ISSN 1725-2431

Journal officiel

de l'Union européenne

C 221

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Édition de langue française

Communications et informations

48e année
8 septembre 2005


Numéro d'information

Sommaire

page

 

II   Actes préparatoires

 

Comité économique et social européen

 

414ème session plénière des 9 et 10 février 2005

2005/C 221/1

Avis du Comité économique et social européen sur le XXXIIIe rapport sur la politique de concurrence — 2003[SEC(2004) 658 final]

1

2005/C 221/2

Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires internationaux[COM(2004) 143 final — 2004/0049 (COD)]

8

2005/C 221/3

Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant les compensations en cas de non-respect des exigences de qualité contractuelles applicables aux services de fret ferroviaire[COM(2004) 144 final — 2004/0050 (COD)]

13

2005/C 221/4

Avis du Comité économique et social européen sur la Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des Régions — Livre blanc sur les services d'intérêt général[COM(2004) 374 final]

17

2005/C 221/5

Avis du Comité économique et social européen sur le thème L'utilisation de l'énergie géothermique — la chaleur issue de la terre

22

2005/C 221/6

Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la mise en œuvre des phases de déploiement et d'exploitation du programme européen de radionavigation par satellite[COM(2004) 477 final — 2004/0156 (COD)]

28

2005/C 221/7

Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil établissant une infrastructure d'information spatiale dans la Communauté (INSPIRE)[COM(2004) 516 final — 2004/0175 (COD)]

33

2005/C 221/8

Avis du Comité économique et social européen sur la Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions sur la gestion des risques liés aux inondations — Prévention, protection et mitigation des inondations[COM(2004) 472 final]

35

2005/C 221/9

Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de règlement du Conseil relative au financement de la politique agricole commune[COM(2004) 489 final – 2004/0164 (CNS)]

40

2005/C 221/0

Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de directive du Conseil modifiant le règlement (CEE) no 2759/75, le règlement (CEE) no 2771/75, le règlement (CEE) no 2777/75, le règlement (CE) no 1254/1999 et le règlement (CE) no 2529/2001 en ce qui concerne les mesures exceptionnelles de soutien du marché[COM(2004) 712 final — 2004/0254 (CNS)]

44

2005/C 221/1

Avis du Comité économique et social européen sur Pékin, 10 ans après: évaluation des progrès accomplis en matière d'égalité femmes-hommes en Europe et dans les pays en développement

46

2005/C 221/2

Avis du Comité économique et social européen sur le Livre vert — Les marchés publics de la défense[COM(2004) 608 final]

52

2005/C 221/3

Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 91/440/CEE du Conseil relative au développement de chemins de fer communautaires[COM(2004) 139 final — 2004/0047(COD)]

56

2005/C 221/4

Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la certification du personnel de bord assurant la conduite de locomotives et de trains sur le réseau ferroviaire de la Communauté[COM(2004) 142 final — 2004/0048 (COD)]

64

2005/C 221/5

Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de règlement du Conseil portant application d'un Système de préférences tarifaires généralisées pour la période du 1er janvier 2006 au 31 décembre 2008[COM(2004)699 final — ref. 2004/0242 (CNS)]

71

2005/C 221/6

Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil instituant une procédure européenne d'injonction de payer[COM(2004) 173 final/3 — 2004/0055 (COD)]

77

2005/C 221/7

Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de recommandation du Parlement européen et du Conseil sur la protection des mineurs et de la dignité humaine et le droit de réponse en lien avec la compétitivité de l'industrie européenne des services audiovisuels et de l'information[COM(2004) 341 final 2004/0117 (COD)]

87

2005/C 221/8

Avis du Comité économique et social européen sur la Politique de l'emploi: rôle du CESE après l'élargissement et dans la perspective du processus de Lisbonne

94

2005/C 221/9

Avis du Comité économique et social européen sur la Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen: le financement de Natura 2000[COM(2004) 431 final]

108

2005/C 221/0

Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux services dans le marché intérieur[COM(2004) 2 final) — 2004/0001 (COD)]

113

2005/C 221/1

Avis du Comité économique et social européen sur la Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen — Compensation et règlement-livraison dans l'Union européenne — Un plan pour avancer[COM(2004) 312 final)]

126

2005/C 221/2

Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil établissant un programme d'action intégré dans le domaine de l'éducation et de la formation tout au long de la vie[COM(2004) 474 final — 2004/0153 (COD)]

134

2005/C 221/3

Avis du Comité économique et social européen sur le thème Comment garantir une meilleure intégration des régions souffrant de handicaps naturels et structurels permanents

141

2005/C 221/4

Avis du Comité économique et social européen sur La politique des consommateurs après l'élargissement de l'UE

153

FR

 


II Actes préparatoires

Comité économique et social européen

414ème session plénière des 9 et 10 février 2005

8.9.2005   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 221/1


Avis du Comité économique et social européen sur le «XXXIIIe rapport sur la politique de concurrence — 2003»

[SEC(2004) 658 final]

(2005/C 221/01)

Le 4 juin 2004, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur le: «XXXIIIe rapport sur la politique de concurrence — 2003».

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 11 janvier 2005 (rapporteur: M. CHIRIACO).

Lors de sa 414ème session plénière des 9 et 10 février 2005 (séance du 9 février 2005), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 75 voix pour et 1 abstention.

1.   Introduction

1.1

Le rapport annuel de 2003 sur la politique de concurrence présente les modifications apportées à l'organisation interne du secteur et aux méthodes de travail de la Commission et illustre la manière dont la Commission assure la cohérence, sur le plan structurel, de la gouvernance économique européenne.

1.2

La politique de concurrence de l'UE joue un rôle important dans la réalisation des objectifs de compétitivité indiqués dans la stratégie de Lisbonne. Elle englobe non seulement les règles en matière d'ententes et de positions dominantes et celles relatives aux concentrations, mais aussi l'application d'une discipline efficace et rigoureuse en matière d'aides d'État.

1.3

La Commission, pour permettre aux dix nouveaux États membres d'effectuer «un atterrissage en douceur», a adopté un ensemble de règles de concurrence communes à tous les États membres en vue d'une application uniforme des règles sur les aides d'État, mettant ainsi en relief l'importance qu'il y a à mettre sur un pied d'égalité la lutte contre les aides d'État qui faussent la concurrence et la mise en oeuvre des règles applicables aux entreprises.

1.4

En 2003 le nombre total des nouvelles affaires d'infraction au droit de la concurrence s'est élevé à 815; parmi d'autres mesures il a été procédé à la création d'un poste de «conseiller chargé des relations avec les consommateurs», afin d'assurer un dialogue permanent avec les consommateurs européens: le bien-être de ces derniers est en effet la première préoccupation de la politique de concurrence, mais leur voix n'est pas suffisamment entendue dans le cadre du traitement d'affaires individuelles ou de l'examen de questions politiques. Les compétences du conseiller chargé des relations avec les consommateurs ne se limitent pas au contrôle des concentrations, mais concernent aussi le domaine antitrust — ententes et abus de position dominante — ainsi que d'autres affaires et questions liées à ce secteur.

1.5

En octobre 2003, la Commission a publié un projet de règlement et des lignes directrices sur les accords de transfert de technologie sur lesquels le CESE a déjà émis un avis (1). La proposition de réforme, tenant compte de l'évolution de ce type d'accords au cours des dernières années, a pour objectif la simplification et l'extension du champ d'application du règlement communautaire d'exemption. Les nouvelles règles comportent les avantages suivants:

le règlement d'exemption par catégorie ne comportera qu'une liste noire: ce qui n'est pas explicitement exclu de l'exemption par catégorie est désormais exempté;

une distinction claire est établie entre licences entre entreprises concurrentes et licences entre entreprises non concurrentes;

il est prévu d'adopter un «paquet modernisation».

1.6

La Commission a en outre nommé un économiste en chef pour la concurrence, dont le mandat a pris cours le 1er septembre 2003. Dans le même temps, elle a renforcé de manière positive le rôle du conseiller-auditeur. L'économiste en chef remplit trois tâches principales:

prodiguer des conseils en économie et en économétrie dans le cadre de l'application des règles de concurrence de l'UE et le cas échéant, participer à la conception d'instruments de politique générale;

prodiguer des conseils de caractère général dès les premiers stades des affaires de concurrence;

prodiguer des conseils spécialisés dans les affaires les plus importantes soulevant des questions économiques complexes, notamment celles qui requièrent une analyse quantitative pointue.

1.7

Le conseiller-auditeur, quant à lui, est le garant des droits de la défense dans certaines procédures de concurrence, et jouit à cette fin de pouvoirs et d'une indépendance accrus. Il est directement rattaché au membre de la Commission chargé de la concurrence et ne reçoit aucune instruction de la DG Concurrence. Il peut intervenir dès lors que se posent des questions légitimes en ce qui concerne les droits de la défense, organise et dirige objectivement les auditions, décide du droit des tiers intéressés à être entendus et doit donner son accord pour que puissent être produits de nouveaux documents. Il fait rapport au membre de la Commission compétent.

2.   Application de la législation contre les ententes — articles 81 et 82 du traité

2.1

En octobre 2003, la Commission a lancé la phase finale du processus de réforme du système d'application des règles de l'UE concernant les ententes et les positions dominantes (communément appelé le «paquet modernisation»), afin de faciliter la mise en œuvre des pouvoirs d'exécution dont sont investies les autorités de concurrence et d'élaborer en détail les mécanismes de coopération avec les autorités de concurrence et les juridictions nationales prévus par le règlement (CE) no 1/2003.

2.2

En particulier, le paquet «modernisation» contient un nouveau règlement d'application sur les modalités applicables aux auditions des parties concernées, ainsi qu'une série d'autres questions procédurales, telles que l'accès au dossier et le traitement des informations confidentielles. Les six projets de communication concernent entre autres les modalités de coopération à l'intérieur du réseau des autorités de concurrence européennes, et entre la Commission et les juridictions nationales, la notion d'impact sur les échanges entre les États membres, ainsi que le traitement des plaintes et les lettres d'orientation à transmettre aux entreprises afin de les assister dans l'appréciation de questions nouvelles ou non résolues. Au sujet de l'ensemble de ce paquet «modernisation», on se référera à l'avis du CESE (1).

2.3

En 2003, la Commission a adopté 5 décisions contre des accords horizontaux illicites: viandes bovines françaises, sorbates, produits à base de carbone et de graphite pour applications électriques et mécaniques, peroxydes organiques et tubes industriels en cuivre. La somme des amendes infligées dans ces affaires s'est élevée à 400 millions d'euros, ce qui devrait suffire pour garantir un effet dissuasif. Les vérifications comportent la réalisation d'inspections dans les entreprises. Une immunité totale d'amendes peut être accordée à la première entreprise qui dénonce l'entente et qui fournit des éléments de preuve suffisants pour procéder à des vérifications. Il est prévu que la Commission puisse formuler un avis favorable quand les accords entre entreprises ne limitent pas la concurrence sur les marchés concernés et que les consommateurs retirent un bénéfice de ces coopérations. En 2003 également, la Commission s'est prononcée sur trois affaires de violation de l'article 82, concernant:

la stratégie tarifaire mise en oeuvre par Deutsche Telekom AG à l'égard d'entreprises concurrentes pour l'accès à l'infrastructure locale de son réseau de télécommunications;

la politique tarifaire de Wanadoo pour les services ADSL;

un abus de position dominante par la Ferrovie dello Stato SpA, la société de chemin de fer nationale italienne, sur les marchés de l'accès à l'infrastructure ferroviaire, des services de traction et du transport de passagers.

3.   Évolution de la concurrence par secteur

3.1

L'année 2003 a vu se réaliser des progrès considérables — même s'ils ne sont pas tout à fait satisfaisants — dans le processus de libéralisation du secteur de l'énergie (électricité et gaz): au mois de juin a été adopté le paquet législatif garantissant que tous les consommateurs européens pourront choisir leur fournisseur au plus tard le 1er juillet 2007. Ces dispositions visent à garantir un équilibre entre les encouragements à la création de nouvelles infrastructures et la réalisation à part entière du marché commun.

3.2

Cependant, l'on note toujours, parmi les consommateurs et les entreprises des divers pays de l'Union, des sentiments d'insatisfaction très répandus, en raison du niveau des prix, qui restent élevés, et de l'efficacité relative de ces services. En outre, en particulier dans les nouveaux États membres, les partenaires sociaux et les organisations de consommateurs insistent fortement sur l'obligation de respecter pleinement l'indépendance des autorités nationales de la concurrence et des autorités de réglementation des services d'utilité publique.

3.2.1

Même si une législation appropriée et complète existe en matière de concurrence, il arrive, en particulier dans les nouveaux États membres, que les autorités chargées de la surveillance et de l'application de la loi soient empêchées de remplir leur rôle en toute indépendance, ce qui a parfois empêché ces pays de défendre les intérêts des consommateurs ou de garantir l'efficacité des marchés. Le Comité approuve l'instauration d'un lien plus étroit entre la politique de concurrence et la politique de protection des consommateurs. Un mouvement des consommateurs mieux structuré et plus actif pourra également aider les gouvernements dans leur prise de décision et fournira des informations sur les marchés et les pratiques anticoncurrentielles.

3.3

Dans le secteur des services postaux, la directive adoptée en 2002 trace clairement la voie menant à l'achèvement du marché intérieur des services postaux, notamment par une réduction progressive du domaine réservé et la libéralisation du courrier transfrontière sortant. En outre, la Commission, sur la base d'un accord conclu au sein du Conseil européen, réalisera dans le courant de 2006 une étude afin d'évaluer l'impact du service universel pour chacun des États membres. En fonction des résultats de cette étude, la Commission adoptera une proposition d'ouverture totale du marché des services postaux à partir de 2009, ou toute autre mesure garantissant la nature du service universel.

3.4

Quant aux communications électroniques, le délai de transposition dans le droit national du nouveau paquet réglementaire relatif à ce secteur est arrivé à expiration en juillet 2004. Dans son rapport sur le sujet, la Commission met l'accent sur les principes suivants: les marchés doivent être analysés sur la base des principes de la concurrence; seules les entreprises détenant une position dominante peuvent se voir imposer des obligations; tous les services et les réseaux de communication électroniques doivent être traités de façon non discriminatoire (neutralité technologique). Le développement des communications électroniques et l'accès généralisé à ces dernières ne pourront pas garantir à eux seuls la relance de la croissance économique. Pour atteindre ce résultat, il est essentiel d'accroître le niveau des connaissances et des compétences de tous ceux qui seront appelés à utiliser les technologies de l'information et de la communication.

3.5

Dans le secteur des transports aériens, la Commission a décidé en 2003 de lancer un vaste dialogue sectoriel avec les acteurs du secteur, sans rapport avec des affaires spécifiques, afin d'élaborer des orientations transparentes visant à sauvegarder la concurrence dans le domaine des alliances et des concentrations entre compagnies aériennes.

3.5.1

En outre, des progrès ont également été enregistrés en ce qui concerne les travaux relatifs à la définition et à la mise en œuvre d'orientations communes pour l'application des règles antitrust dans le secteur du transport ferroviaire, tant pour les services de fret que les services de passagers.

3.5.2

Le dialogue sectoriel s'est aussi développé dans les secteurs des transports maritimes, de la distribution des véhicules automobiles et dans le secteur des assurances, afin de revoir ou d'adopter des réglementations appropriées en matière d'exemption par catégorie.

3.5.3

Ce dialogue devra également tenir compte de formes comparables de fiscalité.

3.6

Médias: La Commission considère que le pluralisme des médias est fondamental tant pour le développement de l'UE que pour l'identité culturelle des États membres, mais rappelle que c'est à ces derniers qu'incombe essentiellement la responsabilité de contrôler la concentration dans ce secteur. L'application des instruments de la politique de concurrence dans le secteur des médias se limite au marché concerné et à l'incidence économique du comportement des entreprises médiatiques, ainsi qu'au contrôle des aides d'État. Ces instruments ne sauraient remplacer les contrôles nationaux exercés sur la concentration dans les médias et les mesures nationales destinées à garantir le pluralisme des médias. L'application des règles de concurrence a pour seule fonction de résoudre les problèmes issus de la création ou du renforcement de positions dominantes sur les divers marchés et de l'exclusion de concurrents de ces marchés.

3.6.1

L'on peut voir que cette approche de la Commission, bien que formellement correcte, n'a pas permis d'empêcher ou de contrecarrer, surtout dans certains pays, les positions dominantes et les pratiques anticoncurrentielles qui les accompagnent. Divers marchés sont concernés, et parmi ceux-ci, le marché de la publicité télévisée, qui n'a jusqu'à présent pas été examiné de manière appropriée, joue un rôle de plus en plus déterminant dans la protection du pluralisme.

3.6.2

En outre, les mécanismes de contrôle n'ont pas tenu compte des méthodes utilisées par certains groupes médiatiques pour renforcer leur position dominante, en particulier le recours à des mesures défensives visant à décourager les OPA agressives par l'endettement de la société «cible» ou l'octroi de droits de vote multiples facilitant le contrôle de la société par les actionnaires minoritaires.

3.6.3

La Commission devra par conséquent être extrêmement vigilante sur l'application des règles et des pratiques de concurrence.

3.7

Professions libérales: Une étude réalisée par l'Institute for Advanced Studies (IHS), dont le siège est à Vienne, a été rendue publique par la Commission; cette étude a révélé des niveaux de réglementation des services fournis par les professions libérales extrêmement différents selon les États membres et les professions. Les auteurs de l'étude ont conclu que dans les pays où la réglementation est plus restreinte et où les professions jouissent d'une plus grande liberté, il est possible de créer globalement davantage de richesse.

3.7.1

Par ailleurs, la conférence sur la réglementation des services professionnels qui s'est tenue en octobre 2003 à Bruxelles s'est penchée, en présence de 260 représentants des catégories concernées, sur les effets des règles et des réglementations sur la structure du secteur et la protection des consommateurs.

3.7.2

À cette occasion, le commissaire MONTI a annoncé l'intention de la Commission de publier en 2004 un rapport sur la concurrence dans les services professionnels. Ce rapport, qui contient des orientations et des lignes directrices très importantes, a été publié le 9 février 2004.

4.   Réforme du contrôle des concentrations

4.1

Le 27 novembre 2003, le Conseil est parvenu à un accord politique sur une refonte du règlement sur les concentrations qui incorpore très largement les réformes proposées par la Commission en décembre 2002. Ces réformes prévoyaient entre autres des mesures non législatives destinées à rationaliser le processus de décision, à améliorer l'analyse économique et à renforcer le respect des droits de la défense. Il a été procédé en outre à la nomination d'un économiste en chef pour les questions de concurrence et à la création d'un groupe d'évaluation afin de garantir l'indépendance des conclusions. Pour ce qui a trait à l'évaluation des fusions, on se référera à l'avis du CESE sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur les fusions transfrontalières des sociétés de capitaux» (2).

4.2

Objectif: faire en sorte que le critère de fond du règlement sur les concentrations (critère de la position dominante) permette d'englober effectivement l'ensemble des concentrations anti-concurrentielles tout en préservant la sécurité juridique. Le critère de fond a été comparé à celui de la «diminution substantielle de la concurrence» (critère SLC, «substantial lessening of competition»). Le nouveau libellé du critère adopté en fin de compte est le suivant: «les concentrations qui entraveraient de manière significative une concurrence effective dans le marché commun ou une partie substantielle de celui-ci, notamment du fait de la création ou du renforcement d'une position dominante, doivent être déclarées incompatibles avec le marché commun».

4.2.1

La nouvelle disposition, en particulier la phrase «notamment du fait de la création ou du renforcement d'une position dominante…», laisse entrevoir un élargissement éventuel du champ d'application de l'interdiction, qui ne serait plus strictement lié au concept de dominance. Toutefois, cette règle devrait être interprétée et appliquée à la lumière de la déclaration conjointe du Conseil et de la Commission sur l'article 2, faisant référence au 25ème considérant du règlement (3), qui précise que cette notion «devrait être interprétée comme s'étendant, au-delà du concept de dominance, seulement aux effets anticoncurrentiels d'une concentration résultant du comportement non coordonné d'entreprises qui n'auraient pas une position dominante sur le marché concerné». Il s'ensuit que le champ d'application continuera à être défini en fonction de la notion de dominance.

4.3

Lignes directrices sur l'appréciation des concentrations horizontales: c'est-à-dire les concentrations entre entreprises concurrentes ou potentiellement concurrentes. De telles concentrations ne sont considérées illégales que si elles renforcent le pouvoir de marché des entreprises d'une manière qui est susceptible d'avoir des conséquences préjudiciables pour les consommateurs, notamment sous la forme de prix plus élevés, de produits de moindre qualité ou de réduction du choix, et ce, indépendamment du fait que cet effet soit dû à la création ou au renforcement d'un seul acteur dominant sur le marché ou qu'il résulte d'un oligopole. L'effet probable d'une concentration sera cependant apprécié au regard de l'évolution qu'aurait connue le marché en son absence. Cela peut signifier par exemple que le rachat d'une «entreprise défaillante» ne justifierait pas l'intervention de la Commission.

4.4

Nouveau code de bonnes pratiques: dans le cadre du programme de réformes de 2002, la Commission a lancé une consultation qui s'est terminée en février 2003, dont le but était de fournir aux intéressés des informations sur le déroulement journalier de la procédure de contrôle des concentrations au niveau de l'Union européenne.

5.   Coopération internationale

5.1

La Commission participe activement au groupe de travail du RIC (réseau international de la concurrence) sur le contrôle plurijuridictionnel des opérations de concentration. Les activités de ce groupe de travail ont été subdivisées en trois sous-groupes portant respectivement sur:

les notifications et les procédures,

les techniques d'investigation,

le cadre analytique.

5.1.1

La Commission participe activement aux travaux de ces trois sous-groupes. Leur objectif premier est d'améliorer la compréhension mutuelle entre les différents systèmes juridictionnels afin que l'activité de contrôle des concentrations soit plus efficace.

5.1.2

De manière plus générale, le RIC se présente comme un réseau virtuel entre diverses autorités de la concurrence, visant à promouvoir une coopération internationale et à formuler des propositions pour réduire les coûts réglementaires et favoriser la convergence des procédures et des dispositions de fond.

5.1.3

Les participants à la deuxième conférence du RCI qui s'est tenue en juin 2003 à Merida, au Mexique, ont insisté particulièrement sur la nécessité d'adopter, en matière de protection de la concurrence, un langage clair et facilement accessible, et ont en outre rappelé l'importance stratégique des activités de promotion de la concurrence dans le cadre des secteurs réglementés, de façon à réduire le coût réglementaire et à surmonter les obstacles à la compréhension mutuelle entre les différents systèmes juridictionnels, en particulier en ce qui concerne la politique en matière de concentrations.

6.   Aides d'État

6.1

Le contrôle des aides d'État est axé sur l'incidence qu'ont sur la concurrence les aides consenties par les États membres aux entreprises. Objectif: s'assurer que les interventions publiques n'interfèrent pas avec le bon fonctionnement du marché intérieur, stimulent la concurrence et les marchés concurrentiels et fassent progresser les réformes structurelles. Il faut veiller en particulier à ce que les effets bénéfiques de la libéralisation ne soient pas compromis par des mesures d'aides d'État. Conseil européen de Stockholm: les États membres devront réduire le niveau général des aides tout en les réorientant vers des objectifs horizontaux d'intérêt commun (renforcement de la cohésion économique et sociale, emploi, protection de l'environnement, promotion de la recherche et du développement des PME). La Commission considère également comme prioritaire la récupération des aides octroyées illégalement par les États membres.

6.1.1

Dans ce contexte, il convient de déplorer le manque d'ouverture, dans une série d'États membres, des appels d'offres pour marchés publics aux candidats issus d'autres États membres. Dans l'UE, le secteur des marchés publics représente annuellement plus de 1 500 milliards d'euros; la pratique de certains États membres, consistant à favoriser les entreprises nationales, nuit à la concurrence et augmente la pression fiscale sur les consommateurs.

6.2

Aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté. Les lignes directrices y afférentes qui ont expiré en octobre 2004, spécifiaient que les aides publiques ne pouvaient être considérées comme légitimes que sous certaines conditions strictes. Ces lignes directrices ont fait l'objet d'une révision, qui s'est concentrée notamment sur les considérations suivantes:

garantir que l'aide au sauvetage soit limitée à une aide financière réversible, temporaire et à court terme, qui n'est accordée que le temps nécessaire pour mettre en oeuvre un plan de restructuration global;

axer le contrôle des aides d'État sur les grandes entreprises actives dans l'ensemble de l'UE;

renforcer, principalement en ce qui concerne les grandes entreprises, le principe selon lequel le bénéficiaire des aides est obligé de financer une grande partie des coûts de restructuration sans la moindre aide d'État;

impliquer le «principe de l'aide unique».

6.3

Encadrement multisectoriel en faveur des grands projets d'investissement: règles strictes pour les secteurs connaissant des difficultés structurelles. Une liste des secteurs concernés devait être établie d'ici à la fin de 2003. En raison de problèmes méthodologiques et techniques, la Commission a décidé de différer l'adoption de cette liste et de proroger jusqu'en décembre 2006 les règles transitoires actuellement applicables aux grands projets d'investissement dans les secteurs «sensibles».

6.4

Aides à la recherche et au développement en faveur des PME: les aides à la recherche et au développement peuvent contribuer à la croissance économique, au renforcement de la compétitivité et à l'amélioration de l'emploi. Elles revêtent une importance particulière pour les PME.

6.5

Aides à la protection de l'environnement, aides à la recherche et au développement, aides à la formation, aides fiscales. Dans le cas de l'aide fiscale, l'examen a porté prioritairement sur les méthodes de taxation alternatives, telles que la méthode «cost plus» (revenu imposable déterminé sur une base forfaitaire et correspondant à un pourcentage des dépenses et des frais de fonctionnement). S'agissant des aides sectorielles (cf. en particulier l'application du MDT — mécanisme de défense temporaire) la Commission a pris en considération les secteurs suivants: sidérurgie, télécommunications, charbon, transports ferroviaires, transports combinés, transports routiers, maritimes et aériens.

6.6

Agriculture: le 23 décembre 2003, la Commission a adopté un nouveau règlement instaurant un régime d'exemption par catégorie de certains types d'aides d'État, qui prévoient que les États membres ne devront plus notifier ces aides à l'avance à la Commission pour approbation. Le nouveau règlement, qui sera applicable jusqu'à la fin de 2006, concerne les aides d'État octroyées aux PME du secteur agricole. Eu égard à la définition des PME (250 employés au maximum, 40 millions d'euros de chiffre d'affaires ou 27 millions d'euros au bilan), presque toutes les exploitations et entreprises du secteur agricole relèvent de ces dispositions. Enfin, la Commission met en place une nouvelle norme de transparence: une synthèse de toutes les aides d'État exemptées par État membre sera publiée sur internet 5 jours avant le début du paiement des aides, de manière à garantir que toutes les parties intéressées aient accès à l'ensemble des informations utiles.

7.   Considérations générales

7.1

Après avoir résumé et commenté en partie le XXXIIIe rapport de la Commission sur la politique de concurrence en 2003, il y a lieu de formuler quelques remarques générales sur l'ensemble du rapport, ainsi que, en particulier, sur certains de ses aspects essentiels et sur les perspectives qu'il présente.

7.2   Rapport entre politique de la concurrence et politique économique de développement

7.2.1

La politique de concurrence de l'Union européenne est devenue plus efficace et plus ouverte à un rapport positif avec les entreprises et les consommateurs, grâce à l'introduction des nouvelles procédures d'application des règles antitrust, à la réforme du règlement sur les concentrations et, enfin, aux changements opérés dans l'organisation interne de la Commission.

7.2.2

Grâce à la politique de concurrence, l'UE a accompli des progrès substantiels dans le processus de libéralisation, restituant des secteurs économiques entiers à la logique et à la dynamique du marché, et oeuvrant donc toujours concrètement à la création d'un marché unique européen. Par conséquent, la politique de concurrence est essentielle et son autonomie pleine et entière doit être préservée.

7.2.3

Toutefois, la politique de la concurrence ne peut à elle seule satisfaire au besoin, aujourd'hui particulièrement aigu dans toute l'Union européenne, d'une forte reprise de la croissance et d'une politique européenne de développement durable basée sur l'innovation et le dialogue social. Les changements structurels intervenus dans la production et le commerce mondiaux, à commencer par ceux induits par les nouvelles technologies, demandent l'activation et la coordination, par la Commission, d'autres instruments de politique économique afin de sauvegarder et de relancer la compétitivité de l'économie européenne et de renforcer la cohésion économique et sociale, l'emploi, la protection de l'environnement ainsi que la promotion de programmes de recherche et développement vastes et ambitieux. La position de la Commission sur le thème «Accompagner les mutations structurelles: une politique industrielle pour l'Europe élargie» et l'avis en la matière émis par le CESE (4), incitent à aller dans ce sens. L'agenda de Lisbonne décrit la voie à suivre. Il convient cependant de le concrétiser et d'en accélérer la mise en œuvre, tant au niveau général que sectoriel.

7.2.3.1

Au niveau sectoriel, le CESE, confirmant les observations émises dans son avis du 30 juin 2004 intitulé «LeaderSHIP 2015 — Définir l'avenir de l'industrie européenne de la construction et de la réparation navales. La compétitivité par l'excellence» (5) rappelle qu'il importe de promouvoir la nouvelle approche pleinement intégrée définie par le Conseil «Compétitivité» de novembre 2003 afin de renforcer la compétitivité industrielle et d'encourager dans tous les secteurs la recherche, le développement et l'innovation.

7.3   Aides d'État et services d'intérêt général

7.3.1

Le processus de réforme destiné à rationaliser et à simplifier les procédures relatives au contrôle des aides d'État a fait des progrès considérables, conformément aux orientations du Conseil européen de Stockholm, visant à réduire le niveau général des aides d'État tout en les réorientant vers des objectifs horizontaux d'intérêt commun, y compris des objectifs de cohésion. Diverses mesures prises par la Commission vont en effet dans ce sens: une certaine extension du champ d'application des aides à la recherche et au développement; les lignes directrices sur les accords de transfert de technologie, sur la restructuration des entreprises en difficulté, sur les aides à la formation et à la protection de l'environnement; l'encadrement multisectoriel en faveur des grands projets d'investissement.

7.3.2

Dans son arrêt Altmark de juillet 2003, la Cour de justice a confirmé que les compensations octroyées aux entreprises chargées de la fourniture de services d'intérêt général ne sont pas considérées, à certaines conditions, comme aides d'État. Un certain nombre de problèmes restent toutefois à résoudre, surtout en ce qui concerne l'obtention d'un rapport optimal entre aides d'État et services d'intérêt général (SIG). Eu égard à la nature des conditions posées par la Cour, il y a lieu en effet d'améliorer la certitude juridique, surtout en matière d'évaluation des coûts, de définition des financements des services (4) et d'une meilleure définition des obligations de service public faisant l'objet d'une compensation. Par ailleurs, le livre vert sur les services d'intérêt général (SIG) publié en mai 2003 avait déjà reconnu la nécessité d'évaluer si les principes régissant les SIG devaient être ultérieurement consolidés et précisés dans un cadre communautaire général, et de définir clairement la réglementation optimale de ces services ainsi que les mesures pour accroître la certitude juridique de tous les opérateurs.

7.3.3

En effet, les obligations de service universel, si elles ne sont pas correctement définies et financées, pourraient entraîner des pertes croissantes pour les entreprises soumises à de telles obligations, en raison de l'entrée éventuelle de concurrents dans les segments d'activité plus rentables.

7.3.4

Le CESE rappelle toutefois la nécessité, qu'il avait déjà soulignée dans son avis (1) sur le livre vert de la Commission, d'adopter un texte réglementaire clair sur les SIG afin de garantir à tous les utilisateurs un accès efficace et équitable à des services de qualité en mesure de répondre à leurs exigences. En outre, il recommande de favoriser un dialogue aussi vaste que possible avec les partenaires sociaux et les ONG, en particulier pour assurer la réorganisation et le fonctionnement des services sociaux.

7.4   Professions libérales

7.4.1

Le travail d'analyse approfondie effectué par la Commission sur les systèmes régissant les services professionnels dans les États membres a été très utile parce qu'il a permis d'étayer efficacement le discours sur la nécessité de réviser, ne serait-ce que modérément, les réglementations restrictives dans ce domaine ainsi qu'à rendre plus productives et plus compétitives les ressources culturelles et les connaissances dont regorge le monde professionnel: ceci comporte à l'évidence un avantage de taille, non seulement pour les acteurs du secteur, mais aussi pour les entreprises et les consommateurs.

7.4.2

Le principe selon lequel l'offre de services professionnels doit respecter les règles de la concurrence a non seulement été affirmé à plusieurs reprises par la Cour de justice, mais est désormais généralement accepté. En effet, s'il est tout à fait vrai que le critère économique ne peut constituer l'unique paramètre permettant d'évaluer la prestation professionnelle, dans la mesure où celle-ci n'est pas une simple application technique et répétitive, mais plutôt une prestation mettant en parallèle un savoir et un problème, force est aussi d'admettre que son exercice est une activité économique, qui, si elle est développée dans le respect des règles de concurrence, donne lieu à davantage de prospérité et peut apporter une contribution essentielle à la réalisation de l'agenda de Lisbonne.

7.4.2.1

À cet égard, le contenu de la communication de la Commission intitulée «Rapport sur la concurrence dans le secteur des professions libérales» (6) est significatif. En effet, ce rapport souligne d'une part le rôle important pouvant être joué par les services professionnels dans l'amélioration de la compétitivité de l'économie européenne, dans la mesure où ils représentent une contribution essentielle pour les entreprises et les familles. D'autre part, il avance que de nombreuses recherches empiriques montrent les effets négatifs que des restrictions excessives ou dépassées — telles que celles existant parfois en matière de prix, de publicité, de conditions d'accès et de structure de l'entreprise — peuvent avoir, et ont, pour les consommateurs.

7.4.3

Il est dès lors nécessaire de mettre en œuvre et d'accélérer le processus de réforme. À cette fin, le CESE invite la Commission à respecter son engagement de publier en 2005 un nouveau rapport sur «les progrès réalisés dans la suppression des règles restrictives et injustifiées» évoquées précédemment. Il rappelle en outre que dans ce cadre, la Commission s'est également engagée à étudier de manière approfondie le rapport entre le niveau de réglementation, les résultats économiques (prix et qualité) et la satisfaction des consommateurs.

7.4.4

Simultanément, le CESE rappelle l'importance de l'arrêt de la Cour de justice du 9 octobre 2003 dans l'affaire Consorzio Industrie Fiammiferi, qui permet aux autorités nationales de cesser d'appliquer une loi nationale qui prévoit que des entreprises adoptent un comportement contraire à l'article 81 du traité CE.

7.4.5

Enfin, il y a lieu de promouvoir une participation accrue et plus consciente des catégories intéressées au processus de réforme.

7.5   Pluralité de l'information et droit de la concurrence

7.5.1

La Commission, dans son XXXIIIe rapport sur la politique de concurrence, soutient d'une part que le maintien et le développement du pluralisme des médias et la liberté de fournir et de recevoir des informations sont des objectifs fondamentaux de l'Union européenne en tant que valeurs constitutives du processus démocratique, tout en précisant d'autre part qu'il appartient essentiellement aux États membres de contrôler la concentration des médias. Elle ajoute que l'application des instruments de la politique de concurrence au secteur des médias vise simplement à résoudre les problèmes issus de la création ou du renforcement de positions dominantes sur les divers marchés et de l'exclusion de concurrents de ces marchés. Selon le CESE, cette distinction entre les compétences de l'UE et celles des États est d'une part très vague, et d'autre part néglige en tout état de cause quelques problèmes importants:

tout d'abord, il y a lieu de rappeler que les divers États membres ont adopté des réglementations et des approches différentes nécessitant une harmonisation: la Commission a commencé à intervenir en ce sens en 1989, et a ensuite poursuivi son action en 1997 avec la directive «Télévision sans frontières», qui définit non seulement des objectifs d'efficacité économique, mais garantit également le respect de la diversité culturelle, la protection des mineurs, le droit de réponse, etc.;

en outre, dans le domaine des médias, il convient de faire la distinction entre la réglementation générale en matière d'ententes et de positions dominantes, et les règles spécifiques visant à défendre le pluralisme de l'information. Le fonctionnement des règles de concurrence est une condition essentielle mais non suffisante pour garantir le pluralisme. À la différence d'un régime concurrentiel dans lequel le pouvoir de marché de chacune des entreprises doit être mis en balance avec les initiatives et l'activité des entreprises concurrentes, la promotion et la défense du pluralisme demandent en revanche une reconnaissance explicite du droit des citoyens à disposer effectivement de sources d'informations libres et d'une information alternative, éventuellement différente, à protéger à tous les niveaux;

enfin, le processus de convergence progressive entre télécommunications, informatique, radio, télévision et édition complique l'identification des structures des différents marchés. Si ce processus n'est pas bien compris, l'on risque une perte d'efficacité des règles de concurrence et un affaiblissement du principe du pluralisme.

7.5.2

La nouvelle Constitution européenne élargira considérablement le mandat de la Commission. Le CESE est convaincu que ce nouveau cadre juridique permettra à la Commission d'exercer avec davantage de vigueur sa fonction d'orientation et/ou d'intervenir directement pour la défense et le développement de la liberté et du pluralisme de l'information.

Bruxelles, le 11 janvier 2005.

La Présidente

du Comité économique et social européen

Anne-Marie SIGMUND


(1)  JO C 80 du 30.03.2004.

(2)  JO C 117 du 30.04.2004.

(3)  Règlement (CE) no 139/2004 du Conseil du 20.01.2004.

(4)  JO C 157 du 28.6.2005.

(5)  JO C 302 du 07.12.2004.

(6)  COM(2004) 83 final du 09.02.2004.


8.9.2005   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 221/8


Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires internationaux»

[COM(2004) 143 final — 2004/0049 (COD)]

(2005/C 221/02)

Le 28 avril 2004, le Conseil a décidé, conformément à l'article 71 du traité instituant la Communauté européenne, de saisir le Comité économique et social européen d'une demande d'avis sur la proposition susmentionnée.

La section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures, société de l'information» chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 17 janvier 2005 (rapporteur: M. CHAGAS).

Lors de sa 414ème session plénière des 9 et 10 février 2005 (séance du 9 février 2005), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 119 voix pour, 1 voix contre et 4 abstentions.

1.   Introduction

1.1

La proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires internationaux (ci-après «règlement sur la qualité du transport de passagers») fait partie de ce que l'on appelle le troisième paquet ferroviaire, qui a été adopté par la Commission européenne le 3 mars 2004. Ce paquet comprend les autres éléments suivants:

modification de la directive 91/440/CEE visant à la libéralisation du transport international de passagers par chemin de fer (COM(2004) 139 final);

proposition de directive relative à la certification du personnel de bord des trains (COM(2004) 142 final);

proposition de règlement concernant les compensations en cas de non-respect des exigences de qualité contractuelles applicables aux services de fret ferroviaire (COM(2004) 144 final);

ainsi que:

communication de la Commission sur la poursuite de l'intégration du système ferroviaire européen (COM(2004) 140 final);

document de travail des services de la Commission sur l'ouverture progressive du marché du transport international de passagers par chemins de fer (SEC(2004) 236).

1.2

Ce que l'on appelle le premier paquet ferroviaire (dit aussi «paquet infrastructures») est entré en vigueur le 15 mars 2001 et devait être transposé en droit national au plus tard le 15 mars 2003. Il comprend les éléments suivants:

modification de la directive 91/440/CEE, notamment libre accès des services internationaux de transport de marchandises au réseau transeuropéen de fret ferroviaire d'ici au 15 mars 2003 et libéralisation de la totalité du transport international de marchandises d'ici au 15 mars 2008; (1)

élargissement du champ d'application de la licence européenne des entreprises ferroviaires (modification de la directive 95/18/CE); (2)

harmonisation des dispositions concernant la répartition des capacités d'infrastructure ferroviaire, la tarification de l'infrastructure ferroviaire et la certification en matière de sécurité (remplace la directive 95/19/CE) (3).

1.3

En octobre 2003, la Commission européenne a engagé une procédure auprès de la Cour européenne de justice à l'encontre de neuf États membres pour non-respect de la notification des mesures de transposition du premier paquet sur l'infrastructure ferroviaire en droit national. En mai 2004, cinq États membres n'avaient toujours pas envoyé cette notification et deux États membres n'avaient transposé que certaines des dispositions en droit national.

1.4

Ce que l'on appelle le deuxième paquet ferroviaire a été publié le 30 avril 2004 au Journal officiel des Communautés européennes et devra être transposé en droit national d'ici au 30 avril 2006. Il comprend les éléments suivants:

modification de la directive 91/440/CEE: libre accès au marché pour le fret ferroviaire international avancé au 1er janvier 2006 et libéralisation du fret ferroviaire national, y compris le cabotage, dès le 1er janvier 2007; (4)

directive concernant la sécurité des chemins de fer communautaires; (5)

règlement instituant une Agence ferroviaire européenne; (6)

modification des directives relatives à l'interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen à grande vitesse (directive 96/48/CE) et à l'interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen conventionnel (directive 2001/16/CE). (7)

1.5

Les premier et deuxième paquets ferroviaires ont jeté les bases juridiques pour la création d'un marché intérieur du fret ferroviaire. Les mesures concernent l'accès au marché, l'octroi d'une licence et la certification en matière de sécurité des entreprises ferroviaires, l'accès aux infrastructures, la perception de redevances sur l'utilisation de l'infrastructure, la mise en place d'un cadre juridique pour la sécurité ferroviaire ainsi que des mesures visant à l'interopérabilité technique du système ferroviaire.

1.6

Ce nouveau cadre juridique exige, comme l'a déjà fait remarquer le Comité dans son avis sur le deuxième paquet ferroviaire (8), une restructuration totale de l'organisation de ce secteur avec l'établissement de nouvelles autorités et des réattributions de compétences.

1.7

Avec la proposition à l'examen, la Commission propose d'adopter une législation visant à protéger les voyageurs ferroviaires internationaux, à l'instar de celle qui existe dans le secteur aéronautique, où les passagers bénéficient d'une meilleure protection en cas de surréservation et de retard.

2.   Proposition de la Commission

2.1   Responsabilité et indemnisation

2.1.1

La proposition de règlement dispose que l'entreprise ferroviaire est responsable en cas de décès ou de blessure d'un voyageur ainsi qu'en cas de perte ou de détérioration des bagages.

2.1.2

En cas de retard, des indemnités minimales doivent être versées (annexe III), le voyageur conservant le droit d'être transporté.

Annexe III

Type de service

Durée du service

Indemnisation de 50% en cas de:

Indemnisation de 100% en cas de:

Voyages internationaux sur un service régulier (partiellement) à grande vitesse

jusqu'à 2 heures

retard de 30 à 60 minutes

retard supérieur à 60 minutes

plus de 2 heures

retard de 60 à 120 minutes

retard supérieur à 120 minutes

Voyages internationaux sur un service régulier classique

jusqu'à 4 heures

retard de 60 à 120 minutes

retard supérieur à 120 minutes

plus de 4 heures

retard de 120 à 240 minutes

retard supérieur à 240 minutes

2.1.3

La proposition à l'examen règle de manière exhaustive les droits des voyageurs en cas de retard faisant manquer une correspondance ou en cas d'annulation d'un service ainsi que l'assistance des clients en cas de retard ou de correspondance manquée.

2.2   Mise à disposition d'informations et vente des billets

2.2.1

L'annexe I contient les informations minimales que doivent fournir les entreprises ferroviaires avant, pendant et après le voyage. L'annexe II précise quelles sont les informations minimales à fournir sur le billet.

2.2.2

Les entreprises ferroviaires doivent assurer l'émission de billets et/ou de billets directs à destination des gares principales et des zones qui les entourent. À cette fin, il est indispensable que plusieurs entreprises ferroviaires coopèrent et concluent des accords pour garantir la vente de billets directs. Ces billets doivent être émis aux guichets, aux guichets automatiques, par téléphone ou via Internet. Si les guichets sont fermés ou les distributeurs automatiques hors service, les voyageurs doivent avoir la possibilité de se procurer les billets pour des voyages internationaux dans le train. Les vendeurs de système doivent permettre à toutes les entreprises ferroviaires de fournir des informations et de délivrer des billets.

2.2.3

Les entreprises ferroviaires sont tenues d'informer le grand public de tout projet de supprimer des services internationaux.

2.3   Personnes à mobilité réduite

2.3.1

La proposition de règlement contient des dispositions réglant l'assistance aux personnes à mobilité réduite en gare et à bord des trains ainsi qu'au moment de monter dans le train, d'en descendre et de prendre une correspondance. La demande d'assistance doit être formulée au moins 24 heures à l'avance.

2.4   Normes de qualité du service et plaintes

2.4.1

Les entreprises ferroviaires sont tenues de fixer des normes en matière de qualité de service (définies à l'annexe IV) et de mettre en place un système de gestion de la qualité. Les performances en matière de qualité du service sont publiées chaque année dans leur rapport annuel.

2.4.2

Les entreprises ferroviaires doivent créer un mécanisme de traitement des plaintes, dans le cadre duquel l'auteur de la plainte reçoit une réponse dans la langue qu'il a utilisée. Les plaintes peuvent être déposées dans l'une des langues des États membres sur le territoire desquels s'effectue le voyage international. L'anglais, le français et l'allemand peuvent être utilisés dans tous les cas. Ces dispositions s'appliquent également aux plaintes déposées au guichet de vente.

3.   Évaluation de la proposition

3.1   Observations générales

3.1.1

La proposition de la Commission règle simultanément deux aspects. Les dispositions relatives à la responsabilité des entreprises, à l'indemnisation en cas de retard, d'annulation, de dommages causés aux personnes, de détérioration des bagages ainsi qu'à l'assistance aux personnes à mobilité réduite ont un champ d'application analogue à celui du règlement en matière d'indemnisation et d'assistance des passagers en cas de refus d'embarquement et d'annulation ou de retard important d'un vol (9). La proposition à l'examen règle, au niveau européen, les droits des voyageurs dans un deuxième secteur de transport, à savoir le rail.

3.1.2

Le second aspect concerne d'autres dispositions, aux termes desquelles les entreprises ferroviaires sont tenues de coopérer pour que les voyageurs puissent obtenir des informations sur les horaires, les tarifs et les billets à un guichet unique, dans un système concurrentiel. Cela vaut à la fois pour les liaisons entre gares principales et à destination de gares situées dans une zone aux alentours de la gare principale la plus proche. Cette proposition est étroitement liée à la proposition modifiant la directive 91/440/CEE et la libéralisation du transport international de voyageurs.

