une réévaluation de la stratégie engagée depuis 1992 d'ailleurs notablement renforcée depuis 2001 par les institutions et les États membres pour améliorer la législation et son application.

3.7

Le CESE partage le point de vue de la Commission selon lequel une réévaluation globale des besoins et des ressources disponibles s'impose. Cela vaut aussi au niveau national.

3.8

Or, les difficultés de l'Europe en termes de compétitivité, de réalisation d'une économie de la connaissance et sur le plan politique en termes de transparence, de participation, d'efficacité et d'acceptation de la législation par les citoyens et les entreprises, demandent un renforcement décisif, voire sous certains aspects une redéfinition des méthodes, accompagnée d'une réaffectation des moyens pour mieux légiférer dans une Europe à 25 qui va d'ailleurs continuer de s'élargir à l'avenir.

3.9

La stratégie actuelle de la Commission se dégage clairement de deux communications publiées en mars 2005 (2) et devrait être complétée par la proposition d'un cadre opérationnel pour les agences au cours de cette année. Ce cadre devrait, selon le CESE, se limiter à donner des lignes directrices, sans porter atteinte à l'autonomie des agences, qui sont déjà contrôlées par la Cour des Comptes dans l'exécution de leurs budgets et par l'autorité judiciaire en cas de contentieux.

3.10

Dans le 12e rapport «Mieux légiférer 2004» (3), sont rappelés: le plan d'action de la Commission «Simplifier et améliorer l'environnement réglementaire», l'accord interinstitutionnel (AII) de décembre 2003 (4) et la stratégie des États membres inscrite dans le programme d'action intergouvernemental adopté en mai 2002 par les ministres de l'administration publique. Dans son 11ème rapport «Mieux légiférer 2003» (5), la Commission avait rappelé ses objectifs qui sont en outre déclinés en détail dans huit communications thématiques (6).

3.11

Le plan d'action de la Commission découle de travaux préparatoires d'experts et du Livre blanc sur la gouvernance européenne de 2001 et les travaux du groupe sur la qualité de la réglementation mis en place en 2000 par les ministres de l'administration publique; un consensus assez large existe désormais.

3.12

L'amélioration de l'acquis communautaire par la simplification constitue un objectif essentiel pour la Commission, qui s'est donnée une méthodologie et des moyens pour y parvenir.

3.13

La Commission a pris des dispositions cadre en ce qui concerne les modalités des consultations préalables, la conduite des évaluations d'impact, la qualité et les modalités de rédaction de la législation nouvelle, depuis le début du processus lancé par le Conseil d'Édimbourg de 1992 en matière de simplification et de respect des principes de proportionnalité et de subsidiarité. Douze rapports annuels relatent le suivi et les progrès, pourtant ces derniers, quoique réels, sont encore loin d'être pleinement convaincants pour les usagers du droit.

3.14

L'initiative engagée par le Conseil pour une meilleure législation depuis la présidence irlandaise a fait l'objet en 2004 de la déclaration des six Présidences en vue d'une meilleure législation (7). Le Conseil «Compétitivité» de novembre 2004 a identifié une vingtaine d'actes législatifs (répartis en 15 priorités) pour la simplification et a poursuivi ses travaux à cet effet en février 2005; la Commission a entrepris de concrétiser ces orientations et il est devenu impératif de réussir.

3.15

Dans sa communication «Améliorer la réglementation en matière de croissance et d'emploi dans l'Union européenne» (8), la Commission redéfinit son approche de 2002 dans le cadre de la révision de la stratégie de Lisbonne.

3.16

Le CESE est pour sa part également déterminé, en qualité de représentant institutionnel de la société civile organisée, à contribuer dès l'amont et beaucoup plus activement à l'initiative de doter l'Europe d'une meilleure législation, plus claire, plus cohérente et plus efficace afin de répondre aux attentes légitimes des citoyens et des entreprises. Le protocole (9) conclu avec la Commission lui permet d'organiser des consultations sur les propositions législatives. Ses avis doivent à cet égard être plus incisifs et se placer prioritairement du point de vue des destinataires de la législation.

4.1

La législation constitue le moyen privilégié de l'action communautaire, en vertu du cadre juridique fixé par les traités, à la différence des États membres qui peuvent recourir à une plus grande variété d'instruments.

4.2

L'amélioration de la législation (existante et à venir) devrait viser non pas seulement la simplification, mais aussi l'utilisation cohérente des concepts juridiques, la clarté de la rédaction, en priorité dans les domaines où la législation est la plus évolutive, la plus abondante ou la plus complexe. On peut citer comme exemple la législation relative au marché intérieur et à l'environnement, la politique des transports ou les statistiques.

4.3

La stratégie de Lisbonne, notamment la nécessité d'améliorer la compétitivité et l'objectif d'une meilleure gouvernance européenne (10), impliquent en particulier de se livrer à un examen de la fonction de régulation et des conditions de son exercice en même temps que des répercussions de la législation européenne dans les États membres (législation, administration) pour assurer une application plus uniforme du droit et la cohérence législative dans un «level playing field» du marché intérieur. Pour cela, les transpositions ne doivent pas ajouter des dispositions inutiles ou compliquer les directives.

4.4

Le Conseil européen de Lisbonne avait déjà demandé à la Commission, au Conseil et aux États membres de définir pour 2001 une stratégie visant, par une action coordonnée, à simplifier l'environnement réglementaire (11). Il a aussi souligné la nécessité de s'orienter vers des modes de réglementation nouveaux et plus souples.

4.5

Le CESE considère que ces modes nouveaux de réglementation auxquels il apporte son soutien (12), impliquent un engagement plus direct et plus permanent de la société civile dans l'action législative, soit en coopération avec les institutions, soit de manière plus autonome (corégulation et autorégulation), comme prévu par l'AII de décembre 2003.

4.6

Il convient de créer de nouveaux partenariats avec les acteurs socio-économiques (mieux mobiliser les Comités de l'emploi, du Dialogue social, mais aussi éventuellement créer des Comités sectoriels, ou des groupes de travail thématiques, par exemple), car l'économie se mondialise et se dématérialise (économie numérique et société de la connaissance, questions de propriété industrielle et de droits d'auteur, audit des entreprises, nouveaux instruments et services financiers) (13), ce qui remet en cause les procédures et instruments traditionnels, où suppose en tout cas de surmonter leur difficulté à s'adapter aux évolutions rapides des marchés et aux besoins en matière d'innovation, d'investissements ou en matière de formation et de recherche.

4.7

Pour sa part, la Commission pratique déjà des procédures de consultation, des évaluations d'impact dont la feuille de route est publiée chaque année, en recourrant notamment à la méthode comparative «coûts-avantages», qui est complétée par d'autres outils, comme l'analyse multi-critères. Le seul bilan coûts-bénéfices ne constitue pas pour le CESE un outil totalement pertinent pour tous les domaines et pour toutes les conséquences de la législation (santé publique, environnement, par exemple). En effet, la mise en oeuvre de droits fondamentaux ou de considérations d'intérêt général par définition difficiles à évaluer en termes de coûts-avantages sont à inclure dans l'analyse.

4.8

Outre la communication «Mettre à jour et simplifier l'acquis communautaire» (14) qui fixe le cadre d'action, deux initiatives plus spécifiques ont été lancées en ce qui concerne d'une part la législation agricole (15) et en 2004 celle de la pêche (16), particulièrement touffues et évoluant rapidement, et d'autre part la simplification dans le marché intérieur (SLIM) qui fonctionnait depuis 1996 et avait donné des résultats partiels mais encourageants, bien que peu suivie par le Conseil et le Parlement, au point de sembler désormais abandonnée (17).

4.9

L'accord interinstitutionnel (AII) du 16 décembre 2003 entre la Commission, le Parlement et le Conseil (18) vise à fonder entre les institutions une approche rénovée de la fonction législative qui ouvre des possibilités accrues en faveur du contrat, la corégulation et l'autorégulation. Le CESE a adopté un avis suivant cet accord sur le thème de la simplification (19), et le rapport d'information précité sur les formes alternatives de régulation (20). Auparavant, le CESE avait surtout concentré son attention sur l'action SLIM. La mise en œuvre de l'AII devrait s'effectuer, selon le Comité, en prêtant une attention particulière aux PME et à l'application de la Charte des petites entreprises européennes.

4.10

On prétend parfois que plus de la moitié de la législation applicable dans les États membres est d'origine communautaire; le chiffre avancé en 2000 lors des travaux préparatoires sur la gouvernance évoquaient 80.000 pages d'acquis communautaire; aujourd'hui, d'autres études montrent une évolution plus modérée, de l'ordre de 10 % de la législation interne nouvelle.

