(1)

Le règlement (UE, Euratom) 2024/2509 du Parlement européen et du Conseil (ci-après le «règlement financier») (1) prévoit la possibilité que l’Union octroie des prêts en s’appuyant sur le budget et fournisse des garanties budgétaires lorsqu’elle estime que ces prêts ou garanties constituent le moyen le plus approprié de réaliser les objectifs de ses politiques et cela conformément aux définitions énoncées dans leurs actes de base respectifs. Les opérations financières de l’Union visant à mettre en œuvre ces instruments sont susceptibles d’entraîner une série de risques financiers (tels que risques de crédit, risques de marché, risques de liquidité, risques opérationnels, risques de réputation et risques de conformité) qui peuvent avoir des conséquences pour le budget de l’Union.

(2)

Les opérations financières de l’Union se sont considérablement développées — en termes de volume et de portée — au cours de la période couverte par l’actuel cadre financier pluriannuel. Il a été largement recouru aux prêts, aux garanties budgétaires et au financement des politiques de l’UE par l’émission de titres de créance afin d’obtenir des fonds pour réagir aux défis émergents et aux crises successives. Compte tenu de ces évolutions, il convient que le cadre de gestion des risques financiers et de conformité de la Commission, élaboré et mis en œuvre pour les opérations d’emprunt, de prêt et de gestion de la dette de l’Union, soit renforcé et que son champ d’application soit également étendu aux risques financiers découlant des opérations de gestion d’actifs et des garanties budgétaires.

(3)

Le rôle du directeur des risques, en vertu de la présente décision, s’inscrit dans le prolongement de l’évolution de la gestion des risques financiers, qui a commencé par la définition du rôle de directeur des risques par la décision d’exécution C(2021) 2502 de la Commission du 14 avril 2021 pour les opérations d’emprunt, de gestion de la dette et de prêt au titre de NextGenerationEU. À la suite de l’introduction de la stratégie de financement diversifiée en tant que méthode d’emprunt générale, la surveillance exercée par le directeur des risques a été étendue à l’ensemble des opérations d’emprunt, de gestion de la dette, de gestion de la liquidité et de prêt par la décision d’exécution (UE, Euratom) 2022/2544 de la Commission (2), qui a été modifiée ultérieurement par la décision d’exécution (UE, Euratom) 2023/2825 de la Commission (3).

(4)

Il convient que les risques financiers découlant de la réalisation des opérations financières de l’Union soient correctement recensés, atténués et gérés et qu’ils fassent l’objet d’une communication appropriée. Le cadre relatif au risque devrait être solide et permettre une surveillance globale, rigoureuse et indépendante des risques financiers découlant de l’ensemble des opérations financières de l’Union. Ce cadre devrait garantir que les opérations financières de l’Union sont menées d’une manière compatible avec les normes les plus rigoureuses en matière d’intégrité et de bonne gestion financière et des risques.

(5)

En renforçant le cadre de gestion des risques financiers et de conformité pour les opérations financières de l’Union, la présente décision met en place une gouvernance spécifique de la Commission, qui recouvre uniquement les risques financiers découlant des opérations financières de l’Union. Les règles prévues par la présente décision devraient compléter le règlement intérieur de la Commission (4) en ce qui concerne les risques financiers découlant des opérations financières de l’Union et visent l’alignement sur les meilleures pratiques et normes en matière de gestion des risques financiers et de conformité mises en œuvre par des institutions homologues effectuant des opérations financières similaires, dans le respect du cadre juridique et institutionnel établi par les traités.

(6)

La décision devrait par conséquent être fondée sur le modèle des «trois lignes de défense». La «première ligne de défense» devrait être constituée des directions générales chargées des opérations financières de l’Union, lesquelles devraient rester responsables de la conception, de la réalisation, de la gestion, de la planification et de l’exécution des opérations qui, conformément au règlement financier, relèvent de leur responsabilité. Le directeur des risques devrait exercer sa fonction de manière indépendante et agir, au niveau institutionnel, en tant que «deuxième ligne de défense», dont la responsabilité première consiste à établir un cadre solide de gestion des risques financiers pour la surveillance des opérations financières de l’Union et à en contrôler la mise en œuvre. La «troisième ligne de défense» devrait être constituée par le service d’audit interne, qui devrait exercer son rôle conformément à l’article 118 du règlement financier.