3.1.3

Les normes concernant les informations sur les horaires, les tarifs et, à quelques exceptions près (p. ex. Thalys, Eurostar), l'émission des billets sont respectées dans le cadre du système actuel, dans lequel le transport ferroviaire international de voyageurs est effectué en coopération entre plusieurs entreprises ferroviaires ou par des groupes internationaux. Dans le cadre d'un système d'entreprises concurrentes, il est indispensable de maintenir ces dispositions et de les améliorer au moyen d'un règlement ou d'une législation.

3.2   Champ d'application

3.2.1

La proposition à l'examen concerne le transport international de voyageurs par chemin de fer. Toutefois, les dispositions s'appliquent aussi aux liaisons entre les gares principales et celles situées dans une zone aux alentours.

3.2.2

Le Comité économique et social européen attire l'attention sur le fait que les correspondances peuvent faire l'objet de contrats de service public.

3.2.3

Le champ d'application est toutefois restreint par la définition «d'entreprise ferroviaire» donnée à l'article 2, paragraphe 1, du règlement. En effet, seules sont visées les entreprises dont l'activité principale est la fourniture de prestations de transport de voyageurs. L'on pourrait en déduire que les dispositions du règlement ne s'appliquent pas aux entreprises ferroviaires qui transportent également des marchandises, ce qui est inacceptable.

3.3   Responsabilité et indemnisation

3.3.1

Le Comité se félicite que la proposition prévoit l'introduction, au niveau communautaire, de dispositions sur l'indemnisation des voyageurs lorsqu'un service n'est pas fourni ou ne l'est pas de manière satisfaisante ainsi que sur la responsabilité des entreprises ferroviaires.

3.3.2

Il convient toutefois de s'assurer que les dispositions contraignantes s'appliquent de la même manière aux différents modes de transports concurrents.

3.3.3

Il apparaît que les voyageurs peuvent faire valoir leur droit à être indemnisé plus rapidement dans le secteur des transports ferroviaires internationaux que dans le secteur aéronautique et ce, en dépit du fait que, s'agissant d'un transport par voie terrestre, le voyage dure souvent plus longtemps et des perturbations sont davantage susceptibles de se produire. Dans le secteur aéronautique par exemple, les billets ne sont remboursés que si le retard excède cinq heures.

3.3.4

Si un train a du retard, des repas doivent être offerts gratuitement aux voyageurs, dans un rapport raisonnable avec le temps d'attente. Dans le cas des transports aériens, le délai est de 2 heures d'attente au moins.

3.3.5

L'annulation d'un vol ne donne pas lieu à indemnisation si elle est due à des circonstances exceptionnelles. Cette clause de non-application du principe de responsabilité n'existe pas dans le cas du transport ferroviaire de voyageurs.

3.3.6

Le règlement relatif au secteur aérien ne prévoit pas non plus d'indemnisation en cas de dommage indirect dû à un retard ou une annulation du vol, alors que le règlement relatif au transport ferroviaire en prévoit une. En outre, la proposition de règlement à l'examen ne fixe pas de limite financière pour l'indemnisation en cas de dommage indirect.

3.3.7

La limite financière de la responsabilité n'est pas la même pour les bagages à main et pour les autres bagages: 1 800 euros pour les bagages à main et 1 300 euros pour les autres bagages. Il ressort de l'exposé des motifs que la Commission a fixé ces montants en se basant sur différents accords comparables (CIV pour le secteur ferroviaire et Convention de Montréal pour le secteur aérien). Pour les voyageurs, cette différence est incompréhensible.

3.3.8

La proposition de règlement contient différentes dispositions sur la responsabilité de l'entreprise à l'égard du client selon qu'elle est fautive ou non. Ainsi, l'entreprise ferroviaire n'est responsable de la perte ou de la détérioration des bagages à main dont la surveillance relève de la responsabilité du voyageur que si la perte ou la détérioration est due à une faute de l'entreprise. Dans d'autres cas, l'entreprise est responsable même si elle n'a pas commis de faute.

3.3.9

S'agissant des retards, l'entreprise n'est pas responsable si ceux-ci résultent de conditions météorologiques exceptionnelles, de catastrophes naturelles, d'actes de guerre ou de terrorisme. En cas de retards imputables à d'autres motifs, l'entreprise est responsable même si elle n'a pas commis de faute.

3.3.10

D'une manière générale, le CESE est favorable à une responsabilité de plein droit en cas de retard dans tous les secteurs de transport. Il ne s'agit pas d'une indemnisation au sens strict, mais plutôt d'une indemnisation pour service non fourni. Pour le client/le consommateur, il importe peu que l'entreprise soit fautive ou non. Les limitations fixées par la proposition de règlement sont appropriées.

3.3.11

Il ne ressort pas clairement de la proposition de règlement qu'un voyageur peut annuler son voyage en cas de retard et être remboursé intégralement du prix du billet. Un retard peut faire perdre sa raison d'être au voyage, en particulier s'il s'agit d'un voyage d'affaires.

3.4   Assistance aux personnes à mobilité réduite et à d'autres voyageurs

3.4.1

Le CESE se félicite des dispositions relatives à l'assistance aux personnes à mobilité réduite.

3.4.2

Conformément aux dispositions de l'article 2, paragraphe 21, les entreprises ferroviaires doivent garantir l'accès aux informations à tous les passagers, y compris aux personnes à mobilité réduite, en plaçant les guichets et les points d'information à une hauteur appropriée, en augmentant la taille des caractères des textes et en améliorant leur lisibilité.

3.5   Information des voyageurs et billets

3.5.1

Le CESE accueille favorablement les dispositions relatives à l'information des voyageurs avant, pendant et après le voyage (annexe I). En particulier, le fait de ne pas donner d'informations avant et pendant le voyage en cas de retard provoque régulièrement le mécontentement des clients.

3.5.2

S'agissant des informations minimales à fournir sur le billet (annexe II), il y a lieu d'indiquer si le client peut restituer le billet et se faire rembourser le prix du voyage et, dans l'affirmative, dans quels délais. Compte tenu des différences importantes existant entre les systèmes de réservation, il est fréquent que cette information ne soit pas claire pour le voyageur.

3.5.3

Le règlement prévoit ce qui suit (articles 3, 5 et 6):

les entreprises ferroviaires et/ou les voyagistes doivent fournir au voyageur des informations sur la durée du voyage, les tarifs, les conditions d'accès pour les bicyclettes etc. pour les services fournis par toutes les entreprises ferroviaires dans le cadre de tous les systèmes de vente (guichets, téléphone, Internet ou autres systèmes disponibles à l'avenir);

les entreprises doivent coopérer pour fournir aux clients des billets directs dans le cadre de tous les systèmes de vente.

3.5.4

D'une manière générale, le CESE estime qu'il est souhaitable d'offrir aux voyageurs des systèmes de réservation et d'information uniques pour toutes les liaisons ferroviaires et les services y liés.

3.5.5

Il attire toutefois l'attention sur le fait que le transport ferroviaire présente les particularités suivantes:

la structure en réseau, l'interdépendance entre services internationaux à longue distance, services nationaux à longue distance et services locaux, y compris les liaisons de service public qui sont soumis à d'autres obligations contractuelles;

les avantages des réservations à court terme (voyages spontanés), la possibilité de monter à bord du train dans une gare située sur le parcours et, dans de nombreux cas, la réservation non obligatoire des places;

les billets ne sont pas nominatifs.

3.5.6

Un règlement directement applicable ne peut pas prendre en compte de manière appropriée toute la complexité qui découle de l'organisation des services de transport ferroviaires internationaux de voyageurs et des services régionaux en un réseau qui englobe également des opérateurs concurrents offrant des services réguliers. Le nombre des gares ferroviaires concernées (gares principales et gares situées dans une zone alentour) est, par exemple, considérable.

3.5.7

Le Comité souligne par ailleurs que, dans le cas des services ferroviaires internationaux de voyageurs, ces normes sont actuellement respectées dans une large mesure. Toutefois, dans un système d'entreprises concurrentes, il convient de les maintenir et de les améliorer au moyen d'une législation appropriée.

3.6   Impact du règlement sur les travailleurs

3.6.1

L'article 21 de la proposition de règlement dispose que l'entreprise ferroviaire est responsable de son personnel. En revanche, l'article 22 prévoit la possibilité de cumuler des réclamations et inclut également les actions intentées contre le personnel. Il y a lieu de préciser clairement que le personnel d'une entreprise ferroviaire ne peut être exposé à aucune action en responsabilité engagée par des passagers ou des tiers, et que l'employeur demeure responsable.

3.6.2

L'octroi d'indemnités élevées en cas de retards ne doit pas inciter les entreprises ferroviaires à accepter de prendre davantage de risques sur le plan de la sécurité pour éviter des demandes d'indemnisation. De plus, il convient de veiller à ce que les entreprises ferroviaires n'exercent pas une pression excessive sur leurs employés qui risquerait de compromettre le respect des temps de travail, de conduite et de repos. Par ailleurs, il y a lieu de s'assurer que l'entreprise ferroviaire dispose de personnel qualifié en suffisance pour satisfaire aux exigences de qualité.

3.6.3

L'annexe IV sur les normes minimales de qualité de service doit par conséquent mentionner également la qualification du personnel concerné. Cela vaut pour le personnel de train comme pour le personnel de gare et le personnel chargé du traitement des plaintes.

4.   Conclusions

4.1

Le Comité économique et social européen se félicite de la présentation d'un règlement sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires. Celui-ci étend à un autre mode de transport les dispositions en matière de protection des consommateurs qui ne s'appliquaient jusqu'à présent que dans le secteur aéronautique.

4.2

Le Comité s'oppose toutefois à ce que les divers modes de transport concurrents soient traités de manière différente. Les dispositions applicables au secteur ferroviaire ne peuvent être plus sévères que celles qui concernent le secteur aéronautique.

4.3

Le Comité considère que le règlement doit être amélioré en ce qui concerne certaines dispositions relatives à la responsabilité en cas de dommages indirects, la fixation de limites financières en matière de responsabilité et les motifs d'exclusion en cas d'annulation d'un service.

4.4

D'une manière générale, le Comité est favorable au remboursement du prix du voyage lorsque le service n'a pas été fourni ou l'a été de manière inadéquate, que la faute en incombe ou non à l'opérateur, à condition que ces dispositions s'appliquent à tous les modes de transport.

4.5

Le Comité est favorable au concept d'un système de guichet unique d'information et de réservation afin de garantir un service de qualité aux voyageurs. Il émet toutefois des réserves sur l'opportunité de traiter cette question dans le cadre du règlement sur la responsabilité et l'indemnisation.

4.6

Le Comité souligne l'extrême complexité de la mise en place d'un système de guichet unique d'information et de réservation dans le cadre d'un réseau intégré qui combine des prestataires de services de transport international, national, régional et public et des opérateurs concurrents offrant des services de lignes, en particulier si ce système doit être offert par tous les systèmes de vente.

4.7

Le Comité attire l'attention sur le fait que la présentation de dispositions juridiques relatives à l'information des voyageurs et à la délivrance de billets dans le cadre du transport ferroviaire international de voyageurs doit être étroitement liée à la modification de la directive 91/440/CEE visant à la libéralisation du transport international de passagers par chemin de fer.

Bruxelles, le 9 février 2005.

La Présidente

du Comité économique et social européen

Anne-Marie SIGMUND


(1)  Directive 2001/12/CE - JO L 75 du 15.03.2001, p. 1 – Avis du CESE – JO C 209 du 22.07.1999, p. 22.

(2)  Directive 2001/13/CE - JO L 75 du 15.03.2001, p. 26 – Avis du CESE – JO C 209 du 22.07.1999, p. 22.

(3)  Directive 2001/14/CE - JO L 75 du 15.03.2001, p. 29 – Avis du CESE – JO C 209 du 22.07.1999, p. 22.

(4)  Directive 2004/51/CE – JO L 164 du 30.04.2004, p. 164 – Avis du CESE – JO C 61 du 14.03.2003, p. 131.

(5)  Directive 2004/49/CE – JO L 164 du 30.04.2004, p. 44 – Avis du CESE– JO C 61 du 14.03.2003, p. 131.

(6)  Règlement (CE) no 881/2004 – JO L 164 du 30.04.2004, p. 1 – Avis du CESE – JO C 61 du 14.03.2003, p. 131.

(7)  Directive 2004/50/CE – JO L 164 du 30.04.2004, p. 114 – Avis du CESE – JO C 61 du 14.03.2003, p. 131.

(8)  JO C 61 du 14/03/2003, p. 131.

(9)  Règlement (CE) no 261/2004 du Parlement européen et du Conseil du 11 février 2004 établissant des règles communes en matière d'indemnisation et d'assistance des passagers en cas de refus d'embarquement et d'annulation ou de retard important d'un vol, et abrogeant le règlement (CEE) no 295/91.


8.9.2005   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 221/13


Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant les compensations en cas de non-respect des exigences de qualité contractuelles applicables aux services de fret ferroviaire»

[COM(2004) 144 final — 2004/0050 (COD)]

(2005/C 221/03)

Le Conseil a décidé le 28 avril 2004, conformément à l'article 71 du traité CE, de saisir le Comité économique et social européen d'une demande d'avis sur la proposition susmentionnée.

La section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures, société de l'information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 17 janvier 2005. (Rapporteur: M. CHAGAS).

Lors de sa 414ème session plénière des 9 et 10 février 2005 (séance du 9 février 2005), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 130 voix pour et 2 abstentions.

1.   Introduction

1.1

La proposition de règlement à l'examen concernant les compensations en cas de non-respect des exigences de qualité contractuelles applicables aux services de fret ferroviaire (ci-après dénommé «Règlement sur la qualité du transport de marchandises») fait partie de ce que l'on appelle le troisième paquet ferroviaire, qui a été adopté par la Commission européenne le 3 mars 2004. Ce paquet comprend les autres éléments suivants:

modification de la directive 91/440/CEE visant à la libéralisation du transport international de passagers par chemins de fer (COM(2004) 139 final);

proposition de directive relative à la certification du personnel de bord des trains (COM(2004) 142 final);

proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires internationaux (COM(2004) 143 final)

ainsi que

communication de la Commission sur la poursuite de l'intégration du système ferroviaire européen (COM(2004) 140 final);

document de travail des services de la Commission sur l'ouverture progressive du marché du transport international de passagers par chemins de fer (SEC(2004) 236).

1.2

Ce que l'on appelle le premier paquet ferroviaire (dit aussi «paquet infrastructures») est entré en vigueur le 15 mars 2001 et devait être transposé en droit national au plus tard le 15 mars 2003. Il comprend les éléments suivants:

modification de la directive 91/440/CEE: libre accès au marché pour le fret ferroviaire international avancé au 1er janvier 2006 et libéralisation du fret ferroviaire national, y compris le cabotage, dès le 1er janvier 2007 (1);

élargissement du champ d'application de la licence européenne des entreprises ferroviaires (modification de la directive 95/18/CE) (2);

harmonisation des dispositions concernant la répartition des capacités d'infrastructure ferroviaire, la tarification de l'infrastructure ferroviaire et la certification en matière de sécurité (remplace la directive 95/19/CE) (3).

1.3

En octobre 2003, la Commission européenne a engagé une procédure auprès de la Cour européenne de justice à l'encontre de 9 États membres pour non-respect de la notification des mesures de transposition du premier paquet sur l'infrastructure ferroviaire en droit national. En mai 2004, cinq États membres n'avaient toujours pas envoyé cette notification et deux États membres n'avaient transposé que certaines des dispositions en droit national.

1.4

Ce que l'on appelle le deuxième paquet ferroviaire a été publié le 30 avril 2004 au Journal officiel des Communautés européennes et devra être transposé en droit national d'ici au 30 avril 2006. Il comprend les éléments suivants:

modification de la directive 91/440/CEE: libre accès au marché pour le fret ferroviaire international avancé au 1er janvier 2006 et libéralisation du fret ferroviaire national, y compris le cabotage, dès le 1er janvier 2007 (4);

directive concernant la sécurité des chemins de fer communautaires (5);

règlement instituant une Agence ferroviaire européenne (6);

modification des directives relatives à l'interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen à grande vitesse (directive 96/48/CE) et à l'interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen conventionnel (directive 2001/16/CE) (7).

1.5

Les premier et deuxième paquets ferroviaires ont jeté les bases juridiques pour la création d'un marché intérieur du fret ferroviaire. Les mesures concernent l'accès au marché, l'octroi d'une licence et la certification en matière de sécurité des entreprises ferroviaires, l'accès aux infrastructures, la perception de redevances sur l'utilisation de l'infrastructure, la mise en place d'un cadre juridique pour la sécurité ferroviaire ainsi que des mesures visant à l'interopérabilité technique du système ferroviaire.

1.6

La proposition à l'examen vient compléter le cadre juridique visant à l'ouverture du marché par l'introduction de mesures destinées à améliorer la qualité du transport de marchandises.

2.   Proposition de la Commission

2.1

Avec la proposition de règlement relatif à la qualité du transport de marchandises, la Commission entend améliorer la qualité du fret ferroviaire au moyen d'une convention contractuelle régissant les compensations entre les entreprises ferroviaires et les clients du fret. Pour la Commission, la cause principale de la faible contribution du rail à l'augmentation du volume du transport de marchandises, conjointement au recul de sa part de marché par rapport à d'autres transporteurs, réside dans le manque de qualité et de fiabilité du transport de marchandises ferroviaire.

2.2

La Commission attend de l'application des règlements de compensation une incitation pour les entreprises ferroviaires à organiser plus efficacement les services de transport ferroviaire de marchandises. Elle part du principe que la concurrence exercera à la longue une forte pression en faveur d'une amélioration de la qualité, mais l'ouverture effective du marché européen du transport ferroviaire de marchandises ne s'effectue pas assez rapidement à ses yeux. Les nouvelles entreprises ne représentent que 3 à 4 % du marché et dans plusieurs États membres il n'y a pas de concurrents.

2.3

Le projet de règlement oblige l'entreprise ferroviaire et le client à établir des exigences de qualité dans les contrats de transport et prévoit le paiement d' indemnités en cas de non-respect de ces exigences. Les parties contractantes sont tenues de fixer au moins les exigences de qualité suivantes:

Heures convenues pour le transfert des marchandises, des wagons ou des trains,

Heures d'arrivée et compensation en cas de dépassement du délai de livraison,

Compensation en cas de perte ou d'avarie de la marchandise,

Compensation en cas d'annulation d'un train par l'entreprise ferroviaire ou par le client de fret,

Système de contrôle de la qualité.

2.4

Pour la compensation en cas de perte, d'avarie, de retard, de manque d'information concernant les retards, de perte ou d'avarie suite à un retard, le projet de directive prévoit des montants maximaux et minimaux. Ainsi, la compensation pour une avarie est fixée à un maximum de 75 euros par kilogramme de masse brute ayant subi une avarie. Pour les retards de trains bloc, la compensation est fixée à au moins 5 % et au plus 25 % du prix de transport. En cas de manque d'information concernant les retards, la compensation s'élève à au moins 5 % du prix de transport.

2.5

Les parties contractantes sont tenues de fixer des compensations pour l'annulation de trains par l'entreprise ferroviaire ou par le client de fret. Elles peuvent convenir de compensations avec déclaration de valeur de livraison ou déclaration d'intérêt à la livraison.

2.6

La responsabilité est exclue en cas de négligence d'une partie contractante, de faute ou toute autre intervention d'un tiers, de force majeure ou de circonstances qui ne pouvaient être évitées et dont on n'a pu empêcher les conséquences. Si le cas de compensation intervient à la suite d'une faute du gestionnaire de l'infrastructure, l'entreprise ferroviaire paie et réclame au gestionnaire de l'infrastructure le remboursement de la compensation qu'elle a payée.

2.7

En cas de participation de plusieurs entreprises ferroviaires il existe une «responsabilité conjointe et solidaire» de toutes les entreprises associées, indépendamment de l'entreprise où est intervenu le retard ou l'avarie.

3.   Observations sur la proposition de la Commission

3.1

Aux fins de l'instauration d'un système de transport durable et d'un équilibre entre les différents modes de transports, tel que formulé dans le Livre blanc sur «La politique européenne des transports à l'horizon 2010», le développement de la part du rail dans le transport de marchandises est un objectif communautaire. L'amélioration de la qualité des services dans le transport ferroviaire de marchandises est l'une des multiples approches qu'il convient d'accueillir favorablement.

3.2

La Commission propose un système d'encouragement destiné à accroître la qualité et notamment la ponctualité par l'effet dissuasif du paiement d'indemnités. Généralement les acteurs sur le marché réagissent d'abord à un risque financier accru du fait du paiement possible d'indemnités en augmentant leurs prix.

3.3

Il se pose la question de savoir si l'instrument proposé par la Commission est approprié.

3.4

Le champ d'application s'étend au transport international et national. La Commission écrit elle-même dans l'exposé des motifs qui précède sa proposition de règlement que des exigences de qualité contractuelles existent déjà à l'heure actuelle, essentiellement dans le trafic national, et dans une moindre mesure dans le trafic international. Dans un autre passage, la Commission déclare que des problèmes se posent surtout lorsque plusieurs entreprises ferroviaires participent, ce qui est surtout le cas dans le trafic international.

3.5

La question se pose de savoir si, compte tenu de l'intervention dans la forme des contrats conclus entre partenaires commerciaux — il ne s'agit pas ici de protection des consommateurs -, il ne serait pas plus approprié de restreindre le champ d'application pour le transport international de marchandises.

3.6

En outre l'on devrait se demander si des incitations positives ne pourraient pas remplacer le paiement d'indemnités, par le biais d'un Règlement unique pour tout le secteur ferroviaire qui compléterait la convention internationale existante (COTIF/CIM). Ainsi, l'article 11 de la directive 2001/14/CE prévoit déjà des possibilités de bonification avec les droits d'infrastructure, lorsqu'une entreprise contribue à minimiser les perturbations et à accroître les performances du système.

3.7

Pour encourager le transport de marchandises par le rail, il faut absolument éviter l'apparition d'inégalités de traitement entre modes de transport concurrents.

3.8

Il se pose ainsi la question de l'opportunité d'introduire des réglementations communautaires comparables pour le transport aérien et pour le transport routier de marchandises. Des accords internationaux sur les compensations en cas d'avarie et de perte prévoient des taux nettement plus faibles (Accord de Montréal pour le transport aérien: 1/3 du montant maximal prévu dans le règlement, CMR pour le transport de marchandises par route: 1/6 du montant maximal).

3.9

On ne voit pas clairement quel sera le rapport entre le système de contrôle de la qualité que les parties contractantes devront adopter de manière concertée et la télématique STI pour le transport de marchandises. La question de la surveillance électronique en temps réel, à l'échelle européenne, des mouvements de marchandises sur le rail est traitée dans la télématique STI — transport de marchandises (spécification technique interopérabilité). Les exigences techniques harmonisées et les conditions relatives à la communication sont définies dans cette disposition. Leurs application et transposition requièrent toutefois des investissements élevés et des délais considérables.

3.10

La proposition prévoit que l'entreprise ferroviaire peut réclamer au gestionnaire de l'infrastructure le remboursement des paiements de compensation effectués, si celui-ci a causé le retard.

3.11

Il faut s'attendre ici aussi à des réactions indésirables qui peuvent consister à augmenter le prix des tracés (risques supplémentaires) et à introduire des amortisseurs de retard lors de la planification horaire. Vu l'insuffisance des capacités d'infrastructure, de telles réactions seraient indésirables. Dans le secteur aéronautique, cela s'est observé après l'entrée en vigueur de la directive sur l'indemnisation des passagers. Le calcul de risque est très compliqué pour le gestionnaire de l'infrastructure, puisqu'il ne connaît pas et ne peut influencer la valeur des flux de marchandises et les indemnités qui en résultent.

3.12

L'on devrait tenir compte du fait que dans les nouveaux pays membres d'Europe centrale et orientale, l'infrastructure est en mauvais état et présente un besoin élevé en investissements. Les obligations de compensation découlant de l'application du règlement risquent de les confronter à des problèmes considérables.

3.13

La proposition conduit à des dépenses considérables pour déterminer les responsabilités et les plaintes pour l'indemnisation du gestionnaire d'infrastructure par l'entreprise ferroviaire. De même, l'attribution des responsabilités devient coûteuse, si plusieurs entreprises ferroviaires sont impliquées.

3.14

La perspective de devoir payer des indemnités élevées ne doit pas avoir pour conséquence que les entreprises ferroviaires prennent des risques accrus pour la sécurité afin de respecter les délais de livraison. De même, il y a lieu d'exclure toute sollicitation excessive des travailleurs mettant en danger leur sécurité, avec le risque de négliger les temps de conduite et de repos.

3.15

Le CESE a déjà évoqué dans son avis sur le 2ème paquet ferroviaire le fait que les conditions sociales dans le transport routier peuvent constituer un désavantage concurrentiel pour le transport ferroviaire de marchandises. La conséquence ne saurait être d'adapter les conditions de travail dans le transport ferroviaire à celles de la route et d'inciter les entreprises à négliger certaines dispositions et à faire pression sur l'emploi.

4.   Conclusions

4.1

Le CESE approuve fondamentalement l'adoption de mesures visant à améliorer la qualité du transport ferroviaire de marchandises.

4.2

Il conviendrait de préférer des incitations positives au lieu des règlements stricts de compensation, qui peuvent donner lieu à certaines dérives et à un système compliqué de remboursement. Cela concerne aussi notamment le rôle du gestionnaire de l'infrastructure.

4.3

Il ne faut pas que des mesures destinées à améliorer la qualité du transport ferroviaire de marchandises conduisent à des discriminations vis-à-vis d'autres modes de transport.

4.4

Le CESE demande à la Commission d'examiner les conséquences des mesures prévues sur les entreprises et les gestionnaires de l'infrastructure dans les nouveaux pays membres.

4.5

Le CESE insiste sur le fait qu'il ne faut pas que des mesures destinées à améliorer la qualité du transport de marchandises incitent les entreprises à réagir défavorablement en termes de sécurité et de conditions de travail.

Bruxelles, le 9 février 2005.

La Présidente

du Comité économique et social européen

Anne-Marie SIGMUND


(1)  Directive 2001/12/CE – JO L 75 du 15.3.2001, p. 1 – Avis du CESE – JO C 209 du 22.7.1999, p. 22.

(2)  Directive 2001/13/CE – JO L 75 du 15.3.2001, p. 26 – Avis du CESE – JO C 209 du 22.7.1999, p. 22.

(3)  Directive 2001/14/CE – JO L 75 du 15.3.2001, p. 29 – Avis du CESE – JO C 209 du 22.7.1999, p. 22.

(4)  Directive 2004/51/CE – JO L 164 du 30.4.2004, p. 164 – Avis du CESE – JO C 61 du 14.3.2003, p. 131.

(5)  Directive 2004/49/CE – JO L 164 du 30.4.2004, p. 44 – Avis du CESE – JO C 61 du 14.3.2003, p. 131.

(6)  Règlement (CE) no 881/2004 – JO L 164 du 30.4.2004, p. 1 – Avis du CESE – JO C 61 du 14.3.2003, p. 131.

(7)  Directive 2004/50/CE – JO L 164 du 30.4.2004, p. 114 – Avis du CESE – JO C 61 du 14.3.2003, p. 131.


8.9.2005   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 221/17


Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des Régions — Livre blanc sur les services d'intérêt général»

[COM(2004) 374 final]

(2005/C 221/04)

Le 13 mai 2004, la Commission, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social européen sur la communication susmentionnée.

La section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures, société de l'information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 17 janvier 2005 (rapporteur: M. HENCKS — corapporteur: M HERNÁNDEZ BATALLER).

Lors de sa 414ème session plénière des 9 et 10 février 2005 (séance du 9 février), le Comité économique et social européen a adopté l'avis suivant par 131 voix pour, 5 voix contre et 2 abstentions.

1.   Introduction

1.1

Les services d'intérêt général (SIG) représentent de nos jours un thème de société intimement lié à la construction européenne.

1.2

Les services d'intérêt économique général (SIEG) sont reconnus par les traités actuels comme faisant partie des valeurs communes de l'Union et contribuant à sa cohésion sociale et territoriale (article 16); l'accès aux SIEG et les droits relatifs à des composantes spécifiques des services d'intérêt général (sécurité sociale et aide sociale, protection de la santé, protection de l'environnement etc.) sont reconnus dans la Charte des droits fondamentaux (titre IV articles II-34 à II-36).

1.3

Les SIG sont non seulement au cœur de la compétitivité et un élément important pour contribuer aux objectifs de Lisbonne, mais ils sont constitutifs du modèle social européen. Ils participent à la garantie des droits fondamentaux de la personne, sont facteurs de l'économie de la connaissance et de la cohésion sociale, économique et territoriale et constituent des éléments du développement durable.

1.4

Même si la demande du CESE que la promotion des services d'intérêt général figure comme objectif à l'article 3 du traité constitutionnel n'a pas été honorée, ledit traité s'est tout de même achevé avec une certaine avancée pour les services d'intérêt général: l'article III-122 permet à l'UE de légiférer en matière de services d'intérêt économique général de façon transversale sur les principes et les conditions d'accomplissement des services d'intérêt économique général. Il reconnaît le principe de libre administration des collectivités locales et fait de la possibilité de fournir elles-mêmes des services d'intérêt économique général un principe constitutionnel concrétisant par là le principe de subsidiarité sur le plan des compétences respectives de l'Union et des États membres pour les services d'intérêt général.

1.5

Néanmoins, l'essentiel du droit dérivé continue à être marqué par un déséquilibre général entre, d'une part le droit de la concurrence, corpus communautaire détaillé et d'effet direct, et, d'autre part, les objectifs d'intérêt général qui relèvent de l'exception à ce droit.

1.6

L'Union européenne continue d'éprouver des difficultés à dépasser les contradictions entre construire un marché avec comme seul outil la concurrence et la nécessité d'assurer une maîtrise publique de processus qui ne sauraient relever des seuls mécanismes économiques. Les services d'intérêt général ne sont pas des techniques ou des instruments, mais sont porteurs de droits de la personne, de lien social, d'inclusion et d'intégration.

1.7

En outre, on ne saurait ignorer que l'on assiste au développement d'incompréhensions, de critiques, de rejets de la part des citoyens européens, à l'égard des politiques qui semblent engagées en direction d'une intégration européenne qui paraît de plus en plus étrangère à leurs préoccupations, qui accentue la fracture sociale, qui met en danger la cohésion sociale et précarise le modèle social.

1.8

La construction européenne devra aboutir à une combinaison harmonieuse des mécanismes de marché et des missions d'intérêt général dans les domaines où une telle complémentarité est compatible avec les objectifs des services d'intérêt général et peut apporter une plus-value à l'usager ou au consommateur. Ceci implique que, sous réserve des conditions fixées à l'article 86, paragraphe 2 du traité CE, l'accomplissement effectif d'une mission d'intérêt général prévaut, en cas de tension, sur l'application des règles sur la concurrence, conformément à la jurisprudence communautaire.

1.9

Les services d'intérêt général renvoient à la volonté politique de maîtriser la gestion d'intérêts collectifs et de satisfaire des besoins et des droits fondamentaux dans le cadre du modèle de société européenne. Celui-ci consiste à assurer à chacun, quel que soit son âge, son statut social, ou la région où il habite une protection sociale appropriée, mais également un accès aisé, de bonne qualité et à des prix abordables à des biens essentiels tels que la nourriture, le logement, l'eau, le déplacement, la communication, etc. Les services d'intérêt général se situent donc clairement dans le champs de l'économie sociale de marché qui ne saurait être assurée par le seul jeu de la concurrence. Sans l'intervention publique adéquate l'Union se développera à deux vitesses avec accentuation des disparités de développement, des inégalités et de l'exclusion sociale.

1.10

Bon nombre de citoyens européens seront dans un avenir proche appelés à se prononcer dans le cadre d'un référendum sur la ratification du traité constitutionnel. Il n'y aura pas d'Europe politique sans soutien des opinions publiques. Il n'y aura pas de soutien des opinions publiques si l'Union ne peut fournir les garanties de sauvegarde et de développement du modèle européen de société et du modèle social européen.

1.11

Le Livre blanc sur les services d'intérêt général, dans la mesure où il établit les bases pour garantir des services d'intérêt général de qualité, accessibles et abordables, constitue dans ce cadre une étape importante (parmi d'autres) pour promouvoir l'Europe auprès des Européens et pour éviter qu'un Non vienne casser la dynamique de la construction européenne.

1.12

La réflexion lancée par le livre blanc et les suites y réservées sont indissociables des réflexions sur le partenariat privé/public, sur le marché des services, notamment les services sociaux, sur les aides de l'État, le rapport en préparation sur l'eau, le réexamen de la stratégie de Lisbonne et les rapports d'évaluation.

2.   Le Livre blanc sur les services d'intérêt général

2.1

Le Livre blanc adopté par la Commission européenne le 12 mai 2004 dresse le bilan de l'important débat européen intervenu à la suite du Livre vert de 2003 et des nombreuses contributions auxquelles il a donné lieu, en particulier des institutions européennes et de la société civile. Il propose des orientations stratégiques pour les prochaines années.

2.2

Le débat sur le Livre vert a fait apparaître des différences de points de vue et de perspectives. Néanmoins, il s'est dégagé un consensus quant à la nécessité d'assurer une combinaison harmonieuse des mécanismes de marché et des missions de service public.

2.3

Si la fourniture des services d'intérêt général peut être organisée en coopération avec le secteur privé ou confiée à des entreprises privées ou publiques marchandes ou non marchandes, la définition des obligations et missions de service public, en revanche, reste du ressort des pouvoirs publics à l'échelon approprié. Les pouvoirs publics concernés sont également chargés de réguler les marchés et de veiller à ce que les opérateurs, publics ou privés, accomplissent les missions de service public qui leur sont confiées.

2.4   L'approche de la Commission se fonde sur neuf principes:

2.4.1

Permettre aux pouvoirs publics d'être proches des citoyens: les services d'intérêt général devraient être organisés et régulés aussi près que possible des citoyens et que le principe de subsidiarité doit être rigoureusement respecté.

2.4.2

Atteindre des objectifs de service public au sein de marchés ouverts et concurrentiels: la Commission reste d'avis qu'un marché intérieur ouvert et concurrentiel, d'une part, et le développement de services d'intérêt général de qualité, accessibles et abordables, de l'autre, sont des objectifs compatibles: en vertu du traité CE et sous réserve des conditions fixées à l'article 86-2, l'accomplissement effectif d'une mission d'intérêt général prévaut, en cas de tension, sur l'application des règles du traité.

2.4.3

Assurer la cohésion et l'accès universel: l'accès de tous les citoyens et entreprises à des services d'intérêt général de qualité et abordables sur l'ensemble du territoire des États membres est essentiel pour favoriser la cohésion sociale et territoriale de l'Union européenne. Dans ce contexte, le service universel est une notion clé que la Communauté a développée pour assurer l'accessibilité effective des services essentiels.

2.4.4

Maintenir un niveau élevé de qualité et de sécurité: en outre, la sécurité de la fourniture des services, en particulier la sécurité d'approvisionnement, constitue une exigence essentielle qui doit être prise en compte lors de la définition des missions de service public. Il faut également que les conditions de fourniture des services offrent aux opérateurs des incitations suffisantes pour maintenir des niveaux adéquats d'investissement à long terme.

2.4.5

Garantir les droits des consommateurs et des usagers: ces principes concernent en particulier l'accès aux services, notamment transfrontaliers, sur tout le territoire de l'Union et pour tous les groupes de population, l'accessibilité financière des services, y compris des régimes spéciaux pour les personnes à faible revenu, la sécurité physique, la sécurité et la fiabilité, la continuité, la qualité élevée, le choix, la transparence et l'accès aux informations des fournisseurs et des régulateurs. La mise en oeuvre de ces principes nécessite généralement l'existence de régulateurs indépendants investis de pouvoirs et de devoirs clairement définis. Ceux-ci incluent des pouvoirs de sanction (moyens de contrôler la transposition et l'application des règles en matière de service universel), et devraient également englober des dispositions concernant la représentation et la participation active des consommateurs et des usagers lors de la définition et de l'évaluation des services, la mise à disposition de voies de recours et de mécanismes de compensation appropriés, ainsi que l'existence d'une clause évolutive permettant l'adaptation aux exigences en fonction de l'évolution des besoins et des préoccupations des usagers et des consommateurs, ainsi que des mutations de l'environnement économique et technologique.

2.4.6

Suivre et évaluer le fonctionnement des services: partageant l'avis le plus couramment exprimé lors de la consultation publique, la Commission estime qu'une éventuelle évaluation devrait être multidimensionnelle et porter sur tous les aspects juridiques, économiques, sociaux et environnementaux pertinents.

2.4.7

Respecter la diversité des services et des situations: toute politique communautaire relative aux services d'intérêt général doit tenir dûment compte de la diversité qui caractérise les différents services de ce type et les conditions dans lesquelles ils sont fournis. Cela ne signifie toutefois pas qu'il ne soit pas nécessaire d'assurer la cohérence de l'approche communautaire entre différents secteurs ou que l'élaboration de concepts communs applicables à plusieurs secteurs soit inutile.

2.4.8

Accroître la transparence: ce principe devrait s'appliquer à tous les aspects du processus de mise en oeuvre et englober la définition des missions de service public, l'organisation, le financement et la régulation des services, ainsi que leur production et leur évaluation, y compris les mécanismes de traitement des plaintes.

2.4.9

Assurer la sécurité juridique: la Commission sait bien que l'application du droit communautaire aux services d'intérêt général pourrait soulever des questions complexes. C'est pourquoi elle va mener une action permanente afin d'améliorer la sécurité juridique liée à l'application du droit communautaire à la fourniture des services d'intérêt général, sans préjudice de la jurisprudence de la Cour européenne de justice et du Tribunal de première instance.

2.5   Sur ces bases, le Livre blanc propose huit nouvelles orientations:

2.5.1

Respecter la diversité dans un cadre cohérent: la Commission réexaminera la faisabilité et la nécessité d'une loi-cadre relative aux services d'intérêt général lors de l'entrée en vigueur du traité constitutionnel; procédera à un examen de la situation des services d'intérêt général et présentera un rapport avant fin 2005.

2.5.2

Clarifier et simplifier le cadre juridique relatif à la compensation des obligations de service public: la Commission adoptera, d'ici juillet 2005, une décision relative à l'application de l'article 86 du traité aux aides d'État accordées sous forme de compensation pour service public à certaines entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général; adoptera, d'ici juillet 2005, un cadre communautaire relatif aux aides d'État accordées sous forme de compensation pour service public; adoptera, d'ici juillet 2005, une modification de la directive 80/723/CEE relative à la transparence des relations financières entre les États membres et les entreprises publiques; précisera encore, d'ici juillet 2005, les conditions dans lesquelles les compensations pour service public peuvent constituer une aide d'État au sens de l'article 87-1.

2.5.3

Fournir un cadre clair et transparent pour le choix des entreprises chargées d'un service d'intérêt général: la Commission procédera à une consultation publique concernant le Livre vert sur les aspects des partenariats public-privé qui concernent les marchés publics; présentera, s'il y a lieu, des propositions fondées sur les résultats de la consultation publique.

2.5.4

Reconnaître pleinement l'intérêt général dans les services sociaux et de santé: la Commission présentera courant 2005 une communication sur les services sociaux et de santé d'intérêt général; facilitera la coopération entre les États membres dans le domaine des services de santé et des soins médicaux, afin de contribuer à assurer un niveau élevé de protection de la santé dans l'ensemble de l'Union.

2.5.5

Analyser les résultats et évaluer le fonctionnement des services: la Commission a présenté en 2004 sa première évaluation horizontale des services d'intérêt général, fondée sur sa méthodologie d'évaluation; reverra en 2006 ses mécanismes d'évaluation.

2.5.6

Revoir les politiques sectorielles: la Commission encouragera la coopération des autorités de régulation nationales au travers de réseaux de régulateurs; tiendra compte des résultats de la consultation publique sur le Livre vert lors des examens déjà prévus pour les différents secteurs: l'examen du champ d'application du service universel dans les communications électroniques, d'ici juillet 2005; l'examen du paquet sur les communications électroniques, d'ici juillet 2006; l'examen de la directive sur les services postaux, d'ici fin 2006; l'examen des marchés intérieurs de l'électricité et du gaz, d'ici le 1er janvier 2006; l'examen de la directive «Télévision sans frontières», début 2005; l'évaluation du secteur de l'eau, en cours.

2.5.7

Refléter nos politiques internes dans notre politique commerciale internationale: la Commission continuera de veiller à ce que les positions adoptées par la Communauté lors des négociations commerciales internationales soient en cohérence totale avec le cadre réglementaire interne de l'Union dans le domaine des services d'intérêt général.

2.5.8

Promouvoir les services d'intérêt général dans la coopération au développement: la Commission aidera les pays en développement à créer un cadre réglementaire et institutionnel solide, préalable essentiel à la promotion de l'investissement dans les services d'intérêt général de base et à l'accès au financement pour ces services.

3.   Observations générales

3.1

Le CESE se félicite de la publication du Livre blanc. Il prend acte des neuf principes et les huit nouvelles orientations qu'il propose pour affermir l'existence des Services d'intérêt général. Il regrette cependant que ses demandes répétées des dernières années (1) d'une directive cadre ou loi cadre permettant de garantir l'existence des SIG, la liberté de définition et d'organisation des États membres, le libre choix des modes de gestion, leur financement à long terme, l'évaluation de leurs performances, les droits des consommateurs, etc. n'aient pas encore été retenues, même si la Commission s'engage à un rapport sur cette question d'ici fin 2005.

3.2

Le CESE apprécie particulièrement le fait que le Livre blanc comporte un agenda précis des propositions et mesures que la Commission européenne s'engage à prendre pour appliquer ces principes et orientations au cours des prochaines années.

3.3

Le CESE suivra avec attention la mise en oeuvre de ces engagements. Il est prêt à apporter ses contributions pour leur efficacité.

4.   Observations spécifiques

4.1

Le premier principe, «permettre aux pouvoirs publics d'être proches des citoyens», implique que les services d'intérêt général soient organisés et régulés aussi près que possible des citoyens et que «le principe de subsidiarité doit être rigoureusement respecté». Or la note 30 en bas de page renvoie au projet de règlement sur le transport terrestre local, qui «imposerait aux États membres d'utiliser des contrats de concession de services publics» et donc des appels d'offre systématiques. Il n'y a plus de subsidiarité s'il n'y a pas liberté de choix pour chaque collectivité du mode de gestion des services d'intérêt général de son ressort.

4.2

Le troisième principe, «assurer la cohésion et l'accès universel», amène la Commission à souligner que le «service universel est une notion clé que la Communauté a développée pour assurer l'accessibilité effective des services essentiels». Cela implique de permettre «l'adaptation des exigences en fonction de l'évolution des besoins et des préoccupations des usagers et des consommateurs, ainsi que des mutations de l'environnement économique et technologique». Dans cet ordre d'idées et dans le cadre du plan e-Europe qui préconise une généralisation de l'utilisation de la large bande pour les communications électroniques, le CESE rappelle qu'au sein de l'Europe des Quinze, 20 % de la population européenne est actuellement exclue de l'accès à ces services. Or, la large bande est un service d'intérêt général qui améliore les conditions de vie, en réduisant les distances et en facilitant l'accès aux soins de santé, à l'éducation, et aux services publics aussi bien pour les citoyens isolés géographiquement que pour les plus démunis. Il s'ensuit que sans extension du service universel des télécommunications, à un prix abordable, à l'accès à haut débit et à la mobilophonie, le retard pris par l'Union européenne dans l'implantation et l'usage des nouvelles technologies de l'information et de la communication, et de la société de la connaissance va grandir, tandis que la fracture numérique s'accentuera., en particulier dans les nouveaux États membres.

4.3

Le sixième principe, «suivre et évaluer le fonctionnement des services», correspond lui aussi à l'insistance du CESE, comme de bien d'autres acteurs, au développement d'une dynamique progressive d'évaluation des performances des services d'intérêt général pour contribuer à leur efficacité, leur égalité d'accès et à leur adaptation aux évolutions de besoins des consommateurs, des citoyens et de la société, ainsi qu'aux révisions des règles. Le Livre blanc souligne à juste titre que l'évaluation doit être «multidimensionnelle et porter sur tous les aspects juridiques, économiques, sociaux et environnementaux pertinents»: dans ce cadre, le CESE souhaite que l'évaluation examine précisément les questions d'emploi. Le CESE insiste sur le fait que le rôle de l'Union européenne est de définir une méthodologie commune, des critères communs, en particulier de qualité et d'impulser la dynamique d'une évaluation objective et indépendante, qui doit être conduite dans le respect du principe de subsidiarité. Pour le CESE, les propositions du Livre blanc de réexaminer les politiques sectorielles (cf point 2.5.6) doivent s'accompagner des rapports d'évaluation des effets des mesures antérieures. Le CESE rappelle sa proposition de contribuer au pilotage de l'évaluation, puisqu'il réunit en son sein l'ensemble des parties prenantes intéressées. Le CESE analysera l'opportunité de créer dans cette perspective un groupe d'étude permanent sur les SIG.

4.4

Le septième principe, «respecter la diversité des services et des situations», «ne signifie toutefois pas qu'il ne soit pas nécessaire d'assurer la cohérence de l'approche communautaire entre différents secteurs ou que l'élaboration de concepts communs applicables à plusieurs secteurs soit inutile». La proposition d'orientation consiste à ce que la Commission réexamine la faisabilité et la nécessité d'une loi-cadre relative aux services d'intérêt général lors de l'entrée en vigueur du traité constitutionnel et présente un rapport avant fin 2005. Le Livre blanc ne retient donc pas la demande du CESE et de nombreux autres acteurs européens d'une directive-cadre (cf Avis du CESE sur le «Livre vert sur les services d'intérêt général» — JO C 80 du 30.03.2004). Il apparaît pourtant urgent de consolider les SIG dans leur ensemble, y compris les services sociaux et de santé d'intérêt général compte tenu de leurs spécificités, en matière de rapports au droit de la concurrence, de financement, de mise en œuvre du principe de subsidiarité ou de place dans l'intégration européenne.

4.5

Le neuvième principe, «assurer la sécurité juridique», conduit la Commission à «mener une action permanente», sans préjudice de la jurisprudence de la Cour européenne de justice et du Tribunal de première instance. Deux propositions d'orientations relèvent de ce principe:

4.5.1

«clarifier et simplifier d'ici juillet 2005 le cadre juridique relatif à la compensation des obligations de service public», ce qui devrait conduire à garantir, dans le respect des principes de transparence, de non discrimination et de proportionnalité, la sécurité de financement à long terme d'une part des investissements nécessaires à la continuité et à la durabilité des services, d'autre part de la compensation des obligations de service public ou de service universel; de reconnaître que les formes que peuvent prendre ces compensations sont très variées et doivent permettre de s'adapter aux objectifs définis: subventions publiques, péréquations internes permettant de financer les coûts engendrés par des bénéfices sur des activités rentables, accompagnées ou non de droits exclusifs, fonds de compensation entre opérateurs, exonérations de taxes ou autres, partenariats public-privé, aides pour la fourniture de services aux usagers, etc.