4.11

En tout état de cause, l'application de cette législation a un coût en termes d'élaboration, de transposition et d'application non seulement pour l'Union et les États membres, mais aussi un coût pour les entreprises et les particuliers qui sont censés connaître la loi, la respecter et suivre des démarches administratives spécifiques (compliance costs — coûts de mise en œuvre).

4.12

Les coûts de production de la législation, de son respect et de ses implications administratives et bureaucratiques sont difficiles à évaluer, mais un nombre croissant de critiques, en particulier de la part des entreprises, sont formulées pour souligner les exigences, difficultés, obstacles et démarches parfois superflues qui en résultent, au point, selon certains, de constituer un frein important à la compétitivité européenne, ce qui rejoint ainsi la préoccupation du Conseil et de la Commission. Ces coûts doivent être évalués pour une approche objective de la qualité de la législation. L'OCDE estime le coût de mise en œuvre de la réglementation entre 3 et 4 % du PIB européen (21).

4.13

Mais l'angle d'approche par les coûts de mise en conformité et par l'impact sur la compétitivité ne concerne qu'un aspect, certes non négligeable, mais non unique ou privilégié de la question (22). Néanmoins, il serait possible d'envisager une approche par l'aval de la meilleure législation; ce serait celle qui, pour atteindre ses objectifs, offrirait des coûts de mise en oeuvre et de respect minimaux; c'est une suggestion du rapport Mandelkern que le CESE souhaiterait voir tentée, à titre expérimental, sur des propositions qui auront un impact sur les entreprises et en particulier sur les PME. La Commission considère déjà la question des coûts administratifs dans son approche, et travaille actuellement sur un projet pilote pour les modéliser (EU Net Admin. Costs model).

4.14

Légiférer constitue un acte politique qui concerne, au-delà des institutions communautaires et des gouvernements, la société civile organisée et tous les citoyens européens. Nombre de critiques portent sur l'opacité, la complexité des procédures d'élaboration du droit européen et leur insuffisante transparence, l'introduction stérile d'exigences ou de procédures lors de la transposition d'une directive alors que cette dernière ne le requiert même pas (gold plating). Ce sont autant d'arcanes de procédures administratives qui multiplient obstacles, paperasse et coûts pour les usagers du droit (red tape). Par ailleurs les ONGs et les partenaires sociaux se plaignent souvent du caractère formel et des limites des procédures de consultation préalable, alors que celles-ci leur demandent un investissement en temps et en expertise aussi important que coûteux.

4.15

Il s'agit là de problèmes de visibilité institutionnelle, de gouvernance et de démocratie, tant pour les institutions que pour les États membres; il en va de l'image de l'Europe et de ses institutions, qui sont aujourd'hui dans l'obligation de trouver des solutions rapides et efficaces; il s'agit en même temps de mieux répondre aux défis de la croissance, l'emploi et la compétitivité en Europe. Les États membres doivent aussi envisager une réforme de l'État et de ses administrations car ils sont impliqués directement dans ces critiques et leur contribution active à une meilleure gouvernance globale est indispensable.

4.16

Ceci a une incidence directe sur les progrès de l'idée européenne et de la construction de l'Union, en particulier au moment où le débat politique sur le traité constitutionnel est au centre de l'attention des citoyens. Il convient de répondre aux attentes des citoyens et de la société civile sur le terrain de l'amélioration de la qualité et la lisibilité de la législation communautaire, et d'œuvrer en faveur de sa simplification, tout en évaluant la charge bureaucratique pesant tant sur les administrations que sur les entreprises pour l'application du droit.

5.1

En février 2003, la Commission a lancé un cadre d'action visant à réduire le volume de l'acquis communautaire, à améliorer l'accessibilité de la législation et à simplifier la législation existante. Sur cette base, la Commission a mis au point un programme glissant de simplification et a présenté une trentaine d'initiatives ayant un effet de simplification pour les opérateurs économiques, les citoyens et les administrations nationales. A ce jour, 15 propositions législatives sont toujours à l'examen du législateur pour adoption.

5.2

Le CESE attend la présentation en octobre 2005 de la nouvelle phase de programme de simplification de la Commission. Cette nouvelle phase devrait notamment prendre en compte l'avis des parties intéressées (voir la consultation publique ouverte le 1er juin 2005 sur le site EUROPA) et inclure une approche sectorielle.

5.3

Le CESE rappelle l'importance de la mise en œuvre de l'accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» adopté en décembre 2003 et notamment son paragraphe 36 concernant les méthodes de travail du Conseil et du Parlement européen pour l'examen des propositions de simplification.

5.4

La codification, instrument de simplification essentiel, doit légalement se substituer au droit dispersé en le regroupant et en l'harmonisant. Le droit antérieur doit être explicitement abrogé pour donner au code la sécurité juridique qu'attendent les destinataires et usagers du droit. Cela implique une adoption formelle des codes par le législateur, à la différence de la consolidation réalisée par l'Office des Publications officielles, qui revêt un caractère technique n'offrant pas les mêmes garanties de sécurité juridique bien que facilitant la connaissance du droit. La consolidation est en fait une préparation à la codification.

5.5

Le domaine codifié doit offrir un certain niveau de complétude ou de stabilité du droit si la codification est effectuée à droit constant; rien n'empêche d'envisager dans certains domaines une autre forme de codification lorsqu'une refonte partielle du droit applicable est devenue nécessaire.

5.6

Si une disposition peut trouver sa place dans plus d'un code, qu'elle figure dans un code à titre principal et, dans les autres codes, sous une forme typographique spécifique, avec mention du code où elle est inscrite à titre principal.

5.7

Si une consolidation conduit à constater des contradictions internes, comme des définitions ou un vocabulaire divergents d'un texte à l'autre, une reformulation globale remplaçant le texte consolidé devrait alors être soumise dans les meilleurs délais au législateur.

5.8

Les erreurs éventuelles d'abrogation ou de codification sont corrigées et publiées au plus vite.

5.9

Le recours systématique à la consolidation constitue un moyen continu et efficace de simplification, qui peut mettre en évidence le besoin de codifier ou de réviser la législation pour la rendre plus claire et cohérente; cela facilite beaucoup l'accès au droit en vigueur.

5.10

Le site EURlex doit permettre d'accéder tout le droit applicable; tous les textes codifiés et consolidés représentant le droit en vigueur doivent rester inscrits en permanence dans EURlex.

5.11

Or, après un certain délai, les textes applicables deviennent difficilement consultables, en raison de la méthode d'accès aux Journaux officiels, ce qui fait obstacle à la connaissance complète de l'acquis: ce problème technique doit être corrigé.

6.1

Le site PRElex devrait permettre d'accéder à tout le droit en gestation en situant ce dernier dans son environnement (accompagné des évaluations, consultations, études et explications); lorsqu'une législation en préparation renvoie à d'autres directives ou règlements, un lien hypertexte devrait permettre d'y accéder directement, quelle que soit la date de publication au Journal officiel.

6.2

Abroger explicitement ou modifier toute norme antérieure contradictoire avec une législation nouvelle.

6.3

La plupart de ces méthodes existent déjà et sont utilisées, mais certaines demandent à être perfectionnées. D'autres méthodes ou aménagements peuvent être envisagés, mais l'ensemble de leur mise en œuvre ne doit pas surcharger ou retarder indûment des procédures d'élaboration déjà complexes, d'autant que le traité constitutionnel ferait de la codécision la procédure législative ordinaire.

6.4

Ainsi, la Commission propose (COM 2005/097) d'instituer auprès d'elle deux instances de travail:

6.5

La Commission a déjà recours à de telles expertises, en fonction des projets législatifs; l'expérience dira si cette formalisation du recours à l'expertise apportera une plus value par rapport aux pratiques actuelles.

a)

Définition des objectifs à atteindre par la législation, en fonction du droit originaire et de la législation déjà existante, y compris la jurisprudence de la Cour de justice (CJCE) dans le domaine concerné; examen des possibilités d'atteindre au mieux les objectifs envisagés ou poursuivis en évitant l'inflation législative, dans le respect des principes de proportionnalité et de subsidiarité;

b)

hiérarchisation des objectifs et définition de priorités par voie de mesures sectorielles ou horizontales; rôle du Conseil dans cet exercice; examen de la nécessité de légiférer, si des moyens n'existent pas déjà dans les traités ou la législation dérivée pour parvenir aux mêmes objectifs;

c)

planification à moyen terme (agenda, plan de travail) pour atteindre les objectifs déterminés, en intégrant l'utilisation de nouveaux partenariats pour atteindre ces objectifs;

d)

définition de l'acte ou des actes juridiques les plus appropriés aux objectifs à atteindre: directive (loi-cadre), règlement (loi), simplification (fusion de la nouvelle législation avec la législation antérieure, avec unification des concepts juridiques et des définitions, consolidation systématique des modifications avec le texte antérieur, codification, restatement — fusion de la législation dispersée dans un instrument révisé et simplifié -) ou autre forme de régulation par des méthodes alternatives (codécision, corégulation, autorégulation «supervisée» ou non, contractualisation); intégration de l'objectif de simplification et de clarification dans toute démarche législative nouvelle;

e)

