(1)

Le règlement (UE, Euratom) 2022/2434 du Parlement européen et du Conseil (2) a introduit la stratégie de financement diversifiée en tant que méthode de financement unique pour la mise en œuvre des opérations d’emprunt et de gestion de la dette menées par la Commission, dans le règlement (UE, Euratom) 2018/1046. La stratégie de financement diversifiée s’applique, sauf dans des cas dûment justifiés, aux programmes d’assistance financière pour lesquels les actes de base sont entrés en vigueur le 9 novembre 2022 ou à une date ultérieure.

(2)

La Commission devrait prendre les dispositions nécessaires aux fins de la mise en œuvre de la stratégie de financement diversifiée. L’application de la stratégie de financement diversifiée nécessite l’adoption d’un ensemble de règles visant à déterminer la répartition des coûts respectifs entre les programmes d’assistance financière pertinents, de sorte que tous les frais exposés par l’Union en relation avec une assistance financière soient supportés par le bénéficiaire du produit d’emprunt.

(3)

La méthode de répartition des coûts liés à la mise en œuvre de la stratégie de financement diversifiée de NextGenerationEU a été établie [pour la première fois] par la décision d’exécution (UE) 2021/1095 de la Commission (3). La décision d’exécution (UE, Euratom) 2022/2545 de la Commission (4) a étendu ce dispositif à toutes les opérations d’emprunt et de gestion de la dette menées dans le cadre de la stratégie de financement diversifiée prévue par l’article 220 bis du règlement (UE, Euratom) 2018/1046 au moyen d’ajustements ciblés de la méthode de répartition des coûts.

(4)

L’obligation de couvrir les frais en relation avec une assistance financière devrait rester à la charge des bénéficiaires de l’assistance financière, conformément à l’article 220, paragraphe 5, point e), du règlement (UE, Euratom) 2018/1046 et aux principes budgétaires de bonne gestion financière et d’équilibre. Il convient que tous les coûts soient imputés aux bénéficiaires sur la base d’une méthode unique de répartition des coûts qui garantisse une répartition transparente et proportionnelle des coûts.

(5)

La méthode de répartition des coûts devrait garantir l’absence de subvention croisée des coûts d’une catégorie de bénéficiaires par une autre. Les coûts des prêts devraient être entièrement imputés aux bénéficiaires des prêts, et, le cas échéant, les coûts des aides non remboursables au budget général de l’Union, sur la base des coûts réels encourus pour la levée des fonds et le décaissement de la part respective de ces fonds aux différents bénéficiaires. La méthode devrait couvrir tous les coûts encourus par l’Union en raison d’opérations d’emprunt et de gestion de la dette, y compris l’ensemble des coûts administratifs, et permettre le calcul de différentes catégories de coûts pour chaque décaissement.

(6)

Afin de garantir un traitement équitable et égal entre les bénéficiaires, il convient de mettre en œuvre une méthode commune et harmonisée concernant les coûts, applicable à tous les types de décaissements, à savoir ceux remboursés par le budget général de l’Union et ceux remboursés par les bénéficiaires. Les coûts devraient être imputés aux bénéficiaires sur la base de la part de fonds reçus.

(7)

Cette méthode de répartition des coûts devrait faire la distinction entre trois catégories de coûts: le coût du financement, les coûts de gestion des liquidités et les coûts administratifs. Le coût du financement découle du taux d’intérêt et des autres charges que la Commission doit payer sur les différents instruments émis pour financer les décaissements en question. Les coûts de gestion des liquidités correspondent aux coûts encourus en raison des montants émis et détenus temporairement sur des comptes de liquidités en tant que réserves pour honorer les paiements à venir. Ces frais opérationnels continus sont une caractéristique essentielle de la stratégie de financement diversifiée et devraient être répartis équitablement entre tous les bénéficiaires. La troisième catégorie de coûts est composée des coûts administratifs liés au maintien des capacités techniques et opérationnelles nécessaires à la mise en œuvre d’une stratégie de financement diversifiée et qui résultent directement de la mise en œuvre de cette stratégie.