(7)

Suivant le modèle des trois lignes de défense, il convient que les directions générales chargées des opérations financières de l’Union, agissant en tant que première ligne de défense, mettent en œuvre des processus solides de gestion des risques financiers et veillent au respect de la politique de haut niveau en matière de risques et de conformité et des politiques thématiques en matière de risques et de conformité.

(8)

Le cadre de gestion des risques financiers et de conformité doit être mis en œuvre conjointement avec d’autres actes établissant la gouvernance de la Commission, en particulier les règles internes (5), le règlement intérieur de la Commission, la communication P(2024)5 de la présidente à la Commission du 4 décembre 2024 intitulée «Les méthodes de travail de la Commission européenne» et la communication SEC(2000) 560 de la Commission annonçant la création du service d’audit interne (6). La coopération étroite dès les premiers stades de l’élaboration, conformément aux méthodes de travail de la Commission européenne, devrait également être assurée en ce qui concerne la gestion des risques financiers prévue par la présente décision et, en particulier, devrait associer le directeur des risques.

(9)

Il convient que le directeur des risques et les directions générales chargées des opérations financières de l’Union mettent loyalement en œuvre toutes les mesures au titre de la présente décision, établissent et promeuvent une culture de risque et appliquent les exigences de prudence et le principe de bonne gestion financière dans leur approche des risques financiers découlant des opérations financières de l’Union, tout en veillant à une coopération étroite. Cela impliquerait que les politiques soient élaborées par l’intermédiaire de groupes de travail interservices auxquels participent des représentants des directions générales chargées des opérations financières concernées de l’Union, et que les travaux s’effectuent de manière coordonnée dès le départ. En outre, les travaux sur la gestion des risques financiers menés en vertu de la présente décision devraient tenir compte des évaluations réalisées, des enseignements tirés et de l’expérience acquise par les services lors de la mise en œuvre des programmes et instruments autorisant des garanties budgétaires et des prêts, y compris, le cas échéant, des cadres existants relatifs au risque, des meilleures pratiques du marché et des normes internationales, ainsi que de la réglementation pertinente en matière de gestion des risques financiers et de conformité.

(10)

La présente décision devrait donc étendre le rôle, les responsabilités et les missions du directeur des risques à l’ensemble des opérations financières concernées de l’Union. Le directeur des risques devrait élaborer le cadre de gestion des risques financiers et de conformité pour toutes les opérations financières de l’Union, notamment en accomplissant les missions spécifiques énoncées dans la présente décision, assurer la surveillance des risques financiers et rendre compte à leur sujet. Conformément à la fonction de deuxième ligne de défense, il convient que le directeur des risques continue à agir en toute indépendance par rapport aux directions générales chargées des opérations financières de l’Union, qu’il ne soit pas subordonné sur le plan hiérarchique au directeur général du budget et qu’il soit toujours directement rattaché au membre du collège chargé du budget.

(11)

Conformément à l’indépendance du directeur des risques à l’égard des services de la Commission chargés de la réalisation des opérations financières de l’Union, le poste de directeur des risques devrait être occupé par un cadre supérieur possédant une expérience professionnelle adéquate dans le domaine de la gestion des risques financiers, bénéficiant de l’assistance d’une équipe spécialisée disposant de l’expertise nécessaire. La fonction de directeur des risques ne devrait pas être compatible avec celle d’ordonnateur délégué pour les opérations financières de l’Union ni avec celle de comptable.

(12)

Bien que le directeur des risques ne forme pas un service au sens de l’article 45, paragraphe 1, du règlement intérieur de la Commission, il est essentiel pour l’indépendance de la fonction que celle-ci soit considérée comme équivalente à un service responsable et à un service ayant un intérêt légitime aux fins, respectivement, des articles 55 et 58 du règlement intérieur de la Commission. À cet effet, il y a lieu que le directeur des risques soit notamment le service responsable pour les consultations interservices portant sur la politique de haut niveau en matière de risques et de conformité et sur les politiques thématiques en matière de risques et de conformité. En tant que service ayant un intérêt légitime, le directeur des risques devrait être consulté lors des consultations interservices portant notamment sur les propositions législatives relatives aux programmes ou instruments autorisant des garanties budgétaires et des prêts, ainsi que sur les actes d’exécution des programmes ou instruments autorisant des garanties budgétaires et des prêts et sur les actes concernant les opérations financières de l’Union.

