20.5.2005   

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Journal officiel de l'Union européenne

C 120/1

1.1

Il n'existe actuellement dans l'UE aucun cadre harmonisé pour la surveillance des entreprises de réassurance. Par conséquent, les systèmes de surveillance de l'activité de réassurance varient fortement d'un État membre à l'autre.

1.2

C'est dans ce contexte que la Commission a présenté, le 21 avril 2004, la proposition de directive concernant la réassurance et modifiant les directives 73/239/CEE et 92/49/CEE du Conseil ainsi que les directives 98/78/CE et 2002/83/CE. Les principaux éléments de cette proposition de directive sont les suivants:

2.1

La directive vise à instaurer un cadre prudentiel harmonisé applicable aux entreprises de réassurance et aux captives (1) de réassurance dans l'Union européenne.

2.2

La proposition de directive énonce les conditions minimales à remplir pour obtenir l'agrément. Il s'agit notamment de l'obligation de revêtir une forme juridique déterminée, de soumettre un plan d'entreprise et de détenir un fonds minimal de garantie. L'objet de l'entreprise de réassurance doit être limité à l'activité de réassurance et aux opérations liées. En outre, les actionnaires qualifiés et la direction de l'entreprise sont contrôlés. Un agrément est valable dans toute la Communauté.

2.3

La directive a pour objectif d'interdire la constitution d'un dépôt par le réassureur auprès de l'assureur, dans la mesure où celle-ci est obligatoire en vertu de la législation d'un État membre. Les constitutions de dépôt contractuelles ne sont pas concernées. Outre la création d'un marché intérieur efficace, la Commission souhaite également établir un point de repère international, afin de réduire au niveau mondial les charges qu'induit la constitution d'un dépôt pour le réassureur européen.

2.4

En ce qui concerne les dispositions relatives à la solvabilité des entreprises, les exigences de solvabilité applicables aux compagnies d'assurance non-vie devraient servir de base pour la réassurance non-vie. Ces exigences peuvent être faire l'objet d'un relèvement allant jusqu'à 50 % dans le cadre d'une procédure de comitologie. Les dispositions relatives à la solvabilité des entreprises de réassurance vie reposent sur celles applicables aux compagnies d'assurance vie. En ce qui concerne les entreprises pratiquant simultanément la réassurance vie et non-vie, la totalité de la somme doit être couverte par des fonds propres. Tout comme les compagnies d'assurance, les entreprises de réassurance doivent détenir un fonds minimal de garantie d'au moins 3 millions d'euros. Ce montant peut être ramené à 1 million d'euros pour les captives de réassurance.

2.5

La proposition de directive définit des compétences concrètes en matière de contrôle prudentiel pour les cas où la situation financière d'une entreprise se détériore, les provisions techniques sont insuffisantes ou la solvabilité n'est pas satisfaisante. Ces compétences sont identiques à celles définies dans le domaine de l'assurance, et permettent d'exiger l'élaboration d'un plan de redressement, d'un plan de financement et d'un programme de rétablissement financier, ainsi que de retirer l'agrément.

2.6

Les entreprises de réassurance agréées ou habilitées à exercer leurs activités de réassurance avant la mise en œuvre de la directive peuvent continuer à opérer sans demander d'agrément. Elles sont soumises aux dispositions matérielles de la directive. Les États membres peuvent toutefois leur accorder un délai transitoire supplémentaire de deux ans.

2.7

La proposition de directive confère à la Commission des compétences d'exécution pour l'adaptation technique de la directive («comitologie»).

2.8

Sur la base des prescriptions relatives à la surveillance des entreprises de réassurance, il convient d'adapter les dispositions des directives d'assurance vie et non-vie et de la directive sur les groupes d'assurance. Ainsi:

3.1

Le Comité approuve la proposition de la Commission, qui contribuera au renforcement du marché financier européen en garantissant que les entreprises et les captives de réassurance détiennent un capital suffisant pour pouvoir honorer leurs engagements. Elle consolide durablement la position des entreprises européennes de réassurance sur les marchés internationaux de l'assurance.

3.2

Le Comité insiste sur l'importance du secteur de la réassurance pour la place financière européenne. En 2002, le total des primes versées aux 40 réassureurs les plus importants s'élevait à 138 601 200 000 dollars, dont 58 544 000 000 dollars revenaient aux réassureurs de l'UE.

3.3

La réassurance concerne avant tout une relation entre un assureur et un réassureur. La défaillance d'une ou plusieurs entreprises de réassurance peut toutefois avoir une incidence sur le consommateur, si, en raison de cette défaillance, un assureur n'est plus en mesure de remplir ses obligations. Le Comité reconnaît dès lors que la proposition de directive relève aussi indirectement le niveau de protection des consommateurs dans l'UE. Simultanément, le Comité fait remarquer qu'une protection suffisante de la réassurance est également dans l'intérêt du consommateur. Elle implique l'existence sur le marché européen d'une capacité de réassurance suffisante avec des primes appropriées.

3.4

Le Comité approuve l'approche accélérée de la Commission, qui consiste à adopter une réglementation pour le contrôle prudentiel de la réassurance reposant sur la législation actuelle en matière de contrôle de l'assurance directe. Il semble que ce soit l'approche adéquate, eu égard en particulier au projet Solvabilité II actuellement en cours.

3.5

Il convient de souligner que le marché de la réassurance est un marché caractérisé par sa globalité. Le Comité invite donc le Parlement, le Conseil et la Commission à accorder une attention particulière au secteur européen de la réassurance dans le cadre des discussions ultérieures sur la compétitivité internationale de la réassurance européenne.

3.6

Le Comité reconnaît que le secteur européen de la réassurance a prouvé sa solidité financière après les attentats du 11 septembre 2001. Dans ce contexte, toute nouvelle charge imposée à ce secteur devrait faire l'objet d'une analyse coûts-bénéfices rigoureuse.

3.7

Le Comité reconnaît que différents systèmes de contrôle prudentiel coexistent actuellement dans l'UE. Ceux-ci se caractérisent par un ensemble de règles relatives à la solvabilité, aux placements et aux dépôts. La proposition de la Commission entraînera en particulier la suppression des dispositions en matière de constitution de dépôt. À cet égard, il convient de veiller à ce que les autorités de contrôle concernées aient suffisamment confiance en l'instrument de contrôle prudentiel dont elles disposeront à l'avenir et en sa mise en œuvre uniforme dans l'UE.

4.1

En vertu de la proposition de directive, les dispositions relatives au calcul de la marge de solvabilité des entreprises d'assurance vie sont applicables au secteur de la réassurance vie. En matière de réassurance vie, la Commission propose de reprendre telles quelles les règles de solvabilité en vigueur dans le secteur de l'assurance directe. Ce calcul de solvabilité est basé sur deux éléments: 3‰ des capitaux sous risque et 4 % des provisions mathématiques. Selon le Comité, cela crée une charge disproportionnée pour les entreprises européennes de réassurance. La proposition de la Commission:

4.2

Les entreprises d'assurance vie et les réassureurs vie en Europe se distinguent fortement par leur structure de risque. En matière de réassurance vie, les risques d'investissement pèsent généralement sur l'assureur direct. Cette seule différence montre que la formule de solvabilité pour l'assurance vie directe ne peut pas rendre compte de manière appropriée la structure de risque dans le secteur de la réassurance vie.

4.3

Une comparaison avec les méthodes de calcul utilisées par des agences de notation révèle que les exigences de la proposition de l'UE pourraient être excessives. Ainsi, les exigences de solvabilité applicables aux États-Unis reposent sur les capitaux sous risque, mais introduisent une variable qui dépend de la taille du portefeuille concerné (0,8‰ pour les portefeuilles de plus de 25 milliards d'euros, voir annexe). Les autorités de surveillance canadiennes et les agences de notation américaines ont adopté une approche similaire.

4.4

Tandis qu'en matière d'assurance directe, la relation entre l'assureur et le client est encore marquée d'une empreinte nationale, la réassurance a toujours été une opération internationale. Cela s'explique surtout par la nécessité de diversifier les risques au niveau international. Il convient donc de garantir l'égalité des conditions de concurrence pour les entreprises de réassurance de l'Union et leurs concurrentes internationales installées aux États-Unis, aux Bermudes et en Suisse.

4.5

Les réassureurs européens confrontés à la concurrence mondiale risquent d'être fortement désavantagés par rapport à leurs concurrents non européens, car ces derniers sont soumis à des exigences moins strictes en matière de capitaux propres. Les entreprises européennes de réassurance pourraient probablement aller s'installer en masse dans des centres de réassurance extra-européens tels que les Bermudes ou les États-Unis. Un déplacement des capacités de réassurance affaiblirait considérablement le marché financier européen. Les exigences excessives entraîneraient inévitablement une raréfaction de la capacité de réassurance et/ou un renchérissement de la couverture de réassurance. L'augmentation des prix de la réassurance se répercutera nécessairement sur les coûts de production de l'assureur direct, et partant, sur le consommateur. Les prix plus élevés auront alors forcément une incidence négative sur la mise en place de systèmes privés de retraite par capitalisation.

4.6

Selon le Comité, tout cela ne contribuera pas à la promotion du marché intérieur européen. Les nouveaux États membres de l'UE, en particulier, ont intérêt à ce que le marché intérieur européen de la réassurance fonctionne bien, et seraient particulièrement touchés par toute modification préjudiciable de la structure du secteur de la réassurance.

4.7

Le Comité en conclut donc que les propositions relatives au calcul de la marge de solvabilité pour les activités de réassurance vie pourraient nuire à la compétitivité des réassureurs européens. C'est pourquoi le Comité estime qu'il convient de modifier les dispositions de la proposition relatives à la solvabilité des entreprises de réassurance vie.

4.8

Sur cette base, le Comité propose de s'inspirer également, pour le secteur de la réassurance vie, des calculs de solvabilité utilisés dans le domaine de la réassurance non-vie.

4.8.1

La méthode de calcul de solvabilité utilisée dans le domaine de la réassurance non-vie est plus que suffisante, tant du point de vue du risque que de la concurrence. Cette formule est tout à fait conforme aux exigences de solvabilité internationales, ce qui exclut tout désavantage concurrentiel pour les entreprises européennes de réassurance.

4.8.2

La formule utilisée dans le secteur de la réassurance non-vie donne une image adéquate de l'entreprise de réassurance vie. Étant donné que l'activité du réassureur vie consiste principalement à couvrir des risques de mortalité, elle est plus proche de l'activité de l'assureur direct non-vie et du réassureur non-vie que de celle de l'assureur vie direct.

4.8.3

Les risques particuliers dont ne tient pas compte la formule de l'assurance non-vie peuvent aisément être pris en compte dans le cadre du projet Solvabilité II.

4.8.4

Du point de vue de la technique juridique, cette formule est facile à mettre en œuvre, puisque la Commission a déjà présenté un texte de directive définitif dans le projet de proposition de directive (3ème révision).

4.8.5

La formule de l'assurance non-vie permet aux entreprises de réassurance vie de déterminer leurs exigences de solvabilité de manière actuelle, puisque les données nécessaires existent déjà dans l'entreprise et ne doivent pas être d'abord collectées. Cette formule apparaît avantageuse en particulier en raison du manque d'informations disponibles pour les activités internationales.

4.8.6

La formule de solvabilité de l'assurance non-vie se prête particulièrement bien à une approche accélérée. Elle est facile à mettre en œuvre, puisqu'elle ne requiert aucun ajustement pour les cas dans lesquels, par exemple, il y a constitution de dépôt contractuelle.

5.1

La proposition de directive prévoit que les dispositions relatives au calcul de la marge de solvabilité des entreprises d'assurance non-vie sont applicables au secteur de la réassurance non-vie. Dans ce contexte, ces exigences devraient pouvoir faire l'objet d'un relèvement allant jusqu'à 50 % dans le cadre de la procédure Lamfalussy.

5.2

Le Comité juge approprié d'appliquer telles quelles au réassureur non-vie les dispositions relatives à la solvabilité de l'assureur non-vie dans le cadre de l'approche accélérée. Le Comité émet toutefois d'importantes réserves quant à l'extension de la procédure Lamfalussy aux exigences de solvabilité.

5.3

La proposition de directive à l'examen a été conçue comme un projet accéléré et non comme une directive-cadre relevant de la procédure Lamfalussy. Toute adaptation des exigences de solvabilité devrait d'abord se faire dans le cadre du projet Solvabilité II, plus vaste.

5.4

La matière ne justifie toutefois pas non plus l'application de la procédure Lamfalussy. Les exigences concernant les capitaux propres des entreprises de réassurance ne constituent en aucun cas des mesures d'application pouvant être adoptées dans le cadre de la procédure Lamfalussy. Eu égard aux longues négociations du secteur bancaire concernant l'accord de Bâle II, l'on comprend aisément que les exigences relatives aux capitaux propres constituent la «pièce maîtresse» du futur régime prudentiel et ne doivent en aucun cas être considérées comme un détail à régler ultérieurement.

5.5

Selon le Comité, les exigences concrètes en matière de capitaux propres devraient figurer dans la directive elle-même et non dans une législation communautaire ultérieure. Cette distinction est également soutenue par le projet actuel de la Convention, qui stipule que les dispositions essentielles doivent figurer dans la directive elle-même. Par conséquent, la référence de la Commission à une vaste consultation des milieux concernés ne va pas assez loin.

6.1

La proposition de directive prévoit que les rétrocessions à d'autres réassureurs ne doivent être prises en compte qu'à concurrence de 50 % du montant des sinistres bruts lors du calcul de solvabilité. Ceci est conforme à la législation en vigueur concernant l'assurance vie et non-vie. La proposition de directive concernant la surveillance des entreprises de réassurance devrait contribuer sensiblement au renforcement de la solidité financière du secteur de la réassurance au sein de l'Union européenne. Dans ce contexte, le Comité estime justifié de reconnaître la totalité des cessions de l'assureur et des rétrocessions du réassureur, dès lors que la cédante ou la rétrocédante sont soumises à un contrôle au sein de l'Union européenne.

6.2

Une augmentation des facteurs de réassurance et de rétrocession s'impose, selon le Comité, compte tenu notamment des exigences accrues à l'égard du secteur des assurances pour la résolution de problèmes concernant la société dans son ensemble. En particulier après les attentats du 11 septembre, il n'a pas toujours été possible de trouver des solutions financièrement avantageuses afin de répondre aux demandes de couverture de risques terroristes pour l'industrie et l'aviation, en raison des faibles facteurs de réassurance et de rétrocession. Dans certains États membres, aucune solution n'a pu être trouvée en matière d'assurance contre les risques terroristes, en raison du faible facteur de rétrocession.

7.1

Le Comité accepte le principe des règles prudentielles qualitatives (principe du bon père de famille) inscrit à l'article 34. Compte tenu des particularités et surtout du caractère international de l'activité de réassurance, cette approche est plus appropriée qu'une approche rigoureusement quantitative. L'UE adopte ainsi une approche moderne, également recommandée par l'Association internationale des organismes de contrôle de l'assurance (International Association of Insurance Supervisors - IAIS). Simultanément, le Comité reconnaît toutefois qu'une approche qualitative n'est pas un passe-droit, et exige des entreprises qu'elles contrôlent et améliorent constamment leur processus de placement.

7.2

Étant donné que la directive prévoit de limiter la portée ou d'abroger les règles prudentielles (telles que la constitution de dépôt) en vigueur jusqu'ici, le Comité recommande d'accorder aux États membres dans la directive le droit d'exiger pour les entreprises de réassurance l'application de règles qualitatives complémentaires relatives aux placements dont le siège se trouve sur leur territoire, partant du principe que ces règles sont justifiées étant donné le «principe du bon père de famille» ainsi que les obligations contractées.

9.1

Le Comité approuve, compte tenu des réserves exprimées, la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant la réassurance et modifiant les directives 73/239/CEE et 92/49/CEE du Conseil ainsi que les directives 98/78/CE et 2002/83/CE, présentée par la Commission. Il estime que la proposition couvre presque tous les domaines de la surveillance des entreprises de réassurance. Lorsque la directive aura été entièrement mise en œuvre, elle contribuera de manière essentielle au renforcement et à la stabilité des marchés de la réassurance dans l'Union européenne, conformément à l'objectif de la Commission.

9.2

Après examen de la proposition de la Commission, le Comité s'est penché sur certains aspects de la proposition de directive, afin de donner à la Commission des indications et des suggestions concrètes quant à des réflexions et des analyses plus approfondies. Le Comité propose d'appliquer également au secteur de la réassurance vie les calculs de solvabilité utilisés dans le domaine de la réassurance non-vie. En outre, les exigences de solvabilité ne devraient pas tomber dans le champ d'application de la procédure Lamfalussy. Soulignant l'importance de la proposition de directive, le Comité plaide pour un processus législatif rapide.

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Journal officiel de l'Union européenne

C 120/6

1.1

Sont réputées «existantes» les substances présentes sur le marché de l'Union européenne entre le 1er janvier 1971 et le 18 septembre 1981. Un total de 100.195 substances de ce type ont été identifiées et répertoriées dans l'Inventaire européen des produits chimiques commercialisés (Einecs), publié au Journal officiel en 1990 (1). Les substances introduites sur le marché après le 18 septembre 1981 sont définies comme «nouvelles» et doivent faire l'objet d'une notification préalable à la mise sur le marché conformément à la législation communautaire en vigueur.

1.2

Les risques que comportent les substances existantes pour la santé humaine et l'environnement ont été systématiquement évalués en vertu du règlement (CEE) 793/93 du Conseil (2). Jusqu'à présent, quatre listes des substances prioritaires ont été établies et doivent être mises en oeuvre par les services compétents au sein des États membres. La dernière en date est du 25 octobre 2000 (3). Elles contiennent 141 substances, dont certaines présentent des risques soit en raison de leur composition particulière ou d'interactions biochimiques connues ou prévisibles, soit parce que leur volume élevé de production est devenu préoccupant.

1.3

Les États membres évaluent chaque substance à toutes les étapes de la fabrication et l'utilisation tant en termes de danger que d'exposition à celui-ci, afin de déterminer si elle présente ou pas des risques pour la santé et l'environnement et, le cas échéant, quelles mesures adopter pour les réduire. Si la substance est inscrite sur la liste des substances prioritaires, mais que son utilisation actuelle ou planifiée ne comporte aucun risque ou un risque minime, les mesures de contrôle ne sont pas nécessaires, ou bien leur portée et leur bénéfice risquent d'être marginaux.

1.4

Une fois que les États membres ont émis leurs rapports d'évaluation des risques, ceux-ci sont réexaminés par le Comité scientifique pour la toxicité, l'écotoxicité et l'environnement de la Commission européenne (CSTEE). Si le CSTEE confirme les conclusions et approuve l'ensemble du processus d'évaluation, des mesures visant à réduire le risque peuvent être soumises, si nécessaire, sous forme de modifications à l'annexe 1 de la directive 76/769/CEE (4) du Conseil sur la commercialisation et l'utilisation de certaines substances et préparations dangereuses. La présente proposition est la vingt-huitième modification de cet ordre.

1.5

Les deux substances mentionnées dans cette proposition (toluène et trichlorobenzène) ont été examinées conformément à la procédure décrite ci-dessus. Elles ont été incluses dans la deuxième liste des substances prioritaires, publiée sous forme de règlement de la Commission (CE) 2268/95 du 27 septembre 1995 (5). Le Danemark s'est vu confier l'évaluation des deux substances. Le CSTEE a approuvé dans les grandes lignes et soutenu les rapports d'évaluation des risques dans ses avis adoptés lors de ses 24ème et 25ème sessions plénières des 12 juin et 20 juillet 2001.

1.6

La proposition à l'examen contient des mesures visant à réduire les risques des deux substances, qui devront être mises en œuvre par les États membres dans les 18 mois suivant la date de l'entrée en vigueur de la directive. La Commission a publié la proposition le 28 avril 2004. Au terme de l'ensemble des procédures réglementaires et si les modifications éventuelles du texte jugées nécessaires sont adoptées, la directive devrait entrer en vigueur dans les États membres au plus tard en juin 2006.

2.1

La proposition vise la protection de la santé humaine et de l'environnement, en même temps que la mise en place (ou la protection) du marché intérieur pour ces deux substances. Étant donné que leur utilisation dans les domaines mentionnés a déjà diminué et que des substituts seraient aisément disponibles, cela ne devrait entraîner qu'un coût limité, voire nul.

2.2

En ce qui concerne le toluène, reconnu comme une substance polyvalente produite en grande quantité et utilisée comme matière première essentielle dans la synthèse chimique et comme solvant dans de nombreuses applications industrielles et individuelles, il convient de restreindre son utilisation dès que sa concentration massique dépasse 0,1 % dans les adhésifs et peintures au pistolet destinés à la vente au public. Cette mesure ne s'applique pas aux applications industrielles et vise la protection de la santé du consommateur.

2.3

En ce qui concerne le trichlorobenzène, dont l'utilisation est plus limitée en tant que produit intermédiaire dans la fabrication de certains herbicides ou comme solvant de process dans les systèmes fermés, il convient de restreindre son utilisation dès que la concentration dépasse 0,1 % massique dans toutes les applications excepté comme produit intermédiaire. Cette mesure restreint toute vente éventuelle au public et assure une protection supplémentaire de la santé au travail.

2.4

Les deux produits sur lesquels porte la présente modification sont identifiés par les numéros CAS 108-88-3 et 120-82-1 respectivement dans l'annexe de la proposition. Les restrictions à leur usage seront ajoutées à l'annexe 1 de la directive 76/769/CEE du Conseil.

2.5

Les États membres disposeront d'un délai d'un an pour promulguer les lois nécessaires à une mise en conformité avec la directive. Ce délai commencera à courir à partir de l'entrée en vigueur de la proposition, après consultation du Comité économique et social européen (CESE) en vertu de l'article 95 du traité, et suivant la procédure de codécision avec le Parlement européen.

3.1

Tout comme dans le cas de la vingt-sixième modification de la directive 76/769/CEE du Conseil (concernant la limitation de la commercialisation et de l'emploi du nonylphénol, de l'éthoxylate de nonylphénol et du ciment) (6), cette proposition porte sur des substances différentes qui, dans un souci de clarté, seront discutées séparément (la vingt-septième modification concernant les hydrocarbures aromatiques polynucléaires contenus dans les huiles de dilution et les pneumatiques a été publiée, mais est en cours d'évaluation pour le moment).

4.1

Le toluène est un liquide incolore transparent à l'odeur caractéristique. Connu également sous le nom de méthyl-benzène, sa structure aromatique, composée d'un anneau de six atomes de carbone auquel est rattaché une chaîne d'un atome de carbone (alkyl), est la plus simple après celle du benzène. Le toluène, présent à l'état naturel dans le pétrole brut, dans certains arbres et plantes et dans les émissions de volcans ou les fumées dégagées par les incendies de forêt, peut être fabriqué artificiellement en grandes quantités à partir du charbon ou du pétrole brut.

4.2

Des sources industrielles indiquent qu'au niveau mondial la capacité et les niveaux de production du toluène artificiel étaient respectivement de 20 millions de tonnes et de 14 millions de tonnes en 2002. Les trois quarts de cette capacité de production se situent aux États-Unis, en Asie et au Japon. L'avis du CSTEE fait état d'une production de 2,6 millions de tonnes en 1995 dans l'Union européenne. Des quantités beaucoup plus importantes dérivées de la fabrication habituelle de carburant contribuent au total des expositions bien que celles-ci ne soient pas incluses dans les quantités reprises ci-dessus (7).

4.3

Le toluène est essentiellement utilisé comme matière première dans des systèmes fermés de fabrication de benzène, de mousses d'uréthane et d'autres produits chimiques et, en quantités beaucoup plus faibles, comme véhiculeur de solvant dans les peintures, encres, adhésifs, produits pharmaceutiques et cosmétiques. Ses effets sur la santé humaine et l'environnement ont fait l'objet de vastes études et sont en général acceptés par l'ensemble des parties concernées. Il y a clairement lieu de réduire au minimum toute exposition réelle ou éventuelle superflue et non contrôlée, notamment lorsqu'il existe des produits de substitution disposant du même pouvoir solvant.

4.4

Les deux utilisations finales mentionnées dans la proposition à l'examen entrent dans cette dernière catégorie. L'emploi du toluène en tant que solvant utilisé dans la fabrication d'adhésifs et de peintures sous forme d'aérosol vendues au grand public n'est ni nécessaire ni soutenu par les fabricants européens de ce produit. L'on estime à l'heure actuelle que les ventes réelles sont faibles voire nulles pour ce qui concerne ces deux utilisations finales. Il s'agit donc essentiellement d'une mesure de précaution ne devant avoir qu'un effet modéré sur les coûts des fabricants ou sur le choix ou la santé des consommateurs.

4.5

Le CESE reconnaît qu'il faut avant tout veiller à ce que la manipulation du toluène en grandes quantités dans des systèmes fermés sur le lieu de travail puisse se faire en toute sécurité. La proposition à l'examen garantit que, maintenant comme à l'avenir, le grand public, en dehors d'un environnement de travail contrôlé, sera convenablement protégé de toute exposition superflue. Le CESE soutient par conséquent ce volet de la proposition.

5.1

Le cas du trichlorobenzène est très différent de la situation décrite ci-dessus et un certain nombre de modifications et de clarifications de la proposition s'imposent.

5.2

Le trichlorobenzène est une substance chimique fabriquée artificiellement qui n'est pas présente dans la nature, sinon par dégradation d'autres composés aromatiques chlorés. Il existe trois types d'isomères différents en fonction de la place qu'occupent les atomes de chlore autour de l'anneau composé des six atomes de carbone. Chacun d'eux dispose (à la marge) de propriétés physiques différentes et entraînent des interactions biochimiques différentes, comme le montrent notamment leurs valeurs de LD50, et est associé à des numéros CAS et EINECS particuliers. En outre, tant le registre CAS que le registre EINECS comportent une entrée «trichlorobenzène» en général. Ces trois types d'isomères sont commercialisés aux États-Unis et ailleurs. Le trichlorobenzène 1,3,5 ne serait plus fabriqué en Europe. Les détails de ces listes sont les suivants (8):

5.3

Le rapport d'évaluation des risques et l'avis du CSTEE mentionnent explicitement le trichlorobenzène-1,2,4 portant les numéros EINECS et CAS indiqués ci-dessus. La proposition à l'examen confirme en annexe ce numéro CAS unique (et par conséquent l'isomère étudié) mais ne le reprend ni dans le titre ni dans le texte de la directive.

5.4

Les différents isomères sont produits pour atteindre de hauts degrés de pureté afin de tenir lieu d'intermédiaires dans des systèmes fermés utilisés pour la synthèse de certains herbicides, pesticides, teintures et autres substances chimiques spécialisées. Lorsque la structure isomérique spécifique revêt une moindre importance, il est possible de recourir dans des systèmes fermés à un mélange d'isomères comme véhiculeur de solvant destinés aux teintures, régulateur de process ou support de transfert de chaleur, dans les aérosols comme inhibiteur de corrosion et dans les fluides de travail des métaux.

5.5

Dans l'Union européenne et ailleurs le trichlorobenzène-1,2,4 (TCB-1,2,4) est, à des degrés de pureté divers, la substance la plus utilisée. On estime que sa production recule constamment depuis les années 1980. D'après les données présentées par la commission OSPAR pour la protection du milieu marin, la production du TCB-1,2,4 était estimée en 1994 entre 7 et 10 000 tonnes, celle du TCB-1,2,3 à moins de 2 000 tonnes et celle du TCB-1,3,5 à moins de 200 tonnes (9). En juin 2000, l'OSPAR a inscrit ces trois isomères en tant qu'entrées séparées sur sa liste de produits chimiques devant faire l'objet de mesures prioritaires. L'avis du CSTEE de juillet 2001 fait également état d'une production de 7 000 tonnes en Europe en 1994-95. Les niveaux de production continuent de reculer et se situeraient actuellement à environ la moitié des chiffres indiqués, l'essentiel étant destiné à l'exportation (10).