(8)

Si les programmes d’assistance financière, financés dans le cadre de la stratégie de financement diversifiée, présentent une durée et une structure différentes de celles de NextGenerationEU et des prêts accordés au titre du règlement (UE) 2022/2463 du Parlement européen et du Conseil (5), il convient de prévoir une flexibilité supplémentaire par la modification de la méthode de répartition des coûts. La décision d’exécution (UE, Euratom) 2022/2545 prévoit que l’adéquation de la méthode de répartition des coûts de NextGenerationEU doit être réexaminée en cas d’adoption de nouveaux programmes d’assistance financière présentant une durée et une structure différentes.

(9)

Afin d’offrir la flexibilité souhaitée, la méthode de répartition des coûts devrait inclure la notion de compartiments de programme pour organiser et contrôler la répartition des décaissements et des instruments de financement connexes par programme. Cette notion permettrait d’attribuer des instruments de financement à des caractéristiques financières spécifiques à chaque programme et de prévoir une gestion sur mesure du passif grâce à un choix d’échéances adapté. L’introduction de compartiments de programme permettrait d’éviter les subventions croisées entre les coûts d’un programme et d’un autre.

(10)

Cette démarche devrait également être conforme au cadre du système de gouvernance établi par la décision d’exécution (UE, Euratom) 2023/2825 de la Commission (6), qui prévoit que l’attribution d’instruments de financement aux différents programmes doit être déterminée en tenant compte des objectifs d’échéance respectifs et des contraintes spécifiques des différents programmes.

(11)

L’objectif relatif à l’échéance moyenne et les montants provisoires des opérations de financement devraient être indiqués par programme au moyen de décisions relatives au plan de financement adoptées en vertu de l’article 4 de la décision d’exécution (UE, Euratom) 2023/2825. Les objectifs fixés par programme, dans les limites globales fixées par la décision d’emprunt annuelle, donnent une orientation non contraignante quant aux niveaux à atteindre à la fin de la période de financement, dans l’hypothèse où les besoins de financement restent inchangés. Au cours de la période de constitution d’un programme ou d’un compartiment temporel, l’échéance moyenne pondérée des instruments de financement par programme peut différer de l’objectif de fin de période. La Commission devrait allouer des instruments de financement aux différents compartiments au cours des semestres pertinents, en tenant compte des opérations d’emprunt encore prévues pour le reste de la période de financement. Ce faisant, la Commission devrait veiller, au mieux de ses possibilités, à la réalisation équitable des différents objectifs relatifs à l’échéance moyenne pour chaque programme d’assistance financière relevant du champ d’application de l’article 220 bis du règlement (UE, Euratom) 2018/1046 et chaque soutien non remboursable au titre de l’article 5, paragraphe 1, de la décision (UE, Euratom) 2020/2053 (7), et cela sur l’ensemble de la période de financement. Lorsqu’elle exécute des opérations d’emprunt, la Commission devrait accorder la priorité à la réalisation des conditions les plus avantageuses et considérer comme un objectif secondaire la réalisation équitable des objectifs relatifs à l’échéance moyenne dans les différents compartiments de programme au niveau de la répartition. La Commission devrait mettre à jour et contrôler régulièrement la réalisation de ces objectifs.

(12)

Un compartiment de programme devrait être créé dès l’entrée en vigueur de tout nouveau programme d’assistance financière qui doit être financé par des opérations mises en œuvre dans le cadre de la stratégie de financement diversifiée. Les compartiments de programme devraient être réservés soit à un seul bénéficiaire soit à plusieurs bénéficiaires, selon que l’acte de base d’un programme autorise un ou plusieurs bénéficiaires de l’assistance financière.