4.5.2

«fournir un cadre clair et transparent pour le choix des entreprises chargées d'un service d'intérêt général», sur la base de la consultation publique concernant le Livre vert sur les partenariats public-privé. Pour le CESE, cela implique la reconnaissance de la nécessaire diversité des modes possibles de gestion des services d'intérêt général et de la liberté de choix pour chaque collectivité concernée: soit une gestion directe par l'autorité publique elle-même (service ou régie), soit une gestion confiée à une entreprise publique ou mixte, sur laquelle l'autorité publique exerce un contrôle équivalent à ses propres services, ou d'économie sociale et coopérative ou associative sans but lucratif, soit la délégation à une entreprise pour une durée déterminée (concession avec mise en concurrence préalable), sans oublier la possibilité d'une réversibilité d'un mode de gestion vers un autre.

5.   Conclusions

5.1

Le Livre blanc sur les services d'intérêt général marque une avancée dans la prise en compte desdits services au plan de l'Union. Il représente une bonne base pour développer des éléments conceptuels pour une politique européenne en matière de services d'intérêt général, capable de faire bénéficier les entreprises européennes et chaque citoyen de services publics accessibles, abordables, performants, et à la pointe du progrès technologique.

5.2

Les services d'intérêt général sont non seulement au cœur de la compétitivité économique, mais constituent également un élément-clé dans les domaines social et environnemental. Ils complètent le triptyque (économie, social, environnemental), de la stratégie de Lisbonne dont ils représentent un atout majeur et indispensable pour faire de l'Union européenne la société fondée sur la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique, sur base d'une croissance économique durable, d'une amélioration quantitative et qualitative de l'emploi, et une cohésion sociale renforcée. Les services d'intérêt général, vu leurs spécificités, vont au-delà du marché unique et constituent un préalable au bien-être économique et social des citoyens et des entreprises.

5.3

Il s'agira donc d'aboutir à une combinaison harmonieuse des mécanismes de marché et des missions de services publics dans les domaines où une telle complémentarité est compatible avec les objectifs des services d'intérêt général et peut apporter une plus-value au profit de l'amélioration de la qualité de vie des citoyens européens dans une logique de croissance économique, de création d'emplois et de bien-être durable.

5.4

«Les droits des citoyens de bénéficier de services d'intérêt général accessibles, abordables et performants, doivent être sauvegardés et affermis au nom de la solidarité et de la cohésion économique et sociale, reconnues par les principes fondamentaux du traité. Un processus de libéralisation des services d'intérêt général décidé par un État-membre doit se faire dans le respect des critères précités. C'est la raison pour laquelle il y a lieu d'élaborer un corpus de principes universels pour des services hétérogènes, dont les modalités de prestation varient d'un État membre à l'autre, tout en respectant pleinement le principe de subsidiarité».

Bruxelles, le 9 février 2005.

La Présidente

du Comité économique et social européen

Anne-Marie SIGMUND


(1)  Avis du CESE sur «Les services d'intérêt général» JO C 241 du 7.10.2002 et sur le «Livre vert sur les services d'intérêt général» JO C 80 du 30.03.2004.


8.9.2005   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 221/22


Avis du Comité économique et social européen sur le thème «L'utilisation de l'énergie géothermique — la chaleur issue de la terre»

(2005/C 221/05)

Le 1er juillet 2004, le Comité économique et social européen a décidé, en vertu de l'article 29 paragraphe 2 de son règlement intérieur, d'élaborer un avis sur le thème: «L'utilisation de l'énergie géothermique — la chaleur issue de la terre».

La section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures, société de l'information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 17 janvier 2005 (rapporteur: M. WOLF).

Lors de sa 414ème session plénière des 9 et 10 février 2005 (séance du 9 février 2005), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 132 voix pour et 2 abstentions.

Le présent avis vient compléter des avis précédemment émis par le Comité dans le domaine des politiques énergétique et de la recherche. Il traite du développement et de l'utilisation de la géothermie (chaleur terrestre) en tant que source d'énergie pouvant satisfaire, grâce aux grandes quantités disponibles, au critère de la durabilité, ne produisant pas lors de son utilisation d'émissions de CO2 ayant une incidence climatique et pouvant de ce fait être classée parmi les sources d'énergie renouvelables. Le présent avis présente brièvement et évalue l'état du développement et de l'utilisation de la géothermie, son potentiel et les problèmes posés par son introduction sur le marché, à la lumière de la problématique énergétique générale.

Sommaire:

1.

La question énergétique

2.

Géothermie

3.

Situation actuelle

4.

Développement futur et recommandations

5.

Synthèse

1.   La question énergétique

1.1

La société moderne et notre mode de vie actuel reposent sur la disponibilité de sources d'énergie exploitables (1). Seule la mise à disposition d'énergie en quantités suffisantes nous a permis d'atteindre le niveau de vie que nous connaissons aujourd'hui, caractérisé par une espérance de vie, un approvisionnement en denrées alimentaires, une prospérité générale et une liberté personnelle sans précédent dans les nations industrialisées importantes ou émergentes. Un approvisionnement énergétique insuffisant mettrait ces acquis en danger.

1.2

Le besoin d'un approvisionnement en énergie utilisable qui soit sûr, économique, non préjudiciable à l'environnement et durable est à la croisée des objectifs de Lisbonne, de Göteborg et de Barcelone. C'est pourquoi l'Union européenne poursuit avec sa politique énergétique trois objectifs étroitement liés et d'égale importance, à savoir protéger et améliorer 1) la compétitivité, 2) la sécurité d'approvisionnement et 3) l'environnement, tout ceci dans la perspective d'un développement durable.

1.3

Dans de nombreux avis (2), le Comité a constaté que l'approvisionnement énergétique et l'utilisation de l'énergie polluaient l'environnement, comportaient des risques, épuisaient les ressources, impliquaient un problème de dépendance à l'égard de pays tiers et étaient liés à toute une série d'impondérables — tels que l'actuel prix du pétrole — et que la première mesure à prendre afin de réduire les risques liés à l'approvisionnement et aux crises économiques ou autres consistait à garantir une utilisation aussi diversifiée et équilibrée que possible des différents types et formes d'énergie, tout en s'efforçant d'économiser au maximum l'énergie et de la gérer de la manière la plus rationnelle.

1.4

Aucune des options et technologies susceptibles de contribuer à l'approvisionnement énergétique futur n'est techniquement parfaite, exempte de tout effet perturbateur sur l'environnement, en mesure de couvrir tous les besoins et n'a un potentiel suffisamment prévisible à long terme. De plus, les tendances actuelles et l'évolution des coûts, tant pour les énergies conventionnelles que pour les formes d'énergie alternatives, font clairement apparaître qu'il sera difficile à l'avenir de disposer d'énergie à des prix aussi avantageux que ce n'était le cas jusqu'ici avec la combustion (3) d'énergies fossiles telles que le pétrole, le charbon et le gaz naturel.

1.5

C'est pourquoi une politique européenne de l'énergie responsable et orientée vers l'avenir ne peut pas non plus partir de l'hypothèse qu'il est possible de garantir un approvisionnement énergétique répondant aux objectifs mentionnés ci-dessus, en ayant seulement recours à quelques sources d'énergie.

1.6

Un approvisionnement énergétique à long terme compatible avec les exigences écologiques et économiques n'est donc garanti ni en Europe ni au niveau mondial (4). Seule la poursuite active des activités de recherche et de développement pourra apporter des solutions éventuelles à ces problèmes. Cela suppose notamment la création d'installations pilotes, leur mise à l'essai technique et économique et enfin leur introduction progressive sur le marché.

1.7

En outre, le Comité a insisté sur le fait qu'en matière de traitement du problème énergétique, il convenait d'adopter une approche plus globale et à beaucoup plus long terme, dans la mesure où l'évolution du secteur énergétique est relativement lente et où les émissions de gaz à effet de serre ne constituent pas un problème régional mais mondial. Il faut en outre s'attendre à ce que les problèmes s'aggravent encore à l'avenir, notamment dans la seconde moitié du siècle.

1.8

Aux restrictions en matière de ressources et au problème des émissions s'ajoute en effet un facteur aggravant, le fait que selon les prévisions, les besoins mondiaux en énergie doubleront, voire tripleront probablement d'ici à 2060, en raison de la croissance démographique et du retard que doivent rattraper les pays moins développés. En l'état actuel des connaissances, une amélioration de l'efficacité énergétique et les économies d'énergie ne suffiront pas pour combler ces énormes besoins supplémentaires.

1.9

Les stratégies développées (5) et les axes de développement doivent donc s'inscrire dans une perspective à plus long terme que l'horizon 2060.

1.10

Comme le Comité a déjà pu le constater, l'on observe dans la perception de ce problème par les citoyens et dans les débats publics un large éventail des points de vue entre ceux qui sous-estiment les risques et les possibilités et ceux qui les surestiment.

1.11

Par conséquent, il n'existe pas encore de politique énergétique globale suffisamment harmonisée, ce qui constitue pour l'UE un handicap supplémentaire face à la concurrence économique mondiale.

1.12

Même les États membres de l'Union n'adoptent pas tous la même attitude face au problème de l'énergie. Mais tant au niveau des États membres qu'à celui de l'Union, il y a unanimité pour reconnaître que toutes les options possibles — à l'exception, dans plusieurs États membres, de l'énergie nucléaire — devraient être développées, voire perfectionnées. Un grand nombre de programmes correspondants de R&D et autres, voire même de programmes d'aide cumulatifs, sont mis en application à cette fin, et ce tant au niveau des États membres qu'à celui de l'UE.

1.13

À cet égard, l'UE a à cœur d'accroître fortement à moyen ou à long terme l'utilisation des énergies renouvelables, ce qui pourrait également favoriser la lutte contre le changement climatique. La géothermie est appelée à jouer un rôle important dans ce contexte.

2.   Géothermie (chaleur terrestre)

2.1

La production d'énergie géothermique recouvre l'ensemble des techniques destinées à capter et à rendre utilisable le flux thermique circulant depuis les profondeurs très chaudes de la terre jusqu'à la superficie terrestre. L'eau (à l'état liquide ou de vapeur) est utilisée comme fluide caloporteur.

2.1.1

Toutefois, la densité de ce flux thermique est très faible. Les températures qui règnent sous la superficie terrestre n'augmentent que très faiblement avec la profondeur. L'augmentation moyenne de température est de 3° C par 100 m de profondeur. Les zones géologiques où l'augmentation de température en fonction de la profondeur est supérieure à cette moyenne sont qualifiées d'anomalies géothermiques.

2.1.2

Le bilan thermique des couches terrestres superficielles peut également être influencé par le rayonnement solaire. Mais cet aspect sera inclus ci-après dans le cadre global de l'énergie géothermique.

2.2

On distingue deux formes d'utilisation de la chaleur terrestre

2.2.1

Il s'agit d'une part de l'utilisation de la chaleur pour le chauffage. 40 % environ de la fourniture totale d'énergie sont actuellement utilisés dans l'UE à des fins de chauffage. Des températures (de l'eau) relativement réduites (< 100° C) sont généralement suffisantes pour remplir cette fonction.

2.2.1.1

Des sondes géothermiques sont notamment utilisées pour le chauffage. Il s'agit de tubes coaxiaux (d'une profondeur de 2,5 à 3 km) fermés à leur extrémité inférieure, parcourus par un courant d'eau en circuit fermé et qui captent une puissance calorifique pouvant atteindre jusqu'à 500 kWth.

2.2.1.2

L'utilisation de pompes géothermiques («machine frigorifique inversée») pour chauffer des bâtiments (2 kWth à 2 MWth environ) représente une utilisation particulière de la chaleur terrestre très superficielle; cette application nécessite en outre l'utilisation d'un fluide frigorigène (6). Il existe à cet égard différentes techniques, qui suivant le cas captent la chaleur à une profondeur pouvant aller d'un mètre à plusieurs centaines de mètres.

2.2.2

L'autre application concerne la production d'énergie électrique, pour laquelle des températures (de l'eau) plus élevées (par exemple > 120° C) sont nécessaires, l'eau à chauffer étant généralement acheminée dans le sous-sol au moyen de deux forages plus distants dans lesquels elle circule en directions opposées. Cette méthode permet d'atteindre une puissance calorifique supérieure, à savoir de 5 à 30 MWth.

2.2.2.1

Mais même ces températures (de l'eau) sont encore trop basses au regard du rendement thermodynamique souhaité (pour la conversion d'énergie thermique en énergie électrique) et au regard des températures d'ébullition requises pour le cycle des turbines.

2.2.2.2

C'est pourquoi l'on utilise de préférence pour les turbines des fluides de travail dont la température d'ébullition est inférieure à celle de l'eau (tels que du perfluoropentane C5F12). Des cycles de turbine spécifiques sont développés à cette fin, comme le cycle de Rankine à fluide organique (ORC) ou le cycle de Kalina.

2.2.3

Il s'avère particulièrement avantageux de combiner ces deux types d'application (électricité et chaleur) et d'utiliser la chaleur non utilisée lors de ou pour la production d'électricité à des fins de chauffage: production combinée de chaleur et d'électricité.

2.3

Mais seuls des réservoirs de chaleur situés à une profondeur suffisante — plusieurs kilomètres — sous la croûte terrestre sont généralement appropriés pour la fourniture d'une énergie techniquement utilisable, en particulier pour la production d'électricité. Cela nécessite la réalisation de forages profonds coûteux.

2.3.1

Il est vrai que les coûts d'exploitation et de fonctionnement de telles installations augmentent fortement avec la profondeur. Aussi convient-il de trouver, en fonction du type d'utilisation prévu, un moyen terme entre la profondeur du forage, l'efficacité et le rendement thermique.

2.4

C'est pourquoi l'on s'est principalement efforcé au départ de rechercher des réservoirs de chaleur utilisables dans les zones géologiques se caractérisant par des anomalies géothermiques.

2.4.1

C'est ainsi que l'on trouve des anomalies géothermiques importantes (réservoirs dits à haute enthalpie (7)) principalement dans les régions où l'activité volcanique est élevée (Islande, Italie, Grèce, Turquie). Les réservoirs à haute enthalpie étaient déjà utilisés comme eaux thermales dans l'Antiquité et servent également depuis une centaine d'années à la production d'électricité (Larderello, Italie, 1904).

2.4.2

Les anomalies géothermiques légères (réservoirs hydrothermaux dits à basse enthalpie), qui se caractérisent par une augmentation de température avec la profondeur un peu plus élevée seulement que la moyenne, se situent quant à elles dans les régions caractérisées par une activité tectonique (fossé rhénan, mer Tyrrhénienne, mer Égée, etc.) et sont également répandues dans les sédiments aquifères (bassin de Pannonie en Hongrie et Roumanie, bassin d'Allemagne du Nord et de Pologne).

2.5

Étant donné le caractère limité des zones présentant des anomalies géothermiques, l'on s'efforce néanmoins de plus en plus depuis le milieu des années 80 d'exploiter également la chaleur accumulée dans des formations géologiques «normales», afin de pouvoir mieux satisfaire les besoins croissants en énergie utilisable et mieux adapter l'offre de chaleur ou d'énergie aux besoins régionaux spécifiques.

2.5.1

C'est ainsi que depuis les années 90, l'on a commencé à utiliser pour la production d'énergie les réservoirs situés en dehors des anomalies géothermiques, et ce essentiellement dans l'espace germanophone. Des sites de production d'électricité ont été créés depuis quatre ans seulement à Altheim et Bad Blumau (Autriche) et à Neustadt-Glewe (Allemagne).

2.5.2

Comme il convient pour ce faire d'explorer des profondeurs d'au moins 2,5 km, mais de préférence de 4 à 5 km et plus, cela nécessite la réalisation de forages profonds appropriés.

2.6

Les avantages de ces techniques sont les suivants:

l'utilisation de la chaleur terrestre ne dépend pas comme dans le cas de l'énergie éolienne ou solaire des conditions météorologiques ou des cycles quotidiens ou annuels, de sorte qu'elle peut servir à assurer l'important approvisionnement en charge de base;

ces procédés consistent uniquement à extraire la chaleur déjà disponible dans le réservoir situé à quelques kilomètres de profondeur pour la transporter à la surface de la terre, de sorte que les processus habituellement nécessaires de production de chaleur primaire (tels que la combustion ou les processus nucléaires) n'ont pas lieu d'être et que l'on fait ainsi l'économie des coûts et des nuisances environnementales qu'ils occasionnent;

il s'agit de réservoirs de chaleur renouvelable pratiquement inépuisables, dont l'exploitation pourrait théoriquement fournir une contribution substantielle à la production d'énergie.

2.7

Ces systèmes présentent toutefois les inconvénients suivants:

les températures disponibles sont relativement trop basses pour obtenir un rendement thermodynamique satisfaisant pour la production d'électricité;

en raison de la nécessité de rétablir un flux de chaleur vers les réservoirs souterrains et compte tenu de la chaleur extraite de ces réservoirs, ce sont des volumes très importants qui doivent être exploités et utilisés afin d'éviter l'épuisement du réservoir (plus tôt que prévu par rapport à la durée d'exploitation escomptée) en cas de prélèvement d'importantes quantités de chaleur;

lors de l'utilisation des réservoirs, il faut empêcher l'action ou le dégagement éventuels de substances polluantes et/ou corrosives (notamment CO2, CH4, H2S et sels) et empêcher la corrosion des composants de l'installation;

les coûts et les aléas économiques (notamment l'exploitabilité et le risque d'épuisement des réservoirs) de l'exploitation et de l'utilisation de réservoirs géothermiques restent comparativement élevés.

3.   Situation actuelle

3.1

La géothermie profonde fait en substance appel à trois techniques d'exploitation et d'utilisation — nécessitant généralement la réalisation de deux forages au moins (doublets) (8) — ou à leurs variantes, à savoir:

les réservoirs hydrothermaux, à partir desquels l'eau chaude située dans des nappes souterraines non artésiennes (c'est-à-dire qui ne sont pas en état de surpression) est pompée vers la surface et jusqu'ici le plus souvent utilisée à des fins de chauffage. Cette technique tend actuellement à être également étendue aux réservoirs d'eau chaude d'une température supérieure dans le but d

les systèmes HDR («Hot Dry Rock», roches chaudes sèches), dans lesquels des forages profonds et une stimulation intensive sont pratiqués dans des formations rocheuses appropriées. Leur chaleur est captée au moyen d'eau injectée depuis la surface, en refroidissant la surface des échangeurs de chaleur créés artificiellement par stimulation dans les roches profondes;

les réservoirs d'eau chaude sous pression, dans lesquels le mélange chaud eau/vapeur pouvant atteindre plus de 250oC (température atteinte seulement dans de rares cas particuliers) peut être utilisé pour la production d'électricité ou de chaleur industrielle.

En complément de ces procédés sont développées des techniques de surface (9) qui doivent permettre un meilleur transfert et une meilleure utilisation de la chaleur.

3.2

La capacité de production d'électricité à partir d'installations géothermiques — principalement dans le cadre de l'utilisation des anomalies géothermiques — actuellement installée dans l'UE s'élève à environ 1 GWel, soit 2 ‰ de la puissance électrique totale installée dans l'UE, et ce essentiellement en Italie. La capacité installée destinée à l'utilisation directe de la chaleur pour le chauffage est actuellement de 4 GWth environ, mais des études prospectives baissent escompter pour l'année 2010 déjà 8 GWth voire plus.

3.3

Ces deux types d'utilisation n'apportent donc pas jusqu'à présent de contribution quantitativement significative à l'approvisionnement énergétique de l'UE et même leur part dans l'utilisation des énergies renouvelables est jusqu'ici négligeable.

3.4

L'utilisation de l'énergie géothermique est néanmoins en forte hausse depuis quelques années, et ce en raison des aides dont elle bénéficie tant de la part des États membres que de l'UE. Dès lors qu'elle assure un rendement thermique de l'ordre de quelques MWth à quelques dizaines de MWth, la géothermie contribue également à la fourniture décentralisée d'énergie.

3.5

Le Comité estime que cette politique est pleinement justifiée et mérite d'être soutenue. Mais il s'agit là le plus souvent aussi d'installations pilotes ayant pour but d'expérimenter et de perfectionner différentes méthodes.

3.6

En dehors des zones à anomalies géothermiques, les coûts du kWhel d'énergie électrique sont aujourd'hui à peu près deux fois moins élevés que ceux de l'énergie solaire et deux fois plus élevés que ceux de l'énergie éolienne. Même dans ce cas, cela nécessite généralement la production simultanée de chaleur et d'électricité.

3.6.1

Il est vrai (voir plus haut) que l'offre d'énergie géothermique peut largement être modulée en fonction des besoins, ce qui constituera un avantage de plus en plus précieux au fur et à mesure que les énergies renouvelables occuperont une place plus grande sur le marché de l'énergie. En effet, le rendement fluctuant de l'énergie éolienne et de l'énergie solaire nécessitera alors dans une mesure croissante des mesures régulatrices et des mesures tampon. Il est probable que les énergies renouvelables ne pourront en fin de compte pas fonctionner sans fluides accumulateurs coûteux et consommateurs d'énergie tels que l'hydrogène.

4.   Développement futur et recommandations

4.1

Si elle pouvait ne plus se limiter aux zones présentant des anomalies géothermiques (cf. également les paragraphes 2.4 et 2.5), l'utilisation de l'énergie géothermique représenterait un potentiel considérable, en mesure de contribuer de manière significative à un approvisionnement énergétique durable et non préjudiciable à l'environnement (cf. également paragraphe 4.13).

4.2

Pour exploiter et développer ce potentiel, il faut, pour une production d'électricité économiquement rentable, pratiquer des forages d'au moins 4 à 5 km de profondeur, afin de pouvoir exploiter les couches géologiques présentant la température minimale requise de 150oC environ. De plus, les roches doivent être préparées (stimulées) de manière à permettre un échange de chaleur suffisant entre les roches chaudes et l'eau naturellement présente ou injectée, ainsi qu'une circulation d'eau suffisante.

4.2.1

En revanche (cf. également paragraphe 2.2.1.1), une profondeur de forage moindre, de 2 à 3 km par exemple, est suffisante pour une utilisation purement thermique (à des fins de chauffage).

4.3

Des projets technologiques correspondants sont déjà en phase de développement et d'expérimentation sur divers sites européens (par exemple Soultz-sous-Forêts, Gross Schönebeck) présentant différents types de formations géologiques. Le potentiel de développement dépendra de la mise au point de technologies d'utilisation aussi indépendantes que possible de la localisation et par conséquent exportables. Mais pour atteindre cet objectif, des efforts considérables sont encore nécessaires en matière de R&D.

4.4

Il s'agit d'une part de perfectionner les différentes techniques actuellement expérimentées afin de les rendre opérationnelles et de veiller à ce que les conditions requises pour une exploitation durable de l'énergie géothermique qui sont mentionnées ci-dessus soient remplies.

4.4.1

La question qui se pose notamment dans ce contexte est de savoir si un réservoir ainsi stimulé peut effectivement remplir les conditions hydrauliques et thermodynamiques nécessaires pour assurer une durabilité suffisante.

4.5

D'autre part, il conviendrait aussi d'améliorer et de rationaliser progressivement les différentes étapes du processus, de sorte que les coûts d'utilisation de cette énergie deviennent compétitifs (voir ci-dessous). À cet effet, il conviendra de développer les activités correspondantes en matière de R&D (voir paragraphe 1.6), mais aussi de déployer des efforts pour préparer l'introduction sur le marché, afin de réaliser des économies de coûts au niveau de la production.

4.6

Par compétitivité à moyen terme, on entend la capacité de l'utilisation de l'énergie géothermique à rivaliser en termes de coûts avec l'énergie éolienne. Cela ne saurait tarder compte tenu des inconvénients de plus en plus patents de cette dernière, à savoir une offre très fluctuante — à l'origine comme on le sait de coûts secondaires très élevés et du rejet d'émissions dans d'autres lieux -, des désagréments pour la population locale et une détérioration du paysage, mais aussi un nombre croissant d'opérations de réparation et d'entretien. Les coûts supportés par les consommateurs et les pouvoirs publics doivent également être pris en compte dans l'évaluation globale.

4.7

À long terme, et compte tenu de la poursuite probable de l'augmentation des prix du pétrole et du gaz naturel (et de leur raréfaction éventuelle), se pose la question de la compétitivité globale de l'énergie géothermique, c'est-à-dire de la capacité de celle-ci à devenir compétitive à long terme sans l'octroi de subventions ni régimes préférentiels susceptibles de fausser le marché, et si oui quand, compte tenu des coûts externes de l'ensemble des techniques de transformation de l'énergie.

4.8

D'ici là toutefois, il est nécessaire (10):

que les États membres et l'UE relancent grâce à des programmes de R&D efficaces le développement scientifique et technique afin que les différentes techniques et phases du processus puissent être développées et testées dans un nombre suffisant d'installations expérimentales, et

que soient également prévues, en tant que soutien initial à la mise sur le marché, des réglementations (telles que la loi allemande sur l'alimentation du réseau public en électricité produite à partir des énergies renouvelables, dite loi sur la priorité aux énergies renouvelables, et les dispositions relatives au chauffage et à la climatisation des bâtiments) favorisant les investissements privés, selon un système dégressif, de manière à rendre intéressante pendant la phase temporaire d'introduction sur le marché la vente de l'énergie promue, ce également afin de pouvoir tester, améliorer et évaluer le potentiel économique de cette énergie. Cela vaut notamment aussi pour les modèles de contrats proposés par les entreprises de fourniture d'énergie aux consommateurs,

de prévoir des garanties contre les risques liés à l'exploration et à l'exploitation de réservoirs géothermiques tels que le risque encouru en termes d'exploitabilité et le risque de forage.

4.9

Le Comité reconnaît avec satisfaction que beaucoup a déjà été fait dans ce domaine. Il soutient pleinement les projets R&D de la Commission actuellement en cours ou faisant l'objet d'un appel d'offres ainsi que l'intention de celle-ci de renforcer encore nettement ses efforts en la matière dans le prochain programme-cadre de R&D. Il appuie également les programmes correspondants de R&D des États membres ainsi que leurs efforts visant à faciliter et à encourager dès maintenant grâce à des mesures d'aide, l'introduction sur le marché de ces techniques à titre d'essai.

4.10

Le Comité réitère à cette occasion la recommandation qu'il avait précédemment formulée afin que soient exploitées les possibilités offertes par l'espace européen de la recherche au moyen d'une stratégie globale, transparente, coordonnée et soutenue par l'ensemble des partenaires en matière de RECHERCHE DANS LE SECTEUR DE L'ÉNERGIE et de faire de cette stratégie un élément essentiel du septième programme cadre de R&D ainsi que du programme Euratom.

4.11

Cette stratégie devrait également inclure et accorder une place appropriée aux mesures de R&D nécessaires au développement de la géothermie, jusqu'à ce que l'évolution à long terme des coûts sur un marché de l'énergie en cours d'évolution et le potentiel réel de ces technologies puissent être mieux estimés et évalués.

4.12

Le Comité recommande également d'intégrer dans la mesure du possible, dans l'esprit de la méthode ouverte de coordination, l'ensemble des programmes de R&D relatifs à la géothermie — y compris ceux n'ayant bénéficié jusqu'ici que d'aides nationales — dans un programme européen de recherche en matière d'énergie et de promouvoir également à cette occasion la coopération européenne.

4.13

Dans ce contexte, le Comité voit également une opportunité dans la participation des nouveaux États membres au programme-cadre communautaire de R&D. La rénovation imminente de leurs systèmes de fourniture d'énergie devrait être l'occasion d'établir dans ces pays également les installations pilotes et de démonstration correspondantes.

4.14

Le Comité recommande également à la Commission de veiller à harmoniser au sein de l'UE les mesures efficaces d'aide à l'introduction sur le marché (par exemple les lois privilégiant la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables), de manière à permettre une concurrence équitable au niveau communautaire entre des techniques similaires, ne serait-ce dans un premier temps que dans le secteur de la «géothermie».

4.15

Étant donné les possibilités et les opportunités qu'offre la géothermie en matière de production combinée de chaleur et d'électricité, le Comité invite également la Commission à prendre les mesures nécessaires pour développer des réseaux de chauffage appropriés et l'utilisation de la chaleur.

5.   Synthèse

5.1

La production d'énergie géothermique recouvre l'ensemble des techniques destinées à capter le flux thermique circulant depuis les profondeurs très chaudes de la terre jusqu'à la superficie terrestre.

5.2

Ces activités visent principalement la fourniture de chaleur mais aussi d'électricité ou la production combinée de ces deux formes d'énergie.

5.3

La production d'énergie géothermique s'effectue déjà dans les zones présentant des anomalies géothermiques, mais sa contribution à la fourniture globale d'énergie est relativement très limitée.

5.4

En utilisant des technologies permettant d'exploiter également des zones situées en dehors des anomalies géothermiques, la production d'énergie géothermique peut développer un potentiel lui permettant de contribuer de manière significative à la production d'énergie durable, et ce en particulier dans le domaine de l'approvisionnement en charge de base. Cela nécessite néanmoins la réalisation de forages de 4 à 5 km de profondeur ainsi que la mise en oeuvre de «mesures de stimulation» supplémentaires.

5.5

La géothermie «peu profonde», qui utilise des pompes géothermiques pour le chauffage et la climatisation de locaux, présente elle aussi un fort potentiel de développement.

5.6

La géothermie se distingue, par son potentiel en matière d'approvisionnement en charge de base, des techniques assurant une offre fluctuante (comme l'énergie éolienne et l'énergie solaire), lesquelles dépendent ou dépendront de plus en plus de systèmes régulateurs, tampon et d'accumulation et se heurtent à l'hostilité de la population en raison des surfaces utilisées et des atteintes au paysage.

5.7

Le Comité réitère sa recommandation d'exploiter les possibilités offertes par l'espace européen de la recherche par le biais d'une stratégie globale en matière de RECHERCHE DANS LE SECTEUR DE L'ÉNERGIE.

5.8

Cette stratégie devrait également inclure les mesures de R&D nécessaires au développement de la géothermie, via la poursuite et le renforcement approprié des programmes correspondants déjà en cours.

5.9

Le Comité recommande d'inclure dans un tel programme européen de recherche en matière d'énergie et dans les mesures d'intégration prévues par celui-ci, conformément à la méthode ouverte de coordination, les programmes de R&D relatifs à la géothermie n'ayant bénéficié jusqu'ici que d'aides nationales.

5.10

Le Comité préconise de prévoir dans tous les États membres des incitations et des réglementations initiales dégressives en ce qui concerne la mise sur le marché (telles qu'une loi privilégiant l'alimentation en électricité produite à partir des énergies renouvelables) et les investissements privés, de manière à rendre intéressantes l'exploitation et la vente de l'énergie géothermique bénéficiant de mesures temporaires de promotion, ce également afin de contribuer par ce biais à tester, améliorer et évaluer le potentiel économique de ce type d'énergie.

5.11

Le Comité recommande d'harmoniser autant que possible au sein de l'UE ces mesures d'aide, de manière à permettre une concurrence équitable au niveau communautaire dans le secteur de la «géothermie».

Bruxelles, le 9 février 2005.

La Présidente

du Comité économique et social européen

Anne-Marie SIGMUND


(1)  L'énergie n'est pas consommée mais simplement transformée pour être utilisée. Cette transformation se fait selon des procédés appropriés, par exemple la combustion de charbon, la transformation de l'énergie éolienne en électricité ou la fission nucléaire (conservation de l'énergie; E = mc2). On parle également dans ce contexte d'«approvisionnement en énergie», de «production d'énergie» ou de «consommation d'énergie».

(2)  «Promouvoir les énergies renouvelables: moyens d'action et instruments de financement», «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la promotion de la cogénération sur la base de la demande de chaleur utile dans le marché intérieur de l'énergie», «Proposition de directive (Euratom) du Conseil définissant les obligations de base et les principes généraux dans le domaine de la sûreté des installations nucléaires» et «Proposition de directive (Euratom) du Conseil sur la gestion du combustible nucléaire irradié et des déchets radioactifs», «Les enjeux du nucléaire pour la production d'électricité», «La fusion nucléaire».

(3)  Combustion qu'il conviendra de restreindre encore à l'avenir, non seulement en raison du caractère limité des ressources utilisées, mais aussi à cause des émissions de CO2 (Kyoto !).

(4)  Les crises pétrolières précédentes (par exemple en 1973 et 1979) annonçaient déjà toute cette problématique, de même que la montée actuelle du prix du pétrole et la controverse en cours, caractéristique du conflit qui existe entre économie et écologie, sur l'attribution de certificats d'émission.

(5)  Cf. toutefois les paragraphes 2.2.1.2 et 2.2.2.2

(6)  A l'avenir par exemple du CO2

(7)  Le terme d'enthalpie utilisé en thermodynamique désigne la somme de l'énergie interne et de l'énergie élastique (travail élastique).

(8)  Cf. toutefois les paragraphes 2.2.1.1 («sonde géothermique fermée») et 2.2.1.2 («pompe géothermique»).

(9)  Cf. le paragraphe 2.2.2.2 à propos du cycle des turbines.

(10)  Cf. à ce propos le document intitulé «Promouvoir les énergies renouvelables: moyens d'action et instruments de financement».


8.9.2005   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 221/28


Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la mise en œuvre des phases de déploiement et d'exploitation du programme européen de radionavigation par satellite»

[COM(2004) 477 final — 2004/0156 (COD)]

(2005/C 221/06)

Le 16 novembre 2004, le Conseil a décidé, conformément aux dispositions de l'article 156 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la proposition susmentionnée.

La section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures, société de l'information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 17 janvier 2005 (rapporteur: M. RANOCCHIARI).

Lors de sa 414ème session plénière des 9 et 10 février 2005 (séance du 9 février 2005), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 134 voix pour, et 3 abstentions.

1.   Introduction

1.1

Le CESE a suivi dès son origine la naissance et le développement du programme européen Galileo de radionavigation et de positionnement par satellite, dont il a reconnu le rôle stratégique fondamental pour la compétitivité européenne, tant du point de vue de ses répercussions en termes d'innovation économique, professionnelle et sociale, que de l'amélioration de la qualité de la vie pour la société civile (1). Le CESE a également mis en avant l'exigence d'associer les acteurs privés, dès le lancement de l'entreprise commune Galileo (2), au développement et à l'exploitation du système, en apportant un soutien continu lors des phases de développement et de déploiement (3).

1.2

Comme l'a souligné le CESE dans son dernier avis en la matière (4), «le programme GALILEO est enfin entré dans une phase de démarrage effectif à la suite de l'accord intervenu le 26 mai 2003 au sein du conseil de l'ASE sur les contributions financières respectives de ses membres». Comme le Comité l'affirme dans cet avis, «le programme GALILEO représente un enjeu majeur pour l'Union européenne, son indépendance, ses capacités technologiques et scientifiques, son économie et, en premier lieu, son secteur spatial».

2.   La situation actuelle et les développements attendus

2.1

Il convient de rappeler que le programme Galileo comporte quatre phases:

la phase de définition, qui a débuté en 1999 et s'est achevée en 2001, au cours de laquelle a été conçue l'architecture du système et ont été déterminés les cinq types de services offerts, qui sont énoncés ci-après; cette phase a été principalement financée via le cinquième programme-cadre d'actions communautaires de RDT & D 1998-2002;

la phase de développement et de validation qui s'étend de 2002 à 2005 et qui prévoit le développement des satellites et des composantes terrestres du système ainsi que la validation en orbite. La dotation financière publique UE/ASE a été de 1,2 milliard d'euros, plus 100 millions d'euros à la charge du sixième programme-cadre de RDT & D 2002-2006;

la phase de déploiement qui durera probablement de 2006 à 2007 et qui comprend la construction et le lancement des satellites — dont les deux premiers seront lancés dès la fin 2005 — ainsi que la mise en place complète de la partie terrestre de l'infrastructure. La dotation financière globale est de 2,1 milliards d'euros, dont un tiers, soit 700 millions d'euros, est financé par le budget communautaire, et deux tiers, soit environ 1,4 milliard d'euros, sont à la charge du consortium qui sera sélectionné;

la phase d'exploitation commerciale, qui débutera en 2008 et pour laquelle le coût annuel de fonctionnement et d'entretien du système est estimé à quelque 220 millions d'euros, entièrement à la charge du secteur privé, à l'exception d'une intervention spéciale de fonds publics communautaires de l'ordre de 500 millions d'euros au total pour les premières années de cette phase, suivant les décisions qui seront prises concernant les perspectives financières du budget communautaire 2007-2013.

2.2

Au terme de la phase de définition a été créée en mai 2002, pour une période de quatre ans, l'entreprise commune Galileo, dont l'objet est «d'assurer l'unicité de gestion et le contrôle financier du projet pour les phases de recherche, de développement et de démonstration du programme Galileo et, pour ce faire, de mobiliser les fonds destinés à ce programme».

2.3

Avec le règlement 1321/2004 (5) instituant l'Autorité européenne de surveillance GNSS (système global de radionavigation par satellite) et l'action commune 2004/552/PESC (6), tous deux adoptés le 12 juillet 2004, ont en outre été mises en place les structures opérationnelles du système, visant à gérer les intérêts publics liés au programme et à assurer la sécurité et la protection du système GALILEO.

2.4

Au niveau international, l'Union européenne et les États-Unis ont conclu le 26 juin 2004, au terme de quatre années de négociations, un accord d'une extrême importance sur les systèmes GALILEO et GPS (7) concernant la promotion, la fourniture et l'utilisation — dans des conditions de parfaite compatibilité et interopérabilité — des services des deux systèmes de navigation et de positionnement par satellite et des applications connexes: les deux systèmes fonctionneront en parallèle, sans interférences de leurs signaux respectifs. Cela permettra à Galileo, dans le cadre des systèmes mondiaux de navigation par satellite GNSS, de devenir la norme mondiale des signaux ouverts à usage civil et commercial (le GPS étant à usage militaire) et d'être accessible et attrayant même pour les utilisateurs actuels du GPS, et ce au moyen d'un seul récepteur.

2.5

Toujours dans le domaine de la coopération internationale a été signé le 13 juillet 2004 un accord de coopération avec Israël qui fait suite à celui signé avec la Chine le 30 octobre 2003. Des négociations ont été engagées depuis longtemps pour assurer l'interopérabilité avec le système russe GLONASS  (8) . Ces négociations sont déjà avancées, surtout en ce qui concerne l'acquisition des fréquences et l'utilisation de lanceurs russes, tandis que des accords de coopération sont en bonne voie d'aboutissement avec la Fédération de Russie elle-même, l'Ukraine et l'Inde. Des contacts ont en outre déjà été pris avec l'Australie, le Brésil, le Mexique et la Corée du Sud. La Suisse, la Norvège et le Canada examinent eux aussi la possibilité d'une participation financière.

2.6

Dans le Bassin méditerranéen a été lancé un Plan d'action dans le cadre de la Conférence euro-méditerranéenne des ministres des Affaires étrangères de Valence, en avril 2002, dans lequel figure la coopération méditerranéenne en matière de radionavigation et de positionnement par satellite. L'entreprise commune Galileo a mis en oeuvre récemment au Caire un projet Euro-Med GNSS de démonstration, de formation et de coordination du plan GNSS régional, afin de vérifier, en coopération avec les partenaires MEDA, l'impact d'EGNOS  (9), satellite géostationnaire précurseur de Galileo.

2.7

Une fois opérationnel, le système GALILEO fournira cinq types de services:

«un service de base ouvert, destiné notamment à des applications “grand public” et à des services d'intérêt général;

un service commercial qui permettra le développement d'applications à des fins professionnelles et qui offrira pour cela des performances accrues par rapport au service de base, en particulier en terme de garantie de service;

un service “vital” (“Safety of Life”) de très haute qualité et intégrité pour des applications mettant en jeu la vie humaine, comme la navigation aérienne ou maritime;

un service de recherche et de sauvetage destiné à améliorer sensiblement les systèmes d'assistance existants en cas de détresse et de sauvetage;

un service gouvernemental (dit “Public Regulated Service” ou PRS), crypté et résistant aux brouillages et interférences, réservé principalement aux besoins des institutions publiques en matière de protection civile, de sécurité nationale et de respect du droit qui requièrent une protection absolue» (10).

2.8

Étant donné les caractéristiques d'utilisation et de gestion civiles du système Galileo, lequel est essentiellement destiné à des applications commerciales et professionnelles, la Commission estime que son marché potentiel pourrait se situer en 2010 autour de 3 milliards de récepteurs, avec un retour annuel sur investissement d'environ 250 milliards d'euros et la création de nouvelles entreprises et de postes de travail hautement qualifiés représentant des centaines de milliers d'emplois, dont plus de 150 000 en Europe.

2.9

L'entreprise commune Galileo a conclu en septembre 2004 la phase de négociation compétitive et a reçu les propositions finales de deux consortiums candidats à la concession (Eurely (11)et Inavsat (12)), propositions qu'il a soumises à une évaluation finale sur la base de trois critères: capacités entrepreneuriales et financières; capacités techniques; aspects légaux et contractuels.

2.10

Conformément à son mandat, l'entreprise commune pourra, après présentation d'un rapport en la matière à la Commission et après la publication par celle-ci d'une communication au Parlement et au Conseil (13) sur le passage aux phases de déploiement et d'exploitation, obtenir «les directives politiques nécessaires quant au financement public des prochaines phases du programme et aux missions de service public, notamment la définition des services» et partant soumettre une proposition pour la signature du contrat de concession par l'Autorité de surveillance, qui est de fait l'autorité signataire responsable de l'exécution du contrat au sens du règlement CE 1321/2004 précité.

2.11

Le Comité se demande si cette procédure ne risque pas de se révéler trop complexe, avec des chevauchements et des doubles contrôles qui risquent d'être à l'origine de difficultés et d'un manque de clarté.

2.12

Par ailleurs, l'Autorité de surveillance évoquée par la proposition de règlement à l'examen et définie par ce dernier comme étant l'agence communautaire de gestion des intérêts publics relatifs aux programmes de radionavigation par satellite, régie par le règlement CE 1321/2004, ne verra le jour qu'en 2005.

3.   La proposition de la Commission européenne

3.1

La proposition à l'examen répond à la nécessité de disposer d'un «instrument juridique spécifique» qui, en, assurant au programme sa propre ligne budgétaire, permette une gestion et un contrôle plus efficaces du point de vue financier des phases de déploiement et d'exploitation de Galileo, y compris en ce qui concerne le concessionnaire.

3.2

La proposition de règlement à l'examen a donc pour objet d'établir les modalités de la contribution financière de la Communauté aux phases de déploiement et d'exploitation et se concentre sur:

3.2.1

la nécessité de l'intervention communautaire qui doit assurer la congruence du cadre financier entre les ressources attribuées par la Communauté et celles découlant pour le concessionnaire:

de la fourniture des différents services générés par Galileo,

des licences et des droits de propriété intellectuelle sur les composants du système, dont la jouissance lui aura été gratuitement concédée par l'Autorité de surveillance,

des prêts à long terme octroyés par la BEI;

3.2.2

la pertinence du système institutionnel de gestion et de contrôle de l'Autorité de surveillance.

4.   Observations générales

4.1

Le CESE estime qu'il convient dès à présent de préciser les caractéristiques techniques de la fourniture des différents types de service, afin de garantir des normes ouvertes permettant l'accès à d'autres fournisseurs de service et à des formes de services innovantes, en évitant d'imposer aux nouveaux venus sur le marché, surtout ceux de dimensions réduites, des barrières artificielles ou le paiement de redevances coûteuses.

4.2

S'agissant de l'adéquation du cadre financier de référence, le CESE souhaite que les nouvelles perspectives financières du budget communautaire soient approuvées dans les meilleurs délais et soutient la demande de la Commission visant à obtenir pour le programme Galileo la somme d'un milliard d'euros via une ligne budgétaire spécifique indépendante des autres lignes. Le Comité demande en outre une augmentation appropriée de cette somme afin d'assurer le développement et l'intégration d'EGNOS dans le programme Galileo. Le CESE juge également opportun que le septième programme-cadre de RDT & D inclue les activités de recherche sur les systèmes de radiopositionnement par satellite GNSS et prévoie les crédits correspondants.

4.3

Le CESE se demande par ailleurs comment s'inscriront dans ce cadre les éventuelles contributions publiques d'organismes de pays tiers ayant déjà manifesté leur intention de participer financièrement au programme GALILEO.

4.4

Le CESE note que le cadre financier indique, en ce qui concerne le concessionnaire, les bénéfices découlant pour celui-ci de sa fonction de fournisseur de services et de bénéficiaire de licences et droits DPI (14) gratuits. Le CESE se doit à cet égard d'exprimer ses préoccupations face à l'éventualité de la constitution d'un début de position dominante ou monopolistique du concessionnaire, avec les distorsions de concurrence et les restrictions au libre-échange qui pourraient en résulter.

4.5

S'agissant de la pertinence du cadre institutionnel de gestion et de contrôle externalisé auprès d'une agence européenne (Autorité de surveillance européenne du système global de radionavigation par satellite), le Comité souligne les aspects suivants:

4.5.1

le conseil d'administration de l'Autorité européenne GNSS ne comporte pas de représentant de l'Agence spatiale européenne, laquelle fait par contre partie de l'actuel conseil d'administration de l'entreprise commune.

4.5.2

les responsabilités de gestion et de contrôle sont transférées de l'entreprise commune à l'Autorité européenne GNSS qui gère les fond attribués à Galileo, agit en tant qu'autorité chargée de l'attribution des contrats de concession, veille au respect des obligations contractuelles, cède au concessionnaire les droits d'utilisation des biens pour la durée du contrat, gère l'accord conclu avec l'opérateur d'EGNOS, coordonne les actions des États membres en ce qui concerne les fréquences nécessaires au fonctionnement du système, garantit la conformité des certifications des composantes et fait appliquer les dispositions de sécurité, y compris celles découlant de l'action commune 2004/552PESC.

4.5.3

Le CESE ne peut taire ses préoccupations concernant la phase extrêmement délicate de transmission des responsabilités de l'entreprise commune, qui arrive à échéance en mai 2006, à la nouvelle Autorité européenne de surveillance GNSS, qui devrait entrer en activité au cours du premier semestre 2005.

4.5.4

Le Comité recommande donc à la Commission et au Conseil de surveiller cette phase de transition et de «cohabitation» entre l'entreprise commune et l'Autorité de surveillance.