5.6

À l'heure actuelle, il n'y aurait plus qu'un seul producteur dans la zone UE/OSPAR. Les ventes se limiteraient aux isomères TCB-1,2,4 et TCB-1,2,3 employés uniquement comme intermédiaires, ce que confirment les déclarations d'utilisation écrites rédigées avant livraison par chacun des clients.

5.7

La Commission et le CSTEE reconnaissent un nombre limité d'autres emplois dans des systèmes fermés, notamment en tant que solvants de process sans dissémination dans l'environnement extérieur. Dans la mesure où cette proposition vise à autoriser la production indispensable mais à restreindre rigoureusement les émissions causées par une utilisation en milieu ouvert, il semblerait opportun d'ajouter ce point aux emplois autorisés à l'annexe de la proposition à l'examen.

5.8

Le CESE estime que, sous réserve des différents aspects évoqués ci-dessus, cette proposition devrait assurer une protection accrue sur le lieu de travail et lever tout risque d'exposition hors du lieu de travail. Les fabricants et les utilisateurs de trichlorobenzène et de produits concurrents semblent avoir largement anticipé la proposition à l'examen. Les coûts des producteurs et des utilisateurs devraient par conséquent être très légèrement affectés. Le CESE soutient donc ce volet de la proposition.

6.1

Le CESE estime, comme indiqué ci-dessus, que la proposition à l'examen doit être basée sur le rapport d'évaluation des risques et l'avis du CSTEE en la matière, et ne devrait donc porter que sur le TCB-1,2,4. Cela devrait apparaître clairement dans le titre et dans le texte. Heureusement, l'effet de ces restrictions sur l'utilisation restera inchangé, étant donné que cet isomère est le principal constituant des TCB à isomères mixtes précédemment commercialisés et destinés à une utilisation dans les solvants ou les aérosols.

6.2

D'autres systèmes fermés devraient être autorisés, en ajoutant «ou dans d'autres systèmes fermés rendant impossible toute dissémination dans l'environnement» à la fin de la restriction concernée.

6.3

Comme pour les précédentes modifications de la directive 76/769/CEE du Conseil, le CESE regrette que des produits n'ayant aucun lien entre eux ne soient mentionnés ensemble dans un même texte, qui pourrait nécessiter des adaptations spécifiques et permanentes aux réalités extérieures. Cela est en contradiction avec le principe de la bonne gouvernance, opportune et efficace. Si ce procédé est dû à la limitation des ressources en cette phase finale et critique d'adoption de mesures spécifiques de réduction des risques, il conviendrait de trouver le plus rapidement possible une solution à ces limitations.

6.4

Le CESE constate que la dernière liste de substances devant être évaluées prioritairement a été publiée en octobre 2000. Le Comité déplore que cette approche semble avoir été abandonnée longtemps avant que d'autres procédures telles que REACH puissent être mises en œuvre. Cette perte de dynamique est regrettable.

6.5

Le CESE attire l'attention sur le rôle essentiel joué par le CSTEE dans le passé et espère que des dispositions appropriées ont été prises pour que ce comité puisse continuer à jouer son rôle à l'avenir, en dépit des changements annoncés récemment dans la structure et les responsabilités des comités scientifiques.

6.6

Le CESE partage les préoccupations généralement exprimées quant au temps nécessaire pour évaluer les substances dans le système actuel. Pour les deux produits faisant l'objet de la proposition à l'examen, près de 11 ans se seront écoulés avant que la législation n'entre en vigueur. Cinq années se sont écoulées depuis que le CSTEE a déclaré le rapport d'évaluation des risques satisfaisant. Lorsque la législation entrera en vigueur, elle n'entraînera aucun coût – ni aucun avantage quantifiable pour la santé et l'environnement – pour aucun des acteurs concernés. En l'absence d'autres informations, il est impossible de dire s'il faut s'en réjouir (c'est-à-dire, si le marché s'est adapté sous la pression des évaluations de risques continues) ou non (le processus n'a donné que peu de résultats, à des coûts considérables pour toutes les personnes concernées) – ou de quelle manière les améliorations souhaitées doivent être apportées.

6.7

Par conséquent, le CESE estime que pour compléter d'autres propositions telles que REACH et veiller à ce que celles-ci améliorent effectivement les processus existants, il conviendrait d'évaluer sans plus tarder les raisons de cette lenteur. Cela devrait se faire parallèlement à d'autres études actuellement en cours, visant à mesurer l'impact, les coûts et les bénéfices, pour tous les acteurs concernés, de ces processus destinés à protéger la santé et l'environnement, dans le cadre d'une économie européenne de la connaissance, viable et compétitive.

20.5.2005   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 120/10

1.1

La Commission européenne a sollicité au CESE cet avis exploratoire considérant que le rôle des PME et des EES est particulièrement important dans la stratégie de Lisbonne, et suggérant de développer les éléments permettant d'identifier le cadre réglementaire et de soutien nécessaire à ces acteurs.

1.2

Cette demande fait suite à la publication d'un avis d'initiative du CESE sur le rôle des PME et des EES dans la diversification économique des pays accédants, approuvé à l'unanimité le 1er avril 2004. Cet avis traitait déjà conjointement ces deux types d'acteurs, les définissant, et mentionnant leur importance dans l'UE dans son ensemble, en termes de contribution à l'économie, à l'emploi et à la cohésion sociale, ainsi que leurs profondes interactions et synergies. Il précisait également que la notion de mutation économique est nettement plus large et dynamique que celle de restructuration. Il mentionnait le rapport Gyllenhammer du groupe de haut niveau institué par la Commission européenne «Gérer le changement», qui met l'accent sur la création d'emploi, en reconnaissant la validité d'une stratégie visant le benchmarking, l'innovation et la cohésion sociale. Il proposait un programme intégré en 10 points pour la promotion des PME et des EES dans la diversification économique des pays accédants, programme largement inspiré de plusieurs bonnes pratiques des EES dans l'UE.

1.3

Les bonnes pratiques des EES dans l'UE, en effet, pourraient constituer la base d'interactions et de synergies entre EES et PME, ouvrant des pistes innovatrices en raison de l'esprit de coopération, d'innovation et le dynamisme des EES et leur important potentiel d'utilisation par les PME, fournissant à ces dernières une véritable valeur ajoutée dans leur expansion, en générant de par leur propre structure la coopération, la représentativité et la confiance nécessaire entre celles-ci.

1.4

La stratégie de Lisbonne a été proposée par le Conseil européen de mars 2000, établissant l'objectif de faire de l'Europe l'économie de la connaissance la plus dynamique et compétitive au monde, tout en soulignant la nécessité d'«instaurer un climat favorable à la création et au développement d'entreprises novatrices, notamment de PME», ajoutant que «la compétitivité et le dynamisme des entreprises sont directement tributaires d'un environnement réglementaire favorable à l'investissement, à l'innovation et à l'esprit d'entreprise» (1). Sur cette base, le Conseil européen de Feira des 19 et 20 juin 2000 a approuvé la Charte européenne des petites entreprises, qui affirme que ces dernières «sont l'épine dorsale de l'économie européenne [et] constituent une source irremplaçable d'emplois et une pépinière d'idées entrepreneuriales» (2). De plus, la stratégie de Lisbonne prône également que la croissance économique est un facteur clé pour assurer la cohésion sociale en Europe. La Commission a ensuite exprimé que les défis pour adopter l'agenda de Lisbonne sont les besoins d'augmenter l'offre d'emplois et le taux d'emploi, d'améliorer les connaissances techniques, et d'assurer un flux ordonné de l'agriculture et de l'industrie vers les services sans aggraver les disparités régionales dans les pays eux-mêmes (3).

1.5

Les PME, terme comprenant également les micro-entreprises, qui ont leurs particularités propres, sont des entreprises répondant à des critères numériques précis, définis de la façon suivante par la Commission européenne (4):

1.6

Les EES appartiennent à un ensemble de quatre familles: coopératives, mutuelles, associations et fondations. Ces entreprises sont caractérisées par la primauté de leur objet social sur la maximalisation du gain, ce qui engendre souvent un lien avec le territoire et le développement local. Leurs valeurs de base sont: solidarité, cohésion sociale, responsabilité sociale, gestion démocratique, participation, autonomie (5).

1.7

La plupart des EES sont comprises dans la définition standard de l'UE sur les PME (6). Celles qui ne rentrent pas dans une telle définition en raison de leur taille partagent généralement avec les PME des caractéristiques communes, comme un faible taux d'investissement externe, l'absence de cotation en bourse, la proximité des propriétaires-actionnaires, et un lien étroit avec le tissu local.

1.8

Les Institutions européennes ont établi un cadre normatif en ce qui concerne les politiques pour les PME. Jusqu'en 2005, il existe une mesure liante principale pour les PME en tant que telles: la Décision du Conseil 2000/819/EC sur le Programme Multiannuel 2001-2005 pour l'Entreprise et l'Entrepreneuriat, et en particulier pour les PME. Ce programme, qui est également utilisé pour progresser dans la réalisation des objectifs fixés par la Charte européenne des petites entreprises, poursuit les objectifs suivants:

1.9

Le 21 janvier 2003, la Communication de la Commission [COM(2003) 26 final] a présenté cinq rapports sur les politiques de l'UE envers les PME: deux rapports sur la mise en œuvre de la Charte européenne des petites entreprises dans l'UE et dans les pays entrants dans l'UE; un rapport sur les activités de l'UE en faveur des PME; un rapport du Représentant pour les PME; et le Livre vert sur l'esprit d'entreprise. Entre autres défis relevés, le rapport sur les activités de l'UE montre l'engagement de l'UE à travers notamment les fonds structurels, le programme pluriannuel déjà mentionné et le FP6. Finalement, à partir du Livre vert, un plan d'action communautaire en faveur de l'esprit d'entreprise et de la compétitivité des entreprises (2006-2010) a été rédigé.

1.10

La Commission européenne a également fourni un cadre normatif pour les entreprises de l'économie sociale. Les plus importantes de celles ci, les coopératives, ont fait l'objet de la «Communication sur les Sociétés Coopératives en Europe» du 23/2/2004. La communication propose d'améliorer la visibilité et la compréhension des coopératives, de favoriser la convergence de leur cadre juridique dans les pays de l'UE (7). Elle mentionne les normes de base de ce type d'entreprises telles qu'elles sont définies dans la Recommandation de l'OIT sur la Promotion des Coopératives, approuvée en juin 2002 au niveau mondial, et notamment par les représentants des gouvernements des 25 États de l'UE et de la plupart des organisations nationales d'employeurs et de travailleurs, recommandation qui fait également référence aux principales normes internationales du travail en indiquant qu'elles s'appliquent intégralement aux travailleurs des coopératives. Par ailleurs, un document de travail sur les mutuelles, «Les Mutuelles dans une Europe élargie» du 3/10/2003, a récemment été publié par la Commission européenne, indiquant les normes de base de ce type d'EES (8).

2.1

La Commission a reconnu que les PME sont la base de l'économie européenne, avec 66 % de l'emploi total et 60 % de la valeur ajoutée totale de l'UE, hors secteur agricole. Les régions à haute concentration de PME, comme l'Emilia Romagna, le Bade-Wurtenberg et le Jutland sont également parmi celles bénéficiant du PIB par habitant et du taux d'emploi le plus élevé (9).

2.2

Le CESE, dans son avis «Économie sociale et Marché unique»  (10), a souligné l'importance socio-économique des EES, en indiquant que celles-ci sont fondamentales dans la pluralité entrepreneuriale et la diversification de l'économie (11). Une telle reconnaissance est venue de la Commission elle-même, notamment dans la Communication sur les Sociétés Coopératives en Europe, et dans le document de Consultation «Les mutuelles dans une Europe élargie», mentionnés au paragraphe 1.10 ci-dessus. Dans l'UE, l'importance sociale et économique des entreprises et organisations de l'économie sociale est croissante; avec environ 9 millions de travailleurs directs ETP, elles représentent 7,9 % de l'emploi salarié civil (12). De plus, elles associent une partie considérable de la société civile: selon la Commission européenne, les coopératives comprennent 140 millions de membres et les mutuelles 120 millions. Ainsi, il est estimé que plus de 25 % des citoyens de l'UE sont membres d'EES en y ayant un rôle socio-économique bien défini: producteurs, consommateurs, épargnants, habitants d'un logement, assurés, étudiants, bénévoles, etc. Les EES se développent dans tous les secteurs, et particulièrement dans les services d'utilité publique et d'intérêt général (13), tels que la santé, l'environnement, les services sociaux et l'éducation (14). Elles ont ainsi un rôle essentiel dans la création de capital social, la capacité d'employer des personnes désavantagées, le bien-être social, la revitalisation des économies locales, et la modernisation des modèles de gestion locaux. Certaines d'entre elles ont mis au point des systèmes de bilan sociétal, où sont évalués leurs impacts sociaux et environnementaux.

2.3

Les PME et les EES sont un facteur important d'emploi et de réemploi dans les importantes mutations industrielles en cours, à partir de secteurs déclinants et de ceux qui réduisent l'emploi, vers des secteurs traditionnels (artisanats, métiers) et d'autres en expansion, comme les services aux entreprises, les NTIC, les secteurs de haute technologie, la construction et les travaux publics, les services de proximité (y compris la santé) et le tourisme.

2.4

Cependant, les PME et les EES affrontent des défis particuliers. La Charte européenne des petites entreprises reconnaît que ces dernières sont les plus sensibles aux mutations du milieu entrepreneurial. Le Livre vert de la Commission européenne sur l'Esprit d'Entreprise affirme que les EES, du fait qu'elles doivent appliquer «des principes d'entreprise et de performance pour atteindre leurs objectifs sociaux et sociétaux, doivent relever des défis particuliers en ce qui concerne l'accès au financement, à la formation en gestion et au conseil» (15).

2.5

Les PME et les EES peuvent jouer un rôle important dans le changement socio-économiques de différentes manières, avec de nombreux cas de bonnes pratiques: par l'emploi de nouvelles personnes sur le marché du travail; par le soutien à la capacité innovante des micro et des petites entreprises; par le réemploi de personnes mises au chômage dans des industries devant réduire leurs effectifs ou fermer; par la mise en place de mutuelles de prévoyance sociale; par le biais de nouvelles créations d'entreprises dans les secteurs en développement; par le développement des services et de la sous-traitance; par le transfert d'entreprises en crise à leurs travailleurs; par le soutien à la création de micro-entreprises et d'emplois indépendants; et par la transformation qualitative au sein du même secteur. De plus, les EES peuvent apporter certaines contributions spécifiques à cette mutation tant par leur capacité de formation à l'entrepreneuriat, déjà démontrée, que par les valeurs qu'elles promeuvent, telles que l'entrepreneuriat socialement responsable, la démocratie et la participation citoyenne, l'implication y compris financière des travailleurs dans l'entreprise, l'inclusion sociale, l'intérêt pour le développement local et le développement durable.

2.6

Il existe dans l'UE une importante interaction entre les PME conventionnelles et les EES, avec un potentiel de développement encore beaucoup plus important. Cette interaction advient au moins selon les trois modalités suivantes:

3.1.1

La Commission a publié des cas de bonnes pratiques dans divers documents relatifs aux actions BEST dans le cadre du programme multiannuel, «c'est-à-dire des pratiques qui semblent bien illustrer une approche à un développement en cours (actuel) dans le soutien aux entreprises qui mérite l'attention et l'intérêt des praticiens» (16). Il ne s'agit pas nécessairement des meilleures pratiques («best practice»), mais leur but est d'inspirer des changements et des pratiques meilleures («better practice») permettant d'arriver à des conclusions et des lignes directrices pour les politiques de l'UE.

3.1.2

Le CESE est conscient qu'un important travail de modélisation de bonnes pratiques dans le domaine des PME a déjà été effectué ces dernières années (cf. les actions BEST mentionnées ci-dessus). Les types de bonnes pratiques qui suivent concernent exclusivement l'interaction existante ou potentielle entre PME et EES. Ils sont illustrés dans la documentation annexée par des exemples concrets, qui montrent également la capacité d'adaptation de ces modèles et leur caractère évolutif face au dynamisme économique dans le cadre du marché unique et de la globalisation.

3.1.3

L'extrapolation par type est utile pour une induction vers des propositions de politiques publiques pouvant renforcer le dynamisme des PME et des EES dans la perspective de la stratégie de Lisbonne. Il s'agit de cas de bonnes pratiques entre EES qui pourraient être empruntés par les PME ou d'interactions entre PME et EES où des EES sont utilisées directement par des PME et pourraient l'être d'avantage.

3.1.4

L'hypothèse de travail, dans certains cas déjà démontré en partie, est que chacune de ces modalités fournit un coût d'opportunité (opportunity cost) (17) substantiel, voire des gains nets pour le budget public à moyen terme.

3.2.1

Création et maintien d'emplois par le démarrage et la restructuration d'entreprises. Des expériences d'EES dans différents pays de l'UE tendent à montrer que des systèmes de financements aux travailleurs perdant leur emploi pour les aider à redémarrer leur entreprise en crise ou en créer une nouvelle, combinées d'un accompagnement suffisant, peuvent permettre non seulement de créer ou sauver des emplois et de créer ou maintenir des activités économiques, mais permet aussi à l'État et/ou autres financeurs de récupérer en un temps relativement bref la totalité du financement octroyé, voire d'avantage (18).

3.2.2

Systèmes et agrégats («clusters») d'entreprises pour le développement, l'innovation et la compétitivité. Des EES ont formé des clusters régionaux qui se sont ultérieurement intégrés en systèmes ou groupes horizontaux ou paritaires, notamment en Italie du Nord et au Pays Basque Espagnol, transformant ces entreprises (la plupart petites et moyennes) en un des premiers acteurs économiques de leurs régions respectives, et engendrant des centres d'innovation technologique et managériale de pointe.

3.2.3

Mise en commun de ressources pour réaliser des économies d'échelle. Dans plusieurs pays européens, une partie substantielle des PME conventionnelles de certains secteurs, y compris des micro-entreprises et des travailleurs indépendants, (comme les détaillants en Italie, les coiffeurs et les bouchers en France, les boulangers en Allemagne) s'organisent en groupements, généralement sous forme de coopératives, pour une mise en commun des achats, de la commercialisation ou des services. Chaque PME demeure complètement autonome, tout en pouvant accroître sa compétitivité, conserver et étendre ses marchés, éviter la sous-traitance et les intermédiaires, et réaliser des économies d'échelles. Pour la collectivité, ce système est garant de maintien de l'emploi et de développement local (19).

3.2.4

Accès au financement et diminution des risques. Le cautionnement mutuel permet à des PME, y compris des micro-entreprises et des travailleurs indépendants, ne disposant pas des garanties suffisantes, d'avoir accès au crédit. La société de cautionnement mutuel (qui prend souvent la forme d'une société mutuelle) a vocation à se porter caution au profit exclusif du prêteur. En cas de non-remboursement, la société supporte la charge finale en prélevant sur le fonds de garantie alimenté par les PME associées. Des fonds communs entre EES ont été utilisés dans des projets de création, reconversion ou développement d'entreprise pour faire levier sur des prêts bancaires en introduisant un élément de confiance auprès des banques (20).

3.2.5

Services à la collectivité. Les EES se sont révélées être un acteur important dans les services sociaux, de santé, éducatifs et culturels, notamment dans le cadre des privatisations, alliant esprit d'entreprise et maintien de l'intérêt général qui est à la base de ces services. De cette façon, il a été montré que ces entreprises fournissent souvent des prestations de meilleure qualité pour un prix inférieur par rapport à ce que fournissait l'État. Dans certains cas, ces services sont l'objet de partenariats locaux public-privés, entre EES et gouvernements locaux des partenariats sur des services d'utilité publique, comme des centres d'emploi, des centres de soin, des aides à domicile, etc.

3.2.6.

Chaînes de production et de commercialisation de qualité et éthique. Des EES se sont spécialisées dans la commercialisation de produits dont ils peuvent assurer de façon permanente la qualité, et suivant un processus de production dont ils peuvent assurer de façon permanente le caractère éthique (absence d'exploitation, respect des normes du travail, juste rémunération, etc.).

4.1.1

L'importance cruciale combinée des PME et des EES dans l'économie européenne et dans la mise en œuvre de la stratégie de Lisbonne, et le potentiel d'interaction positive existant entre les deux types d'acteur par l'utilisation des modèles et des structures des EES, plaident pour lancer un nouvel effort combiné au niveau de l'UE pour leur promotion et leur soutien.

4.1.2

Le CESE a pris en compte les programmes existants pour le soutien aux PME en particulier, mais note également les structures insatisfaisantes qui existent pour le soutien aux EES ainsi que pour la promotion d'initiatives favorisant l'interaction entre PME et EES.

4.1.3

Il note de surcroît la carence d'études solides, exhaustives, trans-européennes et multidisciplinaires démontrant et calculant le coût d'opportunité de bonnes pratiques qui favorisent le renforcement des PME et des EES par leur interaction mutuelle.

4.1.4

Une telle carence limite sérieusement l'élaboration de politiques publiques de promotion des PME et des EES par leur interaction mutuelle. En effet, afin que ces politiques soient définies, un suivi continu et des analyses de leur coût-bénéfice est essentiel.

4.2.1.1

Le CESE propose l'établissement d'un Observatoire Européen des Entreprises de l'Économie Sociale, qui ferait de la recherche non seulement sur les EES elles-mêmes ainsi que sur l'interaction existante et potentielle entre PME et EES, et sur comment une telle interaction pourrait être fondamentale pour le développement économique des PME et des EES, ainsi qu'à la promotion de la responsabilité sociale des entreprises et de la lutte contre l'exclusion.

4.2.1.2

Cet observatoire serait soutenu par la Commission européenne et les gouvernements des 25 états membres de l'UE. Il impliquerait les organisations d'EES, ainsi que des centres de recherche sur les EES de niveau universitaire. Il collaborerait de près avec l'Observatoire des PME.

4.2.1.3

Le CESE propose également le lancement, par cet observatoire, d'une recherche multidisciplinaire et inter-européenne d'une durée de 3 ans, afin de procéder à un repérage des bonnes pratiques impliquant des systèmes d'EES qui développent directement les PME, ou dont le modèle offre un potentiel de développement des PME, notamment dans les domaines mentionnés dans la section 3.

4.2.1.4

Cette recherche visera à démontrer le coût d'opportunité, en se concentrant notamment sur le calcul:

4.2.1.5

Les conclusions des recherches de l'Observatoire Européen des EES devront être rendues publiques par un important effort de communication auprès des institutions européennes, des gouvernements des États membres, et de la population en général.

4.2.1.6

Le CESE veillera au bon développement de la recherche par l'Observatoire des Entreprises de l'Économie Sociale, et procédera à une évaluation de ses conclusions après la période de trois ans, en étudiant l'impact possible de ces conclusions sur les politiques de la Commission européenne concernant les PME et les EES.

4.2.2.1

Le CESE demande à la Commission de s'assurer que les EES aient la possibilité de participer équitablement au nouveau programme multiannuel pour l'entrepreneuriat 2006-2010, et de promouvoir les initiatives visant à une inter-action entre PME et EES, et notamment l'utilisation des EES dans la coopération entre PME.

4.2.2.2

Le CESE demande également que le taux de participation des PME et des EES aux programmes de l'UE pour l'accès à la recherche, à l'innovation, et aux marchés mondiaux soit placé parmi les principales priorités politiques européennes.

4.2.2.3

Le CESE considère que l'importance des projets en faveur des PME dans les fonds structurels devrait être maintenue, et que l'importance des projets en faveur des EES et de l'interaction entre EES et PME devrait être accrue, surtout lorsque de tels projets favorisent la création de nouveaux emplois et le développement des régions rurales. L'accès aux fonds structurels ne doit pas être limité en fonction du domaine d'activité de l'entreprise

4.2.3.1

Le CESE propose également à la Commission de reprendre les conclusions politiques de la Conférence Interministérielle de l'OCDE d'Istanbul sur les PME, et de les étendre aux EES. Il demande donc une approche plus adaptée des besoins et caractéristiques des PME et EES, et notamment:

4.2.4.1

Dans plusieurs pays de l'UE, notamment certains des nouveaux pays, les PME ne sont pas suffisamment représentées dans les instances nationales de dialogue social. Le CESE considère qu'elles devraient l'être d'avantage, ne fut ce que dans un souci d'efficacité des politiques publiques de promotion et de régulation de ces entreprises, et pour que les grandes entreprises et le secteur des PME puissent exprimer leur avis sur un pied d'égalité.

4.2.4.2

Dans la plupart des pays de l'UE, ainsi qu'au niveau communautaire, les EES ne sont aucunement représentées dans le dialogue social. Le CESE suggère que les organisations représentatives des EES, tant au niveau communautaire que dans les différents États de l'UE, se structurent et se renforcent encore d'avantage, et soient inclues dans le dialogue social tant au niveau communautaire qu'au niveau des États membres. Le point de vue de ces organisations devrait être d'avantage pris en compte en ce qui concerne l'élaboration des normes relatives aux entreprises (22).

4.2.5.1

Les EES ont développé un savoir-faire particulier dans le domaine de la participation des travailleurs au système de prise de décision et au capital de leurs propres entreprises. En particulier, une partie des coopératives a développé le «travail associé coopératif»  (23), par lequel la totalité ou la majorité des associés de la coopérative sont les travailleurs et vice-versa, et ont chacun une voix dans les prises de décision, indépendamment du montant de leurs participations financières dans l'entreprises, ces dernières étant par ailleurs nominales et non-transférables. Cette forme d'association est un des principaux facteurs qui expliquent le succès de plusieurs exemples de bonne pratique. Il appelle à la responsabilité directe des travailleurs dans le devenir de leur entreprise, et permet à ceux ci de participer de plein pied à la stratégie de développement de celle-ci. Au moment où l'on reconnaît de plus en plus, dans le cadre de l'«économie de la connaissance» prônée par les objectifs de Lisbonne, que la ressource fondamentale de l'entreprise est son «capital humain», cette forme d'association révèle progressivement son caractère moderne et innovateur.

4.2.5.2

Le CESE propose à la Commission que dans l'Observatoire mentionné ci-dessus et dans les séminaires thématiques qu'elle organise, cette forme spécifique d'association soit examinée sous les angles:

5.1

Les PME sont la base de l'économie et de l'emploi en Europe, et sont à ce titre le premier acteur concerné par la réalisation des objectifs de Lisbonne. Les EES jouent un rôle croissant dans la cohésion sociale et le développement local. La capacité d'interaction entre PME et EES, notamment par une large utilisation des EES par les PME, dans l'intérêt des deux types d'entreprises, a été jusqu'ici largement sous-exploitée.

5.2

Par conséquent, le CESE propose à la Commission un réexamen de l'interaction existante et potentielle entre PME et EES, et de contribuer à démontrer que cette interaction est bénéfique au développement de ces deux types d'entreprises dans le cadre des profonds changements dus au dynamisme économique, et notamment dans les politiques de développement régional, de cohésion sociale et d'innovation.

20.5.2005   

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Journal officiel de l'Union européenne

C 120/17

1.1

Avec l'élargissement des thèmes (1) à toutes les questions qui ont un rapport avec le développement des corridors paneuropéens de transport, le groupe d'étude permanent a repris ses travaux en janvier 2003. Les actions réalisées sous le mandat précédent avaient été largement approuvées par l'Assemblée plénière en décembre 2002. Outre la poursuite et le développement des actions relatives aux corridors, les années 2003-2004 se caractérisent par de nouvelles orientations importantes adoptées par la Commission européenne en ce qui concerne le développement des réseaux transeuropéens de transport (RTE-T), qui touchent également les travaux sur les 10 corridors paneuropéens d'Helsinki. Les conditions cadres de la politique commune en matière d'infrastructures ainsi que de la coopération dans les corridors sont modifiées tant par l'élargissement de l'Union européenne en mai 2004 que par les perspectives d'adhésion qui se dégagent pour les pays des Balkans occidentaux.