(13)

En ce qui concerne les programmes qui permettent l’octroi d’une assistance financière à plus d’un bénéficiaire, les décaissements et les instruments de financement connexes au sein du compartiment de programme spécifique devraient être subdivisés en compartiments temporels afin que le coût du financement imputé au décaissement du bénéficiaire soit étroitement lié aux taux prévalant sur le marché au moment du décaissement. Le coût du financement est stabilisé à la clôture du compartiment temporel.

(14)

Il n’est pas nécessaire qu’un compartiment de programme lié à un programme d’assistance financière destiné à un bénéficiaire unique soit subdivisé en compartiments temporels étant donné que tous les coûts sont encourus par le même bénéficiaire.

(15)

L’ajout de compartiments de programme au titre de la présente décision ne devrait pas avoir d’incidence sur la répartition des coûts existante pour aucun des programmes auxquels la méthode de répartition des coûts existante s’applique déjà. À cette fin, les décaissements effectués avant l’entrée en vigueur de la présente décision, au titre de NextGenerationEU, du règlement (UE) 2022/2463 et de tout autre programme CAM en vigueur avant l’entrée en vigueur de la présente décision, ainsi que les instruments de financement déjà répartis entre les compartiments temporels existants en vertu de la décision d’exécution (UE, Euratom) 2022/2545 devraient être regroupés dans un compartiment de programme spécifique hérité et doté de compartiments temporels. Un tel compartiment de programme hérité devrait inclure tous les compartiments temporels déjà établis pour le financement des programmes pertinents ainsi que tous les décaissements futurs et les instruments de financement connexes relatifs à ces programmes. Ainsi, la répartition des coûts encourus par la Commission sur la base de la méthode de répartition existante ne sera pas modifiée par la nouvelle approche.

(16)

Le coût du financement résultant des opérations d’emprunt devrait être calculé à partir des coûts découlant de toutes les opérations d’emprunt au sein d’un compartiment de programme et, dans le cas d’un programme multibénéficiaires, de tout compartiment temporel correspondant. Les bénéficiaires de prêts ou, pour les recettes affectées externes visées à l’article 3, paragraphe 1, du règlement (UE) 2020/2094 du Conseil (8), le budget général de l’Union devraient supporter les coûts de manière égale lorsqu’ils sont répartis entre les bénéficiaires d’un même compartiment. Cette méthode, par laquelle les coûts sont déterminés pour la durée d’un programme ou d’un compartiment temporel, permet d’éviter la dimension arbitraire ponctuelle qui caractérise la méthode d’adossement traditionnellement employée, en vertu de laquelle les coûts applicables à un bénéficiaire donné résultaient des conditions qui pouvaient être obtenues le jour même de l’emprunt.

(17)

Un compartiment de programme devrait être actif pendant toute la période au cours de laquelle les décaissements d’un programme spécifique sont effectués. Dans un compartiment de programme multibénéficiaires, il ne devrait y avoir qu’un seul compartiment temporel actif à tout moment. En règle générale, les compartiments temporels, lorsqu’ils sont établis, devraient couvrir un semestre à compter du 1er janvier ou du 1er juillet. En ce qui concerne le compartiment de programme hérité, le premier compartiment temporel devrait couvrir la période allant du 1er juin 2021 au 31 décembre 2021, ce qui correspond au calendrier du lancement des opérations de financement au titre de NextGenerationEU. En règle générale, le premier compartiment temporel d’un programme donné devrait être créé pendant la période au cours de laquelle le premier décaissement est effectué. Tout compartiment de programme ou compartiment temporel devrait rester actif jusqu’à ce que le montant du financement à long terme qui lui est alloué corresponde au montant des décaissements. Toutefois, en cas de décalage à la fin du semestre, un compartiment temporel devrait rester actif jusqu’à ce que le montant des décaissements corresponde au montant du financement à long terme. Dans ce cas, il devrait être possible de continuer temporairement à affecter des décaissements au compartiment temporel actif, tout en affectant simultanément des instruments de financement au compartiment temporel suivant.