(13)

Il convient que le directeur des risques exécute des missions générales et spécifiques. Le directeur des risques devrait élaborer, en étroite coopération avec les directions générales chargées des opérations financières de l’Union, le cadre régissant la gestion des risques financiers et la conformité pour les différentes catégories d’opérations financières de l’Union, qui est composé de la politique de haut niveau en matière de risques et de conformité et des politiques thématiques en matière de risques et de conformité. Le directeur des risques devrait assurer la surveillance de la mise en œuvre et du respect du cadre en matière de risques et de conformité prévu par la présente décision. La politique de haut niveau en matière de risques et de conformité devrait contenir des lignes directrices relatives aux risques et à la conformité pour la réalisation des opérations financières de l’Union. Ce cadre général devrait définir les objectifs en matière de risques et la gouvernance de la gestion des risques, recenser les principaux risques et établir les principes d’une gestion solide des risques financiers afin de gérer et d’atténuer ces risques.

(14)

Outre ces missions à caractère général, le directeur des risques devrait se voir confier des missions spécifiques liées aux principaux processus de planification concernant les catégories importantes d’opérations financières de l’Union. Il convient que la présente décision établisse une liste non exhaustive des missions spécifiques à accomplir. Celle-ci devrait inclure la formulation d’avis sur le plan de financement pour les opérations d’emprunt et de gestion de la dette, les actes internes et les mesures en vue de la réalisation des opérations d’emprunt, de gestion de la dette, de gestion de la liquidité et de gestion des actifs de l’Union. Par ailleurs, le directeur des risques devrait élaborer, en étroite coopération avec les directions générales chargées des opérations financières de l’Union, des lignes directrices et des outils communs à l’appui des méthodes et des systèmes nécessaires à la gestion efficace des risques et au compte rendu en ce qui concerne les garanties budgétaires et les prêts de l’Union, qu’ils soient provisionnés ou non. Sur la base des informations transmises par les directions générales chargées des opérations financières de l’Union, le directeur des risques devrait également fournir une contribution pertinente sur les risques financiers découlant des opérations financières de l’Union et les passifs éventuels dans les rapports sur ces questions qui sont adoptés par la Commission, en particulier ceux visés à l’article 41, paragraphe 5, et à l’article 256 du règlement financier.

(15)

Il convient que les politiques thématiques en matière de risques et de conformité détaillent la gestion des risques et la conformité en ce qui concerne les risques financiers, tels que les risques de crédit, de marché, de liquidité, de réputation et de conformité et les risques opérationnels découlant des opérations financières de l’Union, conformément aux spécificités de celles-ci au niveau du programme ou de l’instrument. Ces politiques devraient fixer le cadre de l’appétence au risque et définir les méthodologies du risque utilisées en vue d’estimer, de quantifier et d’évaluer les risques financiers pertinents et de rendre compte à leur sujet. En ce qui concerne les garanties budgétaires et les prêts, compte tenu de la nécessité d’évaluer en permanence les risques, il y a lieu, dans le cadre des politiques thématiques en matière de risques et de conformité, de mettre en place des outils spécifiques, de définir des méthodologies du risque, y compris des paramètres de risque, et d’assurer, le cas échéant, la cohérence à l’échelle de la Commission ainsi que de mesurer le niveau des risques financiers à provisionner.