1.2

Le présent projet d'avis a non seulement pour objectif de rendre compte des activités et des réflexions du Comité économique et social européen sur «Les corridors paneuropéens de transport» tout au long des deux années qui se sont écoulées, mais aussi de formuler des recommandations sur les prochaines actions que les parties concernées devraient entreprendre et comment le Comité pourrait y contribuer.

2.1

Le rapport préparé par le groupe d'experts présidé par M. Karel VAN MIERT a été l'amorce de la révision des RTE-T par la Commission à la mi-2003. Cela a abouti à élargir la liste des projets prioritaires qui avait été établie en 1996, à prévoir de nouvelles formules de financement par l'UE et une nouvelle forme de coopération améliorée (2). On avait envisagé d'inscrire le concept de corridors de transport dans la politique européenne des infrastructures. Il faudrait à l'avenir passer dans l'UE d'une politique des infrastructures axée sur les réseaux en général à une politique basée sur des priorités le long de certains grands axes de circulation. Cette approche, préconisée par le groupe d'experts de M. VAN MIERT, n'a pas été approuvée.

2.2

Le CESE a débattu en détails de l'avenir des RTE-T dans le cadre de la réunion hors-siège de la section spécialisée à Rome en septembre 2003, avec la commission V «Grands travaux et réseaux d'infrastructure»s du CNEL italien (Conseil national de l'économie et du travail), qui a permis l'adoption d'une résolution commune (3). Cette résolution prône un engagement accru en faveur de la réalisation d'un réseau de transports intégré qui englobe véritablement les nouveaux États membres tout en ne se limitant pas à cela. L'intermodalité et la durabilité devraient être au premier plan; le financement devrait être renforcé en commun et, le cas échéant, complété par un fonds européen pour les réseaux transeuropéens des transports.

2.3

Une demande exprimée par la présidence italienne a conduit le CESE à élaborer un avis d'initiative qui avait pour objectif d'approfondir le débat lancé à Rome. Cet avis intitulé «Les infrastructures de transport de l'avenir: - planification et pays limitrophes - mobilité durable – financement» (4) présentait les idées essentielles du Comité sur la politique européenne en matière d'infrastructures de transport. Regardant vers l'avenir, le CESE propose d'essayer de nouvelles formules de financement, d'accorder une plus large priorité à la protection de l'environnement et à la durabilité sociale et écologique et, dans la planification et la réalisation d'un réseau de transport paneuropéen, de conserver les réalisations positives dans les corridors d'Helsinki tout en appliquant de nouvelles méthodes pour relever les défis d'un genre nouveau qui se posent.

2.4

L'Union européenne a accordé la plus haute priorité à la reconstruction pacifique de la région des Balkans occidentaux et a par conséquent insisté sur la mise en place d'infrastructures de transport opérationnelles. Pour compléter les corridors existants qui touchent cette région, à savoir les corridors X, V, VII, IV et VIII, et sur la base de la déclaration d'Helsinki de 1997 ainsi que des expériences réalisées avec le processus TINA (5), on a élaboré un concept de transports pour les Balkans occidentaux. Ce concept comprend un réseau d'infrastructures intermodal, dit réseau de base du transport régional de l'Europe du sud-est («South East Europe Core Regional Transport Network»), à mettre en place de manière commune et coordonnée. Les États concernés (6) ont préparé un mémorandum d'accord qui se réfère entre autres explicitement à la coopération avec les groupes d'intérêts socioéconomiques de la région et le groupe d'étude permanent du CESE.

2.5

La coordination des travaux des comités directeurs dans les 10 corridors d'Helsinki (7) et 4 zones de desserte (des programmes PETRA) (8) a pris un nouveau virage. Un fois par an, la Commission invite les présidents et directeurs des secrétariats des corridors ainsi qu'une série d'autres représentants européens ou des institutions européennes pour échanger des idées sur la situation et les nouvelles perspectives de travaux. L'ancien groupe de travail «Transports» du G-24 devrait être remplacé par une structure de travail plus petite et plus efficace. Dans le même temps, les responsables de la Commission sont conscients que seule celle-ci est en mesure d'assurer certains aspects de la coordination et de l'aide sur le plan technique et organisationnel. Les dernières rencontres ont eu lieu en juin 2003 et le 15 mars 2004. Les chapitres 3 et 4 en reflètent les conclusions les plus importantes.

2.6

L'élargissement de l'UE et sa «nouvelle politique de voisinage» ne resteront pas non plus sans influence sur la future planification en matière de politique des transports en Europe et au- delà. En juin, la Commission et le Parlement européen ont organisé une rencontre stratégique commune, à laquelle étaient invités des représentants du secteur européen des transports, notamment des autres États limitrophes de l'EU. Il y a été décidé de créer un groupe de travail à haut niveau, qui sera chargé d'élaborer des accords sur le développement de grands axes de circulation transeuropéens, tout particulièrement en direction des pays limitrophes à l'Est, à savoir la Fédération de Russie, la région de la mer Noire et les Balkans. En ce qui concerne le bassin méditerranéen, un projet de création d'un réseau de transport Europe-Méditerranée a été lancé. Pour la Turquie, on examine à l'heure actuelle les besoins en infrastructures de transport.

3.1.1

Même 7 années de mise en œuvre de la déclaration d'Helsinki et de consolidation de la coopération dans les comités directeurs, avec plus largement la participation de la Commission européenne, n'ont pas suffi pour qu'augmentent de manière notable la transparence et l'interconnexion des divers processus de planification. Les nouvelles orientations des RTE-T, les corridors et zones de desserte, le réseau de base du transport régional de l'Europe du sud-est («South East Europe Core Regional Transport Network»), les travaux de la CEMT et de la CEE-ONU ainsi que diverses initiatives régionales visant à renforcer la coopération n'intéressent qu'un cercle restreint d'experts.

3.1.2

Le manque de transparence se fait encore davantage sentir au niveau de la société civile organisée. L'une des tâches essentielles du groupe d'étude permanent est et reste son rôle de liaison et d'information tant au sein des organes officiels que vis-à-vis des organisations de la société civile concernées. La Commission travaille à élaborer un système d'information qui devrait être disponible de manière générale pour la planification et l'analyse d'impact. Ce système d'information géographique (SIG) n'est pour l'instant disponible qu'en interne mais pourrait, sous certaines conditions, se baser sur des données socioéconomiques, ce qui permettrait au CESE de mieux en tirer profit pour les thèmes qu'il doit examiner. Il conviendrait d'évoquer cette approche avec la Commission.

3.2.1

Le bilan dressé par le groupe VAN MIERT a permis d'entrevoir clairement les difficultés qui creusent entre les plans européens ambitieux et leur concrétisation un fossé qu'il paraît difficile de combler. Il a été reconnu à juste titre que l'adoption d'une approche plus transfrontière dans les procédures de planification et l'augmentation de la participation des groupes d'intérêts de la société civile constituaient deux éléments susceptibles de remédier à cette situation à l'avenir, qui ont d'ailleurs trouvé place dans les nouvelles orientations des RTE.

3.2.2

La participation de la société civile organisée est essentielle pour un développement équilibré qui tienne compte des intérêts locaux et régionaux et rende effectifs le fonctionnement et l'utilisation des voies de transport. Les projets d'infrastructure d'intérêt européen ne peuvent remplir leur fonction que s'ils répondent à des intérêts de durabilité et prennent ceux-ci en compte. Pour cela, il faut la participation des organisations professionnelles, des entreprises de transport, des syndicats, des organisations environnementales et des associations de consommateurs, participation qui doit s'exercer au niveau européen et transfrontalier. L'impulsion nécessaire à la réalisation des voies de communication «européennes» ne peut venir que d'une entente et d'un consensus «européens» portés par la collectivité. Le CESE a maintes fois proposé son aide pour instaurer ce consensus. Pour ce faire, il convient de faire appel systématiquement à l'instrument de l'audition au niveau européen. Le CESE met cependant en garde contre la tentation de considérer ceci comme un simple exercice de style dont les résultats seraient indifférents. L'audition sur le processus TINA, réalisée par le CESE en 1998 avec la collaboration de la Commission européenne n'a pas été prise en compte dans le rapport final, bien qu'elle ait suscité un grand intérêt et abouti à des conclusions évidentes.

3.3.1

Depuis plusieurs années que le CESE mène des travaux sur la politique paneuropéenne des transports, la participation et la consultation ont longtemps été au cœur des revendications essentielles qu'il a formulées. C'est un concept de base qui s'est largement imposé aujourd'hui parmi les participants qui oeuvrent au niveau européen et le CESE a établi de bons contacts en la matière. Il est désormais temps de concrétiser une autre exigence, à savoir participer sur le plan conceptuel et pratique aux travaux des comités directeurs et d'autres organes.

3.3.2

Le récent avis d'initiative intitulé «Les infrastructures de transport de l'avenir», qui définit expressément les principes de la politique européenne des transports du point de vue du Comité, jette les bases d'une collaboration sur le fond en matière de conception. L'objectif de durabilité, les réflexions menées sur l'amélioration des financements et l'orientation paneuropéenne des infrastructures de transport en constituent trois grands axes. Pour ce qui concerne le développement des corridors de transport, le Comité y définit des actions prioritaires autour desquelles doivent s'articuler les travaux du groupe de travail permanent, que l'on rappellera brièvement (9):

3.3.3

Ces objectifs de la Commission ont été partiellement repris lors de la révision des grandes orientations des RTE. Il s'agira désormais de réussir le tour de force de poursuivre leur réalisation sur le plan pratique et de manière cohérente, tout en conservant une approche commune transfrontière. Le CESE aurait la possibilité d'y contribuer grâce à des actions spécifiques concrètes.

3.4.1

Les travaux des comités directeurs ont atteint entre-temps la même intensité dans tous les corridors. De manière générale, on peut dire qu'il existe des imbrications régionales, de sorte que l'on peut davantage considérer qu'il s'agit d'un réseau de corridors plutôt que d'axes de circulation distincts. Les approches adoptées dans les zones de desserte comportent désormais de plus en plus une composante régionale en matière de coopération, par exemple dans les Balkans occidentaux pour les corridors IV, V, VII et X ou dans la région de la mer Baltique pour les corridors I et IX. Cette intensité des travaux s'oppose aux activités plutôt réduites dans les zones de desserte définies officiellement (programmes PETRA).

3.4.2

Ces deux approches, à savoir la mise en place de grands axes de circulation et l'interconnexion régionale à grande échelle, se complètent. Il conviendrait qu'à l'avenir, les travaux du groupe d'étude permanent mettent davantage l'accent sur l'élaboration de concepts de développement régional. L'interrelation entre la politique des transports, le développement régional et les thèmes prioritaires dans les relations extérieures du CESE (pays limitrophes à l'est, dimension nordique, Balkans occidentaux) est un aspect important abordé par le CESE au sein de plusieurs sections.

3.5.1

Le Comité se félicite de la discussion stratégique qui a eu lieu en juin 2004 entre la Commission et le Parlement européen, même s'il a toujours souligné que l'élargissement ne devait pas avoir pour conséquence une limitation des initiatives de l'UE en faveur de la réalisation de liaisons européennes de transport. Dans un courrier adressé au CESE, la Commission affirme être dans une période de lancement d'une procédure décisionnelle plus large et plus ouverte à laquelle chaque participant pourra contribuer. Cette ouverture est un facteur de réussite et de durabilité indispensable à la planification des transports au niveau européen.

3.5.2

Les expériences engrangées jusqu'ici, notamment les travaux des comités directeurs, constituent les fondements importants indispensables à de nouvelles planifications. La contribution spécifique du CESE, telle qu'elle a été définie dans le présent avis, en se basant sur une expérience de plusieurs années, ne peut être apportée qu'au tout début de la procédure de planification des infrastructures. Le CESE se doit de saisir cette occasion.

4.1

Un groupe de travail syndical a été mis en place dans le corridor II (10) et a tenu sa première réunion les 10 et 11 avril 2003 à Moscou. Le CESE a participé à la réunion officielle du comité directeur des 15 et 16 mai 2003 à Berlin. Les conclusions de ces deux rencontres sont de bon augure pour nos travaux. Les problèmes rencontrés dans le corridor II résident dans les difficultés de coopération avec le Belarus. L'option qui aurait tendance à s'imposer entre-temps est celle du contournement du Belarus, et donc d'une partie très importante et très bien équipée du corridor, par le nord. Il s'agit d'éviter les difficultés qui se posent aux frontières. On assiste à l'heure actuelle à l'intensification de la coopération entre les compagnies de chemin de fer. Il a été récemment proposé d'élargir le corridor jusqu'à Iekaterinbourg. Chacun se montre particulièrement intéressé à mieux gérer les problèmes liés au transport routier ainsi que les procédures pratiques aux postes frontières et donc à bénéficier du soutien apporté par le CESE.

4.2

La participation aux travaux dans le corridor IV (11) n'a cessé de se consolider. La réunion du comité directeur, tenue les 20 et 21 mai 2003 à Sopron (Hongrie), a permis à des représentants d'entreprises ferroviaires et à des syndicats de cheminots du corridor IV de se rencontrer et d'engager une discussion fructueuse sur le développement du transport ferroviaire. Cette discussion doit être poursuivie. C'est ce qui s'est produit lors de la dernière réunion des 10 et 11 novembre 2003 à Dortmund. Les obstacles d'ordre technique et organisationnel et les propositions de solutions pour franchir les postes-frontières ont été définis comme les thèmes principaux à aborder lors de prochaines discussions. Pour assurer la continuité, un représentant de la coopération syndicale des cheminots participera désormais en tant qu'observateur aux comités directeurs. Il paraît donc normal d'aborder de manière thématique la situation économique et sociale dans le transport routier de marchandises ainsi que les aspects techniques et organisationnels de ce secteur dans le corridor IV.

4.3

Le CESE attache une importance particulière au développement du corridor X (12). Aussi les contacts avec le comité directeur de ce corridor ont-ils été intensifiés. La concrétisation d'actions éventuelles du CESE s'est faite dans le cadre de la réunion du comité directeur des 18 et 19 juillet 2003 en Slovénie. Le 3 novembre 2003, le CESE organisait avec succès une «conférence-dialogue» à Belgrade, qui a permis l'adoption d'une résolution commune (13). D'autres actions visant à renforcer la coopération, notamment pour les chemins de fer, vont suivre. Les relations de travail à Sarajevo ainsi que la coopération avec le comité directeur du réseau de base du transport régional de l'Europe du sud-est sont deux autres éléments de ces travaux. Dans la perspective d'une politique équilibrée sur les ports maritimes et leur liaison avec les voies de circulation de l'arrière-pays, le corridor V (14) représente un axe de liaison important dans ce contexte.

4.3.1

Une action commune devrait avoir lieu début novembre 2004 avec la Communauté de travail des chemins de fer, l'ARGE du corridor X (ARGE-X Line), en faveur d'une amélioration des services de chemins de fer, qui prévoit un cortège de manifestants et des actions à Villach (en Autriche), à Zagreb (en Croatie) et à Sarajevo (en Bosnie-Herzégovine) (15).

4.4

Le CESE a élaboré toute une série de propositions (16) sur le développement des voies navigables et du corridor VII (17) (Danube). La dernière réunion du comité directeur a eu lieu en juillet 2004. La réflexion se poursuit dans le cadre du groupe d'étude permanent, l'accent étant mis sur les obstacles actuels à la croissance du transport fluvial dans le corridor VII et sur les dispositions permettant de les réduire. Les discussions portent également sur les possibilités de développement du transport intermodal et le choix des investissements en infrastructures de transport qui en découleront (18).

4.4.1

Le CESE, dans son avis sur «Les infrastructures de transports de l'avenir» adopté le 28 janvier 2004 (19) évoquait la nécessité«de promouvoir le corridor VII (…) Danube, d'assurer la jonction avec des lignes ferroviaires ainsi que de prévoir des dispositions techniques et sociales adaptées en matière de navigation intérieure transfrontalière».

4.4.2

En outre, le Comité consultatif mixte UE/Roumanie (lors de sa réunion à Bucarest les 23 et 24/05/02) a proposé, afin d'optimiser le rôle du Danube en tant que corridor paneuropéen de transport, d'entreprendre des travaux et d'augmenter l'aide financière actuelle en vue d'améliorer sa navigabilité et l'interconnexion avec la mer Noire.

4.5

Depuis la «conférence ouverte» sur les corridors III (20) et VI (21) qui a eu lieu à Katowice en 2001, le CESE n'a organisé aucune activité spécifique dans ces corridors. Cependant, un courrier du secrétariat pour le corridor III daté d'août 2004 l'invite désormais à poursuivre en élaborant des propositions sur le programme de travail 2003/2004.

4.6

Le CESE a reçu ces deux dernières années un soutien particulier de la part des employés du secteur des transports instaurant actuellement une nouvelle collaboration syndicale le long des corridors au niveau paneuropéen, sous l'égide de la Fédération européenne des travailleurs des transports (ETF). Le projet de l'ETF contribue de façon déterminante à la réussite des actions du CESE dans l'ensemble des secteurs des transports, sous la forme de contributions importantes sur le plan conceptuel et pratique, et renforcera encore la collaboration à l'avenir.

4.7

Enfin, il convient de signaler que, pour chacun des corridors, une fiche comportant les données de base (22) a été établie par le président du groupe d'étude permanent, en collaboration avec le secrétariat de la section TEN et avec le soutien des services compétents de la Commission européenne.

5.1

Les nouveaux éléments de la politique paneuropéenne des transports, tels qu'ils ont été évoqués ci-dessus, ont été repris par le groupe d'étude permanent et intégrés dans les planifications régionales, pratiques et conceptuelles. Plus que jamais la force du CESE réside dans sa capacité à relayer les intérêts et à formuler des propositions pratiques. Actions et présence sur place doivent en constituer la clé de voûte.

5.2

Avec le groupe d'étude permanent, le CESE dispose d'une sorte de lieu d'échanges, qui fait fonction de structure d'information et d'accueil pour les personnes intéressées tant à l'intérieur qu'à l'extérieur du Comité. Les actions d'information, de gestion et de coordination des activités du CESE et la participation responsable aux actions transfrontalières de coordination au niveau européen font partie des tâches principales du groupe d'étude permanent, dont l'efficacité se fonde sur 13 années de participation active du Comité à la conception de la politique paneuropéenne des transports.

5.3

Dans les deux années à venir, le CESE devrait mettre l'accent au cours de ses travaux sur la collaboration pratique et la participation de la société civile organisée sur place. Il s'agira pour lui de contribuer aux objectifs fixés pour la politique des transports au paragraphe 3.3.2 en permettant aux organisations de la société civile concernées d'articuler leur évaluation, leur critique et leurs propositions d'amélioration sur chaque corridor, région ou projet d'infrastructure concerné.

5.4

Il faudrait que la collaboration du CESE avec les comités directeurs des corridors et la Commission européenne s'intensifie. Il convient notamment que le groupe d'étude permanent remplisse pleinement son nouveau rôle dans le cadre de la mise en place du réseau de base du transport régional de l'Europe du sud-est (cf. par. 2.4).

5.5

Le groupe d'étude permanent devrait mener une réflexion sur la manière dont les aspects opérationnels des transport peuvent être davantage pris en compte dans la mise en place des axes de transport paneuropéens; il faudrait notamment que les dimensions d'intermodalité, de protection de l'environnement, de sécurité, de conditions sociales et d'efficacité se voient concrétisées dans le cadre de la politique sur les corridors.

5.6

La planification de nouveaux axes de transport dans le cadre de politique européenne de voisinage (PEV) est en cours. La Commission européenne a fait preuve d'ouverture en la matière et il conviendrait que le groupe d'étude permanent apporte sa contribution.

5.7

La Commission européenne et les comités directeurs dans les corridors et les zones de desserte devraient travailler davantage en synergie. La Commission européenne doit ici assurer une fonction importante de coordination, tout en apportant un soutien sur le plan technique et organisationnel. Il serait souhaitable d'accorder davantage d'importance à une orientation commune donnée par tous les participants aux diverses actions au niveau paneuropéen ainsi qu'à une participation plus étroite du Parlement européen.

20.5.2005   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 120/22

1.1

Le Comité se félicite de l'analyse et des recommandations contenues dans la communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions intitulée «Connecter l'Europe à haut débit: développement récent dans le secteur des communications électroniques» (COM(2004) 61 final). Il s'agit d'un rapport intelligent et opportun qui allie vision stratégique et volonté d'exécution afin de guider le secteur européen des communications électroniques au cours de sa prochaine phase de croissance.

1.2

Le présent avis, tout en apportant son soutien à l'analyse et à l'effort de la Commission, souligne également certains domaines qui présentent un intérêt spécifique pour le Comité.

2.1

Le 3 février 2004, la Commission a adopté une communication intitulée «Connecter l'Europe à haut débit: développement récent dans le secteur des communications électroniques». Cette communication fait suite à la demande du sommet européen du printemps 2003 de rapport sur l'évolution du secteur dans la perspective du sommet de printemps de 2004. Il s'agit d'un rapport résumant la situation actuelle du secteur des communications électroniques dans ses implications avec la stratégie de Lisbonne, qui comporte une analyse des principales questions affectant la croissance future. Le document constitue également un appel en faveur d'un soutien politique aux actions nécessaires pour soutenir le développement du secteur à l'avenir.

2.2

La stratégie de Lisbonne reconnaît que les technologies de l'information et de la communication (TIC) sont un moteur décisif de la croissance, de l'amélioration de la productivité et de la compétitivité et qu'elles contribuent à améliorer à la fois la performance économique et la cohésion sociale. La communication souligne l'importance du secteur des communications électroniques – qui se divise en deux segments: services et équipements – pour la santé de l'économie européenne et son rôle clé dans la stimulation de la productivité. Le secteur des communications électroniques joue un rôle moteur en raison de sa taille, de son dynamisme et de ses répercussions sur presque toutes les autres activités économiques. Des données récentes confirment que ce secteur a été et reste le principal facteur de croissance de la productivité dans l'Union européenne.

2.3

En dépit d'une croissance vigoureuse au début des années 1990 et des ambitions de la stratégie de Lisbonne, l'Europe est aujourd'hui à la traîne des États-Unis et de quelques pays asiatiques en ce qui concerne le rythme de production et d'utilisation des technologies de l'information et de la communication (TIC). La pénurie en matière d'investissements dans ce secteur est un frein à la compétitivité de l'Europe (1). L'évolution dans le secteur des communications électroniques au cours de 18 prochains mois est vitale pour le succès du plan d'action eEurope 2005, et pour les objectifs à long terme de la stratégie de Lisbonne. Ce secteur a connu une croissance rapide à la fin des années 1990, puis un recul assez prononcé en 2000 et en 2001, qui a conduit le Conseil des ministres et la Commission à surveiller de près la situation dans le secteur des communications électroniques et à élaborer un rapport pour la réunion du Conseil européen de printemps en 2003.

2.4

Après deux années de consolidation, les conditions semblent favorables à un retour à des taux de croissance plus élevés. Selon la Commission, ces conditions comprennent notamment l'amélioration des conditions financières pour les opérateurs, associées à une croissance constante des recettes provenant des services. Toutefois, pour obtenir une croissance durable dans ce secteur, il est indispensable d'augmenter les dépenses d'investissements et de poursuivre le déploiement de services nouveaux et innovants.

2.5

Depuis l'éclatement de la bulle Internet, les opérateurs de télécommunications réduisent leurs dépenses d'investissement dans le cadre de leurs plans de consolidation. Le retour à une croissance durable de l'ensemble du secteur exige néanmoins un réveil de ces dépenses d'investissements. Le taux d'investissement sera affecté par l'action publique: la mise en œuvre du nouveau cadre réglementaire apportera une meilleure sécurité juridique, celle des stratégies nationales en matière de haut débit facilitera l'accès à l'internet; la promotion de nouveaux services et de contenus innovants stimulera la demande et la levée des barrières réglementaires et technologiques facilitera le déploiement de réseaux 3G.

C'est pourquoi la communication définit quatre domaines d'action prioritaires:

2.6

Lors du Conseil Télécommunications qui a eu lieu les 8 et 9 mars 2004 à Bruxelles, le Conseil a souligné l'engagement politique des objectifs de la stratégie de Lisbonne: croissance durable, emploi et cohésion sociale en soutenant les appels à l'action dans la communication (COM(2004) 61 final) et la communication sur la révision à mi-parcours du plan d'action eEurope 2005 (COM(2004) 108 final).

3.1

La communication aborde un domaine vaste et complexe qui revêt une importance cruciale dans le cadre du processus de Lisbonne: l'industrie des communications électroniques. Ces dernières années, le Comité a adopté de nombreux avis traitant de divers aspects de la politique en la matière (3). Il se félicite aujourd'hui de pouvoir se prononcer sur le développement de l'industrie des communications électroniques, la fourniture du haut débit, le développement du secteur des communications mobiles et la définition du nouveau cadre réglementaire pour l'industrie.

3.2

La Commission a parfaitement agi en soutenant la mise au point et l'exécution de la politique visant à encourager le développement de la croissance du secteur des communications électroniques. Compte tenu des puissants intérêts commerciaux et sociaux en jeu, ainsi que de l'appui politique ferme du Conseil des ministres, des gouvernements nationaux et des autorités régionales, ce domaine connaît une évolution très rapide.

3.3

Étant donné le caractère dynamique complexe de ce sujet et son importance pour le développement économique et social de l'Union, le Comité estime important que toutes les parties concernées puissent s'exprimer et ce, afin de pouvoir mettre en œuvre une politique plus complète et plus intégrée. Le Comité se félicite de l'intention de la Commission de continuer à travailler avec les acteurs en vue de définir les politiques à adopter dans des domaines tels que les droits de propriété intellectuelle, la gestion des droits numériques, les questions de sécurité, l'interopérabilité et la normalisation, la gestion du spectre de fréquences et la couverture des zones rurales et périphériques. Le Comité continuera de s'intéresser activement à ce secteur et à toutes ces questions.

3.4

Le Comité se félicite tout particulièrement de l'accent mis par la Commission sur la nécessité de l'interopérabilité et de l'ouverture aux différents niveaux de la technologie et des services: entre appareils et réseaux, entre appareils, entre réseaux et entre contenu et/ou applications. L'absence d'interopérabilité et d'une ouverture suffisante des plate-formes entraverait gravement le développement d'un marché de masse pour les nouvelles technologies.

3.5

Comme il a été mentionné au point 1.1, le Comité soutient la communication et félicite la Commission pour l'excellent travail qu'elle fournit dans ce domaine. Le Comité constate que d'importants travaux de recherche et de consultation ont été consacrés à l'analyse du secteur des communications électroniques et à l'élaboration d'une politique visant à favoriser une croissance forte et durable: le Comité soutient le plan d'action eEurope 2005 et adhère parfaitement aux actions recommandées dans la communication (COM(2004) 61 final).

3.6

Le Comité souhaite exprimer son intérêt particulier pour les questions suivantes:

3.6.1.1

Le Comité se félicite du nouveau cadre réglementaire pour les communications électroniques qui offre une meilleure sécurité juridique, une plus grande cohérence et une approche plus harmonisée quant à la manière dont les marchés opèrent sur le territoire de l'Union. L'amélioration de la sécurité juridique et de la transparence fournie par ce nouveau cadre encouragera les investissements dans le secteur des communications électroniques et accélérera le rythme de la concurrence et l'introduction de nouveaux services innovants.

