(1)

Le 24 février 2022, le président de la Fédération de Russie a annoncé une «opération militaire spéciale» en Ukraine et les forces armées russes ont commencé à attaquer l’Ukraine. Cette attaque est une violation flagrante de l’intégrité territoriale, de la souveraineté et de l’indépendance de l’Ukraine. Depuis lors, la guerre d’agression menée contre l’Ukraine n’a cessé de s’intensifier et les activités déstabilisatrices ainsi que les campagnes hybrides menées par la Russie se sont étendues au territoire des États membres de l’Union.

(2)

Outre les effets dévastateurs sur l’économie ukrainienne, la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine et les actions de la Russie contre l’Union ont généré et continuent de générer de graves difficultés économiques en dehors de l’Ukraine. Compte tenu de la proximité de l’Union avec la Russie et l’Ukraine, et compte tenu de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine ainsi que des actions de la Russie contre l’Union, l’économie de l’Union a été touchée et devrait continuer à l’être tant que la Russie persistera dans sa guerre d’agression. En outre, on s’attend à ce que l’économie de l’Union soit touchée encore plus durement si la situation en Ukraine devait se détériorer.

(3)

La guerre d’agression injustifiée et non provoquée menée contre l’Ukraine a heurté l’économie de l’Union, du fait de graves ruptures d’approvisionnement, d’une incertitude accrue, d’une hausse des primes de risque et d’une baisse des investissements et des dépenses de consommation dans l’Union. En conséquence, la croissance annuelle moyenne du PIB pour la période 2022-2023 était inférieure de 1,9 point de pourcentage aux prévisions de l’automne 2021 de la Commission pour l’État membre médian.

(4)

En particulier, l’invasion à grande échelle de l’Ukraine par la Russie en février 2022 a entraîné une forte hausse des prix du pétrole, du gaz et des denrées alimentaires, les marchés s’étant ajustés à la perte ou à la perte potentielle des exportations de deux grands fournisseurs de matières premières. Elle a également eu pour conséquence directe une perturbation des chaînes d’approvisionnement pour les importations de l’Union en provenance d’Ukraine, en particulier de céréales et d’huiles végétales, ainsi que des exportations de l’Union vers l’Ukraine, ce qui a eu des répercussions particulièrement graves sur les secteurs de l’agriculture, de la transformation alimentaire, de la pêche et de l’aquaculture dans l’Union. Certains métaux et matières premières ont commencé à manquer en raison de l’agression militaire et des mesures de rétorsion prises par la Russie, ce qui a augmenté les coûts pour les industries de l’Union.

(5)

Compte tenu des incidences négatives des actions de la Russie sur les marchés de l’énergie, les États membres ont mis en place un soutien pour les ménages et les entreprises. Les mesures budgétaires adoptées par les États membres au cours de la période 2022-2024 pour réduire autant que possible les retombées macroéconomiques et sociales des prix élevés de l’énergie se sont chiffrées à plus de 365 milliards d’euros. Le 17 mars 2023, la Commission a adopté sa communication relative à un encadrement temporaire de crise et de transition pour les mesures d’aide d’État visant à soutenir l’économie à la suite de l’agression de la Russie contre l’Ukraine (1), qui a été suivie, le 4 juillet 2025, d’une communication relative à un encadrement des aides d’État visant à soutenir le pacte pour une industrie propre (encadrement des aides d’État dans le cadre du pacte pour une industrie propre) (2).

(6)

L’agression menée par la Russie contre l’Ukraine et le fait que la Russie utilise les approvisionnements énergétiques comme une arme a ont également exacerbé l’urgence pour l’Union de réduire sa dépendance à l’égard des combustibles fossiles en accélérant le déploiement des énergies renouvelables, la décarbonation de l’industrie et la mise en place de capacités dans des secteurs stratégiques pour la transition vers une économie à zéro émission nette, compte tenu aussi des défis mondiaux qui font peser la menace d’un détournement des investissements dans ces secteurs en faveur de pays tiers hors EEE. À son niveau, l’Union a pris plusieurs mesures pour réagir à la crise énergétique, dont REPowerEU, qui visait à accélérer la transition vers une énergie verte et à accroître l’indépendance énergétique de l’Union. Dans le cadre de REPowerEU, 20 milliards d’euros supplémentaires ont été mis à la disposition des États membres par l’intermédiaire du règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil (3) pour faire face à la crise énergétique résultant de l’incidence de la guerre d’agression menée par la Russie.