(16)

Les règles et procédures internes, y compris les lignes directrices internes, les orientations techniques et les manuels établis par les directions générales chargées des opérations financières de l’Union, devraient permettre de recenser les risques de manière précoce et précise, de mettre en œuvre des mesures pertinentes d’atténuation et de gestion des risques et de rendre compte de manière fiable et en temps utile au directeur des risques. Afin de garantir une mise en œuvre cohérente de la politique de haut niveau en matière de risques et de conformité et des politiques thématiques en matière de risques et de conformité, les directions générales chargées des opérations financières de l’Union devraient avoir la possibilité de consulter le directeur des risques au sujet de la conformité des règles et procédures internes, y compris des lignes directrices internes, des orientations techniques et des manuels, vis-à-vis de ces politiques.

(17)

Il convient que le directeur des risques conseille, si nécessaire, les directions générales chargées des opérations financières de l’Union au sujet de la mise en œuvre de la politique de haut niveau en matière de risques et de conformité et des politiques thématiques en matière de risques et de conformité, ainsi qu’au sujet de la gestion de risques spécifiques. Les directions générales chargées des opérations financières de l’Union devraient donner suite à ces conseils et fournir des explications concernant les mesures prises.

(18)

Pour permettre au directeur des risques d’assurer un suivi efficace et efficient, il est nécessaire que les différentes directions générales qui travaillent avec des tiers, notamment des partenaires chargés de la mise en œuvre dans le cadre des garanties budgétaires, obtiennent desdits partenaires les informations nécessaires sur les risques financiers liés aux opérations financières de l’Union et transmettent celles-ci, à la demande, au directeur des risques.

(19)

Afin de veiller à ce que tous les acteurs concernés soient systématiquement informés de la gestion des risques financiers des opérations financières de l’Union, il convient de définir des obligations appropriées en matière de communication d’informations pour le directeur des risques. Le directeur des risques devrait notamment rendre régulièrement compte au membre du collège chargé du budget, aux membres du collège compétents pour les opérations financières de l’Union, ainsi qu’au directeur général de la direction générale du budget et aux directeurs généraux compétents pour les opérations financières de l’Union. Le directeur des risques devrait fonder son compte rendu sur les rapports spécifiques aux programmes établis par les directions générales chargées des opérations financières de l’Union. La communication d’informations au sujet des risques financiers et le suivi de ceux-ci devraient permettre le recensement précoce de tout risque financier émergent découlant des opérations financières de l’Union.

(20)

Il convient que le directeur des risques soit assisté par un responsable de la conformité, lequel devrait rendre compte directement au directeur des risques et agir sous l’autorité de celui-ci. Les fonctions de conformité devraient porter notamment sur les questions liées i) au respect des règles et procédures par les services de la Commission et leurs contreparties lors de la mise en place et de l’exécution des opérations financières de l’Union et ii) à la prévention du blanchiment de capitaux, du financement du terrorisme, de l’optimisation fiscale et de la fraude fiscale ou de l’évasion fiscale. Le responsable de la conformité ne devrait pas établir directement des recommandations et des lignes directrices en ce qui concerne les opérations financières de l’Union mises en œuvre dans le cadre de la gestion indirecte, étant donné que ces opérations bénéficient déjà d’un système de contrôle solide et que les règles des entités chargées de l’exécution font l’objet d’une évaluation sur la base des piliers conformément au titre VI du règlement financier.

(21)

Actuellement, trois comités différents coexistent. Premièrement, le comité directeur pour les passifs éventuels a été institué par la décision C(2020) 5154 de la Commission (7) afin d’assurer la coordination et la supervision d’un cadre commun de gestion des risques pour les passifs éventuels. Deuxièmement, le comité de gestion des risques et de la conformité, tel que défini dans la décision d’exécution (UE, Euratom) 2023/2825, assiste le directeur des risques, dans la forme actuelle de la fonction, pour les opérations d’emprunt, de gestion de la dette, de gestion de la liquidité et de prêt. Troisièmement, un comité interne des risques assure la surveillance, au sein de la direction générale du budget, du fonctionnement des opérations de gestion d’actifs et communique les résultats au conseil d’administration des actifs. Afin de créer un cadre intégré de gestion des risques et de la conformité, il y a lieu d’instituer un comité unique de gestion des risques et de la conformité, en remplacement des comités mentionnés plus haut, afin d’assister le directeur des risques en ce qui concerne toutes les opérations financières de l’Union. En conséquence, il convient d’abroger la décision C(2020) 5154 instituant le comité directeur pour les passifs éventuels.