(18)

Bien que le coût du financement puisse varier pendant la période au cours de laquelle un compartiment de programme ou, le cas échéant, un compartiment temporel est actif en raison de différences dans les conditions de financement indépendantes de la volonté de la Commission, la Commission devrait gérer les opérations d’emprunt et de gestion de la dette de manière que chaque compartiment de programme et, le cas échéant, chaque compartiment temporel atteigne son objectif d’échéance dans une mesure comparable, tout en donnant toujours la priorité à la réalisation des conditions les plus avantageuses pour l’ensemble des programmes.

(19)

La stratégie de financement de la Commission permet une meilleure gestion du risque de taux d’intérêt et des autres risques financiers. Tandis que l’on prévoit que les taux d’intérêt appliqués aux bénéficiaires de prêts devraient rester stables, un nouveau calcul périodique et marginal des taux pourrait se révéler nécessaire lorsque les instruments de financement à long terme arrivés à échéance devront être remplacés. Si cela est justifié, la Commission renforcera sa capacité à utiliser des produits dérivés tels que les contrats d’échange pour gérer d’éventuels risques résiduels de taux d’intérêt et offrir aux bénéficiaires la possibilité de contracter des prêts à taux fixe. Les coûts de cette facilité à taux fixe devraient être entièrement et exclusivement supportés par le bénéficiaire qui fait usage de cette possibilité.

(20)

Les montants des décaissements au sein d’un compartiment de programme ou, le cas échéant, au sein d’un compartiment temporel devraient être égaux au montant des instruments de financement à long terme affectés à ce compartiment de programme ou à ce compartiment temporel spécifique. Dans la plupart des cas, pour les compartiments de programmes multibénéficiaires, le décaissement des fonds devrait avoir lieu dans le même compartiment temporel que celui des instruments de financement à long terme émis pour lever ces fonds, et devrait être affecté à ce même compartiment. Toutefois, des retards imprévus dans le décaissement pourraient entraîner des situations dans lesquelles les fonds du financement à long terme auront certes été levés, mais ne pourront pas être décaissés comme prévu initialement. Cette possibilité devrait être prise en considération dans la répartition des décaissements entre les différents compartiments temporels.

(21)

Il y a lieu de prévoir également la possibilité d’anticiper, au cours du compartiment temporel précédent, les besoins de décaissement qui pourraient s’imposer au début du compartiment temporel suivant. Afin de faire face à de telles situations et de garantir un financement à des conditions avantageuses, il devrait être possible d’affecter des instruments de financement à long terme au compartiment temporel suivant.

(22)

La capacité de gérer les liquidités des opérations de financement en accédant à des emprunts à court terme et en détenant des liquidités à des fins prudentielles est une caractéristique essentielle et déterminante de la stratégie de financement diversifiée. Cette gestion des liquidités devrait permettre à la Commission de répondre à tous les besoins de paiement et d’adapter l’émission aux conditions du marché. Il convient d’établir des méthodes de calcul des coûts liés à la gestion de la liquidité visée aux articles 6 et 8 de la décision d’exécution (UE, Euratom) 2023/2825. Ces méthodes devraient porter aussi sur les coûts découlant de l’émission d’instruments de financement à court terme, la détention temporaire de fonds sur un compte de liquidités afin de garantir la capacité d’effectuer tous les paiements sur demande et la gestion du risque de taux d’intérêt et d’autres risques financiers. Les coûts encourus en raison d’un rachat et/ou de la détention de ses propres obligations aux fins de la gestion des liquidités devraient également être considérés comme des coûts de gestion des liquidités. La présente décision devrait établir une base pour le calcul de ces coûts de liquidité et leur imputation, sur une base juste et équitable, dans le courant de l’année en question, à tous les bénéficiaires concernés des fonds.