4.5.5

La question de la sécurité interne de Galileo est régie par les dispositions de l'action commune 2004/552/PESC et par le règlement instituant l'Autorité européenne de

Le CESE considère qu'il convient d'approfondir dès à présent les relations du système Galileo avec les autres initiatives européennes concomitantes, telles que le système «Global Monitoring for Environment and Security» — GMES, le système COSPAS-SARSAT (15) de recherche et de sauvetage, les réseaux établis dans le domaine de la justice et des affaires intérieures, les réseaux multimédias GRID, etc.

4.5.6

Le CESE souligne la nécessité, déjà exprimée dans ses précédents avis (16), de traiter parallèlement au règlement des questions de sécurité, également celles relatives à la protection de la confidentialité et des données à caractère personnel, en les confiant, lorsque c'est possible, à l'Agence européenne des droits fondamentaux  (17) ou en prévoyant la création d'un organe consultatif spécifique. En effet, l'on ne peut pas se contenter de faire référence au règlement CE 45/2001, comme c'est le cas à l'article 19 du règlement instituant l'Autorité européenne de surveillance GNSS. Si l'on veut assurer le succès du système Galileo avec le plein appui de la société civile, il n'est pas moins important aux yeux du Comité de garantir explicitement une protection adaptée de la confidentialité et des données à caractère personnel que d'offrir des garanties en matière de sécurité.

4.5.7

Par ailleurs, s'agissant de la participation de la société civile, le CESE fait observer que le programme Galileo est encore pratiquement inconnu de la majorité des citoyens européens, alors qu'il s'agit d'une initiative extrêmement importante pour l'Europe. À cet égard, il espère que les Institutions communautaires lanceront dès que possible, de concert avec les gouvernements nationaux, une campagne d'information et de sensibilisation destinée à faire connaître et apprécier cet excellent produit de la recherche et de l'industrie européenne mais aussi à rassurer les citoyens européens quant au respect et à la protection de leurs droits en matière de confidentialité.

5.   Observations particulières

5.1

À la lumière des considérations qui précèdent, le CESE recommande d'insérer dans les «considérants» de la proposition de règlement les points suivants:

5.1.1

nouveau considérant 3 bis: «En raison de l'impact que le programme est susceptible d'avoir sur la vie des citoyens européens, la Commission veillera à ce que, dans le cadre des services fournis par le système Galileo, l'Agence européenne des droits fondamentaux, ou un organe consultatif ad hoc, soit chargée de la protection de la confidentialité et des données à caractère personnel, afin d'assurer un développement transparent et un dialogue permanent avec les utilisateurs potentiels et la société civile»,

5.1.2

ajouter au considérant 12: «, de prévoir dans la même ligne budgétaire des ressources communautaires supplémentaires pour le développement et l'intégration d'EGNOS dans Galileo ainsi que d'accorder au sein du septième programme-cadre de RDT & D une place et des ressources appropriées à la radionavigation par satellite et à l'intégration des réseaux existants»,

5.1.3

nouveau considérant 13 bis: «la Commission et le Conseil veillent à ce que le processus de transition entre l'entreprise commune Galileo et la nouvelle Autorité de surveillance européenne GNSS s'effectue dans la plus absolue transparence de manière à éviter d'éventuels chevauchements, retards opérationnels ou, pire, d'éventuelles restrictions commerciales»,

5.1.4

nouveau considérant 14 bis: «la Commission veille à ce que les éventuelles contributions et participations financières d'organismes de pays tiers au patrimoine de l'Autorité européenne de surveillance GNSS s'effectuent dans le respect des intérêts réciproques et des équilibres existants via des accords adéquats qui devront être soumis à l'aval du Conseil et du Parlement européen».

6.   Conclusions

6.1

Le CESE réaffirme avec force son soutien sans réserve au programme Galileo et à l'accélération des délais de réalisation des deux dernières phases de son développement, afin qu'il puisse effectivement devenir pleinement opérationnel en 2008.

6.2

Le CESE invite la Commission à poursuivre l'évaluation ex ante des bénéfices additionnels découlant pour le concessionnaire de la fourniture de services et des droits de propriété intellectuelle, et à communiquer des informations claires et précises sur les conclusions de cette évaluation.

6.3

Le CESE estime que des avancées déterminantes ont été réalisées dans la mise en place d'une infrastructure de portée mondiale, notamment grâce à l'accord de coopération conclu entre l'UE et les États-Unis, qui vise à garantir une totale compatibilité et interopérabilité entre les systèmes de radionavigation et de positionnement par satellite présents sur la scène mondiale.

6.4

Le CESE souligne l'importance de la coopération internationale avec la Chine et Israël et estime que tout doit être fait pour parvenir à la conclusion d'accords d'intérêt mutuel avec la Suisse et la Norvège, la Fédération de Russie, l'Ukraine, l'Inde, l'Australie, le Mexique, le Brésil et la Corée du Sud. Le Comité est d'avis que le Bassin méditerranéen doit constituer une zone privilégiée, dans la mesure où il peut déjà bénéficier des prestations de services d'EGNOS et où il représente une zone stratégique pour la paix, la stabilité et le développement durable de l'Europe.

6.5

Le CESE est à cet égard convaincu que l'ouverture aux pays tiers viendra conforter sensiblement la dimension extérieure de la politique de l'Union européenne.

6.6

Le CESE souhaite que la Commission européenne puisse disposer d'un poste budgétaire pour l'organisation d'une campagne d'information et de sensibilisation destinée à faire connaître et apprécier cet excellent produit de la recherche et de l'industrie européenne mais aussi à rassurer les citoyens européens quant au respect et à la protection de leurs droits en matière de confidentialité.

6.7

Le CESE souhaite enfin que soient retenues les observations qu'il a émises ci-dessus concernant certains «considérants» du règlement à l'examen (protection de la confidentialité, augmentation des ressources financières, période de transition et apports de pays tiers). Ces propositions visent à contribuer à une meilleure clarté et transparence de l'initiative ainsi qu'à lui garantir des ressources appropriées; elles sont donc dans l'intérêt aussi bien des institutions européennes que de la société civile.

Bruxelles, le 9 février 2005.

La Présidente

du Comité économique et social européen

Anne-Marie SIGMUND


(1)  JO C 311 du 17.11.2001 p. 19.

(2)  Entreprise commune Galileo: créée en vertu de l'article 171 du traité CE par le règlement CE 876/2002 du 21 mai 2002. Assure la gestion de la phase de développement du programme Galileo et prépare la gestion des phases de déploiement et d'exploitation. Siège à Bruxelles. La Communauté européenne, représentée par la Commission, et l'Agence spatiale européenne en sont les membres fondateurs.

(3)  JO C 48 du 21.02.2002 p. 42.

(4)  Avis du CESE sur la «Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil — État d'avancement du programme de recherche GALILEO au début de l'année 2004», JO C 302 du 7.12.2004.

(5)  Règlement du Conseil sur les structures de gestion des programmes européens de radionavigation par satellite (JO L 246 du 20.07.2004).

(6)  Cf. JO L 246 du 20.07.2004.

(7)  US GPS: United States Global Positioning System, système à gestion militaire.

(8)  GLONASS: GLOBAL NAVIGATION SATELLITE SYSTEM.

(9)  EGNOS: European Geostationary Navigation Overlay Service: système fondé sur la correction du signal GPS au moyen d'un réseau de stations terrestres et de satellites géostationnaires. Lancé en 1996 et déjà en fonction en tant que précurseur de Galileo, EGNOS devrait à présent être intégré à celui-ci, y compris en termes de système commun de concession.

(10)  Cf. contrat de concession des phases de déploiement et d'exploitation du programme Galileo – 2003/S200-179789, publié le 17 octobre 2003.

(11)  EURELY: consortium fondé par ALCATEL, FINMECCANICA et VINCI.

(12)  iNAVSAT: fondé par EADS Space, Inmarsat Ventures et le groupe Thales.

(13)  COM 2004/636 final du 6.10.2004.

(14)  DPI: droits de propriété intellectuelle.

(15)  COPSAS: (acronyme russe de «Cosmicheskaya Sistyema Poiska Avariynich Sudov», à savoir «Système spatial de recherche de vaisseaux en difficulté»); SARSAT ( Search And Rescue Satellite Aided Tracking: recherche et sauvetage par satellite). Il s'agit d'un système international de recherche, d'identification et de sauvetage par satellite à des fins humanitaires. Au cours de la période de 1982 à 2003, le système a permis de sauver plus de 15 000 personnes dans le monde entier.

(16)  Cf. avis du CESE sur la «Proposition de règlement du Conseil relatif à la constitution d'une entreprise commune Galileo», paragraphe 3.5 – JO C 48 du 21.02.2002.

(17)  Cf. COM(2004) 693 du 25/10/2004, Communication de la Commission qui propose la création de l'Agence en 2005 et suggère de lui confier notamment la protection du traitement des données à caractère personnel relatives aux personnes physiques.


8.9.2005   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 221/33


Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil établissant une infrastructure d'information spatiale dans la Communauté (INSPIRE)»

[COM(2004) 516 final — 2004/0175 (COD)]

(2005/C 221/07)

Le 13 septembre 2004, le Conseil a, conformément à l'article 175 du traité instituant la Communauté européenne, décidé de consulter le Comité économique et social européen sur la proposition susmentionnée.

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 13 janvier 2005 (rapporteur: M. RETUREAU).

Lors de sa 414ème session plénière des 9 et 10 février 2005 (séance du 9 février 2005), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 140 voix pour et 2 abstentions.

1.   Résumé de l'avis du Comité

1.1

Le Comité considère approprié, souhaitable et conforme au principe de proportionnalité l'établissement proposé d'une infrastructure d'information spatiale au plan communautaire (INSPIRE). Cette infrastructure coordonnera et rendra interopérables et accessibles les données spatiales collationnées au plan national par les états membres afin de mieux documenter, sur une base scientifique, les décisions et le suivi en matière d'environnement ainsi que les rapports dus dans le cadre de certaines directives. Le Comité estime que la base juridique (art. 175 TCE) est appropriée.

1.2

Cette initiative est de nature à réduire les doubles emplois, les lacunes ou insuffisances et à favoriser la coordination et la pertinence dans la collecte et le traitement des données recueillies; elle nécessite une action communautaire; elle sera source d'une meilleure efficacité dans l'utilisation des données par les administrations et services concernés, et dans leur exploitation par des opérateurs publics et privés sous diverses formes, dont des services à valeur ajoutée (cartes ou bases de données spécialisées, etc.).

1.3

La directive proposée instaure le cadre légal et technique indispensable à une telle réalisation; elle établit un comité technique et impose aux États membres l'obligation de permettre l'accès à leurs données géographiques. Le suivi sera assuré par la Commission; des rapports réguliers sont prévus.

1.4

Le Comité approuve donc la proposition qui lui est soumise pour avis, car elle apporte une valeur ajoutée communautaire indéniable, offrant un cadre harmonisé de référence et promouvant un progrès indispensable dans la qualité et la nature des données spatiales collectées, pour fonder la politique d'environnement et éventuellement d'autres politiques nationales et européennes, ainsi que pour venir en aide aux processus décisionnels.

1.5

Le Comité souhaite insister sur la nécessité d'employer des protocoles et des formats de fichiers ouverts ou des standards universellement utilisés et lisibles avec des logiciels de lecture gratuits; il insiste aussi sur la nécessité d'assurer la mise dans le domaine public des informations référencées et disponibles dans le cadre d'INSPIRE, car il s'agit de données scientifiques indispensables tant pour les politiques environnementales que pour les étudiants et chercheurs. Enfin, le Comité souligne que l'exercice doit s'effectuer sans porter atteinte à la confidentialité de certaines données, qu'elles relèvent de la vie privée ou de considérations d'intérêt général et de sécurité.

2.   La proposition de la Commission

2.1

La base juridique retenue est l'article 175, paragraphe 1 TCE. Elle permet, par renvoi à l'article 174, de proposer des mesures dans le domaine de l'environnement et de la protection de la santé, sur la base de données techniques et scientifiques.

2.2

Les phénomènes naturels, de même que ceux provoqués par les activités humaines, ont un impact sur la qualité de l'environnement et sur la santé; cela justifie une action communautaire d'information et de coordination, tenant compte des principes de proportionnalité et de subsidiarité, ainsi que du principe de précaution.

2.3

Une directive-cadre est proposée, afin de laisser une large application à la subsidiarité en vue d'adapter les dispositions aux diverses réalités nationales et régionales.

2.4

Les méta-données recueillies proviendront principalement de sources publiques nationales, mais le recours à d'autres sources n'est pas exclu. Un portail communautaire permettra l'accès aux bases de données nationales sous format électronique.

2.4.1

La collecte des données mentionnées dans les annexes n'est pas obligatoire pour les états membres. L'initiative INSPIRE est complémentaire d'autres initiatives, comme le GMES et GALILEO, qui peuvent collecter des données spécifiques ou complémentaires.

2.4.2

La nature horizontale d'INSPIRE est essentielle; elle coupe à travers différents secteurs, ce qui permettra d'identifier les lacunes et d'inciter à les combler.

2.4.3

La législation environnementale prévoit la nature, la qualité et la notification de données pertinentes pour chacun des textes sectoriels (directive sur la qualité de l'eau, par exemple).

2.4.4

Le partage des données, en permettant l'identification des difficultés éventuellement rencontrées par les états-membres ou de lacunes, devrait permettre de trouver progressivement des solutions.

2.5

Il s'agit de recueillir et de coordonner les données spatiales (géographiques) détaillées à titre d'exemple dans les annexes I, II et III, d'assurer l'interopérabilité de divers système nationaux de collecte et de traitement de ces données, afin de les mettre à la disposition des décideurs, des services administratifs, des structures de recherche et plus généralement du public intéressé.

2.6

Les données harmonisées sont mises en réseaux par les États membres et ces données et divers services facilement accessibles pourront servir de base technique et scientifique à des politiques européennes, nationales ou infra-nationales dans un large éventail de domaines.

2.7

En partageant et en combinant les informations et connaissances recueillies dans les différents pays et secteurs, il sera possible d'éviter des doubles emplois et de tenir compte des impératifs environnementaux dans toutes les politiques communautaires.

2.8

La Commission appliquera les compétences d'exécution qui lui ont été conférées par la Décision du Conseil du 22 juin 1998; différents services de la Commission, parmi lesquels Eurostat et le Centre Commun de Recherche, seront activement impliqués dans la mise en oeuvre de la directive et l'Agence européenne de l'environnement fournira également son assistance. Les États membres désigneront l'autorité publique nationale qui sera responsable des contacts avec la Commission. Une procédure de comitologie est prévue pour la gestion technique d'INSPIRE, avec les experts gouvernementaux, les agences européennes et les DG concernées.

3.   Observations générales

3.1

Le Comité approuve et soutient le projet de directive créant une infrastructure de données géographiques communautaires. Il considère la base juridique de l'article 175 TCE comme pertinente.

3.2

En synergie avec d'autres sources d'information, INSPIRE apportera un soutien à la décision en matière de politiques d'environnement, de santé, ainsi que dans de nombreux autres domaines.

3.3

Le Comité estime que le rapport coûts-avantage est en faveur du projet, qui permettra d'éviter les doubles emplois et d'affiner les politiques communautaires, ainsi que l'information du public.

3.4

Pour le Comité, l'infrastructure communautaire et les informations et services auxquels elle donne accès doivent appartenir au domaine public, car il s'agit essentiellement de données scientifiques et de bases de connaissances, dont l'utilisation est d'intérêt général (prévention des risques naturels ou industriels, santé, etc.). L'obstacle que pourraient créer des droits d'utilisation des séries et services de données trop restrictifs doit être évité.

3.5

Des partenariats public-privé sont cependant envisageables, ainsi que l'utilisation des données par des organismes ou des entités privées afin d'apporter des services à valeur ajoutée ou de créer des bases de données géographiques spécialisées à des fins commerciales.

3.6

L'interopérabilité des séries et services est absolument essentielle à la réussite de l'infrastructure INSPIRE, et le Comité appuie la proposition de déterminer les règles de mise en œuvre en collaboration avec les fournisseurs et usagers, ainsi qu'avec les organes de normalisation. Il existe certes un besoin urgent d'harmonisation, mais il s'agit d'un domaine complexe. Cependant, le Comité se rallie aux délais prévus pour l'application et pour la fourniture de rapports.

3.7

Le Comité estime que les protocoles et formats de fichiers mis en œuvre au niveaux nationaux et communautaire devraient être ouverts ou librement accessibles et libres de droits, et que les données devraient être lisibles par tous les logiciels courants d'accès à l'internet, afin d'éviter les discriminations dans l'accès et l'utilisation des données en fonction des logiciels ou des matériels utilisés.

3.8

Enfin, le Comité, tout en approuvant la liste d'exceptions proposée par la Commission, rappelle sa préoccupation constante en matière de protection des données personnelles et de la vie privée. Cette protection doit s'ajouter à la nécessité de protéger des intérêts nationaux essentiels et des impératifs de sécurité publique en ce qui concerne la nature ou la finesse des données mises en libre consultation.

4.   Observations particulières

4.1

Dans le cadre des rapports périodiques prévus par le projet de directive, le Comité souhaiterait pour sa part être également destinataire de ces rapports.

Bruxelles, le 9 février 2005.

La Présidente

du Comité économique et social européen

Anne-Marie SIGMUND


8.9.2005   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 221/35


Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions sur la gestion des risques liés aux inondations — Prévention, protection et mitigation des inondations»

[COM(2004) 472 final]

(2005/C 221/08)

Le 12 juillet 2004, conformément à l'article 268 du Traité instituant la Communauté européenne, la Commission européenne a décidé de consulter le Comité économique et social européen sur la communication susmentionnée.

La section spécialisée «Agriculture, développement rural et environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 13 janvier 2005 (Rapporteuse: María Candelas SÁNCHEZ MIGUEL).

Lors de sa 414ème session plénière des 9 et 10 février 2005 (séance du 9 février 2005), le Comité économique et social européen a adopté l'avis suivant par 132 voix pour, aucune voix contre et 2 abstentions.

1.   Introduction

1.1

L'on peut dire que l'approbation de la directive-cadre sur l'eau (DCE) (1) a représenté pour l'Union européenne un changement considérable dans la politique de l'eau, et ce non seulement parce qu'elle a introduit une approche harmonisée des différentes situations dans lesquelles se trouvent nos eaux continentales et maritimes mais également parce qu'elle a permis de mettre en place une méthode efficace d'évaluation de la qualité de ces dernières ainsi qu'un système d'organisation centralisé qui permet d'agir de manière uniforme sur chaque bassin hydrographique, indépendamment de la coexistence des compétences établies pour chaque partie de celui-ci. De plus, la Commission a ensuite complété et étoffé le contenu de cette directive au moyen de dispositions à caractère législatif (2) et autres (3), de manière à ce que la politique de l'eau dans l'UE se développe dans le sens de la protection de nos cours d'eau et de nos mers.

1.2

Toutefois, et cela est difficile à comprendre, certaines questions qui ont une grande importance pour la qualité de nos bassins hydrographiques sont restées en dehors du champ d'application de la DCE, telles que les inondations. Ces dernières sont des événements tout à fait naturels, dont l'impact peut cependant être en partie fortement renforcé par l'homme. Une grande partie de leurs effets catastrophiques pourrait être atténuée grâce à une politique pertinente de l'utilisation et de la protection des lits et des rives des cours d'eau, et tout particulièrement, en exigeant qu'il soit réellement, et pas uniquement formellement, tenu compte de l'impact sur l'environnement de la construction des infrastructures hydrauliques afin d'éviter qu'elles altèrent les dynamiques naturelles et compromettent le bon usage des ressources hydriques.

1.3

Les risques d'inondations sur le territoire de l'UE se sont accrus en raison de deux facteurs essentiellement: premièrement les effets du changement climatique, avec une augmentation possible de la fréquence des pluies torrentielles et l'éventuelle élévation du niveau de la mer, conséquence du réchauffement climatique, et deuxièmement l'impact des activités humaines, comme les constructions et les ouvrages hydrauliques de déviation et de canalisation des cours d'eau et la construction de ports sans évaluation préalable de leur impact environnemental ni mesures de correction de celui-ci. Il conviendrait également d'inclure parmi les facteurs humains la désertification accrue de notre continent, soumis à l'abattage massif d'arbres, à des incendies ainsi qu'à d'autres activités contraires à la nature. Autrement dit, les risques d'inondation augmentent en raison d'un développement non durable. L'on peut dire par conséquent que l'adoption de modèles durables de développement économique, social, environnemental sont à même de minimiser et de réduire ces risques.

1.3.1

Les inondations de terrains accueillant des industries, des activités agricoles et d'élevage intensif ainsi que des zones bâties entraînent la diffusion de substances et de produits dont l'utilisation, dans des conditions normales, ne représente pas un risque pour la qualité des eaux mais qui à la suite d'une inondation, se transforment en polluants dangereux de ces mêmes eaux, avec des effets potentiels sur la santé des citoyens et les écosystèmes touchés.

1.4

Le CESE rappelle que, durant la période 1998-2002, l'Europe a subi plus de 100 inondations majeures à effets désastreux, dont les inondations catastrophiques du Danube et de l'Elbe en 2002. Depuis 1998, les inondations ont causé environ 700 morts, le déplacement d'environ un demi-million de personnes et au moins 25 milliards d'euros de pertes économiques en matière d'assurance (4).

1.5

La Commission, consciente de cette situation, a présenté au Conseil environnement de juillet 2004, une proposition d'action pour la protection contre les inondations à l'échelle européenne, visant la gestion d'une action concertée en matière de risques d'inondation, dont le but serait d'améliorer la protection contre ce phénomène. Les États membres devront coopérer en élaborant des cartes de risques et mettre en oeuvre des plans de gestion de risque d'inondation dans chaque bassin fluvial ainsi que dans les zones côtières, la Commission facilitant la coordination dans le domaine de l'information entre tous les États, de même que la promotion des meilleures pratiques dans cet objectif.

1.6

Enfin, il faut ajouter que s'il s'agit bien d'une action dans le cadre de la politique des eaux communautaires, il y a lieu de souligner néanmoins que le problème touche d'autres politiques européennes, comme la politique agricole, celle de l'environnement, celle de la protection civile, celle des transports, etc. De plus, il existe un problème juridique de grande envergure liée à la gestion des zones inondables qui est commun à toutes ces politiques: la délimitation et la définition du domaine public en matière de protection des rives des cours d'eau et des zones côtières afin qu'elles ne puissent faire l'objet de modifications importantes sur la seule base de décisions politiques des autorités, alors qu'elles relèvent d'autres compétences en matière de gestion des eaux et de risques d'inondations. Ainsi, la délimitation des zones protégées faciliterait une action préventive contre les effets de ces dernières.

2.   Résumé de la proposition

2.1

La proposition est divisée en trois parties, correspondant respectivement à:

la gestion des risques d'inondation,

les mesures actuelles et les initiatives,

le programme d'action concertée de l'UE.

2.2

Concernant la proposition relative à la gestion des risques d'inondation, il y a lieu de signaler que son objectif est la réduction des probabilités et de l'impact des inondations. Dans cette perspective, il est proposé d'inclure dans les programmes les éléments suivants:

prévention,

protection,

préparation,

plans d'urgence,

récupération et leçons apprises.

2.3

Concernant les mesures actuelles et les initiatives contre les effets des inondations, trois niveaux d'actions sont proposés.

2.3.1

Au niveau européen, les mesures sont axées sur l'utilisation des moyens et des politiques existants, qui ont une incidence sur la prévention des inondations et la minimisation de ces dernières. En ce qui a trait à la politique de recherche, il s'agit d'utiliser des projets de recherche, comme le FLOODsite, qui contribuent à l'amélioration des méthodes intégrées d'analyse et de gestion des risques d'inondations. Quant à l'utilisation des Fonds structurels, en particulier du Fonds européen de développement régional, ils peuvent contribuer à améliorer la recherche et le développement technologique au niveau des infrastructures (5). Ainsi, le projet IRMA (Interreg activités Rhin — Meuse) est un exemple de projet qui suit une approche transfrontalière en matière d'inondations.

2.3.1.1

Au niveau européen également, il est proposé d'utiliser la PAC en établissant des zones de protection contre les inondations à travers la sylviculture et d'autres activités agricoles comme systèmes de protection du sol. Dans le même sens, l'on entend appliquer la politique environnementale, dans le cadre de la DCE, à travers l'intégration de la gestion des risques d'inondations dans les plans intégrés de bassins hydrographiques. En outre, le Fonds de solidarité, créé en 2002 à la suite des graves inondations qui ont touché l'Europe centrale, est maintenu pour les situations d'urgence.

2.3.2

Concernant le rôle des États membres, il est à souligner qu'ils ont agi contre les conséquences des inondations en définissant des niveaux de protection contre les inondations dans des documents officiels d'orientation ou des textes juridiques, en particulier dans les pays les plus exposés. Il s'agit de plans et de stratégies de protection contre les inondations et dans les régions les plus fréquemment touchées par les inondations, des cartes de risques ont même été établies.

2.3.3

Troisièmement, des mesures sont prises pour la coopération internationale en ce qui concerne les cours d'eau transfrontaliers, en particulier en Europe centrale, grâce à la mise en place d'organismes chargés de la coordination de la gestion des bassins hydrographiques.

2.4

Le programme d'action concertée dans l'UE comporte des éléments essentiels pour la création de mesures de prévention et de mitigation des inondations. Les plus significatifs sont l'amélioration de la coordination entre les autorités, à travers le plan de gestion de bassins hydrographiques et de zones côtières ainsi que l'élaboration de cartes de risques d'inondation comme méthode de planification, tout cela en recourant à l'échange des bonnes pratiques dans ce domaine.

2.4.1

Pour mener ce plan à bonne fin, la collaboration des États membres, de la Commission et des autres parties intéressées est essentielle si l'on veut que tous les acteurs puissent agir efficacement en faveur de la prévention des risques d'inondation, dans les termes établis.

2.4.2

Les coûts attendus de cette action concertée sont difficiles à chiffrer. Quoi qu'il en soit, les bénéfices de la minimisation des risques d'inondation pour les citoyens européens, leurs biens, les personnes et les territoires concernés sont bien plus importants au plan qualitatif.

2.5

Une annexe est ajoutée, très importante pour l'élaboration et la mise en œuvre des plans de gestion des risques d'inondation et l'établissement des cartes de risques d'inondation car elle permet une certaine harmonisation de ces derniers instruments sur la base des objectifs fixés.

3.   Observations générales

3.1

Le CESE juge positive la communication élaborée par la Commission dans l'objectif d'améliorer et d'harmoniser les systèmes de prévention mis en place dans de nombreux États membres pour pallier les effets des inondations. Toutefois, il semble qu'il y aurait lieu de réaliser, en un premier temps, un diagnostic plus approfondi du problème, pour pouvoir décider des mesures appropriées, en particulier de celles destinées à la réalisation d'actions de prévention plus efficaces, ce qui éviterait nombre de dommages qui provoquent des inondations, et de définir, en un deuxième temps, certaines notions de base, absentes de la proposition, pour pouvoir convenir de mesures dans le cadre des plans de gestion des risques d'inondation et des cartes de risques d'inondation, et ce de la manière la plus harmonisée possible.

3.2

Les inondations sont des phénomènes naturels associés au fonctionnement normal des systèmes fluviaux et côtiers, étant entendu que l'échelle de temps géologique est très supérieure à celle que l'on utilise habituellement pour la gestion de la planification économique, de l'aménagement du territoire, etc., par exemple. Ainsi la période de «retour» signifie que:

lorsque la crue des 100 ou 500 ans arrive, le cours d'eau occupera la section qui correspond à cette année;

cette crue se produira en toute sécurité;

n'importe laquelle de ces crues peut se produire à tout moment.

De fait, la planification hydrologique inclut essentiellement des concepts tels que les suivants:

le lit ou le cours naturel d'un courant continu ou discontinu est le terrain qui reste couvert par les eaux pendant les crues ordinaires maximales;

les zones inondables sont celles qui sont délimitées par les niveaux théoriques qu'atteindraient les eaux lors des crues, dont la période statistique de retour peut-être de 100 ou de 500 ans. Le caractère inondable de ces zones n'intervient pas dans le statut public ou privé des terrains et l'autorité compétente peut en limiter l'utilisation pour garantir la sécurité des personnes et des biens;

parmi les caractéristiques habituelles des zones inondables figurent en général des marais, des forêts inondables, ainsi que des plaines inondables, des cônes de déjection de torrents dans les zones de montagne, des marécages et des retenues d'eau ainsi que de nombreux autres éléments (dont nombre sont associés à des écosystèmes présentant un grand intérêt écologique) qui signalent les limites de crues qui, comme cela a été dit, sont des événements inhérents au régime fluvial et à la dynamique côtière.

3.3

La gravité des inondations est liée à l'occupation et à l'usage des terrains inondables par les êtres humains pour des activités qui interviennent dans le fonctionnement normal de ces systèmes hydriques, modifiant considérablement les conditions de l'environnement fluvial et côtier. On accroît ainsi le risque de fonctionnement anormal et extrêmement dommageable de ces systèmes pour les êtres humains et leurs biens. Le CESE estime qu'il faudrait prendre en considération en tant que facteurs qui accentuent la gravité et l'importance des inondations les éléments suivants:

-une planification incorrecte de l'utilisation des terres, qui persiste parfois depuis longtemps due au mépris des connaissances scientifiques et techniques (inacceptable aujourd'hui);

une gestion des risques d'inondation basée sur des principes erronés et étrangers à ces connaissances (correction des cours d'eau, canalisation des crues, construction de retenues et de barrages, séparation des espaces écrêteurs par des digues à proximité des cours d'eau), mesures qui se sont souvent avérées insuffisantes, voire, si on les considère globalement, en partie contre-productives, particulièrement en aval.

3.4

La tendance à un accroissement des risques d'inondation consécutifs à l'évolution des facteurs naturels, en particulier au changement climatique, requiert un effort important de recherche dans ce domaine pour étudier comment ces modifications peuvent avoir une incidence sur la dynamique fluviale et côtière et dans le même temps, sur les zones inondables et les périodes de retour, entre autres variables.

3.5

La tendance à un accroissement des risques découlant de facteurs humains (utilisation de ces terrains et nombre de personnes installées sur ces terrains) peut et doit être corrigée par des politiques actives de planification visant à parvenir à une utilisation durable des zones inondables et à la minimisation des risques.

4.   Observations particulières

4.1

Le CESE souscrit à l'idée selon laquelle la finalité de la gestion des risques d'inondation est de réduire la probabilité et l'impact de ces derniers grâce habituellement à une procédure qui intègre les objectifs de prévention, de protection, d'information, etc., comme le dit la Commission. Cependant, il convient de procéder à une classification des actions et des mesures qui peuvent être prises ainsi que des critères à suivre pour faire le bon choix dans chaque cas. À titre d'indication, l'on peut citer les mesures préventives suivantes:

les actions visant à se protéger de manière naturelle contre les crues, comme l'amélioration ou le rétablissement de l'infiltration naturelle grâce à une réduction du tassement des sols ou à la restauration des forêts de montagne; la régénération d'(anciens) espaces naturels écrêteurs de crues; le ralentissement du débit et du rythme des inondations grâce au démantèlement de l'endiguement des cours d'eau et grâce à une meilleure infiltration des eaux de pluies dans les espaces urbains.

les actions visant à modifier la vulnérabilité de la zone inondable face aux dommages potentiels (système de prévision et d'alerte, aménagement du territoire et restriction de l'utilisation des zones inondables, etc.).

les actions visant la prévention des crues (mesures hydrologiques ou hydrauliques) qui peuvent être structurelles (écrêteur de crues, canaux de dérivation, digues, etc.) ou non structurelles (restrictions de l'utilisation des terrains à des fins d'urbanisation, programme d'assurance et garantie des biens, etc.);

4.2

Le CESE propose à la Commission d'inclure dans les plans de gestion les principes et les mesures non structurels suivants:

l'adéquation au fonctionnement naturel des systèmes hydriques fluviaux et côtiers en promouvant la récupération des espaces et le retour aux fonctions naturelles d'autorégulation du bassin (reforestation des zones de montagne touchées, protection des marais et des écosystèmes associés, contrôle de l'érosion et sédimentation des lits des cours d'eau, programme de remplacement des utilisations actuelles par d'autres et récupération des terres très exposées au risque d'inondation, etc.);

parvenir à un développement durable des zones inondables, au moyen de:

i)

l'estimation du potentiel économique exploitable d'une utilisation des zones à risques compatible avec le régime naturel des inondations;

ii)

la planification de la transition vers ces modèles dans les différents domaines de la planification, en particulier de l'aménagement du territoire.

Dans ce contexte, le principe «d'aménagement stratégique à long terme» doit renvoyer non seulement à la prise en compte de prévisions, comme indiqué dans la communication de la Commission mais surtout à la correction de ces dernières, dans les cas où l'on peut raisonnablement penser que le risque actuel se maintient voir augmente.

4.3

Il convient de fixer des orientations et des critères adéquats afin de choisir les mesures appropriées visant à améliorer la protection contre les inondations:

l'amélioration de la protection contre les inondations ne peut entraîner aucune détérioration de la situation hydraulique à un autre endroit (par exemple une accélération du débit, une élévation des niveaux d'eau, ou encore une accélération de l'inondation en aval);

dans la mesure du possible et dans le respect du principe de développement durable, il convient de privilégier les mesures de restauration des bassins hydrographiques et les mesures naturelles visant à maintenir davantage les crues dans des espaces où elles ne font pas de dégâts (laisser couler librement l'eau en largeur plutôt que de la laisser monter) par rapport à la construction d'installations techniques de protection;

autant que faire se peut, il convient de donner la préférence à des mesures qui amèneront sans doute des effets de synergie positifs avec d'autres objectifs de développement durable (comme par exemple les objectifs de la directive-cadre sur l'eau en matière de qualité des cours d'eau et des eaux souterraines, ou les objectifs des directives européennes de protection de la nature).

4.4

Les expériences en matière de gestion des risques d'inondation réalisées dans différentes parties du monde, en particulier depuis les années 70, ont mis en évidence le fait que les principales difficultés pour la mise en oeuvre de mesures préventives ne sont pas techniques et que pour les surmonter il ne suffit pas d'établir une cartographie des risques ou de la dangerosité. Par exemple, le corps d'ingénieurs de l'armée aux EUA a établi plus de 20.000 cartes de risques mais rares sont les autorités qui en tiennent compte et lorsqu'elles le font, c'est pour décider d'actions structurelles (canaux de dérivation, retenues et digues, etc.) qui souvent n'ont pas pu contrôler de manière appropriée les inondations et sont responsables de nombreux dommages qui auraient pu être évités mais qui se sont produits car elles avaient donné aux autorités comme à la population un faux sentiment de sécurité.

4.5

Il y a lieu de signaler que dans l'UE, les actions consistant essentiellement à construire des infrastructures de retenue ou de dérivation et dont l'utilité est limitée sont précisément celles que les Fonds structurels (FEDER et Fonds de cohésion) financent. Ces mesures à caractère préventif, structurelles ou non, sont en général moins bien dotées en ressources. Par conséquent, le CESE est d'avis qu'il faudrait évaluer la nécessité d'établir une ligne de financement spécifique pour ce programme d'actions ou, à défaut, élaborer des orientations afin d'inclure ces actions dans d'autres programmes financés par la Commission.

4.6

En tout état de cause, ces mesures structurelles ne suffisent pas à prévenir les inondations ni à protéger les zones inondables. Elles n'ont de sens que dans une perspective plus large dans laquelle seraient également pris en considération l'aménagement du territoire, la planification des voies de communication (routes, voies ferrées, etc.), le maintien des canaux d'écoulement et d'évacuation ainsi que la protection des zones et des écosystèmes qui régulent l'écoulement naturel. Dans cette perspective, il conviendrait à l'avenir de veiller à une application plus concrète des lignes directrices figurant dans l'annexe à la communication à l'examen, en introduisant notamment, entre autres éléments méthodologiques, des principes et/ou des bonnes pratiques pour l'élaboration de ces plans.

4.7

L'intégration des plans de gestion des risques d'inondation dans les plans de gestion prévus dans la directive cadre sur l'eau est essentielle pour garantir l'existence de la planification nécessaire si l'on veut pouvoir agir sur toute la longueur du bassin hydrographique, en rendant compatibles les mesures et les actions aux différents niveaux (local, national, transnational, etc.) et en assurant la coordination indispensable entre toutes les autorités compétentes concernées. Toutefois, il faut définir des critères et des formules pour parvenir à une intégration appropriée de ces deux cadres de planification, qui sont compatibles mais différents, à travers une directive qui faciliterait un tel processus. Cet aspect pourrait faire l'objet d'un chapitre nouveau à développer dans la proposition d'élargissement des directives annexes.

4.8

L'intégration de la gestion des inondations dans le cadre de la DCE se fonde sur:

une définition de l'«inondation» comme étant un événement normalisé dans le régime fluvial et dans la dynamique côtière, qui peut avoir une incidence sur la qualité de l'eau et sur les écosystèmes, de manière exceptionnelle et périodique;

une définition de la «zone inondable» en étroite relation avec le domaine territorial d'action de la DCE (utilisation des sols, pollution potentielle, écosystèmes associés à la qualité de l'eau, etc.);

une définition du risque d'inondation liée aux risques et aux dommages concernant les masses d'eau qui font l'objet de la DCE;

une gestion spécifique des risques qui touchent la gestion de l'eau telle que prévu dans la DCE (utilisation de l'eau dans le bassin, compensation des coûts, programme de mesures, établissement de zones protégées).

4.9

Les éléments les plus significatifs de la gestion du risque d'inondations qui sont liées à la planification dérivée de la DCE sont:

1)

Définition et gestion du risque:

risques hydrologiques, qualité de l'eau et écosystème;

risques géologiques associés, glissements de terrains en pente, éboulements;

gestion et restauration du domaine public hydraulique et maritime;

critères écologiques pour la gestion des inondations;

critères urbanistiques.

2)

Alertes et urgences:

zonage territorial;

systèmes d'information hydrologique et systèmes de prévention des urgences;

protection civile;

cadre réglementaire régissant dans chaque État membre les aspects antérieurs;

éducation citoyenne;

coordination entre les autorités compétentes.

3)

Autres aspects:

recherche et coordination pluridisciplinaire;

couverture des risques par les assurances;

sécurité dans la construction des infrastructures.

5.   Conclusions

5.1

Le CESE estime que toute action en matière de prévention, de protection et de mitigation des inondations doit s'intégrer à la méthodologie et aux instruments créés dans la DCE, en particulier en ce qui concerne le plan de bassin hydrographique, qui permet de régir toutes les matières relatives à la gestion des eaux continentales et des zones côtières adjointes à ces bassins. Pour ce faire, il apparaît nécessaire d'incorporer tant le contenu de cette communication à l'examen que les observations formulées dans le présent document à une directive communautaire qui faciliterait l'adéquation des plans de gestion des risques d'inondation aux caractéristiques de chaque plan de bassin hydrographique, en vue de les adapter aux conditions particulières de nos cours d'eau et de nos côtes.

5.2

Pour rendre cette intégration possible il faut:

définir avec précision les concepts fondamentaux sur lesquels il faut agir, en particulier ceux qui sont mentionnés au paragraphe 4.7 du présent avis;

établir un diagnostic approfondi quant à l'état de la situation actuelle dans chacun des bassins et des zones hydrographiques et des zones côtières européennes, plus particulièrement dans les zones à haut risque en raison du changement climatique et des activités humaines;

insister sur les actions préventives contre les effets dommageables des inondations, en développant et en incluant toutes les mesures destinées à la population, à travers l'éducation et l'information nécessaires à cette fin.

5.3

Les plans de gestion des risques d'inondation et les cartes de risques, tels que présentés dans les annexes à la proposition de communication à l'examen, doivent être élargis, sur la base d'une clarification de la classification des actions et des mesures, compte tenu des plus prioritaires et appropriées au financement obtenu, ainsi que des critères à utiliser en vue de minimiser les coûts et d'accroître les bénéfices pour la population et les biens. L'objectif le plus important consiste à rendre compatible le fonctionnement naturel des systèmes hydrologiques et côtiers avec le développement humain; en somme, à parvenir à un développement durable intégré dans les zones inondables.

5.4

Enfin, le CESE est d'avis que les éléments les plus significatifs de la gestion des risques d'inondation, qui seraient liés à la planification découlant de la DCE, sont la définition du risque, des alertes et des urgences en cas d'apparition de ce phénomène. Mais l'on ne peut perdre de vue d'autres actions communautaires orientées vers la recherche et la coordination pluridisciplinaire, qui seraient destinées spécialement à remédier aux dégâts provoqués par les inondations, ni la couverture effective des dommages par les assurances, qui atténueraient les pertes économiques pour les personnes touchées, ni surtout, la nécessité d'assurer une surveillance et un contrôle en matière de sécurité des constructions des infrastructures qui touchent le système hydrologique et côtier.

Bruxelles, le 9 février 2005

La Présidente

du Comité économique et social européen

Anne-Marie SIGMUND


(1)  JO L 327 du 22.12. 2000, page 72.

(2)  Avis du CESE sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur la protection des eaux souterraines (COM(2003) 550 final) – JO C du 30 avril 2004, p. 40 à 43.

(3)  Décision du Parlement européen et du Conseil établissant la liste des substances prioritaires dans le domaine de la politique des eaux COM(2000) 47 final; Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen et au Comité économique et social «Tarification et gestion durable des ressources en eau» COM(2000) 477 final et Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen «Vers une stratégie pour la protection et la conservation du milieu marin» COM(2002) 539 final.

(4)  Source: COM(2004) 472 final.

(5)  Un exemple intéressant a été présenté à la section de l'agriculture, du développement rural et de l'environnement du CESE par M. Sandor TOTH, représentant du Ministère hongrois de l'environnement et de la gestion des eaux, le programme de gestion à long terme des inondations et de développement régional dans la vallée de la Tisa.


8.9.2005   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 221/40


Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Conseil relative au financement de la politique agricole commune»

[COM(2004) 489 final – 2004/0164 (CNS)]

(2005/C 221/09)

Le 29 octobre 2004, le Conseil a décidé, conformément à l'article 37, paragraphe 2, du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la proposition susmentionnée.

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 13 janvier 2005 (rapporteur: M. KIENLE).

Lors de sa 414ème session plénière des 9 et 10 février 2005 (séance du 9 février 2005), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 133 voix pour et 6 abstentions.

1.   Introduction

Une réforme agricole approfondie a été mise en œuvre le 1er janvier 2005. Cette réforme est centrée autour du paiement découplé par exploitation ainsi que d'une concentration accrue sur le développement des zones rurales. La base financière de la politique agricole commune est définie par la décision des chefs d'État d'octobre 2002 qui fixe un plafond pour les dépenses agricoles du premier pilier, lequel ne doit pas excéder leur niveau effectif de 2006 pour l'Union européenne à 25, et ce jusqu'en 2013. Dans les perspectives financières de l'UE pour la période 2007-2013 qui réglementent l'ensemble du financement de l'UE, cette décision relative au secteur agricole est acceptée. Les dépenses de la politique agricole commune (pour l'Europe à 27), y compris le développement rural, doivent s'élever à 57,18 milliards d'euros en 2007 et augmenter de 1,1 % jusqu'en 2013 (en prix de 2004).

L'objet de la proposition de la Commission à l'examen sur le financement de la politique agricole commune n'est pas, comme son titre le suggère, l'origine et l'utilisation des moyens de la politique agricole commune. La proposition traite bien plus de la mise en œuvre budgétaire du soutien à l'agriculture et aux zones rurales.

2.   Contenu de la proposition de la Commission

La Commission européenne souhaite fixer, avec la proposition à l'examen, la base budgétaire de la politique agricole commune, y compris celle du développement rural de l'UE pour les années 2007-2013. Le financement de la politique agricole commune doit être réglementé par un seul acte juridique. La proposition doit être envisagée en liaison avec la proposition de règlement relative au soutien au développement rural. La Commission vise une simplification et une plus grande efficacité qui doivent être atteintes grâce à un système plus strict de vérification, d'évaluation et de rapport.

2.1   Organisation des fonds de financement

2.1.1   Système actuel: le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA)

Le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) actuellement mis en place pour le financement de la politique agricole commune est divisé en une section «Garantie» et une section «Orientation». Les organisations communes de marché (paiements directs, restitutions à l'exportation, achats à l'intervention), certaines dépenses dans le domaine vétérinaire et phytosanitaire, ainsi que les mesures relatives à l'information et l'évaluation de la politique agricole commune relèvent de la section «Garantie». Celle-ci finance par ailleurs sur l'ensemble du territoire des mesures spéciales en faveur des zones rurales (mesures agroenvironnementales, indemnités compensatoires pour les zones défavorisées, reboisement, préretraite) ainsi que des mesures d'investissement dans les régions qui ne relèvent pas de l'objectif 1.

La section «Orientation» finance les dépenses d'investissement de développement rural qui ne sont pas couvertes par le FEOGA section «Garantie», c'est-à-dire les mesures mises en oeuvre dans les régions de l'objectif 1 ainsi que le programme d'initiative communautaire Leader+.

2.1.2   Principes des futurs fonds de la politique agricole commune

La structure des nouveaux fonds ressemblera à celle du FEOGA. La gestion des fonds est assurée par un comité composé de représentants des États membres et de la Commission (article 41, Comité des fonds). Toutes les mesures financées par les nouveaux fonds doivent être soumises à la procédure d'apurement des comptes. Jusque-là, seules les mesures de la section «Garantie» y étaient soumises. L'examen des mesures financées par la section «Orientation» était assuré jusqu'à présent dans le cadre des programmes d'aide pluriannuels (conformément au règlement no1260/1999 relatif aux fonds structurels).

2.1.3   Le nouveau Fonds européen agricole de garantie (FEAGA)

Le FEAGA ressemble à l'actuelle section «Garantie» du fonds agricole commun (FEOGA). Il doit financer comme jusqu'à présent les mesures relatives à l'intervention, aux restitutions à l'exportation, aux paiements directs, aux actions d'information et de promotion. Les mesures d'aide au développement rural actuelles ne passent plus par le FEAGA. À l'avenir, c'est le FEADER qui en sera responsable.

2.1.4   Le nouveau Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER)

À l'avenir, toutes les mesures de développement rural devront être financées par le nouveau fonds FEADER, ce qui permettra de simplifier le financement du deuxième pilier. Le fonds doit regrouper les crédits du FEOGA section «Orientation» et les moyens destinés au développement rural du FEOGA section «Garantie». Avec les ressources de la modulation (1er pilier de la PAC) qui résultent des abattements prévus par l'article 10 du règlement (CE) no1782/2003, le budget du développement rural devrait s'élever selon les estimations de la Commission européenne à 14,2 milliards d'euros au total en 2013 (pour l'Union à 27, sur la base des prix 2004).