(7)

En outre, la Russie a eu une incidence négative sur l’économie et aux entreprises de l’Union en procédant à la saisie, à la confiscation ou à la vente forcée d’actifs économiques en Russie appartenant à des investisseurs de l’Union. Cette incidence négative vient s’ajouter aux paiements et impôts distincts prélevés sur les entités et les investisseurs de l’Union, ainsi qu’aux restrictions importantes à la libre circulation des capitaux, qui génèrent à leur tour des distorsions pour les investissements, et ont un incidence négative sur les entreprises et les marchés. Les risques de nouvelles saisies d’actifs restent élevés, compte tenu de l’exposition actuelle et de l’incapacité des investisseurs de l’Union à quitter le marché russe. Dans ce contexte, le 30 septembre 2025, le président de la Fédération de Russie a signé un décret relatif à la vente accélérée d’actifs après qu’ils aient été saisis.

(8)

Outre la perte de croissance économique et de pouvoir d’achat, les actions de la Russie ont engendré des coûts budgétaires directs considérables pour les États membres. Cela s’est produit à un moment où les finances des États membres se remettent encore de la crise de la COVID-19. Une partie importante du budget de l’Union a également dû être réorientée vers des mesures visant à faire face aux conséquences directes et indirectes de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine.

(9)

Ces différents éléments montrent que la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine a déjà eu, et continue d’avoir, des répercussions directes et indirectes sur l’économie de l’Union et qu’elle a eu une incidence considérable sur la situation budgétaire des États membres. Malgré toutes les mesures prises au niveau de l’Union et des États membres, les effets des perturbations causées par la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine et d’autres actions de la Russie sur le territoire de l’Union ont directement et indirectement affecté les performances économiques de l’Union et ont eu une incidence considérable sur la situation budgétaire des États membres.

(10)

Cette situation d’urgence sans précédent résulte de facteurs extérieurs qui échappent au contrôle des États membres et qui ont de graves incidences sur leur économie. Elle menace de les affecter encore davantage si aucune mesure n’est prise immédiatement pour limiter la capacité de la Russie à intensifier les attaques hybrides sur le territoire de l’Union. Une réaction rapide et coordonnée au niveau de l’Union est donc nécessaire. Il convient qu’une telle action soit menée dans un esprit de solidarité entre les États membres afin d’éviter les répercussions inégales qu’une hausse de la menace russe risque d’avoir sur les États membres, et en particulier sur ceux qui sont les plus proches des frontières de la Russie et de l’Ukraine. Cette réponse est sans préjudice des mesures appropriées adoptées par le Conseil dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune en ce qui concerne les mesures restrictives contre la Russie.

(11)

La nécessité d’une action urgente découle de la récente détérioration marquée de la situation en matière de sécurité en Ukraine et dans les États membres, qui représente une menace réelle pour la stabilité de la situation économique de l’Union et dépend fortement de différents paramètres et de leur évolution dans le temps.

(12)

Compte tenu de l’urgence de la situation susmentionnée, il convient d’interdire temporairement tout transfert direct ou indirect d’avoirs et de réserves de la Banque centrale de Russie, ou de toute personne morale, toute entité ou tout organisme agissant pour le compte ou sur les instructions de la Banque centrale de Russie, tel que le National Wealth Fund russe (fonds souverain russe) (ci-après dénommés «Banque centrale de Russie ou entités liées»), afin de veiller à ce que les avoirs et réserves de la Banque centrale de Russie ou d’entités liées ne soient pas transférés à la Banque centrale de Russie ou aux entités liées, ou à leur profit, et en définitive à la Russie ou à son profit.

(13)

Il convient d’empêcher de toute urgence le transfert de fonds à la Russie afin de limiter les dommages causés à l’économie de l’Union. Les dépenses militaires ont largement stimulé la croissance robuste de la Russie depuis 2022, mais le rythme de l’expansion économique de la Russie a nettement ralenti en 2025. Le ralentissement reflète entre autres les effets négatifs des déséquilibres accumulés, notamment le niveau élevé de l’inflation et des taux d’intérêt. La situation budgétaire de la Russie s’est encore détériorée en 2025, avec la chute des prix du pétrole, l’appréciation du rouble et la nouvelle intensification des sanctions occidentales. Vu la position budgétaire de la Russie, on peut s’attendre à ce que toute ressource supplémentaire qu’elle recevrait soit directement utilisée pour financer sa guerre d’agression injustifiée et non provoquée contre l’Ukraine, avec de lourdes conséquences pour l’Union européenne et ses États membres.