(23)

Les opérations de gestion de la liquidité devraient contribuer à réduire au minimum les coûts de gestion de la liquidité qui peuvent être encourus lorsque des liquidités sont détenues à des fins prudentielles. Le retour sur investissement des détentions de liquidités, résultant d’opérations garanties ou non garanties sur le marché secondaire, devrait comprendre les intérêts journaliers liés à chaque opération et des frais potentiels de négociation ou un agio/disagio potentiel. Le retour sur investissement de ces opérations devrait correspondre à la somme des coûts d’émission et de détention de ces liquidités et tout retour sur investissement de ces liquidités devrait être imputé trimestriellement à l’encours des décaissements sur une base proportionnelle.

(24)

Des décaissements supérieurs au montant des instruments de financement à long terme affectés au compartiment de programme pertinent ou, le cas échéant, au compartiment temporel, ou des intérêts plus élevés, pourraient entraîner un déficit de liquidités au sein de ce compartiment. Des décaissements inférieurs au montant des instruments de financement à long terme affectés au compartiment de programme pertinent ou, le cas échéant, au compartiment temporel, ou des remboursements, pourraient donner lieu à un excédent de liquidités. La compensation de ces excédents ou déficits de liquidités est une exigence inévitable de la mise en œuvre de la stratégie de financement diversifiée. Ces coûts ne devraient pas être imputés aux différents compartiments, mais devraient être isolés et gérés en tant que frais distincts de gestion des liquidités. La présente décision devrait établir un mécanisme permettant de distinguer les coûts découlant des déficits ou des excédents de liquidités afin de permettre leur absorption par le programme de financement général sous la forme de coûts de gestion des liquidités. La Commission devrait utiliser le compartiment de gestion des liquidités pour ramener tout solde positif ou négatif dans les compartiments de programme à bénéficiaire unique ou dans les compartiments temporels multibénéficiaires au montant total des décaissements.

(25)

La mise en œuvre de la stratégie de financement diversifiée nécessite l’acquisition de nouvelles capacités indispensables pour obtenir l’accès le plus avantageux possible aux marchés des capitaux et assurer le maintien de cette infrastructure de manière continue et efficace. Cela inclut les coûts nécessaires à la tenue de comptes de liquidités, à l’acquisition de capacités pour la conduite d’adjudications d’obligations et de titres de créance à court terme de l’Union et à la mise en place de nouvelles capacités internes de traitement des données. Les coûts qui résultent directement de la mise en œuvre des opérations d’emprunt et de décaissement devraient être traités comme des frais généraux distinguant les coûts liés à la mise en place et au maintien des infrastructures d’emprunt et de paiement. Ces coûts devraient être pris en compte par le coût du service pour les frais généraux administratifs.

(26)

Le coût du service pour les frais généraux administratifs combine tous les coûts administratifs directement liés à la mise en œuvre de la stratégie de financement diversifiée. Ces coûts doivent prendre la forme de coûts de mise en place, liés à des coûts ponctuels de renforcement des capacités opérationnelles, ou de coûts récurrents, qui sont des coûts inévitables directement imputables aux opérations d’emprunt et de gestion de la dette dans le cadre de la stratégie de financement diversifiée et qui sont exposés au fil du temps. Alors que les coûts récurrents constituent les coûts annuels réguliers imputés aux décaissements effectués au cours d’une année donnée, les coûts de mise en place devraient être imputés en tant que charges uniques.

(27)

Les coûts liés à la mise en place et au renforcement des capacités de ces opérations sont engagés depuis 2021 et ont déjà été imputés aux bénéficiaires des programmes de soutien financier de NextGenerationEU, par l’intermédiaire de coûts de mise en place spécifiques. Par conséquent, les bénéficiaires d’autres programmes d’assistance financière relevant du champ d’application de l’article 220 bis du règlement (UE, Euratom) 2018/1046 ne devraient pas supporter les coûts liés à ce précédent renforcement de capacités, mais uniquement les dépenses futures liées au maintien de cette infrastructure ou à son futur développement. La part des coûts administratifs des programmes d’assistance financière relevant du champ d’application de l’article 220 bis du règlement (UE, Euratom) 2018/1046, autres que NextGenerationEU, devrait être déterminée par la part du programme dans les fonds levés au moyen de la stratégie de financement diversifiée durant l’année au cours de laquelle les coûts administratifs correspondants ont été encourus.