études d'impact préliminaires allant au-delà de la méthode coûts-avantages en termes purement financiers, notamment dans des domaines où la quantification dans ces termes est difficile (mesures environnementales, par exemple: impact sur la santé publique, la bio-diversité, la qualité de l'air ou de l'eau; mesures sociales: participation, conditions de vie et de travail et leur impact prévisible sur la productivité et l'efficacité économique ou le bien-être social); le bilan global doit être positif en termes d'intérêt public ou d'intérêt général (effectivité de droits socio-économiques, par exemple), mais les modalités d'application doivent éviter dans toute la mesure du possible des contraintes trop fortes, des coûts de mise en œuvre (compliance costs) disproportionnés ou des contrôles et dispositions superfétatoires par rapport aux buts à atteindre; si le calcul financier reste indispensable, il peut dans certains cas être relativisé au regard de certains objectifs politiques prioritaires;

f)

démocratie participative: formes alternatives de régulation impliquant directement les destinataires de la législation; dans le cas d'instruments législatifs, consultation, impliquant en priorité et de manière effective et suffisante les acteurs les plus directement concernés de la société civile, directement et par l'intermédiaire de leurs organisations représentatives, éventuellement sollicitation d'avis exploratoires auprès du Comité économique et social et/ou du Comité des régions; utilisation des Livres verts et blancs comme outils préparatoires et de large consultation de la société civile et des institutions; création de partenariats avec les organisations de la société civile organisée; utilisation des moyens de communication pour expliquer les objectifs et le contenu des instruments envisagés.

8.1.1

Le CESE prend note de l'adoption de nouvelles lignes directrices internes à la Commission pour l'analyse d'impact qui sont opérationnelles depuis le 15 juin 2005.

8.1.2

Les évaluations d'impact préliminaires, proportionnées à l'ampleur et à la complexité des objectifs à atteindre, devraient être initiées en utilisant les ressources humaines et les compétences existantes au sein de la ou des DG qui veulent engager une initiative dès que les objectifs à atteindre par la législation envisagée ont été établis au plan politique. Il s'agirait alors d'une première approche de l'évaluation.

8.1.3

Les critères et la méthodologie peuvent répondre à un standard prédéfini, mais adapté ensuite à chaque DG; en tant que de besoin, au projet à l'étude. Des consultations informelles portant sur le champ d'application, les objectifs, la nature de l'instrument et son impact prévisible avec certaines des organisations les plus représentatives ou les plus concernées, des experts nationaux peuvent être envisagées à ce stade, sans pour autant remettre en cause le principe de consultation ouverte.

8.1.4

Ce que le CESE qualifie «d'étude d'impact préliminaire» (23) pourrait alors être affinée, en interne et en tant que de besoin en recourrant à une expertise externe indépendante ou à des experts nationaux sur le modèle suggéré par la Commission (24).

8.1.5

Le Comité insiste pour que les analyses d'impact traitent de manière équilibrée des trois dimensions — économique, sociale et environnementale — de la Stratégie de Lisbonne.

8.1.6

Le CESE considère qu'il est important de placer l'étude d'impact au cœur du processus d'élaboration et d'application de la législation; ces études ne doivent plus apparaître comme des exercices administratifs obligés, ou sans valeur ajoutée.

8.1.7

Il insiste sur l'obligation d'une évaluation d'impact au moins pour tout projet législatif affectant les entreprises ou les travailleurs dans les divers secteurs économiques, et pour toute proposition relevant de la codécision. Le choix de l'instrument législatif ou une éventuelle alternative à la législation (corégulation, contrats, autorégulation) devrait être justifié comme prévu par l'accord interinstitutionnel de décembre 2003 «mieux légiférer» et du point de vue de sa contribution à la simplification juridique ou administrative pour les destinataires. Toutefois, les résultats de l'analyse d'impact ne peuvent suffire à justifier du lancement d'une proposition législative.

8.2.1

Le stade suivant, celui de la rédaction proprement dite de la législation, se réaliserait aussi d'abord en interne, selon les méthodes de travail de la Commission, notamment le Guide de rédaction, qui pourra être affiné avec des comités de juristes et d'experts auprès de la Commission; cette rédaction devrait laisser certaines options ouvertes; en effet, le stade de la consultation ne devrait pas offrir un texte déjà «ficelé» dans les moindres détails, mais les intéressés devraient être consultés sur les diverses options politiques possibles.

8.2.2

Les organes communautaires consultatifs devraient aussi être saisis ou s'autosaisir dès ce stade des projets d'une certaine importance; par exemple, au-delà du cas des Livres verts et blancs, le Comité des régions, représentant des administrations et pouvoirs locaux, et le CESE, en sa qualité de représentant de la société civile organisée, devrait pouvoir être sollicités pour un avis consultatif exploratoire sur les propositions législatives concernant en particulier le marché intérieur, l'économie, les entreprises, le commerce international, les relations extérieures, l'environnement, les questions sociales et d'immigration, la consommation, les réformes des législations agricoles. L'avis devrait porter sur l'étude d'impact préliminaire comme sur les objectifs poursuivis et les moyens d'y parvenir.

8.2.3

En effet, les avis donnés sur des textes législatifs déjà élaborés en détail et ayant fait l'objet de premiers arbitrages constitue un exercice trop tardif pour influencer significativement leur économie générale; l'expertise des Comités pourrait ainsi contribuer dès l'amont de façon beaucoup plus constructive à une meilleure législation et à sa compréhension et à son acceptation par les destinataires.

8.2.4

Pendant cette phase, la consultation directe des intéressés et des institutions ou organisations et institutions nationales et locales devrait être réalisée, en combinant les moyens classiques (auditions, séminaires, demandes d'avis consultatif) et les moyens électroniques (courriers électroniques, questionnaire sur le site de la DG principalement compétente). En application des protocoles conclus avec les organes consultatifs, celles-ci peuvent organiser certaines des procédures de consultation: l'utilisation devrait en être développée.

8.2.5

L'ouverture d'une consultation ouverte via un site communautaire suppose l'utilisation de moyens de communication et de publicité adéquats pour que la nature, le contenu résumé et le site soient connus du plus grand nombre possible de personnes, d'acteurs socio-économiques, d'entreprises ou d'administrations locales concernées par le projet législatif; un registre des organisations européennes et nationales, des administrations locales, des CES nationaux et régionaux, pourrait être établi, afin de les alerter par courrier électronique d'une ouverture de consultation; les organes de communication pertinents pourraient aussi être alertés (presse générale, spécialisée, professionnelle…) afin de diffuser l'information.

8.2.6

Une synthèse objective des éventuelles réponses aux consultations doit être publiée en fin de parcours sur le site de la Commission. Cette synthèse devra être libre de tout préjugé ou de toute tendance à retenir en priorité ce qui irait dans le sens voulu initialement par la Commission, se dégager de pressions de lobbies aussi, et ce afin de faire prévaloir l'intérêt général sur des intérêts particuliers ou le réalisme de terrain sur des approches idéologiques.

8.2.7

Sinon des obstacles difficilement surmontables pourraient en résulter par la suite, comme celles rencontrées à propos des deux projets de «paquets portuaires» (absence d'étude d'impact, absence de références aux conventions maritimes internationales de l'OIT ratifiées par les États membres), du projet de directive «services dans le marché intérieur» (renoncement à l'harmonisation des législations), ou la proposition de directive sur «la brevabilité des inventions mises en œuvre par ordinateur» (qui introduisait de sérieuses confusions et incertitudes juridiques, et envers laquelle le CESE avait émis de fortes réserves, et qui a finalement été rejetée en 2ème lecture par le Parlement (25)).

8.2.8

En ce qui concerne l'impact sur les administrations nationales, exécutrices principales de la législation communautaire, il conviendrait de recourir aux méthodes déjà en place dans de nombreux pays en établissant des liens entre la DG compétente et les services idoines de l'administration nationale, des directions juridiques, et des directions techniques concernées. Une coopération et des évaluations des procédures internes d'étude d'impact sont à envisager -benchmarking- pour établir des critères comparables et tenant compte des destinataires finaux de la législation.

8.2.9

Les critères de détermination de la qualité et de l'impact de la législation devront être simples, comme ceux proposés dans le rapport Mandelkern (26), et utiliser au mieux les ressources statistiques européennes et nationales existantes, les expériences des services de contrôle ou d'inspection. Ils ne devront pas négliger la consultation du personnel d'exécution et de suivi qui la mettra en pratique. Ils envisageront aussi les besoins d'information et éventuellement de formations complémentaires ou de recrutement/redéploiement pour une mise en oeuvre efficace sur le terrain.