(14)

Cela créerait de graves difficultés pour l’économie de l’Union, et ce pour deux raisons principales.

(15)

Premièrement, le transfert de ressources supplémentaires à la Russie exacerberait le risque d’une escalade des activités belligérantes hybrides ciblées à l’encontre des États membres et sur leur territoire, entraînant des perturbations économiques et des coûts budgétaires et économiques supplémentaires, et renforçant l’incertitude économique. Dans ses conclusions du 26 juin 2025, le Conseil européen a fermement condamné tous les types d’activités hybrides, en particulier la campagne hybride ininterrompue menée par la Russie, y compris le sabotage, les perturbations d’infrastructures critiques, les cyberattaques, les activités de manipulation de l’information et d’ingérence, ainsi que les tentatives visant à saper la démocratie, notamment dans le cadre des processus électoraux. Dans ces conclusions, le Conseil européen a indiqué que l’Union et ses États membres continueraient de renforcer leur résilience, ainsi que de prévenir et décourager les menaces hybrides de la Russie et d’y réagir.

(16)

La Russie a de plus en plus recours à des activités hybrides pour tenter de déstabiliser non seulement l’Ukraine, mais aussi les États membres et l’Union (par exemple au moyen de sabotages, de drones, d’espionnage économique, d’ingérence dans les processus électoraux et de campagnes de désinformation). Dans ce contexte, l’Union et ses États membres et entreprises subissent des coûts directs liés à la lutte contre la campagne hybride de la Russie.

(17)

En l’absence d’une interdiction de transfert des avoirs et des réserves de la Banque centrale de Russie ou d’entités liées, il est probable que ces ressources puissent être utilisées pour soutenir la campagne hybride de la Russie, ce qui renforcerait les difficultés économiques dans l’Union. Par exemple, ces dernières semaines, la Belgique, les Pays-Bas, la Pologne, la Roumanie, le Danemark, l’Estonie, l’Allemagne, la Lituanie et la Lettonie ont fait l’objet de violations de leur espace aérien. Ces incidents forment un schéma et ne sont pas accidentels, et ils risquent d’être exacerbés en cas de transfert d’avoirs et de réserves à la Banque centrale de Russie ou à des entités liées, ou à leur profit, et en définitive à la Russie ou à son profit.

(18)

Deuxièmement, le fait que la Russie dispose de fonds supplémentaires pour mener sa guerre d’agression risque de prolonger et d’aggraver l’incertitude économique et nécessiterait une réponse budgétaire accrue de la part de l’Union et de ses États membres pour soutenir l’Ukraine et l’économie de l’Union.

(19)

Dans ses conclusions du 23 octobre 2025, le Conseil européen reconnaît que la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine et ses répercussions sur la sécurité européenne et mondiale dans un environnement en mutation constituent un défi existentiel pour l’Union. La communication conjointe de la haute représentante et de la Commission intitulée «Préserver la paix — Feuille de route pour la préparation de la défense à l’horizon 2030» (4) indique que l’Ukraine demeure la première ligne de défense de l’Europe et fait partie intégrante de son architecture de défense.

(20)

Dans ce contexte, si la guerre d’agression menée par la Russie devait se poursuivre, on peut s’attendre à ce que les répercussions sur l’économie de l’Union soient encore plus graves dans le cas où l’Ukraine ne serait pas en mesure de soutenir les efforts budgétaires nécessaires à la poursuite de son effort de guerre. Une défaite de l’Ukraine s’accompagnerait également d’un risque accru d’agression, y compris au moyen d’activités hybrides, de la part de la Russie contre un des États membres ou un pays voisin de l’Ukraine, y compris les pays candidats, ce qui aurait des répercussions immédiates directes et indirectes d’une ampleur sans précédent sur la sécurité et la situation économique de l’Union. Une telle situation augmenterait encore le niveau d’incertitude pour les opérateurs économiques. Ces répercussions pourraient être encore plus graves pour les États membres les plus proches des frontières de l’Ukraine, de la Russie et de la Biélorussie. Une analyse économétrique récente de la Commission suggère qu’en raison de la guerre, la croissance du PIB en 2022-2023 était déjà inférieure de 1,4 à 1,8 point de pourcentage dans les États membres voisins des pays en guerre par rapport à la moyenne de l’Union, les pertes ne s’atténuant que légèrement si on prend 2024 en considération.