(28)

Les coûts administratifs inclus dans le coût du service pour les frais généraux administratifs devraient être limités à une liste exhaustive de coûts éligibles directement liés à la stratégie de financement diversifiée. Les frais de contrat liés au recrutement de consultants externes font partie de la liste des dépenses administratives éligibles à la suite d’accords conclus dans le cadre du budget annuel pour 2023. L’extension de la liste des dépenses administratives éligibles a été communiquée aux autorités des États membres avant l’adoption de la présente décision. Le coût total du service pour les frais généraux administratifs représente une toute petite part des coûts totaux des opérations menées dans le cadre de la stratégie de financement diversifiée.

(29)

Le processus de facturation ex post est conçu de manière que les coûts soient recouverts au cours de l’année suivante, et aussi longtemps que les opérations d’emprunt, de gestion de la dette et de paiement menées dans le cadre de la stratégie de financement diversifiée engendrent des coûts.

(30)

À titre exceptionnel, l’Union peut devoir supporter la charge d’intérêts et les frais administratifs liés aux emprunts et prêts, tels que les prêts d’assistance financière accordés à l’Ukraine au titre du règlement (UE) 2022/2463 et du règlement (UE) 2024/792 du Parlement européen et du Conseil (9). En vertu du règlement (UE) 2022/2463, les ressources nécessaires doivent être fournies par des contributions des États membres conformément à l’article 5, paragraphe 1, dudit règlement, dans la mesure où ces coûts ne sont pas couverts par d’autres moyens. Dans un tel cas, les factures des coûts devraient être harmonisées avec les factures des coûts concernant les décaissements en tant que recettes affectées externes au titre de l’article 3, paragraphe 1, du règlement (UE) 2020/2094 et être regroupées par trimestre.

(31)

La Commission devrait publier un avis de confirmation pour chaque décaissement, y compris les décaissements d’un soutien non remboursable au sens de l’article 2, paragraphe 2, points a) et c), du règlement (UE) 2020/2094, d’un soutien remboursable aux États membres au sens de l’article 2, paragraphe 2, point b), de ce même règlement, et de prêts accordés à un État membre ou pays tiers au titre des programmes d’assistance financière relevant du champ d’application de l’article 220 bis du règlement (UE, Euratom) 2018/1046.

(32)

Les prêts financés dans le cadre de la stratégie de financement diversifiée devraient être mis en œuvre selon des modalités financières harmonisées (profil d’échéance et de remboursement) pour chaque décaissement relevant du même programme d’assistance, sous réserve de leur compatibilité avec la stratégie de financement diversifiée. En ce qui concerne le soutien non remboursable, l’avis de confirmation devrait constituer le principal élément permettant de déterminer ces modalités financières pour le budget général de l’Union. L’avis de confirmation vise à déterminer la créance sur la base de ses modalités financières. Ces modalités devraient inclure la date de décaissement, le montant du soutien financier, la date de paiement du coût de financement et la date d’échéance. L’avis de confirmation constitue la base essentielle de la planification budgétaire, des circuits financiers et de la comptabilisation des soutiens non remboursables de l’UE.

(33)

Les accords de prêt devraient faire référence à la présente décision en ce qui concerne la méthode de calcul et d’imputation des coûts des prêts.

(34)

La présente décision devrait s’appliquer à toutes les opérations d’emprunt et à tous les décaissements au titre du programme NextGenerationEU, y compris ceux qui ont eu lieu avant son entrée en vigueur,

(35)

Compte tenu de la nécessité urgente, parmi d’autres priorités stratégiques, d’apporter une aide financière à l’Ukraine en juillet 2024 au titre de la facilité pour l’Ukraine de la manière la plus appropriée et la plus avantageuse, la présente décision devrait entrer en vigueur d’urgence,