3.6.1.2

Le Comité estime avec la Commission qu'une approche coordonnée, neutre du point de vue technologique, ainsi que l'adoption de normes ouvertes sont vitales pour la création d'un marché dynamique et concurrentiel dans le domaine de la fourniture des communications électroniques. Le Comité se réjouit de constater que le nouveau cadre réglementaire encourage la libre concurrence entre les différentes technologies d'accès (large bande, 3G, télévision numérique etc.). Cette approche abaissera les coûts de mise en réseau et les prix des services et facilitera l'utilisation et la mobilité pour les utilisateurs. De même, une approche du secteur technologiquement neutre, fondée sur des plate-formes ouvertes, stimulera considérablement la demande de services.

3.6.1.3

Le Comité se félicite dès lors de l'approche technologiquement neutre choisie par le nouveau cadre réglementaire destiné à refléter la convergence entre les services de téléphonie mobile et services de téléphonie fixe, les contenus accessibles en ligne et radiodiffusés et toute une série de plate-formes d'accès. Nous aimerions que la Commission veille à ce que des plate-formes interopérables soient mises en œuvre conformément à la directive-cadre 2002/21/CE.

3.6.1.4

Un marché des services véritablement concurrentiel dépend de la tarification concurrentielle pour la connexion au domicile ou au lieu de travail du client (boucle locale). A l'heure actuelle, sur la plupart des marchés, l'introduction de nouveaux services et les baisses de prix sont rendues difficiles par le fait que ce sont les opérateurs dominants qui contrôlent la boucle locale. La Commission doit veiller à ce que le cadre réglementaire permette effectivement de découpler la boucle locale du contrôle des opérateurs dominants pour chacun des marchés.

3.6.1.5

Le Comité déplore le fait que la Commission ait été obligée de recourir à des procédures d'infraction auprès de la Cour européenne de justice contre les États membres qui ne mettraient pas en oeuvre le nouveau cadre réglementaire. Le Comité invite la Commission à poursuivre la mise en oeuvre pleine et entière du cadre réglementaire dans tous les États membres, y compris les nouveaux États membres.

3.6.1.6

Le Comité se félicite du récent accord entre le groupe des régulateurs européens sur une position commune en ce qui concerne la manière de résoudre les problèmes de concurrence dans les marchés nouvellement ouverts dans le domaine des communications électroniques (4). Tout en reconnaissant que le but du cadre réglementaire est de simplifier la réglementation et d'encourager la concurrence, le Comité invite la Commission à veiller à ce que le cadre soit mis en œuvre d'une manière qui stimule les marchés et les services émergents et qui n'entrave pas le développement. Le Comité invite la Commission à examiner de près l'adéquation des remèdes aux infractions et à veiller à leur application cohérente dans les divers États membres.

3.6.2.1

Une infrastructure de réseaux à large bande étendue et sûre est essentielle au développement et à la fourniture de services et d'applications tels que: e-santé, e-business, e-gouvernement et e-apprentissage, faisant de la large bande un élément vital pour la croissance et la qualité de vie en Europe dans les années à venir. L'accès à la large bande est un bien public, un service public qui doit être accessible à tous les citoyens de l'Union européenne. Le Comité invite la Commission à envisager d'inclure les larges bandes dans la liste des services universels.

3.6.2.2

Le plan d'action e-Europe 2005 plaide en faveur d'une généralisation et d'une utilisation de la large bande dans tous les États membres de l'UE d'ici 2005, mais nous avons pris du retard par rapport à nos ambitions. A moins que le rythme de développement de la large bande ne s'accélère, notamment en dehors des centres urbains, l'Union n'atteindra pas les objectifs fixés à Barcelone (5).

3.6.2.3

Le Comité se félicite du fait que les 15 États membres de l'Union européenne aient présenté des stratégies de développement de la large bande et note que les nouveaux États membres présenteront leur stratégie avant la fin de l'année 2004. Le Comité prend note de la première évaluation positive des plans par la Commission (6) et attend avec impatience un rapport plus détaillé sur ces stratégies au mois de juin prochain.

3.6.2.4

Cependant, le Comité n'est pas d'accord avec la définition de «large bande» utilisée dans plusieurs études et rapports (par exemple, une capacité d'accès de 144kbs seulement est considérée comme «large bande» par le rapport COCOM04-20 FINAL cité ci-dessous et le même rapport inclut les connexions 3G dans le total des lignes d'accès à large bande pour l'Italie, mais pas pour les autres États membres). Ce manque de rigueur dans les définitions réduit considérablement la transparence et l'utilité du terme «large bande» dans toutes les délibérations. Le Comité invite la Commission à légiférer en la matière et à adopter une définition précise et rigoureuse du terme «large bande» qui soit d'application sur tout le territoire de l'Union.

3.6.2.5

Le Comité n'est pas d'accord non plus avec le fait que les statistiques de couverture de la large bande soient muettes quant à la qualité de l'accès. Le Comité invite la Commission à inclure une norme minimum de qualité de connexion dans sa définition de «large bande». Ce n'est qu'à cette condition que les statistiques en la matière seront fiables.

3.6.2.6

Le Comité est pleinement conscient de la nécessité de combler le fossé numérique qui divise l'Europe, au détriment des plus démunis et du droit de tous les citoyens à avoir accès aux communications électroniques. Bien que le Conseil des ministres ait amorcé un virage dans sa politique, passant de la connectivité au développement et à l'utilisation efficace de services innovants, le Comité s'interroge sur le rythme et sur la couverture du développement de la large bande. Le Comité est notamment préoccupé par la disparité entre certains pays et régions, mise en relief par les dernières statistiques de pénétration de la large bande effectuées par le comité «Communications» de la Commission (7). Au sein de l'Europe des 15, 20 % de la population européenne sont actuellement exclus de l'accès à la large bande du fait de l'insuffisance de la couverture du réseau correspondant. Le Comité se félicite de voir que la Commission souligne, dans sa communication, la nécessité de développer la large bande dans les zones mal desservies. Il demande à la Commission, dans son examen détaillé des stratégies nationales en matière de large bande, de souligner la nécessité d'étendre les réseaux à large bande afin qu'ils couvrent l'ensemble de l'Union dans un délai raisonnable et de mettre en évidence les insuffisances en la matière dans ses rapports futurs.

3.6.2.7

Le Comité se félicite des initiatives Quick-Start et de la mise à disposition des fonds structurels pour améliorer l'accès dans les zones rurales et les zones commercialement les moins attractives de l'UE, mais souhaite que la Commission continue à suivre de près la mise en oeuvre des stratégies nationales des États membres en matière de large bande et à se concentrer sur les problèmes de rythme d'introduction, de couverture et de qualité.

3.6.2.8

Le Comité regrette que la Communication de la Commission ne traite que de la fracture numérique géographique (zones mal desservies) et ne s'occupe pas de la fracture numérique financière (manque de moyens financiers pour se payer un accès au réseau). L'argument de la Commission que les services à haut débit améliorent les conditions de vie, en réduisant les distances et en facilitant l'accès aux soins de santé, à l'éducation et aux services publics, vaut aussi bien pour les citoyens isolés géographiquement que pour les plus démunis.

3.6.2.9

Le Comité estime que le rappel de la Commission qu'une intervention des pouvoirs publics pour contrecarrer la fracture numérique doit se faire dans le respect des principes et du droit de la concurrence, constitue une contradiction en soi: il y a fracture numérique parce que le marché se désintéresse de la population visée. Il existe donc une nécessité d'une mission de service public à confier par un acte officiel indiquant la nature précise des obligations de service public.

3.6.3.1

Le Comité se félicite de la création par la Commission, en octobre dernier, de la plate-forme «Communications mobiles et technologie» visant à réunir les acteurs clefs dans le domaine de la téléphonie mobile, les équipementiers et les fournisseurs. Il se félicite également de la publication du premier rapport de ce groupe (8) qui comporte 20 recommandations sur les actions nécessaires au soutien et au maintien du développement des réseaux et des services mobiles en Europe – y compris l'action relative à la recherche, les normes, le contenu, la sécurité, le spectre de fréquences, la coopération internationale et la réglementation.

3.6.3.2

Le Comité se réjouit de constater que le rapport sur la plate-forme mobile ainsi que diverses déclarations de la Commission mettent l'accent, s'agissant de la troisième génération, sur un environnement convivial et sûr capable de fournir «toujours et partout» un accès aux données à haut débit et à des services de loisirs grâce à toute une gamme de dispositifs à large bande.

3.6.3.3

Le Comité soutient sans réserve les points de vue exprimés par toutes les parties, à savoir que l'objectif visé est de disposer de réseaux et de services ouverts et interconnectés et de parvenir à l'interopérabilité des applications; il se félicite de l'engagement de la plate-forme mobile de préparer un agenda de recherche stratégique pour un futur monde sans fil dans le cadre du VIIème programme-cadre sur la recherche.

3.6.3.4

Le Comité appelle la Commission à faire pression afin de faciliter l'introduction des nouveaux réseaux de troisième génération et d'en réduire le coût. En particulier, les États membres doivent contribuer à résoudre les problèmes de planification et d'impact sur l'environnement qui entravent le développement de cette importante plate-forme.

3.6.3.5

Le Comité est préoccupé par le niveau élevé des paiements effectués par les opérateurs de réseaux pour obtenir des licences de troisième génération dans certains États membres, et des répercussions négatives que cela pourrait entraîner pour les stratégies futures. Il invite la Commission à s'exprimer de manière détaillée à cet égard et à proposer des mesures visant à améliorer tout effet négatif sur la stratégie de l'Union pour le déploiement et l'utilisation des TIC.

3.6.3.6

Dans l'intérêt des consommateurs et de l'utilisation efficace des ressources de l'UE, le Comité invite la Commission à envisager d'adopter une législation réglementant le partage des infrastructures entre les opérateurs de la troisième génération, là où cela est possible. Cette politique accélérerait l'accès tout en réduisant les préoccupations environnementales et le coût de la fourniture du service. Le Comité relève que la Commission estime que certains opérateurs clefs sont opposés au partage des infrastructures pour des raisons de concurrence, mais il est d'avis que l'intérêt de l'Union dans son ensemble doit prévaloir sur les motivations purement commerciales de tel ou tel opérateur.

3.6.3.7

Le Comité relève que la plate-forme technologique estime nécessaire de créer un nouveau cadre politique global afin d'aborder comme il convient les questions liées à la troisième génération. La prochaine réunion du groupe est prévue pour le mois de juin; le Comité attend impatiemment la communication promise par la Commission en réponse au résultat de cette réunion.

3.6.4.1

La Commission est d'avis que même dans les zones couvertes à 90 % en termes d'accès à la large bande, la diffusion est limitée (12 % en moyenne) et en perte de vitesse. Les raisons de cette situation sont les prix élevés, la mauvaise qualité et le manque d'intérêt du contenu – les consommateurs n'ont pas suffisamment intérêt à acquérir un service à large bande.

3.6.4.2

Le développement du contenu et de services visant à stimuler la diffusion des connexions à large bande est vital pour la diffusion des TIC dans leur ensemble, et dès lors pour la compétitivité, la croissance de la productivité et de l'emploi sur tout le territoire de l'Union européenne. A cet égard, le Comité se félicite de la récente proposition de la Commission relative à un programme de contenu numérique + (2005-2008) (9) visant à créer les conditions d'un plus large accès et d'une utilisation du contenu numérique.

3.6.4.3

Le Comité reconnaît que la stimulation de la demande pour les réseaux à large bande et de troisième génération actuellement déployés, la nécessité de nouveaux services innovants, la concurrence et le développement de réseaux sont liés. Chaque progrès dans l'un de ces domaines profite aux autres. Le Comité a déjà eu l'occasion d'aborder ci-dessus les aspects relatifs à l'offre; il est favorable à toute initiative de la Commission visant à encourager le développement de nouveaux services innovants susceptibles de doper la demande des consommateurs et d'accroître le poids des nouvelles technologies et des nouveaux réseaux.

3.6.4.4

Le Comité estime que l'interopérabilité entre réseaux, plate-formes et dispositifs dopera l'adoption et la croissance des services. Il invite la Commission à encourager l'interopérabilité dans le nouveau cadre réglementaire et à entretenir des rapports avec toutes les parties prenantes dans le secteur des communications électroniques.

3.6.4.5

Le Comité soutient l'appel de la Commission encourageant les États membres à maintenir le rythme d'introduction d'e-gouvernement (y compris en matière de santé, d'apprentissage etc.) et reconnaît que le secteur public constitue un acteur clef de la demande dans les premières phases du développement de ces nouveaux services d'information.

3.6.4.6

Le Comité se félicite en particulier de l'engagement pris par la Commission de travailler avec l'industrie afin de résoudre les problèmes qui entravent le développement des nouveaux services – les système de gestion des droits numériques, l'interopérabilité, les micro-paiements, les paiements mobiles etc. À cet égard, il se félicite de la récente communication de la Commission (10) et des processus de consultation en rapport avec les droits de propriété intellectuelle et attire l'attention de la Commission sur l'avis qu'il a consacré en 2003 aux DPI.

3.6.4.7

Le Comité souligne l'importance des questions de sécurité pour la diffusion des nouveaux services par les consommateurs. La confiance des consommateurs dans les nouvelles technologies et les nouveaux services dépendra des assurances en matière de protection des intérêts des consommateurs.

3.6.4.8

fournisseurs d'accès à l'internet, les fournisseurs de contenu, les sociétés de radiodiffusion et l'industrie du spectacle, et à réfléchir sur la manière dont ils entendent adapter leurs activités par le biais de nouvelles formes de partenariats en vue de créer des modèles d'investissement pour les entreprises et des services permettant d'accroître la convergence et la mobilité dans l'Union européenne.

3.6.4.9

De même, le Comité se félicite du soutien accordé à la R&D dans le cadre du VIème programme-cadre de recherche et de développement. Dans le secteur des communications électroniques, comme dans tous les autres domaines du développement technologique, le Comité souligne la nécessité pour l'Europe d'investir dans la R&D et l'innovation, conformément aux objectifs définis dans le cadre de la stratégie de Lisbonne. Le Comité, reconnaissant que ce secteur a connu une période de consolidation et de reflux des investissements, appelle désormais toutes les parties – l'UE, les États membres et le secteur privé – à renouveler son engagement en faveur de l'investissement dans l'avenir des communications électroniques en augmentant de manière substantielle la portée et le rythme des activités de R&D.

20.5.2005   

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Journal officiel de l'Union européenne

C 120/28

1.1

Après les attentats terroristes des 11 septembre 2001 et 11 mars 2004, le monde s'est rendu compte que la guerre contre le terrorisme allait très vraisemblablement durer longtemps encore. Mme DE PALACIO, membre de la Commission, a rapidement demandé au CESE d'élaborer un avis exploratoire sur la sécurité des transports. Le CESE a proposé une série d'orientations (1) concernant une future politique européenne en matière de sécurité des transports et il se réjouit de constater qu'elles ont été adoptées par la Commission.

1.2

Faisant suite à une communication de la Commission relative à l'amélioration de la sûreté des transports maritimes et à une proposition de règlement relative à l'amélioration de la sûreté des navires et des installations portuaires, le CESE a élaboré un avis (2) sur le thème de la sûreté des terminaux portuaires.

1.3

Le 30 juin 2004, le CESE a adopté un nouvel avis (3) sur la proposition de directive relative à l'amélioration de la sûreté des ports. Cette proposition de directive complète les mesures de sécurité introduites par le règlement relatif à l'amélioration de la sûreté des navires et des installations portuaires, en permettant que l'ensemble du port soit couvert par un régime de sûreté.

2.1

À la suite de discussions menées au Conseil concernant la proposition de directive relative à l'amélioration de la sûreté des ports, la Commission propose (4) une modification de l'article 7 selon laquelle le plan de sûreté portuaire garantira, sur la base d'analyses des risques, que les autorités nationales compétentes effectueront des contrôles de sûreté suffisants sur les voitures et les camions destinés à l'embarquement sur des navires transportant également des passagers.

2.2

La proposition s'applique aux ferries mixtes dédiés tant au trafic national qu'au trafic international. Dans le cas du trafic international, les États membres concernés travailleront ensemble à l'appréciation des risques.

3.1

Le CESE soutient fermement une approche équilibrée, qui préserve la sécurité sans porter atteinte au libre flux des échanges. Il comprend donc la préoccupation exprimée par la Commission dans le nouveau huitième considérant de la directive proposée.

3.2

Conformément à ses avis précédents, le CESE approuve totalement la modification de la proposition de directive relative à l'amélioration de la sûreté des ports. Même si la sûreté absolue ne peut être garantie, il réaffirme que la chaîne de transport logistique doit être couverte dans sa totalité par des mesures de sûreté assurant qu'il n'existe pas de maillon faible. Il faut donner la priorité au transport de passagers qui, dans le cas d'un attentat terroriste, subirait les conséquences les plus lourdes en termes de menaces contre des vies humaines.

3.2.1

Les ferries mixtes sont particulièrement vulnérables face aux actes terroristes, surtout lorsqu'ils transportent des passagers. En effet, un véhicule embarqué sur un ferry mixte peut se muer en «cheval de Troie» moderne du point de vue de la sécurité.

3.2.2

Il conviendra d'arrêter des mesures adéquates pour assurer que les voitures et camions embarqués sur des ferries mixtes ne présentent aucun risque. Elles devraient être prises dans le port, ou aux abords de celui-ci, préalablement au chargement des navires et d'une manière qui entrave le moins possible la fluidité des opérations.

3.2.3

Les inspections de sécurité des voitures et camions qui doivent être embarqués sur des ferries mixtes transportant des passagers présentent certaines difficultés dues à la nature des chargements de ces véhicules. L'expérience montre depuis longtemps que pour assurer leur efficacité, il faudrait effectuer les contrôles des contenus de ces véhicules préalablement à l'embarquement, dans la zone portuaire, afin de pouvoir recourir à des équipements de sécurité sophistiqués et à du personnel dûment qualifié.

3.3

Le CESE souhaite porter l'attention sur les questions de responsabilité qui découlent des inspections. Il est évident que la responsabilité des contrôles de sûreté des voitures et camions devrait incomber aux autorités nationales compétentes et non au navire sur lequel ces véhicules sont ensuite embarqués.

3.4

En ce qui concerne l'identification des gens de mer et du personnel portuaire impliqué dans les contrôles de sûreté, les exigences devraient être appliquées de manière pragmatique, de façon à ne pas entraver indûment les opérations commerciales.

3.5

Le CESE fait remarquer qu'à la suite de la modification proposée, c'est six mois après la date d'application de la directive proposée que la Commission commencera, en coopération avec les autorités nationales, à effectuer des inspections pour vérifier les modalités de contrôle de la mise en oeuvre des plans nationaux adoptés dans le cadre de la directive. Il insiste sur la nécessité de préparer immédiatement les ports, tant dans les États membres de l'UE que dans les pays tiers, concernant les nouvelles mesures de sécurité (CODE ISPS) pour les terminaux portuaires, entrées en vigueur au niveau international le 1er juillet 2004.

3.6

Enfin, le CESE profite de cette occasion pour insister sur la nécessité d'examiner rapidement, à l'échelle de l'UE, la dimension économique de la sûreté des ports, et de développer une approche harmonisée afin d'éviter une distorsion de la concurrence entre les ports et les différents moyens de transport, en particulier au détriment du transroulage. Le CESE invite la Commission à élaborer une étude d'impact global quant aux implications financières de la sûreté des ports et à mettre sur pied un système communautaire pour financer, le cas échéant, les mesures d'application.

20.5.2005   

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C 120/30

1.1

Les hydrocarbures aromatiques polynucléaires (ou polycycliques) (HAP) sont des substances d'origine naturelle qui se forment lors de la combustion non contrôlée de composés carbonés à basses températures. C'est le cas pour les incendies de forêt et les éruptions volcaniques; pour ce qui concerne les activités humaines, on peut citer la combustion de cigarettes, le chauffage des habitations, la production d'énergie et le fonctionnement des moteurs basés sur les combustibles fossiles, la cuisson d'aliments et l'incinération de déchets ainsi qu'un certain nombre de procédés industriels. Les HAP sont présents naturellement dans le pétrole brut et le charbon et, comme ils se forment facilement et sont stables, s'accumulent au cours des premiers stades du craquage et de la distillation.

1.2

Ce processus d'oxydation partielle produit un mélange de composés comportant des cycles benzéniques accolés insaturés à 5 et 6 atomes de carbone, qui peuvent se reproduire virtuellement dans toutes les directions. On a pu identifier environ 600 structures différentes; seules quelques-unes d'entre elles ont été caractérisées ou isolées pour être utilisées comme intermédiaires. Aucune n'a été produite de manière délibérée en quantité significative. La poursuite de l'oxydation aboutit à la formation de suie (c'est-à-dire de particules impures de carbone), à laquelle les HAP sont fréquemment associés.

1.3

Comme ils se présentent toujours par groupe indifférencié, il est difficile (voire, pour la même raison, inutile) de déterminer les caractéristiques individuelles des HAP. Néanmoins, comme certains se sont avérés cancérigènes pour les animaux, il paraît raisonnable de classer ces mélanges comme susceptibles de générer des cancers chez l'homme. L'étiquetage des huiles et certaines autres préparations connues pour contenir des HAP doit donc fournir des informations sur les risques en matière de santé et de sécurité et leur manipulation répondre à des critères spécifiques pour assurer la sécurité sur le lieu de travail. Les procédés susceptibles de libérer des HAP dans l'environnement doivent être, dans la mesure du possible, contrôlés voire évités.

1.4

Parmi ces procédés, on peut citer l'utilisation d'huiles de dilution dans les pneumatiques pour véhicules personnels, véhicules de transport de marchandises, motocycles, voitures de course et avions. Ces huiles, qui peuvent constituer jusqu'à 28 % de la bande de roulement, lui confèrent sa propriété essentielle d'adhérence, qui n'est pas indispensable pour la carcasse. Si la bande de roulement ne réagit pas comme prévu ou ne présente pas de stabilité d'utilisation, la sécurité et les performances sont compromises, avec des conséquences évidentes pour le conducteur du véhicule.

1.5

Sur le plan technique, les huiles doivent être capables de dissoudre les gommes naturelles et synthétiques et d'autres substances utilisées dans les pneumatiques, durer longtemps et rester stables, se répartir facilement et rester incorporées dans la matrice de caoutchouc, fonctionner à différentes conditions de température et d'humidité et pouvoir être manipulées en toute sécurité, tant lors de la fabrication que de l'utilisation des pneumatiques. Elles doivent également être disponibles en grandes quantités, fabriquées selon des normes mondialement reconnues par plusieurs fabricants concurrents, à un coût inférieur à celui du caoutchouc pour limiter le coût global des pneumatiques.

1.6

Les huiles hautement aromatiques qui répondent à ces critères sont généralement fournies par les plus grands fabricants d'huile sous l'appellation d'extraits aromatiques de distillat (DAE). Le pouvoir solvant dont on a besoin est lié à l'aromaticité totale de l'huile, qui dépend elle-même d'une teneur élevée en HAP. Au fur et à mesure de l'usure de la bande de roulement du pneumatique, il paraît évident que des HAP sont libérés dans l'environnement. Cependant, l'importance de ces émissions par rapport à d'autres émissions fait l'objet de controverses. Quoi qu'il en soit, le passage à d'autres huiles est un processus déjà engagé en Europe et qui se doit d'aboutir de manière satisfaisante.

1.7

C'est un aspect particulièrement important si l'on considère que l'approvisionnement mondial en DAE commence à se restreindre, les activités de raffinage se concentrant désormais sur la production de produits totalement hydrogénés (donc moins aromatiques et à moindre pouvoir solvant) de plus grande valeur ainsi que sur les carburants et les combustibles «propres».

1.8

Étant donné que près de 300 millions de pneumatiques sont fabriqués chaque année en Europe et que le marché mondial des huiles de dilution et d'usinage pour l'industrie des pneumatiques avoisine le million de tonnes, le défi qui se pose tant aux fabricants d'huiles et de pneumatiques qu'au législateur est de taille: effectuer la transition de manière rentable tout en maintenant l'effort de sécurité et d'augmentation des performances à un coût peu élevé ou acceptable.

1.9

Jusqu'ici, il a été proposé deux formules d'huiles non cancérigènes, qui requièrent de la part des fabricants d'huile des investissements à divers niveaux et différentes reformulations pour les fabricants de pneumatiques. Il s'agit des MES (mild extraction solvate) et des TDAE (treated distillate aromatic extract) respectivement. Il est possible que d'autres huiles soient développées par d'autres fournisseurs hors d'Europe.

1.10

Dans la mesure où l'on peut en juger (sur le marché extrêmement compétitif des pneumatiques, les données détaillées ne sont pas disponibles pour le grand public), des substitutions ont déjà eu lieu, par exemple pour les pneus d'hiver ou les pneus de poids-lourds, pour lesquels la traction sur sol mouillé de la bande de roulement revêt moins d'importance. Mais de manière générale, chacun s'accorde à dire que la conversion des pneus d'été, plus performants, sans parler des pneumatiques de compétition et de pneus d'avions, prendra davantage de temps. De plus, les capacités de production installées sont très limitées pour les MES et les TDAE, facteur qui s'ajoute à la disponibilité déjà limitée de la DAE, précédemment évoquée.

1.11

Pour pouvoir apporter les changements souhaités en temps utile et en conformité avec d'autres textes de loi communautaire sur la concurrence et la santé et la sécurité, les représentants des secteurs industriels (CONCAWE, IISRP et BLIC) ont travaillé en collaboration avec la Commission et d'autres organes de réglementation afin de convenir de l'approche appropriée à adopter en matière de fabrication ainsi que du cadre réglementaire adéquat. On reste dans l'attente de tests permettant de définir les huiles qui peuvent être acceptées en Europe ainsi que de tests sur tous les pneumatiques commercialisés, qu'ils soient fabriqués dans ou hors de l'UE, permettant de démontrer que les huiles incorporées présentent une faible teneur en HAP acceptable dans le produit fini.

2.1

En juillet 2003, la Commission a proposé une restriction générale sur les métaux lourds et les HAP dans l'air ambiant. Le CESE a élaboré son avis sur cette première proposition en février 2004. La proposition à l'examen, qui date également de février 2004, vise à mettre en place un marché intérieur ainsi qu'à garantir un haut niveau de protection pour la santé humaine et l'environnement en ajoutant certains HAP à l'annexe 1 de la directive 76/769/CEE. Les HAP indiqués ne font pas partie des substances chimiques produites en grandes quantités (dites HPV) et n'apparaissent sur aucune des quatre listes prioritaires pour l'évaluation des risques des substances existantes. Mais leur groupe est considéré comme faisant partie des polluants organiques persistants (POP) selon le protocole et la convention correspondants de la CEE-ONU.

2.2

Le benzo(a)pyrène (BaP, CAS No 50-32-8), un HAP classé comme substance cancérogène, mutagène et reprotoxique de catégorie 2 dans le cadre de la directive 67/548/CEE, est proposé ici comme marqueur qualitatif et quantitatif d'autres HAP.

2.3

Les huiles de dilution ne peuvent être mises sur le marché et utilisées pour la production de pneumatiques si elles contiennent plus de 1mg/kg de BaP ou plus de 10mg/kg de la somme de tous les PAH énumérés.

2.4

La Commission admet qu'il reste un certain nombre de problèmes techniques à surmonter, ce pourquoi la date de mise en application de la directive est fixée au 1er janvier 2009. Les pneumatiques de compétition seront concernés à partir du 1er janvier 2012 et les pneus d'aéronefs à une date future qui reste à déterminer. L'absence de méthodes de test harmonisées en ce qui concerne la teneur des PAH dans les huiles de dilution et les pneumatiques, par exemple normes CEN ou ISO, ne doit pas retarder l'entrée en vigueur de la directive.

2.5

La Commission indique qu'elle a consulté le Comité scientifique de la toxicité, de l'écotoxicité et de l'environnement (CSTEE) sur les résultats scientifiques attestant la toxicité des HAP.