8.2.10

Il s'agira en effet d'établir le coût de mise en oeuvre et les prérequis techniques de manière aussi fine que possible, à chaque niveau concerné, compte tenu de la législation déjà existante dans le domaine visé. On pourra ainsi atteindre l'objectif d'une meilleure connaissance des divers aspects de l'impact de la législation prévue et en minimiser le coût de mise en œuvre.

8.2.11

Le réseau d'experts scientifiques établi auprès de la Commission, pourrait travailler à affiner la méthode actuellement suivie par la Commission afin d'en renforcer l'efficacité. Il lui faudrait éventuellement examiner aussi les études d'impact particulières liées à un projet ou à des amendements qui lui seraient soumises.

8.2.12

Une programmation est nécessaire pour chaque projet afin de définir les étapes et connaître les contraintes de temps qui doivent s'inscrire dans une planification d'une durée raisonnable de la préparation de la législation, tenant compte des implications et des urgences éventuelles.

8.2.13

Les études d'impact estimées incomplètes ou insuffisantes devraient pouvoir être révisées, y compris par le recours à des expertises externes si nécessaire. Le Parlement vient d'ouvrir une nouvelle rubrique sur son site OEIL (27) qui concerne l'analyse des études d'impact et qui pourrait venir en complément, peut-être critique, des publications déjà effectuées par la Commission (feuille de route et évaluations particulières pour tous les projets relevant de la codécision que la Commission s'est engagée à réaliser dès 2005).

8.2.14

Une fois ces étapes franchies, il deviendrait alors possible de finaliser la proposition législative, l'étude d'impact (28) et la fiche financière ainsi que les explications destinées à faire comprendre aux usagers, aux praticiens et aux législateurs communautaires et nationaux — en termes aussi compréhensibles que possible, — les finalités, la portée et les conséquences pratiques de la législation proposée. Un «contrôle de qualité» de la législation devrait tout particulièrement intervenir au cours de cette phase; il reste à en définir les modalités pratiques.

8.2.15

La communication de la Commission aux législateurs et organes de conseil communautaires et nationaux ou aux organes locaux d'application et de contrôle devrait contenir tous ces éléments.

8.2.16

Une fois l'instrument choisi, il importera de définir précisément son champ d'application, en distinguant ce qui relève de l'instrument envisagé (directive) de ce qui pourrait figurer dans un instrument différent (règlement) ou bien encore relever d'une méthode alternative de régulation.

8.2.17

La rédaction devra être claire, non ambiguë, se référer explicitement, au-delà de la base juridique retenue, aux autres articles concernés des traités et à la législation antérieure (le simple renvoi technique à une édition du JOCE ne sera pas suffisant. Il conviendra au contraire de préciser la dénomination complète et synthétiser brièvement le contenu et la portée des instruments auxquels il est fait référence afin de favoriser la compréhension des usagers du droit et non seulement celle des juristes spécialisés). Les considérants ou attendus seront particulièrement importants pour rendre intelligibles les objectifs et le contenu de la législation proprement dite, et devront être clairement rédigés, en évitant tout développement parasite.

8.2.18

L'évolution ou la modification ultérieure de la législation pourrait être intégrées dans la législation elle-même (rapport de la Commission après un temps d'application déterminé que l'on rencontre déjà ou, mieux encore, clause-type de révision — sunset clause — après une certaine période, par exemple trois ans) (29); ce qui supposera un système d'information, de feed back, appuyé sur la sollicitation d'informations et de suggestions de la part de la société civile qui devra disposer d'un interlocuteur communautaire à cet effet (point de contact unique au niveau des représentations communautaires dans les pays membres, ou service déterminé de la Commission indiqué dans la législation elle-même).

8.2.19

La Commission devrait alors, en application de la clause de révision, soit proposer des modifications ou une initiative dans un délai déterminé, soit dans le même délai expliquer pourquoi des modifications ne sont pas à son point de vue nécessaires.

8.2.20

Certains «think tanks» préconisent de créer une agence européenne de contrôle de la qualité ou de la pertinence de la législation. Il serait disproportionné, et contraire à la lettre et à l'esprit des traités, de créer une sorte d'autorité supérieure de supervision de la législation avec un pouvoir de modification. Cela remettrait en cause le pouvoir — et le devoir — d'initiative de la Commission. Le Comité n'est en tout état de cause pas favorable à la création d'une telle «super agence» de contrôle de l'exercice du pouvoir d'initiative de la Commission. Il préfère insister sur les procédures de consultation ex ante et la qualité des études préliminaires d'impact et sur les études et consultations ex post.

8.2.21

Les pouvoirs réglementaires autonomes ou délégués doivent également faire l'objet d'évaluations car les comités de législation et les agences réglementaires travaillent dans une opacité relative au regard des procédures législatives ordinaires. Le législateur doit pouvoir contrôler l'exercice de ces pouvoirs. La composition des Conseils d'administration des agences devrait en outre comporter une représentation à parité des partenaires sociaux.

8.2.22

La qualité des traductions dans les langues officielles de l'Union est parfois un problème: le nombre et les compétences des juristes-linguistes au sein de la Commission doivent être renforcés pour tenir compte des élargissements. L'expertise en légistique formelle et en évaluation législative devra être développée en interne pour les fonctionnaires impliqués dans la rédaction des propositions législatives et dans l'effort de simplification, ainsi que renforcée dans les formations juridiques universitaires nationales afin de permettre le recrutement de futurs fonctionnaires européens et nationaux qualifiés. Certaines universités dispensent déjà un tel enseignement et effectuent des recherches en ces domaines; leur expertise peut être mise à profit.

8.2.23

Les comités d'experts ad hoc, auprès ou au sein de la Commission, devront faire des suggestions dans le sens de la clarté, de la cohérence et de la pertinence du contenu et de la rédaction ainsi que de l'unité des notions et concepts juridiques utilisés dans différents projets d'instruments et comparativement avec la législation déjà en vigueur, avant la publication d'une initiative. La Commission a déjà conçu un guide pratique commun à l'intention des personnes qui contribuent à la rédaction des propositions législatives, et ce dans un souci d'uniformité, des notions et concepts juridiques utilisés et de cohérence du droit; il s'agit de mettre ces normes de rédaction correctement en œuvre.

8.2.24

La qualité de la législation dépendra donc fortement des études d'impact et des procédures de consultation préliminaires, qui seront de nature à prévenir des amendements trop nombreux ou trop larges par rapport au projet initial, la qualité des amendements est aussi de nature à influencer celle du texte final. S'il s'agit d'amendements de consensus peu clairs ou rédigés de manière vague afin de satisfaire tout le monde, l'effectivité et la clarté du droit pourront en être affectés. Un comité de terminologie (juristes-linguistes et experts) pourrait aider la Commission à reformuler les changements proposés afin de garder clarté et cohérence aux modifications qu'elle serait en mesure d'accepter en vue d'une nouvelle lecture.

8.2.25

Le Comité note avec intérêt que la Commission révise ses lignes directrices d'évaluation d'impact en fixant des orientations plus claires en ce qui concerne l'économie et la compétitivité et prévoit en outre un examen de compatibilité avec la Charte des droits fondamentaux (30). Cette approche révisée répond à un certain nombre de suggestions du présent avis, et le Comité suivra leur mise en œuvre.

8.2.26

Des études d'impact sur les amendements soumis par le législateur européen devraient aussi être envisagées lorsque ces amendements présentent un caractère substantiel, en utilisant la méthode élaborée par la Commission, mais sans que cela ne proroge indûment les procédures d'adaptation. Dans ce contexte, le CESE espère que les trois institutions pourront définir une approche commune en matière d'analyse d'impact dans le cadre de la mise en œuvre de l'accord interinstitutionnel «Mieux légiférer».

9.1

Il conviendra de limiter autant que possible l'obligation de recourir à des interprétations pour comprendre la législation, bien que l'interprétation par le juge, complétée par celle de la doctrine et des praticiens, reste indispensable pour l'application du droit aux cas d'espèce. Mais une législation floue ou incertaine remet en cause la sécurité juridique, accroît les coûts de mise en œuvre par l'obligation de recourir en permanence à des experts juridiques, techniques et éventuellement au juge, ainsi que les délais de mise en œuvre ou les transpositions incorrectes. Le juge se voit alors contraint de suppléer le législateur, tandis que les affaires risquent de s'accumuler au point de nuire à l'efficacité du droit d'accès au juge et à tout le moins à un procès équitable dans des délais raisonnables.

9.2

Par ses réponses aux questions préjudicielles, le juge communautaire favorise l'uniformisation des droits nationaux. Cependant la mauvaise qualité éventuelle de la législation l'oblige à clarifier la signification et la portée juridique de dispositions d'interprétation incertaine en suppléant ainsi une défaillance du législateur.