2.2   Exécution des paiements et contrôles

2.2.1   Organismes payeurs

La Commission propose que la gestion continue d'être assurée par les organismes payeurs mis en place par les États membres. Les organismes payeurs sont les services ou organismes agréés des États membres qui ont pour mission le contrôle de l'éligibilité des demandes, la comptabilité des paiements effectués, et la présentation des documents requis à la Commission.

2.2.2   Modalités de paiement et engagement des fonds

Les paiements du FEAGA et du FEADER doivent s'effectuer respectivement tous les mois et tous les trimestres. Selon la proposition de règlement, les engagements des fonds du FEADER sont effectués par programme et pour plusieurs années, ils sont divisés en tranches annuelles. La règle «n+2» s'applique ainsi que le dégagement d'office de l'engagement des fonds à l'issue de cette période. La règle «n+2» signifie que les moyens alloués dans le cadre d'un programme doivent être dépensés avant la fin de la deuxième année suivant leur allocation (n = année de l'allocation des moyens).

2.2.3   Communication d'informations à la Commission

Les États membres doivent transmettre à la Commission les déclarations de dépenses, ainsi que, au terme de l'exercice budgétaire, les comptes annuels et une certification concernant l'intégralité, l'exactitude et la véracité des comptes transmis. À cela doit venir s'ajouter une déclaration d'assurance signée par le responsable de l'organisme payeur. La Commission propose que les organismes payeurs établissent en outre des comptes annuels séparés selon les programmes pour les dépenses du FEADER.

2.2.4   Apurement comptable et de conformité et rapport financier

Selon la proposition de règlement, la Commission clôture les comptes des organismes payeurs avant le 30 avril. La décision d'apurement des comptes couvre l'intégralité, l'exactitude et la véracité des comptes transmis. La Commission doit vérifier, comme dans la procédure actuelle, si des sommes doivent être écartées du financement communautaire (apurement de conformité) et, dans l'affirmative, détermine lesquelles. Une nouveauté réside dans l'allongement des délais de correction financière qui passent de 24 à 36 mois. La Commission doit présenter un rapport financier sur la gestion des fonds au Parlement européen et au Conseil tous les ans avant le 1er septembre (jusque-là: 1er juillet).

3.   Observations générales

3.1   Le soutien doit être acceptable et compréhensible pour la population

Le CESE est conscient du fait que les moyens financiers de la politique agricole commune représentent une part importante du budget total de l'UE, même si cette part diminue progressivement. Le CESE considère d'autant plus indispensable que les aides à l'agriculture et aux zones rurales soient acceptables et compréhensibles pour la population. Pour cela, le CESE considère qu'il faut remplir deux conditions:

Les paiements doivent parvenir aux bénéficiaires finals en ayant subi aussi peu de réductions que possible.

Un contrôle efficace doit permettre de prévenir les abus.

3.2   Approches innovantes pour simplifier la gestion

Le CESE considère qu'il y a dans la proposition à l'examen différentes approches tout à fait innovantes pour une meilleure gestion et simplification budgétaires. Il estime que le passage à un système de deux fonds dont les contenus sont clairement délimités est une bonne décision. Le règlement permet de nets progrès sur la voie de la simplification. Le financement de la politique agricole commune est réglementé par une seule base juridique. Un système de contrôle unique est introduit à la place des deux systèmes en vigueur jusqu'à présent. Les différents systèmes de gestion financière applicables aux mesures en faveur du développement rural sont uniformisés. Un deuxième système de gestion financière applicable aux mesures FEAGA demeure toutefois. La proposition de règlement relative au soutien au développement rural remplace les cinq systèmes de programmation par un seul système, et diminue le nombre des programmes. Le CESE prend acte de ces simplifications qui seront particulièrement significatives pour l'administration bruxelloise.

3.3   La simplification doit être perceptible pour les bénéficiaires

Cependant, le CESE considère que la simplification devrait absolument être perceptible à tous les niveaux. L'UE, aussi bien que les États membres et les utilisateurs finals doivent en bénéficier. Le CESE attache une importance particulière à ce qu'une simplification des procédures bureaucratiques aille jusqu'au bout de la chaîne administrative, jusqu'aux agriculteurs. La situation actuelle des agriculteurs européens est caractérisée par le poids de la bureaucratie qui s'accompagne souvent de retards dans le versement des aides. Ce fut par exemple le cas d'une manière extrême avec SAPARD (aides préadhésion pour l'agriculture et les zones rurales des pays candidats), ce que la Cour de justice européenne a d'ailleurs récemment critiqué. Il y a cependant très peu de risque que des sommes versées à tort à des agriculteurs ne puissent pas être récupérées. C'est pourquoi le CESE estime qu'il est impératif de parvenir à une aide rapide et aussi peu compliquée que possible au niveau des bénéficiaires finals.

3.4   La charge administrative peut être amoindrie

L'objectif de simplification est certes atteint dans le cas de la Commission mais il ne l'est que de manière insuffisante dans le cas des États membres. Certaines parties du règlement vont même à l'encontre de l'objectif de simplification et accroissent la charge administrative. Le CESE regrette que les organismes payeurs doivent continuer à utiliser deux systèmes de gestion financière du fait des différentes modalités de paiement et d'engagement des fonds. C'est pourquoi il faudrait absolument veiller à ce que ces deux systèmes soient rationalisés afin que la charge reste à un niveau aussi minime que possible. De ce fait, d'autres adaptations sont nécessaires, en particulier dans le cas du règlement concernant le soutien aux zones rurales. La fourniture de documents supplémentaires représente une charge de plus pour les États membres.

3.5   Les États membres sont davantage sollicités

La proposition de la Commission à l'examen implique une augmentation de la coresponsabilité financière des États membres en raison de l'allongement du délai de la période d'imputation, du durcissement de la réglementation relative aux délais, et du recouvrement de fonds par la Commission. Le CESE se félicite en principe que du fait de la disposition réglementaire sur le recouvrement de fonds, la responsabilité des subventions versées n'incombe pas uniquement à l'UE mais aussi aux États membres. Dans l'intérêt d'une utilisation des ressources efficace et transparente, les aides versées à tort doivent pouvoir être recouvrées, même après un long délai. Compte tenu des réserves exprimées par de nombreux États membres à l'égard de leur coresponsabilité accrue, le CESE veillera avec la plus grande attention à ce que ces États ne se désintéressent pas des programmes, au détriment des bénéficiaires finals potentiels. Une plus grande rigueur est également de mise de la part des États membres en ce qui concerne le délai plus sévère imposé pour les paiements. Le CESE se félicite de la limitation des délais de paiement, mais estime qu'un délai aussi court est excessif; c'est pourquoi il invite la Commission à reconsidérer les délais prévus.

3.6   Les «méta-aides» doivent rester exceptionnelles

Le CESE fait observer que l'extension de l'assistance technique induit une réduction des ressources destinées au véritable objectif du fonds, l'aide à l'agriculture et au développement rural. Il conviendrait que ces «méta-aides», c'est-à-dire l'appui aux institutions et aux structures qui mettent en œuvre l'aide proprement dite, ne prennent pas de proportions démesurées. Elles doivent au contraire rester limitées aux véritables nécessités. Dans ce contexte, le CESE déplore particulièrement les aides communautaires à la mise en place ou au renforcement de structures administratives et de contrôle d'un État membre, tâches qui incombent indubitablement aux États membres. Le CESE propose de n'effectuer une telle extension de l'aide technique que dans quelques cas exceptionnels et pour une durée limitée. Le CESE demande que dans de tels cas la Commission rende compte de ses interventions, afin que ces aides puissent être strictement contrôlées.

4.   Observations particulières

4.1   Dénomination du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER)

Dans la version allemande du règlement concernant le soutien au développement rural, le nouveau Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) porte un nom différent. Le CESE demande d'éviter ces différentes désignations et d'uniformiser la dénomination du Fonds dans les textes réglementaires.

4.2   Charge administrative

4.2.1   Extension du mécanisme de certification (art. 7)

L'extension du mécanisme de certification aux systèmes de suivi (art. 7) induit une charge administrative supplémentaire. L'organisme de certification contrôlait jusque-là l'intégralité, l'exactitude et la véracité des comptes annuels transmis à la Commission. Il est maintenant responsable de la certification «des systèmes de gestion, de suivi et de contrôle mis en place par les organismes payeurs agréés, ainsi que des comptes annuels de ces derniers». Le CESE demande que la nécessité d'une telle certification soit expliquée. L'objectif devrait être de concentrer de façon uniforme le travail des organismes de certification sur la certification des dépenses effectuées par les organismes payeurs.

4.2.2   Organisation des comptes annuels (art. 8)

Des comptes annuels doivent être établis pour les paiements effectués sur le nouveau Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) mais le système de financement (engagement des fonds, préfinancements, paiements intermédiaires, paiements des soldes) est globalement organisé en fonction de la durée des programmes. Le CESE redoute que les organismes payeurs doivent faire état de leurs dépenses à la fois dans les comptes annuels et lors de la clôture générale d'un programme, ce qui exigerait une charge accrue de travail. Les comptes annuels doivent être acceptés au cas par cas.

Les organismes payeurs doivent de plus transmettre des comptes annuels séparés pour les dépenses de chacun des programmes du FEADER. Les organismes de certification qui devaient jusque-là fournir des rapports dans le cadre des comptes annuels doivent maintenant le faire pour des rapports annuels différents. Le CESE regrette que la Commission ne soit pas parvenue à une simplification plus grande mais considère que la charge est acceptable.

4.2.3   Documents supplémentaires (art. 8)

Une déclaration d'assurance signée par le responsable de l'organisme payeur vient s'ajouter aux comptes annuels. Le CESE n'en voit pas l'utilité. Il existe déjà un système de contrôle dans le cadre de l'organisation des organismes payeurs et des organismes de certification. Selon le CESE, une certification de la conformité des informations par le responsable de l'organisme payeur devrait suffire.

4.3   Financement

4.3.1   Extension du financement de l'assistance technique (art. 5)

Le financement de l'assistance technique doit être élargi à l'analyse, à la gestion, au suivi et à la mise en œuvre de la politique agricole commune, et à la mise en place de systèmes de contrôle et d'assistance technique et administrative. Viennent s'y ajouter le financement d'agences exécutives conformément au règlement (CE) no58/2003 et celui d'actions relatives à la dissémination, à la sensibilisation, à la promotion de la coopération et aux échanges d'expériences au niveau de la Communauté, effectuées dans le cadre du développement rural, y compris la mise en réseau des acteurs concernés. Ce financement doit être assuré dans le cadre de la gestion centrale. Le CESE se montre très critique à l'égard du soutien apporté par la Communauté à l'administration d'un État membre.

Il estime en revanche justifié que la promotion de la mise en réseau soit dorénavant du ressort de la Commission.

4.3.2   Recouvrement de montants (art. 32, art. 33, art. 35)

La participation des États membres aux conséquences financières d'une absence de recouvrement est renforcée. La Commission propose que les sommes à récupérer puissent être imputées à l'État membre s'il n'a pas engagé toutes les procédures administratives ou judiciaires de recouvrement (dans le cas des paiements du FEADER, l'État membre dispose d'un an après le premier acte de constat administratif ou judiciaire). Ce n'était jusque-là pas possible. Lorsqu'un recouvrement n'a pas eu lieu dans un délai de quatre ans (ou de six ans lorsque le recouvrement fait l'objet d'une action devant les juridictions nationales), les conséquences financières sont supportées à hauteur de 50 % par l'État membre concerné. Dans le système actuel, seule la Communauté assume les conséquences financières. Le CESE se félicite d'une manière générale que la responsabilité des paiements ne soit pas assumée par la seule Commission mais aussi par les États membres. Cela pourrait amener les États membres à améliorer l'organisation des structures de soutien et de leur contrôle. La coresponsabilité financière accrue ne doit toutefois pas conduire à ce que les États membres se désintéressent des programmes. Sachant que la durée de la procédure peut dépasser 4 ou 6 ans, le CESE propose de reconsidérer la durée et l'ampleur de la participation des États membres.

4.3.3   Limitation du préfinancement à 7 % (art. 25)

L'article 25 prévoit de limiter à 7 % de la participation du FEADER le préfinancement que la Commission paie à l'organisme payeur désigné par l'État membre suite à l'adoption d'un programme de développement rural. Le CESE juge cette limitation acceptable, étant donné que de telles limitations existent déjà et qu'il n'est pas à craindre que soit porté préjudice à la solvabilité des organismes payeurs.

4.4   Délais (art. 16)

L'article 16 prévoit que les retards de paiement des États membres soient définitivement limités au 15 octobre de l'année budgétaire concernée. Dans une certaine mesure, le paiement d'arriérés est inévitable (par exemple dans le cas de jugements). Les administrations ont besoin d'un plus grand laps de temps en particulier du fait du passage au nouveau système de paiement (découplé) par exploitation. Pour cette raison, le CESE considère que la date du 15 octobre est mal choisie.

4.5   Délai de refus de financement (art. 31)

L'article 31 (apurement de conformité) prévoit que la Commission peut refuser des financements dans certaines conditions (non-conformité avec les règles communautaires, recherche d'un accord avec l'État membre). Ceci ne concerne pas les dépenses qui ont été effectuées plus de trente-six mois avant que la Commission ait notifié par écrit à l'État membre concerné les résultats des vérifications. Ce «délai de prescription» s'élève jusqu'à présent à 24 mois. Cette modification donne plus de moyens à la Commission pour éviter les paiements non conformes au droit communautaire. Le CESE considère cependant pertinent que le laps de temps prévu pour la vérification de la conformité soit assez court, comme celui en vigueur dans la réglementation actuelle. Une intervention précoce de l'UE sert aussi la prévention, et discipline les États membres.

4.6   Réduction des paiements par la Commission (art. 17)

Dans l'article 17, la Commission se réserve la possibilité de réduire ou de suspendre les paiements mensuels aux États membres. En plus de la possibilité dont dispose la Commission dans le cadre du rapport annuel d'exécution d'exiger le remboursement des paiements ou de ne pas les effectuer, il lui est dorénavant possible de réduire temporairement les subventions si une utilisation manifestement abusive des fonds communautaires est constatée. Une telle procédure existe déjà dans le système actuel. Le CESE estime qu'il faut soutenir la mise en place du cadre légal correspondant.

Bruxelles, le 9 février 2005.

La Présidente

du Comité économique et social européen

Anne-Marie SIGMUND


8.9.2005   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 221/44


Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Conseil modifiant le règlement (CEE) no 2759/75, le règlement (CEE) no 2771/75, le règlement (CEE) no 2777/75, le règlement (CE) no 1254/1999 et le règlement (CE) no 2529/2001 en ce qui concerne les mesures exceptionnelles de soutien du marché»

[COM(2004) 712 final — 2004/0254 (CNS)]

(2005/C 221/10)

Le 3 décembre 2004, le Conseil, conformément à l'article 37 du traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social européen sur la proposition susmentionnée.

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 13 janvier 2005 (rapporteur: M. Leif E. NIELSEN).

Lors de sa 414ème session plénière des 9 et 10 février 2005 (séance du 9 février 2005), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 135 voix pour et 6 abstentions.

1.   Historique

1.1

L'apparition de graves épizooties contagieuses telles que l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB), la fièvre aphteuse, la peste porcine (PPC) et la maladie de Newcastle a conduit à des crises répétées sur les marchés de produits animaux dans l'Union européenne. L'apparition de ces épizooties s'est traduite notamment par des abattages d'animaux ainsi que par des restrictions aux échanges afin d'éviter toute propagation. En règle générale, les frais liés à l'élimination de ces épizooties ont été pris en charge jusqu'ici par le Fonds vétérinaire à concurrence de 50 % des dépenses supportées par les États membres.

1.2

À cela s'ajoute le fait que le marché pour ces produits a souffert notamment des interdictions de vente et des zones de restriction. Compte tenu de la situation, les organisations de marché pour la viande de porc, les œufs, la viande de volaille, la viande de bœuf, le lait et les produits laitiers, de même que pour les viandes ovine et caprine, prévoient la possibilité de mesures de soutien au marché. Une condition importante de l'application de ces mesures exceptionnelles est que ces mesures ne peuvent être prises que si les États membres ont pris des mesures vétérinaires et sanitaires pour permettre de mettre fin rapidement aux épizooties et dans la mesure et pour la durée strictement nécessaire pour le soutien de ce marché.

1.3

Les mesures d'exception adoptées par la Commission dans le cadre de la procédure de gestion, ont été à l'origine entièrement prises en charge par le budget communautaire, notamment dans le cas de la peste porcine à la fin des années 80 et au début des années 90. C'est en 1992, lors d'une épidémie de peste porcine, que l'on a eu recours pour la première fois au cofinancement national des dépenses. À la suite du flou relatif au taux de ce financement, la Commission a décidé en 1994 de fixer ce taux à 70 % pour le financement communautaire, en précisant le nombre maximal d'animaux. Plus tard, le même taux a été utilisé pour les mesures dans le secteur de la viande bovine dans le cadre de la lutte contre l'ESB et la fièvre aphteuse. Depuis 2001, la participation des États membres au cofinancement est de 50 %, ce qui correspond à l'exigence de parallélisme entre le cofinancement des mesures vétérinaires et celui des mesures de soutien au marché formulée par la Cour des comptes européenne.

1.4

En 2003, à la demande de l'Allemagne, la Cour a refusé à la Commission le droit d'établir un cofinancement national de 30 %; l'arrêt de la Cour portait sur une affaire concernant la réglementation relative à l'achat de bétail en rapport avec l'ESB. (1) Conformément à cette décision, la Commission n'est pas fondée à poursuivre la pratique actuelle et propose dès lors un cofinancement national futur de 50 % par le biais d'une modification des organisations du marché pour la viande de porc, les œufs, la viande de volaille, la viande de bœuf et les produits laitiers, ainsi que pour les viandes ovine et caprine, qu'il s'agisse des mesures liées aux échanges intracommunautaires ou des exportations vers les marchés des pays tiers.

2.   Observations générales

2.1

Il est regrettable que depuis 1992 ni la Commission, ni les États membres n'aient respecté le principe général en vigueur jusqu'alors sur le financement communautaire à 100 % des mesures du «premier pilier» de la politique agricole commune, au nombre desquelles figurent les mesures mises en oeuvre dans le cadre des organisations communes de marché. Il est dans la nature des choses que le Conseil, en adoptant la proposition actuelle, s'écarte de ce principe qu'il a lui-même introduit. Toutefois, comme l'établit la Cour de justice dans l'affaire en question, la Commission ne peut déroger sans autorisation expresse aux décisions du Conseil, fût-ce avec le concours des États membres dans les comités de gestion respectifs.

2.2

Selon l'ampleur et la durée des épizooties, les mesures concernées peuvent entraîner des dépenses considérables, dépenses qui devront être, pour l'essentiel, financées par les fonds publics. La question de la répartition entre l'Union européenne et les États membres touche en premier lieu à la solidarité financière entre les États membres. Dans le cas du cofinancement national, certains États membres seront plus disposés — ou auront davantage de possibilités — que d'autres pour prendre en charge ces dépenses. Certains États membres répercuteront directement ou indirectement les coûts sur les entreprises, ce qui, comme on l'a vu lors de la crise de la vache folle, aura pour conséquence une importante distorsion du marché.

2.3

La Commission estime que les États membres, par le biais du cofinancement, consentiront un effort plus important afin de lutter contre les épizooties et d'en empêcher l'apparition. Même si le CESE comprend cet argument, il ne peut exclure que dans certaines situations, cette exigence retarde, voire rende plus difficile la prise de décisions, ce qui contrariera l'efficacité de la lutte.

2.4

De même, le CESE comprend les arguments de la Commission selon lesquels la proposition reviendra à poursuivre la pratique en vigueur depuis 1992 et garantira le parallélisme entre les mesures mises en œuvre dans le cadre du Fonds vétérinaire et celles adoptées dans le cadre des organisations de marchés.

2.5

Il n'en reste pas moins, de l'avis du CESE, que les dépenses pour les mesures exceptionnelles dans le cadre des organisations de marchés, fixées à l'origine par le Conseil, doivent être vues sous l'angle de la responsabilité commune et de la solidarité financière. Le CESE estime que toute dérogation à ce principe risque d'entraîner des disparités en ce qui concerne la lutte contre les épizooties dans les différents États membres; or ces épizooties, en dépit de l'efficacité des contrôles et des mesures préventives, peuvent survenir de manière fortuite et imprévisible. Les répercussions sur le marché frappent également les autres États membres. En outre, le cofinancement national dans ce domaine entraîne un risque de contagion dans d'autres domaines et l'on risque fort d'assister par la suite à un regain de renationalisation de la politique agricole commune.

2.6

Si, en dépit de ces arguments, la proposition de la Commission devait recueillir un soutien, vouloir traiter la question de la contribution financière des États membres dans le cadre de ce règlement selon les dispositions du traité sur les aides d'État constituerait une charge sur le plan administratif et serait impossible à justifier sur le plan technique. Il eût été préférable d'appliquer dès le début la proposition de la Commission sur la dispense de la procédure de notification.

3.   Conclusion

3.1

Le CESE se prononce en faveur du maintien du principe de la pleine et entière solidarité communautaire pour les mesures exceptionnelles dans le cadre des organisations de marché; il rejette dès lors la proposition de la Commission de porter à 50 % le cofinancement par les États membres.

Bruxelles, le 9 février 2005.

La Présidente

du Comité économique et social européen

Anne-Marie SIGMUND


(1)  Arrêt du 30 septembre 2003 dans l'affaire C-239/01, recueil des décisions 2003 I-10333.


8.9.2005   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 221/46


Avis du Comité économique et social européen sur «Pékin, 10 ans après: évaluation des progrès accomplis en matière d'égalité femmes-hommes en Europe et dans les pays en développement»

(2005/C 221/11)

Le 16 décembre 2004, le Comité économique et social européen a décidé, conformément aux dispositions de l'article 29, paragraphe 2, du règlement intérieur, d'élaborer un avis d'initiative sur le thème: «Pékin, 10 ans après: évaluation des progrès accomplis en matière d'égalité femmes-hommes en Europe et dans les pays en développement».

La section spécialisée «Relations extérieures», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 12 janvier 2005 (rapporteuse: Mme FLORIO).

Lors de sa 414ème session plénière des 9 et 10 février 2005 (séance du 9 février, le Comité économique et social européen a adopté l'avis suivant par 135 voix pour, 1 voix contre et 6 abstentions.

1.   Introduction

1.1

Du 28 février au 11 mars 2005, la 49ème session de la Commission de la condition de la femme des Nations unies sera consacrée à l'évaluation de la mise en oeuvre du programme d'action et de la Déclaration de Beijing approuvés lors de la Quatrième conférence mondiale sur les femmes (Beijing, 1995) et des documents approuvés lors de la 23ème Session spéciale de l'Assemblée générale «Femmes 2000: Égalité entre les sexes, développement et paix pour le XXIème siècle» (New York, 2000) qui avait donné lieu à une première évaluation des progrès accomplis et des obstacles rencontrés sur la route vers l'égalité entre les femmes et les hommes.

1.2

À cette occasion, l'Assemblée générale a approuvé une résolution intitulée «Nouvelles mesures et initiatives destinées à appliquer la Déclaration et le Programme d'action de Beijing», et a adopté une déclaration politique par laquelle les États membres se sont engagés à une nouvelle rencontre, dix ans après l'adoption du programme d'action, afin d'évaluer les progrès accomplis et d'envisager le lancement de nouvelles activités.

1.3

Conformément au programme de travail pluriannuel de la Commission de la condition de la femme, les travaux de la 49ème session se concentreront sur les progrès accomplis dans les douze secteurs mis en évidence par le programme d'action ainsi que sur l'identification des défis qui demeurent et de nouvelles stratégies pour la promotion et l'autonomisation des femmes et des fillettes. Dans le souci de favoriser le dialogue, la session sera ouverte à la participation la plus large possible des délégations des États membres, de la société civile et des organisations internationales.

1.4

L'engagement des Nations unies a été déterminant pour conférer une dimension internationale au problème de l'égalité des droits femmes-hommes: en 1975 a eu lieu la première conférence mondiale sur les femmes, lors de laquelle a été proclamée la Décennie de la Femme (Mexico). C'est lors de la deuxième conférence (conférence «de la mi-décennie», tenue à Copenhague en 1980), que les gouvernements (57) ont commencé à signer la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes (CEDAW, 1979), véritable jalon sur le difficile parcours vers l'égalité de genre. La troisième conférence, tenue à Nairobi en 1985, a approuvé le plan d'action intitulé «Stratégies prospectives d'action pour la promotion de la femme» dans lequel les gouvernements et les organisations internationales proclament l'objectif de l'égalité.

1.5

En l'an 2000, un pas supplémentaire a été accompli vers la reconnaissance des spécificités des femmes et de leur rôle avec la résolution 1325 du Conseil de sécurité des Nations unies sur les femmes, la paix et la sécurité. Cette résolution reconnaît que la guerre a un impact différent sur les femmes et confirme la nécessité de renforcer leur rôle dans les processus décisionnels relatifs à la prévention et à la résolution des conflits. D'une manière plus générale, depuis plus d'une décennie, la question de la promotion des femmes est prise en considération dans les conclusions de toutes les grandes conférences et réunions internationales organisées dans le cadre des Nations unies (1).

1.6

Un autre événement important est le Sommet du millénaire des Nations unies, tenu en septembre 2000, lors duquel les États membres ont fixé huit objectifs (Les objectifs du millénaire pour le développement) clairs et mesurables pour lutter contre la pauvreté, la faim, la maladie et la dégradation de l'environnement d'ici à 2015. La Déclaration du millénaire répond également à la nécessité d'élaborer une liste cohérente de priorités sur la base de celles identifiées lors des différentes Conférences et Sommets convoqués au niveau international au cours des dix années précédentes. Parmi ces objectifs, le troisième est consacré à la promotion de l'égalité des sexes et de l'autonomisation des femmes et est étroitement lié à la formation et à l'éducation, alors que le cinquième concerne la santé reproductive. L'aspect de l'égalité femmes-hommes est toutefois commun aux huit objectifs.

2.   Observations générales

2.1

Bien que le système des Nations unies ait établi un cadre législatif important pour la réalisation de l'égalité entre les femmes et les hommes, l'on constate parfois un manque de cohérence entre les intentions formulées sur le papier et la mise en oeuvre des principes au niveau des différents États membres et de leurs politiques commerciale et de développement. Dans la pratique, l'affirmation des droits civils, économiques, sociaux et politiques des femmes est souvent compromise par des politiques macroéconomiques et des accords commerciaux inspirés de principes néolibéralistes qui ne prennent pas du tout en compte la dimension de genre.

2.2

Par ailleurs, il est indubitable que la complexité de la situation internationale ne crée pas des conditions favorables à la promotion de la situation des femmes, au contraire: elles risquent de voir s'éroder de manière persistante les acquis obtenus au cours des années précédentes.

2.3

Les conflits en cours ne cessent d'affaiblir la situation des femmes et la rendent de plus en plus difficile.

2.4

La violence domestique existe encore aux quatre coins du monde, et touche les femmes indépendamment de leur âge, de leur classe sociale ou de leur religion.

2.5

Aussi est-il important de réaffirmer que l'égalité femmes-hommes et la défense des droits des femmes constituent un objectif prioritaire et un outil destiné à assurer un développement égal, une meilleure redistribution des richesses, une croissance économique durable et le renforcement des systèmes de protection des couches les plus vulnérables de la population.

3.   Le rôle du Comité économique et social

3.1

Il nous paraît important que le Comité économique et social élabore un document dans le but d'apporter sa contribution à l'évaluation en cours des progrès accomplis par l'Union européenne concernant l'égalité entre les femmes et les hommes.

3.2

À cet égard, il convient de rappeler que le Comité a toujours suivi avec le plus grand intérêt les activités visant à améliorer le statut de la femme dans la société, que ce soit par le biais de ses nombreux avis ou en encourageant lui-même diverses initiatives. S'agissant plus particulièrement de la Quatrième conférence sur les femmes (Beijing, 1995) et du suivi de celle-ci (Beijing +5), il a apporté sa contribution en élaborant deux avis (EXT/131 et REX/033) dans lesquels il a notamment souligné l'importance qu'il accorde au fait qu'une délégation du Comité participe aux travaux des Nations unies.

3.3

En outre, le Comité a joué un rôle important dans le cadre de la coopération avec les institutions européennes — principalement le Conseil, le Parlement et la Commission — en assurant le suivi de la multitude d'initiatives produites ces dernières années par l'Union européenne sur le thème de l'égalité entre les femmes et les hommes pour tenter de relever les défis et d'éliminer les obstacles identifiés à Beijing.

3.4

Dans le contexte ainsi tracé, nous considérons qu'en procédant à un examen des progrès accomplis et des obstacles rencontrés depuis la Quatrième conférence, le Comité pourrait apporter une contribution significative à l'intégration systématique des questions spécifiquement liées aux femmes dans un nombre croissant de secteurs de la politique et de la société européenne.

3.5

En outre, étant donné que l'Union européenne doit jouer un rôle moteur sur la scène internationale et assumer les responsabilités importantes qui y sont liées, nous nous proposons de définir, dans cet avis, de quelle manière l'UE peut contribuer à améliorer les conditions de vie et la promotion des femmes dans le monde grâce à ses politiques commerciales, de coopération et de développement.

4.   L'Union européenne

4.1

Dans l'Union européenne, le principe de l'égalité entre les femmes et les hommes, déjà inscrit dans le Traité, a été par la suite codifié par le Traité d'Amsterdam. Celui-ci adopte une «approche combinée» qui prévoit, d'une part, l'inclusion de la dimension de genre dans toutes les politiques communautaires et, d'autre part, la mise en oeuvre d'actions spécifiques en faveur des femmes. La question de l'égalité des chances entre les hommes et les femmes avait toutefois déjà été introduite dans la politique de cohésion économique et sociale de la Communauté et constituait, dès 1994, l'un des principaux objectifs des Fonds structurels.

4.2

L'UE a adopté une approche intégrée en faisant une distinction entre les instruments législatifs et financiers d'une part et l'application de la méthode ouverte de coordination ouverte dans les politiques sociales d'autre part. Parmi les derniers instruments adoptés au sein de l'UE pour réaliser l'égalité de genre figurent la stratégie-cadre en matière d'égalité entre les femmes et les hommes (2001-2006) ainsi que les programmes de travail annuels y relatifs et les Fonds structurels.

4.3

La stratégie-cadre en matière d'égalité entre les femmes et les hommes (2001-2005) vise à coordonner les activités et programmes développés jusque là sur une base sectorielle. Elle repose sur l'approche combinée d'Amsterdam, afin d'assurer davantage de cohérence, notamment grâce à la mise au point d'indicateurs fiables et d'un système de contrôle, d'évaluation et de diffusion des résultats obtenus.

4.4

La stratégie en faveur de l'égalité entre les femmes et les hommes identifie essentiellement cinq domaines d'interventions/objectifs, qui sont étroitement liés entre eux: la vie économique (objectif lié à la stratégie européenne pour l'emploi et aux Fonds structurels ainsi qu'à l'intégration de la dimension de genre dans toutes les politiques ayant un impact sur la place des femmes dans l'économie); la participation et la représentation (objectif lié à la prise de décision); les droits sociaux (objectif relatif à la vie quotidienne et aux disparités des systèmes de protection sociale); la vie civile (objectif lié aux droits humains et aux libertés fondamentales, qui met plus particulièrement l'accent sur la violence contre les femmes et leur trafic à des fins sexuelles); le changement des rôles et les stéréotypes (objectif lié au système culturel et aux médias).

4.5

Les politiques en faveur de l'égalité de genre ont également été renforcées grâce aux Fonds structurels. Le règlement des Fonds pour la période de 2000 à 2006 se base sur une analyse critique soigneuse des mesures en faveur de l'égalité des chances et de leurs points faibles, et adopte l'approche combinée prévue par le traité d'Amsterdam. Par ailleurs, les Fonds structurels, et plus particulièrement le Fonds social européen, ont toujours été considérés comme le principal instrument de la stratégie européenne en faveur de l'emploi; les nouvelles orientations pour l'emploi, approuvées en juillet 2003, considèrent l'égalité de genre comme un aspect horizontal commun à tous les objectifs, l'égalité entre les hommes et les femmes constituant une des orientations spécifiques.

4.6

Des avancées sensibles ont été accomplies dans le cadre du Fonds social européen, qui s'occupe essentiellement des politiques de l'emploi et de la formation. Les efforts dans ce secteur se sont principalement concentrés sur l'amélioration de l'accès, de la participation et de la situation des femmes sur le marché de l'emploi (axe E) et sur la possibilité de concilier vie professionnelle et vie familiale. Des statistiques sont disponibles concernant des exemples positifs encourageants dans ce domaine. Ainsi, le FSE a repris à son compte d'une part l'objectifs quantitatif adopté par le Conseil européen de Lisbonne de 2000 en vertu duquel la proportion de femmes actives doit passer de 51 % (en 2000) à 60 %, et d'autre part celui du Conseil européen de Barcelone de 2202 selon lequel il convient d'assurer des structures d'accueil préscolaire pour 90 % des enfants ayant entre trois ans et l'âge de la scolarité obligatoire et pour au moins 33 % des enfants de moins de trois ans.

4.7

Toutefois, les mesures visant à améliorer la qualité du travail et les perspectives de carrière, à promouvoir l'esprit d'entreprise chez les femmes, à réduire les écarts de rémunération et à augmenter la présence des femmes dans le secteur des nouvelles technologies restent sporadiques. S'agissant de la conciliation de la vie privée et de la vie professionnelle, plusieurs mesures ont été prises concernant les structures d'accueil des enfants mais très peu sont explicitement destinées aux personnes âgées ou aux membres de la famille dépendants.

4.8

La prise en compte de la dimension de genre reste très limitée dans d'autres Fonds, plus particulièrement ceux relatifs à l'agriculture et à la pêche, secteurs dans lesquels les femmes sont traditionnellement sous-représentées même si elles participent activement à leur développement. Aussi des inégalités profondes subsistent-elles dans ces secteurs et la contribution des femmes à la communauté y est-elle sous-évaluée, notamment en matière de protection accrue de l'environnement.

4.9

Différents programmes de financement spécifiques et initiatives ont été lancés à l'appui des politiques communautaires, par exemple NOW (marché du travail), STOP (renforcement de la coopération dans le cadre de la lutte contre le trafic des femmes et des enfants), DAPHNE (amélioration de l'information et de la protection des victimes de violences), ainsi que Femmes et science (Programme-cadre de recherche et développement) dans le secteur des nouvelles technologies. Par ailleurs, la stratégie-cadre se propose de renforcer l'intégration de la dimension de genre dans différentes initiatives communautaires telles que Equal, Interreg, Urban, Leader ou, dans le secteur culturel, Leonardo, Socrates, Youth, Culture, etc.

4.10

Le rapport de la Commission sur l'égalité entre les femmes et les hommes (COM(2004) 115) souligne que l'Union européenne dispose déjà d'une législation en la matière assez développée (2), étayée par une jurisprudence étendue. Par ailleurs, un projet de Directive unique concernant la mise en oeuvre du principe d'égalité des chances et de traitement pour les femmes et les hommes en matière d'emploi et d'activité professionnelle est en cours d'élaboration. Il devrait harmoniser et systématiser la législation en vigueur dans ce domaine.

4.11

Le Conseil européen des ministres de l'emploi et des affaires sociales, qui s'est tenu récemment sous la présidence hollandaise, s'est exprimé dans ce sens, puisqu'il a indiqué que la directive unique sur l'égalité de traitement devait surtout porter sur des secteurs tels que l'égalité de rémunération, l'égalité des chances concernant l'accès à l'emploi, l'égalité de traitement dans le cadre des systèmes de protection sociale, de la formation et des perspectives de carrière, ainsi qu'en ce qui concerne la charge de la preuve en cas de discrimination fondée sur le sexe.

4.12

Le CESE a quant à lui examiné la proposition de directive concernant la mise en oeuvre du principe d'égalité de traitement en matière d'accès aux biens et services (2003/0265(CNS) (cfr. avis … ) (3), et identifié certaines lacunes importantes auxquelles il conviendra de remédier dans un avenir proche.

4.13

En outre, à la suite de l'adoption du programme d'action de Beijing et du Conseil européen de Lisbonne, l'on a procédé, ces dernières années, à l'élaboration d'un plus grand nombre de statistiques sur l'égalité entre les femmes et les hommes, notamment sur la base de nouveaux indicateurs (par exemple dans les secteurs de la prise de décision, du marché du travail ou de la violence domestique), afin d'analyser réellement les problèmes et de contrôler l'impact des politiques et des actions mises en oeuvre. Aussi des progrès évidents ont-ils été accomplis dans le domaine statistique, même s'il reste encore beaucoup à faire pour pouvoir exercer un contrôle sérieux des différents secteurs. En effet, l'ampleur exacte des progrès accomplis ne pourra être évaluée que s'il est possible d'étudier et d'analyser les phénomènes et processus en cours d'un point sous l'angle quantitatif et qualitatif.

4.14

Par ailleurs, les budgets de genre — conçus pour appliquer les questions de genre aux procédures budgétaires — sont encore pratiquement inconnus au niveau européen comme au niveau national. Introduire la dimension de genre à tous les niveaux du processus d'élaboration budgétaire revient à reconnaître que les décisions des administrateurs ne sont pas neutres mais ont des répercussions différentes sur les hommes et sur les femmes. Dans ce sens, la budgétisation de genre se veut également un outil d'évaluation de l'impact des politiques, financements et taxations sur les femmes et les hommes.

4.15

Malheureusement, bien que les politiques communautaires en faveur des femmes aient été renforcées, des mesures supplémentaires s'imposent et les États membres doivent, en tant que principaux responsables de la mise en œuvre de ces politiques, mettre tout en oeuvre pour que les objectifs puissent effectivement être atteints.

4.16

S'il est vrai qu'en Europe, le taux de chômage parmi les femmes a diminué au cours des dernières années et s'élève désormais à 55,6 %, l'objectif fixé à Lisbonne est encore loin d'être atteint dans plusieurs pays, et les femmes sont venues grossir les rangs des travailleurs les plus vulnérables, précaires et la plupart du temps dépourvus de protection sociale. Dans de nombreux États, des discriminations salariales criantes subsistent, voire s'aggravent, entre les femmes et les hommes et la ségrégation verticale et horizontale reste malheureusement une réalité pour les femmes. Comme nous l'avons déjà mentionné, notamment en ce qui concerne la conciliation de la vie privée et de la vie professionnelle, les mesures semblent se concentrer exclusivement sur la garde des enfants, celles relatives aux autres proches dépendants étant quasiment inexistantes. En outre, le nombre d'États qui ont pris des mesures destinées à encourager le congé parental pour les pères ayant un emploi est très réduit.

4.17

Les disparités restent également importantes dans le secteur de la prise de décision. L'on en veut pour preuve le fait qu'au sein de l'UE, le collège des commissaires de la Commission européenne se compose de 22 hommes et 7 femmes (24 % seulement des commissaires), que le Parlement comprend 510 députés et 222 députées (30 % des membres seulement); au niveau national, la situation n'est pas plus brillante puisque le pourcentage moyen de femmes est inférieur à 25 % dans les parlements et dépasse à peine 20 % (4) dans les gouvernements. Au CESE, les femmes sont sous-représentées: sur 317 conseillers, 79 seulement sont des femmes (soit à peine 25 %).

5.   L'Union européenne et les pays tiers: coopération et commerce international en faveur des femmes

5.1

La question de l'égalité femmes-hommes est devenue un aspect à part entière des politiques de coopération et de développement de l'Union européenne. La communication de la Commission (COM(95) 423 final, du 18 septembre 1995) et la résolution du Conseil du 20 décembre 1995 sur l'intégration des questions de genre dans la coopération au développement ont servi de base à l'approbation d'un premier règlement en 1998 (CE no2836/98 du Conseil, du 22 décembre 1998), qui a été renouvelé pour la période de 2004 à 2006. Le nouveau texte (CE no806/2004) renforce les objectifs (favoriser l'intégration de la dimension de genre et prendre des mesures spécifiques en faveur des femmes afin de promouvoir l'égalité des sexes en tant que contribution importante à la réduction de la pauvreté dans le monde) et donne la priorité au contrôle des ressources et des services destinés aux femmes, notamment dans les domaines de l'éducation, de l'emploi et de la participation au processus de décision. Le règlement confirme également l'objectif consistant à soutenir les activités publiques et privées qui ont pour but de promouvoir l'égalité des sexes.

5.2

Le programme d'action pour l'intégration de l'égalité entre les femmes et les hommes dans la coopération au développement de la Communauté (2001-2006) (5) se propose de contribuer à réduire l'écart entre les principes énoncés et leur application dans la pratique grâce à l'élaboration d'une stratégie concrète et à la définition de domaines prioritaires: appui aux politiques macroéconomiques visant à réduire la pauvreté et aux programmes de développement social dans les secteurs de la santé et de l'éducation, la sécurité alimentaire et le développement rural durable, les transports, le renforcement des capacités institutionnelles et la bonne gouvernance, le commerce et le développement, la coopération et l'intégration régionale, la promotion de l'intégration de la dimension de genre dans tous les projets et programmes aux niveaux régional et national, la mise à disposition d'outils ainsi que l'organisation d'une formation appropriée en matière d'égalité entre les femmes et les hommes pour les personnels de la Commission européenne.

5.3

Le document de programmation relatif à la promotion de l'égalité entre les femmes et les hommes dans la politique de coopération pour la période 2005 à 2006 a identifié les domaines prioritaires d'intervention suivants: la promotion d'attitudes et de comportements positifs chez les adolescents afin de lutter contre la violence à l'encontre des femmes et des fillettes, la nécessité de donner une formation et un appui méthodologique aux principaux acteurs concernés dans les pays partenaires.

5.4

La Commission appuie des actions et projets destinés à promouvoir l'égalité entre les femmes et les hommes par le biais de la coopération bilatérale et régionale avec les Balkans occidentaux, l'Europe de l'Est et l'Asie centrale, la Méditerranée, l'Afrique, les Caraïbes, les pays du Pacifique et l'Amérique latine. D'autres aides financières sont octroyées sur une base thématique plutôt que géographique, pour autant qu'elles soient consacrées à la mise en œuvre de mesures dans ce secteur.

5.5

L'accord de Cotonou, signé le 23 juin 2000 avec les États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), constitue une autre étape importante dans l'évolution des relations de l'UE avec les États tiers. Cet accord, qui met l'accent sur le lien qui existe entre la politique, le commerce et le développement, introduit une dimension sociale notamment en promouvant la participation à part entière des acteurs non étatiques, y compris la société civile, aux stratégies de développement, établit que l'égalité entre les femmes et les hommes constitue l'une des thématiques à caractère transversale de l'accord et qu'elle doit dès lors être prise en compte de manière systématique (articles 8 et 31). Il est extrêmement positif que l'accord institue la participation des acteurs non étatiques aux différentes étapes de la programmation des documents stratégiques nationaux et nous espérons qu'une attention particulière sera réservée à l'inclusion des associations de femmes.

Par ailleurs, l'accord donne explicitement mandat au Comité d'organiser la consultation des milieux économiques et sociaux et institutionnalise son rôle d'interlocuteur privilégié.

5.6

Si l'association à part entière et la participation active des femmes aux politiques de développement constitue sans aucun doute un processus difficile et de longue haleine, nous considérons toutefois qu'il est important que toutes les institutions européennes restent extrêmement vigilantes afin que les principes énoncés sur le papier soient traduits en mesures concrètes.

5.7

De ce point de vue, il nous paraît essentiel que les politiques communautaires de cohésion économique et sociale se présentent comme un modèle susceptible d'être exporté dans le reste du monde et que l'UE s'engage à promouvoir et à appliquer leurs principes au niveau international dans le cadre de ses relations avec les pays tiers.

5.8

L'introduction de clauses spécifiques dans les accords commerciaux et de coopération peut certainement constituer un outil utile, de même que l'adoption de mesures positives à l'égard des pays qui respectent les droits des femmes.

5.9

Si la libéralisation du commerce a favorisé l'emploi des femmes dans les pays en développement, elle les a toutefois souvent reléguées parmi les travailleurs précaires, moins qualifiés, moins payés et privés de tout système de protection sociale. En outre, la libéralisation des échanges s'accompagne souvent de politiques d'ajustement structurel, recommandées ou imposées par les organismes internationaux qui, si elles ne sont pas assorties de mécanismes de protection sociale adaptés, sont difficiles à assumer pour les couches les plus faibles de la population, dans lesquelles les femmes sont souvent majoritaires.

5.10

En dépit de cela, ces politiques, en particulier les politiques commerciales, ne prennent pas encore suffisamment en compte les questions de genre. Compte tenu du fait qu'elles sont loin d'être neutres mais ont, au contraire, souvent un impact négatif sur les femmes, et que le développement économique d'un pays ne peut se faire au détriment de la justice sociale, il serait utile que ces politiques soient négociées en prenant notamment en compte l'intégration de la dimension de genre et que des systèmes d'évaluation d'impact soient introduits, tant au niveau macroéconomique que microéconomique.