2.6

Les États membres disposeront d'un délai d'un an pour promulguer les lois nécessaires à une mise en conformité avec la directive. Ce délai commencera à courir à partir de l'entrée en vigueur de la proposition, après consultation du Comité économique et social européen (CESE) en vertu de l'article 95 du traité, et suivant la procédure de codécision avec le Parlement européen.

3.1

Cette proposition, qui vient s'ajouter à d'autres contrôles sur les HAP, se fonde sur des rapports sur les effets présumés des débris de pneus sur la santé et l'environnement, l'un publié le 18 mars 2003 par le Umweltbundesamt allemand (agence fédérale pour l'environnement) et l'autre le 27 mars 2003 par l'inspection nationale suédoise des substances chimiques (KEMI). Ces rapports ont été examinés par le CSTEE et ont fait l'objet d'un avis adopté lors de sa 40ème session plénière des 12 et 13 novembre 2003.

3.2

Le CSTEE a admis, pour les raisons énoncées précédemment, que les HAP, en tant que groupe, devaient être considérés comme potentiellement cancérigènes pour l'homme et que l'usure des pneumatiques entraînaient la libération d'HAP dans l'environnement. Cependant, il n'a souscrit que partiellement à l'utilisation de BaP en tant que marqueur qualitatif et quantitatif pour d'autres HAP et a largement remis en question l'impact global de cette source d'émission.

3.3

En résumé, les émissions de HAP provenant de l'usure des pneumatiques représentent moins de 2 % de l'exposition humaine totale, les sources mentionnées au paragraphe 1.1 y contribuant pour les plus de 98 % restants. Ces données sont en accord avec ce que l'OMC a répété à de multiples reprises, à savoir que les principales causes de la pollution atmosphérique et des maladies qui y sont liées, dont le cancer, sont le tabagisme, le chauffage au charbon et au bois et les préparations alimentaires. Le CSTEE a donc conclu que la limitation des HAP dans les pneumatiques n'aura pas un effet significatif sur les concentrations de ceux-ci dans l'air ambiant et les sédiments.

3.4

Par conséquent, on ne peut pas vraiment affirmer en l'espèce, comme c'est généralement le cas, que «la directive aura pour avantage d'assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine et de l'environnement». Les huiles de dilution sont déjà soumises à des exigences d'étiquetage et peuvent être manipulées en toute sécurité sur le lieu de travail, conformément à la législation existante sur les substances dangereuses. La proposition n'apporte donc aucun avantage sur le lieu de travail et des avantages limités pour l'environnement.

3.5

On signalera également que la proposition, comme ce fut le cas pour la 26ème modification de la directive du Conseil 76/769/CEE qui visait à limiter les concentrations du chrome VI présent naturellement dans le ciment et sur lequel le CESE a émis un avis en mars 2003, pousse dans ses limites le champ d'application de la directive, voire le dépasse. Les HAP ne sont ni fabriqués intentionnellement ni commercialisés en tant que tels. Cet état de fait est reconnu dans l'annexe, puisque celle-ci prévoit, à juste titre, des limitations sur les produits contenant des HAP, mais pas dans le titre du document, qu'il convient donc de modifier.

3.6

Dans son titre et son contenu, le document peut également être source de confusion en ce qu'il fait référence à «certains HAP» en tant que groupe spécifique significatif. Étant donné, comme le CSTEE le signale, que très peu d'HAP ont fait l'objet d'études poussées et que parmi ceux qui l'ont été, un nombre encore plus réduit se sont révélés comme peu susceptibles d'être cancérigènes, il faut en conclure que l'ensemble de ce groupe présente des risques potentiels lors d'une éventuelle exposition humaine. Les restrictions à la commercialisation et à l'utilisation de ces substances doivent donc porter sur les huiles de dilution à haute teneur en PAH utilisées pour fabriquer les pneumatiques ainsi que sur les pneus contenant ces huiles.

3.7

Étant donné ce qui précède et le fait que la proposition recoupe une proposition antérieure de la Commission sur les métaux lourds et les HAP dans l'air ambiant, il a été argué que la présente directive n'est pas nécessaire et peut être retirée. Le marché s'est fragmenté, deux produits au moins devant remplacer celui utilisé jusqu'ici. La capacité de production installée est insuffisante pour répondre à la demande. Certaines inquiétudes sont toujours présentes quant à la sécurité des formules de substitution; si les bandes de roulement des pneumatiques réalisées avec des huiles à faible teneur en HAP ne remplissent pas leurs fonctions, les victimes hypothétiques invoquées pour justifier une action à titre préventif seront bientôt remplacées par des victimes bien réelles cette fois.

3.8

Le CESE comprend ces inquiétudes, mais est fermement convaincu que la directive doit suivre son cours afin de permettre, en étroite collaboration avec les industries concernées, de réussir la transition, au niveau mondial, vers les huiles de dilution à faible teneur en HAP dans la fabrication des pneumatiques. Il est évident que ces huiles de remplacement doivent respecter les mêmes normes minimales de performance sur tous les aspects sécuritaires. La création en Europe d'un marché intérieur effectif, compétitif et fiable pour ces nouveaux produits représente donc un objectif suffisant et approprié à cet égard.

3.9

L'élément essentiel pour fixer des délais est de s'accorder sur les tests à appliquer pour déterminer les huiles qui ne peuvent pas être utilisées. L'annexe du document à l'examen suggère de déterminer la présence de chaque HAP individuellement. C'est une approche qui n'est pas adéquate lorsqu'il s'agit d'opérations de raffinage à grande échelle se produisant en continu et pour lesquelles les composants chimiques réels des divers flux spécifiques varient en fonction des huiles brutes à raffiner. D'autres tests, tels que la méthode IP 346 de l'Institute of Petroleum (qui contrôle la teneur totale en HAP en mesurant la quantité d'HAP de 3 à 7 atomes de carbone extraite par le solvant DMSO), sont déjà appliqués par les industries manufacturières d'huiles et considérés comme donnant une mesure acceptable de la carcinogénicité conformément à la directive 67/548/CEE. Des études réalisés par le CONCAWE avec l'aide des fabricants d'huile viennent corroborer l'avis du CSTEE suivant lequel de simples mesures du BaP ne donnent qu'une très faible indication sur le potentiel cancérigène global. Il est donc fortement recommandé d'avoir recours à la méthode IP 346 pour définir et tester les différentes huiles de dilution.

3.10

Dans le but de protéger l'industrie du pneumatique en Europe, et l'environnement si c'est possible, il faut disposer d'un test similaire pour les huiles utilisées dans les pneumatiques importés. Un projet de norme de l'Organisation internationale de normalisation (ISO TC 45/SC 3 N en date du 29 octobre 2003) propose pour examen et commentaire une méthode de test pour déterminer les types d'huile dans les composés caoutchoutés. Il faut que ces travaux aboutissent de manière satisfaisante avant la mise en application de la directive à l'examen.

3.11

Par conséquent, il devrait être possible de trouver une solution aux restrictions actuelles à l'approvisionnement, notamment pour les TDAE, qui nécessitent des niveaux d'investissement plus élevés que les MES. Tout cela prendra cependant du temps et l'exigence actuelle selon laquelle la transition devrait être achevée pour tous les pneumatiques tous usages d'ici au 1er janvier 2009 paraît de plus en plus irréaliste. Étant donné que la proposition n'apportera probablement pas d'avantages notoires et que les coûts et risques liés à de nouvelles formules imparfaites sont considérables, le CESE propose que le délai initial soit repoussé de douze mois au 1er janvier 2010. Mais même dans ce cas, de larges négociations devront avoir lieu entre les diverses parties en présence. La Commission continuera à jouer un rôle clé en encourageant ce processus dans les limites de la législation communautaire, afin qu'il puisse aboutir de manière satisfaisante.

4.1

Au vu de ces considérations, le titre de la proposition à l'examen et les formulations qui en découlent doivent être cohérents avec l'objectif global qui est d'introduire des restrictions sur la commercialisation et l'utilisation des huiles de dilution à haute teneur en PAH utilisées dans la fabrication des pneumatiques ainsi des pneus contenant ces huiles.

4.2

Il doit en être tenu compte dans l'annexe précisant les limitations imposées à la commercialisation et l'utilisation des huiles dans la fabrication des pneumatiques présentant un taux d'extrait de DMSO supérieur à 3 % selon la méthode IP 346 et par conséquent classées comme cancérigènes selon la directive 67/548/CEE. Il convient de supprimer toute référence au BaP et à tout autre HAP en tant que marqueur.

4.3

Il convient d'élaborer une méthode de test normalisée au niveau international pour étudier les huiles des composés caoutchoutés, notamment les pneumatiques, et de l'intégrer dans la directive proposée.

4.4

Il convient d'accorder suffisamment de temps à l'industrie du caoutchouc et des pneumatiques pour achever les travaux en cours sur la mise au point de nouvelles formules et à l'industrie pétrolière pour effectuer les investissements nécessaires pour la fourniture des matières premières requises. A l'heure actuelle, le Comité estime que toutes les parties seraient en mesure de respecter ces conditions d'ici au 1er janvier 2010, date qui doit donc remplacer le délai initialement prévu dans la proposition. Il faudrait convenir avec les parties concernées de dérogations sur les pneumatiques de compétition, les pneus d'aéronefs et les autres utilisations finales à haute performance; au vu de ce qui précède, il est difficile de saisir quels avantages tangibles apporteront les modifications proposées comparées aux risques évidents pour toutes les parties concernées en cas de contre-performance des produits.

20.5.2005   

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Journal officiel de l'Union européenne

C 120/34

1.1

Jusqu'en 1999, le cofinancement par l'Union européenne des campagnes d'information et des actions de promotion en faveur des produits agricoles à l'intérieur et à l'extérieur de l'UE s'est effectué dans le cadre des différents régimes d'organisation commune de marché. Après cette date, les dispositions sectorielles ont été remplacées par une stratégie plus horizontale, et ce par le moyen du règlement (CE) no 2702/1999 et du règlement (CE) no 2826/2000 pour les mesures concernant respectivement les pays tiers et le marché intérieur et ayant pour but de soutenir les actions de promotion des États membres et des entreprises elles-mêmes. Faute d'un renouvellement, lesdits règlements viendront à expiration à la fin de l'année 2004, et la Commission, conformément à une obligation inscrite dans les règlements a, en mars 2004, présenté un rapport complet sur l'application des règlements, rapport dans lequel figurent des propositions de simplification et d'améliorations.

1.2

À l'intérieur de l'UE, des problèmes tels que la maladie de la vache folle, la dioxine et la listériose ont renforcé la nécessité d'assurer la confiance vis-à-vis des produits alimentaires européens et de diffuser des informations à propos des systèmes de contrôle visant à garantir la qualité et la traçabilité. C'est pourquoi l'on accorde une importance considérable à la question de l'information sur les aspects suivants: législation destinée à assurer la qualité, la sécurité, l'étiquetage, la traçabilité, régimes applicables aux indications géographiques protégées, aux indications d'origine, à l'attestation de spécificité, à l'agriculture biologique et à la production intégrée, tout cela dans le but d'améliorer, aux yeux des consommateurs, l'image des produits européens.

1.3

Dans les pays tiers, le régime actuel a de même pour objectif la diffusion d'informations sur les efforts que déploie l'Union européenne pour assurer la qualité et la sécurité, ainsi que sur les caractéristiques de produits liés à des terroirs spécifiques et sur les exigences relatives à la qualité des produits issus du mode de production biologique. Aussi bien à l'intérieur de l'UE que dans les pays tiers, l'on a recours à des campagnes d'information, à des activités de relations publiques, à des mesures de promotion et à la publicité, ainsi qu'à la participation à des foires et à des expositions qui peuvent préparer le terrain à des campagnes nationales et privées ayant pour objectif l'augmentation de la part de marché des produits des intéressés eux-mêmes.

1.4

En règle générale, la contribution de l'UE à des programmes de promotion représente 50 %, tandis que les associations professionnelles et interprofessionnelles concernées apportent 30 % du financement et les États membres 20 %, ce qui, pour ces deux derniers, peut se faire par le moyen de taxes parafiscales. Les dépenses encourues par les États membres sont considérées comme des interventions et sont remboursées par la Commission.

1.5

Ce sont les organisations européennes ou nationales concernées qui doivent prendre elles-mêmes l'initiative des programmes, tandis que les États membres sont responsables de la gestion, du contrôle et du paiement. Pour assurer la présence de la dimension européenne, l'on donne la priorité aux programmes qui sont présentés par au moins deux États membres et organisations commerciales. Toutefois, ces programmes se heurtent dans la pratique à toute une série de difficultés qui résultent des différences de réglementations et de procédures administratives, ainsi que d'un manque d'engagement que l'on constate dans certains États membres. Globalement, la coordination, le contrôle et l'administration nécessitent au demeurant que les instances à l'origine des propositions investissent une quantité de temps et des ressources qui sont disproportionnées.

1.6

Les propositions dont il s'agit visent à réduire les inconvénients qui existent sous forme de complications et de lourdeurs administratives, comme l'explique plus précisément la Commission dans son rapport. En outre, les modifications proposées ont pour objet de faire en sorte que les programmes se caractérisent dans une plus large mesure par un contenu substantiel présentant un réel intérêt européen.

2.1

La réforme de la politique agricole commune et l'intensification de la concurrence qui se livre sur les marchés confirment la nécessité du régime dont il s'agit ici, de même que le soutien apporté par les pays qui sont en concurrence à des campagnes d'information et à la promotion sur les marchés d'exportation justifie le maintien du régime de l'Union européenne aussi bien à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'Union.

2.1.1

Il existe cependant une importante nécessité de procéder à des simplifications et à des améliorations. Grâce à ses consultations avec des organisations professionnelles et d'autres intervenants, la Commission a pu élaborer une proposition complète concernant la révision dont il s'agit maintenant, en vue d'aboutir à une simplification des procédures administratives et de faire en sorte que le régime en vienne à fonctionner de manière aussi satisfaisante que possible.

2.2

Comme le fait observer la Commission, il est cependant trop tôt pour évaluer les résultats du nouveau régime. L'application n'a débuté, progressivement, qu'en 2001 pour les pays tiers et en 2002 pour le marché intérieur, et 2003 est la première année où le régime a été intégralement appliqué. C'est pourquoi, comme le propose la Commission, il est indiqué d'élaborer un nouveau rapport vers la fin de l'année 2006, rapport qui analysera la manière dont fonctionne le régime après la réforme et qui permettra en plus d'évaluer son application dans les nouveaux pays membres de l'UE.

2.3

Aussi est-ce seulement maintenant que de nombreuses organisations sont en train de se familiariser avec les dispositions et les exigences administratives du régime. Cependant, une partie des propositions de programmes qui ont été présentés n'ont, d'un point de vue européen, qu'un intérêt limité, comme le fait observer la Commission. C'est pourquoi il convient de mettre davantage l'accent d'une part, sur des programmes dont l'envergure est significative à l'échelle de l'Union européenne, et d'autre part, sur la nécessité de créer des synergies entre activités nationales et activités communautaires.

2.4

Il faudrait, tout particulièrement après l'élargissement, que d'une manière générale, l'Union européenne s'efforce d'élaborer des réglementations aussi simples que possible, dans un souci de transparence. Indépendamment des différents objectifs internes et externes et du contenu des programmes, la séparation en deux règlements est justifiée par des raisons historiques. Dans un souci de simplification encore plus grande, il conviendra dès que possible de fusionner les règlements en une réglementation commune, afin d'en rendre l'usage plus facile. Pour leur plus grande part, les dispositions sont identiques, et les différences n'ont le plus souvent aucune raison d'être. Les propositions de modifications des règlements dont il s'agit ici sont de même identiques pour ce qui concerne la présentation de propositions de programmes, la prise de décision et le contrôle.

2.5

De surcroît, dans les dispositions concernant le développement rural, les activités d'information, de promotion et de publicité relatives aux produits agricoles et aux produits alimentaires bénéficient d'aides octroyées en vertu de dispositions dont le libellé diffère du régime considéré ici. Nonobstant le fait que très récemment, l'on a mieux précisé les différents domaines d'application des régimes concernés, la Commission devrait d'ores et déjà avoir procédé à une évaluation des possibilités d'élimination de ce chevauchement. Aussi n'y a-t-il aucune raison de différer cette discussion, comme le propose la Commission.

2.6

Le cofinancement de l'UE devrait continuer dans les mêmes conditions que jusqu'à présent, et il conviendrait d'augmenter les ressources budgétaires, compte tenu de l'élargissement et des besoins futurs. Ainsi, le régime peut contribuer à l'intégration et à la mise en place du marché intérieur pour les différents secteurs de produits en ayant égard aux variétés et à la diversité gastronomique. Aussi les organisations professionnelles européennes devraient-elles mener de façon plus intensive des campagnes d'information qui renseignent sur les qualités de produits et sur les variations des préférences des consommateurs à l'intérieur de l'UE. Pour ce qui concerne les marchés des pays tiers, il convient, en même temps que l'on met fin progressivement aux restitutions à l'exportation, de relever les degrés de priorité en fonction des possibilités qui existent, dans une perspective réaliste, de mener à bien des programmes efficaces.

2.7

Le fait que le régime actuel ne soit utilisé que dans une mesure limitée sur les marchés des pays tiers est notamment à mettre au compte de l'exigence selon laquelle les programmes ne doivent concerner que des campagnes génériques. La conséquence en est que les entreprises les plus importantes affiliées aux organisations professionnelles éprouvent bien souvent des réticences et s'abstiennent de contribuer au financement des programmes. Il est exclu d'accorder un soutien à des étiquettes et par conséquent à des entreprises spécifiques, mais, pour que les mesures puissent avoir un effet sensible sur les marchés d'exportation, la Commission doit faire preuve d'une certaine souplesse dans les campagnes et activités similaires en ce qui concerne l'acceptation d'un nombre équilibré d'étiquettes en tant que partie intégrante de la campagne générique, de telle sorte qu'il soit possible de faire le lien entre le message de la campagne et les produits présents sur le marché en essayant de conjuguer le général et le particulier afin de créer des synergies communes. Ce message n'en sera pas en soi modifié mais pour le reste cela donnera aux acheteurs et aux clients la possibilité de trouver les produits concernés. Il faut au demeurant que les responsables des achats et les clients puissent, en pratique, trouver les produits qui font l'objet d'une campagne. Une attention croissante s'attache aussi à l'origine des produits à l'intérieur de l'Union européenne. Si, en revanche, un marché est déjà dominé par des marques, la valeur ajoutée qu'apporte la promotion commerciale de l'UE est limitée, dans la mesure où dans ce cas, les marques privées se livrent le plus souvent une concurrence intense pour augmenter leurs parts de marché en mobilisant d'importantes ressources publicitaires.

2.8

Il y a pas de raison de modifier les taux de cofinancement entre les États membres et les organismes commerciaux. Un élément problématique est que certains États membres s'engagent insuffisamment ou n'estiment pas être en mesure de satisfaire à l'obligation de cofinancement, ce qui a pour effet d'empêcher des organismes commerciaux concernés d'utiliser les régimes, sauf si le financement provient de taxes parafiscales. Dans un but de simplification administrative, il conviendrait de supprimer les actuels taux dégressifs de cofinancement pour les programmes pluriannuels et de fixer à 50 % le cofinancement de l'Union européenne.

2.9

L'acceptation de taxes parafiscales en tant que moyen de financement a déjà pour conséquence que certains organismes couvrent, en réalité, 50 %. Il convient de maintenir cette possibilité, mais en conséquence de cela, l'on devrait assouplir les règles concernant la part obligatoire des États membres, qui est de 20 %, de telle sorte que les États membres puissent décider, au «coup par coup» de l'importance du financement qu'ils souhaitent apporter à un programme. Il conviendrait cependant de prévoir une contribution minimum obligatoire de la part de l'organisation concernée, qui serait, par exemple, de 20 %.

2.10

Le CESE estime qu'il devrait être possible de soutenir des mesures de promotion commerciale des fleurs et des végétaux sur les marchés des pays tiers de la même manière que cela se pratique sur le marché intérieur.

2.11

Le fait que dans le cadre du dispositif, les contributions financières des États membres relèvent des dispositions du traité relatives aux aides d'État est pesant du point de vue administratif et n'a pas de finalité objective. Aussi la dérogation proposée à la procédure de notification, dérogation fonctionnant d'une manière similaire à ce qui est prévu dans le règlement sur le développement rural, aurait-elle dû exister dès l'origine.

2.12

La faculté de fixer un budget minimum et un budget maximum pour les programmes sélectionnés est souhaitable, compte tenu de la charge administrative et du nombre significatif de programmes de petite envergure n'ayant aucun effet sur les marchés concernés. Il est nécessaire de donner la priorité à des programmes dont la durée est suffisamment longue et la dotation budgétaire suffisamment importante pour garantir un effet plus optimal.

2.13

En ce qui concerne les produits issus de l'agriculture biologique à l'intérieur de l'UE, il faut, dans la plus large mesure possible, intégrer les régimes nationaux et les régimes privés de certification et de contrôle dans le régime commun de l'Union européenne applicable aux produits issus de l'agriculture biologique. Cette évolution est bien amorcée et il convient, dans toute la mesure du possible, de la soutenir par des campagnes d'information, en vue de créer un authentique marché intérieur des produits issus de l'agriculture biologique qui viendra se substituer aux régimes nationaux et privés. Les campagnes d'information organisées dans des pays tiers à propos des produits issus de l'agriculture biologique en provenance de l'UE n'ont eu, jusqu'à présent, qu'un effet limité. La mise en place du marché intérieur des produits issus de l'agriculture biologique est une condition préalable à la commercialisation dans des pays tiers de produits issus de l'agriculture biologique. À cela viennent s'ajouter des problèmes concernant la reconnaissance mutuelle, par exemple par l'UE et les États-Unis, de leurs régimes respectifs.

3.1

Il faut étudier la question de savoir s'il est possible d'aller plus loin que ce qui est proposé actuellement dans le sens de la répartition interne du travail et des compétences entre les États membres et la Commission. Il en va de même de la nécessité de simplifier et de procéder à une répartition plus précise des compétences en matière de participation des nombreux comités et organes qui sont associés à l'élaboration des règles, à la sélection, à la mise en oeuvre, au suivi et au contrôle. Il est donc proposé d'ajouter encore au nombre de ces comités et organes des groupes de travail «ad hoc» composés de représentants des États membres et/ou d'experts ayant des connaissances spécialisées dans le domaine de la promotion et de la publicité et capables de conseiller la Commission pour l'élaboration de la stratégie d'application du régime et pour l'élaboration des mesures nécessaires à cette application.

3.2

La modification proposée concernant la sélection des organismes d'exécution constitue une simplification majeure. Il convient également que, quel que soit le caractère de la campagne, les organisations concernées mènent elles-mêmes certaines activités dans le cadre d'un programme, et que l'organe d'exécution ne soit sélectionné qu'après la décision de la Commission.

3.3

Pour ce qui est des autres critiques, et notamment celles qui concernent l'utilisation de la période séparant la transmission des propositions de la décision finale, le niveau de détail exigé à un stade précoce, ainsi que le manque de transparence des décisions, les modifications proposées marquent un progrès dans le sens d'une réponse à ces critiques. Il reste cependant nécessaire d'envisager un assouplissement des lourdes exigences qui sont imposées en matière de rapports.

3.4

La souplesse dont il est proposé que bénéficie la Commission pour prendre elle-même l'initiative de campagnes d'information et de promotion en vue d'assurer une répartition plus égale entre les différents secteurs de produits est à considérer comme souhaitable, compte tenu de la surcharge de demandes relatives aux fruits et légumes, alors que d'autres secteurs ne retiennent guère ou ne retiennent que très modestement l'attention. L'application dans la pratique soulève néanmoins toute une série de questions, comme la mention expresse des annexes qui limitent le nombre de pays et de produits pouvant faire l'objet d'une promotion de l'UE.

3.5

Il convient d'associer distinctement le logo UE de l'agriculture biologique aux activités d'information et de commercialisation, en vue de faire mieux connaître le régime communautaire de certification et de contrôle et de promouvoir l'harmonisation des régimes nationaux. Ce logo contient les douze étoiles et symbolise l'Union européenne, de sorte qu'il convient d'atténuer l'obligation de faire figurer le drapeau de l'Union sur le matériel des campagnes, selon des principes à préciser. Les exigences actuelles aboutissent à la présence de différents logos UE sur un même matériel de campagne. À cela viennent s'ajouter des logos nationaux de l'agriculture biologique, ainsi que le logo de l'expéditeur, ce qui altère la clarté du message. Ainsi, les campagnes qui bénéficient du soutien du programme LIFE affichent le logo LIFE qui contient de même les douze étoiles, mais pas le drapeau de l'Union européenne.

3.6

L'obligation en vigueur jusqu'à présent, selon laquelle il est autorisé de faire figurer uniquement les logos nationaux de l'agriculture biologique, à condition que les règles concernées soient des règles nationales d'une portée plus étendue, est une source de traitement discriminatoire et va à l'encontre de l'harmonisation. Dans le projet de plan d'action européen en matière d'alimentation et d'agriculture biologiques (1), il est ainsi proposé de prévoir l'utilisation de logos nationaux parallèlement au logo UE.

3.7

Le CESE invite la Commission à élaborer un guide de procédure à l'intention des opérateurs, qui aiderait tant ces derniers que les autorités dans leur travail de contrôle, et par conséquent contribuerait à l'ensemble de cette nouvelle politique de promotion communautaire.

3.8

L'application de ces règlements est récente, mais l'on peut déjà détecter des besoins essentiels, qui doivent être pris en considération pour l'avenir. La Commission doit apporter le plus grand soin à la coordination des actions sur les différents marchés pour éviter dans le futur des chevauchements et des messages croisés, qui ne peuvent que nuire à l'efficacité de la promotion.

4.1

Il conviendra d'adopter la proposition de la Commission en tenant compte des observations présentées ici concernant la nécessité de simplifications supplémentaires.

20.5.2005   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 120/37

1.1

Cet avis d'initiative traite des relations existant entre les mutations industrielles et les aides d'État, relations illustrées à partir de l'exemple du secteur sidérurgique.

1.2

Par «mutations industrielles», les auteurs du présent avis d'initiative entendent le processus normal et continu d'adaptation proactive d'un secteur industriel à l'évolution dynamique d'un secteur économique, dans le but de rester compétitif et de se donner des perspectives de croissance.

1.3

L'Europe ne peut pas se soustraire au processus continu de mutations industrielles. Face à la globalisation de plus en plus poussée des marchés, les structures économiques doivent s'adapter à plus ou moins long terme aux conditions du marché mondial. Dans ce contexte, l'Union européenne doit s'efforcer de jouer un rôle actif dans la définition des conditions cadres internationales.

1.4

Motivé par les différents facteurs suivants:

le présent avis d'initiative analyse à partir de l'exemple de l'industrie sidérurgique comment les aides d'État peuvent influencer la réalisation des restructurations nécessaires.

1.5

Les entreprises qui, à la différence de ce qui se passe dans un contexte de concurrence «dopée», ne bénéficient pas d'aides d'État pour préserver leur compétitivité, sont souvent entravées dans leur développement, au risque même d'être totalement évincées du marché. Le cas de plusieurs décennies de restructurations de l'industrie sidérurgique européenne nous a pourtant appris que les responsables politiques peuvent souvent difficilement faire autrement que d'accorder des subventions à de grosses entreprises menacées de fermeture et employant une main-d'œuvre importante. Cela signifie en général que des surcapacités et des activités non rentables sont maintenues au-delà de l'échéance impartie par le marché. Les ajustements nécessaires ne sont entrepris qu'avec hésitation.