(21)

En octobre et novembre 2025, les attaques aériennes russes ciblant des réseaux de transport, des zones résidentielles et des infrastructures énergétiques en Ukraine se sont encore intensifiées. La Russie a lancé sept attaques de grande ampleur combinées de missiles et de drones à longue portée, ce qui a provoqué de graves perturbations de la production d’énergie ukrainienne et a nécessité des importations de gaz supplémentaires pour la saison de chauffage. Les attaques les plus dévastatrices ont eu lieu les nuits du 7 novembre, avec plus de 500 drones et missiles, et du 24 novembre, avec 464 drones et 22 missiles. Selon les chiffres présentés par la mission de surveillance des droits de l’homme en Ukraine de l’ONU le 25 novembre 2025, le nombre de victimes civiles dans les grandes villes en 2025 (de janvier à octobre) a augmenté de 26 % par rapport à l’année précédente, le nombre de civils blessés ayant augmenté de 75 % au cours de la même période. Depuis le début de l’invasion à grande échelle par la Russie, au moins 14 534 civils ont été tués, dont 745 enfants, et 38 472 ont été blessés, dont 2 349 enfants.

(22)

De plus, l’agression militaire menée par la Russie contre l’Ukraine a déjà entraîné un déplacement massif de citoyens ukrainiens tant à l’intérieur du pays que dans les pays voisins, accompagné d’un afflux sans précédent de personnes déplacées en provenance d’Ukraine dans l’Union, avec des conséquences humanitaires et économiques majeures pour les États membres. En particulier, l’Union et ses États membres ont dû faire un effort budgétaire important pour accueillir des personnes déplacées en provenance d’Ukraine et continuent de devoir le faire. L’invasion de l’Ukraine par la Russie a poussé des millions de personnes à fuir leur pays pour se mettre en sécurité, la plupart à destination des États membres. À la fin septembre 2025, au total, 4,3 millions de citoyens de pays tiers ayant fui l’Ukraine avaient bénéficié d’une protection temporaire au titre de la directive 2001/55/CE du Conseil (5). Depuis 2022, le coût budgétaire brut pour l’Union lié à l’accueil de personnes déplacées en provenance d’Ukraine est estimé à environ 0,2 % du PIB par an et différentes estimations montrent que les coûts budgétaires finaux que cela a représentés pour les États membres sur la période comprise entre 2022 et 2025 pourraient être supérieurs à 155 milliards d’EUR. Une nouvelle escalade de la guerre d’agression menée par la Russie pourrait entraîner un risque d’afflux soudain et massif de personnes déplacées en provenance d’Ukraine ou de personnes ayant besoin d’une protection internationale.

(23)

En conséquence des actions de la Russie en Ukraine, qui constituent une menace directe pour la sécurité de l’Union, l’Union et ses États membres ont dû accroître considérablement leurs investissements dans les capacités de défense. Depuis le début de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine en février 2022, le ratio des dépenses de défense de l’Union rapportées au PIB a augmenté de 0,25 point de pourcentage, pour atteindre 1,5 % du PIB en 2024 (soit environ 270 milliards d’EUR). Le 28 mai 2025, le Conseil a adopté, en tant que mesure d’urgence, le règlement (UE) 2025/1106 du Conseil (6), qui vise à fournir une assistance financière aux États membres pour leur permettre de soutenir leur préparation industrielle dans le domaine de la défense. Les prévisions de la Commission de l’automne 2025 prévoient une nouvelle hausse des dépenses de défense d’environ 0,5 point de pourcentage d’ici à 2027, pour atteindre 2,0 % du PIB (soit environ 405 milliards d’EUR). En plus de ces conséquences économiques pour l’économie de l’Union causées par la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine, la Russie elle-même, au travers de ses actions, produit des effets économiques directs sur l’économie de l’Union. Cette situation serait brusquement et considérablement aggravée si la Russie avait accès à des fonds supplémentaires en l’absence d’interdiction de transfert.

(24)

Compte tenu de ces différentes considérations, interdire le transfert des avoirs et des réserves de la Banque centrale de Russie ou d’entités liées à la Banque centrale de Russie ou à des entités liées, ou à leur profit, et en définitive à la Russie ou à son profit, est une mesure appropriée pour éviter de nouvelles répercussions d’une ampleur sans précédent sur la situation économique de l’Union dues aux actions de la Russie. Dès lors qu’elle est limitée dans le temps et réversible, cette mesure ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif.