(22)

Le comité de gestion des risques et de la conformité devrait être composé de manière à réunir l’expertise en matière de risques financiers et de gestion budgétaire, ainsi que celle en matière de perspectives stratégiques et opérationnelles et de gestion des risques des directions générales participant à la réalisation des opérations financières de l’Union. Les membres du comité de gestion des risques et de la conformité devraient appartenir à l’encadrement supérieur de la direction générale du budget, du secrétariat général et de chacune des directions générales chargées de la gestion des opérations financières de l’Union.

(23)

Le comité de gestion des risques et de la conformité devrait assister le directeur des risques dans l’exercice de ses fonctions liées à la gestion et à la surveillance des risques financiers ainsi qu’à l’élaboration et à la mise en œuvre du cadre relatif au risque pertinent applicable aux opérations financières de l’Union.

(24)

Il convient que la politique de haut niveau en matière de risques et de conformité et les politiques thématiques en matière de risques et de conformité aux risques soient adoptées par la Commission. En vue de tirer parti de l’expertise du comité de gestion des risques et de la conformité et compte tenu de la nécessité d’associer l’ensemble des services concernés dès les premiers stades de l’élaboration de la politique de haut niveau en matière de risques et de conformité et des politiques thématiques en matière de risques et de conformité, le directeur des risques devrait, préalablement à la consultation interservices, soumettre le projet de politique pour examen au comité de gestion des risques et de la conformité.

(25)

Afin de garantir une transition en douceur par rapport aux trois comités qui constituent la structure actuelle de gouvernance, tous les mécanismes existants pour la gouvernance de la gestion des risques, notamment le comité directeur pour les passifs éventuels, devraient être maintenus jusqu’à la première réunion du comité de gestion des risques et de la conformité prévu par la présente décision. Plusieurs manuels et documents de la direction générale du budget ainsi que des directions générales chargées des opérations financières de l’Union définissent les règles en matière de gestion des risques financiers applicables aux opérations de gestion d’actifs et aux garanties budgétaires, y compris les cadres de gestion des risques qui s’appliquent aux programmes ou instruments autorisant des garanties budgétaires déjà adoptés à la date d’entrée en vigueur de la présente décision. Dans le domaine des emprunts et des prêts, une politique de haut niveau en matière de risques et de conformité et plusieurs politiques thématiques de soutien ont été adoptées par le commissaire chargé du budget. Ces documents, qui constituent le fondement de l’exécution des opérations financières actuelles, devraient rester en vigueur dans l’attente de leur examen par le directeur des risques et jusqu’à ce qu’ils soient remplacés par la politique de haut niveau en matière de risques et de conformité et les politiques thématiques en matière de risques et de conformité adoptées conformément à la présente décision. Afin de tenir compte des exigences de sécurité juridique et des attentes légitimes des partenaires chargés de la mise en œuvre et des contreparties mettant en œuvre des accords de garantie déjà conclus, il est nécessaire de prévoir que les décisions approuvant la politique de haut niveau en matière de risques et de conformité et les politiques thématiques en matière de risques et de conformité contiennent des dispositions transitoires. Ces dispositions transitoires devraient garantir que les risques sont gérés conformément à l’appétence au risque telle que définie pour les programmes ou instruments autorisant des garanties budgétaires adoptés avant l’entrée en vigueur de la présente décision. Lorsqu’ils élaborent et mettent en œuvre les méthodes convenues de mesure des risques en ce qui concerne les garanties budgétaires et les programmes de prêts établis avant l’entrée en vigueur de la présente décision, le directeur des risques et les directions générales chargées des opérations financières de l’Union devraient respecter l’appétence au risque ainsi que les résultats du programme ou de l’instrument autorisant la garantie budgétaire ou le prêt et les mesures d’exécution pertinentes. Ces dispositions devraient également s’appliquer à tout accord de garantie signé, ainsi qu’aux accords qui doivent encore être signés sur la base de programmes ou d’instruments autorisant une garantie budgétaire déjà adoptés à la date d’entrée en vigueur de la présente décision,