9.3

Enfin, les possibilités de créer des chambres spécialisées de première instance devraient être exploitées de façon optimale pour permettre à la Cour de statuer au premier degré dans les meilleurs délais possible et de jouer au mieux et rapidement en seconde instance son rôle d'uniformisation de la jurisprudence et de clarification du droit communautaire originaire et dérivé.

10.1

Les gouvernements et leurs représentants au sein du COREPER, des différentes formations du Conseil et des comités de législation ont une responsabilité particulière dans l'élaboration et l'application de la législation, tant en qualité de pouvoir législatif que de pouvoir exécutif conjoint avec la Commission.

10.2

Une meilleure coopération entre les négociateurs et les services des ministères concernés par la transposition et l'application devrait commencer dès le stade de l'examen des projets, afin d'anticiper et de mieux préparer les dispositions d'application et de réduire les délais d'exécution.

10.3

Outre son insertion dans le système institutionnel communautaire et les transferts de compétences ou les modes d'exercice conjoint de ces dernières, l'État membre a aussi évolué au plan interne; il a vu surgir des centres multiples de décision, par la décentralisation ou la déconcentration des administrations et services de l'État, le transfert de compétences à des autorités territoriales ou des organes administratifs indépendants et agences disposant de pouvoirs de régulation et d'administration, avec les conséquences budgétaires que cela suppose. Au-delà de l'Union européenne, il est aussi soumis à des ordres juridiques supranationaux (acceptés et de ce fait obligatoires en vertu du principe pacta sunt servanda), et sa maîtrise sur la gouvernance économique s'est affaiblie dans certains domaines (globalisation et OMC, marché unique, privatisations).

10.4

Or, la réforme de l'État et des administrations ne se développe pas toujours au rythme souhaité et des chevauchements de compétences créent une incertitude ou des difficultés juridiques préjudiciables aux entreprises et aux services de l'État ou des collectivités territoriales chargés de la mise en œuvre du droit.

10.5

L'État n'est plus la source unique du droit; il transpose le droit communautaire selon ses règles d'application et de contrôle, en ne les partageant pas toujours clairement avec les pouvoirs locaux ou les autorités décentralisées. Ceci conduit parfois à des divergences importantes d'un pays à l'autre pour l'application du droit et des exigences administratives d'origine communautaires, et ce au détriment de l'harmonisation nécessaire, au sein du marché intérieur, ce qui risque de créer des distorsions de concurrence.

10.6

Sans participation active et résolue, sur le plan politique et pratique des États membres au processus de simplification et d'amélioration de la législation européenne, ce dernier ne sera pas sensible pour les citoyens et les efforts entrepris seraient finalement déployés en vain. Les principes de guichet unique, d'e-administration, de simplification et d'unification des formulaires progressent, comme en matière douanière, mais trop lentement. Il faut aussi tenir compte de la «fracture numérique» dans la manière de diffuser l'information aux usagers de la norme juridique.

10.7

Néanmoins, un nombre important de gouvernements et de parlements nationaux ont pris conscience du besoin de mieux légiférer et de mieux administrer, souvent en créant des organes spécialisés à l'écoute de certains secteurs de la société civile et chargés de veiller à la qualité de la législation en élaboration ou en transposition. Le bilan de ces expériences mérite d'être établi et doit conduire à des échanges d'expériences ainsi qu'à une meilleure harmonisation des critères et des méthodes employés.

10.8

Le rôle du juge national et son recours à bon escient aux questions préjudicielles doivent également être pris en considération; le service public de la justice doit généralement être amélioré du point de vue de la durée des procédures et dans certains cas du point de vue du coût d'accès à la justice pour les justiciables.

10.9

Le mandat des experts (le groupe d'experts nationaux et l'autre réseau d'experts indépendants préconisés par la Commission) (31) intervenant en appui auprès de la Commission pour contribuer à la qualité de la législation, pourrait éventuellement s'étendre, à titre consultatif, à la vérification de la qualité de la transposition. Un système d'alerte déclenché par les organisations nationales de la société civile et les destinataires de la législation pourrait être établi (point de contact spécifique, Info-Eurocentres…).

10.10

Le CESE pourrait également réfléchir à la mise en place d'un relais des organisations de la société civile auprès des sections spécialisées, notamment des sections spécialisées «Agriculture, développement rural, environnement» et «Marché unique, production et consommation» par exemple, avec son Observatoire du marché unique et sa base de données PRISM rénovée. Il pourrait ainsi évaluer des rapports de la Commission en matière de simplification et de meilleure législation au plus près des besoins exprimés par les destinataires et formuler plus efficacement des suggestions d'amélioration.

11.1

Les États membres seront également engagés dans un exercice d'amélioration de la législation en vue d'une meilleure compétitivité au sein de l'OCDE. Différents rapports de l'OCDE montrent dans la plupart des cas des résultats limités, par rapport aux objectifs poursuivis; mais certains se recoupent avec les attentes communautaires (qualité de la réglementation, simplification des rapports avec les administrations et des démarches (guichets uniques), la création de nouveaux outils d'aide à la décision, des procédures de prise de décisions plus ouvertes (transparence, participation), e-administration, décentralisation ...).

11.2

L'OCDE encourage la création dans chaque pays d'une unité en charge de l'évaluation du coût, de la qualité et de l'impact des réglementations nouvelles. Si les initiatives et les critères à promouvoir en ce qui concerne la législation communautaire ne recoupent pas entièrement ceux de l'OCDE, en raison de la diversité des compétences mises en commun dans l'Union par les 25 et des finalités de la législation communautaire, il existe cependant des synergies entre les deux approches (32).

11.2.1

D'ailleurs un projet, UE-OCDE est en préparation sur l'intégration de la législation communautaire dans les dix nouveaux États membres. Une plus grande synergie entre l'UE et l'OCDE mérite donc d'être envisagée.

11.3

Les problèmes de transposition émanent essentiellement des gouvernements nationaux et de leurs administrations centrales. En ce domaine, la qualité devrait constituer la priorité essentielle. Le respect des délais apparaît tout aussi important pour éviter les fragmentations temporaires du marché intérieur.

11.4

L'extension du domaine de la codécision prévue par le Traité constitutionnel est importante du point de vue démocratique; en liaison avec les procédures de consultation et d'évaluation à différents moments et différents niveaux, les procédures risquent de devenir plus longues et complexes. Aussi, la qualité initiale des propositions et la qualité de la transposition des directives peuvent compenser le risque de prorogation des délais. L'élaboration des indicateurs de qualité de la réglementation revêt donc une importance fondamentale (33).

11.5

La question la plus difficile concerne la simplification de l'acquis. La tâche est considérable et le CESE doute que les ressources nécessaires puisent y être affectées sans que des décisions politiques et leurs implications financières ne soient pleinement soutenues par les États membres. Le CESE leur lance donc un appel à cet effet.

11.6

Il convient de souligner que l'approche participative pose des exigences non négligeables aux organisations de la société civile, aux institutions et à leurs agents, aux gouvernements et à leurs administrations. Des recettes formelles ou technocratiques n'auront aucune chance de réussir seules, même si les instruments techniques de légistique ou les indicateurs d'évaluation d'impact sont au point.

11.7

Lorsque la Commission a le pouvoir de conclure des traités internationaux au non de la Communauté (OMC ...), la consultation et la participation des organisations des acteurs socio-économiques et des autres composantes de la société civile doivent également pouvoir s'exercer, au niveau national comme au niveau communautaire. Des principes et méthodes sont à considérer à cet effet.

11.8

Simplification de l'acquis et meilleure qualité de la législation ne se confondent pas avec une quelconque idéologie de la dérégulation économique et sociale; elles participent d'une démarche de bonne gouvernance, qui conduit à mieux maîtriser, techniquement et politiquement, la complexité de l'élaboration législative pour une Union d'États, selon des procédures démocratiques, participatives et rationnelles.

11.9

Finalement, les problèmes et les perspectives de solution ont été clairement posés; les efforts entrepris sont de nature à parvenir aux objectifs fixés. Alors pourquoi les avancées pratiques restent-elles encore modestes? Existe-t-il des facteurs de résistance et lesquels? Les ressources sont-elles suffisantes ou faut-il les redéployer? La volonté politique de réussir est-elle suffisante chez l'ensemble des acteurs concernés? Les obstacles peuvent-ils être surmontés? Les réponses à ces questions restent ouvertes, mais une volonté politique ferme et suivie d'actions dans le long terme paraît essentielle au succès de l'entreprise globale «simplifier l'acquis et mieux légiférer en Europe».