(25)

Il convient également, dans les circonstances actuelles, que les établissements financiers qui détiennent des avoirs et des réserves de la Banque centrale de Russie ou d’entités liées gèrent séparément les réinvestissements des soldes de trésorerie qui se sont accumulés à mesure que les avoirs arrivent à échéance.

(26)

Les mesures spécifiques énoncées dans le présent règlement sont sans préjudice des avoirs de la Banque centrale de Russie, qui consistent en une créance à l’égard des établissements financiers de l’Union faisant l’objet de restrictions en matière de transferts. La propriété de ces avoirs n’est pas affectée par les mesures prévues par le présent règlement. Les soldes de trésorerie qui s’accumulent dans les bilans des établissements financiers détenant des avoirs et des réserves de la Banque centrale de Russie à la suite de l’interdiction des transferts à la Banque centrale de Russie ou à son profit n’appartiennent pas à la Banque centrale de Russie et ne constituent pas des avoirs souverains. L’interdiction des transferts des avoirs et des réserves de la Banque centrale de Russie ou d’entités liées est temporaire et réversible et fait l’objet d’un réexamen périodique.

(27)

Ces mesures supplémentaires créent de nouvelles obligations pour les établissements financiers détenant des avoirs et des réserves de la Banque centrale de Russie ou d’entités liées afin d’atténuer les conséquences économiques pour l’Union de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine. Compte tenu du contexte dans lequel ces mesures sont prises et du fait qu’elles poursuivent un objectif d’ordre public consistant à éviter la détérioration de l’économie de l’Union dans une situation de crise sécuritaire, ces mesures respectent pleinement les libertés et droits fondamentaux reconnus dans la charte des droits fondamentaux, en particulier son article 17, lu conformément à l’article 52, dans la mesure où elles sont justifiées et proportionnées aux objectifs poursuivis.

(28)

Les mesures liées à l’interdiction des transferts des avoirs et réserves de la Banque centrale de Russie ou d’entités liées devraient rester temporaires. Elles devraient être maintenues aussi longtemps que la mise à la disposition de la Russie d’importantes ressources financières et autres pour poursuivre les actions qu’elle mène dans le contexte de sa guerre d’agression contre l’Ukraine pose, ou menace de poser, de graves difficultés économiques au sein de l’Union et des États membres et que persiste le risque de provoquer une nouvelle détérioration grave de la situation économique dans l’Union et dans les États membres. Il est donc approprié de mettre un terme aux mesures prévues par le présent règlement lorsque la Russie cessera sa guerre d’agression contre l’Ukraine, fournira des réparations à celle-ci dans la mesure nécessaire pour permettre une reconstruction sans conséquences économiques et financières pour l’Union et que les actions de la Russie dans le contexte de la guerre d’agression qu’elle mène contre l’Ukraine auront objectivement cessé de présenter un risque sérieux de graves difficultés pour l’économie de l’Union et de ses États membres. À cette fin, le Conseil, sur proposition de la Commission, qui devrait tenir compte du rapport de la Commission établi sur la base du réexamen annuel du présent règlement, devrait modifier le présent règlement, y compris en prévoyant des dispositions appropriées, strictement nécessaires et temporaires en matière de liquidation pour la protection des intérêts légitimes des opérateurs de l’Union et des États membres, dont un calendrier approprié pour l’exécution des obligations à la suite de la levée des mesures. En particulier, afin de garantir la sécurité juridique et une liquidation ordonnée, il convient d’établir des règles relatives au calendrier et aux modalités de remboursement des soldes de trésorerie.

(29)

La nécessité de garantir la stabilité financière de l’Union et de préserver l’importance systémique des dépositaires centraux de titres pour le fonctionnement des marchés de titres devrait être prise en considération dans l’application du présent règlement.

(30)

Compte tenu de l’ampleur de la crise, de ses conséquences sociales, économiques et financières et de la nécessité d’agir le plus rapidement possible, le présent règlement devrait entrer en vigueur de toute urgence le jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne.

(31)

Étant donné que les objectifs du présent règlement ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, mais peuvent l’être mieux au niveau de l’Union, celle-ci peut prendre des mesures, conformément au principe de subsidiarité consacré à l’article 5 du traité sur l’Union européenne. Conformément au principe de proportionnalité tel qu’il est énoncé audit article, le présent règlement n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre ces objectifs,