6.   Conclusions et propositions

La coopération positive menée jusqu'ici par les institutions européennes a donné d'importants résultats en matière d'identification de politiques actives en faveur des femmes et de programmes et projets spécifiques qui ont contribué à leur insertion sur le marché de l'emploi, à la défense de leurs droits et à l'amélioration de leurs conditions de vie. Le CESE considère qu'il reste de nombreux domaines dans lesquels il convient d'intervenir, notamment:

La participation des femmes au processus de décision et leur représentation sont encore insuffisantes, que soit au sein des institutions européennes ou dans la plupart des États membres, aux niveaux national, régional et local. Elles devraient être encouragées dans l'ensemble des institutions, notamment par le bais d'une réflexion sur le système des quotas;

Des actions de formation visant à promouvoir l'intégration de la dimension de genre devraient être menées dans les institutions et les États membres, des niveaux de décision à ceux de mise en vigueur des politiques et des stratégies;

Il est indispensable d'effectuer des analyses de genre ciblées, de dresser des statistiques et de définir des indicateurs spécifiques pour définir les thématiques et améliorer les politiques et les stratégies d'intervention, ainsi que pour évaluer véritablement leur impact; il y a lieu de continuer à élaborer des statistiques désagrégées et à définir de nouveaux indicateurs;

Il conviendrait de procéder à une évaluation quantitative des ressources réservées aux actions positives en faveur des femmes dans le cadre de tous les Fonds et outils de financement de l'UE et des États membres, notamment et surtout en encourageant et en diffusant la budgétisation de genre;

La condition de base essentielle est l'affirmation de l'égalité des femmes en ce qui concerne le droit d'accès à l'éducation et à la formation, comme le prévoit notamment le troisième point des objectifs du millénaire pour le développement;

S'agissant des Fonds structurels, il conviendrait de renforcer les actions destinées aux femmes dans les secteurs de l'agriculture (FEOGA) et de la pêche (IFOP), et de les mettre éventuellement en relation avec la protection de l'environnement, un autre secteur dans lequel les politiques communautaires liées au genre laissent plutôt à désirer;

Il convient d'imprimer un nouvel élan aux politiques en faveur de l'esprit d'entreprise chez les femmes et de l'augmentation de leur présence dans le secteur des nouvelles technologies;

Il est nécessaire d'intensifier les actions de formation dans le domaine de la société de la connaissance afin que celle-ci ne se convertisse pas à l'avenir en un lieu de discrimination et d'exclusion des femmes, lesquelles peuvent au contraire contribuer dans une large mesure à la réalisation des objectifs fixés par la stratégie de Lisbonne;

D'une manière plus générale, en ce qui concerne le marché de l'emploi, il faut continuer à prendre des mesures pour lutter contre la ségrégation verticale et horizontale et éliminer tous les obstacles à la réalisation de l'égalité; à cette fin, les États membres devraient définir des objectifs et des cibles spécifiques et quantifiables, en accord avec les partenaires sociaux. S'agissant plus particulièrement des discriminations salariales, les États membres devraient commencer à appliquer l'approche diversifiée prévue par les lignes directrices du Conseil pour les politiques d'emploi des États membres (6), qui englobe la formation et l'éducation, la classification des emplois, les systèmes de rémunération et les stéréotypes culturels en tant qu'aspects fondamentaux du problème;

Parmi les mesures destinées à concilier la vie privée et la vie professionnelle, une plus grande attention devrait être accordée à la garde des proches âgés, notamment eu égard au vieillissement de la population, sans pour autant délaisser le secteur de l'enfance;

Pour favoriser l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, il conviendra d'encourager et d'améliorer les investissements dans les services publics, en particulier dans le secteur de l'éducation scolaire et universitaire, de la santé et du bien-être;

Il y a lieu de renforcer, également au sein des États membres, les politiques relatives à l'immigration et à l'intégration des femmes immigrées ainsi que les politiques en faveur de l'asile, les mesures destinées aux femmes victimes de conflits, de discriminations et de violences dans leurs pays d'origine;

Lutter contre la traite des femmes et des enfants;

S'agissant des politiques de développement et des politiques commerciales, il convient de continuer de renforcer l'approche participative de la société en général et le rôle des femmes en particulier, en associant pleinement des groupes d'intérêt de femmes à la définition des politiques de développement et à l'élaboration des documents de stratégie nationale des différents pays et, surtout, en augmentant les aides spécifiques octroyées aux femmes de telle manière qu'elles leur confèrent davantage de poids au niveau économique et social;

Contrôler les répercussions d'accords commerciaux et de politiques de développement notamment au niveau microéconomique, en prévoyant la réalisation d'analyses spécifiques concernant leur impact sur les conditions de vie des couches les plus défavorisées de la population et en prenant en compte les différences de genre;

Valoriser le rôle de la Commission et des délégations afin qu'elles soient en mesure d'exercer une influence concrète pour faire respecter les droits humains et, par conséquent, ceux des femmes là où ils sont bafoués;

Une responsabilité spécifique devrait être conférée aux délégations en matière de promotion de l'intégration de la dimension de genre;

L'Union européenne devrait user au maximum de son influence pour que le plus grand nombre possible d'États ratifient et mettent en oeuvre tous les traités internationaux ayant un impact positif sur la condition des femmes, plus particulièrement la Convention sur l'élimination de toute forme de discrimination à l'égard des femmes et son Protocole additionnel, et pour que les États signataires retirent les réserves qu'ils ont émises.

Le Comité s'engage à approfondir le thème de la condition des femmes dans les nouveaux pays membres de l'Union européenne.

Compte tenu de la nature du Comité, de son rôle vis-à-vis de la société civile, de ses objectifs et de l'expérience acquise grâce à un suivi constant des thèmes relatifs à l'égalité entre les femmes et les hommes, il serait en outre utile qu'un de ses représentants fasse partie de la délégation de la Commission de l'Union européenne qui assistera à la 49ème session de la Commission de la condition de la femme des Nations unies.

Bruxelles, le 9 février 2005.

La Présidente

du Comité économique et social européen

Anne-Marie SIGMUND


(1)  Conférence sur l'environnement et le développement (Rio de Janeiro, 1992), Conférence mondiale sur les droits de l'homme, (Vienne, 1993), Session spéciale de l'assemblée générale des Nations unies sur le VIH/SIDA (New York, 2001), Conférence internationale sur la population et le développement (Le Caire, 1994), Sommet mondial pour le développement social (Copenhague, 1995), Conférence mondiale contre le racisme, la discrimination raciale, la xénophobie et l'intolérance qui y est associée (Durban, 2001), Conférence internationale sur le financement du développement (Monterrey, 2002), Deuxième assemblée mondiale sur le vieillissement (Madrid, 2002) et Sommet mondial sur le développement durable (Johannesbourg, 2002), Sommet mondial sur la société de l'information (Genève, 2003 – Tunis, 2005).

(2)  Directives sur l'application du principe de l'égalité de traitement entre hommes et femmes en ce qui concerne: la rémunération (75/117/CEE); l'accès à l'emploi, à la formation et à la promotion professionnelles, et les conditions de travail (Directive du Conseil 2002/73/CE portant modification de la directive 76/207/CEE); la sécurité sociale (79/7/CEE) et les régimes légaux et professionnels de sécurité sociale (86/378/CEE); l'exercice d'une activité indépendante (86/613/CEE); directives concernant la mise en œuvre de mesures visant à promouvoir l'amélioration de la santé et de la sécurité des travailleuses enceintes, accouchées ou allaitantes au travail (92/85/CEE), l'aménagement du temps de travail (93/104/CE), le congé parental (96/34/CE), la charge de la preuve dans les cas de discrimination fondée sur le sexe (97/80/CE), le travail à temps partiel (97/81/CE).

(3)  JO C 241 du 28.09.2004.

(4)  Données provenant de la Commission européenne, DG Emploi et Affaires sociales, mises à jour au 29/9/2004.

(5)  COM(2001) 295 final.

(6)  Décision du Conseil du 22 juillet 2003 relative aux lignes directrices pour les politiques de l'emploi des États membres (JO L 197/03).


8.9.2005   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 221/52


Avis du Comité économique et social européen sur le «Livre vert — Les marchés publics de la défense»

[COM(2004) 608 final]

(2005/C 221/12)

Le 23 septembre 2004, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur le «Livre vert — Les marchés publics de la défense».

Le Comité économique et social européen a chargé sa section spécialisée «Marché unique, production et consommation» de préparer les travaux en la matière.

Étant donné le caractère urgent des travaux, le CESE a nommé M. WILKINSON rapporteur général lors de sa 414ème session plénière (séance du 9 février 2005). Lors de la même séance, le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 96 voix pour et 9 abstentions.

1.   Introduction

1.1

Le Livre vert sur les marchés publics de défense (COM(2004) 608 final) constitue l'une des actions annoncées par la communication «Vers une politique de l'Union européenne en matière d'équipements de défense», adoptée en mars 2003, et sur laquelle le Comité a rendu un avis en septembre 2003 (1).

1.2

Le «marché européen des équipements de défense» (MEED), ne concerne en réalité qu'une partie du marché intérieur couvrant un secteur spécifique. Le Livre vert a pour but de contribuer à créer à terme un marché intérieur des équipements de défense de l'UE qui soit plus ouvert et transparent, tout en respectant les spécificités du secteur. Ceci devrait rendre l'industrie de défense plus solide et compétitive, augmenter le rapport coût-efficacité et favoriser le développement des capacités militaires de l'Union dans le domaine de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD), s'inscrivant dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC).

1.3

Le 12 juillet 2004, le Conseil a décidé d'instaurer l'Agence européenne de défense (AED) destinée à appuyer les efforts des États membres visant à améliorer les capacités de défense de l'Europe dans le domaine de la gestion des crises et à soutenir la PESD sous sa forme actuelle et telle qu'elle se développera à l'avenir. Cette agence est désormais opérationnelle. Les fonctions de l'AED (2) visent toutes à améliorer les performances de l'Europe en matière de défense en promouvant la cohérence, destinée à remplacer la fragmentation actuelle.

1.4

Par «performances en matière de défense», on entend notamment la garantie de la disponibilité des capacités nécessaires aux missions envisagées, et la doctrine afin d'entreprendre ces missions, le tout avec un bon rapport coût-efficacité. Cela comprendra également la garantie d'une interopérabilité aussi grande que possible. Actuellement, les 25 États membres consacrent ensemble environ 160 milliards d'euros chaque année à la défense, dont environ 20 % dans les processus de passation de marchés en équipements (y compris la recherche et le développement, l'acquisition et l'assistance) (3).

2.   Observations générales

2.1

Le Livre vert traite de la manière dont des améliorations peuvent être apportées au système de passation de marchés en équipements de défense dans les 25 États membres. Il ne sera possible de réaliser des progrès notables que lorsque les autres éléments des «performances en matière de défense» (voir point 1.4 ci-dessus) auront été définis (4). L'industrie est particulièrement préoccupée par la nécessité de consignes très claires, d'exigences harmonisées et de continuité. Le Comité salue toutefois cette initiative puisqu'elle peut être considérée comme une première partie du processus d'élaboration d'une PESD plus viable dans un marché transparent et ouvert à la concurrence.

2.2

Le Comité salue le rôle prépondérant qui reviendra à l'AED. Il conviendra de préciser la répartition des rôles entre l'AED et d'autres entités actuellement impliquées dans le domaine des équipements de défense (5). Le CESE s'attend à voir décroître leurs fonctions à mesure que les progrès le permettent. Avant de procéder à des changements, il convient toutefois d'examiner les leçons qui ont été tirées de l'OCCAR (6), qui s'occupe de la gestion concrète des projets, y compris la question capitale du droit des contrats.

2.3

Le Comité se félicite qu'il ait été reconnu que les États membres connaissent des situations et des procédures très différentes en matière de processus de passation de marchés de défense et que le rythme des changements pourrait varier. Il est d'accord sur le fait qu'il serait utile de disposer d'une base davantage commune en matière de marchés publics de défense et qu'il est possible d'y parvenir assez rapidement moyennant l'accord et la coopération de tous les États membres.

2.4

Le CESE est d'accord sur le fait qu'il convient de réduire la fragmentation du marché des équipements de défense et d'en accroître la compétitivité et la transparence, conditions sine qua non au maintien et au renforcement d'une industrie de défense communautaire viable ainsi qu'à un meilleur rapport coût-efficacité en matière de passation de marchés et de gestion des capacités de défense adéquates.

2.5

L'analyse des spécificités des marchés des équipements de défense figurant au paragraphe 2 du Livre vert constitue un bon point de départ pour examiner la situation et indique certaines des difficultés rencontrées.

2.6

Cependant, le CESE souligne que toute restructuration de l'industrie de défense doit avant tout être effectuée par les entreprises concernées, en prenant en compte les réalités du marché (7). En effet, la plupart des entreprises importantes sont transnationales, même si leurs clients sont nationaux. Qui plus est, les États membres mènent différentes stratégies industrielles, l'industrie de la défense n'en constituant qu'une partie.

2.7

Il convient que l'industrie (dans le secteur de la défense comme ailleurs) ne soit pas surchargée de procédures réglementaires afin qu'elle fonctionne efficacement et qu'elle affiche des résultats témoignant d'une production économique et d'un bon rapport coût-efficacité.

3.   Observations spécifiques

3.1

Il convient de spécifier exactement quels domaines du processus de passation de marchés en équipements de défense seront couverts par les règles convenues. Outre l'acquisition d'équipement, il faut prendre en compte la recherche et le développement, l'entretien, les réparations, les modifications et la formation, qui sont compris dans les coûts de «propriété». Ceux-ci sont en général bien plus coûteux à long terme que l'acquisition elle-même.

3.2   Article 296

3.2.1

Le CESE s'accorde sur le fait que le régime dérogatoire communautaire en matière de marchés publics garanti en vertu de l'article 296 du Traité UE continuera d'être nécessaire afin de permettre aux États membres de protéger leurs intérêts essentiels de sécurité.

3.2.2

La Commission devrait donner une indication de la valeur des équipements ayant bénéficié d'une dérogation pour une période de cinq ans (et indiquer quel pourcentage elle représente par rapport au montant total consacré aux équipements de défense dans l'UE). Cela constituerait un repère permettant d'évaluer les progrès réalisés.

3.2.3

Le problème est que, pour certains États membres, le recours à de telles dérogations est presque devenu la règle plutôt que l'exception, ce qui est clairement en contradiction avec le marché unique. Le CESE estime comme la Commission que cela doit changer. Le défi sera d'utiliser l'article 296 conformément aux décisions prises par le passé (8), tout en maintenant la possibilité de dérogation aux règles en matière de marchés publics. Les États membres doivent se préparer à justifier (au besoin juridiquement) les mesures dérogatoires qu'ils prennent. Il convient, au cours des débats, de souligner les avantages d'une concurrence et d'une transparence accrues.

3.2.4

La liste des produits établie en 1958 sur la base du paragraphe 2 de l'article 296 qui suggère le champ d'application du paragraphe 1 du même article n'est pas fonctionnelle et aura sans doute peu d'utilité pour ce qui est de garantir une utilisation appropriée des dérogations en matière de sécurité. Il faut continuer de traiter chaque situation au cas par cas, étant donné que même les équipements de base (9) pourront tomber dans le champ d'application des dérogations. Par ailleurs, une liste est peu susceptible de permettre de suivre les dernières évolutions.

3.2.5

Il n'existe donc pas de solution facile pour définir quels équipements et services connexes tombent dans le champ d'application de l'article 296. Avant toute chose, il convient de clarifier le cadre juridique communautaire existant par une «communication interprétative» permettant de mieux faire comprendre la question et de faciliter une mise en œuvre plus cohérente et de meilleure qualité.

3.2.6

Toute communication de ce genre aura une incidence non seulement sur les passations de marché, mais aussi sur plusieurs autres aspects, notamment les aides d'État et (éventuellement) les services d'intérêt général, qui doivent être pris en compte.

3.2.7

Le Comité estime que la «procédure négociée» avec notification préalable conviendrait aux besoins spécifiques des équipements de défense, auxquelles ne conviennent pas les méthodes «ouverte» et «restreinte». Cependant il faudra peut-être revoir cette position en fonction de l'expérience qui aura été obtenue dans le cadre de l'application de la communication interprétative.

3.2.8

Pour certains, une communication ne peut constituer qu'une mesure temporaire jusqu'à l'adoption d'une directive spécifique (ou d'un autre instrument juridique spécifique). Le CESE estime qu'une fois une communication interprétative élaborée et adoptée, son impact permet d'évaluer la nécessité d'un instrument législatif. Le Comité désirerait que des actions soient rapidement entreprises afin d'élaborer la communication.

3.2.9

Il existe une autre possibilité qui n'est pas mentionnée dans le Livre vert, à savoir élaborer un «code de conduite» auquel recourraient les États membres participants afin de mettre en place le marché européen des équipements de défense par une autre voie. Étant donné que ce domaine incombe aux États membres, cette possibilité pourrait être envisagée, l'AED exerçant alors sans doute une fonction d'aide. Le suivi et la mise en application d'un tel code pourraient toutefois s'avérer difficiles. Il conviendrait en outre que les caractéristiques du marché intérieur restent prises en compte.

3.3   Publication d'appels d'offre

3.3.1

Il ne semble pas nécessaire d'examiner davantage le système et le format des appels d'offre. S'il convient de traiter en principe les équipements de défense comme n'importe quel autre domaine du marché unique (en prévoyant toutefois plus de possibilités de dérogations), les offres les concernant ne devraient pas faire exception. Cela supposera, comme dans d'autres cas, différents systèmes et problèmes, d'ordre linguistique par exemple. Les arguments en faveur d'un système de publication centralisé sont peu convaincants.

3.3.2

Les domaines potentiellement problématiques sont la confidentialité et les compensations, qui sont plus susceptibles de survenir pour les équipements de défense que pour d'autres équipements et services, ainsi que la sécurité d'approvisionnement, étant donné qu'il est difficile de changer de fournisseurs ou de contractants une fois qu'un contrat a été conclu. Tous ces domaines devraient être laissés aux États membres concernés, bien que des orientations générales de la Commission puissent leur être utiles.

3.4   Double usage

3.4.1

Il est souvent difficile aujourd'hui d'étiqueter certaines entreprises en tant que «fabricants d'équipement de défense». De nombreux équipements ont désormais un «double usage» et leur proportion est à la hausse. Cette évolution est positive pour plusieurs raisons. En effet, les économies d'échelle peuvent générer des prix plus compétitifs et la sécurité d'approvisionnement peut être plus facilement garantie.

3.4.2

Par ailleurs les efforts déployés en matière de recherche, technologie et développement de tels équipements servent également d'autres objectifs (civils). Il est dès lors important que les ressources consacrées à la recherche, à la technologie et au développement en matière de défense ne soient pas soumises à un régime trop rigide.

3.4.3

Le Comité reste préoccupé par l'ampleur de la tâche à accomplir afin d'accroître la qualité des efforts de coordination et de cohérence nécessaires en matière d'équipements de défense, comme souligné dans son précédent document consacré aux équipements de défense (10).

3.5   Agence européenne de défense (AED)

3.5.1

Le Comité salue la création de l'AED et reconnaît qu'elle peut jouer un rôle de premier plan dans le domaine des équipements de défense. Il note qu'elle est encore en train de se doter des ressources nécessaires à la réalisation des fonctions qui lui ont été attribuées.

3.5.2

Il sera important que l'AED garantisse que la doctrine et les capacités de l'UE prennent complètement en compte le rôle, la doctrine et les capacités de l'OTAN en maximalisant l'interopérabilité et en minimisant toute différence. A ce stade, il reste encore à savoir comment une implication directe de l'AED dans les passations de marchés offrirait une valeur ajoutée, bien que son expertise dans le domaine des équipements de défense la mette dans une bonne position afin de proposer des façons de mieux harmoniser les réglementations nationales.

3.5.3

Elle amènera également une contribution précieuse pour parvenir à un accord sur les aspects financiers de la coopération en matière d'équipements, lorsque celle-ci est nécessaire. La répartition des coûts et des retombées de la recherche, technologie et développement dans les domaines liés à la défense, et ce faisant, la distinction entre aspects généraux et de défense, constituent une source notable de difficultés potentielles.

3.5.4

L'AED devrait également contribuer à rapprocher les systèmes de licences nationaux dans les cas de transfert d'équipements entre États membres. Actuellement, les procédures nationales sont à la fois variées et lourdes. L'Agence pourrait également contribuer à parvenir à un accord sur la manière dont sont traitées les modalités de compensation, étant donné qu'elles resteront comme par le passé un élément caractéristique des passations de marché.

3.5.5

L'AED pourrait également parvenir à obtenir un accord sur les politiques industrielles nationales en matière d'équipements de défense et à définir les éléments qui constituent les «équipements stratégiques» que l'UE désirerait pouvoir fournir elle-même afin de réduire sa dépendance vis-à-vis des pays tiers. Cela serait on ne peut plus utile.

3.5.6

L'AED pourrait également inciter les États membres à envisager des méthodes d'acquisition innovatrices, telles que la mise en commun, le leasing et la spécialisation afin de répondre à leurs besoins de capacités.

3.5.7

Étant donné que la PESD ne sera effective que si les États membres font preuve d'une volonté politique assez forte pour fournir et entretenir les capacités nécessaires à la réalisation des missions convenues dans le cadre de l'UE, il convient également que l'AED y incite les États membres.

4.   Conclusions

4.1

Les équipements de défense ne constituent qu'une condition nécessaire afin de garantir des «performances en matière de défense» viables. Pour que l'industrie remplisse pleinement ses fonctions, elle aura besoin d'orientations claires, d'exigences harmonisées et de continuité. En outre, ce seront avant tout les entreprises qui seront chargées des restructurations nécessaires. Il convient également que l'industrie ne soit pas surchargée de procédures réglementaires.

4.2

Il faut spécifier clairement quelles parties du processus de passation des marchés en équipements de défense seront couvertes par les règles convenues.

4.3

L'article 296 du Traité restera nécessaire. Afin d'en garantir une utilisation moins fréquente, la Commission doit établir un repère basé sur les performances actuelles. Il n'est pas possible de maintenir une liste d'équipements et de procédures auxquels l'article 296 est applicable.

4.4

Avant toute chose, il convient que la Commission élabore dès que possible une communication interprétative sur l'article 296. Ce n'est qu'après que l'expérience aura été acquise grâce à la communication qu'il sera possible de déterminer si un instrument juridique est également nécessaire.

4.5

Les équipements à «double usage» sont de plus en plus répandus. Cette évolution est positive, particulièrement en raison du potentiel d'utilisation de la recherche, technologie et développement en matière d'équipement militaire à des fins civiles.

4.6

Le Comité se félicite du rôle prépondérant attribué à l'Agence européenne de défense (AED); il conviendra de spécifier quel rôle incombera désormais à toutes les agences impliquées.

4.7

Les rôles importants de l'AED dans ce domaine sont notamment:

garantir la coordination avec les exigences de l'OTAN

contribuer à négocier tous les aspects financiers nécessaires

contribuer à harmoniser les procédures nationales existantes

proposer des manières innovatrices de fournir les capacités nécessaires

inciter au maintien de la volonté politique nécessaire.

Bruxelles, le 9 février 2005.

La Présidente

du Comité économique et social européen

Anne-Marie SIGMUND


(1)  JOCE C 10/1 du 14 janvier 2004.

(2)  L'AED a quatre fonctions établies: le développement des capacités de défense, la coopération en matière d'armement, la base industrielle et technologique de la défense européenne, ainsi que le marché, la recherche et la technologie des équipements de défense.

(3)  Comme le CESE l'a fait remarquer dans son avis sur COM(2003) 113 final, les dépenses combinées de l'UE atteignent environ 40 % de celles des États-Unis, mais ne génèrent qu'environ 10 % de leurs capacités opérationnelles.

(4)  Le Comité note par exemple une déclaration récente (septembre 2004) de chef de l'AED selon laquelle les armées de l'UE ne sont pas adaptées au monde moderne, à ses conflits et à ses menaces, et qu'il est nécessaire d'acquérir plus d'équipement de haute technologie.

(5)  Comme l'OCCAR, le Groupe armement de l'Europe occidentale (GAEO) et les pays dits de la lettre d'intention.

(6)  L'OCCAR est une organisation pour la coopération en matière d'armement à laquelle appartiennent actuellement cinq États membres.

(7)  Toutefois, en raison des spécificités des marchés de défense et en raison de la nécessité de gérer les paiements dans le cadre de modalités financières nationales, les États membres seront inévitablement amenés à contribuer au développement des équipements de défense.

(8)  Les décisions dans l'«affaire Brême» (1999/763/63 (JO L 301/8 du 24 novembre 1999)) ainsi que dans l'affaire «Koninklijke Schelde Groep» (JO L 14/56 du 21 janvier 2003) illustrent le manque actuel de clarté.

(9)  Il convient de noter que des équipements à première vue assez simples comme les vêtements peuvent comprendre des technologies avancées.

(10)  Voir le paragraphe 5 de l'avis cité dans la première note de bas de page.


8.9.2005   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 221/56


Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 91/440/CEE du Conseil relative au développement de chemins de fer communautaires»

[COM(2004) 139 final — 2004/0047(COD)]

(2005/C 221/13)

Le 28 avril 2004, le Conseil a décidé, conformément à l'article 71 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la proposition susmentionnée.

La section spécialisée«Transports, énergie, infrastructures, société de l'information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 17 janvier 2005 (rapporteur: M CHAGAS).

Lors de sa 414ème session plénière des 9 et 10 février 2005 (séance du 9 février 2005), le Comité économique et social européen a adopté l'avis suivant par 122 voix pour, 53 voix contre et 12 abstentions.

1.   Introduction

1.1

La proposition de directive à l'examen modifiant la directive 91/440/CEE du Conseil relative au développement du chemin de fer communautaires fait partie de ce que l'on appelle le troisième paquet ferroviaire, qui a été adopté par la Commission européenne le 3 mars 2004. Ce paquet comprend les autres éléments suivants:

modification de la directive 91/440/CEE visant à la libéralisation du transport international de passagers par chemins de fer (COM(2004) 142 final);

proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires internationaux (COM(2004) 143 final);

proposition de règlement concernant les compensations en cas de non-respect des exigences de qualité contractuelles applicables aux services de fret ferroviaire (COM(2004) 144 final);

ainsi que

communication de la Commission sur la poursuite de l'intégration du système ferroviaire européen (COM(2004) 140 final);

document de travail des services de la Commission sur l'ouverture progressive du marché du transport international de passagers par chemins de fer (SEC(2004) 236).

1.2

Ce que l'on appelle le premier paquet ferroviaire (dit aussi «paquet infrastructures») est entré en vigueur le 15 mars 2001 et devait être transposé en droit national au plus tard le 15 mars 2003. Il comprend les éléments suivants:

modification de la directive 91/440/CEE, notamment libre accès des services internationaux de transport de marchandises au réseau transeuropéen de fret ferroviaire d'ici au 15 mars 2003 et libéralisation de la totalité du transport international de marchandises d'ici au 15 mars 2008 (1);

élargissement du champ d'application de la licence européenne des entreprises ferroviaires (modification de la directive 95/18/CE); (2)

harmonisation des dispositions concernant la répartition des capacités d'infrastructure ferroviaire, la tarification de l'infrastructure ferroviaire et la certification en matière de sécurité (remplace la directive 95/19/CE); (3)

1.3

En octobre 2003, la Commission européenne a engagé une procédure auprès de la Cour européenne de justice à l'encontre de 9 États membres pour non-respect de la notification des mesures de transposition du premier paquet sur l'infrastructure ferroviaire en droit national. En mai 2004, cinq États membres n'avaient toujours pas envoyé cette notification et deux États membres n'avaient transposé que certaines des dispositions en droit national.

1.4

Ce que l'on appelle le deuxième paquet ferroviaire a été publié le 30 avril 2004 au Journal officiel des Communautés européennes et devra être transposé en droit national d'ici au 30 avril 2006. Il comprend les éléments suivants:

modification de la directive 91/440/CEE: libre accès au marché pour le fret ferroviaire international avancé au 1er janvier 2006 et libéralisation du fret ferroviaire national, y compris le cabotage, dès le 1er janvier 2007; (4)

directive concernant la sécurité des chemins de fer communautaires; (5)

règlement instituant une Agence ferroviaire européenne; (6)

modification des directives relatives à l'interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen à grande vitesse (directive 96/48/CE) et à l'interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen conventionnel (directive 2001/16/CE) (7).

1.5

Les premier et deuxième paquets ferroviaires ont jeté les bases juridiques pour la création d'un marché intérieur du fret ferroviaire. Les mesures concernent l'accès au marché, l'octroi d'une licence et la certification en matière de sécurité des entreprises ferroviaires, l'accès aux infrastructures, la perception de redevances sur l'utilisation de l'infrastructure, la mise en place d'un cadre juridique pour la sécurité ferroviaire ainsi que des mesures visant à l'interopérabilité technique du système ferroviaire.

1.6

Comme l'a déjà fait observer le CESE dans son avis sur le deuxième paquet ferroviaire (8), ce nouveau cadre juridique exige une restructuration complète du secteur ainsi que la création de nouvelles autorités et de nouvelles compétences.

1.7

Dans le même avis, le CESE attirait également l'attention sur la nécessité de mesures sociales d'accompagnement au niveau européen. Entre-temps, les partenaires sociaux européens du secteur ferroviaire, la Communauté européenne du Rail (CER) et la Fédération européenne des travailleurs des transports (ETF) ont signé le 17 janvier 2004 deux accords européens:

1)

Introduction d'une licence européenne de conducteurs de locomotives pour le transport transfrontalier;

2)

Accord sur certains aspects des conditions d'engagement du personnel roulant des chemins de fer dans le transport transfrontalier;

1.8

La Commission a formulé, dans le cadre de ce troisième paquet ferroviaire, une proposition de directive relative à la certification du personnel de bord, dont les différents volets entreront en vigueur respectivement en 2010 et 2015.

1.9

La Commission, en proposant une nouvelle modification de la directive 91/440/CEE, reste fidèle à son objectif de procéder à une libéralisation progressive du secteur ferroviaire.

2.   La proposition de la Commission européenne

2.1

La Commission propose de libéraliser l'accès au marché pour le transport international de passagers à partir du 1er janvier 2010. La proposition inclut le cabotage, c'est-à-dire le fait d'embarquer et de débarquer des passagers tout le long du trajet. Dans le même temps, la disposition permettant aux groupements internationaux d'avoir librement accès au marché est supprimée.

2.2

Dans l'UE des 25, quelque six milliards de passagers prennent le train chaque année. La plus grosse partie concerne les déplacements de voyageurs sur de courte distance et les services régionaux. La part du transport international de voyageurs (nombre de billets vendus) s'élève environ à 10 %. Ce dernier comprend les transports régionaux transfrontaliers, les transports longue distance transfrontaliers et les services internationaux à grande vitesse.

2.3

La Commission reconnaît que l'ouverture à la concurrence du transport international de voyageurs, y compris le cabotage, peut éventuellement avoir des répercussions négatives sur l'équilibre économique du transport de voyageurs dans la Communauté. Elle propose de prévoir la possibilité de restreindre ces droits d'accès pour les relations qui font l'objet d'un contrat de service public au sens du règlement no 1191/69 et lorsque la libéralisation des transports internationaux risque de mettre en péril l'équilibre du service public en matière de transport. Cette exception est prévue uniquement en cas de nécessité absolue pour le maintien du service public et en cas d'autorisation par l'organisme de contrôle prévu par l'article 30 de la directive 2001/14/CE. Un examen juridique doit être possible.

2.4

La Commission a jusqu'au 31 décembre 2012 pour présenter un rapport sur la transposition de cette disposition.

3.   Évaluation de la proposition

3.1   Conditions nécessaires à la revalorisation du secteur des chemins de fer

3.1.1

L'adoption de la proposition visant à libéraliser le transport international de voyageurs suppose que la concurrence dans le transport transfrontalier conduise à une ou plusieurs des conséquences suivantes: augmentation du nombre de passagers, transfert d'autres modes de transport (notamment le transport aérien) vers le rail, amélioration de la qualité pour le client et baisse des tarifs.

3.1.2

Le CESE, dans son avis sur le deuxième paquet ferroviaire (9), attire l'attention sur les conditions préalables fondamentales suivantes:

financement du développement et de l'amélioration des infrastructures;

réalisation et financement de l'interopérabilité technique;

création de conditions de concurrence loyale entre les différents modes de transport, et notamment:

respect des dispositions sociales dans le secteur du transport routier;

répercussion équitable des coûts d'infrastructure sur tous les modes de transport.

3.1.3

L'on attend encore la proposition d'encadrement des prix d'infrastructure pour tous les modes de transport annoncée dans le Livre blanc sur la politique européenne des transports à l'horizon 2010.

3.1.4

Le contrôle et la bonne application des dispositions sociales dans le domaine du transport routier demeure un problème préoccupant.

3.1.5

Citons en outre, la nécessité de trouver des solutions à l'endettement de nombreuses entreprises ferroviaires. Dans les nouveaux États membres, notamment, les entreprises de chemin de fer seront incapables de soutenir la concurrence si l'on ne trouve pas de solution à leur lourd endettement.

3.1.6

Le CESE attirait en outre l'attention sur le fait que la création de nouvelles autorités, prévues par le premier et le deuxième paquets ferroviaires (organisme de réglementation, organismes de tarification, organismes de répartition, organisme notifié, autorité de sécurité, organisme d'enquête sur les causes des accidents) suppose une réorganisation à court terme du secteur des chemins de fer, dont le bon fonctionnement ne pourra être jugé que sur plusieurs années et sur la base d'expériences pratiques. Le CESE s'est prononcé en faveur de faire de la sécurité ferroviaire une priorité. Cela inclut les dispositions sociales au niveau européen pour le secteur ferroviaire.

3.2   Analyse ex post de la libéralisation du fret ferroviaire

3.2.1

Les décisions relatives à la libéralisation du fret ferroviaire ont été adoptées; les effets de ces décisions, toutefois, ne sont pas encore connus.

3.2.2

La Commission européenne doit présenter d'ici au 1er janvier 2006 un rapport portant sur les éléments suivants (10):

la mise en œuvre de la directive 91/440/CE dans les États membres et les modes de fonctionnement réels des différentes instances concernées;

l'évolution du marché, en particulier les tendances du trafic international, les activités menées par tous les acteurs sur le marché, y compris les nouveaux arrivants, et leur part de marché;

les incidences sur le secteur des transports en général, notamment en ce qui concerne le transfert vers d'autres modes de transport;

les incidences sur le niveau de sécurité dans chaque État membre;

les conditions de travail dans le secteur pour chaque État membre.

3.2.3

De l'avis du CESE, il y a lieu d'attendre la publication de ce rapport pour se faire une idée de l'évolution des mesures adoptées jusqu'ici avant de proposer d'autres étapes allant dans le sens d'une libéralisation du marché. Le Comité invite la Commission à soumettre son rapport dans les délais.

3.3   Analyse ex ante de la libéralisation du transport ferroviaire international de voyageurs

3.3.1

La Commission, dans la perspective du troisième paquet ferroviaire, a commandé une enquête sur la libéralisation du transport des voyageurs. Cette enquête a notamment pour tâche d'examiner les différents modèles de libéralisation et d'en recommander un en particulier. Ces modèles sont les suivants:

trafic international sans cabotage;

trafic international avec cabotage;

transport national et international de voyageurs.

3.3.2

Parmi les trois modèles susmentionnés, la solution préconisée est celle de la libéralisation du transport international de voyageurs avec cabotage. (11)

3.3.3

Le CESE déplore que l'on n'ait pas profité de cette analyse ex ante pour enquêter de façon approfondie sur des questions importantes telles que les répercussions d'une libéralisation du transport de voyageurs dans les domaines suivants:

le trafic régional et le trafic ferroviaire en tant que service public, en particulier dans les petits et moyens États membres;

la qualité du service à la clientèle;

l'emploi et les conditions de travail dans le secteur du transport de voyageurs;

les entreprises ferroviaires des nouveaux États membres d'Europe centrale et orientale.

3.3.4

L'étude, qui aborde un certain nombre de domaines (y compris l'importance des prix des billets et des lignes), se fonde sur quatre études de cas (Suède, Allemagne, Espagne et Hongrie) et un modèle de simulation pour deux trajets. Elle déconseille également la libéralisation du transport national de voyageurs. L'étude avait toutefois explicitement pour mission de formuler une recommandation pour l'un des trois modèles.

3.4   Répercussions de l'ouverture du marché sur le trafic régional et le service public en matière de transport

3.4.1

Avec le cabotage, la proposition de libéralisation du transport international de voyageurs comporte un élément de l'ouverture du marché pour une partie du transport de voyageurs au niveau national.

3.4.2

Le transport national de voyageurs est souvent un transport de réseau dans lequel les gains sur un parcours très fréquenté équilibrent les pertes réalisées sur les trajets les moins fréquentés, ce qui permet une offre plus diversifiée. Cela ne concerne pas seulement les lignes ayant bénéficié de droits exclusifs et/ou de subventions, pour lesquels la proposition de la Commission prévoit des exceptions — dans des conditions strictement définies.

3.4.3

C'est particulièrement dans les petits et les moyens États membres que cette situation peut conduire à des perturbations sensibles dans les services de transport ferroviaire de voyageurs ne comportant pas de droits exclusifs.

3.4.4

Dans certains États membres, les contrats sur les obligations du service public sont conclus non sur la base d'une ligne donnée, mais pour tout un réseau. Il est dès lors très difficile d'apporter la preuve d'une menace pour l'équilibre du service public dans le domaine des transports.

3.4.5

La possibilité de dérogation prévue par la Commission conduit à des procédures compliquées et peut donner lieu à des litiges juridiques.

3.4.6

En juillet 2000, la Commission européenne a proposé le document COM(2000) 7 final afin de remplacer le Règlement (CEE) no 1191/69 relatif aux obligations du service public, qui spécifie les règles pour les droits exclusifs et les compensations pour le transport public de passagers, par un nouveau règlement.

3.4.7

La proposition modifiant le règlement (CEE) no 1191/69 est bloquée depuis plusieurs années au Conseil des ministres. Il existe des divergences fondamentales entre la proposition de la Commission et la position du Parlement européen, qui peuvent influencer de manière non négligeable l'effet de la proposition dans le cadre de la libéralisation du transport ferroviaire de voyageurs. En outre, la Commission prévoit de formuler une nouvelle proposition avant la fin de l'année.

3.4.8

C'est là un argument supplémentaire pour ceux qui préfèrent attendre la publication des textes avant de formuler des propositions relatives à la protection de l'équilibre du service public dans le domaine du transport ferroviaire de voyageurs dans le cadre de la libéralisation.

3.5   Répercussions sur la qualité du service offert à la clientèle

3.5.1

Selon l'étude déjà citée, compte tenu de l'importance des coûts et de la modicité traditionnelle des prix des billets, il est peu probable que la libéralisation du transport international de voyageurs conduise à une nouvelle baisse des tarifs pour le client.

3.5.2

Dans le même temps, une offre plus diversifiée du fait de la concurrence entre différentes entreprises ferroviaires sur une même ligne pourrait avoir pour conséquence que les standards offerts jusqu'ici — horaire, billet, informations — ne sont plus garantis. Des problèmes considérables se posent désormais en matière d'information.

3.5.3

Face à ce problème, la Commission a réagi en proposant des dispositions qui obligent les entreprises en concurrence à collaborer afin de maintenir le niveau actuel en matière d'information.

3.5.4

Le CESE examinera cette proposition dans un avis séparé. Il souhaite toutefois attirer l'attention sur le fait que le fait d'obliger des entreprises concurrentes à collaborer dans le but d'informer le client n'est rendu nécessaire que par l'ouverture du marché du transport de voyageurs.

3.6   Répercussions sur l'emploi

3.6.1

La Commission part du principe que la libéralisation du transport international de voyageurs conduira à court terme à une réduction du personnel, mais que le nombre d'emplois augmentera à moyen terme du fait de l'accroissement du trafic. Elle laisse de côté, par exemple, les éventuels effets négatifs sur l'emploi pour le trafic régional et le service public. En ce qui concerne l'article 1.7 de la proposition de directive, les effets seraient fonction de la décision de chaque État membre de financer le transport régional de passagers.

3.6.2

Le nombre d'emplois dans le secteur des chemins de fer à baissé de moitié au cours des dix dernières années. Les entreprises ferroviaires, non seulement dans les nouveaux États membres mais aussi en Europe de l'Ouest, envisagent de nouvelles suppressions d'emplois. Si la libéralisation du transport international de voyageurs devait conduire à marginaliser les compagnies de chemins de fer des petits et moyens États membres sur les transports longue distance au niveau national, les effets positifs sur l'emploi seraient pour le moins limités.

3.6.3

Le transport de voyageurs est traditionnellement un moyen de transport utilisé par toutes les couches de la population. Le transport aérien, naguère moyen de transport de luxe, est devenu un moyen de transport de masse. Il est peu probable que les effets sur l'emploi se répètent dans cette proportion pour le transport ferroviaire international de passagers.

3.6.4

Dans le même temps, on observe dans le secteur du transport aérien que les «bons» emplois offerts par les anciennes compagnies aériennes nationales ont été remplacés par des emplois de qualité moindre dans d'autres secteurs de l'industrie de l'aviation civile.

3.6.5

Le CESE est préoccupé par le nombre important de suppression d'emplois dans le secteur du transport ferroviaire. C'est en particulier dans les nouveaux États membres, où le taux de chômage est élevé et les systèmes de protection sociale peu développés, que la suppression des emplois conduit à des problèmes sociaux considérables. Des mesures sociales d'accompagnement sont nécessaires de toute urgence. Le CESE se prononce contre toute mesure conduisant à de nouvelles réductions d'emplois dans ce secteur déjà très touché et à une dégradation de la qualité de l'emploi dans le secteur des chemins de fer.

3.7   Répercussions sur les entreprises ferroviaires dans les nouveaux États membres

3.7.1

L'étude mentionnée, effectuée par Steer Davis GLEAVE, attire l'attention du lecteur sur le mauvais état de l'infrastructure dans les nouveaux États membres, la situation financière déplorable des entreprises ferroviaires dans ces pays et les tarifs, de loin inférieurs au niveau des coûts à long terme, ainsi que sur les autres obstacles, non négligeables, à un accroissement de la concurrence.

3.7.2

De plus, la qualité du matériel roulant dont disposent les compagnies de chemins de fer de ces pays ne leur permet pas de soutenir la concurrence.

3.7.3

Le trafic régional, dans les nouveaux États membres, joue un rôle encore plus important que dans les pays de l'ancienne Europe des 15. Si la libéralisation du transport international de voyageurs devait avoir des répercussions négatives sur l'offre au niveau régional, les effets dans les nouveaux États membres seraient encore plus sensibles et accéléreraient considérablement le recul de la part, aujourd'hui élevée, du transport ferroviaire dans le transport de voyageurs.

4.   Conclusions

4.1

Dans ses avis, le CESE s'est toujours prononcé pour une revalorisation des chemins de fer en Europe et a attiré l'attention sur les conditions nécessaires à cet égard:

développement des infrastructures et élimination des goulets d'étranglement;

interopérabilité des système ferroviaires;

conditions de concurrence équitable entre les différents modes de transport;

garantie de la sécurité ferroviaire et respect des dispositions sociales.

4.2

Le CESE invite la Commission et les États membres à contribuer à la mise en place de ces conditions dans les meilleurs délais.

4.3

Le CESE souligne l'importance du rail pour le transport de voyageurs dans la satisfaction des besoins de mobilité des citoyens et de son rôle en tant que service public.

4.4

Le CESE est conscient de l'utilité de l'existence d'un réseau de chemins de fer et de son intégration avec les autres moyens de transports publics afin de répondre aux besoins de mobilité de la population. Ce service ne doit pas être mis en péril.

4.5

Le CESE estime que toute décision de libéralisation du transport international de voyageurs doit être fondée sur une connaissance approfondie des effets globaux sur le transport ferroviaire de passagers et de l'impact des mesures décidées dans le cadre du 1er et du 2ème paquets ferroviaires.

4.6

Le CESE invite dès lors la Commission à effectuer une analyse ex ante des avantages et des inconvénients d'une libéralisation du transport de voyageurs Cette analyse doit examiner les effets d'une libéralisation dans les domaines suivants:

le transport régional et le transport ferroviaire en tant que service public, en particulier dans les petits et les moyens États membres;

la qualité du service offert à la clientèle;

l'emploi et les conditions de travail dans le transport ferroviaire de voyageurs;

les entreprises ferroviaires dans les nouveaux États membres d'Europe centrale et orientale.

4.7

Le CESE invite la Commission à présenter le rapport demandé par la directive 91/440/CEE (telle que modifiée par la directive 2004/51/CE) sur la réalisation de l'ouverture du marché du fret ferroviaire.

4.8

Le CESE souligne que le projet de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'action des États membres en matière d'exigences de service public et à l'attribution de contrats de service public dans le domaine des transports de voyageurs par chemin de fer, par route et par voie navigable (COM(2000) 7), modifiant la proposition de la Commission COM(2002) 107 est toujours bloqué au Conseil. Le contenu de ce règlement peut avoir des répercussions sur les dispositions visant à protéger le service public dans le cadre d'une libéralisation du transport ferroviaire des voyageurs.

4.9

L'amélioration de la qualité des services dans le transport de passagers contribue à rendre plus attrayant ce mode de transport et va dans le sens de l'objectif défini par la politique européenne des transports concernant un système de transport durable. La responsabilité première en la matière incombe ici aux entreprises ferroviaires. Le CESE émet toutefois des réserves quant aux mesures susceptibles de porter atteinte au niveau actuel de la qualité des prestations. Il apprécierait grandement toute mesure visant à améliorer la qualité des services.

4.10

De l'avis du CESE, la promotion d'une meilleure coopération entre les compagnies de chemin de fer est susceptible d'améliorer la qualité du service pour les passagers dans le domaine du transport ferroviaire international de passagers, notamment au niveau régional.

4.11

Le CESE se féliciterait que la Commission décide d'entamer un dialogue avec les partenaires sociaux européens sur les effets de l'ouverture du marché dans le secteur ferroviaire, et notamment sur les répercussions qualitatives et quantitatives en matière d'emploi.

4.12

Dans les nouveaux États membres, la part du rail dans le transport de voyageurs est considérablement plus élevée que dans les États membres de l'ancienne Europe des 15. De l'avis du CESE, il est nécessaire de suivre de très près le développement du rail dans le transport de voyageurs dans les nouveaux États membres ainsi que les répercussions d'une ouverture du marché pour ces pays. Il y va de l'intérêt de la Communauté dans son ensemble; le maintien d'une part de marché élevée du rail dans le transport de voyageurs est conforme aux objectifs du Livre blanc sur la politique des transports.

Bruxelles, le 9 février 2005.

La Présidente

du Comité économique et social européen

Anne-Marie SIGMUND


(1)  Directive 2001/12/CE – JO L 75 du 15.3.2001, p. 1 – Avis du CESE – JO C 209 du 22.7.1999, p. 22.

(2)  Directive 2001/13/CE – JO L 75 du 15.3.2001, p. 26 – Avis du CESE – JO C 209 du 22.7.1999, p. 22.

(3)  Directive 2001/14/CE – JO L 75 du 15.3.2001, p. 29 – Avis du CESE – JO C 209 du 22.7.1999, p. 22.

(4)  Directive 2004/51/CE – JO L 164 du 30.4.2004, p. 164 – Avis du CESE – JO C 61 du 14.3.2003, p. 131.

(5)  Directive 2004/49/CE – JO L 164 du 30.4.2004, p. 44 – Avis du CESE – JO C 61 du 14.3.2003, p. 131.

(6)  Règlement (CE) no881/2004 – JO L 164 du 30.4.2004, p. 1 – Avis du CESE – JO C 61 du 14.3.2003, p. 131.

(7)  Directive 2004/50/CE – JO L 164 du 30.4.2004, p. 114 – Avis du CESE – JO C 61 du 14.3.2003, p. 131.

(8)  JO C 61 du 14 mars 2003, page 131.