31.1.2006   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 24/52

1.1

Un marché intérieur pleinement fonctionnel réglementé par des normes sociales adéquates, notamment dans le domaine de la protection des travailleurs, des consommateurs et de l'environnement, constitue la base de l'intégration européenne. Il légitime cette intégration en offrant d'importants avantages aux citoyens et aux entreprises.

1.2

L'UE est fondée sur l'État de droit. Ce principe renforce les bases du marché intérieur et interdit toute discrimination en raison de l'origine ou de la nationalité des produits, des personnes ou des entreprises. Une application effective de la législation communautaire favorise la confiance du public dans les politiques et les processus européens et rend l'Europe plus apte à répondre aux préoccupations des citoyens et des entreprises. Cela implique néanmoins une transposition correcte et en temps voulu du droit communautaire au niveau national.

1.3

De plus, la législation européenne qui a pour objectif d'éliminer tout obstacle à l'instauration de conditions de concurrence loyales doit être mise en oeuvre rapidement et de manière cohérente dans l'ensemble de l'UE et elle doit être appliquée de manière efficace par les autorités compétentes, au niveau tant national que régional.

1.4

Le marché intérieur ne fonctionne correctement et ne devient une source de croissance et de prospérité que lorsque les citoyens et les entreprises ne sont confrontés à aucun obstacle, ni discriminatoire, ni dissimulé, y compris à des procédures administratives pesantes ou longues. Tous les ans, les citoyens et les entreprises déposent de nombreuses plaintes à cause de mesures nationales souvent trop restrictives ou trop complexes et disproportionnées. (1) Cela s'explique notamment par le phénomène qui consiste à ajouter des exigences non prévues par les directives lors de la transposition de la législation communautaire dans le droit national: des réglementations nationales sont ajoutées, lesquelles peuvent éventuellement détourner l'attention des objectifs de la législation communautaire.

1.5

L'amélioration de la qualité du travail législatif fait partie intégrante de l'agenda de Lisbonne. Les conclusions du Conseil européen des 22 et 23 mars 2005 reconnaissent explicitement l'influence bénéfique qu'exerce un meilleur environnement normatif sur la compétitivité. Le Conseil «Compétitivité» des 6 et 7 juin 2005 est parvenu au même constat (2). À cet égard, il est nécessaire de souligner que l'objectif «mieux légiférer» est étroitement lié aux questions de mise en oeuvre et d'application: une bonne loi est une loi applicable et appliquée.

1.6

Pour être applicable, une loi doit être suffisamment claire et pour être efficace, elle doit fournir une réponse adéquate à des problèmes spécifiques. Lorsque la loi est trop complexe et trop vague, par exemple en l'absence d'une évaluation d'impact appropriée, elle pose inévitablement des problèmes d'application. Par conséquent, des lois supplémentaires doivent venir remédier à ces problèmes. Des lois de mauvaise qualité sont à l'origine d'une pléthore législative et d'un excès de réglementations qui imposent des contraintes inutiles aux entreprises et engendrent la confusion parmi les citoyens (3).

1.7

Afin de garantir l'application effective de la législation, les autorités doivent disposer de la capacité administrative essentielle. Dans le cas contraire, les faiblesses administratives engendrent des problèmes de mise en oeuvre et d'application.

1.8

Parallèlement, une mise en oeuvre effective du droit communautaire améliore la compétitivité et facilite la coopération transfrontalière, ce qui correspond à deux objectifs majeurs de l'agenda de Lisbonne.

1.9

Le CESE estime que l'UE est confrontée à un problème d'application et de respect du droit. Les statistiques se rapportant à l'état de la mise en oeuvre du droit communautaire montrent que les États membres ne transposent pas les directives à temps. Les statistiques relatives aux procédures d'infraction indiquent que la transposition est souvent incorrecte ou incomplète. En effet, 78 % des recours introduits par la Commission européenne contre les États membres entre 2002 et 2005 concernent la transposition et l'application de directives. Les États membres rencontrent donc des problèmes lorsqu'ils choisissent la méthode nationale de mise en œuvre permettant de donner effet aux directives.

1.10

Le Conseil s'est penché sur les problèmes liés à l'application et à la mise en oeuvre dans diverses résolutions (4). En 2003, l'accord interinstitutionnel intitulé «mieux légiférer» visait également «une meilleure transposition et application».

1.11

Dans un certain nombre d'affaires, la Cour de justice a affirmé que les États membres ont l'obligation de garantir une mise en oeuvre et une application efficaces (5).

1.12

La Commission a rédigé plusieurs documents explorant les possibilités d'améliorer la transposition et l'application par les États membres (6). Dans son Livre blanc sur la gouvernance, la Commission indique qu'«en dernière analyse, l'impact des règles de l'Union européenne dépend de la volonté et de la capacité des autorités des États membres d'en assurer la transposition et l'application efficacement, intégralement et en temps utile» (7). Tout récemment, dans sa communication du 16 mars 2005 intitulée «améliorer la réglementation en matière de croissance et d'emploi dans l'Union européenne», la Commission indiquait comment améliorer le cadre réglementaire communautaire sans engendrer de coûts administratifs excessifs.

1.13

Depuis 1985, la nouvelle approche représente un instrument de plus en plus utile pour renforcer l'harmonisation des normes et des approches réglementaires. Elle crée un cadre légal stable, léger et transparent qui comporte, pour les autorités, un système de garanties grâce à la grande diversité d'instruments prévus par les directives et qui impose aux fabricants ainsi qu'aux tiers une importante responsabilité. Quant à la mise en œuvre, la Commission conclut, principalement d'après une analyse approfondie, que «l'expérience fait apparaître également que la mise en œuvre de ces directives peut encore être améliorée de nombreuses façons» (8). Ce document fait apparaître l'existence de graves imperfections.

1.14

Dans son «Deuxième rapport de mise en œuvre de la stratégie pour le marché intérieur 2003-2006» (9), la Commission analyse les carences dans la mise en oeuvre et l'application qui touchent un grand nombre de domaines. Elle définit également des intentions ainsi que des objectifs d'amélioration. Cela implique, entre autres, un engagement plus direct des États membres et, par voie de conséquence, une volonté politique. La recommandation de la Commission relative à la transposition en droit national des directives ayant un impact sur le marché intérieur (10) identifie un certain nombre d'initiatives que les États membres sont invités à développer. Les principales sont les suivantes: accorder la responsabilité du suivi et de la coordination à un ministre et à un ministère uniques, créer une base de données nationale répertoriant les directives transposées et encourager une coopération étroite entre les responsables nationaux qui négocient à Bruxelles et les fonctionnaires qui mettent en oeuvre les mesures nationales.

1.15

Les «tableaux de bord» de la mise en œuvre font état de carences dans la transposition formelle. Toutefois, malgré ces marques d'intérêt des différentes institutions européennes, la mise en œuvre des règles communes par les législations et/ou les réglementations nationales ne fait pas systématiquement l'objet de discussions de contrôle ni de suivi au sein du Conseil. Tandis qu'une mise en œuvre variable au sein d'un même État membre provoquerait rapidement une protestation des citoyens, une mise en œuvre variable d'un État membre à l'autre ne constitue pas une priorité politique.

1.16

Les «tableaux de bord» ont indéniablement renforcé la transparence du processus de transposition des États membres. Il n'existe pas encore de tels «tableaux de bord» pour l'application, qui viseraient à renforcer la transparence du processus d'application du droit et des politiques communautaires par les autorités nationales.

1.17

Bien que des améliorations soient envisagées, les acteurs publics en Europe sont encore trop peu sensibilisés et impliqués par rapport à la nécessité de s'assurer que la législation de l'UE, base de l'intégration européenne, est mise en oeuvre correctement. Pour remédier à cette situation, l'ensemble de la procédure doit être pleinement respecté: adoption des directives, transposition, mise en œuvre, application. Dans de nombreux cas, il se peut précisément que la volonté de mettre en œuvre l'ensemble de cette procédure de manière constante fasse défaut. Les documents de la Commission, les nombreux jugements de la Cour de justice et les ouvrages scientifiques consacrés à cette question constituent des sources suffisantes dont peuvent s'inspirer les États membres pour améliorer l'exécution de leurs obligations légales.

1.18

La question de l'efficacité de l'application du droit communautaire doit bénéficier d'une attention particulière et de garanties dans une Union européenne dont le nombre d'États membres ne cesse d'augmenter. Le processus d'intégration de l'UE ne doit pas être menacé par une dilution de l'efficacité des règles communautaires.