1.6

Pourtant, le monde politique, économique et syndical s'accorde aujourd'hui à reconnaître tant le caractère inéluctable des mutations industrielles, que la nécessité d'opérer ces mutations dans le cadre d'accords internationaux (tels que l'OMC, l'OCDE, l'OIT, …). Cette prise de conscience s'appuie sur les décennies d'expérience de l'industrie du charbon et de l'acier en matière de mutations. Les restructurations, les consolidations, ainsi que le dialogue social qui les accompagne, sont aujourd'hui unanimement considérés comme des conditions préalables ou comme un cadre garantissant la compétitivité des entreprises européennes sur des marchés de plus en plus interdépendants.

1.7

Dans la communication sur la politique industrielle qu'elle a publiée fin avril 2004 (1), la Commission européenne a indiqué que les mutations industrielles ne peuvent être assimilées à une désindustrialisation totale. Celle-ci se caractérise en effet par le recul simultané de l'emploi et de la production ainsi que par un ralentissement de la productivité. La désindustrialisation totale entraîne la perte d'emplois peu productifs au profit de pays en développement ou émergents, où le coût du travail est peu élevé. Elle trouve son origine principalement dans l'évolution de la structure comparative des coûts entre l'UE et les pays tiers, qui est favorable à ces derniers.

1.8

Dans son analyse de la politique industrielle, la Commission européenne en arrive toutefois à la conclusion qu'en dehors des industries extractives, seuls quelques secteurs (textile, habilement, cuir, construction navale, charbon, raffinage de pétrole, combustibles nucléaires) sont frappés par la désindustrialisation. Les mutations structurelles sont sans aucun doute lourdes de conséquences pour certaines régions, mais bénéfiques d'un point de vue macroéconomique, pour autant que ces mutations soient convenablement planifiées, identifiées et suivies.

1.9

Le recul en pourcentage de la part de l'industrie dans l'ensemble de l'activité économique traduit un processus de restructuration à long terme. Bien que la plupart des secteurs industriels aient, comme le secteur sidérurgique, procédé au cours des dernières décennies à des suppressions massives d'emplois, ils ont dans le même temps enregistré une nette augmentation de leur valeur ajoutée et de la productivité du travail.

1.10

L'importance socio-économique croissante du secteur des services est souvent citée en exemple dans l'opinion publique comme preuve de la restructuration qui s'est opérée au détriment de l'industrie. Or ce transfert doit être relativisé compte tenu de l'imbrication croissante de ces deux secteurs. On a assisté ces dernières décennies dans l'industrie de transformation à l'externalisation de diverses activités (transports, logistique, informatique, ...) auprès de prestataires de services externes. C'est pourquoi il convient de procéder avec beaucoup de soin et de prudence lors de l'interprétation des travaux statistiques relatifs aux mutations structurelles. Le fait de tirer des conclusions erronées à partir d'analyses superficielles ou de proférer des semi-vérités inspirées par des considérations politiques peut facilement avoir des retombées désastreuses en termes de politique industrielle.

1.11

Même dans une Union européenne fondée sur la connaissance, la création de valeur ajoutée industrielle reste indispensable. Si l'on prend en compte toutes les composantes de la valeur ajoutée produite dans d'autres secteurs pour l'industrie, il apparaît que l'importance de l'industrie dans l'Union européenne demeure toujours aussi élevée depuis le début des années 90. En Allemagne par exemple, si l'on inclut l'ensemble de ces prestations intermédiaires, l'industrie continue de représenter 40 % au moins de la valeur ajoutée brute.

1.12

Compte-tenu de cette expérience de près de trente ans, parfois très douloureuse, en matière de privatisations et de restructurations, la Commission européenne suggère aujourd'hui que les mesures structurelles à venir (dans les PECO, mais aussi dans d'autres secteurs) s'appuient sur les expériences du secteur sidérurgique européen, moyennant les ajustements nécessaires.

1.13

Au cours des dernières décennies, l'environnement politique, technique et économique de la sidérurgie européenne a radicalement changé. Les crises pétrolières, le marché intérieur européen, les élargissements de l'UE mais aussi la mondialisation ont profondément marqué de leur empreinte ce secteur producteur de matières premières, essentiel pour beaucoup d'industries. Depuis la première crise de 1975, la production d'acier est néanmoins restée relativement stable dans l'UE, malgré toutes les fluctuations conjoncturelles et structurelles enregistrées. La plupart des États membres de l'UE à 15 continuent de produire de l'acier aujourd'hui. Il est vrai que grâce au progrès technique, cette production peut aujourd'hui être assurée par un tiers seulement de la main-d'œuvre de 1975. La part des entreprises sidérurgiques contrôlées par l'État dans l'UE à 15 est passée de 53 % (1985) à 10 % aujourd'hui. Les entreprises sidérurgiques publiques sont par ailleurs actuellement soumises à des conditions économiques semblables à celles des entreprises privées.

1.14

Dans ce contexte, il s'avère particulièrement intéressant pour la commission consultative des mutations industrielles (CCMI) du Comité économique et social européen d'examiner le rôle joué par les aides d'État dans les mutations structurelles en général et celui qu'elles ont joué dans l'industrie sidérurgique européenne en particulier. Le terme «sidérurgie» désigne dans le présent avis d'initiative l'ensemble des activités industrielles liées à la production et à la commercialisation d'acier ainsi que les fonctions importantes qu'elles exercent pour tous les secteurs utilisant de l'acier européen.

2.1

Les aides d'État sont des facilités sélectives que les institutions publiques accordent à des secteurs de production précis et au final à certaines catégories. Afin de déterminer si ces mesures constituent des aides d'État, il convient de distinguer entre celles qui visent à favoriser certaines entreprises ou certaines productions au sens de l'article 87 paragraphe 1 du traité CE et les mesures générales qui peuvent s'appliquer de manière identique dans les États membres et qui ont pour objet de soutenir l'ensemble de l'économie. Dans ce dernier cas, il ne s'agit pas d'aides d'État au sens de l'article 87 paragraphe 1, mais bien plutôt de mesures de politique économique générale, pouvant s'appliquer uniformément à toutes les entreprises (telles que des avantages fiscaux généraux pour les primes à l'investissement).

2.2

Il faut toutefois noter que dans une économie de marché, les activités économiques sont régies par la situation de l'offre et de la demande, et coordonnées par le mécanisme des prix. Par conséquent, tout ce qui peut compromettre la fonction d'information, de régulation et d'impulsion exercée par les prix risque en principe d'être préjudiciable.

2.3

Les aides d'État peuvent entraver durablement la libre concurrence, elles empêchent une affectation efficace des ressources et menacent le marché intérieur européen. C'est pourquoi l'Union européenne considère la préservation d'une concurrence libre et non faussée comme l'un des principes fondamentaux de la Communauté.

2.4

Les aides d'État (aides financières ou avantages fiscaux) ne se justifient en termes d'allocation des ressources que si le marché ne fonctionne pas correctement et s'il existe une possibilité réaliste que les subventions contribuent à l'amélioration des résultats économiques. En cas de dysfonctionnement du marché, une intervention de l'État sous forme d'aides financières peut empêcher une affectation inappropriée des ressources. Mais l'État dispose rarement des connaissances qui seraient nécessaires pour investir un volume adéquat de fonds publics en cas de mauvais fonctionnement du marché. Les informations venant d'entreprises qui luttent afin d'obtenir des aides d'État ne peuvent être prises qu'avec des réserves.

2.5

Une autre source de difficulté réside dans le fait que les conditions du marché évoluent constamment. Une aide d'État qui était à l'origine justifiée peut perdre avec le temps sa raison d'être économique mais être maintenue en raison de la pesanteur du processus politique ou de l'influence exercée par des groupes d'intérêts régionaux ou sectoriels.

2.6

En outre, les aides d'État ont souvent pour effet de modifier le comportement des opérateurs du marché. En raison des subventions, ils sont moins disposés à entreprendre les adaptations nécessaires pour maintenir ou rétablir la compétitivité de leurs entreprises. Les entreprises bénéficiaires peuvent ainsi développer une mentalité d'assistées.

2.7

Les aides d'État peuvent également - à moyen terme en tout cas - augmenter la pression fiscale. La baisse des aides d'État s'impose non seulement dans l'intérêt d'un redressement budgétaire durable, mais aussi pour des raisons d'ordre économique et réglementaire. Des subventions mal conçues sont un obstacle aux restructurations.

2.8

En liaison avec la nécessaire réduction du volume total des aides d'État, il a été demandé dans les conclusions de plusieurs Conseils des ministres européens de faire porter les efforts non plus sur le soutien apporté à des entreprises ou à des secteurs économiques déterminés, mais sur la réalisation d'objectifs horizontaux d'intérêt commun, y compris les objectifs de la cohésion. Les aides d'État à vocation horizontale sont généralement destinées à compenser un dysfonctionnement du marché et entraînent normalement moins de distorsions de concurrence que les aides sectorielles et les aides ad hoc. Dans leur grande majorité, ces dernières ont pour objet d'assurer le sauvetage ou la restructuration d'entreprises en difficulté.

2.9

Parmi les principaux objectifs horizontaux poursuivis par les aides d'État figurent notamment les objectifs suivants:

2.10

L'influence de l'État sur l'industrie sidérurgique a été traditionnellement déterminante, ce notamment au nom de considérations militaires et sécuritaires. Pour prendre toute la mesure de cette influence, il suffit d'indiquer qu'en 1980, 60 % de l'acier produit dans le monde l'était dans des entreprises placées sous le contrôle direct ou indirect de l'État.

2.11

La propriété publique des entreprises sidérurgiques conduit généralement à prendre en charge une grande partie des pertes, ce qui équivaut en pratique à une garantie de survie. Du point de vue de l'efficacité de la concurrence, cela constitue une entrave aussi grave que les aides d'État visant à consolider la position concurrentielle ou à empêcher la sortie du marché d'entreprises qui ne sont pas directement contrôlées par l'État. Aux dispositifs économiques faisant barrage à la sortie du marché viennent encore s'ajouter les instruments politiques. Au final, ce sont les entreprises les plus compétitives qui risquent de devoir s'adapter ou bien l'on risque d'assister à des interventions en cascade.

2.12

C'est pourquoi en dehors des aides à la fermeture, seules des aides horizontales peuvent être accordées aujourd'hui à l'industrie sidérurgique européenne. Le secteur sidérurgique a enfin reconnu la nécessité, face au processus de restructuration qui progresse péniblement depuis les années 90, de passer d'aides sectorielles et ponctuelles à des aides horizontales. Cette reconnaissance va si loin que le secteur a également renoncé aux aides régionales dans le cadre de son régime d'aides (2).

2.13

L'Union accorde une place considérable au contrôle de toutes les dépenses nationales. La Commission européenne doit faire reposer la politique européenne en matière d'aides sur une supervision et une utilisation transparentes des aides publiques, comme c'est déjà le cas aujourd'hui pour le secteur sidérurgique.

2.14

La Commission européenne poursuit actuellement l'examen des orientations et des conditions générales présidant aux aides d'État. Il convient de les simplifier et de les clarifier. Les disparités doivent être éliminées. La Commission rendra prioritaire l'examen des régimes d'aide pour le sauvetage et la restructuration d'entreprises en difficulté, la réforme des dispositions communautaires en matière d'aides régionales après l'élargissement, l'élaboration de nouvelles dispositions générales pour l'évaluation des aides d'un montant limité ainsi qu'une clarification des réglementations dans le domaine des services d'intérêt économique général.

2.15

Il convient lors de l'adaptation du régime général d'aides en vigueur dans l'Union européenne, qui devrait intervenir dans les années à venir, de tenir compte du contexte international et notamment des engagements multilatéraux. Les aides en faveur de marchandises et de produits non agricoles sont soumises aux dispositions de l'accord de l'OMC sur les subventions et les mesures compensatoires.

3.1

Le traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier adopté en 1952 prévoyait une règle claire concernant l'octroi par les États membres d'aides aux entreprises du secteur du charbon et de l'industrie sidérurgique sont reconnus incompatibles avec le marché commun du charbon et de l'acier et, en conséquence, sont interdits dans les conditions prévues au présent traité, à l'intérieur de la Communauté: … les subventions ou aides accordées par les États, sous quelque forme que ce soit. Cette interdiction, inscrite à l'article 4c, de tout soutien d'un État membre aux entreprises était une conséquence logique de l'abolition de toutes les mesures nationales de protection au sein du marché intérieur commun.

3.2

Cependant, peu après la création du marché commun, il s'avéra déjà que, sans aide publique, ni l'approvisionnement énergétique ni la production sidérurgique de l'Europe grâce à son charbon n'étaient garantis. En cherchant une solution sans changer le traité CECA, on eut l'idée de convertir certaines aides d'État en aides communautaires (dont le principe était admis). Pour ce faire, on eut recours à l'article 95, qui régissait les cas non prévus lors de la signature du traité CECA. Il autorisait une intervention de la Communauté pour autant qu'elle soit nécessaire à la réalisation d'un ou plusieurs objectifs du traité.

3.3

La conservation des mines de houille et surtout des emplois qu'elle conditionnait devint un de ces objectifs; les aides versées par les États membres à leurs entreprises minières pour garantir la sécurité de l'approvisionnement énergétique et de la production d'acier furent désormais considérées comme des aides communautaires.

3.4

Dans les années 70, nombre d'États membres n'eurent même pas recours à cette manœuvre pour allouer des aides à leurs entreprises sidérurgiques. Ils versèrent, la plupart du temps sans rencontrer d'objection, des milliards destinés dans un premier temps à l'agrandissement puis au maintien de leurs entreprises majoritairement publiques. Au début des années 80, le directeur général chargé à l'époque de la concurrence à la Commission disait ouvertement que l'interdiction des aides d'État par le traité CECA était devenue obsolète.

3.5

Les entreprises sidérurgiques privées, durement touchées par les distorsions de concurrence dues à la course aux aides, essayèrent avec de plus en plus de succès à partir de 1978 de faire à nouveau appliquer l'interdiction des subventions.

3.6

Les codes d'aides à la sidérurgie, s'appuyant sur l'article 95, prévoyaient depuis 1980 que les aides aux entreprises sidérurgiques ne pouvaient être accordées que dans des cas précisément définis. Toutefois, les types de subside autorisés au départ reprenaient presque toutes les aides que les États membres octroyaient déjà à leurs entreprises. Ainsi le premier code d'aides à la sidérurgie servit-il principalement à légaliser les pratiques existantes. Ce n'est que peu à peu que les types d'aides les plus préjudiciables à la concurrence, telles que les aides d'urgence, les aides au fonctionnement et à l'investissement, furent complètement interdites.

3.7

A partir de la seconde moitié des années 80, le code d'aides à la sidérurgie n'autorisait plus que les aides à la recherche, au développement, à la protection de l'environnement ainsi qu'à la fermeture. Cependant, jusqu'au milieu des années 90, certaines entreprises sidérurgiques publiques bénéficièrent, sur la base de dérogations octroyées en vertu de l'article 95, de fonds publics destinés au remboursement de leurs dettes et à la restructuration.

3.8

L'autorisation de ces nouvelles «aides communautaires» fut finalement conditionnée par une réduction fondamentale des capacités de production. Ainsi les États membres parvinrent-ils en fin de compte à un consensus selon lequel, hormis dans les cas prévus par le code d'aides à la sidérurgie, de nouvelles exceptions à l'interdiction des subventions ne pouvaient être autorisées.

3.9

Cette législation stricte en matière d'aides au secteur sidérurgique, qui avait déjà été prévue par les pères fondateurs du traité CECA et reprise après son expiration en 2002 par la Commission européenne, a été obtenue en premier lieu grâce à des initiatives politiques et à des plaintes individuelles constantes émanant de l'industrie sidérurgique. Bien que les affaires portées devant les tribunaux européens n'aient pas toutes conduit à une levée des autorisations d'aide mises en cause, elles ont cependant contribué à concrétiser et à délimiter plus étroitement les limites juridiques des exceptions à l'interdiction des aides à la sidérurgie.

3.10

Les sommes totales allouées aux entreprises sidérurgiques de la CECA atteignent un niveau considérable: plus de 70 milliards d'euros depuis 1975! Elles se répartissent comme suit:

3.11

Selon le dernier tableau de bord des aides d'État de la Commission européenne, la part du secteur sidérurgique représente moins de deux millièmes du volume global des aides de l'UE. Les aides d'État accordées concernent presque exclusivement des mesures de protection de l'environnement. Ainsi la législation et la pratique actuelles en matière d'aides au secteur sidérurgique sont-elles bien plus strictes que le régime communautaire d'aides en vigueur dans les autres secteurs industriels.

3.12

Dans les années soixante et dans la première moitié des années soixante-dix, la consommation mondiale d'acier affichait une croissance forte et constante d'en moyenne plus de 5 % par an. En 1974, la production d'acier brut de la Communauté, qui comptait à l'époque neuf pays, atteignit son niveau record de près de 156 millions de tonnes pour une utilisation des capacités de 87 %.

3.13

Un an plus tard pourtant, en 1975, intervint – conséquence du choc pétrolier – un fléchissement spectaculaire de la production d'acier, qui entraîna dans la Communauté en l'espace d'un an une baisse de plus de 30 millions de tonnes (19 %). La chute des prix de l'acier qui s'ensuivit dépassa encore le repli de la production. Dans le même temps, les entreprises sidérurgiques de la CECA durent constater une hausse considérable des importations, qui fut accompagnée par une diminution tout aussi importante de leurs exportations. Sur le marché intérieur, la réduction des stocks d'acier renforça le recul de son utilisation.

3.14

Il sembla tout d'abord qu'il s'agissait d'un ralentissement conjoncturel particulièrement fort. Tous les experts pensaient donc qu'une reprise était imminente Les instituts économiques consultés par la Commission confirmèrent que la reprise se poursuivrait à long terme, et qu'elle serait de taille. Les prévisions à long terme «Objectifs généraux 1985» établies par la Commission en collaboration avec les producteurs, les utilisateurs et les négociants prévoyaient pour 1985 une production d'acier astronomique de 188 millions de tonnes dans les neuf pays de la Communauté. En réalité, la production ne dépassa pas 120 millions de tonnes. Les prévisions d'investissements à moyen et à long terme effectuées par les entreprises sidérurgiques étaient ainsi basées sur des données erronées; la capacité devint excédentaire, tandis que l'offre et la demande ne cessaient de diverger.

3.15

L'activité d'investissement des utilisateurs d'acier, fortement ralentie suite à l'essoufflement mondial de la croissance économique, s'avéra particulièrement négative pour l'utilisation d'acier, étant donné que dans les pays industrialisés hautement développés l'utilisation d'acier est tributaire des investissements à raison de deux tiers environ.

3.16

La stagnation mondiale des besoins d'acier depuis 1975 tient également pour beaucoup au recul de l'utilisation spécifique de l'acier, dû à une utilisation plus rationnelle pour des usages similaires. L'évolution de plus en plus marquée d'une croissance quantitative en une croissance qualitative ainsi que la progression du secteur tertiaire entraînèrent en Europe un effondrement de la demande d'acier.

3.17

En dépit de la stagnation de l'utilisation d'acier à partir de 1975, les capacités de production d'acier connurent une nouvelle hausse notable. De 1974 à 1983 seulement, les capacités nominales de production d'acier brut dans le monde augmentèrent de 150 millions de tonnes, alors que pour la même période, le besoin mondial d'acier baissa de 44 millions de tonnes. L'augmentation de capacité prit surtout de grandes proportions dans les «nouveaux» pays producteurs d'acier et dans les États du bloc de l'Est. Si on le compare à l'utilisation réelle d'acier, l'excédent nominal de capacité s'élevait en 1974 à 130 millions de tonnes au niveau mondial et allait pratiquement tripler en l'espace de 10 ans (343 millions de tonnes).

3.18

Puisqu'on pensait toujours à l'époque que le fléchissement de la demande était de nature purement conjoncturelle, les capacités furent maintenues en dépit des mesures de crise. On ne parvint pas à endiguer la pression de l'offre, à empêcher des batailles de prix sur le marché européen de l'acier et à enrayer la chute des prix. Les entreprises aux coûts de production élevés et disposant de petites réserves rencontrèrent de plus en plus de difficultés. Elles exigèrent un soutien de l'État qu'elles reçurent généralement de leur gouvernement national. Ainsi les problèmes de certaines entreprises devinrent-ils ceux du secteur entier. Le système des autolimitations volontaires, auquel participaient les membres de la Confédération européenne de l'industrie sidérurgique «Eurofer», nouvellement créée, finit par s'effondrer puisque toutes les grandes entreprises n'en faisaient plus partie.

3.19

Après l'effondrement du système volontaire, le Commission se vit forcée, à l'automne 1980, de proclamer la «crise manifeste» et d'instaurer un système contraignant de quotas de production pour toutes les aciéries de la Communauté (système de quotas obligatoires). A partir de ce moment, la Commission établit trimestriellement des quotas de production. Le système prévoyait des possibilités de sanction en cas de non-respect. Par ailleurs, des prix minimums furent fixés temporairement pour des produits précis. La stabilisation des prix ainsi qu'une réduction des capacités tenant compte des aspects sociaux et régionaux étaient au centre des préoccupations. Pour chaque entreprise productrice d'acier de la Communauté, on fixa des quotas de production ainsi que des quotas de livraison sur le marché commun. Des accords d'autolimitation furent également signés avec 15 pays importateurs. Il convenait en effet, en raison des bas prix mondiaux des produits sidérurgiques, d'éviter des pertes à l'exportation qui auraient nécessité, dans les conditions du système de crise, des subventions supplémentaires de la CE. Au début des années 1980, environ 70 % de la production européenne d'acier étaient soumis au système des quotas.

3.20

Dans un premier temps cependant, la réduction uniforme de capacité souhaitée politiquement ne fut pas atteinte. L'espoir que les entreprises de l'époque placèrent dans une reprise de la demande et dans l'élimination de concurrents, ainsi que les aides d'État et la limitation de l'offre, empêchèrent une réduction de capacité des entreprises les moins concurrentielles. La réduction de capacité ne devint effective que progressivement grâce au deuxième code des aides d'État, étant donné que celui-ci posait comme condition préalable à l'octroi d'aides la mise en œuvre d'un programme de restructuration. Le système des quotas obligatoires, qui ne devait initialement durer que jusqu'en 1981, dut sans cesse être reconduit pour des raisons de concurrence.

3.21

Afin de mettre en oeuvre l'impérieuse réduction de capacité, la Commission choisit comme moyen de pression les aides d'État interdites par le traité CECA et, en établissant simultanément un nouveau code d'aides, légalisa cette pratique jusqu'alors illégale; mais elle réclama un droit d'autorisation, qu'elle lia à l'obligation de réduire les capacités. Cette phase de la politique sidérurgique dura jusqu'à la fin 1985. En contrepartie de l'autorisation d'aides d'État et tout en garantissant le maintien du système de quotas, les capacités furent réduites de 44 millions de tonnes d'acier brut et de 32 millions de tonnes d'acier laminé à chaud.

3.22

Entre 1983 et 1985 seulement, environ 15 milliards d'euros d'aides d'État ont été alloués aux entreprises sidérurgiques. Au lieu d'harmoniser les conditions de concurrence, les décideurs politiques n'utilisèrent que trop peu la possibilité d'ordonner aux entreprises financièrement favorisées de procéder à la fermeture d'un volume adéquat de capacités. Ainsi repoussèrent-ils la suppression des capacités excédentaires exigée depuis longtemps par le marché.

3.23

En affirmant que la crise manifeste était terminée, la Commission européenne plaida finalement en 1985 pour une réorientation radicale de la politique communautaire du marché de l'acier. Peu après l'octroi de 15 milliards d'euros d'aides d'État, les forces du marché devaient, d'abord dans le cadre d'un assouplissement du système de quotas puis d'une «libéralisation» complète, mettre en œuvre la réduction des capacités excédentaires, qui ne pouvait manifestement pas être atteinte par des mesures dirigistes édictées par Bruxelles. La Commission oublia cependant dans cette réorientation soudaine que les milliards d'aides, autorisés par elle-même jusqu'à fin 1985, ne devaient avoir d'effet sur la concurrence que dans les années suivantes. Jusqu'à la fin 1986, elle réduisit clairement la part des produits soumis à une régulation.

3.24

Cependant à l'époque le marché était toujours grevé – en dépit de la suppression d'une capacité d'environ 40 millions de tonnes et de la perte de dizaines de milliers d'emplois – d'un potentiel de production excédentaire d'environ 25 millions de tonnes.

3.25

À partir de 1987, une hausse à court terme de la demande permit finalement à la Commission de faire valoir que l'industrie sidérurgique ne devait plus être considérée comme étant en état de «crise manifeste». On supprima des mesures régulatrices telles que les certificats de production et l'obligation de notification des quantités livrées. La pression sur les gouvernements nationaux et la Commission monta, de sorte que furent adoptés en 1985 le troisième, en 1989 le quatrième et en 1992 le cinquième code d'aides à la sidérurgie, afin de fermer durablement le robinet des subventions communautaires. À partir de là, seules les aides en faveur de la recherche et du développement, de la protection de l'environnement et certaines aides à la fermeture pouvaient être autorisées dans les États membres de l'UE (3), aides provenant presque exclusivement du fonds CECA financé par le biais des prélèvements CECA.

3.26

Après une courte hausse passagère en 1990, la demande d'acier diminua à nouveau; les prix de l'acier chutèrent eux aussi, à raison d'environ 20 %. C'est ainsi que dès 1992, les voix réclamant une nouvelle intervention de la Commission se firent de plus en plus nombreuses. Elles revendiquaient des prévisions trimestrielles de production et de livraison par produit, une simplification des fusions, une protection contre les importations d'Europe de l'Est ainsi que des aides à la restructuration. Afin de réduire les surcapacités, elles proposaient un cartel de crise structurelle, une répartition interne des charges entre les entreprises et une réduction de capacité définitive de 20 % jusqu'à la fin 1996, assortie du licenciement de 50 000 travailleurs.

3.27

La Commission refusa toutefois le cartel de crise structurelle ainsi qu'un nouveau système de quotas de production; en 1993, elle proposa son propre concept comprenant uniquement des mesures indirectes. Celles-ci prévoyaient un préfinancement des fermetures de capacité par la Commission, le soutien aux fusions et aux coopérations de production, une protection temporaire du marché de l'acier des importations d'Europe de l'Est, une transparence accrue du marché par le biais d'informations sur la production et les livraisons dans l'UE ainsi que des mesures sociales d'accompagnement destinées à encourager une réduction de capacité. La Commission refusa toutefois le cartel de crise structurelle ainsi qu'un nouveau système de quotas de production en 1993, elle proposa son propre concept comprenant uniquement des mesures indirectes. On lança un processus de restructuration au cours duquel la capacité de production diminua de 19 millions de tonnes supplémentaires et environ 100.000 emplois de l'industrie sidérurgique communautaire furent supprimés. Le modèle de préfinancement, qui avait déjà été approuvé par le Conseil des ministres, ne fut pas utilisé.

3.28

Malgré le cinquième code d'aides, le Conseil des ministres de l'UE, sur proposition de la Commission, approuva à l'unanimité en décembre 1993, en contrepartie d'une réduction des capacités, mais tout en soulignant le caractère exceptionnel de ces aides, de nouvelles aides d'État de près de 7 milliards d'euros à différentes entreprises sidérurgiques de l'Union européenne.

3.29

Le traité CECA se distinguait par une stricte interdiction des aides d'État inscrite à l'article 4c. Cependant, cette interdiction des aides n'a que modérément retenu les États membres de l'UE de soutenir massivement leur industrie sidérurgique avec l'approbation du plus haut niveau européen. Les plus de 70 milliards d'euros de fonds publics alloués jusqu'à expiration du traité CECA ont retardé les adaptations nécessaires aux mutations industrielles, mais ils n'ont pas pu les empêcher. Dans les années 90, la Commission européenne s'en tint, lors de la restructuration des industries sidérurgiques des PECO dans le cadre de la préparation à l'adhésion à l'UE, au principe qui avait fait ses preuves – autorisation d'aides d'État contre réduction de capacités.