(9)  Voir note no 8.

(10)  Article 2(d) de la directive 2004/51/CE du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 91/440/CEE du Conseil relative au développement des chemins de fer communautaires.

(11)  EU Rail Passenger Liberalisation: Extended impact assessment, février 2004, Steer Davies Gleave, Londres.


ANNEXE

à l'avis du Comité économique et social européen (conformément à l'article 54 paragraphe 3 du Règlement intérieur)

Les amendements suivants, qui ont recueilli au moins un quart des suffrages ont été rejetés au cours de la discussion.

Paragraphe 3.1.4

Supprimer.

Exposé des motifs

Ce paragraphe n'a rien à voir avec la libéralisation du chemin de fer. L'on mélange ici deux secteurs dans un avis qui porte sur la modification et le développement des chemins de fer en Europe. Il n'est pas possible d'affirmer que le contrôle des dispositions sociales dans le transport routier constitue un problème grave, alors même qu'une abondante législation réglemente les temps de conduite et de repos ainsi que la journée de travail du personnel roulant. Le respect de cette législation est contrôlé grâce au tachygraphe. En outre, au mois d'août de cette année, entrera en vigueur un nouveau dispositif de contrôle, le tachygraphe numérique, qui permettra d'effectuer des contrôles plus précis de la journée de travail des chauffeurs.

Résultat du vote

Voix pour: 58

Voix Contre: 80

Abstentions: 7

Paragraphe 3.1.6

Supprimer la dernière phrase:

«Cela inclut les dispositions sociales au niveau européen pour le secteur ferroviaire».

Exposé des motifs

La sécurité ferroviaire dans l'UE est réglementée par la directive 2004/49/CE.

Résultat du vote

Voix pour: 52

Voix contr:e 93

Abstentions: 5

Paragraphe 3.2.3

Remplacer le paragraphe par:

«De l'avis du CESE, il conviendra d'analyser le contenu de ce rapport dès sa publication pour déterminer si la proposition de directive doit être amendée ou modifiée».

Exposé des motifs

L'actuelle rédaction demande en fait de bloquer le processus législatif, ce qui entretient une forme d'incertitude juridique préjudiciable à tous: entreprises, salariés, clients.

Il paraît plus positif et constructif de manifester clairement la volonté de tenir compte des conclusions pour éventuellement amender ou modifier la proposition de directive.

On reste ainsi dans un processus dynamique et ouvert.

Résultat du vote

Voix pour: 54

Voix contre: 92

Abstentions: 9

Paragraphes 3.4.7 et 3.4.8

Remplacer les paragraphes par le texte suivant et adapter la numérotation à 3.4.7:

«Lorsque la nouvelle proposition du règlement (CEE) no 119/69 sera soumise au Conseil des Ministres et au Parlement européen, il conviendra d'examiner les conséquences que ce texte pourra entraîner pour la libéralisation du transport ferroviaire de voyageurs et l'équilibre du service public».

Exposé des motifs

La rédaction actuelle fait référence à une situation qui n'est plus d'actualité. Un nouveau texte a été rédigé par la Commission et pourrait être soumis au Conseil «transports» du mois de juin. Il n'est pas possible de préjuger de l'accueil qui lui sera réservé tant au Conseil des Ministres qu'au Parlement européen.

La rédaction proposée s'inscrit dans une démarche plus constructive.

Résultat du vote

Voix pour: 68

Voix contre: 90

Abstentions: 8

Paragraphe 3.6

Supprimer.

Exposé des motifs

Il n'est pas possible d'affirmer que la libéralisation du chemin de fer conduira à une augmentation du chômage et que les nouveaux emplois qui se créeront seront de moindre qualité alors même que dans les autres modes de transport, l'une des conséquences de la libéralisation est l'augmentation du nombre d'emplois. Il y a lieu de rappeler que le chemin de fer est le seul mode de transport à ne pas avoir été libéralisé.

Résultat du vote

Voix pour: 66

Voix contre: 102

Abstentions: 6


8.9.2005   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 221/64


Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la certification du personnel de bord assurant la conduite de locomotives et de trains sur le réseau ferroviaire de la Communauté»

[COM(2004) 142 final — 2004/0048 (COD)]

(2005/C 221/14)

Le 28 avril 2004, le Conseil a décidé, conformément à l'article 71 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la proposition susmentionnée.

La section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures, société de l'information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 17 janvier 2005 (rapporteur: M. CHAGAS).

Lors de sa 414e session plénière des 9 et10 février 2005 (séance du 9 février 2005), le Comité économique et social européen a adopté l'avis suivant par 127 voix pour, 25 voix contre et 26 abstentions.

1.   Introduction

1.1

La proposition de directive à l'examen relative à la certification du personnel de bord des trains fait partie de ce que l'on appelle le troisième paquet ferroviaire, qui a été adopté par la Commission européenne le 3 mars 2004. Ce paquet comprend les autres éléments suivants:

modification de la directive 91/440/CEE visant à la libéralisation du transport international de passagers par chemins de fer (COM(2004) 139 final);

proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires internationaux (COM(2004) 143 final);

proposition de règlement concernant les compensations en cas de non-respect des exigences de qualité contractuelles applicables aux services de fret ferroviaire (COM(2004) 144 final);

ainsi que

communication de la Commission sur la poursuite de l'intégration du système ferroviaire européen (COM(2004) 140 final);

document de travail des services de la Commission sur l'ouverture progressive du marché du transport international de passagers par chemins de fer (SEC(2004) 236).

1.2

Ce que l'on appelle le premier paquet ferroviaire (dit aussi «paquet infrastructures») est entré en vigueur le 15 mars 2001 et devait être transposé en droit national au plus tard le 15 mars 2003. Il comprend les éléments suivants:

modification de la directive 91/440/CEE, notamment libre accès des services internationaux de transport de marchandises au réseau transeuropéen de fret ferroviaire d'ici au 15 mars 2003 et libéralisation de la totalité du transport international de marchandises d'ici au 15 mars 2008 (1);

élargissement du champ d'application de la licence européenne des entreprises ferroviaires (modification de la directive 95/18/CE) (2);

harmonisation des dispositions concernant la répartition des capacités d'infrastructure ferroviaire, la tarification de l'infrastructure ferroviaire et la certification en matière de sécurité (remplace la directive 95/19/CE) (3).

1.3

En octobre 2003, la Commission européenne a engagé une procédure auprès de la Cour européenne de justice à l'encontre de 9 États membres pour non-respect de la notification des mesures de transposition du premier paquet sur l'infrastructure ferroviaire en droit national. En mai 2004, cinq États membres n'avaient toujours pas envoyé cette notification et deux États membres n'avaient transposé que certaines des dispositions en droit national.

1.4

Ce que l'on appelle le deuxième paquet ferroviaire a été publié le 30 avril 2004 au Journal officiel des Communautés européennes et devra être transposé en droit national d'ici au 30 avril 2006. Il comprend les éléments suivants:

modification de la directive 91/440/CEE: libre accès au marché pour le fret ferroviaire international avancé au 1er janvier 2006 et libéralisation du fret ferroviaire national, y compris le cabotage, dès le 1er janvier2007 (4);

directive concernant la sécurité des chemins de fer communautaires (5);

règlement instituant une Agence ferroviaire européenne (6);

modification des directives relatives à l'interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen à grande vitesse (directive 96/48/CE) et à l'interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen conventionnel (directive 2001/16/CE) (7).

1.5

Les premier et deuxième paquets ferroviaires ont jeté les bases juridiques pour la création d'un marché intérieur du fret ferroviaire. Les mesures concernent l'accès au marché, l'octroi d'une licence et la certification en matière de sécurité des entreprises ferroviaires, l'accès aux infrastructures, la perception de redevances sur l'utilisation de l'infrastructure, la mise en place d'un cadre juridique pour la sécurité ferroviaire ainsi que des mesures visant à l'interopérabilité technique du système ferroviaire.

1.6

Ce nouveau cadre juridique exige, comme l'a déjà fait remarquer le CESE dans son avis sur le deuxième paquet ferroviaire (8), la restructuration totale du secteur avec l'établissement de nouvelles autorités et des réattributions de compétences.

1.7

Dans le cadre juridique ainsi créé, les dispositions sociales en ce qui concerne la certification du personnel affecté à des tâches critiques sur le plan de la sécurité et les conditions d'intervention de ce même personnel sont insuffisantes voire inexistantes.

1.8

Les partenaires sociaux européens dans le secteur ferroviaire, à savoir la Communauté européenne du rail (CER) et la Fédération européenne des travailleurs des transports (ETF), ont signé le 17 janvier 2004 les deux accords européens suivants:

1)

accord sur la licence européenne pour conducteurs effectuant un service d'interopérabilité transfrontalière;

2)

accord sur certains aspects des conditions d'utilisation des travailleurs mobiles effectuant des services d'interopérabilité transfrontalière.

1.9

La proposition de directive à l'examen relative à la certification du personnel de bord des trains reprend certains points de l'accord signé par ces partenaires sociaux sur la licence européenne pour les conducteurs de train européens.

1.10

Le CESE a été informé par la Commission européenne qu'en ce qui concerne l'accord sur les conditions d'utilisation des travailleurs mobiles effectuant des services d'interopérabilité transfrontalière (périodes de repos et temps de conduite), les partenaires sociaux européens avaient fait la demande formelle de mise en œuvre, par une décision du Conseil, de l'accord conclu au niveau européen. La demande est en cours d'examen par la Commission.

2.   Proposition de la Commission européenne

2.1

La Commission justifie sa proposition de directive par la nécessité d'améliorer l'interopérabilité et la gestion du personnel ferroviaire. Il faut faciliter la certification des entreprises ferroviaires, tout en maintenant un niveau de sécurité élevé et en garantissant la libre circulation des travailleurs.

2.2

La Commission cite également les objectifs fixés par les partenaires sociaux, notamment:

garantir un niveau élevé de qualification du personnel mobile afin de maintenir voire d'augmenter le niveau de sécurité;

réduire le risque de dumping social.

2.3

La Commission propose d'octroyer une certification aux conducteurs de train sur la base de normes européennes minimales communes. Il conviendra tout d'abord d'octroyer une certification européenne pour les conducteurs en service d'interopérabilité transfrontalier d'ici à 2010, et pour tous les autres conducteurs en service national d'ici à 2015.

2.4

D'après les calculs de la Commission, cette disposition concernera dans un premier temps environ 10 000 conducteurs de train et dans un deuxième temps environ 200 000 conducteurs dans la Communauté.

2.5

En outre, la Commission propose d'octroyer des certifications au personnel ferroviaire mobile qui participe indirectement à la conduite d'un engin de traction. La proposition de directive ne prévoit cependant aucune disposition spécifique en la matière, notamment pas en ce qui concerne le niveau de qualification du personnel d'accompagnement. Il faut bien sûr retenir les principes de la directive. Les normes de qualité devront quant à elles être définies ultérieurement soit en passant par l'Agence ferroviaire européenne soit dans le cadre des spécifications techniques d'interopérabilité (STI).

2.6

Le projet de directive prévoit l'octroi d'une certification en deux étapes:

1)

l'établissement par les autorités compétentes d'une licence européenne de conducteur de train reconnue à l'échelle européenne, propriété du conducteur et attestant qu'il possède les aptitudes et les compétences de base requises;

2)

la délivrance par les entreprises ferroviaires d'une attestation complémentaire harmonisée, qui reste la propriété de l'entreprise ferroviaire qui la délivre et atteste des qualifications spécifiques à l'entreprise ainsi que des qualifications propres à chaque infrastructure.

2.7

Les autorités compétentes et les entreprises ferroviaires doivent tenir deux registres dans lesquels sont inscrits les qualifications requises, leurs mises à jour ainsi que d'éventuels retraits ou modifications de la licence et de l'attestation complémentaire harmonisée.

2.8

Trois catégories de conducteurs sont prévues: catégorie A: conducteurs de locomotives de manœuvre et de trains de travaux, catégorie B: conducteurs de locomotives et de trains affectés au transport de passagers et catégorie C: conducteurs de locomotives et de trains affectés au transport de marchandises.

2.9

L'âge minimal requis est fixé à 20 ans avec possibilité d'abaisser cet âge à 18 ans sur le territoire national.

2.10

Le projet de directive prévoit des dispositions sur la modification et le renouvellement de la licence pour conducteur et de l'attestation complémentaire harmonisée, ainsi que sur le contrôle périodique des exigences minimales requises et le retrait de la certification avec possibilité de faire appel de cette décision. Il prévoit des dispositions en matière de contrôles et de sanctions.

2.11

En outre, la proposition prévoit des dispositions sur l'accès à la formation, les examens et l'évaluation de la qualité des systèmes de formation et des procédures.

2.12

L'annexe I décrit le modèle communautaire de licence pour conducteur ainsi que l'attestation complémentaire. Les annexes II et VII définissent les tâches, les aptitudes physiques et psychologiques ainsi que les qualifications professionnelles des conducteurs.

2.13

L'Agence ferroviaire européenne est chargée de dresser un bilan d'ici à 2010 et d'examiner également dans son rapport la possibilité d'utiliser une carte à puce.

3.   Évaluation de la proposition de la Commission

3.1   Sur un plan général

3.1.1

Globalement, le CESE accueille favorablement la proposition de directive relative à la certification du personnel de bord des trains.

3.1.2

Les conducteurs et le personnel d'accompagnement chargés des tâches de sécurité portent une lourde responsabilité pour assurer la sécurité du transport, du personnel, des voyageurs et des marchandises. Dans un marché ferroviaire libéralisé, il convient d'assurer un niveau de qualification élevé en fixant des règles communes.

3.1.3

En outre, l'existence de règles minimales harmonisées facilite l'intervention du personnel chargé des services transfrontaliers (9). Soulignons néanmoins que la diversité des systèmes d'exploitation et des règles de sécurité entre les États membres de l'UE constitue le plus grand obstacle à l'intervention de conducteurs dans des opérations transfrontières et que ce problème devrait subsister encore de nombreuses années. La diversité des systèmes et des langues représentent également un défi multiple de taille en matière de formation du personnel des trains.

3.1.4

En outre, le CESE souhaite attirer l'attention sur le fait qu'un niveau de qualification élevé et la certification qui l'accompagne servent à maintenir la reconnaissance sociale et le pouvoir d'attraction de la profession. C'est un élément important dans une profession où les horaires de travail ne sont pas particulièrement attrayants d'une part et où la sécurité de l'emploi est de moins en moins garantie avec l'apparition des agences d'intérim d'autre part. Dans les secteurs du transport routier et du transport fluvial, les entreprises se plaignent déjà des difficultés considérables qu'elles rencontrent à recruter du personnel. L'objectif de cette directive ne doit pas être de réduire le temps de formation.

3.1.5

Les entreprises ferroviaires traditionnelles qui pratiquent l'autoréglementation ont assumé l'entière responsabilité de la formation et du niveau de qualification du personnel roulant ainsi que du déroulement du transport en toute sécurité. Cela a permis de parvenir à un niveau de qualification élevé et fait des chemins de fer l'un des modes de transport les plus sûrs.

3.1.6

Il faut veiller à ce que les objectifs fixés par la directive, à savoir améliorer la mobilité des conducteurs et garantir un accès non discriminatoire aux établissements de formation, n'aboutissent pas au final à diminuer la qualité de la formation et à faire supporter les coûts de formation par les travailleurs.

3.2   Dispositions spécifiques

3.2.1   Champ d'application et instauration d'une certification

3.2.1.1

Le CESE est favorable à l'instauration progressive d'une certification pour le transport international et le transport national. Cela permettrait aux entreprises d'apporter progressivement les corrections nécessaires.

3.2.1.2

On peut néanmoins s'interroger sur le calendrier fixé de 2008 à 2010 pour le transport transfrontalier et de 2010 à 2015 pour les conducteurs affectés au service national (article 34). Dans le cadre de la libéralisation du fret international, qui a déjà commencé en 2003 ou commencera en 2006 et de celle du fret national en 2007, l'instauration d'une certification pour les conducteurs devrait avoir lieu plus tôt.

3.2.1.3

Le CESE est également favorable à la certification du personnel d'accompagnement des trains. Le personnel exerçant des fonctions de sécurité joue un rôle important dans le système de sécurité des chemins de fer. Mais la définition proposée n'est pas compréhensible: «Tout agent autre que le conducteur, présent dans la locomotive ou le train, qui participe indirectement à la conduite des locomotives …» (article 25). Il serait plus approprié de parler du personnel d'accompagnement chargé des tâches liées à la sécurité. Le CESE préférerait que les tâches et qualifications requises pour cette catégorie de personnel soient également réglementées en annexe de la directive.

3.2.2   Les catégories de conducteurs

3.2.2.1

La directive propose trois «catégories de licence», à savoir pour les services de triage, le transport de personnes et le transport de marchandises (article 4.2). La distinction établie entre transport de personnes et transport de marchandises n'est pas pratique et ne se justifie aucunement sur le fond. En effet, formation et exercice pratique de la profession ne sont pas différentes dans ces deux catégories. Les connaissances relatives aux engins de traction concernés font l'objet d'une certification spécifique et souvent, ces engins sont les mêmes. Il suffirait d'établir deux catégories en fonction des exigences de sécurité: le conducteur de manœuvre et de parcours (gares de triage, chantiers) et le conducteur de ligne.

3.2.2.2

En outre, le CESE estime plus judicieux d'indiquer la catégorie de conducteur sur la licence plutôt que sur l'attestation complémentaire harmonisée.

3.2.3   Age minimal et expérience professionnelle

3.2.3.1

La proposition de directive fixe l'âge minimal à vingt ans avec la possibilité pour les États membres de délivrer une licence à partir de l'âge de dix-huit ans, la validité d'une telle licence étant alors limitée au territoire de l'État membre qui la délivre (article 8). Dans toute une série d'États membres (10), l'âge minimal requis est de 21 ans. La directive aurait pour conséquence d'abaisser l'âge minimal, notamment pour les services transfrontières.

3.2.3.2

Le CESE estime que l'âge minimal devrait être fixé à 21 ans. C'est précisément pour le transport transfrontière que les exigences sont les plus grandes et que des qualifications complètes sont nécessaires. Cela n'empêcherait en rien de fixer un âge minimal inférieur sur le territoire national.

3.2.3.3

Le CESE serait même favorable à ce qu'une expérience professionnelle de trois ans comme conducteur de ligne sur le réseau ferré national soit exigée avant d'être engagé comme conducteur pour le transport transfrontière. Une disposition similaire est déjà prévue à l'article 10 pour le transport national. Dans le cas des entreprises ferroviaires qui n'effectuent que des transports internationaux, les conducteurs pourraient acquérir l'expérience nécessaire en coopération avec d'autres entreprises ferroviaires qui assurent le transport au niveau national.

3.2.4   Structure de la certification

3.2.4.1

La Commission propose une certification en deux parties: une licence européenne établie par les autorités compétentes et reconnue au niveau européen ainsi qu'une attestation harmonisée établie par les entreprises ferroviaires. Elle justifie cette distinction par le fait que la licence uniformisée à carte à puce prévue initialement est trop compliquée et coûteuse à mettre en œuvre.

3.2.4.2

Le CESE est d'accord de manière générale sur la structure proposée par la Commission. Cependant, il n'y a pas de distinction claire entre les qualifications certifiées sur les deux documents. C'est particulièrement vrai pour ce qui concerne la connaissance des infrastructures. Il conviendrait d'établir clairement une distinction entre la connaissance des règles d'exploitation et de sécurité pour une infrastructure spécifique d'une part et la connaissance du profil de la ligne et de l'itinéraire d'autre part. Si les connaissances des règles d'exploitation d'un ou de plusieurs réseaux d'infrastructures devraient être attestées sur la licence de conducteur, il conviendrait que les connaissances des lignes et de l'itinéraire, à renouveler régulièrement, soient certifiées sur l'attestation complémentaire harmonisée.

3.2.4.3

La double structure de l'attestation est acceptable pendant une période de transition. Mais il ne faut pas perdre de vue l'objectif final, qui est d'établir un document unique à puce, qui atteste tant des connaissances de base que des connaissances spécifiques à l'entreprise.

3.2.5   Accréditation des examinateurs et des établissements de formation

3.2.5.1

L'Agence ferroviaire européenne est chargée de fixer les critères régissant l'accréditation des formateurs, examinateurs et établissements de formation. Le CESE estime que c'est une option envisageable, mais que la directive est imprécise. Elle n'établit pas clairement quels sont les examens prévus avec un examinateur accrédité et quelles sont les qualifications que l'entreprise ferroviaire peut attester elle-même sans passer par un examinateur accrédité. Il n'est pas non plus établi clairement que l'examen des connaissances du système d'exploitation et de gestion de la sécurité d'une infrastructure donnée est prévu avec un examinateur accrédité par l'État membre concerné.

3.2.6   Qualifications professionnelles et aptitudes physiques et psychologiques

3.2.6.1

La proposition de directive fixe dans les annexes la liste des tâches d'un conducteur, des exigences en matière de qualifications générales et de qualifications professionnelles spécifiques ainsi que des aptitudes physiques et psychologiques requises. Dans sa proposition, la Commission s'est largement inspirée de l'accord des partenaires sociaux sur la licence européenne pour conducteurs.

3.2.6.2

Le CESE se félicite que le projet reprenne les conditions fixées par les partenaires sociaux eux-mêmes pour les aptitudes professionnelles, physiques et psychologiques. Il y voit la garantie d'un niveau de qualification élevé, garant de la sécurité des transports. Le CESE est globalement d'avis que les qualifications et aptitudes nécessaires à la certification des conducteurs de train doivent être réglementées dans le texte de directive.

3.2.6.3

Les annexes peuvent être modifiées par le comité des représentants des États membres, qui est également chargé de définir les spécifications techniques d'interopérabilité (STI). La directive sur l'interopérabilité prévoit la consultation des partenaires sociaux sur les questions de qualification et de protection au travail et de santé publique. Étant donné que les annexes de la directive sur la certification du personnel de bord des trains reposent sur les définitions fixées par les partenaires sociaux, il conviendrait par conséquent de prévoir la participation de ces mêmes partenaires sociaux si ces annexes devaient être modifiées. Le CESE demande avec insistance que la directive prévoie une disposition allant dans ce sens.

3.2.7   Vérifications périodiques

3.2.7.1

Certaines connaissances doivent être vérifiées régulièrement pour le maintien de la licence ou de l'attestation complémentaire harmonisée.

3.2.7.2

Pour ce qui concerne les examens médicaux à pratiquer régulièrement, la Commission s'est inspirée de l'accord des partenaires sociaux européens.

3.2.7.3

A cet égard, le CESE insiste sur la nécessité de prévoir un suivi psychologique à la suite d'accidents ferroviaires impliquant des personnes (souvent des suicides sur les voies de chemin de fer), ce qui n'apparaît pas dans la directive (article 14 en relation avec l'annexe III).

3.2.7.4

En ce qui concerne la mise à jour régulière de la connaissance des lignes, la proposition reste trop imprécise. Il conviendrait de spécifier clairement que certaines connaissances de lignes, qui ont été attestées, se perdent lorsque les itinéraires en question ne sont pas pratiqués pendant un an.

3.2.7.5

La directive ne prévoit aucune disposition sur la formation continue régulière des conducteurs en matière de connaissances générales, alors que c'est un point qui est également réglementé dans l'accord des partenaires sociaux. Le CESE recommande, conformément à l'accord des partenaires sociaux européens, que le développement et l'actualisation des aptitudes de base soient assurés chaque année.

3.2.8   Retrait de la licence

3.2.8.1

La directive dispose que, le cas échéant, le conducteur informe les autorités compétentes qu'il ne remplit plus les conditions requises pour l'exercice de sa profession. Cela s'apparente à une déclaration rectificative spontanée, qu'il est impossible à un conducteur de faire. Seul un médecin du travail accrédité est en mesure de prendre cette décision et d'en informer l'entreprise. L'entreprise doit en informer les autorités compétentes.

3.2.8.2

La directive ne prévoit pas de procédure visant à récupérer une licence qui a été retirée.

4.   Proposition de directive relative à la certification du personnel de bord des trains et accord des partenaires sociaux sur la licence européenne pour les conducteurs de train européens

4.1

Le CESE se félicite que les partenaires sociaux européens, la CER et l'ETF, aient décidé de prendre l'initiative et de prôner la mise en place immédiate dans leur secteur d'une licence européenne pour conducteurs effectuant un service d'interopérabilité transfrontalière.

4.2

Cet accord présente l'avantage de garantir dès maintenant aux employés des entreprises ferroviaires qui sont membres de la CER un niveau élevé de qualification, sans attendre 2010. Ces entreprises ne doivent pas se trouver désavantagées vis-à-vis d'entreprises qui n'appliquent pas cet accord.

4.3

Le CESE est d'avis qu'il faut que l'accord signé entre les partenaires sociaux européens s'applique pleinement dans les secteurs qui seront également couverts par la directive.

4.4

Cet accord part du principe que les conducteurs concernés bénéficient d'une certification nationale, quelle qu'elle soit, et il ne réglemente pas la question. Il se base sur la longue expérience des entreprises ferroviaires traditionnelles dans les services de transports assurés en coopération.

4.5

La licence européenne de conducteurs de train, en vertu de l'accord des partenaires sociaux, est un licence additionnelle destinée à attester les connaissances supplémentaires nécessaires pour piloter un train sur les infrastructures d'un autre pays. Cette licence est établie par les entreprises elles-mêmes et reste leur propriété.

4.6

La proposition d'attestation complémentaire harmonisée selon la directive correspond dans les grandes lignes au système de licence européenne de conducteurs de train.

4.7

Le CESE invite la Commission à examiner dans quelle mesure la licence européenne de conducteurs de train prévue par l'accord des partenaires sociaux peut être reconnue comme équivalente à l'attestation complémentaire harmonisée, afin d'encourager les entreprises qui ont déjà commencé à prendre des mesures. Il conviendrait que la directive prévoie une disposition allant dans ce sens.

4.8

Le CESE considère également que les entreprises qui appliquent l'accord des partenaires sociaux sont désavantagées par rapport aux entreprises qui appliquent la certification prévue par la directive puisque l'accord prévoit une formation continue annuelle des connaissances professionnelles générales. Cette disposition n'a pas été reprise dans le projet de directive, bien qu'elle soit indispensable pour maintenir le niveau de qualification.

5.   Conclusions

5.1

Le CESE accueille favorablement la proposition de directive relative à la certification du personnel de bord des trains. Il regrette néanmoins que cette mesure sociale soit proposée comme le dernier maillon de la chaîne de la législation européenne sur la libéralisation du fret ferroviaire.

5.2

Les conducteurs de train et le personnel d'accompagnement exercent des fonctions importantes liées à la sécurité. La certification de ce type de personnel doit garantir un niveau de qualification élevé.

5.3

Le CESE s'inquiète de l'écart de temps important qui sépare l'ouverture complète du marché du fret ferroviaire et les délais fixés pour l'entrée en vigueur de la certification et demande à la Commission de s'efforcer au maximum de réduire cet écart.

5.4

Le CESE invite donc le Conseil et le Parlement européen à isoler du troisième paquet ferroviaire le projet de directive relative à la certification du personnel de bord des trains et à l'examiner séparément afin d'éviter d'allonger encore les délais. Il conviendrait que le Parlement européen et le Conseil traitent cette directive en priorité et l'adoptent rapidement.

5.5

Il conviendrait ce faisant de tenir pleinement compte du présent avis du CESE ainsi que des modifications qu'il propose.

5.6

Le CESE accueille favorablement l'accord des partenaires sociaux européens sur «certains aspects des conditions d'utilisation des travailleurs mobiles effectuant des services d'interopérabilité transfrontalière», invite la Commission à présenter cet accord au Conseil pour adoption et recommande au Conseil d'adopter cette proposition.

Bruxelles, le 9 février 2005.

La Présidente

du Comité économique et social européen

Anne-Marie SIGMUND


(1)  Directive 2001/12/CE – JO L 75 du 15.3.2001, p. 1 – Avis du CESE – JO C 209 du 22.7.1999, p. 22.

(2)  Directive 2001/13/CE – JO L 75 du 15.3.2001, p. 26 – Avis du CESE – JO C 209 du 22.7.1999, p. 22.

(3)  Directive 2001/14/CE – JO L 75 du 15.3.2001, p. 29 – Avis du CESE – JO C 209 du 22.7.1999, p. 22.

(4)  Directive 2004/51/CE – JO L 164 du 30.4.2004, p. 164 – Avis du CESE – JO C 61 du 14.3.2003, p. 131.

(5)  Directive 2004/49/CE – JO L 164 du 30.4.2004, p. 44 – Avis du CESE – JO C 61 du 14.3.2003, p. 131.

(6)  Règlement (CE) no 881/2004 – JO L 164 du 30.4.2004, p. 1 – Avis du CESE – JO C 61 du 14.3.2003, p. 131.

(7)  Directive 2004/50/CE – JO L 164 du 30.4.2004, p. 114 – Avis du CESE – JO C 61 du 14.3.2003, p. 131.

(8)  JO C 61 du 14.3.2003, p. 131.

(9)  On soulignera néanmoins que l'échange de conducteurs et de travailleurs mobiles à la frontière ne prend que quelques minutes (par exemple 8 minutes au tunnel du Brenner). Les arrêts à la frontière dans le transport de marchandises se justifient davantage pour d'autres motifs comme le contrôle des documents, des wagons, etc.

(10)  Par exemple l'Autriche, le Danemark, les Pays-Bas, l'Allemagne, la Norvège.


ANNEXE

à l'avis du Comité économique et social européen (conformément à l'article 54, paragraphe 3, du Règlement intérieur)

La proposition d'amendement suivante, qui a recueilli un nombre de voix favorables représentant au moins le quart des suffrages exprimés, a été repoussée au cours des débats:

Paragraphe 3.2.3.3

Supprimer le paragraphe.

Exposé des motifs

La proposition de directive prévoit l'octroi d'une certification en deux phases:

l'établissement d'une licence européenne de train reconnue à l'échelle européenne,

la délivrance d'une attestation complémentaire harmonisée qui atteste des qualifications spécifiques à l'entreprise ainsi que des qualifications propres à chaque infrastructure.

La directive prévoit également des dispositions sur la modification et le renouvellement de la licence pour les conducteurs et de l'attestation complémentaire harmonisée, ainsi qu'un contrôle périodique des exigences minimales requises.

L'attestation complémentaire harmonisée a pour but de vérifier l'aptitude d'un conducteur et sa connaissance de la ou des lignes concernées.

Dès lors on ne conçoit pas ce qui justifie d'exiger en plus une période probatoire de trois ans pour le trafic international, qui dans la rédaction actuelle du paragraphe, viendrait s'ajouter aux deux années éventuellement instituées pour le transport national, pour passer de la catégorie de conducteurs des locomotives de manœuvre à celles de conducteurs de trains de lignes (passagers ou marchandises).

Une telle exigence, qui reviendrait à instituer une période probatoire de cinq ans, dévaloriserait l'attestation complémentaire harmonisée et irait à l'encontre de la volonté de favoriser l'interopérabilité transfrontalière. Elle aurait pour effet, ou pour objet de bloquer le développement et l'amélioration des relations transfrontalières par chemin de fer.

Enfin, on ne conçoit pas pourquoi les exigences seraient différentes pour conduire un train sur le réseau national ou sur le réseau international dès que l'attestation complémentaire harmonisée garantit déjà les compétences et la connaissance du réseau.

Pour ces motifs le paragraphe 3.2.3.3 ne paraît pas fondé et devrait être supprimé.

Résultat du vote:

Voix pour: 59

Voix contre: 100

Abstentions: 11


8.9.2005   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 221/71


Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de règlement du Conseil portant application d'un Système de préférences tarifaires généralisées pour la période du 1er janvier 2006 au 31 décembre 2008

[COM(2004)699 final — ref. 2004/0242 (CNS)]

(2005/C 221/15)

Le 10 novembre 2004, le Conseil a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la proposition susmentionnée.

La section spécialisée «Relations extérieures» chargée de la préparation des travaux en la matière, a adopté son avis le 12 janvier 2005 (rapporteur: M. PEZZINI).

Lors de sa 414e session plénière des 9 et 10 février 2005 (séance du 9 février), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 132 voix pour, 1 voix contre et 3 abstentions.

1.   Introduction

1.1

Le règlement du Conseil (CE) no 2501/2001 du 10 décembre 2001 (1) portant application d'un système pluriannuel de préférences tarifaires généralisées (SPG) vient à expiration le 31 décembre 2005. En juillet 2004, la Commission a adopté des orientations (2) sur le rôle du SPG pour la période décennale suivante, qui va du 1er janvier 2006 au 31 décembre 2015. Elle publie à présent ses propositions (3) pour le règlement d'application.

1.1.1

En 1994, les orientations précédentes (4) pour la période décennale comprise entre 1994 et 2005 et leurs règlements d'application ont introduit un certain nombre de changements importants, tels que la modulation tarifaire liée à la sensibilité du produit, la graduation et les régimes spéciaux d'encouragement. En 2001, un régime spécial en faveur des pays les moins avancés (PMA), l'initiative «Tout sauf les armes» (TSA), a été introduit pour une période illimitée. L'expérience a montré que certaines de ces mesures fonctionnent bien dans la pratique et qu'elles devraient être maintenues. En revanche, il semblerait qu'il soit nécessaire d'en adapter d'autres en fonction de l'expérience acquise.

1.1.2

La Communauté accorde depuis 1971 des préférences commerciales aux pays en voie de développement dans le cadre de son SPG. La politique commerciale joue un rôle majeur dans les relations de l'UE avec le reste du monde. Le dispositif SPG, qui fait partie de cette politique, doit s'inscrire dans la logique des objectifs de développement et les conforter. Pour respecter cet impératif, il doit être conforme aux exigences de l'OMC et, notamment, à la clause d'habilitation du GATT de 1979. Le système doit être également compatible avec le programme de Doha pour le développement. Une priorité essentielle est d'aider les pays en voie de développement à bénéficier de la mondialisation, notamment en liant commerce et développement durable. Dans ce contexte, il est entendu que le développement durable comprend toute une série d'aspects, tels que le respect des droits fondamentaux de l'homme et des travailleurs, la bonne gouvernance et la protection de l'environnement. En outre, la lutte contre la drogue représente une responsabilité partagée entre tous les pays.

1.2

Depuis la première publication des orientations pour la période décennale à venir, la Commission a mené de vastes négociations à leur sujet. Toutefois, étant donné la nature spécialisée des statistiques nécessaires, les évaluations d'impact ont été réalisées au niveau interne. Lorsque le règlement entrera en vigueur, la Commission mènera une évaluation de son incidence sur les régions ultrapériphériques de l'UE.

1.3

Les modifications suggérées dans le projet de proposition ne devraient pas entraîner de changements majeurs par rapport à la situation actuelle en ce qui concerne la perte de recettes annuelles.

2.   Les propositions de la Commission

2.1

Les propositions portent sur une simplification du système actuel, par une réduction du nombre des régimes de cinq à trois; on atteindra ce résultat en introduisant un régime d'encouragement unique qui remplacera les trois régimes spéciaux actuellement en place pour la protection des droits des travailleurs, la protection de l'environnement et la lutte contre la production et le trafic de drogues. Ainsi, le système proposé se compose:

d'un régime général,

d'un régime spécial d'encouragement (RSE) en faveur du développement durable,

d'un régime spécial pour les pays les moins avancés (TSA, «Tout sauf les armes»).

2.2

Une autre mesure de simplification consisterait à retirer de la liste des pays bénéficiaires les États qui bénéficient actuellement d'un accès préférentiel au marché communautaire en vertu d'accords de libre-échange (ALE) bilatéraux, régionaux ou autres. L'Union veillerait à ce qu'aucun pays ne soit lésé par cette mesure en intégrant au sein de l'ALE concerné les avantages pour tout produit spécifique qui relevait précédemment du SPG.

2.3

Les préférences continueraient à varier en fonction de la sensibilité des produits. Les droits du tarif douanier commun (TDC) perçus sur des produits qualifiés de non sensibles, continueraient à être entièrement suspendus, à l'exception des composants agricoles. L'actuelle réduction forfaitaire de 3,5 points pour les produits sensibles serait maintenue.

2.4

Le régime général serait applicable à tous les États à l'exception de ceux qui auraient été classés par la Banque mondiale comme pays à revenu élevé pendant trois années consécutives et dans lesquels les cinq sections les plus importantes des exportations vers la Communauté de produits couverts par le SPG, représenteraient moins de 75 % du total de leurs exportations individuelles vers la Communauté de produits couverts par le SPG. Tout pays présentant ces caractéristiques et bénéficiant actuellement du SPG serait retiré du système dès l'entrée en vigueur du règlement proposé. Les pays bénéficiaires qui profitent également d'un accord commercial avec la Communauté couvrant au moins toutes les préférences prévues pour chacun d'entre eux par le présent système seraient également exclus de la liste des pays éligibles.

2.5

Le régime spécial d'encouragement (RSE) en faveur du développement durable est taillé sur mesure pour les pays en voie de développement les plus démunis. Sur dépôt d'une demande, les préférences supplémentaires seraient immédiatement octroyées aux pays en voie de développement ayant ratifié et appliqué de manière effective l'ensemble des seize conventions fondamentales sur les droits de l'homme et les droits des travailleurs reprises à l'annexe 1 et au moins sept de celles relatives à la bonne gouvernance et à la protection de l'environnement qui sont citées à l'annexe 2. De plus, les pays bénéficiaires seraient tenus de s'engager à procéder à la ratification et à la mise en oeuvre effective des conventions internationales qu'ils n'auraient pas encore signées. Le 31 décembre 2008 serait fixé comme date-butoir pour l'achèvement de ce processus.

2.5.1

Les conventions retenues sont celles qui comportent des mécanismes que les organismes internationaux correspondants puissent utiliser afin d'évaluer régulièrement l'efficacité de leur mise en oeuvre. La Commission tiendra compte de ces examens avant de décider lesquels de ces pays candidats seront sélectionnés parmi les bénéficiaires du RSE. En se fondant sur les demandes déposées par les pays en voie de développement, la Commission publierait ultérieurement une liste des pays bénéficiaires de ce régime.

2.5.2

Les demandes des pays souhaitant bénéficier du RSE devraient être déposées dans un délai de trois mois à compter de la date de publication du règlement.

2.5.3

Une autre condition requise pour les pays candidats serait qu'ils soient vulnérables. La définition à cette fin de la vulnérabilité d'un pays consiste en ce qu'il n'ait pas été classé par la Banque mondiale dans la catégorie des pays à haut revenu ou de ceux dont les exportations vers la Communauté de produits couverts par le SPG représentent moins de 1 % de la totalité des importations par la Communauté de produits couverts par le SPG.

2.6

Les propositions comportent également des mesures visant à amortir l'impact subi par un État bénéficiaire du SPG lorsque les Nations unies décident son retrait de la liste des pays les moins avancés (PMA). Elles prendraient la forme d'une période de transition pour le retrait progressif du pays concerné du régime TSA. Actuellement, le pays qui entre dans ce cas de figure subit automatiquement la perte immédiate de tous les avantages liés au SPG dont il bénéficiait en tant que PMA. Grâce au nouveau mécanisme, le processus pourra se dérouler sur une période de transition.

2.7

Le mécanisme de graduation a été conservé mais modifié de telle sorte que son fonctionnement devienne plus simple. Comme actuellement, il continuerait à s'appliquer à des groupes de produits venant de pays qui sont concurrentiels sur le marché communautaire et qui n'ont plus besoin du SPG pour augmenter leurs exportations mais les critères présentement en vigueur (part dans les importations préférentielles, indice de développement, indice de spécialisation à l'exportation) seraient remplacés par un autre, unique et simple: la part du marché communautaire, exprimée en pourcentage des importations préférentielles. Les groupes de produits sont définis par référence aux «sections» de la nomenclature combinée. Dans la mesure où seuls les pays qui sont compétitifs pour tous les produits d'une section seront gradués, les petits pays bénéficiaires ne seraient pas gradués sur la seule base de quelques produits compétitifs d'une section.

2.7.1

La graduation serait appliquée à tout pays bénéficiaire pour les produits d'une section lorsque la moyenne des importations communautaires en provenance de cet État consistant en produits inclus dans la section concernée excède pendant trois années consécutives 15 % des importations communautaires des mêmes produits à partir de tous les pays. Pour certains produits textiles, le seuil a été réduit à 12,5 %.

2.8

Lorsqu'un droit ad valorem réduit conformément aux dispositions du règlement est d'un taux égal ou inférieur à 1 %, il sera entièrement suspendu. Il en ira de même d'un droit spécifique égal ou inférieur à 2 € pour chaque montant.

2.9

Les propositions comprennent également des mesures pour retirer temporairement du régime préférentiel, dans des circonstances particulières, en tout ou en partie, certains produits provenant d'un pays. Ces dispositions ne constituent pas une innovation significative par rapport à la situation antérieure. La Commission a indiqué qu'elles sont toujours conçues pour n'être utilisées que dans des circonstances exceptionnelles.

2.9.1

Lorsqu'un produit originaire d'un pays bénéficiaire est importé dans des conditions telles qu'il cause ou risque de causer de graves difficultés à des producteurs communautaires de produits similaires ou directement concurrents, les droits habituels du TDC pourront être rétablis à tout moment, à la demande d'un État membre ou à l'initiative de la Commission.

2.10

Dans sa mission d'application du règlement concerné, la Commission serait assistée par un Comité des préférences généralisées, composé de représentants des États membres et présidé par elle. Il recevra des rapports de la Commission sur le fonctionnement du système et pourra examiner toute question s'y rapportant, tout en étant plus particulièrement impliqué dans la prise de décision pour trancher des questions telles que l'éligibilité d'un pays candidat au RSE en faveur du développement durable, le retrait temporaire des régimes préférentiels, la réimposition de droits du TDC en cas de difficultés éprouvées par un producteur communautaire ou l'établissement de périodes de transition consécutives à la perte du régime TSA pour les pays retirés de la liste des pays les moins avancés établie par les Nations unies.

3.   Observations générales

3.1

Le SPG constitue un élément important de la politique commerciale extérieure de l'UE, avec de vastes répercussions; il exerce une influence considérable sur les évolutions dans les pays en voie de développement, produit des effets sur le budget communautaire, affecte les relations avec les partenaires commerciaux de l'UE au sein d'organisations telles que l'OMC et est lourd de conséquences pour l'industrie européenne, notamment le secteur manufacturier. C'est un des rares dossiers qui est géré au niveau européen avec une méthode plus fédérale que non fédérale; la Commission possède une compétence exclusive dans ce domaine. La mondialisation a accru la portée du SPG; l'UE a utilisé ce régime afin d'aider les pays en voie de développement à tirer profit du processus mondialisateur. Dans le même temps, elle a pu, grâce à lui, promouvoir la pratique du développement durable en octroyant aux pays respectant les principes fondamentaux des droits de l'homme des conditions préférentielles d'accès au marché européen.

3.2

Lorsque la Commission a publié les orientations (5) qui constituent le fondement de la présente proposition, le CESE a formulé un avis (6) dans lequel il a traité en détail des questions soulevées. Dans ce texte, il a affirmé que la simplification du système devrait constituer un objectif prioritaire. Par conséquent, il accueille favorablement les mesures contenues dans les propositions de la Commission qui visent à simplifier le dispositif du SPG. Il considère notamment que la réduction du nombre de régimes de cinq à trois favorisera considérablement la réalisation de cet objectif.

3.3

Le CESE a également préconisé une réduction du nombre d'États bénéficiaires du SPG (7) et proposé notamment que l'Union en retire les pays qui disposent actuellement d'un accès préférentiel au marché communautaire en vertu d'un accord de libre-échange (ALE), tout en garantissant que les préférences dont ils bénéficiaient au titre du SPG actuel soient toutes reprises dans l'accord bilatéral correspondant. Le CESE constate avec satisfaction que cette recommandation a été adoptée.

3.4

Le CESE s'est dit inquiet (7) de ce que la plus grande partie de l'aide communautaire aux pays bénéficiaires aille aux plus riches d'entre eux et non à ceux qui en ont le plus besoin. Il se félicite grandement que la Commission ait abordé le problème mais se demande si ses propositions vont suffisamment loin dans ce sens.

3.5

Le CESE a recommandé (7) que le mécanisme de graduation soit maintenu mais simplifié et rendu plus transparent. Il approuve les propositions de la Commission dans ce domaine et estime qu'elles aboutiront à une amélioration significative de la situation sur ces deux points. Le remplacement des multiples critères actuels par un seul, d'une nature simple, devrait notamment et simplifier le processus et en améliorer la transparence.

3.6

Le CESE a conseillé (7) que l'on entreprenne à cette occasion d'harmoniser, d'unifier et d'intégrer l'ensemble des règles et procédures du SPG. Il estime que les propositions à l'examen peuvent fournir une impulsion vigoureuse pour concrétiser cette visée.

3.7

Le CESE avait lancé un appel (7) pour qu'une étude d'impact détaillée soit publiée parallèlement aux propositions de la Commission. Il est déçu de constater qu'il n'en a rien été et tient à faire remarquer qu'effectuer a posteriori une évaluation de l'impact du dispositif sur les régions ultrapériphériques de l'UE constitue un exercice vain si l'on n'entend pas modifier le système à la lumière de ses conclusions — auquel cas on enfreindra cependant l'impératif de la stabilité de la réglementation dans le temps. Un climat d'incertitude est nuisible au bon fonctionnement du SPG.

3.8

Le CESE approuve l'idée d'intégrer à la définition du développement durable le respect des droits de l'homme, la protection des droits des travailleurs, celle de l'environnement, la bonne gouvernance et la lutte contre de la production et le trafic de drogues.

3.9

Le CESE a souligné (7) que les régimes spéciaux d'encouragement existants ont été totalement incapables d'atteindre leurs objectifs, louables au demeurant. Seuls deux États ont rempli les conditions requises pour bénéficier du régime incitatif spécial pour la protection des droits des travailleurs et aucun ne s'est qualifié pour le régime spécial incitatif concernant la protection de l'environnement. Dans le même temps, douze États ont bénéficié du régime spécial de lutte contre la production et le trafic de drogues, sans que l'on ait noté le moindre effet perceptible sur l'ampleur de ces activités.

3.9.1

Le CESE estime que même si elles introduisent dans le processus une dose utile de simplification, les nouvelles propositions ne seront vraisemblablement pas plus efficaces. L'ampleur des incitants n'a pas été accrue et il n'y a aucune raison de supposer que les nouveaux régimes encourageront davantage les pays bénéficiaires à reprendre à leur compte les principes et les pratiques du développement durable. Face à l'obligation d'adopter vingt-sept conventions internationales, il est fort possible qu'ils préféreront suivre leurs propres règles et renoncer aux avantages proposés.

3.9.2

Tenant compte de la difficulté de fournir des incitants convenables dans les limites imposées par des barrières tarifaires toujours plus réduites, on pourrait envisager d'établir également un lien entre le respect de ces conventions et l'octroi d'une aide au développement.

3.10

Le CESE note que toutes les conventions auxquelles les pays candidats sont tenus de se conformer sont celles dotées de mécanismes que les «organisations internationales compétentes» sont susceptibles d'utiliser afin d'évaluer régulièrement le degré d'efficacité de leur mise en œuvre. Le CESE recommande que les partenaires sociaux jouent un rôle dans cette évaluation.

3.11

Le CESE remarque que les conditions régissant le retrait temporaire des avantages ne diffèrent guère de celles du régime actuel. Étant donné qu'elles n'ont été invoquées que pour un seul pays (la Birmanie), qui représente un exemple extrême de mépris des conventions internationales, leur utilité pour promouvoir le développement durable est discutable. Une sanction appliquée dans d'aussi rares circonstances ne peut avoir qu'un effet dissuasif limité. Le CESE aurait préféré que pour renforcer le RSE en faveur du développement durable, l'Union applique plus largement ce mécanisme, dont il redoute qu'il ne tombe en désuétude.

3.12

Le CESE se demande si le nouveau système découragera plus efficacement la fraude que son prédécesseur. Il eût préféré que la question soit abordée selon une démarche plus anticipatrice. Il eût aimé en particulier voir l'instauration de mécanismes qui assureraient une coopération plus étroite entre les agences de l'UE et leurs homologues dans les pays bénéficiaires. Il apparaît difficile d'éviter de conclure que dans ce domaine, l'action de la Commission est placée sous le signe de l'adage «Hâte-toi lentement».

3.13

Le CESE se félicite de la vaste consultation que la Commission a menée, tant au sein de l'UE que dans les pays bénéficiaires, avant de formuler les propositions à l'examen.

3.14

Le CESE remarque que pour la gestion du SPG, la Commission continuera à être assistée par un comité des préférences généralisées, agissant dans le cadre de la procédure du «comité de réglementation».

4.   Observations particulières

4.1

Le CESE note que les États devant être exclus du régime général se limiteront à ceux qui, tout à la fois, sont classés par la Banque mondiale dans la catégorie des pays à hauts revenus et ne présentent pas une diversification suffisante dans leurs exportations. Il est d'avis que les pays répondant à ces critères seront en nombre restreint. Il a suggéré (7) que les nouvelles orientations écartent, entre autres, les pays dotés de programmes d'armes nucléaires et ceux qui exercent une activité de paradis fiscal. Il regrette que parmi ces pays, nombreux soient ceux qui semblent devoir continuer à figurer sur la liste des bénéficiaires du SPG.

4.2

Un des critères d'éligibilité d'un pays au RSE en faveur du développement durable est d'être «vulnérable». L'article 9, paragraphe 2, définit ce concept comme s'appliquant à un pays n'ayant pas été exclu du régime général en vertu des dispositions évoquées ci-dessus dans le paragraphe 4.1 ou dont les exportations vers la Communauté couvertes pas le SPG représentent moins de 1 % de la totalité de ces importations communautaires. Le CESE estime qu'il y a lieu de reformuler cet article en remplaçant le mot «ou» par «et»; à défaut, il produirait des effets qui n'auraient assurément pas été voulus.

4.3

Le CESE a souligné (7) que dans le système existant, l'intervalle entre le moment de la graduation et celui de la mise à jour est trop long. Il se réjouit donc qu'à l'avenir le mécanisme de graduation interviendra dans l'année suivant les trois ans consécutifs, qui constitue la période de référence pour tout pays ou secteur concernés.

4.4

Le CESE appuie la proposition de la Commission européenne de maintenir le cumul régional au sens du règlement (CEE) no 2454/93, lorsqu'un produit utilisé pour une fabrication ultérieure dans un pays qui est membre d'un groupe régional est originaire d'un autre pays de ce dernier qui ne bénéficie pas des régimes s'appliquant au produit fini, à condition que les deux États bénéficient du cumul régional pour ledit groupe. Il souhaite souligner que, par le passé, ces dispositions ont donné lieu à des manœuvres frauduleuses à une échelle considérable.

4.5

Le CESE rappelle (7) qu'à son avis, il conviendrait de simplifier les règles préférentielles d'origine et de réduire en conséquence les contraintes imposées aux importateurs communautaires, en les mettant en conformité avec les règles d'origine qui ont cours pour les importations non préférentielles.

4.6

Le CESE réitère son appel (8) pour un dialogue entre l'UE et les PMA visant à améliorer les modalités d'application des régimes spéciaux en faveur de ces pays dans certains cas particuliers, notamment par une adaptation de la période de transition.

4.7

Le CESE accueille favorablement la proposition de supprimer les droits pour lesquels le traitement préférentiel aboutit à ce qu'ils soient égaux ou inférieurs à 1 % ad valorem ou à 2 € en termes spécifiques. Il estime que cette suppression constituera une mesure de simplification appréciable.

4.8

Le CESE note que le retrait temporaire des avantages du SPG est limité à une durée de trois mois, renouvelable une fois. La Commission peut prolonger cette durée au titre des articles 3 et 7 de la décision 1999/468/CE, comme elle l'a déjà fait pour la Birmanie. Le CESE aurait préféré une disposition par laquelle le retrait temporaire des avantages, une fois appliqué, serait maintenu tant que le pays à l'origine de l'infraction n'en aurait pas éliminé le motif, en remédiant à la violation des conventions internationales qui avait amené l'Union à lui infliger cette sanction.

4.9

Le CESE a le sentiment qu'il est un peu lourd et probablement contre-productif — parce que l'attrait du dispositif s'en trouvera réduit — d'exiger que tous les pays ou territoires souhaitant bénéficier du RSE en faveur du développement durable soient tenus de déposer une demande dans ce sens dans les trois mois suivant la date d'entrée en vigueur du règlement. À ce moment, il pourrait très bien y avoir un certain nombre de pays qui, ne remplissant pas les critères, ne verraient aucun intérêt à présenter une telle requête. Après l'expiration du délai de trois mois, rien n'inciterait plus ces États à ratifier et à appliquer efficacement les conventions internationales reprises dans les annexes 1 et 2. Le CESE aurait trouvé préférable de laisser la porte ouverte à l'incorporation de ces pays dans le dispositif à une date ultérieure, pourvu qu'ils aient alors réuni les conditions pour être admis à en bénéficier.

4.10

Le CESE a souligné (7) que le SPG constitue un élément de la politique commerciale de l'UE et qu'en tant que tel, il doit être compatible avec ses autres composantes. Si l'on veut bâtir une politique commerciale cohérente, il est primordial que d'autres directions générales de la Commission soient impliquées dans le processus. Une coopération étroite, continue et efficace devrait notamment être nouée entre celles du commerce et des entreprises.

4.11

Le CESE estime souhaitable qu'en cas de perturbations graves des marchés pour les produits visés par l'annexe I du traité, la clause de sauvegarde puisse également être invoquée à la suite de la demande introduite par un État membre auprès de la Commission, qui consulterait alors le comité de gestion concerné.

4.12

Selon la proposition de la Commission, le SPG doit intégrer le régime spécial en faveur des pays les moins avancés (PMA) et reprendre les autres réglementations (dont celle pour le secteur du sucre) en conformité avec le règlement 416/2001. C'est à juste titre que les PMA craignent qu'à l'issue d'une réforme du règlement sucrier de l'UE qui s'accompagnera d'une baisse sensible des prix, l'ouverture totale du marché communautaire (dont il est prévu qu'ils bénéficient à partir du 1er juillet 2009) ne leur apporte bien plus d'inconvénients que d'avantages. À cet égard, le CESE renvoie à son avis du 15 décembre 2004 (9) sur la proposition de réforme de l'organisation commune du marché du sucre. Il y a invité la Commission à négocier, comme le souhaitent expressément les PMA, des quotas d'importation préférentiels de sucre qui entreraient en vigueur après 2009, avec des vérifications périodiques qui tiennent en considération la relation entre la réforme du système du marché communautaire du sucre et les objectifs de développement des pays les moins avancés (PMA). Le CESE se déclare favorable à une interdiction de la pratique du «swap» (commerce triangulaire

4.13

D'une manière générale, le Comité est d'avis que pour les produits évoqués, les modalités de mise en œuvre de l'article 12, paragraphe 1 doivent pouvoir être clairement précisées dans le cadre des organisations communes de marché concernées.

5.   Conclusions

5.1

Le CESE a préconisé que l'on simplifie le système existant, qu'on le rende plus transparent et que l'on profite de l'occasion pour harmoniser, unifier et intégrer l'ensemble des règles et procédures du SPG. Il estime que le dispositif proposé constituerait à cet égard une amélioration adéquate et adhère dans cette mesure aux propositions de la Commission.

5.2

Le CESE se félicite que le nombre de pays bénéficiaires devrait se réduire mais craint que cette diminution ne revête pas une ampleur suffisante.

5.2.1

Le CESE est de l'avis que le système SPG devrait être réservé aux pays les moins développés et aux pays les plus démunis afin qu'ils puissent être les principaux bénéficiaires de son nouveau régime. Pour cette raison, il conviendrait de ramener à 10 % le seuil de graduation pour les produits textiles et produits d'habillement (10).

5.3

Le CESE estime que le nouveau RSE en faveur du développement durable n'aura guère plus d'incidence que ses prédécesseurs sur le comportement des pays bénéficiaires.

5.4

Le CESE constate avec inquiétude que la question de la fraude dans le système en vigueur ne semble pas avoir été véritablement abordée et estime qu'il eût été possible d'en faire davantage à cet égard.

5.5

Le CESE déplore que l'on n'ait pas publié, ni même, dans certains cas, effectué d'évaluations d'impact à propos des propositions à l'examen.

Bruxelles, le 9 février 2005.

La Présidente

du Comité économique et social européen

Anne-Marie SIGMUND


(1)  JO L 346 du 31 décembre 2001.

(2)  COM(2004) 461 final.

(3)  COM(2004) 699 final.

(4)  COM(1994) 212 final.

(5)  Cf. supra.

(6)  Avis du CESE du 25.02.2004 – JO C 110 du 30.04.2004.

(7)  Ibid.

(8)  CESE 1646/2004 – Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen – Élaborer un modèle agricole durable pour l'Europe grâce à la nouvelle politique agricole commune (PAC) – réforme du secteur du sucre – COM(2004) 499 final.

(9)  CESE 1646/2004 – Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - Élaborer un modèle agricole durable pour l'Europe grâce à la nouvelle politique agricole commune (PAC) – réforme du secteur du sucre – COM(2004) 499 final.

(10)  Art. 13 de la proposition de règlement du Conseil (COM(2004) 699 final).


ANNEXE I

Principales conventions de l'ONU et de l'OIT relatives aux droits de l'homme et à ceux des travailleurs

1.

Pacte international relatif aux droits civils et politiques

2.

Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels

3.

Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale

4.

Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes

5.

Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants

6.

Convention relative aux droits de l'enfant

7.

Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide

8.

Convention concernant l'âge minimum d'admission à l'emploi (no 138)

9.

Convention concernant l'interdiction des pires formes de travail des enfants et l'action immédiate en vue de leur élimination (no 182)

10.

Convention sur l'abolition du travail forcé (no 105)

11.

Convention concernant le travail forcé ou obligatoire (no 29)

12.

Convention concernant l'égalité de rémunération entre la main-d'œuvre masculine et la main-d'œuvre féminine pour un travail de valeur égale (no 100)

13.

Convention concernant la discrimination en matière d'emploi et de profession (no 111)

14.

Convention concernant la liberté syndicale et la protection du droit syndical (no 87)

15.

Convention concernant l'application des principes du droit d'organisation et de négociation collective (no 98)

16.

Convention internationale sur la suppression et la répression du crime d'apartheid.


ANNEXE II

Conventions relatives à l'environnement et aux principes de bonne gouvernance

17.

Protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone

18.

Convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontaliers des déchets dangereux et de leur élimination

19.

Convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants

20.

Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction

21.

Convention sur la diversité biologique

22.

Protocole de Carthagène sur la prévention des risques biotechnologiques

23.

Protocole de Kyoto à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques

24.

Convention unique des Nations unies sur les stupéfiants (1961)

25.

Convention des Nations unies sur les substances psychotropes (1971)

26.

Convention des Nations unies contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes (1988)

27.

Convention de Mexico des Nations unies contre la corruption


8.9.2005   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 221/77


Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil instituant une procédure européenne d'injonction de payer»

[COM(2004) 173 final/3 — 2004/0055 (COD)]

(2005/C 221/16)

Le 6 avril 2004, le Conseil a décidé, conformément à l'article 95 du Traité instituant la Communauté économique européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la proposition susmentionnée.

Le bureau du Comité économique et social européen a décidé de confier à la section spécialisée «Marché unique, production, consommation», la préparation des travaux du Comité en la matière.

En raison de l'urgence des travaux, le Comité économique et social européen, lors de la 414ème session plénière des 9 et 10 février 2005 (séance du 9 février 2005), a désigné M. J. PEGADO LIZ rapporteur général et a adopté l'avis suivant par 73 voix pour et 2 abstentions.

1.   Objet de la proposition

1.1

Avec cette proposition de règlement visant l'établissement d'une procédure judiciaire européenne d'injonction de payer (1), la Commission donne suite à une série d'initiatives prises en vue de la mise en place et du développement progressif d'un espace de liberté, de sécurité et de justice, en éliminant les obstacles au bon déroulement des procédures civiles et en favorisant des règles de procédure civile plus faciles au niveau européen, comme prévu notamment dans son plan d'action approuvé par le Conseil justice et affaires intérieures du 3 décembre en 1998 (2).

1.2

La proposition à l'examen répond à l'un des deux objectifs centraux du Livre vert du 20 décembre 2002 (3), l'autre objectif de l'instauration d'une procédure européenne pour les litiges de d'un montant de faible importance faisant actuellement l'objet d'un traitement séparé par la Commission.

1.3

En ce qui concerne l'instauration d'une procédure européenne d'injonction de payer, la Commission, après avoir pris en considération les commentaires et recommandations sur le Livre vert formulés soit par le Parlement européen soit par le Comité économique et social européen, présente un projet de règlement dans l'objectif d'instituer une procédure d'injonction unique dans tous l'espace de l'Union européenne.

1.4

Cette initiative est justifiée par l'existence de différences entre les régimes du droit de procédure civile des états membres, les coûts élevés qui en résultent et les délais qui découlent des litiges transfrontaliers, lesquels prennent des proportions exagérées, en particulier dans le cadre des procédures de recouvrement de créances incontestées.

1.5

La Commission entend étendre l'application de la procédure d'injonction unique aux litiges internes, pour des raisons d'égalité entre les sujets de droit et de non-distorsion de concurrence entre les opérateurs économiques, mais tout en garantissant la compatibilité de celle-ci avec les principes de proportionnalité et de subsidiarité.

1.6

Le caractère facultatif de la procédure d'injonction est bien expressément mentionné dans le corps du texte, la Commission suivant là encore le point de vue exprimé par le CESE, le créancier pouvant toujours opter pour une autre procédure, plus formelle, conformément au droit interne de son pays.

1.7

Dans la formulation des mécanismes procéduraux en vue, la Commission a pris pour lignes directrices les principes fondamentaux suivants:

a)

simplicité procédurale avec utilisation de formulaires types;

b)

non-appréciation du bien-fondé;

c)

la production de preuve n'est pas nécessaire;

d)

garanties suffisantes de défense du défendeur;

e)

absence de recours;

f)

caractère exécutoire;

g)

non-obligation de se faire représenter par un avocat.

1.8

La Commission garantit également l'information réciproque des organes juridictionnels compétents pour émettre les injonctions européennes dans les différents États membres, information qui sera périodiquement mise à jour.

1.9

Le Comité se réjouit de l'indication selon laquelle le Royaume-Uni et l'Irlande envisagent la possibilité d'adhérer à cette initiative, comme cela s'est produit avec d'autres initiatives similaires. En revanche, il aurait apprécié que, pour un meilleur fonctionnement du système proposé maintenant, le Danemark ne s'exclue pas totalement de l'application du règlement et il espère qu'à l'avenir, il sera possible de lever les obstacles qui entravent la pleine adhésion de ce pays à un espace judiciaire unique européen.

1.10

Le champ d'application territorial de la proposition pourra donner lieu à des difficultés au moment de sa mise en œuvre. Pour les éviter, il faut prendre en considération les spécificités de certains territoires qui sont mentionnées à l'article 299 du TCE et les responsabilités que certains États membres ont assumées en ce qui les concerne. Il y a lieu de préciser en ce sens qu'indépendamment de l'exercice concret de la procédure d'injonction, c'est l'autorité nationale qui assume la responsabilité externe de l'État qui devra procéder à la désignation des organismes compétents et qui partant avalisera leur légitimité.

2.   Antécédents et initiatives parallèles

2.1

Il y a longtemps que le souci d'uniformisation et de simplification des procédures civiles, comme moyen de garantir une application rapide et efficace de la justice, ressort des différents documents des institutions communautaires, depuis le Parlement européen (4) jusqu'à ce Comité économique et social européen (5).

2.2

Se faisant l'écho de ces préoccupations, généralement véhiculées par les opérateurs économiques, les professionnels et les consommateurs, la Commission a également entamé de longue date une réflexion sur les meilleures voies à suivre, les progrès obtenus dans le domaine pionnier du droit de la consommation (6) étant particulièrement intéressants à cet égard.

2.3

C'est toutefois avec le «Livre vert sur une procédure européenne d'injonction de payer et sur des mesures visant à simplifier et à accélérer le règlement des litiges portant sur des montants de faible importance» que la question a été envisagée en termes d'initiatives législatives éventuelles.

2.4

Cette initiative s'inscrit néanmoins dans un ensemble de mesures particulièrement importantes qui viennent d'être prises successivement en matière de coopération judiciaire dans le domaine du droit civil au cours de ces dernières années (7).

2.5

Le Règlement CE/805/2004, du 21 avril 2004, portant création d'un titre exécutoire européen pour les créances incontestées (8), mérite en particulier d'être souligné, document qui d'ailleurs ne peut manquer d'être pris en considération dans l'appréciation de l'actuelle proposition de la Commission, dès lors que ces deux documents sont les deux faces d'une même réalité: la nécessité de rendre simple et efficace l'application de la justice dans un espace judiciaire unique.

3.   Instrument légal et base juridique

3.1

Comme pour la généralité des initiatives prises dans ce domaine, la Commission a décidé de proposer l'utilisation d'un règlement et pris pour base juridique de sa proposition l'article 61 al. c) et 65 du traité.

3.2

Le CESE s'était déjà prononcé dans son avis ouvertement et sans réserve en faveur de l'adoption d'un règlement et ne peut par conséquent manquer de marquer son soutien au choix de la Commission.

3.3

La base juridique lui paraît également tout à fait correcte dès lors qu'elle correspond à une interprétation qui n'est pas purement formaliste des dispositions légales mentionnées, la seule qui soit en accord avec l'objectif de la création d'un espace judiciaire unique dans l'UE.

4.   Observations générales

4.1

Le CESE se félicite de la présentation de la proposition de règlement à l'examen, dans laquelle a été prise en considération, comme cela a déjà été dit, la majorité des observations formulées par ce Comité à l'occasion de l'examen du «Livre vert sur une procédure européenne d'injonction de payer et sur des mesures visant à simplifier et à accélérer le règlement des litiges portant sur des montants de faible importance» et qui tente opportunément de donner corps au droit inscrit à l'article 47 de la Charte des droits sociaux fondamentaux de l'UE.

4.2

Le CESE invite instamment la Commission à étudier la possibilité d'étendre cette proposition de règlement à l'Espace économique européen.

4.3

La nécessité de créer une procédure européenne pour le recouvrement des créances incontestées est bien étayée dans les différentes réponses fournies par les états membres concernant le livre vert précité, de même que le souci de garantir au supposé débiteur des droits de défense appropriés.

4.3.1

Le CESE estime néanmoins que la proposition de la Commission aurait tout à gagner si elle était dûment étayée par des éléments statistiques relatifs à la prévision des cas de litige, qu'ils soient transfrontaliers ou nationaux, litiges qui seront l'objet du nouvel instrument qui est maintenant proposé ainsi que par une analyse coûts/bénéfices concernant sa mise en œuvre, question qui n'est pas abordée dans l'exposé des motifs de la Commission.

4.4

Le CESE, dans son avis sur le Livre vert, affirme notamment que: «Lors de la conception d'une procédure européenne pour les demandes de faible importance, il faudra surtout veiller à trouver des mesures appropriées pour accélérer les litiges portant sur des petits montants, sans remettre en question les garanties conférées aux parties en vertu de l'État de droit».

4.5

Or, de l'avis du CESE, la proposition de règlement à l'examen, même si elle doit faire l'objet d'une révision soigneuse et attentive en vue de mieux adapter ses objectifs, envisage de manière équilibrée ces deux nécessités: la rapidité dans le recouvrement et la garantie des droits de la défense.

4.6

Toutefois, le CESE attire l'attention sur la nécessité de veiller à ce que l'injonction ne devienne pas une manière de masquer des procédés moins corrects auxquels certaines entreprises auraient recours, et notamment à ce que cette procédure ne soit pas utilisée comme moyen de pression ou de recouvrement de créances découlant du non-respect des règles de protection des consommateurs. De même, il importe de faire en sorte, qu'au moyen de la formule adaptée, l'on ne favorise pas des situations de collusion entre des entreprises situées dans des États membres différents qui utiliseraient des injonctions de créances incontestées comme prétexte pour procéder à des transferts d'argent de provenance douteuse et/ou criminelle, en utilisant un moyen légal pour le blanchir.

4.7

Le CESE met par ailleurs en garde contre le fait qu'un nombre significatif de procédures de recouvrement qui encombrent les tribunaux, et même pour des créances incontestées, ont un rapport avec la publicité agressive et/ou trompeuses qui fait la promotion de produits en tentant de convaincre le consommateur que leur achat, leur utilisation ou leur consommation n'entraînent pas de dépenses accrues et que même s'il y a augmentation de dépenses, celles-ci ont une incidence insignifiante sur le budget familial.

4.8

En conséquence, de l'avis du CESE, la proposition de règlement à l'examen ne représente qu'un aspect d'un problème plus vaste plus complexe. Ainsi, il exhorte une fois de plus la Commission à présenter une proposition législative qui définisse la responsabilité des fournisseurs, dès lors qu'ils peuvent contribuer avec certains de leurs comportements moins loyaux à l'endettement excessif des familles (9).

4.9

La Commission est d'avis que la procédure européenne d'injonction de payer actuellement proposée pourra coexister avec d'autres procédures de même nature et poursuivant un même objectif qui relèvent des droits nationaux des États membres.

4.9.1

Or, selon le CESE, il ne devrait exister qu'une procédure d'injonction de payer– celle prévue et régie par la proposition de règlement à l'examen, règlement qui, par définition, ne pourra manquer d'être considéré comme le plus adapté aux situations auxquelles il s'applique, sous peine de perdre sa légitimité. C'est la raison pour laquelle les procédures d'injonction de payer prévues dans certaines législations nationales des États membres devraient disparaître avec l'adoption du règlement en question.

4.9.2

Cette procédure d'injonction ne devra être facultative que par rapport aux autres procédures communes et non par rapport aux procédures d'injonction de même nature et ayant une même finalité.

4.9.3

Cela étant, aussi bien l'exposé des motifs que le considérant 8 doivent être reformulés afin de ne prévoir, en des termes clairs, la complémentarité de la procédure européenne d'injonction de payer qu'avec les autres procédures communes, sommaires ou ordinaires et non par rapport aux procédures nationales d'injonction de payer de même nature.

4.10

La proposition de Règlement à l'examen utilise souvent l'expression «débiteur» pour se référer au destinataire de la procédure européenne d'injonction de payer. De l'avis de CESE cette désignation est incorrecte, car elle véhicule l'idée que le destinataire de cette procédure est un débiteur, alors que tant que l'injonction de payer n'est pas devenue exécutoire, l'on ne peut parler, en toute rigueur, de débiteur, débiteur qui n'existera peut-être d'ailleurs jamais.

4.10.1

Aussi, le CESE estime-t-il que le terme «débiteur» doit être remplacé par celui de «défendeur» dans tous les articles où il est présent, pour uniformiser cette désignation dans la proposition de règlement.

4.11

Tous les délais figurant dans cette proposition de règlement à l'examen doivent être calculés en jours et non en semaines. Il faut définir avec précision les règles régissant leur calcul ainsi que leur suspension ou leur interruption (congé judiciaire, jours fériés, samedis et dimanches, etc., par exemple), pour des raisons évidentes de sécurité juridique et il est par conséquent suggéré d'adopter à cet effet les règles inscrites dans les articles 80 et suivants du règlement de procédure de la Cour de justice.

4.12

En droit procédural, la procédure commune et la procédure ordinaire sont des concepts distincts. Dans différents États membres, la distinction essentielle se fait entre la procédure commune et la procédure spéciale. La procédure est spéciale lorsqu'il existe dans la loi une procédure spécifique pour certains litiges et elle est commune dans toutes les autres situations. La procédure commune quant à elle peut être ordinaire, sommaire ou très sommaire selon la valeur du litige.

4.12.1

La proposition de règlement utilise l'expression «procédure ordinaire» sans la rigueur annoncée. En effet, à l'article 2, no2, elle se réfère à une procédure ordinaire par opposition à une procédure sommaire et aux articles no6, 5, 8 et 12, elle fait référence à une procédure ordinaire au sens de procédure commune.

4.12.2

Aussi, les références à la «procédure ordinaire» figurant aux n. 6, 5, 8 et 12 de la proposition de règlement à l'examen doivent-elles être remplacées par l'expression «procédure commune».

5.   Observations particulières

5.1   Article 2 — procédure européenne d'injonction de payer

5.1.1

L'expression «créances pécuniaires incontestées liquides et exigibles» doit être remplacée par l'expression «créances pécuniaires incontestées d'un montant déterminé, liquides et exigibles».

5.1.2

En effet pour qu'une créance donnée soit exécutable il faut que son montant soit déterminé et qu'elle soit liquide et exigible. Ce type de concept est très précis dans les différents systèmes juridiques et devra par conséquent être maintenu pour une plus grande sécurité juridique dans l'application du droit.

5.2   Article 4 — conditions d'émission d'une injonction de payer

5.2.1

Au paragraphe 1, la phrase «… si les conditions énoncées aux articles 1er, 2 et 3 sont réunies …» devrait être modifiée dès lors que les articles 1er et 2 ne se réfèrent pas à proprement parler à des conditions. En effet, l'article 1er définit le champ d'application du règlement et l'article 2 la procédure établie dans le règlement.

5.2.1.1

Aussi, le CESE suggère-t-il la rédaction suivante: «… si les conditions et les exigences établies aux articles 1er, 2 et 3, respectivement sont remplies».

5.2.2

Le paragraphe 2 de cet article accorde au tribunal la faculté d'inviter le demandeur à compléter ou à rectifier sa demande.

5.2.2.1

Le CESE invite la Commission à étudier les avantages qu'il y aurait à transformer cette faculté en obligation, tout du moins pour les cas évidents d'erreurs grossières dues au fait que les formulaires ont été mal remplis ou remplis de manière incomplète, si l'on veut garantir une sécurité juridique accrue et un allégement de la procédure.

5.2.2.2

Par ailleurs, la proposition de règlement à l'examen devrait prévoir un délai défini, nécessairement court, pour que le demandeur réponde à l'invitation du tribunal. À l'expiration de ce délai, si la demande n'a pas été parachevée par le demandeur, elle sera en un premier temps rejetée.

5.3   Article 5 — rejet de la demande

5.3.1

D'un point de vue procédural, et en termes généraux, la décision de rejet de la demande d'injonction de payer pourrait faire l'objet d'une opposition ou d'un recours. Or, ce que l'on vise avec le paragraphe 2 de cet article 5 c'est d'éviter que cette décision puisse faire l'objet d'aucune forme de remise en cause, quel que soit le moyen procédural utilisé.

5.3.2

Ainsi, compte tenu de la conception de cette procédure et de son caractère facultatif, qui n'empêche pas l'utilisation d'autres moyens judiciaires, le recours devient inutile.

5.3.3

Dans cette logique, il convient d'ajouter à la fin du paragraphe 2 de cet article l'expression suivante: «ou d'appel» (10) pour rendre compatibles les dispositions de l'article 5 avec ce qui est dit dans l'exposé des motifs.

5.4   Article 6 — avis de paiement européen

5.4.1

Il est prévu à la fin du paragraphe 2 de cet article que si l'on connaît avec certitude l'adresse du défendeur (comme cela a été dit précédemment le terme «débiteur» devrait être remplacé par celui de «défendeur»), les méthodes de signification qui ne fournissent pas de preuve de la réception de la signification par le débiteur lui-même sont recevables.

5.4.1.1

Le CESE attire l'attention de la Commission sur le caractère trop vague de l'expression «si l'adresse de ce dernier (le défendeur) n'est pas connue avec certitude» qui peut donner lieu à des situations de grande incertitude juridique avec des conséquences dommageables pour les défendeurs.

5.4.1.2

Il existe dans plusieurs États membres la règle de l'élection du domicile, en vertu de laquelle, si la signification est envoyée au domicile élu par les parties au contrat, l'on présume qu'elle a bien été reçue, ce qui dispense d'en prouver la réception. Le caractère élu du domicile suffira-t-il à remplir l'exigence de la connaissance avec certitude? L'on pense que non.

5.4.1.3

Si l'on conjugue cette règle selon laquelle il n'est pas nécessaire d'apporter la preuve de la réception de la signification par le défendeur avec celle de la saisie exécutoire des biens, avant même la signification aux parties citées, l'on pourra facilement en arriver à une situation dans laquelle le défendeur ne prend connaissance de l'injonction qu'au moment de la saisie exécutoire de ses biens.

5.4.1.4

Cette situation, grave et dommageable pour la personne qui voit ses biens-ci saisis sans avoir eu l'occasion de s'y opposer est selon le CESE à éviter (11). Le CESE propose par conséquent, dans la droite ligne de ce qui a été affirmé avec insistance dans l'avis sur le Livre vert déjà mentionné, qu'il ne soit pas possible de recourir à des méthodes de signification qui ne fournissent pas une preuve de la réception par le défendeur lui-même et qu'il y a donc lieu d'éliminer l'expression: «si l'adresse de ce dernier (le défendeur) n'est pas connue avec certitude» dans le deuxième paragraphe de l'article 6.

5.4.2

Le délai de trois semaines mentionnées à l'alinéa b) du paragraphe 3 de l'article 6 doit être modifié en faveur d'un nombre de jours équivalent afin de faciliter le calcul des délais.

5.4.3

Il faut spécifier la nature du délai auquel se réfère le paragraphe 5 de cet article 6. Ainsi, le CESE propose d'ajouter après «prazo» (délai) l'expression «de prescrição» (de prescription), tout du moins dans la version portugaise et les versions dont elle est absente.

5.4.4

Dans son avis sur le Livre vert déjà mentionné, le Comité avait suggéré en outre «d'inclure dans l'instrument juridique des dispositions relatives aux conséquences d'une omission de ce devoir d'information».

5.4.4.1

Dans la proposition à l'examen, il est fait référence au respect de ce devoir et le CESE exhorte par conséquent à nouveau la Commission à prévoir de telles normes.

5.5   Article 8 — effets de la réclamation

5.5.1

De l'avis du CESE, il n'apparaît pas clairement dans la proposition de règlement à l'examen qu'à partir de la production de la réclamation la procédure se poursuivra conformément aux règles de la procédure de chaque État membre sans qu'il soit nécessaire que les parties la relancent par une nouvelle démarche.

5.5.2

Ainsi, au paragraphe 1 de l'article 8, il conviendrait d'ajouter après «la procédure se poursuit» la phrase: «automatiquement et sans que les parties doivent la relancer par une nouvelle démarche».

5.6   Article 9 — injonction de payer européenne

5.6.1

Rappelons ce qui a été dit à propos de l'article 6, à savoir qu'il est prévu à la fin du paragraphe de cet article, que si l'on connaît avec certitude l'adresse du défendeur (comme cela a déjà été dit, le terme «débiteur» doit être remplacé par celui de «défendeur»), les méthodes de signification qui ne fournissent pas une preuve de la réception de la signification par le défendeur lui-même sont recevables.

5.6.2

Le CESE attire l'attention de la Commission sur le fait que l'expression: «si l'adresse de ce dernier (le défendeur) n'est pas connue avec certitude» est suffisamment vague pour donner lieu à des situations de grande incertitude juridique avec des conséquences dommageables pour le défendeur.

5.6.3

Pour cette raison, le CESE estime qu'il faut suivre ici exactement ce qui a été proposé pour l'article 6, c'est à dire prévoir qu'il ne sera pas possible de recourir à des méthodes de signification qui ne fournissent pas la preuve de la réception par le défendeur lui-même et qu'il faut par conséquent éliminer l'expression: «si l'adresse de ce dernier (le défendeur) n'est pas connue» à la fin du paragraphe 2 de cet article 9.

5.7   Article 11 — opposition à l'injonction de payer européenne

5.7.1

Si la Commission reprend à son compte la suggestion du CESE de ne pas accepter les méthodes de signification qui ne fournissent pas de preuve de réception par le défendeur lui-même, elle devra en conséquence supprimer de son texte la lettre i) de l'alinéa a) du paragraphe 4 de cet article 11.

5.7.2

L'expression: «agisse promptement» figurant à la fin du paragraphe 4 de cet article 11 est très vague et susceptible d'être interprétée de manières très diverses.

5.7.2.1

Aussi et en vue de renforcer la certitude et la sécurité juridique, le CESE suggère que la Commission définisse un délai limite pour l'exercice des droits prévus au paragraphe 4 de cet article 11.

5.8   Article 12 — effets de la déclaration d'opposition

5.8.1

Comme cela a été dit à propos de l'article 8, la proposition de règlement à l'examen n'établit pas clairement qu'à partir de l'introduction de la réclamation la procédure se poursuit conformément aux règles de la procédure civile de chaque État membre sans que les parties doivent la relancer par une nouvelle démarche.

5.8.2

Aussi, au paragraphe 1 de l'article 12, après «la procédure se poursuit» faut-il ajouter les termes: «automatiquement sans que les parties doivent la relancer par une nouvelle démarche».

5.9   Article 13 — assistance et représentation en justice

5.9.1

De l'avis du CESE, l'on peut admettre la non-obligation de se faire représenter par un avocat ou un autre professionnel de la justice lorsque la valeur du litige est suffisamment faible pour justifier, d'un point de vue économique, de ne pas faire appel à ces derniers.

5.9.2

Toutefois, la proposition de règlement à l'examen ne définissant pas de montants maximaux (contrairement à certaines législations des États membres) pour cette procédure d'injonction, celle-ci pourra donc être utilisée pour recouvrer des montants élevés qui, conformément à la législation de plusieurs états membres et en cas d'opposition, obligent à suivre la procédure ordinaire, par exemple.

5.9.3

Il n'est pas logique dans ces cas de limiter l'intervention d'un professionnel de la justice au passage à la procédure civile ordinaire. En effet, le défendeur est tenu, lorsqu'il remplit le formulaire de réponse propos, non seulement de dire s'il reconnaît ou non la créance mais également s'il a l'intention de former opposition concernant la totalité de la créance ou la créance principale ou seulement les intérêts ou encore les seuls frais. Or en remplissant le formulaire, le défendeur peut compromettre, par mégarde, la défense que l'avocat définirait s'il devait intervenir dès le début de la procédure d'injonction.

5.9.4

Par ailleurs, la non-obligation de se faire représenter par un professionnel de la justice peut être un inconvénient lorsque sont en présence des parties dont le rapport de force est très déséquilibré (consommateurs contre professionnels, grandes entreprises contres petites entreprises ou entreprises familiales).

5.9.5

Compte tenu de ce qui précède, le CESE conseille à la Commission de réfléchir à l'obligation de se faire représenter par un avocat ou un autre professionnel de la justice à partir d'un montant déterminé (2.500 euros, par exemple).

5.10   Article 14 -frais de justice

5.10.1

De l'avis du CESE, il y aurait lieu d'ajouter un alinéa 2 à cet article rédigé comme suit: «la procédure européenne d'injonction de payer n'entraîne pas de frais en l'absence de réclamation ou de déclaration d'opposition».

5.10.2

Étant donné la nature non judiciaire de la procédure d'injonction de paiement de créances incontestées, il est suggéré de fixer un taux initial, d'un montant réduit, indépendamment des sommes réclamées.

5.10.3

À défaut, il devra être clairement précisé dans ce règlement à l'examen que les dispositions qui, dans le droit interne de chaque État membre, ont contribué à la transposition de la directive 2003/8/CE du 27 janvier 2003 relative à l'aide judiciaire (12), sont applicables à cette procédure.

5.11   Formulaires annexes

5.11.1

Tout le système actuellement proposé repose sur l'utilisation de formulaires qui constituent les annexes 1 à 3 de la proposition de règlement à l'examen (10). Le fonctionnement efficace des procédures proposées passe ainsi par une bonne adaptation des formulaires aux fonctions auxquelles ils sont destinés.

5.11.2

Pour ce qui est de l'utilisation des formulaires dans les litiges transfrontaliers, le CESE émet des réserves légitimes quant à leur efficacité et à leur caractère pratique.

5.11.3

Prenons l'exemple suivant: une entreprise italienne présente une demande d'injonction de payer à un tribunal italien contre un consommateur polonais. Dans quelle langue ce dernier va-t-il recevoir l'avis de paiement européen, en italien ou en polonais? Dans la première hypothèse, comment garantir que le consommateur a compris le contenu de l'avis de manière à pouvoir décider en connaissance de cause s'il va introduire une réclamation?. Dans la dernière, qui est responsable de la traduction de l'avis?

5.11.4

De plus, les formulaires en cause présupposent que le demandeur doit non seulement signaler les champs prédéfinis mais également écrire le texte. Qui a la responsabilité de la traduction de ce texte? Et qui en certifie la conformité?

5.11.5

Le Règlement (CE) no 1348/2000 du Conseil du 29 mai 2000 relatif à la signification et à la notification dans les États membres des actes judiciaires et extrajudiciaires en matière civile et commerciale n'apporte pas de réponse aux préoccupations antérieurement évoquées compte tenu de la nature peu formelle et rapide de la procédure européenne d'injonction actuellement à l'examen.

5.11.6

En effet, même si l'hypothétique consommateur polonais mentionné recevait un avis de paiement européen dans sa langue maternelle, dans quelle langue répondrait-il? Qui ferait la traduction du polonais vers l'italien? Par ailleurs, s'il ne reçoit pas le document en polonais, il pourra, aux termes de la loi, le refuser. Dans n'importe lequel de ces cas de figure, il existe des obstacles qui remettent en cause la rapidité de la procédure européenne d'injonction.

5.11.7

Aussi, le CESE invite-t-il vivement la Commission à réfléchir sur la manière la plus efficace de garantir que la réalisation des objectifs de rapidité de recouvrement de créances et de garantie de défense du défendeur n'est pas compromise dans l'utilisation des formulaires dans le cadre de litiges transfrontaliers.

5.11.8

Le CESE estime également qu'à l'exception des formulaires de réponse, tous les autres formulaires sont trop complexes pour pouvoir être remplis par des personnes qui n'ont pas de formation juridique.

5.11.9

En effet, des concepts tels que «taux d'intérêt légal»; «% au-dessus du taux de base de la BCE»; «le motif de l'action»; «injonction de payer» et «force exécutoire» ne sont pas faciles à comprendre pour les non-initiés et étant donné que la Commission propose la non-obligation de se faire représenter par un avocat (ce que le CESE n'admet que jusqu'à un montant réclamé déterminé) dans cette procédure, il devient nécessaire de faire en sorte que les vrais utilisateurs comprennent et sachent remplir les formulaires en question.

5.11.10

Par ailleurs, tout du moins au Portugal, «arrendamento» et «aluguer» renvoient à des concepts différents dès lors que le premier concerne des biens immeubles tandis que le second des biens meubles. Par conséquent, en tout cas dans la version portugaise, aux paragraphes 8.2 relatif à la demande d'injonction de payer et 9.3 relatif à l'avis de paiement européen et à l'injonction de payer européenne respectivement l'expression «contrato de arrendamento» doit être modifiée comme suit: «contrato de locação — bens moveis» Un même souci de correction juridique de la terminologie utilisée doit présider aux différentes versions linguistiques de la proposition, conformément aux concepts du droit civil de chaque État membre.

5.11.11

Enfin, les paragraphes 11 relatif à la demande d'injonction européenne et 12 relatif à l'avis de paiement européen et à l'injonction de payer européenne respectivement sont très difficiles à remplir pour une personne sans formation juridique. Le CESE suggère que cette question soit examinée par la Cour de justice en fonction des adresses du demandeur et du défendeur.

Bruxelles, le 9 février 2005.

La Présidente

du Comité économique et social européen

Anne-Marie SIGMUND


(1)  COM(2004) 173 final du 19.03.2004.

(2)  JO C 19 du 23.03.1999.

(3)  COM(2002) 746 final du 20.12.2002 sur lequel le CESE a émis l'avis suivant: rapporteur: VON FUSTENWERTH JO C 220 du 16.09.2003.

(4)  Cf. les résolutions du PE A2-152/86, du 13.03.87, A3-0212/94, du 22.04.94 et A-0355/96, du 14.11.96.

(5)  Rappelons notamment à ce propos Les avis sur le Livre vert sur l'accès des consommateurs à la justice (rapporteur: M ATAÍDE FERREIRA (JO C 295 du 22.10.94) et sur le marché unique et la défense des consommateurs: «opportunités et obstacles» (rapporteur: M. CEBALLO HERRERO) (JO C 39 ) du 12.02.1996).

(6)  Cf. À ce propos les documents suivants:

Mémorandum de la Commission sur «l'accès des consommateurs à la justice» (COM(84) 692 final,du 12.12.1984) et «communication complémentaire» (COM(87) 210 final du 7.05.1987) dans le supplément du Bulletin des Communautés européennes 2/85

Communication de la Commission «Un nouvel élan pour la politique des consommateurs» COM(85) 314 final, du 23.07.1985, dans le JO C 160, du 1.07.1985

Plan d'action de la Commission du 14 février 1996 (COM(96) 13 final)

Communication de la Commission «Pour une efficacité accrue dans l'obtention et l'exécution des décisions dans l'Union européenne» (COM(1997) 609 final du 22.12.1997, dans le JO C 33 du 31.01.1998).

Livre vert sur l'accès des consommateurs à la justice et le règlement des litiges dans le marché unique (COM(1993) 576).

Livre vert sur les modes alternatifs de résolution des conflits relevant du droit civil et commercial (COM(2002) 196 final du 19.04.2002.

(7)  Parmi lesquelles on peut distinguer:

Recommandation de la Commission du 12 mai et 1995 relative aux retards de paiement dans les transactions commerciales et communication de la Commission y afférente, dans JO L 127 du 10.6.1995 et JO C 144 du 10.06.1995

Directive 98/27/CE, du 19.05.98, relative aux actions en cessation (JO L 166/51 du 11.06.1998)

Directive 2000/35/CE du 29 juin concernant la lutte contre les retards de paiement dans les transactions commerciales dans JO. L 200, du 8.8.2000

Règlement CE 44/2001 du 22 décembre 2000, concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale (Bruxelles I) in JO. L 12 de 16.1.2001. Avis CESE sur la question (rapporteur: M MALOSSE) dans JO C 117 du 26.04.2000

Règlement CE/1206 du 28 mai 2001 relatif à la coopération entre les juridictions des États membres dans le domaine de l'obtention des preuves en matière civile et commerciale dans JO. L 174 de 27.6.2001. Avis CESE sur la question (rapporteur: M. H. BATALLER) dans JO C 139 du 11.5.2001

Programme de mesures destinées à appliquer le principe de reconnaissance mutuelle des décisions en matière civile et commerciale (dans JO C 12 du 15.01.2001)

Règlement 1346/2000, du 29 mai 2000, relatif à la procédure d'insolvabilité, dans JO L 160 du 30.06.2000. Avis CESE sur la question (rapporteur: M RAVOET) dans JO C 75 de 15.3.2000

Règlement CE 1347/2000 du 29 mai 2000 relatif à la reconnaissance à l'exécution des décisions en matière matrimoniale et en matière de responsabilité parentale des enfants communs. Avis CESE sur la question (rapporteur: M BRAGHIN) dans JO C 368 du 20.12.1999

Règlement CE 1348/2000 du 29 mai 2000 relatif à la signification et à la notification dans les États membres des actes judiciaires et extrajudiciaires en matière civile et commerciale. L'avis du CESE sur la question a été élaboré par le Conseiller BATALLER dans le JO C 368, du 20.12.1999

Décision du conseil du 28 mai 2001, relative à la création d'un réseau judiciaire européen en matière civile et commerciale, dans le JO L 174, du 27.06.2001. L'avis du CESE sur la question a été élaboré par le Conseiller RETUREAU dans le JO C 139, du 11.05.2001.

Communication de la Commission relative à un nouveau cadre juridique pour les paiements dans le marché intérieur (COM(2003) 718 final, du 02.12.2003). L'avis du CESE à ce sujet a été élaboré par le Conseiller RAVOET (JO C 302, du 7.12.2004).

(8)  COM(2002) 159 final, dans le JO C 203 du 27.08.2002, avis CESE sur ce sujet (rapporteur: M. RAVOET ) dans le JO C 85 du 8.04.2003.

(9)  Cf. Rapport d'information et avis du CESE sur l'endettement des familles dont le Conseiller ATAÍDE FERREIRA était rapporteur, dans le JO C 149, du 21.06.2002.

(10)  NDT: dans la version PT c'est le terme «recurso» qu'il faut rajouter tandis que dans la version FR le terme à rajouter est celui qui correspond à celui qui est déjà présent dans la version PT actuelle? À savoir «impugnaçao» ou «appel».

(11)  Le Règlement CE 805/2004 du 21 avril 2004 portant création d'un titre exécutoire européen pour les créances incontestées prévoit à son article 14 la possibilité d'une signification ou notification non assortie de la preuve de sa réception par le défendeur, la considérant comme non admissible si l'adresse du défenseur n'est pas connue avec certitude. Parmi les différentes situations prévues, seules celles visées aux alinéas c), d) et e) justifient les objections soulevées par le CESE tant dans le présent avis que dans l'avis sur le livre vert relatif à ce thème.

(12)  Dans le JO L 26/41, du 31.01.2003.


8.9.2005   

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