2.1

Le traité CE prévoit diverses mesures de rapprochement et d'harmonisation permettant d'achever le marché intérieur (11); dans les années 1970 et au début des années 1980, l'expérience a néanmoins montré qu'une harmonisation complète est un processus lent, fastidieux et, dans certains cas, inutile. Les mesures fondées sur la reconnaissance mutuelle et sur le principe du contrôle par l'État membre d'origine ont été plus faciles à négocier et à mettre en œuvre. Elles ont également été plus efficaces, en libéralisant le commerce et l'investissement sans imposer de contraintes trop lourdes. Il faut cependant rappeler que l'UE est entrée dans une nouvelle phase qui se caractérise par des différences croissantes entre les cultures gouvernementales. Les réglementations pourraient ainsi voir leur pertinence renforcée, en ce qu'elles permettent d'atteindre la convergence et de promouvoir les bonnes pratiques.

2.2

Malgré les nouveaux instruments politiques, la multiplication des normes communautaires est, d'une part, une conséquence naturelle de l'approfondissement et de l'élargissement de l'intégration, et d'autre part le résultat d'une mise en oeuvre incomplète ou incorrecte par les États membres. De nouvelles règles ont été ajoutées afin d'empêcher les États membres de ne pas respecter leurs obligations ou d'adopter des normes nationales trop complexes (12). À titre d'exemple, citons les directives de libéralisation adoptées par la Commission sur la base de l'article 86, paragraphe 3, dans les domaines tels que les services et matériel de télécommunication.

2.3

Étant donné les difficultés d'application rencontrées par de nombreux États membres (13), l'amélioration de la mise en oeuvre de la législation européenne nécessite également des efforts concertés de la part des autorités nationales. Jusqu'à présent, ces efforts font défaut, de même que des instruments de mise en œuvre des politiques et de réglementation moins interventionnistes et plus légers au sein des États membres.

2.4

Le Conseil européen de Lisbonne, qui a eu lieu en 2000 et lors duquel a été lancé le processus visant à améliorer la compétitivité de l'Union, a introduit la méthode ouverte de coordination afin d'améliorer l'application et la mise en oeuvre en utilisant des indicateurs quantitatifs et qualitatifs, l'étalonnage des performances et les meilleures pratiques. Les États membres n'ont pas encore encouragé ces meilleures pratiques de manière plus systématique et plus soutenue afin d'améliorer leurs propres performances en matière de mise en œuvre des politiques.

2.5

Au début, la méthode ouverte de coordination a suscité de grands espoirs. L'étalonnage des performances et les meilleures pratiques ont eu le même effet. L'expérience ne permet pas une conclusion positive. En l'absence d'engagements contraignants, les États membres semblent refuser d'adapter leur législation, sans parler de mise en œuvre ni d'application.

2.6

En 2004, les dix pays candidats à l'adhésion avaient intégré l'acquis communautaire dans leur législation nationale. Ce délai a dès lors été formellement respecté. Mais le simple fait de modifier la loi ne garantit pas une transposition correcte. De plus, la mise en œuvre et l'application nécessitent des autorités et des procédures administratives adéquates qui ont dû, dans de nombreux cas, être mises en place sur des bases nouvelles en raison du manque d'expérience nécessaire à une application efficace des normes communautaires. Une meilleure coopération entre les autorités nationales et avec les institutions européennes devrait faciliter une application uniforme des normes communautaires dans l'ensemble de l'Union (14).

2.7

Les réglementations et la législation communautaires visent la mise en place de conditions communes sur un marché européen ouvert; néanmoins, les instruments peuvent fortement varier d'un domaine à l'autre. Le principe peut être commun à l'ensemble des domaines, mais le degré d'intégration visé peut grandement varier. Par conséquent, les règles sont plus ou moins communautaires et les philosophies ainsi que les approches juridiques varient.

2.8

Ces différences découlent des différents objectifs d'intégration entre par exemple des domaines tels que le marché intérieur et les politiques environnementales et d'autres tels que la politique sociale et la santé, où la compétence est principalement nationale. Le Traité lui-même utilise des termes moins ambitieux dans des domaines tels que la santé publique ou l'éducation. Dans ces domaines politiques, le rôle de l'UE est de «coordonner» et d'«encourager» et non d'intégrer.

2.9

Ainsi, la situation actuelle offre l'image d'un spectre varié d'instruments législatifs qui coexistent au niveau européen et modifient à leur tour les approches nationales. Parmi ceux-ci, on peut citer:

2.10

L'étendue de cette gamme d'instruments communautaires, qui nécessitent d'être transposés, mis en oeuvre et appliqués dans les États membres, donne souvent lieu à des interprétations nationales et donc divergentes de ce qui doit être mis en oeuvre et appliqué au niveau national et de quelle manière cela doit l'être.

2.11

L'incidence pratique du modèle tel qu'il fonctionne actuellement tient compte, à des degrés divers, des éléments suivants concernant les États membres:

2.12

L'approche de l'UE respecte évidemment la diversité des États membres et de leurs traditions administratives, cultures juridiques et systèmes politiques. C'est une question de principe. Cependant, les diverses traditions et cultures doivent permettre de garantir l'application effective de la législation communautaire afin d'éviter d'éventuelles distorsions ou discriminations. L'extension des compétences de l'Union ainsi que la poursuite de l'élargissement soulignent la complexité de cette tâche.

2.13

Selon la Commission, certains éléments décisifs spécifiques ont des effets sur le résultat final, à savoir notamment:

2.14

Parallèlement à la multiplication des normes communautaires, le nombre d'instruments et de procédures non juridiques a augmenté; leur objectif est d'inciter les États membres à mettre en oeuvre la législation européenne à temps et correctement. À titre d'exemple, citons les rapports et tableaux de bord réguliers consacrés aux résultats des États membres en matière de transposition.

2.15

De plus, la Commission a pris plusieurs initiatives afin d'informer les citoyens et les entreprises sur leurs droits et de les inciter à exercer ces droits devant les autorités et les juridictions nationales. Par exemple, les points de contact pour les citoyens et pour les entreprises et les centres SOLVIT recensent et résolvent les difficultés auxquelles sont confrontées les personnes et les sociétés qui ont quitté leur État membre d'origine ou qui opèrent dans un autre État que le leur.

2.16

Le dernier rapport consacré aux cas traités par les centres SOLVIT montre que plus de 50 % des problèmes concernent la reconnaissance de qualifications professionnelles, l'accès des produits au marché, l'immatriculation des véhicules à moteur et les permis de séjour. Bien que 80 % des cas puissent être résolus, ces statistiques indiquent également que ces problèmes ne sont ni nouveaux ni inédits. Les difficultés auxquelles sont confrontés les citoyens et les entreprises sont principalement dues aux procédures bureaucratiques et à la réticence des administrations nationales à simplifier leurs exigences. De plus, en dépit de la réussite des centres SOLVIT, 20 % des problèmes ne sont pas résolus. Les États membres devraient s'efforcer de faire baisser ce pourcentage et de sensibiliser davantage le public — tant les entreprises que les citoyens — à l'existence du réseau européen et des centres nationaux SOLVIT.

2.17

L'élargissement de l'Union représente également un défi. Le nombre d'États membres ne saurait augmenter sans un renforcement parallèle des procédures de consultation et de surveillance.

2.18

Lors du dernier élargissement, ainsi que dans les paramètres convenus lors du Conseil européen de Bruxelles en décembre 2004, ce renforcement des procédures de consultation et de surveillance est devenu plus visible que jamais. Les futurs États membres feront l'objet d'un suivi plus attentif de la part de la Commission et ils devront avoir mis en œuvre une proportion plus large de l'acquis communautaire avant leur entrée dans l'UE. Ils devront également se conformer plus rapidement aux éventuelles dispositions transitoires qui leur auront été accordées.

3.1

La mise en œuvre et l'application efficaces ont une importance stratégique pour les citoyens et les entreprises. En effet, ces deux procédures font partie intégrante de l'État de droit. Les interprétations souvent divergentes de la législation commune donnent lieu à des interrogations de la part des entreprises et des citoyens, telles que: à qui adresser les revendications? qui est responsable? que faire à court terme? Une question est encore plus fondamentale: dans quelle mesure une mise en œuvre inefficace peut-elle retarder ou modifier les modèles d'investissement et entraîner un manque de confiance auprès des citoyens? Ces questions ont également trait à la légitimité, à la cohérence et à la prévisibilité des politiques de l'UE. Le rythme actuel de mise en œuvre et de transposition, tout à fait insuffisant, ne peut plus être toléré.

3.2

Compte tenu de la grande complexité et de l'évolution confuse de la mise en œuvre correcte des directives approuvées au niveau européen, il convient de procéder à une analyse «AFOM» de l'ensemble du système ainsi que de ses fonctions: Où en sommes-nous? Quelles sont les origines de nos problèmes? Quels sont les problèmes typiques auxquels sont confrontés les États membres? Quels sont les objectifs des États membres: quelle relation et quelle interaction souhaiter entre la subsidiarité et le suivi de l'UE? En d'autres termes, qui est chargé d'évaluer quoi et quels sont les critères? Dans quelle mesure les instruments juridiques et les pratiques actuelles correspondent-ils aux objectifs de l'intégration européenne? Quelle réponse l'UE et les États membres vont-ils apporter aux citoyens et aux entreprises qui se plaignent d'une transposition, d'une mise en œuvre et d'une application incomplètes, et parfois contre-productives, des normes européennes dans les réglementations et les pratiques nationales?

3.3

En dehors des discussions sur les améliorations au sein des États membres, il est nécessaire de soulever ces questions, fort intéressantes, afin d'encourager, entre les décideurs politiques et les responsables officiels mais également avec le secteur privé et la société civile, un débat large et ouvert portant sur les modifications qu'il convient d'apporter aux procédures ainsi qu'aux pratiques existant dans l'UE et dans les États membres, le but étant de sensibiliser les différents acteurs à l'impact d'une transposition, d'une mise en œuvre et d'une application correctes de toutes les politiques communautaires approuvées.

3.4

Il est nécessaire de réfléchir davantage à l'impact que les futurs élargissements auront sur la cohérence et l'application uniforme du droit communautaire dans l'UE. L'UE doit également réfléchir aux moyens permettant d'éviter qu'une Union comptant 27 membres voire plus, à la diversité croissante, n'entraîne des entraves aux échanges et aux investissements.

3.5

Il existe différentes visions de la façon de résoudre le problème de la mauvaise application du droit communautaire, qui, sur le plan politique, est liée aux tensions entre la subsidiarité et l'approche communautaire. La première vision consiste à dire que la Commission reconnaît pleinement la responsabilité des États membres dans la mise en œuvre du droit communautaire, mais qu'elle doit toutefois suivre le processus de près. La deuxième approche est fondée sur la subsidiarité: elle préconise de laisser les États membres libres d'agir et de régler leurs problèmes respectifs. Enfin, une troisième possibilité consisterait à accorder plus de responsabilités aux États membres: ces derniers se contrôlent mutuellement, la Commission suit de près la conformité des procédures et le cas échéant utilise sans hésitation ses pouvoirs juridiques.

3.6

En tant que gardienne des traités et principal auteur des projets législatifs, la Commission joue un rôle important dans la garantie du bon fonctionnement du marché intérieur. Il lui incombe de proposer des lois simples et applicables qui remédient aux dysfonctionnements du marché intérieur sans imposer de coûts excessifs aux États membres ni aux entreprises. De fait, au cours des deux dernières années, la Commission a fourni de sérieux efforts pour simplifier la législation et pour évaluer l'impact potentiel de la législation proposée. Parallèlement, la Commission doit réagir promptement et fermement pour mettre fin aux infractions. La Commission devrait envisager une extension du champ d'application des recommandations formulées par elle en 2004 (voir ci-dessus) et qui concernaient la transposition correcte et dans les délais, afin qu'il couvre également la phase de mise en œuvre et d'application.

3.7

En tant que coresponsables de l'Union, les États membres ont l'obligation d'agir loyalement envers l'Union, d'assurer l'exécution de leurs obligations et de s'abstenir de mettre en péril la réalisation des objectifs de l'article 10 du traité instituant la Communauté européenne. En clair: les États membres doivent montrer, par leur attitude, qu'eux-mêmes constituent l'Union européenne et qu'ils s'investissent par conséquent dans les décisions de l'Union (15).

3.8

Dans de nombreuses affaires, la Cour européenne de justice a estimé que les États membres ne sauraient se défendre en invoquant l'existence de difficultés administratives nationales afin de justifier une mise en œuvre incomplète ou incorrecte du droit communautaire. Ces jugements peuvent contribuer à améliorer les procédures futures.

3.9

Il sera également nécessaire d'identifier quels instruments législatifs et non législatifs et quelles procédures seront les plus aptes à garantir la mise en œuvre effective des politiques dans une Union qui comptera plus de 30 membres.

3.10

L'utilisation d'instruments et de procédures non législatifs a eu des résultats plutôt mitigés. Malgré un début prometteur, la méthode ouverte de coordination n'apparaît pas comme une réussite. En revanche, les centres SOLVIT ont résolu 80 % des problèmes qui leur avaient été soumis.

3.11

Dans ses conclusions de mars 2005, le Conseil Compétitivité invite les États membres à étudier la compatibilité entre leur propre législation et le droit communautaire afin de supprimer les entraves aux échanges et de développer la concurrence. Le Parlement européen a également reconnu les avantages procurés par le fait de charger les administrations nationales de contrôler le respect du droit communautaire dans leur propre pays. Ce contrôle permet d'identifier et de supprimer les entraves aux échanges, qu'elles découlent d'une mise en œuvre incorrecte, d'une application déficiente du droit communautaire ou simplement d'une pratique administrative qui ne respecte pas les exigences de l'UE.

4.1.1

Le CESE estime que la mise en œuvre et l'application de la législation sont indissociables d'une amélioration de la qualité du travail législatif et qu'elles devraient dès lors constituer une priorité politique (16), ce qui n'est pas encore le cas, malgré une approche qui évolue dans certains États membres et au sein de la Commission, et qui ouvre la voie aux évolutions futures. Les législateurs ont souvent trop peu pris en compte les conditions de mise en œuvre et d'application. Des évaluations d'impact régulières visant à améliorer la qualité du travail législatif doivent également tenir compte de la manière dont la législation devrait être développée et mise en œuvre. L'ensemble de ce processus est une condition préalable à la création de conditions de concurrence équitables et à la légitimité de l'UE.

4.1.2

En principe, il revient essentiellement aux États membres de garantir une bonne mise en œuvre et application du droit communautaire. En tant que gardienne des traités, la Commission doit s'assurer que les États membres remplissent leurs responsabilités. En cas de manquement, la Commission peut entamer une procédure d'infraction ou mettre en œuvre d'autres moyens jugés appropriés pour résoudre un problème de mauvaise application du droit communautaire.

4.1.3

Suite à l'accord interinstitutionnel de 2003, le Conseil examine actuellement les modalités permettant d'améliorer la qualité des réglementations et de simplifier la législation. Le CESE estime qu'il est nécessaire d'accorder une attention suffisante à l'amélioration de la mise en œuvre de l'ensemble des règles communautaires que les États membres doivent appliquer, et de ne pas s'intéresser uniquement aux directives.

4.1.4

Le CESE considère que le Conseil Compétitivité, vu son engagement par rapport au marché intérieur, qui est au cœur du processus d'intégration, devrait se joindre à la Commission pour discuter de la mise en œuvre et de l'application.

4.1.5

Un aspect très important, qui s'avère souvent décisif, est que les systèmes administratifs des États membres échappent au champ d'application des traités. Il découle néanmoins de l'article 10 du traité CE et de la jurisprudence que les autorités nationales ont l'obligation d'assurer une mise en œuvre et une application correctes. À cet égard, le CESE souligne la double compétence et, bien entendu, la double responsabilité des États membres et de l'UE.

4.1.6

Depuis trop longtemps, l'on met l'accent sur l'introduction de nouvelles réglementations européennes. Le CESE souscrit au point de vue de la Commission selon lequel l'UE des 25 devrait mettre l'accent sur la mise en œuvre et l'application de la législation existante plutôt que sur l'introduction d'une nouvelle réglementation. De nouveaux textes normatifs ne constituent pas une alternative séduisante car ils nécessitent un important investissement en termes de temps et de ressources. De même, le recours exclusif aux procédures judiciaires pour contraindre les États membres à régler les problèmes demandera beaucoup de temps et entraînera l'utilisation de ressources précieuses. Il faut plutôt changer les mentalités et amener les États membres et la Commission à privilégier la mise en œuvre et l'application par rapport au côté création, ce qui permettra de tirer pleinement profit de la législation et des politiques communautaires adoptées. Cela ne signifie naturellement pas que l'importance accordée à la mise en œuvre et à l'application puisse justifier l'absence de législation dans des domaines où de nouvelles mesures s'avèrent nécessaires.

4.1.7

L'évaluation de la législation européenne en vigueur et déjà mise en œuvre — l'expérience réalisée au Danemark peut en témoigner — pourra également contribuer aux efforts visant à mieux légiférer. Cet exemple illustre bien l'interaction qui existe entre la simplification et une meilleure mise en œuvre et application des normes.

4.1.8

Quant aux alternatives que sont l'autorégulation et la corégulation (17), il convient d'examiner au cas par cas si ces solutions peuvent s'avérer pertinentes ou non. Il est essentiel d'encourager les initiatives d'autorégulation et de corégulation; la validité de ces alternatives doit néanmoins être évaluée lors du processus d'application concrète.

4.1.9

Selon le CESE, il est également évident que les difficultés grandissantes des processus nationaux de mise en œuvre et d'application doivent être traitées et résolues grâce à une coopération plus étroite entre les autorités nationales et communautaires.

4.1.10