3.30

En 1982, les États membres de la CE contournèrent les principes du marché par le biais d'un accord politique qui répartissait les nécessaires réductions de capacité de manière égale sur tous les pays de la Communauté. Cet accord était en contradiction avec le traité CECA, dont l'article 2 prévoyait que la production d'acier devait s'effectuer là où les coûts de production étaient les moins élevés. Au lieu d'encourager les entreprises non rentables à sortir rapidement du marché tout en prévoyant des mesures d'accompagnement sociales, ce qui aurait permis de retrouver rapidement un équilibre entre l'offre et la demande, les États membres de l'UE et la Commission européenne recoururent aux outils prévus par le traité CECA en cas de crise – ce qui ne profita pas nécessairement à toutes les entreprises sidérurgiques. Pour des raisons sociales, régionales et de répartition, des capacités non rentables furent maintenues alors que des entreprises rentables (principalement privées) disparurent, supprimant des emplois, qui dans une analyse comparative, auraient pourtant été considérés comme sûrs.

3.31

Il faut cependant rappeler que les années de crise de l'industrie sidérurgique communautaire ont été surmontées, bien que cela n'ait pas été sans difficultés. En fin de compte, l'industrie sidérurgique de la Communauté a tout de même acquis les structures compétitives nécessaires au niveau international. Elle dut payer à cet effet un prix très élevé: plus de 550 000 suppressions d'emplois, la plupart dans le cadre d'accords sociaux. Ce processus ne put être mené à bien que grâce à l'intense dialogue des partenaires sociaux.

3.32

Nombre d'innovations techniques grâce auxquelles l'industrie sidérurgique européenne s'est transformée, ont été conçues ou considérablement perfectionnées dans le cadre du programme de recherche CECA autofinancé grâce aux prélèvements CECA. Le traité CECA prévoyait la mise à disposition de moyens pour la recherche communautaire, afin de stimuler la compétitivité générale de l'industrie et d'améliorer la sécurité sur le lieu de travail.

3.33

Le premier projet de recherche CECA commença dès 1955. Depuis lors, chercheurs et ingénieurs à l'intersection des innovations technologiques tendirent de plus en plus à penser de manière européenne et à coopérer dans cet esprit. L'industrie de l'acier et avec elle la société européenne profitèrent de ce mode de recherche en coopération, qui permit de coordonner les actions, de conjuguer les efforts et de mettre les résultats à la disposition de toutes les personnes concernées. Ainsi, grâce à des améliorations constantes, l'innovation industrielle fit-elle des avancées rapides.

3.34

Dans un domaine aussi capital pour la société que l'environnement, la recherche CECA permit d'atteindre des résultats mesurables. Les émissions de dioxyde de souffre diminuèrent de 70 %, celles de suie de 60 %. Les émissions de dioxyde de carbone baissèrent de moitié par rapport au niveau du début des années 80. Les producteurs européens d'acier utilisent aujourd'hui pour fabriquer une tonne d'acier 40 % moins d'énergie qu'il y a 20 ans.

3.35

Le budget CECA ne consacrait initialement en 1955 que 7 millions d'euros par an à la recherche communautaire. Dans l'Europe des 15 des années 90, ce montant atteignait environ 50 millions d'euros par an. La recherche CECA finançait généralement à concurrence de 60 % des projets communautaires de recherche visant à l'amélioration des procédés, des matériaux et de l'environnement. À partir de 1983, on alloua également des aides à la recherche à hauteur de 40 % pour des projets pilotes et de recherche.

3.36

Chaque euro investi dans la recherche CECA rapportait en moyenne 13 euros. Dans ces conditions, il n'est pas étonnant que, lors de l'expiration du traité CECA, les États membres de l'UE aient été unanimes pour attribuer les moyens restants, qui avaient été réunis par l'industrie sidérurgique par le biais des prélèvements CECA, à la poursuite exclusive de la recherche spécifique au secteur sidérurgique. Les orientations adoptées prévoient de consacrer le produit annuel des intérêts post-CECA d'environ 60 millions d'euros exclusivement à la recherche dans le domaine du charbon et de l'acier, en insistant, s'agissant du secteur de l'acier, sur les aspects suivants:

3.37

Suite à l'élargissement de l'Union européenne, l'industrie sidérurgique de l'UE est armée pour affronter la concurrence mondiale. Elle a acquis ces dernières années une position favorable sur le plan technique, économique, mais aussi environnemental. Certaines des entreprises auparavant nationalisées ont investi de manière ciblée les aides financières qu'elles avaient reçues, parvenant ainsi, moyennant une modernisation technologique et une rationalisation de leurs structures, à s'élever au rang de leaders du marché.

3.38

L'industrie sidérurgique européenne est parvenue à s'adapter aux exigences de la mondialisation et du développement durable. Elle a manifestement su tirer les leçons des crises qui ont frappé le secteur dans les années 70, 80 et 90. Le secteur est aujourd'hui si compétitif que même en période de crise économique, il affiche un bilan globalement bénéficiaire.

3.39

La forte demande d'acier enregistrée sur le marché intérieur de l'UE met en évidence les efforts considérables déployés par les entreprises sidérurgiques européennes pour accroître avec succès leur rentabilité tout en améliorant la qualité et en se rapprochant de leurs clients. Grâce à leurs opérations de fusion et de reprise, à l'augmentation de l'efficacité et à la baisse des coûts, les sidérurgistes européens ont jeté les bases de la compétitivité du secteur au 21ème siècle. Les aides au sauvetage et à la restructuration ont disparu du vocabulaire des employeurs. En prenant clairement fait et cause pour le maintien de règles strictes en matière d'aides d'État même après l'expiration du traité CECA, les sidérurgistes de l'Union ont tenu à afficher leur désir de voir définitivement révolue une époque marquée par la tendance à vouloir soutirer des subventions et par l'existence de distorsions de concurrence.

3.40

Pour autant, la consolidation et les mutations industrielles sont encore loin d'être achevées. Certaines entreprises préparent déjà des fusions transcontinentales. La compétitivité des entreprises subit aujourd'hui de plein fouet les retombées de l'essor industriel de la Chine. Les besoins de la Chine en acier, qui montent en flèche, aggravent la situation de la demande sur les marchés internationaux de matières premières. S'agissant par exemple du minerai de fer et de la ferraille, les importations chinoises sont à l'origine de goulets d'étranglement sur les marchés mondiaux et font exploser les prix dans le secteur des matières premières et en ce qui concerne les taux de fret.

3.41

Les industries sidérurgiques des nouveaux États membres font elles aussi l'objet aujourd'hui de mutations structurelles accélérées. Les défis auxquels les pays d'Europe centrale et orientale doivent faire face dans le cadre de la restructuration de leur industrie sidérurgique sont plus ou moins comparables à la situation qu'a connue l'Europe occidentale il y a vingt-cinq ans de cela, même si la mondialisation des marchés a considérablement progressé depuis lors. Dans ce contexte, il est indispensable que les partenaires d'Europe centrale et orientale profitent eux aussi des expériences faites par l'Europe occidentale en matière de restructurations, y compris dans le domaine du dialogue social.

3.42

En contrepartie des aides spécifiques accordées (périodes de grâce), les PECO ont été contraints, dès les accords européens du début des années 90, de prendre des mesures de restructuration énergiques, de démanteler en grande partie les capacités excédentaires et de démontrer que les entreprises bénéficiaires ont amélioré leur viabilité commerciale. Afin qu'une concurrence libre et loyale soit garantie sur le marché de l'acier de l'Union européenne même après l'élargissement, les nouveaux États membres sont tenus par les traités d'adhésion de se conformer à l'acquis de l'UE (par exemple les directives et décisions-cadres dans le domaine de la concurrence et des aides d'État, de la fiscalité, de l'environnement, de la politique sociale, ...). La Commission européenne doit veiller en toute rigueur, en ce qui concerne l'octroi d'aides d'État, à ce que les gouvernements nationaux des pays d'Europe centrale et orientale respectent strictement les réglementations communautaires convenues en matière d'aides et à ce que les capacités non rentables soient effectivement démantelées conformément aux planifications et en tenant compte de la demande réelle.

4.1

Les conséquences aux États-Unis des difficultés du marché mondial de l'acier ont conduit en mars 2002 l'administration américaine à protéger temporairement le marché domestique de l'acier par des droits de douane, conformément à l'article 201 du droit commercial américain, et ce en violation des règles de l'OMC. Étant donné l'extrême volatilité des échanges d'acier, en raison de l'existence au niveau international de capacités de production excédentaires et inefficaces, le gouvernement Bush a dans le même temps annoncé son intention de s'engager en faveur de l'ouverture de négociations internationales sur la réduction des capacités inefficaces et la limitation au niveau international des aides d'État en faveur de l'industrie sidérurgique.

4.2

Les États membres de l'UE et la Commission européenne soutiennent toute initiative tendant à réglementer plus strictement les aides d'État au niveau international. L'ouverture de négociations multilatérales au sein de l'OCDE à Paris en décembre 2002 a permis à l'Union européenne de proposer son régime d'aides à la sidérurgie, dont l'efficacité n'est plus à prouver, comme base pour un accord international sur les subventions dans le secteur de l'acier (SSA: «Steel Subsidies Agreement»).

4.3

Le Comité économique et social européen se rallie à la démarche de la Commission européenne, même si l'industrie sidérurgique communautaire semble douter fortement de la détermination d'autres pays et régions à réduire les subventions à la sidérurgie et par voie de conséquence à signer un accord efficace sur les subventions dans le secteur de l'acier assorti d'obligations de notification et de sanctions. Le Comité se montre en outre préoccupé par le fait que la question des aides et des capacités n'est pas examinée parallèlement au règlement des problèmes posés par les outils de protection commerciale, qui sont souvent utilisés à tort et sont ainsi à l'origine de distorsions.

4.4

En ce qui concerne le champ d'application d'un éventuel accord sur les subventions dans le secteur de l'acier, les producteurs européens vont plus loin que la plupart des représentants nationaux auprès de l'OCDE. Les producteurs d'acier de l'UE demandent unanimement dans le cadre des négociations de l'OCDE que l'accord sur les subventions dans le secteur de l'acier interdise toutes les aides d'État contribuant à augmenter les capacités ou à maintenir des capacités non rentables. Cette exigence ne concerne donc pas uniquement des aides spécifiques à la sidérurgie, accordées uniquement à des entreprises sidérurgiques sélectionnées, mais aussi les aides non spécifiques, dites globales.

4.5

Le Comité économique et social européen partage l'opinion des entreprises sidérurgiques européennes selon laquelle les aides ne devraient être autorisées que lorsqu'elles n'ont pas d'influence négative sur le développement des capacités dans le secteur de la sidérurgie, sur le caractère équitable de la concurrence ni sur les flux commerciaux. Cela étant posé, le Comité préconise les dérogations suivantes au sein de l'OCDE:

4.6

L'accord sur les subventions doit dans le même temps tenir compte du fait qu'au moins certaines économies émergentes disposent déjà d'une industrie sidérurgique tout à fait compétitive. Les entreprises sidérurgiques des pays émergents ou en voie de développement peuvent bénéficier d'avantages compétitifs tels que le faible coût de la main-d'œuvre, l'accès aux matières premières, des normes environnementales moins strictes et la protection de droits de douane élevés. C'est pourquoi les aides d'État en faveur des entreprises sidérurgiques de ces économies ne peuvent être envisagées que si elles:

5.1

Les expériences réalisées lors de la restructuration de la sidérurgie européenne montrent que les aides d'État sont un instrument à double tranchant. Si elles sont accordées sous la forme d'aides au fonctionnement, elles ne sont profitables qu'à certaines entreprises et conduisent à réaliser des investissements erronés; ainsi des capacités non concurrentielles sont-elles maintenues à moyen terme sur le marché. Cependant, pour autant qu'elles soient accordées dans le cadre d'un programme de restructuration négocié, les aides d'État peuvent atténuer les difficultés sociales et les conséquences des mutations industrielles, les rendant ainsi plus acceptables. La gestion de ce processus grâce au dialogue social a fait ses preuves.

5.2

La question se pose également de savoir si l'on n'aurait pas pu mieux faire avec tout l'argent du contribuable utilisé, par exemple dans le domaine de la formation ou de la recherche.

5.3

Un autre problème réside dans le fait que pendant les années de crise de la sidérurgie, même si la situation juridique (article 4c du traité CECA) était apparemment claire (interdiction de toutes les aides d'État), elle était en fait sapée par les divers codes régissant les aides d'État ainsi que par des décisions du Conseil et des décisions de justice, et de ce fait imprévisible. Les entreprises sidérurgiques souffraient de l'absence de sécurité en termes de données de référence et de planification.

5.4

Il n'en est donc que plus important de veiller à la stricte application, en liaison avec l'adhésion de dix puis douze nouveaux États membres, des réglementations claires en matière d'aides à la sidérurgie et de poursuivre toute infraction, comme dans le cas de la société USS Kosice.

5.5

Les erreurs commises dans le cadre de l'UE à 15 ne doivent pas se répéter.

5.6

Les négociations engagées au sein de l'OCDE, aujourd'hui interrompues, n'ont de sens que si elles débouchent sur un résultat permettant d'améliorer durablement la situation actuelle, à savoir:

20.5.2005   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 120/47

1.1

La sécurité sanitaire des citoyens européens, qui constitue un des volets élémentaires de la santé publique, implique pour eux qu'on mette en place une meilleure obligation collective de la part des autorités compétentes (même quand il s'agit parfois du bio-terrorisme) et que partant de là, ils exercent leur droit nouveau d'être tenus informés de manière transparente des décisions de ces tutelles.

1.2

Sécurité et système de soins: deux termes que l'on a l'habitude d'associer mais qui le sont de façon invisible, alors que le concept de santé publique est encore en butte à des pesanteurs sociologiques et à des habitudes médicales imprégnées de performance diagnostique et thérapeutique individuelle.

1.3

Au moment où les secousses vécues en Europe montrent clairement que le risque sanitaire a quitté le champ exclusivement médical pour entrer, avec force, dans le social et le politique, définir une stratégie de santé sécuritaire est devenu une responsabilité de tous, en particulier des responsables politiques: désormais, les citoyens doivent être sûrs de disposer de ces garanties.

1.4

La sécurité sanitaire ne part pas de rien, elle enrichit et complète les domaines traditionnels de la santé publique, notamment épidémiologique, elle s'appuie sur la réflexion et les systèmes de contrôle développés autour du médicament, elle s'impose à mesure que l'on découvre les effets iatrogènes de toutes les pratiques médicales.

1.5

La démarche de sécurité sanitaire n'est pas différente de la démarche médicale. Elle procède par étapes, elle est une succession de choix probabilistes à un moment donné, dictés par l'appréciation bénéfice/coût et des risques encourus. La qualité de la sécurité sanitaire reflète la qualité du système de soins.

1.6

La sécurité sanitaire s'appuie sur une démarche de type médical et a aussi besoin de la nécessité urgente d'une méthodologie de sécurité sanitaire, véritable engagement de l'action publique. Le champ de la sécurité sanitaire est bien sûr beaucoup plus vaste, car il est à la mesure des innovations médicales incessantes.

1.7

Le concept de sécurité sanitaire est par nécessité évolutif, lorsque notamment on peut craindre les actions de bio-terrorisme par exemple, il ne peut se satisfaire de recettes figées: un équilibre doit être trouvé entre la recherche d'une inaccessible sécurité absolue et la négligence ou l'abstention positive. L'efficacité croissante du système de santé nécessite le besoin d'une sécurité sanitaire, n'oubliant pas, ce faisant, d'établir la comparaison avec les pays les plus pauvres, pour lesquels le seul problème qui se pose aujourd'hui est d'acquérir d'abord les éléments, qui fondent un système de santé publique.

1.8

Dans l'Union européenne, plus riche et attachée aux techniques de mutualisation des risques, la prise en compte institutionnelle de la sécurité sanitaire est l'étape qu'il faut accomplir maintenant. Pour discuter des décisions de sécurité sanitaire et surtout les rendre publiques, il faut utiliser tous les moyens disponibles afin d'offrir aux citoyens de l'Union européenne d'autres alternatives que l'affolement ou la dissimulation, c'est ainsi que l'Union Européenne deviendra une démocratie adulte en matière de santé publique.

2.1

Avant le Traité de Maastricht du 7 février 1992 sur l'Union Européenne, les textes communautaires ne faisaient que des références périphériques aux politiques de santé. Le Traité du 25 mars 1957 instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique (Euratom) comportait des stipulations particulières propres à la protection sanitaire de la population, contre les dangers des radiations ionisantes.

2.2

En revanche dans le Traité de Rome du 25 mars 1957, la «protection de la santé» n'apparaissait que par l'intermédiaire de l'article 36 du Traité prévoyant:

2.2.1

«Les dispositions des articles 30 à 34 inclus ne font pas obstacle aux interdictions ou restrictions d'importation, d'exportation ou de transit, justifiées par des raisons de moralité publique, d'ordre public, de sécurité publique, de protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou de préservation des végétaux, de protection des trésors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archéologique ou de protection de la propriété industrielle et commerciale. Toutefois, ces interdictions ou restrictions ne doivent constituer ni un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction déguisée dans le commerce entre les États membres».

2.3

L'introduction d'un article 118A dans l'Acte unique européen en 1986 avait élargi les compétences des institutions communautaires en permettant à la Commission européenne de faire des propositions en matière de santé, en prenant pour base un «niveau de protection élevé».

2.4

Une autre référence indirecte à la protection de la santé pouvait être trouvée dans l'article 130R du Traité de Rome, ajouté par l'Acte Unique Européen, qui stipulait que l'action de la Communauté en matière d'environnement avait notamment pour objet de «contribuer à la protection de la santé des personnes».

2.5

Le Traité sur l'Union Européenne a profondément modifié les perspectives de la construction européenne en matière de santé, puisqu'il a introduit un Titre X intitulé «Santé publique», en vertu duquel «La communauté contribue à assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine». Le point 4 de cet article 129 prévoit que le Conseil peut adopter, pour réaliser ses objectifs, soit des actions d'encouragement, prévues à l'article 189B, soit des recommandations.

2.6

De même, la notion de protection de la santé apparaît à travers d'autres articles du Traité sur l'Union Européenne, puisque l'article 129A, consacré à la protection des consommateurs mentionne notamment la protection de la santé et de la sécurité des consommateurs.

2.7

Un cadre juridique précis permettra aux institutions européennes de déployer leurs activités en matière de santé publique, cadre qui serait amélioré dans l'article 179 du projet de Traité constitutionnel européen:

2.8

Les nouvelles structures mises en place (Agence européenne pour l'Évaluation des médicaments …) peuvent avoir une incidence d'autant plus importante, que les institutions européennes sont engagées dans une politique de coopération accrue avec les pays tiers et les grandes organisations internationales, - en particulier la coopération avec l'Organisation Mondiale de la Santé, avec le Conseil de l'Europe, l'Organisation de Coopération et de Développement Économique, l'Agence Internationale de l'Énergie Atomique pour la radioprotection, le Bureau des Nations Unies pour le Contrôle des Drogues et la prévention du Crime pour la toxicomanie -, et qui doit être poursuivie et renforcée.

3.1.1

C'est dans un univers caractérisé par l'incertain que s'inscrit la décision médicale: incertitudes dans la connaissance des pathologies, des effets de traitements et de leurs risques respectifs; imperfection des informations médicales sur le patient, du choix des examens complémentaires, des équipements sanitaires, imprécisions de l'interrogatoire médical dominé par l'émotion ou l'inquiétude, de l'examen clinique par nature approximatif.

3.1.2

Un acte médical est souvent le résultat d'une cascade de décisions probabilistes prises en situation d'incertitude: plus un diagnostic ou un traitement appelle de choix, de décisions, plus le risque ou même la probabilité de commettre une erreur augmente, sans d'ailleurs qu'une telle erreur soit nécessairement fautive.

3.1.3

Il est dans chaque décision ou acte médical une part d'impondérable, cet aléa non maîtrisable en l'état de la science, ce risque statistique inéluctable qui est consubstantiel de la science médicale.

3.1.4

On trouve à l'origine de l'insécurité sanitaire des causes humaines: la faute ou l'erreur non fautive du praticien et des causes factuelles: les risques connus mais statistiquement inévitables en l'état de la science et les risques inconnus toujours possibles.

3.1.5

Il n'est pas possible de parler de sécurité sanitaire, sans rappeler ces caractéristiques fondamentales de la décision médicale. Lorsque la santé ou la vie est en jeu, il est souvent difficile d'accepter de ne demander que le possible. Pourtant, il n'est d'activité médicale sans risques, car il n'est de vie sans risques.

3.2.1

Il en va de toute décision sanitaire comme de la décision médicale, et l'abstention est une décision de même nature que l'action, l'abstention peut être coupable.

3.2.2

Il s'agit de peser le risque thérapeutique et les risques d'évolution spontanée. Le refus irrationnel du risque participe en matière de santé, de la même irresponsabilité que sa négligence.

3.2.3

Cette culture du bénéfices/risques est très éloignée des préoccupations d'une société européenne qui est parvenue à réduire considérablement les risques naturels.

3.2.4

Pour apprécier la sécurité sanitaire d'un acte ou d'un produit, il importe de se situer sur une échelle de risque permettant de déterminer le moindre risque, et non le risque nul. Dans cette balance bénéfices/risque, cinq critères sont à retenir:

3.2.5

Il incombe alors aux pouvoirs publics exposés aux pressions convergentes ou contradictoires de l'opinion publique et des producteurs de soins médicaux, de faire le choix entre retenir, dans l'incertitude, l'hypothèse la plus pessimiste en terme de santé publique, elle sera la plus conservatoire, et adopter l'estimation la plus plausible.

3.2.6

Et en plus, la décision sanitaire doit parfois être prise en situation de crise. Alors, les autorités sont soumises simultanément au déferlement de problèmes, aux dysfonctionnements de certains systèmes, et à l'expression de divergences profondes sur les décisions à prendre.

3.2.7

Pour ne pas céder devant l'urgence à l'improvisation, on doit pouvoir compter sur des processus d'évaluation, de contrôles et d'interventions prédéfinis et rodés, d'où la nécessité d'une réflexion sur les crises passées et d'une méthodologie de la sécurité sanitaire.

3.2.8

Quelles que soient les garanties scientifiques et médicales, l'appréciation du rapport bénéfices/risques comporte souvent «in fine» une part d'intime conviction.

4.1.1

Comme la surveillance épidémiologique est une composante essentielle de la protection de la santé publique, une veille sanitaire spécifique doit être assurée à travers un Centre européen pour assurer la sécurité sanitaire.(voir point 6.3.)

4.1.2

La mission de cette veille est de détecter les accidents médicaux et les pathologies iatrogènes, identifier les effets imprévus ou indésirables liés à l'utilisation de protocoles thérapeutiques, exécuter des contrôles et analyser les conclusions, évaluer l'efficacité des systèmes d'intervention sanitaire, autant de fonctions essentielles pour la sécurité sanitaire qui relèvent de cette veille.

4.1.3

Cette fonction de veille connaît des développements internationaux puisque des mécanismes d'échanges d'information et d'alerte mutuelle ont été mis en place sous l'égide de l'OMS et de l'Union européenne.

4.1.4

Des textes multilatéraux organisent des coopérations à tous les niveaux, dans toutes les spécialités, sur tous les continents. Cela permet de prendre sans délai les mesures sanitaires propres à garantir au mieux la sécurité sanitaire.

4.2.1

La qualité et la sécurité du choix de la stratégie thérapeutique dépendent prioritairement de l'état de la science, et donc de la connaissance qu'en a le praticien.

4.3.1

Le respect des obligations est contrôlé par toutes les autorités, et une jurisprudence abondante et constante précise l'obligation de moyens qui pèse sur les professionnels de santé et la notion de soins consciencieux, attentifs et conformes aux données actuelles de la science.

4.3.2

Bien évidemment, l'exécution des actes relève des régimes de sécurité sanitaire, très variables selon la nature des actes et l'existence des risques «naturels».

4.3.3

La comparaison des difficultés inhérentes à l'exécution des actes, c'est-à-dire en part des risques statistiquement évitables, même s'ils sont marginaux, permet seule d'établir les conditions de sécurité sanitaire à respecter. Ici, c'est une sorte de rapport bénéfices/risques qui permet de fixer le niveau normal de sécurité sanitaire accepté et attendu.

—

La qualité de l'organisation et du fonctionnement du système de soins conditionnent largement la sécurité sanitaire.

—

La sécurité sanitaire impose en effet une obligation de moyens à tous les établissements publics ou privés, moyens prévus par des règlements et soumis à des autorisations particulières. Le système de santé doit être en mesure de répondre aux besoins des populations, et assumer la prise en charge sanitaire dans les meilleures conditions de sécurité.

4.5.1

Les produits et biens de santé utilisés pour la prévention, le diagnostic ou le traitement sont soumis à des régimes juridiques stricts, «réglementations dites topiques»

4.5.2

Les règles de sécurité sanitaire, applicables à ces produits et biens forment une véritable chaîne de sécurité.

5.1.1

La santé publique, dans les pays de l'Union européenne n'a pas encore pris en compte les principes de la sécurité sanitaire.

5.1.2

La sécurité sanitaire n'est ni le résultat d'une équation, ni l'application de recettes, elle repose sur l'esprit de précaution et de contradiction.

5.1.3

La sécurité sanitaire nécessite une sensibilisation et une articulation transfrontalières. Il faut se garder de l'illusion d'une ligne Maginot que contournerait aisément la prochaine épidémie. Les risques sanitaires sont protéiformes, infiniment variés, en général inattendus. Les comportements face à la maladie évoluent, les virus mutent, les agents infectieux se renouvellent ou se dissimulent.

5.2.1

En l'absence d'instruments juridiques propres à la protection de la santé publique, l'habitude est prise parfois, dans certains pays de l'Union Européenne d'emprunter des voies détournées ou incertaines, notamment l'usage abusif de la réglementation de la sécurité sociale, parce que dès lors on confond dans un même débat les enjeux sanitaires et économiques: s'il est légitime d'apprécier le coût de la santé et de parvenir à une utilisation, la plus rationnelle possible, des ressources limitées qui lui sont consacrées, il est en revanche, dangereux de mêler les deux problématiques.

5.2.2

Une chose est d'apprécier l'efficacité, la qualité et l'innocuité d'un produit ou d'une thérapeutique, autre chose est de décider son remboursement par la sécurité sociale. Les difficultés de la prise de décision en santé publique sont accentuées par la concurrence entre plusieurs pouvoirs.

5.2.3

Définir les compétences c'est définir les responsabilités et partant, identifier qui exerce l'autorité sanitaire et qui en supporte le poids moral, administratif et/ou judiciaire. La responsabilité ne peut être pleinement assumée que pour autant que les textes ne favorisent pas, par leurs lacunes ou leurs ambiguïtés, les conflits et les interventions susceptibles de dénaturer les choix à faire.

5.3.1

Au niveau européen, l'administration sanitaire en santé publique est insuffisante et son support juridique très faible. Elle manque aussi d'une légitimité médicale en raison de la faiblesse des moyens. Tout cela doit être amélioré.

5.3.2

L'action publique n'est efficace que pour autant qu'elle dispose d'une légitimité réelle, et l'administration de la santé ne peut exercer pleinement sa mission de sécurité sanitaire qu'investie de cette double légitimité: reconnue par les autorités de tutelle de chacun des pays de l'Union européenne, et bien sûr l'opinion publique c'est à dire les consommateurs.

5.3.3

Crédibilité scientifique et médico-technique suppose renforcement des moyens, le recrutement de personnels techniques de haut niveau, mais également une coopération de toutes les institutions européennes et nationales.

5.3.4

Cinq fonctions fondamentales sont identifiées: recommander, surveiller, contrôler, expertiser et évaluer.

5.3.5

La mise en place du réseau européen de santé publique témoigne de la volonté de tous les pouvoirs publics européens de fédérer les acteurs de la santé publique et de donner aux instruments de vigilance sanitaire existant dans chacun des pays de l'Union Européenne, une cohérence et une efficacité nouvelle.

5.4.1

Quelle que soit l'excellence technique et scientifique des services de sécurité sanitaire, le principe du contradictoire traditionnel et respecté doit impérativement trouver à s'appliquer pour l'exercice des missions de sécurité sanitaire.

5.4.2

Le recours à des experts indépendants répond au souci de faire bénéficier les autorités européennes des compétences les plus éminentes ou les plus spécialisées, et cela permet par le dialogue, d'affiner et de compléter l'information préalable à la décision.

5.4.3

Dans les domaines les plus sensibles ou les plus pointus, il semble même indispensable d'élargir l'expertise externe à des personnalités étrangères, mondialement réputées. Cette ouverture internationale peut permettre de dégager un consensus s'imposant dans l'ensemble des pays concernés, et évitant ainsi des décalages dans le temps préjudiciables à tous (malades et acteurs de toutes sortes).

5.4.4

Elle peut dépasser les particularismes tenant aux habitudes culturelles dans l'administration des soins et aux modalités de formation des praticiens des différents pays.

5.5.1

Le pouvoir de police sanitaire qui est, en fait, la compétence du décideur (autoriser ou non, interdire ou non) ne peut s'exercer légitimement que s'il prend en compte l'ensemble des données du problème de santé publique en cause.

5.5.2

Il s'agit toujours d'apprécier le rapport bénéfices/risques. Cette appréciation ne peut être exclusivement scientifique, elle ne doit pas être imposée par le gestionnaire ou un acteur qui a un intérêt matériel ou intellectuel à sa diffusion.

5.5.3

Le corollaire de cette clarification des rôles d'expert et de décideur est d'assurer la transparence des liens entre experts et gestionnaires. Une éthique stricte de l'expertise doit être affirmée et respectée. Cette évidence ne va pas toujours de soi, surtout lorsque le problème posé est très pointu, les experts sont alors peu nombreux et ont souvent tissé des liens avec les institutions ou les entreprises concernées.

5.5.4

La transparence qui doit caractériser la prise de décision en matière de sécurité sanitaire, impose une déclaration par chaque expert auprès des autorités sanitaires, des liens qu'il peut avoir avec les organismes, entreprises ou personnes concernées par les expertises.

5.5.5

La Communauté européenne a commencé à définir de telles procédures: la généralisation des procédures de transparence souhaitée par les experts eux-même permet de garantir au mieux l'objectivité des expertises.

5.6.1

Il est des dangers sanitaires nouveaux, comme de l'innovation en général, ils dérangent et remettent en cause des certitudes ou des habitudes.

5.6.2

L'attitude intellectuelle doit être la même, se mettre à «l'écoute des silences».

5.6.3

Quelque soit la qualité du système de vigilance mis en place, la possibilité d'un aveuglement collectif ne peut être ignoré.

5.6.4

Le débat public est une nécessité. Les patients, les médecins extérieurs au cercle d'experts doivent pouvoir faire entendre leur voix, poser les questions qui les tourmentent, donner l'alerte.

5.6.5

Il faut organiser cette expression, pour ne pas s'alarmer inutilement.

5.6.6

Ce «pluralisme sanitaire» indispensable pour multiplier les chances d'éviter de nouvelles tragédies suppose l'évolution des procédures de décision vers plus de transparence. Sous réserve de la protection du secret médical ou du secret industriel, les résultats d'expertise, comme les motifs des décisions sanitaires doivent être rendus publics.

5.7.1

En dépit de sa vulgarisation, la communication en matière de santé publique présente des particularités fondamentales qui se trouvent encore renforcées en matière de sécurité sanitaire.

5.7.2

Communiquer sur ces sujets c'est souvent communiquer sur la maladie ou la mort. Transparence et mesure doivent présider à l'organisation de cette fonction délicate du système de santé.

5.7.3

La transparence est indispensable pour garantir la confiance et éviter l'inquiétude que suscite une information dévoilée dont le sensationnel tient à l'impression du secret qui l'entourait.

5.7.4

Elle s'impose aux autorités et aux institutions sanitaires, comme l'obligation d'information du patient s'impose au médecin. S'agissant des risques que sont la santé de chacun, le «devoir de vérité» s'impose.

5.7.5

Mais cette obligation morale s'accompagne d'un devoir de mesure. Souvent délivrée dans l'urgence, l'information doit être compréhensible et scientifique, et doit se garder du risque de cacophonie, du sensationnel et de l'alarmisme. Elle suppose des règles de travail en commun des médias, des professionnels de santé, des associations de patients et des pouvoirs publics. L'alternative ne se réduit pas à affoler ou à dissimuler.

5.8.1

En matière de santé, l'information est toujours susceptible d'être perçue avec une acuité particulière par les patients.

5.8.2

Il existe une distinction de nature entre l'information conçue pour les médecins et l'information destinée au grand public.

5.8.3

La première bénéficie des pré-requis scientifiques de la population à laquelle elle s'adresse. Celle-ci a ses propres vecteurs: cours, conférences, congrès, organes professionnels et ceux de l'industrie.

5.8.4

La communication destinée au grand public ne peut, quant à elle, sans risque de méprise ou d'affolement, supposer acquises les connaissances médicales nécessaires pour apprécier la portée de l'information diffusée. Elle doit trouver un équilibre entre, d'une part, la nécessité de l'information sur les thérapeutiques nouvelles ou traditionnelles et d'autre part, les risques liés à une mauvaise interprétation de ces informations.

5.8.5

L'information délivrée peut susciter un affolement inutile ou exagéré de la population ou au contraire la naissance d'espoirs thérapeutiques infondés. Elle participe à l'éducation sanitaire de la population qui contribue directement à l'efficacité des politiques en faveur de l'hygiène, de la prévention des risques, de la prise en charge précoce par le système de santé.

5.9.1

En cas d'urgence sanitaire ou de risques graves pour la santé publique, la communication est confrontée à une triple nécessité:

5.9.2

Le rôle de la presse reste, dans tous les cas déterminant, pour la réussite d'une communication de crise. Les médias doivent parfois accepter, le temps que les professionnels de santé aient été pleinement informés, de ne pas diffuser l'information auprès du grand public. Il y a donc là aussi un besoin de former des journalistes spécialisés capables de comprendre et de communiquer correctement sur la sécurité sanitaire.

5.9.3

Il s'agit d'un exercice difficile car par exemple, la quantification des effets indésirables, leur imputation, l'effet des médias sur le taux de notification, l'évaluation générale du risque constituent autant d'analyses lourdes et complexes, alors que l'opinion attend d'être informée sur le champ dans un langage simple et émotionnel.

6.1

En prenant conscience des crises successives qui ont secoué le monde depuis deux décennies (l'explosion du sida, les catastrophes du sang contaminé, la crise de santé publique due au SRAS, à la légionellose, le bio-terrorisme par la menace de l'anthrax), le Comité économique et social européen propose de tenir régulièrement des Congrès européens de santé publique de haut niveau.

6.2

Ces Conférences ont pour objectifs de débattre de mesures collectives à prendre, de donner des informations précises sur ces crises, d'apporter des réponses coordonnées, d'évaluer les menaces de risques de l'extérieur, d'aider aux diagnostics rapides et d'y apporter les réponses adéquates.

6.3

Le Comité économique et social européen préconise de donner dès maintenant au futur Centre européen de veille sanitaire de Stockholm, un mandat étendu et renforcé pour établir des rapports pertinents et permanents en matière de santé publique, et de faire prendre les mesures nécessaires par les pays de l'Union européenne, dans le respect du principe de subsidiarité.

6.4

Le Comité économique et social européen considère qu'il est le lieu privilégié pour la sensibilisation et l'alerte de la Société civile européenne.

6.5

Le Comité économique et social européen demande à ce que la santé publique provoque une attitude active de tous les intervenants: la vision globale des crises de santé publique doit permettre le partage de toutes les expériences à l'heure de la globalisation des crises sanitaires.

6.6

Le Comité économique et social européen considère qu'une grande politique de l'information doit être promue au plan européen, entraînant la formation spécifique de tous les acteurs et de tous les organes de presse qui ont en la matière une responsabilité particulière.

6.7

Le Comité économique et social européen rappelle que ses recommandations sont liées et qu'elles nécessitent une forte volonté des pays de l'Union européenne pour les mettre en œuvre, à savoir:

20.5.2005   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 120/54

1.1

Les raisons de ces évolutions sont multiples et s'entrecroisent entre elles.

1.2

Cela va provoquer nécessairement des problèmes de politique sanitaire, qu'il s'agisse de la qualité ou de l'accessibilité des soins transfrontaliers, des exigences de l'information des patients, des professionnels de santé et des décideurs politiques.

1.3

Ces faits énoncés posent dès maintenant l'obligation d'évaluer les politiques nationales qui doivent prendre en compte toutes ces exigences, au regard des obligations européennes qui, petit à petit, s'additionnent et donnent au citoyen européen de nouveaux droits.

1.4

Cette situation nouvelle éclaire désormais le débat entre les tenants de la thèse qui disent que cette nouvelle liberté va entraîner une déstabilisation pernicieuse des systèmes de soins en place, parce qu'ils considèrent que la limitation de la mobilité des patients permet un plus facile contrôle de ces systèmes, en matière de coût, ou de priorités, alors que les autres tenants sont partisans de la mobilité des patients, qui permet l'interopérabilité des systèmes, l'utilisation des mêmes indicateurs, l'échange des meilleures pratiques et la mise en commun de façon plus intelligente des ressources. L'objectif nécessaire serait sans doute de déployer la deuxième logique en en tirant toutes les conséquences en matière d'harmonisation des systèmes nationaux.

2.1

Dans son avis d'initiative du 16 juillet 2003 (1), le Comité économique et social européen définissait la santé comme «un bien supérieur dans nos sociétés. Ce constat vaut tant au niveau de chaque citoyen, de sa famille, qu'au niveau de chaque état …» et concluait «qu'il entend faire des enjeux de la santé un domaine d'intervention, tout en respectant le cadre politique et juridique communautaire existant».

2.2

Tout au long de cet avis, le Comité économique et social européen développait les arguments et proposait des pistes de travail et des méthodes d'analyse qu'il a retrouvé dans les deux communications récentes proposées par la Commission européenne le 20 avril 2004 au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions.

2.3

Cette communication est rendue nécessaire aussi avec la parution récente du 9 février dernier du projet de directive sur les services. Malheureusement, les volets consacrés aux services sociaux et de santé ont été rédigés de telle manière qu'ils prêtent à interprétation, d'où les réactions négatives suscitées par la directive. Par conséquent, ces parties de la directive requièrent des définitions plus précises, qui tiennent suffisamment compte de la nature spécifique de ces services, qui a trait à la sécurité et à l'égalité de traitement des citoyens.

2.4

La Commission produit également ces deux communications en même temps, parce que depuis l'arrêt Kroll du 28 avril 1998, jusqu'à l'arrêt Leichte du 18 mars 2004, la Cour de justice des Communautés européennes a mis en place toute une série de jurisprudences qui permet désormais aux citoyens de l'Union européenne de se faire soigner dans les autres pays de l'Union européenne, et elle a clarifié les conditions dans lesquelles le remboursement des dépenses de santé pouvait intervenir.

2.5

Au 1er juin 2004, les citoyens européens peuvent attester de leurs droits au moyen de la future Carte européenne d'assurance maladie (2), qui remplace les formulaires papiers E111.

2.6

L'asymétrie des situations et l'environnement de santé des différents pays de l'Union européenne peuvent entraîner de leur part la recherche des systèmes les plus performants pour leur santé, provoquant du coup engorgement ou paralysie des centres de santé de références européens, et le risque d'un dumping des instruments de protections sociales incapables de répondre à des mouvements erratiques de clientèles venues d'ailleurs. Dans cet ordre d'idée, le nouveau règlement 1408/71 peut contribuer à la création de situations nouvelles et difficiles.

2.7

L'enjeu consiste donc à développer une politique européenne qui permette de tendre vers des objectifs les plus positifs, même en modifiant, lorsque cela devient absolument nécessaire, les prérogatives des systèmes de santé nationaux.

2.8

L'analyse attentive de l'avis d'initiative du Comité économique et social européen du 16 juillet 2003 recouvre très largement le processus de réflexion à haut niveau mis en place par la Commission européenne, puisque les contenus des thèmes de ces recommandations sont contenus et analysés dans ce projet d'avis: coopération européenne, information des patients des professionnels et des décideurs politiques, accès aux soins de qualité, conciliation des politiques de santé nationales avec les obligations européennes, etc.

3.1

La Communication sur «la mobilité des patients» présente un ensemble de propositions concrètes, couvrant de nombreux domaines, et permettant d'intégrer l'objectif d'un niveau élevé de protection de la santé humaine, qui est proclamé dans le Traité, dans les politiques communautaires.

3.2

La législation communautaire accorde aux citoyens des droits leur permettant de se faire soigner dans d'autres États membres et d'être remboursés. La jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes, ainsi que la proposition de directive sur les services dans le marché intérieur clarifient en effet les conditions dans lesquelles des soins fournis dans un État membre autre que l'État d'assurance du patient peuvent être remboursés. En pratique toutefois, il n'est pas toujours simple d'exercer ces droits.

3.3

Aussi, apparaît-il nécessaire d'établir une stratégie européenne pour:

3.3.1

Favoriser une coopération européenne permettant une meilleure utilisation des ressources.

3.3.2

Afin d'établir, pour l'achat de soins de santé, un cadre clair et transparent que les organes compétents des États membres pourraient utiliser lors de la conclusion d'accords mutuels, la Commission européenne demandera aux États membres de lui fournir des informations sur les modalités existantes en la matière et présentera des propositions appropriées.

3.3.3

Répondre aux besoins en matière d'informations des patients, des professionnels et des responsables de l'élaboration des politiques.

3.3.4

Renforcer le rôle de l'Union dans la réalisation des objectifs en matière de santé

3.3.5

Développer l'investissement dans la santé et les infrastructures sanitaires pour faire face à l'élargissement.

3.3.5.1

Le processus de réflexion a invité la Commission et les États membres et adhérents à étudier les moyens de faciliter la prise en compte de l'investissement dans la santé, dans le développement des infrastructures sanitaires et des compétences en tant que domaines devant bénéficier en priorité d'une aide dans le cadre des instruments financiers communautaires existants, en particulier dans les régions de l'objectif 1. En fait, l'Union soutient déjà l'investissement dans la santé dans les États membres actuels, lorsque cet aspect a été défini comme prioritaire par les pays et régions concernés. La mise en œuvre de cette recommandation dépend donc de la décision, par les régions et pays concernés, de classer la santé et les infrastructures sanitaires parmi les domaines devant bénéficier en priorité d'une aide communautaire. La Commission collaborera avec les États membres, dans le cadre du groupe à haut niveau sur les services de santé et les soins médicaux et des structures compétentes pour les instruments financiers concernés, pour veiller à ce que l'importance nécessaire soit accordée à la santé lors de l'élaboration des plans généraux. La nécessité d'un investissement européen dans les infrastructures sanitaires devrait également être prise en compte au cours de la mise au point des nouvelles perspectives financières de l'Union à partir de 2006.

4.1

La libre circulation des patients dans les États membres induit plusieurs problématiques dont les conséquences sont à calculer, à évaluer, à analyser et à prendre en compte. Si la première d'entre elles est la connaissance approfondie des différents systèmes de protection sociale en place, elle doit établir dans la meilleure des situations et de façon dynamique, notamment en décrivant les évolutions présentes et à venir, la liste des critères qui ont présidé à sa constitution.

4.2

La prévention constitue sans doute un des objectifs prioritaires, car cette politique peut et doit permettre de réaliser des économies sensibles, et constitue la meilleure approche des politiques de santé: il est simple d'évoquer par exemple les résultats d'une bonne politique de prévention des accidents de la route, de la propagation du sida, ou de l'usage du tabac. La corrélation des préventions dans ces domaines donne des résultats spectaculaires.

4.3

À cette liste certes parcellaire, on peut ajouter les politiques de prévention qui, en ce moment, accaparent l'attention de tous les acteurs, professionnels de santé, médias et décideurs politiques: l'abus de substances (drogues, alcools, médicaments), la promotion de modes de vie sains (exercice physique, alimentation, repos), les accidents du travail, les maladies professionnelles.

4.4

Évaluer ces facteurs de risques individuels, sociaux et familiaux permet de connaître le niveau de mortalité prématuré évitable, et les coûts qui en découlent.

4.5

Le progrès technologique en matière de médicaments ou de techniques d'investigation doit conduire à la substitution effective et réelle des anciennes techniques par les nouvelles.

4.6

Il s'agit surtout d'aboutir à de nouvelles efficiences, en définitive plus économes pour l'ensemble de la société, même si les substitutions nécessaires se heurtent à des freins sociaux, culturels et/ou corporatistes.

4.6.1

Il s'agit là d'appuyer la recherche d'actions plus précises et plus efficaces qui doivent conduire à encourager les initiatives des milieux sociaux-professionnels, pour améliorer les politiques communes de santé.

4.7

Si l'on envisage correctement ces mouvements de patients, l'Union européenne doit pouvoir garantir à ces populations qui se déplacent l'usage de pôles d'excellence sanitaires et hospitaliers, qui ne soient pas concentrés uniquement dans les pays les plus riches qui ont investi énormément dans leur système de soins. L'Union européenne doit aider pour cela à la mise en place d'outils de l'évaluation, de la certification, de l'agrément permettant d'assumer la valorisation de nouvelles technologies et des nouvelles thérapeutiques: l'efficacité des systèmes hospitaliers ou établissements de soins de toute nature doit s'appuyer sur ces procédures d'agrément ou de certification.

4.8

Cette démarche qualité peut permettre à l'Union européenne de repérer à travers son continent ce réseau d'établissements, où résident également les scientifiques et les professionnels de haut niveau si importants pour l'existence de ces centres de référence; et il n'est pas anormal d'espérer que ces centres apparaissent rapidement dans certains pays de l'Union européenne à 25, surtout si l'Union européenne s'engage à imaginer l'outil d'observation d'analyse et d'échanges sur les politiques nationales, respectant les principes fondamentaux de nos traités, notamment celui de la subsidiarité et de la compétence nationale.

4.9

Dans la logique de cette réflexion, il ne faut pas oublier sans doute l'harmonisation des indicateurs de santé publique. Cette harmonisation est utile pour une meilleure connaissance des objectifs de santé que l'Union européenne veut atteindre: les indices pertinents de mortalité, de mortalité évitable, de morbidité, de morbidité évitable, qui n'ont pas forcément la même acception dans tous les États de l'Union européenne.

4.10

Des divergences font apparaître que les résultats obtenus peuvent être améliorés en amenant les soins de santé au même niveau que celui qui existe dans l'état le plus performant. L'un des taux de survie du cancer du poumon à cinq ans n'est pas le même en France ou en Pologne actuellement. Les traitements des maladies sanguines (leucémies) ne donnent pas les mêmes résultats en Angleterre ou en France selon les protocoles utilisés.

4.11

L'information des patients, des professionnels et des décideurs politiques est un objectif fondamental de ces orientations de la Commission européenne.

4.12

Pour les patients, l'éducation à la santé permet d'éclairer les conceptions de la santé que le citoyen européen se fait, notamment en matière d'attente et de comportements. Désormais la santé est perçue comme un bien absolu, un droit et elle constitue en tous les cas un état qui doit être protégé par toutes les autorités compétentes. La satisfaction de cette attente implique une augmentation des ressources affectées aux objectifs de santé, en matière de soins, mais souvent de prévention et d'environnement, afin de ne pas déséquilibrer les systèmes de protection sociale.

4.13

La sécurité sanitaire est devenue un droit et un nouveau pouvoir que s'approprie le citoyen de l'Union européenne (3).

4.14

Les solutions technologiques, le respect de la vie privée, la gestion du dossier médical partagé, la liberté de l'information et la protection des données sont autant d'items à débattre, de manière la plus transparente possible pour permettre la conscientisation de tous les acteurs, et ce débat doit être permanent, car les évolutions sont rapides et les décisions à prendre sont urgentes et/ou difficiles. Chacun de ces éléments constitue autant de points chauds pour les trois acteurs du triangle de la santé.

4.15

La conciliation des objectifs nationaux avec les obligations européennes: l'analyse comparée des systèmes de soins entraîne des considérations stratégiques difficiles, qu'il faut pouvoir utiliser pour soutenir la coopération européenne dans le domaine des soins de santé, et pour suivre l'incidence de l'Union européenne sur les régimes de santé. Il faut par exemple regarder de plus près des thèmes transversaux qui peuvent avoir de lourdes conséquences: bonne pratique et efficacité dans le secteur de la santé, le vieillissement et la santé, la santé dans les nouveaux états membres de l'Union européenne, l'évaluation de l'impact des différents déterminants sur la santé.

4.16

Il est par ailleurs urgent d'explorer les moyens de la sécurité juridique qui permet au droit des patients de bénéficier d'un traitement de haute qualité dans un État de l'Union européenne, qui sur ce point devra faire des propositions adéquates (clarification de l'application des jurisprudences, simplification des règles de coordination des systèmes de sécurité sociale, facilitation de la coopération intra-européenne).

4.17

La nouvelle la plus inattendue mais la plus utile que la Commission émet dans sa communication, est la mobilisation du fonds de cohésion et des fonds structurels de l'Union européenne, cherchant à faciliter les investissements dans le domaine de la santé, le développement d'infrastructures sanitaires et de compétences médicales, destinations, devenues prioritaires, d'intervention pour les instruments financiers communautaires.

4.18

Le Comité économique et social européen est profondément d'accord avec cette décision: un champ nouveau s'ouvre pour le développement et la réussite de l'Union européenne, notamment dans le cadre de la stratégie de Lisbonne.

4.19

Enfin le Comité économique et social européen approuve en principe l'approche de la Commission en matière de professions de santé. L'évolution des systèmes de santé passe par une dynamique des métiers et des compétences. Les soins nécessitent des personnels formés, de haute qualification et la mise en place de formation continue tout au long de la vie.

4.20

Il est de la vocation du Comité économique et social européen de favoriser une prise de conscience de ces enjeux cruciaux que constituent les problèmes de santé pour l'Union européenne, sa cohésion, sa capacité à devenir l'économie de la Connaissance.

4.21

Il faut analyser et anticiper les problèmes pour favoriser une mobilité professionnelle des acteurs, sans déstabiliser les systèmes nationaux. Le Comité économique et social européen sur ce point espère que le projet de directive en cours de vote sur la qualification et la compétence est un document essentiel, utile, et nécessaire pour l'achèvement de ce marché intérieur.

4.22

Les dispositifs prévus sont utiles et bien imaginés. Par ailleurs, le Comité économique et social européen pense qu'il sera également très utile d'harmoniser les codes de conduite de tous les professionnels de la santé et qu'il sera bien accueilli.

4.23

Tout cela est prévu pour anticiper sur les pénuries de professionnels de santé annoncées dans les prochaines années. L'investissement dans les professions de santé est payant, rentable et utile, si l'on veut offrir aux citoyens de l'Union européenne une offre de soins de qualité.

4.23.1

Améliorer la santé et les soins de santé grâce aux technologies d'information et de la communication.

4.24

Le Comité économique et social européen considère que c'est de ce côté que viendront les meilleurs arguments pour mettre en place une réforme des systèmes de santé, et l'amélioration de la qualité au sein de l'Union européenne. Déjà plusieurs éléments sont sur la table.

4.25

D'ores et déjà, des réseaux d'information sont en place, et les associations de patients peuvent constater leur demande récompensée. Cependant, il est nécessaire d'être attentif à la protection du secret professionnel lorsqu'il met en jeu le rapport patient/médecin.

5.1

Dans son avis du 16 juillet 2003, le Comité économique et social européen, après avoir pris conscience de l'importance considérable de ces politiques, faisait des propositions, déjà apparemment relevées par la Commission européenne, puisque les arguments développés par elle sont sous-tendus par un fil conducteur.

5.2

La coopération entre les États membres doit permettre de dégager des objectifs communs permettant de déboucher sur des plans nationaux, et le choix des indicateurs pertinents permettra de suivre attentivement l'évolution des politiques de santé, suivies dans chacun des pays de l'Union européenne.

5.3

Le Comité rappelle qu'un outil devient indispensable: un Observatoire ou une Agence devrait recueillir les observations, les analyses et les échanges sur les politiques de santé nationale, ceci étant tout à fait respectueux des traités en vigueur, ceux de la subsidiarité et de la compétence nationale: processus d'amélioration de la qualité des soins, soucis des autorités publiques et des gestionnaires pour améliorer l'efficacité de tous les établissements de soins, publics ou privés, création de pôles d'excellence et leur mise en réseau à travers l'Union européenne riche ou pauvre.

5.4

Une politique de l'emploi forte et soutenue pour répondre au risque de pénuries prévisibles, sans attendre la demande.

5.5

Le soutien d'une politique d'information en matière de santé en s'appuyant sur les résultats de programmes de santé, en identifiant les besoins d'information des acteurs du système - patients, professionnels, pouvoirs publics -, en tenant compte aussi des sources telles que l'Organisation Mondiale de la Santé et l'Organisation de Coopération et de Développement Économique.

5.6

Le Comité économique et social européen ne peut qu'approuver la volonté de la Commission d'avoir recours à la mise en place d'une Méthode Ouverte de Coordination (avis du Comité économique et social européen juillet 2003), en définissant au préalable très finement son mode opératoire et son cahier des charges, contenant par exemple les items très importants comme:

6.1

Le Comité économique et social européen est très sensible au fait que les trois dernières communications soient le fruit de la réflexion de cinq Directions générales de la Commission européenne concernées.

6.2

C'est la preuve que la Communauté européenne a compris les enjeux de ces politiques de santé, à l'occasion de l'achèvement du marché intérieur et de l'élargissement.

6.3

C'est une des premières fois où cinq Directions Générales de la Commission européenne mettent en commun leur volonté politique, leurs compétences, leurs moyens face à cet objectif: donner aux différents pays de l'Europe, les moyens de mettre en cohérence leur politique de santé et de protection sociale, au bénéfice de tous les citoyens de l'Union européenne.

6.4

Le Comité économique et social européen souhaite de ce fait, la création en son sein d'une Task force, structure légère mais permanente, pour suivre ces politiques et permettre au Comité économique et social européen d'apporter son éclairage, son expertise, son expérience sur ce sujet, sensible et important au cœur de tous les citoyens de l'Union européenne.

20.5.2005   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 120/60

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«Proposition de directive du Conseil relative à une procédure d'admission spécifique des ressortissants de pays tiers aux fins de recherche scientifique»

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«Proposition de recommandation du Conseil visant à faciliter l'admission des ressortissants de pays tiers aux fins de recherche scientifique dans la Communauté européenne»

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«Proposition de recommandation du Conseil visant à faciliter la délivrance par les États membres de visas uniformes de court séjour pour les chercheurs ressortissants de pays tiers se déplaçant aux fins de recherche scientifique dans la Communauté européenne»

1.1

Il s'agit d'une communication relative à la présentation d'une proposition de directive et de deux propositions de recommandation visant à faciliter l'admission des ressortissants de pays tiers aux fins de recherche scientifique dans la Communauté européenne.

1.2

Ces propositions rentrent dans le cadre de l'objectif stratégique que s'est fixé l'Union européenne à Lisbonne de développer la recherche afin de devenir l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde d'ici à 2010. Pour y parvenir, on estime que l'Union européenne aura besoin de 700 000 chercheurs supplémentaires. Un certain nombre de mesures convergentes ont été définies, à savoir: