25.9.2015   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

L 250/1

(1)

Le 19 novembre 2009, la Commission a autorisé deux mesures de recapitalisation en faveur de la Banque hypothécaire et foncière de Lettonie (2) (en anglais, The Mortgage and Land Bank of Latvia, ci-après «MLB» ou la «banque») pour un montant total de 72,79 millions de LVL ([102,5-103,6] millions d'EUR), accordées à la banque en janvier et en novembre 2009 (3), respectivement (ci-après la «décision de novembre 2009»).

(2)

Le 1er avril 2010, les autorités lettones ont notifié une nouvelle recapitalisation d'un montant de 70,2 millions de LVL (100 millions d'EUR), qui avait été mise en œuvre le 23 mars 2010. Cette notification a été enregistrée le 6 avril 2010. Les autorités lettones ont communiqué des informations complémentaires à la Commission entre mai 2010 et janvier 2012 (4).

(3)

Le 26 janvier 2012, la Commission a décidé (5) d'autoriser à titre temporaire la mesure de recapitalisation d'un montant de 70,2 millions de LVL accordée le 23 mars 2010, une mesure de recapitalisation d'un montant de 50 millions de LVL accordée à la banque fin 2011 (sous la forme d'une aide de trésorerie devant être convertie en capital), une facilité de trésorerie de réserve d'un montant maximal de 250 millions de LVL consentie à la banque, des garanties en faveur des créanciers internationaux de l'activité «banque commerciale» de MLB jusqu'à hauteur de 32 millions de LVL, ainsi que des aides de trésorerie d'un montant maximal de 60 millions d'EUR en vue de la liquidation solvable des actifs toxiques de HipoNIA, une société de gestion d'actifs appartenant à MLB et financée par celle-ci. La Commission a également décidé le même jour d'ouvrir la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (ci-après le «traité») concernant les mesures précitées afin de déterminer si celles-ci étaient nécessaires aux fins de la restructuration de l'activité «banque commerciale» de MLB (ci-après les «mesures de restructuration») et avaient conféré un avantage à l'activité «banque de développement» de cette dernière, ainsi que concernant le plan de transformation de MLB (6) (ci-après la «décision d'ouvrir la procédure»). La Commission doutait de la compatibilité des mesures de restructuration avec le marché intérieur à la lumière de la communication de la Commission sur le retour à la viabilité et l'appréciation des mesures de restructuration prises dans le secteur financier dans le contexte de la crise actuelle, conformément aux règles relatives aux aides d'État (7) (ci-après la «communication sur la restructuration»).

(4)

La Commission a invité les parties intéressées à lui faire part de leurs observations sur les mesures de restructuration. Aucune d'elles ne s'est cependant exprimée à ce propos.

(5)

Le 22 mars 2012, une réunion s'est tenue entre les autorités lettones et la Commission.

(6)

Le 5 avril 2012, la Lettonie a formulé des observations sur la décision d'ouvrir la procédure.

(7)

Entre mai 2012 et juin 2013, la Lettonie et la Commission ont échangé des informations de manière régulière. La Lettonie a tenu la Commission informée de l'état d'avancement du processus de privatisation de l'activité commerciale de la banque en lui communiquant à plusieurs reprises des informations.

(8)

Le 23 mai 2013, la Commission a demandé des informations complémentaires. Par lettre du 3 juin 2013, la Lettonie a répondu à la demande de renseignements, à l'exception des questions portant sur le segment «développement» de la banque. La Lettonie a fourni simultanément différents documents, dont une mise à jour concernant la vente de l'activité commerciale de MLB.

(9)

Le 21 juin 2013, les autorités lettones ont informé la Commission qu'elles acceptaient, à titre exceptionnel, que la présente décision soit adoptée en anglais.

(10)

Le 28 juin 2013, la Lettonie a informé la Commission qu'elle avait en réalité octroyé un prêt de 70,98 millions de LVL à HipoNIA et qu'elle avait de ce fait dépassé de 11 millions de LVL environ le montant de la mesure autorisée à titre temporaire dans la décision d'ouvrir la procédure.

(11)

Le 19 mars 1993, MLB a été constituée par le gouvernement letton en tant que banque d'État. Le ministère des finances de la République de Lettonie détient 100 % des actions de la banque.

(12)

MLB est une banque lettone de taille moyenne qui propose des services bancaires de détail. Elle a une double fonction, c'est-à-dire qu'elle exerce des activités à la fois en tant que banque de développement et en tant que banque commerciale universelle (8).

(13)

MLB et ses filiales forment conjointement le groupe MLB. Toutes les filiales de la banque prennent part aux activités à caractère commercial. Les principales filiales sont les suivantes:

(14)

Conformément au plan de transformation exposé aux considérants 45 à 95 de la décision d'ouvrir la procédure, il est actuellement procédé à la conversion de MLB en une banque exerçant exclusivement des activités de développement (banque soutenant les politiques structurelles, économiques et sociales menées au nom de l'État, conformément à sa mission de service public). À cette fin, elle se voit retirer ses activités commerciales.

(15)

La Lettonie a chargé un conseiller externe indépendant de mener une réflexion sur les institutions de financement du développement en Lettonie. Le 11 février 2011, le premier projet de «Rapport sur l'optimisation du système des institutions de financement du développement en Lettonie» a été présenté à la Commission et au Fonds monétaire international (FMI).

(16)

Ce projet de rapport recommande notamment la création d'un établissement unique compétent en matière de développement (ci-après le «SDI»), tout en reconnaissant la nécessité de garantir l'indépendance de celui-ci en le constituant en vertu d'une loi spéciale et en mettant en place des instances décisionnelles indépendantes. À cet égard, le projet de rapport reconnaît la nécessité de concevoir la structure fonctionnelle du SDI à partir de zéro, sur la base d'un examen exhaustif des programmes existants et de leurs besoins en termes de fonctionnement et de personnel, notamment pour ce qui est des fonctions d'évaluation et de gestion des risques.

(17)

Le projet de rapport souligne en outre la nécessité de procéder à des interventions publiques au moyen d'instruments indirects (garanties individuelles et de portefeuille, capital-risque, fonds «mezzanine», etc.), tout en abandonnant les prêts directs importants et en ne considérant plus les interventions directes que comme des options limitées à quelques cas très spécifiques et justifiés (micro-crédit, agriculteurs, etc.).

(18)

Selon le projet de rapport, une canalisation indirecte des prêts financés par l'État améliorerait l'accès des bénéficiaires potentiels à de tels programmes, ainsi que le rapport coût-efficacité de la distribution et la coopération avec le secteur des banques commerciales.

(19)

Conformément au protocole d'accord supplémentaire conclu en juillet 2010, un conseiller indépendant a été chargé d'élaborer le plan de transformation de MLB. Ce conseiller avait pour mission de concevoir différents scénarios à cet effet afin de permettre soit une scission des actifs et des passifs liés au financement du développement et la privatisation de la banque avec ses activités commerciales, soit la transformation de la banque de telle sorte que ses activités commerciales puissent être mises en vente indépendamment du segment «développement».

(20)

Après avoir analysé la situation financière de la banque, le conseiller indépendant a conclu, dans le plan de transformation présenté en avril 2011 (ci-après «le plan de transformation d'avril 2011»), que le meilleur scénario consisterait à vendre les actifs commerciaux de la banque en plusieurs lots en temps utile.

(21)

Le 1er novembre 2011, le gouvernement letton a approuvé la stratégie de vente recommandée dans le plan de transformation d'avril 2011, et plus particulièrement la vente des activités commerciales de MLB en six lots.

(22)

Les entités appartenant au groupe MLB qui devaient être vendues au moyen d'une cession d'actions en tant qu'entités juridiques sont présentées dans le graphique no 1 ci-dessous.

Graphique no 1

Vue d'ensemble des entités juridiques appartenant au groupe MLB  (11)

Source: autorités lettones.

(23)

À la date du 31 août 2011, les actifs et passifs du segment commercial de MLB devant être vendus comprenaient:

(24)

Le processus de vente a été mené avec l'aide d'un conseiller extérieur digne de confiance. Dans un premier temps, 121 acheteurs potentiels ont été contactés. Un prospectus a été adressé à 98 d'entre eux. Sur ces 98 personnes, 18 ont signé un accord de non-divulgation, 51 ont indiqué qu'elles n'étaient pas intéressées et 29 n'ont pas répondu. À la date du 16 décembre 2011, soit à la fin de la première phase de la procédure de vente, neuf offres initiales avaient été soumises. À la date du 11 janvier 2012, soit au cours de la deuxième étape de la procédure de vente, trois acheteurs potentiels avaient présenté une offre améliorée, six avaient maintenu leur offre initiale et un avait soumis une nouvelle offre. Tous les investisseurs potentiels ont eu accès à la salle d'information. Au cours de cette phase de la procédure, trois acquéreurs potentiels se sont désistés et un a manifesté un intérêt pour des parties seulement de deux des lots (soit les lots no 2 et no 3), mais n'a pas présenté d'offre spécifique. En conséquence, à la date du 16 mars 2012, des offres finales avaient été soumises par quatre investisseurs potentiels, la plupart pour l'un des lots, bien qu'un acquéreur potentiel ait présenté une offre pour trois lots.

(25)

La stratégie de vente approuvée par les autorités lettones le 1er novembre 2011 consistait initialement à répartir les actifs et les passifs de MLB en six lots distincts, conformément à l'intérêt du marché qui avait été analysé au préalable. Au cours de la procédure de vente, le lot no 3 a ensuite divisé en deux lots distincts, numérotés 3A et 3B. Les lots ont été vendus à des acquéreurs distincts, le reste des actifs et des passifs de MLB étant transférés au segment «développement» de celle-ci. La procédure a été menée à son terme, tous les lots ayant été cédés à la date du 30 juin 2013. Les lots sont constitués de la façon suivante:

(26)

En ce qui concerne les diverses options de vente des lots no 3B et no 4, les autorités lettones ont estimé que les offres qui leur avaient été présentées par des investisseurs n'étaient pas adéquates et ne reflétaient pas la valeur intrinsèque réelle des actifs qu'ils contenaient (telle qu'estimée par un expert indépendant digne de confiance). Afin de réduire les pertes autant que possible, l'État a décidé de vendre les lots no 3B et no 4 à la LPA.

(27)

Hipo Fondi aurait pu, quant à elle, eu égard aux offres des investisseurs, être vendue soit en tant qu'entité juridique en activité, avec tous les actifs dont elle assurait la gestion, soit au moyen d'une cession d'actifs. Selon la Lettonie, la deuxième possibilité a été retenue, notamment parce qu'un prix plus élevé était proposé pour une telle cession. Il s'ensuit que la quasi-totalité de l'activité économique de Hipo Fondi a été vendue, à savoir, trois régimes de retraite intitulés «Rivjera», «Safari» et «Jurmala». En dehors de ces régimes de retraite, Hipo Fondi gérait également plusieurs portefeuilles privés et fonds fermés. Certains d'entre eux ont d'ores et déjà été clos et les derniers sont en passe de l'être. Hipo Fondi restera une simple coquille vide sans activités effectives à gérer. Cette coquille vide aurait pu être liquidée ou vendue. Une procédure de vente a été engagée concernant cette entité juridique, et l'actionnaire minoritaire de Hipo Fondi (16) s'est déclaré intéressé par l'acquisition des parts […]. Les autorités lettones ont décidé de procéder à la vente de l'actionnaire minoritaire, étant donné que celle-ci permettait un meilleur résultat financier et une résolution plus rapide qu'une liquidation. La vente de Hipo Fondi est pratiquement close. La convention de vente a été signée, mais l'opération n'a pas encore abouti, étant actuellement contrôlée par l'autorité de surveillance lettone (Financial and Capital Market Commission — ci-après la «FCMC»). Hipo Fondi ne détient pas de droits de propriété intellectuelle ayant été enregistrés, et la dénomination commerciale «hipo» enregistrée, de même que les droits y afférents, sont détenus par MLB. MLB, dans le cadre de la convention conclue avec l'acquéreur, ne s'est pas opposée à l'utilisation du terme «hipo» dans la dénomination «HipoFondi».

(28)

En ce qui concerne la vente de HipoNIA, MLB a transféré du capital à hauteur de […] LVL à HipoNIA le 20 juin 2013. Cette recapitalisation était nécessaire, car le transfert de HipoNIA de MLB vers la LPA a eu lieu à […] à sa valeur comptable, la différence s'élevant à […] LVL. Cette différence a été […] par MLB, étant donné qu'il s'agissait d'une condition préalable à l'octroi du prêt en faveur de HipoNIA par le Trésor public et à l'acquisition des parts d'HipoNIA par la LPA. La […] nette totale […] à MLB du fait de l'opération s'élève à […] LVL (c'est-à-dire à […] à la valeur comptable nette, après dotation aux provisions, au moment du lancement de l'opération).

Tableau 1

Vue d'ensemble des lots et des modalités de vente de ceux-ci

(29)

Le montant total généré par le processus de vente a été légèrement plus élevé que prévu selon le scénario de base, fondé sur les ristournes de base prévues par la stratégie de vente, pour autant que les ristournes brutes prévues par cette dernière soient appliquées aux valeurs comptables brutes. Une perte de 53,1 millions de LVL a été enregistrée, alors que la perte escomptée était de 56,8 millions de LVL.

(30)

MBL met un terme aux conventions conclues avec sa clientèle en ce qui concerne les services de location de coffres. Elle démantèlera ses infrastructures informatiques y afférentes et réaffectera ou licenciera du personnel.

(31)

MLB mettra aussi fin, en pratique, à ses opérations sur titres. Elle ne conservera que les comptes d'une centaine de clients, dont aucun ne peut être joint (principalement parce que la plupart sont décédés). MLB ne pouvant légalement vendre immédiatement les titres détenus par ces clients non actifs, elle entend 1) obtenir une licence lui permettant de gérer ces comptes titres et 2) révoquer la licence bancaire complète qui couvrait également les services de location de coffres.

(32)

Il est prévu de transférer au segment «développement» les activités commerciales subsistant à l'issue de la vente, à savoir, notamment, les actifs liquides d'un montant de 20,3 millions de LVL, d'autres actifs d'un montant de 7,6 millions de LVL, des dépôts à vue d'un montant de 5,9 millions de LVL et des dépôts à terme d'un montant de 1 million de LVL, d'autres actifs à hauteur de 1,7 million de LVL, ainsi que des capitaux propres en circulation à hauteur de 19,2 millions de LVL.

(33)

À l'issue de la vente des activités commerciales, soit à compter du 30 juin 2013, MLB ne devrait plus exercer que des activités de financement du développement. Ses actifs s'élèveront alors à quelque 222,3 millions de LVL.

(34)

Dans le protocole d'accord supplémentaire, la Lettonie a formulé les engagements suivants à l'intention de l'Union européenne et du FMI:

(35)

En ce qui concerne les activités de développement de MLB, la Commission note l'intention de la Lettonie d'optimiser le système des institutions financières de développement en réunissant celles-ci au sein du SDI. La décision d'ouvrir la procédure partait de l'hypothèse que MLB n'exercerait des activités de développement que jusqu'à la mise en place du SDI, laquelle devait avoir lieu pour le 31 décembre 2012 au plus tard. Toutefois, ce processus a pris du retard et est toujours en cours. Étant donné que les autorités lettones n'ont pas finalisé le projet relatif au SDI, la présente décision ne couvre que le volet commercial des activités de MLB. Le volet «développement» des activités de MLB fera par conséquent l'objet d'une décision finale distincte.

(36)

Dans la décision d'ouvrir la procédure, les mesures suivantes, accordées par la Lettonie au segment commercial de MLB, ont été autorisées à titre temporaire en tant qu'aide au sauvetage:

(37)

La Lettonie a fourni des informations sur l'utilisation de ce soutien de l'État en vue de la liquidation du segment commercial de MLB, modifiée de façon à tenir compte de la mise en œuvre de la stratégie de vente.

(38)

Le montant global du capital nécessaire eu égard à la mesure mentionnée au point b) du considérant 36 a été moins élevé que prévu initialement, soit 25 millions de LVL au lieu de 50 millions de LVL, les autorités lettones ayant décidé que MLB exercerait ses activités sans licence bancaire, ce qui a diminué le montant du capital requis. L'augmentation de capital de 25 millions de LVL a été opérée en juin 2012 (18).

(39)

La facilité de trésorerie de réserve d'un montant maximal de 250 millions de LVL mentionnée au point c) du considérant 36 a été autorisée à titre temporaire et mise à la disposition de MLB à compter du 1er janvier 2012, jusqu'à l'achèvement de la procédure de vente, afin d'être disponible si des liquidités devaient s'avérer nécessaires de façon urgente. À la date du 30 mai 2013, les aides de trésorerie utilisées avaient été nettement inférieures au montant maximal prévu (50 millions de LVL), en raison de l'absence de retraits de dépôts et du bon déroulement du processus de transformation. Il existe actuellement un solde restant dû de 25 millions de LVL, qui devrait être remboursé au plus tard le 31 décembre 2013.

(40)

Les garanties d'un montant maximal de 32 millions de LVL mentionnées au point d) du considérant 36 devaient être fournies aux créanciers internationaux de MLB pour ce qui est du segment commercial. Comme la vente du segment commercial de MLB et la conversion de cette dernière en une banque de développement auraient pu être considérées comme des défaillances en vertu de leurs contrats, une telle mesure était nécessaire pour garantir les passifs dans le cas où les créanciers internationaux auraient exigé le remboursement préalable des prêts consentis à MLB. Toutefois, le montant des garanties exigé pour le segment commercial a été inférieur aux 32 millions de LVL prévus, quelques créanciers internationaux seulement ayant exigé des garanties supplémentaires. À la date du 30 mai 2013, le niveau des garanties nécessaire selon les estimations s'élevait à 12,4 millions de LVL.

(41)

L'aide de trésorerie consentie à HipoNIA, mentionnée au point e) du considérant 36, s'est avérée supérieure au montant autorisé à titre temporaire par la Commission, soit 71 millions de LVL au lieu de 60 millions de LVL. Cette augmentation était nécessaire compte tenu du fait que le lot no 3 n'a pas été vendu sur le marché, mais qu'il a au contraire été transféré à HipoNIA, ce qui a conduit à une augmentation du montant du financement nécessaire. Cette aide de trésorerie devait être remboursée pour le 31 décembre 2018.

(42)

La Lettonie a par conséquent demandé à la Commission d'autoriser cette augmentation de l'aide de trésorerie de 11 millions de LVL. À cet égard, la Lettonie a fait valoir que le montant total de l'aide nécessaire en vue de l'abandon progressif du segment commercial de MLB était inférieur au montant de l'aide qui avait été autorisé à titre temporaire.

Tableau no 2

Vue d'ensemble des aides d'État autorisées et des aides d'État effectivement octroyées

(situation en mai 2013)

(43)

La communication sur la restructuration (19) présente les dispositions en matière d'aides d'État applicables à la restructuration d'établissements financiers dans le cadre de la crise actuelle. Conformément à la communication sur la restructuration, pour être compatible avec l'article 107, paragraphe 3, point b), du traité, la restructuration d'un établissement financier dans le contexte de l'actuelle crise financière doit:

(44)

Dans la décision d'ouvrir la procédure, la Commission a autorisé l'aide au sauvetage à titre temporaire, estimant que les mesures décrites au considérant 36 étaient adéquates, étant donné qu'elles visaient à éliminer la menace que faisaient peser sur l'économie lettone les problèmes de MLB. La Commission a également considéré que ces mesures étaient nécessaires et constituaient les meilleures options possibles pour le gouvernement letton aux fins de l'abandon progressif des activités commerciales de la banque. La Commission doutait cependant que l'aide soit proportionnée et a donc demandé un complément d'information à cet égard.

(45)

La stratégie de vente prévoyait l'abandon et la vente par lots de la plupart des activités économiques du segment commercial de MLB, ainsi que la vente des filiales Hipolizings et Hipo Fondi séparément de la banque, mesure que la Commission a accueillie favorablement.

(46)

En ce qui concerne la liquidation en bonne et due forme, la Commission a conclu qu'il était nécessaire de disposer de plus amples informations concernant la compatibilité de l'aide consentie en vue de l'arrêt des activités commerciales de MLB. La Commission a notamment demandé aux autorités lettones d'indiquer les échéances précises envisagées pour la vente des activités et de fournir des renseignements complémentaires sur les activités n'ayant pu être vendues.

(47)

En ce qui concerne les activités économiques qui devaient être poursuivies, seules deux entités, à savoir Hipolizings et Hipo Fondi, devaient être vendues en tant qu'entités juridiques autonomes. Eu égard, toutefois, à leur présence limitée sur le marché (20) et à leur mise en vente par la banque en temps utile, la Commission a conclu à titre préliminaire que les mesures d'aide étaient appropriées.

(48)

Dans la décision d'ouvrir la procédure, la Commission a demandé des informations complémentaires aux autorités lettones afin de pouvoir s'assurer que les entités qui continueraient d'opérer sur une base autonome (Hipolizings et Hipo Fondi) seraient viables à l'issue de la vente. La Commission souhaitait plus particulièrement savoir qui fournirait les infrastructures ou le financement nécessaires une fois la vente close en lieu et place de MLB.

(49)

Bien que la stratégie de vente précise les modalités d'une liquidation en bonne et due forme des activités commerciales, la Commission a émis des doutes, dans la décision d'ouvrir la procédure, quant à la mise en place de garde-fous suffisants contre des distorsions indues de concurrence.

(50)

Elle a notamment invité les autorités lettones à clore les ventes en temps utile et à proposer des mesures supplémentaires garantissant la fixation par la banque de prix peu attrayants pour ses produits commerciaux et limitant les avances consenties sur les prêts existants.

(51)

La Commission n'a pas reçu d'observations de la part de parties intéressées.

(52)

Le 5 avril 2012, la Lettonie a formulé des observations concernant la décision d'ouvrir la procédure. Elle a complété sa position par la suite en communiquant des informations à intervalles réguliers jusqu'en juin 2013 (21).

(53)

La Lettonie estime, globalement, que tous les critères de compatibilité des aides d'État étaient réunis dans le cas de MLB, étant donné que: i) le segment commercial a été liquidé; ii) le segment «développement» restant opère dans les limites d'une gamme de produits strictement définie (mission) et iii) l'établissement subsistant se verra retirer sa licence et ne pourra donc pas concurrencer des banques commerciales pour ce qui est de l'octroi de financements.

(54)

En ce qui concerne le segment «développement» de MLB, la Lettonie a communiqué des informations circonstanciées (22). Elle a toutefois précisé qu'un accord définitif n'avait pas encore été trouvé quant à la création du SDI, supposé reprendre les activités «développement» de MLB. La Lettonie a indiqué qu'un plan d'action conjoint en vue de la mise en place du SDI par les ministères concernés et l'expert externe était prévu pour le 2 août 2013 et que les travaux se poursuivraient tout au long de l'année 2013. Toutefois, la date butoir fixée pour la mise en place du SDI est encore floue.

(55)

La Lettonie a par conséquent demandé que l'appréciation de la mise en place du SDI pour ce qui est de l'existence d'une aide d'État soit effectuée dans le cadre d'une procédure distincte et non dans le cadre de la procédure relative au segment commercial de MLB.

(56)

En ce qui concerne les garde-fous contre des distorsions de concurrence indues, la Lettonie estime que le dispositif mis en place garantit l'absence de concurrence directe entre le segment commercial de MLB et d'autres banques commerciales. MLB a mis un terme à son activité d'octroi de prêts en novembre 2009. En ce qui concerne les dépôts, une gestion active de la base des dépôts était nécessaire, initialement, pour prévenir l'octroi d'aides d'État supplémentaires sous la forme d'aides de trésorerie jusqu'à la réalisation de la vente. Les dépôts liés au segment commercial de MLB ont finalement été vendus dans le cadre des lots no 1 et no 2, tandis que les opérations par carte de paiement ont été supprimées et que le réseau de guichets automatiques a été démantelé.

(57)

HipoNIA, qui a racheté à MLB des portefeuilles de prêts, ne fournit aucun financement supplémentaire à l'un ou à l'autre de ses clients. Eu égard, en particulier, à la situation de ces prêts (qui sont, dans leur quasi-totalité, en souffrance depuis plus de 90 jours, alors que des tentatives de restructuration avaient déjà été opérées), HipoNIA est amenée dans presque tous les cas à récupérer ses biens.

(58)

En ce qui concerne le segment commercial, la Lettonie a présenté un calendrier complet pour la vente ou la liquidation d'actifs, indiqué les échéances clés du processus et informé la Commission des avancées enregistrées et des dates effectives des conventions de vente. La Lettonie a fait valoir que toutes les positions concernant le segment commercial disparaîtraient du bilan pour janvier 2014.

(59)

La Lettonie a présenté une vue d'ensemble circonstanciée des montants d'aide d'État effectivement octroyés en faveur du segment commercial de MLB (à savoir, l'aide de trésorerie de 50 millions de LVL accordée à MLB, les garanties publiques à hauteur de 12,4 millions de LVL, des mesures de capital-investissement à hauteur de 95,2 millions de LVL, ainsi qu'une aide de trésorerie de 71 millions de LVL en faveur de HipoNIA). Elle a souligné que le montant total de l'aide dont MLB avait besoin pour ses activités de banque commerciale était moins élevé que prévu initialement (et qu'autorisé à titre temporaire dans la décision d'ouvrir la procédure).

(60)

Selon la Lettonie, aucune des mesures d'aide ne favorise directement les activités commerciales qui seront poursuivies par Hipolizings et Hipo Fondi une fois qu'elles auront été vendues. Le cœur de métier de MLB a été divisé en trois lots et vendus au moyen d'une cession d'actifs. Aucun de ces lots ne constitue une entreprise au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité; la Lettonie considère par conséquent que l'activité économique ne sera pas poursuivie à l'issue de la vente et que les lots ne bénéficieront pas d'aides d'État reçues préalablement à la vente.

(61)

La Lettonie estime que seule la vente du lot no 4 (Hipolizings) pourrait constituer une poursuite d'activités économiques. Toutefois, Hipolizings représentera une part très restreinte du groupe auquel appartient son acquéreur (moins de 0,1 %) et […]. […]. La vente garantira la viabilité de l'entité à long terme et ne compromettra pas la viabilité de l'acquéreur. En outre, Hipolizings ne détient qu'une part très limitée du marché, soit 5 %. Elle n'a de plus bénéficié que dans une mesure limitée, et indirectement, de l'aide octroyée à MLB: ses dispositions contractuelles existantes n'ont pas dû être résiliées de façon inopinée et, à l'instar des autres entreprises appartenant à la banque, elle n'a pas dû être vendue par un propriétaire en difficulté. Compte tenu du montant d'aide très limité octroyé à Hipolizings, la Lettonie estime qu'à la suite de sa vente et de son intégration complète avec son acquéreur, Hipolizings ne bénéficiera d'aucune aide.

(62)

En ce qui concerne la coquille vide Hipo Fondi vendue à un investisseur privé, la Lettonie s'engage à […].

(63)

S'agissant du transfert d'actifs de MLB à HipoNIA et de la vente faisant suite à celui-ci, la Lettonie partage l'avis préliminaire de la Commission, présenté dans la décision d'ouvrir la procédure, selon lequel ce transfert ne contient aucun élément d'aide.

(64)

En ce qui concerne l'augmentation de capital effectuée en 2012 en faveur du segment commercial, la Lettonie a précisé que cette augmentation s'était déroulée en deux phases, soit, d'une part, la vente des lots no 1, no 2, no 3, no 5 et no 6 et, d'autre part, la vente du lot no 4. Le montant du capital a été limité au minimum et calculé de manière à assurer l'adéquation du capital réglementaire pour le segment commercial à la suite des pertes découlant de la vente.

(65)

En ce qui concerne la facilité de trésorerie de réserve accordée dans le cadre de la restructuration, la Lettonie a fait valoir que le soutien apporté au segment commercial était de nature temporaire et avait pour but de garantir une vente en bonne et due forme. Selon elle, son caractère limité et temporaire limitait les distorsions de concurrence potentielles au minimum.

(66)

Enfin, la Lettonie s'est engagée à présenter des rapports de suivi concernant la restructuration de MLB, y compris la mise en liquidation des activités commerciales non vendues et une évaluation ex post de la liquidation.

(67)

Aux termes de l'article 107, paragraphe 1, du traité, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.

(68)

Comme indiqué au considérant 145 de la décision d'ouvrir la procédure, il convient, aux fins de l'appréciation des mesures afin de déterminer si elles constituent des aides d'État, d'établir une distinction entre, d'une part, les activités de banque de développement actuelles et futures de MLB et, d'autre part, les activités commerciales restantes exercées par MLB durant la période de transition (mise en liquidation progressive). Les autorités lettones ont fourni les données indiquant comment les mesures avaient bénéficié à l'un ou à l'autre de ces deux segments.

(69)

La présente décision ne porte que sur les mesures accordées au segment commercial de MLB. Les modalités de l'exploitation du segment «développement» de MLB, qui devrait être poursuivie par un établissement de financement du développement devant encore être créé, feront l'objet d'une décision finale distincte.

(70)

En conséquence, la présente décision examinera uniquement les mesures accordées par la Lettonie en faveur du segment commercial de MLB dans la mesure où elles sont nécessaires à sa restructuration.

(71)

Il est rappelé que pour apprécier des mesures consenties en faveur du segment commercial de la banque, il importe de déterminer si, et dans quelle mesure, l'activité économique est poursuivie ou s'il y est mis fin à l'issue de la vente des actifs et des passifs commerciaux (23). À cet égard, la Commission considère qu'avec la vente du lot no 3A (à un investisseur privé) et des lots no 3B et no 4 (à la LPA en vue d'une liquidation progressive) pour le 30 juin 2013, ces activités économiques exercées par l'ancien segment commercial de MLB ont été dissoutes. Il convient également de noter qu'une grande part des actifs autrefois gérés par Hipo Fondi a été vendue séparément de l'entreprise au moyen d'une vente d'actifs. La Commission considère que la vente par lots, qui a permis à différents acquéreurs de faire une offre pour des parties distinctes des actifs et des passifs commerciaux de MLB, contribue effectivement à la liquidation des activités commerciales de cette dernière. Il convient de noter que la banque a tenté à plusieurs reprises de vendre les actifs invendus qui doivent, à terme, être transférés à la LPA, en constituant des lots différents et en renégociant les offres avec les investisseurs potentiels. MLB semble donc avoir épuisé toutes les possibilités de vente de ces plus mauvais actifs à un prix raisonnable, c'est-à-dire à un prix supérieur à leur valeur économique à long terme, telle qu'estimée par un consultant externe digne de confiance.

(72)

En ce qui concerne les activités connexes à caractère commercial exercées par MLB, la Lettonie a également fourni des informations suffisantes attestant qu'il y a déjà été ou qu'il y sera mis fin dans un avenir proche. La coquille vide Hipo Fondi, qui subsistera après la vente des actifs qu'elle gérait, sera vendue dans les mois à venir. Il sera mis fin aux opérations sur valeurs mobilières, et RIS, qui est une pure société holding détenant actuellement des participations dans Hipo Fondi et dans deux sociétés en situation d'insolvabilité, sera liquidée. MLB devrait se voir retirer sa licence bancaire pour le 31 décembre 2013.

(73)

Hipolizings a, quant à elle, été vendue en tant qu'entité juridique par cession d'actions. La Lettonie a indiqué qu'elle n'avait bénéficié d'aucune aide directe de la part de sa société mère MLB (24). En ce qui concerne la mesure potentielle de sauvetage des actifs dépréciés décrite aux considérants 165 à 170 de la décision d'ouvrir la procédure, il convient de rappeler qu'avant la vente de Hipolizings, les plus mauvais actifs de MLB avaient été transférés en interne à HipoNIA. Dans sa décision d'ouvrir la procédure, la Commission est parvenue à la conclusion qu'une telle cession d'actifs en interne ne pouvait constituer une mesure de sauvetage des actifs en faveur de Hipolizings et de Hipo Fondi que si celles-ci bénéficiaient de ces transferts. La Lettonie ayant confirmé qu'aucun actif n'avait été transféré de Hipolizings à HipoNIA, il peut être conclu que Hipolizings n'a bénéficié d'aucune mesure de sauvetage des actifs profitant directement à ses activités. Toutefois, ainsi que l'a reconnu la Lettonie, il ne peut être exclu que Hipolizings ait profité dans une mesure limitée de l'aide accordée à MLB, dans la mesure où il n'a pas dû être mis fin aux dispositions contractuelles existantes d'Hipolizings de manière inopinée et où elle n'a pas dû être vendue par un propriétaire en difficulté. La Commission en conclut par conséquent que Hipolizings a bénéficié de l'aide accordée à MLB, quoique indirectement et, partant, dans une très faible mesure.

(74)

En ce qui concerne Hipo Fondi, la Commission fait observer que, lorsqu'elle a été vendue à son actionnaire minoritaire, il s'agissait d'une simple coquille vide. La Lettonie a confirmé que les portefeuilles privés et fonds fermés restants gérés par Hipo Fondi avaient déjà été clos, qu'ils étaient en passe de l'être ou qu'ils seraient mis en liquidation. En outre, la Lettonie s'est engagée à […].

(75)

À la lumière des considérations qui précèdent, il peut être conclu que Hipo Fondi restera une simple coquille vide dépourvue d'activités à gérer, pour un certain temps au moins. Cette coquille vide mettant fin aux activités qu'exerçait auparavant Hipo Fondi en tant que filiale de MLB et ne s'engageant dans l'immédiat dans aucune activité économique nouvelle, on peut conclure à l'absence de continuité entre Hipo Fondi, en sa qualité de membre du groupe MLB, et la nouvelle entité, à savoir Hipo Fondi, appartenant à un ou plusieurs nouveau(x) propriétaire(s) et exerçant de nouvelles activités économiques éventuelles. En conséquence, la coquille vide Hipo Fondi ne peut être considérée comme bénéficiant de l'aide octroyée précédemment à MLB.

(76)

HipoNIA détiendra quant à elle des actifs de l'ancien segment commercial de MLB en liquidation et n'exercera des activités que durant une période limitée. Or, conformément aux pratiques établies, des mesures visant à la liquidation des activités commerciales peuvent toujours constituer des aides (25).

(77)

En ce qui concerne les acquéreurs des différents lots, la Commission note que, sur la base des informations communiquées par la Lettonie, la procédure de vente s'est déroulée de manière ouverte et non discriminatoire, aux conditions du marché et dans un souci de maximisation du prix de chaque lot.

(78)

En ce qui concerne le transfert d'HipoNIA à une valeur inférieure à celle du marché, la Commission confirme la conclusion préliminaire qu'elle a tirée dans la décision d'ouvrir la procédure selon laquelle l'acquéreur d'HipoNIA, à savoir la LPA, ne peut être considéré comme un bénéficiaire de l'aide, étant donné qu'il n'exerce pas d'activités économiques et qu'il s'agit seulement d'une agence de l'État letton (26).

(79)

Sur cette base, la Commission estime qu'aucune aide n'a été accordée aux acquéreurs des actifs et passifs commerciaux de MLB.

(80)

En conclusion, à l'issue de la vente de l'ensemble des lots formés par les anciennes activités commerciales de MLB, qui est à présent close, les mesures d'aide profitent uniquement aux activités commerciales que MLB a continué d'exercer après la vente par HipoNIA et Hipolizings.

(81)

Comme indiqué au considérant 73, Hipolizings a bénéficié (quoique dans une mesure limitée) de l'aide accordée à MLB. Comme expliqué plus haut, il n'a pas fallu dénoncer les dispositions contractuelles de façon inopinée, et l'entreprise n'a pas dû être vendue par un propriétaire en difficulté, ce qui aurait pu conduire à une vente en catastrophe. Le caractère limité de l'avantage ou le fait que celui-ci ne puisse être quantifié ne modifie en rien l'appréciation de la Commission à cet égard.

(82)

Étant donné que Hipolizings opère dans le secteur financier, tout avantage résultant de ressources d'État consenties en faveur de ses activités pourrait affecter les échanges au sein de l'Union et fausser la concurrence. En conséquence, les mesures consenties en faveur de ses activités doivent être considérées comme étant susceptibles de fausser la concurrence et d'affecter les échanges entre États membres. L'avantage a été accordé au moyen de ressources d'État et est sélectif, puisqu'il ne profite qu'à un seul groupe financier.

(83)

À la lumière de ce qui précède, la Commission conclut que l'avantage indirect conféré à Hipolizings par les mesures d'aide accordées à MLB constitue une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité.

(84)

En ce qui concerne la facilité de trésorerie accordée à HipoNIA, qui est maintenue durant la phase de restructuration, même si son montant est plus élevé, il a déjà été établi dans la décision d'ouvrir la procédure que cette mesure constitue une aide d'État. La Commission n'a aucune raison de modifier son appréciation antérieure eu égard au montant plus élevé des aides de trésorerie. La modification du montant de la mesure n'affecte pas la qualification de celle-ci en tant qu'aide. La Commission conclut par conséquent que l'aide de trésorerie de 71 millions de LVL octroyée à HipoNIA constitue une aide d'État.

(85)

En ce qui concerne les autres mesures d'aide accordées à la société mère de HipoNIA, MLB, l'avantage en résultant ne profite nullement à HipoNIA. Toutes ces autres mesures d'aide accordées à MLB avaient pour objet et pour effet de soutenir les activités de MLB durant une période plus longue que ne l'auraient permis une mise en insolvabilité et en liquidation immédiate. Lorsqu'elles ont été accordées à MLB, HipoNIA exerçait des activités en tant que société de gestion des actifs toxiques au sein du groupe MLB. Les activités d'HipoNIA se limitant à liquider les actifs sans tarder sans que des avances soient versées à des clients, elles faisaient partie intégrante du processus de liquidation. En conséquence, l'aide indirecte résultant d'autres mesures d'aide accordées au segment commercial de MLB peut être exclue dans le cas de HipoNIA.

(86)

Comme il a été établi à la section 5.1 que la mesure de liquidité consentie à HipoNIA et l'avantage indirect conféré à Hipolizings au moyen des mesures d'aide accordées à MLB constituent une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité, il convient d'apprécier leur compatibilité avec le marché intérieur.

(87)

Il a déjà été établi aux considérants 177 à 180 de la décision d'ouvrir la procédure que les mesures d'aide consenties en faveur des activités commerciales de MLB devaient faire l'objet d'une appréciation au regard de l'article 107, paragraphe 3, point b), du traité, et notamment de la communication de la Commission sur la restructuration.

(88)

La communication sur la restructuration confirme, au point 17, que la vente de la banque (ou d'une partie de la banque) à un tiers peut contribuer à rétablir sa viabilité à long terme.

(89)

Hipolizings a été vendue à Swedbank Lizings, la plus grande société de crédit-bail de Lettonie (22 % de parts de marché), pour être étroitement intégrée dans les opérations bancaires générales de Swedbank. À la date du 31 mai 2013, Swedbank a vu sa notation relevée par Moody's au niveau A1. Les activités du groupe affichent un bilan de rentabilité satisfaisant (avec un rendement des capitaux propres de 16,9 % en 2012 et de 13,8 % durant le 1er trimestre de 2013 (27)), ainsi qu'un ratio de fonds propres de catégorie 1 supérieur à 15 %. Les activités de Hipolizings représentent une très faible part des actifs du groupe Swedbank (0,05 % environ).

(90)

À la lumière des considérations qui précèdent, la Commission conclut que les activités économiques de MLB poursuivies par Hipolizings à la suite de sa vente à Swedbank Lizings, telle qu'intégrée dans le groupe Swedbank, sont viables.

(91)

La Lettonie a confirmé que HipoNIA, qui a racheté des portefeuilles de prêts à MLB, ne prévoit aucun financement supplémentaire en faveur de l'un ou l'autre de ses clients. Elle s'est en outre engagée à présenter des rapports de suivi concernant la mise en liquidation des activités commerciales non vendues et une évaluation ex post de la liquidation.

(92)

La Commission se félicite des efforts déployés par la Lettonie et MLB pour vendre toutes les activités commerciales qui pouvaient l'être, à moins qu'une telle vente ne soit économiquement moins avantageuse, selon les estimations d'un conseiller externe digne de confiance, qu'une réduction progressive de ces activités.

(93)

À la lumière des considérations qui précèdent, la Commission conclut que les doutes exprimés dans la décision d'ouvrir la procédure ont été levés et que les conditions énoncées dans la communication sur la restructuration en ce qui concerne une liquidation des activités en bonne et due forme sont, en l'espèce, réunies.

(94)

Il a déjà été conclu dans la décision d'ouvrir la procédure que le scénario de base exposé dans la stratégie de vente garantissait la limitation de l'aide nécessaire à la suppression progressive des activités commerciales de MLB au minimum (28). La mise en œuvre effective de ce plan ne modifie en rien cette appréciation.

(95)

Il a également été conclu dans cette même décision d'ouvrir la procédure que les activités commerciales de MLB étaient closes au moyen d'une vente, ce qui garantit que la banque contribue à la restructuration, dans toute la mesure du possible, au moyen de ses ressources propres (29).

(96)

Ainsi qu'il a déjà été indiqué dans la décision d'ouvrir la procédure, le fait que les filiales de MLB soient cédées en temps utile séparément de la banque et que celle-ci soit divisée en plusieurs lots préalablement à leur vente atténue les distorsions de concurrence indues résultant de l'aide. Ces mesures reçoivent donc un accueil favorable (30).

(97)

La vente ayant été conclue, les doutes exprimés dans la décision d'ouvrir la procédure quant à son rythme ont été levés.

(98)

La Lettonie ayant confirmé qu'aucune avance ne serait accordée sur les prêts existants de HipoNIA, les doutes exprimés dans la décision d'ouvrir la procédure à cet égard ont également été levés.

(99)

En ce qui concerne Hipolizings, la Commission avait conclu à titre préliminaire, dans la décision d'ouvrir la procédure, que les mesures visant à limiter les distorsions de concurrence résultant de l'aide qui lui était accordée étaient suffisantes. La Lettonie ayant confirmé qu'Hipolizings n'a bénéficié d'aucune aide directe, cette conclusion préliminaire de la Commission peut à présent être confirmée. En outre, Hipolizings […]. […]. En effet, compte tenu de la présence limitée de Hipolizings sur le marché (5 % de parts de marché) et de l'aide limitée qui lui a été octroyée et ce, seulement de façon directe, les mesures visant à limiter les distorsions de la concurrence, qui consistent principalement en sa vente en temps utile par MLB, sont adéquates.

(100)

À la lumière des considérations qui précèdent, la Commission constate que le plan de transformation de MLB et sa mise en œuvre à ce jour dans le cadre des activités commerciales de MLB remplissent toutes les conditions établies dans la communication sur la restructuration.

(101)

La Commission estime que l'aide de trésorerie d'un montant de 71 millions de LVL que la Lettonie a octroyée en juin 2013 à MLB (en la personne morale de HipoNIA), de même que l'avantage indirect conféré à Hipolizings du fait des mesures de restructuration accordées à MLB, constituent des aides d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité.

(102)

La Commission constate que la Lettonie a mis en œuvre de façon illicite l'aide de trésorerie supplémentaire de 11 millions de LVL, en violation de l'article 108, paragraphe 3, du traité. Elle considère toutefois que cette mesure, conjointement avec l'aide de trésorerie initiale d'un montant de 60 millions de LVL octroyée à HipoNIA, est compatible avec le marché intérieur en vertu de l'article 107, paragraphe 3, point b), du traité.

(103)

La Commission estime en outre que l'avantage indirect conféré à Hipolizings au moyen des mesures de restructuration consenties à MLB est compatible avec le marché intérieur en vertu de l'article 107, paragraphe 3, point b), du traité,

25.9.2015   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

L 250/18

(1)

Par lettre du 5 janvier 2004, enregistrée le 9 janvier 2004, le Royaume-Uni a notifié à la Commission son intention d'introduire en Irlande du Nord un régime d'exonération fiscale du mécanisme de prélèvement sur les granulats au Royaume-Uni (la «mesure»). Cette exonération s'applique aux granulats vierges extraits en Irlande du Nord et qui y font l'objet d'une exploitation commerciale ainsi qu'aux produits transformés à partir de granulats vierges extraits en Irlande du Nord et qui y font l'objet d'une exploitation commerciale.

(2)

La mesure a été notifiée en tant que modification de l'exonération initiale du prélèvement sur les granulats en Irlande du Nord (2) que la Commission avait autorisée dans sa décision du 24 avril 2002 dans l'affaire N863/01 (3) (décision N863/01).

(3)

Le 7 mai 2004, la Commission a adopté une décision de ne pas soulever d'objection à l'égard de cette mesure (4) (décision du 7 mai 2004).

(4)

Le 30 août 2004, la British Aggregates Association, Healy Bros. Ltd et David K. Trotter & Sons Ltd ont introduit un recours contre la décision du 7 mai 2004 (ce recours a été enregistré sous le numéro T-359/04).

(5)

Le 9 septembre 2010, le Tribunal a annulé ladite décision (5). Selon l'arrêt, la Commission n'était pas fondée à adopter légalement la décision de ne pas soulever d'objection faute d'avoir examiné la question d'une éventuelle discrimination fiscale entre les produits nationaux en cause et les produits importés d'Irlande. La Commission n'a pas fait appel de cet arrêt.

(6)

Le 15 décembre 2010 et le 21 décembre 2011, le Royaume-Uni a présenté des informations supplémentaires concernant la mesure, dont des documents relatifs à la suspension de l'exécution de la mesure à partir du 1er décembre 2010 par abrogation des «Aggregates Levy (Northern Ireland Tax Credit) Regulations 2004» (S.I. 2004/1959).

(7)

La Commission a demandé des renseignements supplémentaires par lettre du 2 février 2011. Les autorités du Royaume-Uni ont fourni un complément d'information par lettres du 7 mars 2011 et du 10 juin 2011.

(8)

Par lettre du 13 juillet 2011, la Commission a informé le Royaume-Uni de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du traité pour cette aide.

(9)

La décision de la Commission d'ouvrir la procédure formelle d'examen a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne  (6) (la «décision d'ouverture»). La Commission a invité les tiers intéressés à présenter leurs observations sur l'aide.

(10)

La Commission a reçu deux observations de parties intéressées le 23 septembre 2011. Elle les a transmises au Royaume-Uni le 10 novembre 2011, qui a ainsi pu y répondre; les commentaires du Royaume-Uni ont été reçus par lettre du 25 novembre 2011.

(11)

Les autorités britanniques ont fourni un complément d'information le 17 septembre 2012 et le 10 octobre 2012. La Commission a demandé des renseignements complémentaires le 23 janvier 2014 et le 7 février 2014, renseignements que le Royaume-Uni a fournis le 1er avril 2014 et le 4 juin 2014, respectivement.

(12)

Le prélèvement sur les granulats (l'«AGL» — Aggregates Levy) est une taxe environnementale sur l'exploitation commerciale des granulats et s'applique aux roches, au sable et aux graviers. Il a été introduit par le Royaume-Uni avec effet au 1er avril 2002 à des fins environnementales pour maximiser l'utilisation de granulats recyclés et d'autres matériaux remplaçant les granulats vierges et pour favoriser une extraction et une utilisation rationnelles des granulats vierges, qui constituent une ressource naturelle non renouvelable. Les atteintes à l'environnement engendrées par l'extraction de granulats que l'AGL entend limiter comprennent les nuisances sonores, les poussières, les atteintes à la biodiversité et les dégradations visuelles.

(13)

L'AGL s'applique aux granulats vierges extraits au Royaume-Uni et aux granulats vierges importés lors de leur première utilisation ou de leur première vente au Royaume-Uni (7). Le taux de prélèvement à la date de la notification initiale était de 1,60 GBP par tonne (8). L'AGL s'applique aussi à l'exploitation commerciale des granulats vierges utilisés dans la fabrication de produits transformés. Il ne s'applique pas aux granulats transformés et recyclés ni aux granulats vierges exportés depuis le Royaume-Uni.

(14)

Dans sa décision N863/01, la Commission a considéré que l'introduction progressive de l'AGL en Irlande du Nord était compatible avec les dispositions du point E.3.2 de l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement de 2001 (9) (ci-après l'«encadrement de 2001»). L'aide autorisée se présentait sous la forme d'un régime dégressif d'exonération fiscale étalé sur cinq ans, débutant en 2002 et s'achevant en 2007. L'exonération initiale de l'AGL en Irlande du Nord ne couvrait que l'exploitation commerciale des granulats utilisés dans la fabrication de produits transformés.

(15)

La présente décision concerne exclusivement l'exonération modifiée de l'AGL en Irlande du Nord, qui s'appliquait aux granulats vierges extraits en Irlande du Nord et qui y font l'objet d'une exploitation commerciale ainsi qu'aux produits transformés à partir de granulats vierges extraits en Irlande du Nord et qui y font l'objet d'une exploitation commerciale.

(16)

Comme expliqué aux considérants 12 à 14 de la décision d'ouverture, le Royaume-Uni a considéré que la situation spécifique de l'Irlande du Nord nécessitait l'élargissement du champ d'application de l'exonération de l'AGL en Irlande du Nord.

(17)

Le régime initial d'exonération (introduction progressive de l'AGL) a été modifié. L'exonération s'appliquait désormais à tous les types de granulats vierges, c'est-à-dire non seulement aux granulats employés pour la fabrication de produits transformés, comme c'était le cas pour l'exonération initiale dans la décision N863/01, mais également aux granulats vierges utilisés directement à l'état brut (10).

(18)

L'exonération était fixée à 80 % de l'AGL normalement dû et devait constituer une disposition transitoire. Elle a pris effet le 1er avril 2004 et devait se prolonger jusqu'au 31 mars 2011 (soit neuf ans à compter du début de l'AGL, le 1er avril 2002).

(19)

Le régime d'exonération a été suspendu le 1er décembre 2010.

(20)

Afin de mieux réaliser les objectifs environnementaux visés, le Royaume-Uni a subordonné l'exonération à la condition que les entreprises qui entendaient en bénéficier concluent formellement et respectent des accords négociés avec le Royaume-Uni, les obligeant à participer à un programme d'améliorations des performances environnementales pendant la durée de l'exonération.

(21)

Les principaux critères pour bénéficier du régime étaient les suivants:

(22)

Chaque accord était adapté aux spécificités de la carrière en tenant compte, par exemple, des normes en vigueur et des perspectives d'amélioration. Les domaines de performance couverts étaient les suivants: la qualité de l'air; l'archéologie et la géodiversité; la biodiversité; le dynamitage; la responsabilité locale; les poussières; l'efficacité énergétique; les eaux souterraines; l'obstruction du paysage et l'intrusion visuelle; les nuisances sonores; le stockage et la manutention de produits pétroliers et chimiques; la remise en état et la gestion après désaffectation; l'utilisation de matériaux de substitution aux granulats primaires; les eaux de surface; les effets hors site du transport; et la gestion des déchets.

(23)

Le ministère de l'environnement d'Irlande du Nord était chargé du suivi de ces accords et supprimait l'exonération aux entreprises coupables de manquements importants.

(24)

En ce qui concerne les coûts de production des granulats, le Royaume-Uni a expliqué que ceux-ci variaient considérablement d'une carrière à l'autre et qu'il en était de même pour les prix (11). Le prix de vente moyen départ carrière pour différentes catégories de granulats a été résumé dans le tableau 1 (12). De nouveau, les marges bénéficiaires étaient variables, mais le secteur a estimé qu'elles étaient généralement comprises entre 2 et 5 %.

Tableau 1

Prix de vente

(25)

À la suite de la décision d'ouverture, le Royaume-Uni a fourni des informations supplémentaires sur les coûts de production des granulats en Irlande du Nord et en Grande-Bretagne. Les coûts liés à l'électricité et aux permis urbanistiques sont plus élevés en Irlande du Nord qu'en Grande-Bretagne. Les coûts moyens de l'électricité sont d'environ 14 p/kWh pour une petite/moyenne entreprise d'Irlande du Nord alors qu'ils sont de 11 p/kWh pour une entreprise de taille similaire dans tout le Royaume-Uni. Les gros et très gros consommateurs d'électricité d'Irlande du Nord paieront, en moyenne, 10 p/kWh, contre 8 p/kWh environ dans tout le Royaume-Uni. Les estimations fournies par le secteur suggèrent que les coûts de l'électricité et des combustibles seraient compris entre 30 et 46 p pour chaque tonne de granulats produite. En outre, les carrières d'Irlande du Nord font face à des coûts de planification nettement plus importants que leurs homologues de Grande-Bretagne et d'Irlande. Le Royaume-Uni a fourni des comparaisons de coûts pour étayer cette affirmation.

(26)

De manière générale, en ce qui concerne la différence de prix entre l'Irlande du Nord et la Grande-Bretagne, le Royaume-Uni avait expliqué que les fournisseurs d'Irlande du Nord n'ont jamais été en mesure de pratiquer les mêmes prix qu'en Grande-Bretagne. Le Royaume-Uni avait illustré cette différence en présentant les prix moyens des granulats en Irlande du Nord et en Grande-Bretagne entre 2001 et 2008. Le prélèvement à taux plein aurait donc représenté une proportion bien plus élevée du prix de vente sur un marché dont les forces ont déjà été supprimées. Cette incapacité à répercuter les coûts auprès des clients a toujours été une des raisons importantes du manque d'investissement dans l'amélioration de l'environnement et s'explique par des facteurs économiques (fragmentation du marché) et géologiques.

(27)

À la suite de la décision d'ouverture, le Royaume-Uni a fourni des informations plus détaillées concernant les prix moyens des granulats. Il semblerait quà l'exception de granulats de grande valeur et spécialisés, il n'est pas intéressant économiquement de transporter des agrégats d'Irlande du Nord vers la Grande-Bretagne voire, en Grande-Bretagne même, depuis l'Écosse, par exemple, jusqu'à Londres. Le tableau 2 donne des prix moyens départ carrière pour Irlande du Nord et la Grande-Bretagne pour la période 2006 à 2011 (dans le cas de l'Irlande du Nord) et 2012 (dans le cas de la Grande-Bretagne).

Tableau 2  (13)

Prix moyens départ carrière

(28)

Les informations plus détaillées concernant les prix conduisent à la même conclusion que celle déjà présentée par le Royaume-Uni (considérant 26), à savoir que l'AGL à taux plein aurait donc représenté une proportion beaucoup plus importante du prix de vente sur un marché dont les forces ont déjà été supprimées. Les données montrent que les granulats provenant du sable et du gravier ou de roches broyées d'Irlande du Nord ne seraient pas en mesure de concurrencer les prix moyens en Grande-Bretagne une fois que le coût de […] (14) GBP/tonne occasionné par le transport maritime est pris en compte. Les bas prix généralement pratiqués pour les granulats empêchent leur vente sur les marchés éloignés étant donné que même à […] GBP/tonne, un voyage de […] miles majorerait de presque […] % le prix départ carrière. Dans la plupart des cas, il est probable qu'une carrière plus proche pourrait proposer un prix plus compétitif.

(29)

En ce qui concerne l'élasticité de la demande par rapport aux prix, le Royaume-Uni avait expliqué que pour les granulats, cette élasticité était comprise entre 0,2 et 0,5. L'examen par le Royaume-Uni des données sur les quantités et les prix de granulats pour la Grande-Bretagne et l'Irlande du Nord suggérait que pour la plupart des types de granulats, l'élasticité-prix allait de pratiquement zéro à 0,52 environ. À la suite de la décision d'ouverture, le Royaume-Uni a montré que les estimations de l'élasticité de la demande par rapport aux prix pour la Grande-Bretagne ne peuvent s'appliquer à l'Irlande du Nord en raison des différences entre les deux marchés. Par conséquent, les chiffres initialement fournis ne sont pas pertinents pour le marché d'Irlande du Nord. Le Royaume-Uni a indiqué avoir essayé de déterminer l'élasticité applicable uniquement à l'Irlande du Nord, mais que des données importantes pour ce calcul faisaient défaut.

(30)

À la suite de la décision d'ouverture, le Royaume-Uni a fourni des informations montrant comment les différences de prix ont une incidence sur la demande sur le marché nord-irlandais. Quatre des cinq plus grandes entreprises de l'industrie extractive d'Irlande du Nord ont transmis des informations à cet effet. Étant donné que les coûts de transport tendent à freiner le marché sur lequel les carrières peuvent vendre leurs produits à des prix compétitifs, il a été difficile d'établir un lien direct entre les prix et les parts de marché. La demande et la part de marché risquent de réagir davantage au lancement ou à l'achèvement de grands projets de construction menés au niveau local qu'à des écarts de prix à l'échelon national. En outre, étant donné que les sociétés qui possèdent la part de marché la plus importante en Irlande du Nord vendent aussi parfois des produits spécialisés et de meilleure qualité, il ne serait pas exact de comparer les producteurs pour dégager une tendance du marché. Le Royaume-Uni montre toutefois que les différences de prix peuvent bel et bien jouer sur la demande, mais plutôt au niveau local. Les sociétés présentes près de la frontière avec l'Irlande, dans un rayon de 23 miles environ, ont montré que leurs ventes reculaient de manière spectaculaire lorsqu'elles augmentaient leurs prix. Des données spécifiques ont été fournies en ce qui concerne […] et […]. Le tableau 3 montre l'impact des variations de prix sur les sites de […] et […] à […] entre 2009 et 2013 et révèle une baisse significative des volumes de ventes et des revenus après la suspension de l'exonération en 2010. Lorsque le site de […] et […] à […] a essayé de répercuter intégralement le prélèvement, il a perdu […] % de ses ventes, ce qui est une baisse notable.

Tableau 3

Impact des variations de prix sur le site de […] et […] à […] entre 2009 et 2013

(31)

Les sites de produits transformés proches de la frontière avec l'Irlande ont également connu des baisses significatives de leurs ventes lorsqu'ils ont tenté de répercuter intégralement les coûts du prélèvement sur les granulats. Ainsi le site de […] de […] à […], qui n'est qu'à un mile de la frontière, a vu sa production passer de […] m3 en 2005 à seulement […] m3 en 2013, à la suite d'une augmentation du prix de ses matériaux.

(32)

En outre, le Royaume-Uni a fourni des informations montrant l'évolution des travaux d'infrastructure et d'autres travaux publics entre 2000 et 2012. L'évolution indique une augmentation de l'activité du secteur des travaux publics entre 2007 et 2009, suivie d'une diminution puis d'une légère augmentation en 2012. La Commission note toutefois que les travaux de construction en général ont été influencés par le ralentissement de l'activité économique et que, par conséquent, ces tendances ne sauraient être prises en compte isolément, car elles peuvent être dues à l'environnement économique et à des tendances propres au marché de la construction.

(33)

Le Royaume-Uni a également présenté des offres de prix pour la période 2007-2013 concernant les granulats achetés par le Northern Ireland Roads Procurement Department (tableau 4), incluant les frais de transport vers les dépôts locaux du ministère des routes (Roads Department). Les données indiquent clairement qu'après 2010, soit après la suspension de l'exonération de l'AGL, les prix ont soit diminué, parfois de manière spectaculaire, soit légèrement augmenté, mais dans des proportions bien inférieures au montant de l'AGL à taux plein, soit 1,95 GBP. Cela montre que même dans le cadre de ventes publiques, les producteurs de granulats d'Irlande du Nord ne pouvaient répercuter l'AGL sur leurs clients. C'est d'autant plus vrai que le secteur public est moins susceptible d'avoir été affecté par la récession économique et que les travaux publics de construction, tels que ceux effectués par le ministère des routes, ont augmenté la part de ce secteur dans la demande globale de granulats.

Tableau 4

Offres de prix pour la période 2007-2013 pour les granulats achetés par le Northern Ireland Roads Procurement Department

(34)

Étant donné que seules les carrières d'Irlande du Nord bénéficiaient de l'exonération de l'AGL, et non le reste du Royaume-Uni, ce dernier a fourni des renseignements expliquant pourquoi le marché des granulats d'Irlande du Nord est un marché géographique distinct du marché général du Royaume-Uni et où les différences se situent.

(35)

Le Royaume-Uni montre que les marchés des granulats en Irlande du Nord et en Grande-Bretagne sont séparés, se différencient l'un de l'autre et présentent très peu d'interactions. Le marché des granulats a tendance à être local par nature compte tenu du coût relativement élevé du transport des matériaux par rapport à son prix de vente. Sur la base des données fournies par le ministère des transports, le Royaume-Uni a calculé que le coût moyen de transport d'une tonne de granulats par la route s'élève à 0,855 GBP/tonne/mile. Compte tenu du faible prix des produits à base de granulats, les transports de longue distance rendront ces produits moins compétitifs que les matériaux extraits de carrières situées plus près du client. En outre, les exportateurs de granulats ont estimé que le coût du transport de ces matériaux par voie maritime entre l'Irlande du Nord et la Grande-Bretagne s'élèverait à environ […] GBP/tonne. À ce transport maritime il conviendrait d'ajouter le transport routier nécessaire entre la carrière et le port d'expédition et entre les quais d'arrivée et le lieu d'utilisation. Le Royaume-Uni montre également que le transport de granulats entre les deux régions n'est pas intéressant économiquement, sauf dans le cas de pierres de couleur plus spéciales ou de granulats plus coûteux. On estime que même pour ces matériaux, il faudra probablement ajouter un coût de […]-[…] GBP/tonne pour le transport routier effectué en Grande-Bretagne entre un quai et les usines d'asphalte les plus proches.

(36)

L'Irlande du Nord et la Grande-Bretagne se différencient considérablement en matière de fourniture de granulats; cela est dû à la fois à la disponibilité des matériaux et au nombre de sociétés d'exploitation de carrières. Compte tenu de sa nature géologique, l'Irlande du Nord peut se targuer de posséder la plus grande variété de types de roches de toutes les régions de taille comparable du Royaume-Uni. Les carrières sont réparties de manière relativement uniforme sur tout le territoire de l'Irlande du Nord. Bien que divers comtés possèdent des gisements plus importants de certains types de roches, les granulats obtenus à partir de roches broyées sont largement interchangeables et garantissent une abondance de roches pouvant servir de granulats dans toute la zone. À l'inverse, la Grande-Bretagne ne présente pas la même variété géologique. Grâce à la diversité et la richesse de ses gisements de roches, répartis uniformément sur tout le territoire et situés à proximité de tous les principaux marchés, l'Irlande du Nord présente une offre de produits interchangeables bien plus importante que la Grande-Bretagne, ce qui augmente les niveaux de concurrence en Irlande du Nord et réduit les marges dont disposent les producteurs nord-irlandais de granulats pour augmenter leurs prix.

(37)

Comme indiqué par le Royaume-Uni, la proportion beaucoup plus importante de carrières indépendantes et le nombre plus élevé de carrières au mile carré en Irlande du Nord assurent aussi une concurrence accrue entre les fournisseurs de granulats. En Grande-Bretagne, plus de 75 % de tous les granulats sont fournis par les cinq principales entreprises (15). En revanche, les cinq premières entreprises d'Irlande du Nord ne représentent que 39 % environ de l'ensemble de la production locale de granulats.

(38)

Le Royaume-Uni indique que les deux marchés se caractérisent par une évolution différente de la demande étant donné que la chute de la demande en granulats depuis et pendant le ralentissement de l'activité économique a été bien plus importante en Irlande du Nord qu'en Grande-Bretagne. En outre, la diminution de l'activité du secteur de la construction et de la demande en granulats entraîne une intensification de la concurrence entre les exploitants de carrières pour la demande restante.

(39)

L'Irlande du Nord est bien davantage tournée vers les exploitations autonomes, l'intégration verticale de la production de granulats, de ciment et de béton étant beaucoup moins courante en Irlande du Nord qu'en Grande-Bretagne. En Grande-Bretagne, comme indiqué au considérant 37, les cinq plus grandes sociétés contrôlent 75 % de la production de granulats. Ces mêmes sociétés contrôlent également 70 % de l'ensemble de la production de béton prêt à l'emploi ainsi qu'une part importante de toutes les usines d'asphalte, soit deux marchés essentiels pour les ventes de granulats. Ainsi, lorsque l'activité du secteur de la construction et la demande en béton et en asphalte diminuent, les cinq principales sociétés de Grande-Bretagne peuvent maîtriser la baisse de leurs capacités de production de granulats. En effet, l'offre de granulats s'adaptera plus rapidement à la demande en Grande-Bretagne, limitant ainsi la pression à la baisse sur les prix. L'Irlande du Nord se différencie par le manque d'intégration verticale de son marché, étant donné qu'à mesure que l'activité du secteur de la construction et la demande en granulats diminuent, la concurrence entre les exploitants de carrières pour la demande restante s'intensifie. Cela rend le marché d'Irlande du Nord beaucoup plus concurrentiel que celui de Grande-Bretagne, du fait du nombre plus important de carrières au mile carré et par habitant et de la proportion accrue de carrières indépendantes qui tentent de vendre leurs produits à des usines indépendantes de fabrication de produits transformés.

(40)

En outre, le Royaume-Uni a montré que les marchés irlandais et nord-irlandais de granulats sont très similaires.

(41)

Après la décision d'ouverture, le Royaume-Uni a fourni des renseignements sur l'exposition aux échanges du secteur nord-irlandais des granulats entre 2002 et 2013. Compte tenu des règles de divulgation du bureau Her Majesty's Revenue and Customs (HMRC), les statistiques officielles ne pouvaient présenter que des chiffres semestriels agrégés. Ces règles ne permettent pas de ventiler l'exposition aux échanges par type de granulats et, pour les échanges concernant certaines années, il n'existe aucune statistique disponible. Le manque de données officielles sur la production de produits en béton transformé et en asphalte transformé a également posé des difficultés. Dans ces circonstances, le Royaume-Uni s'est basé sur des estimations (16) du marché fournies par la Quarry Products Association Northern Ireland («QPANI»). Du fait de l'absence de statistiques nationales pour d'autres catégories de produits, le Royaume-Uni a fourni les meilleures estimations possibles des expositions aux échanges des roches broyées, des produits à base de béton transformé, du sable et de l'asphalte. Toutefois, même en tenant compte de ces contraintes, le Royaume-Uni pense que les données sur l'exposition aux échanges indique le niveau des échanges entre l'Irlande et l'Irlande du Nord. L'exposition aux échanges est détaillée dans le tableau 5. Les chiffres sont basés sur les chiffres annuels ou semestriels des importations et des exportations ainsi que des productions annuelles qui ont également été fournis à la Commission.

Tableau 5

Exposition aux échanges

(42)

Les chiffres du tableau 5 montrent que le secteur des granulats en Irlande du Nord est soumis à un niveau important d'exposition aux échanges pour ce qui est des ventes de roches broyées. Le Royaume-Uni indique que les importations non déclarées de granulats en Irlande du Nord ont considérablement augmenté après l'introduction de l'AGL en 2002. Ce niveau non déclaré d'importations est susceptible d'avoir connu une nouvelle accélération après la suspension de l'exonération de l'AGL en 2010. Une enquête menée en 2002 par l'université d'Ulster a compté le nombre de camions transportant des granulats en Irlande du Nord à huit des principaux passages frontaliers. Les résultats de cette enquête ont montré que jusqu'à 89 camions acheminaient chaque jour des granulats. Sur la base du total annuel de toutes les importations officiellement déclarées, seuls 243 camions auraient dû être nécessaires pour toute l'année. On pouvait donc en déduire que le niveau réel des importations de granulats pourrait avoir été 133 fois supérieur au niveau enregistré par les statistiques officielles en 2002, ce qui signifie que les expositions aux échanges calculées sont susceptibles de sous-estimer grandement le degré réel d'exposition aux échanges.

(43)

En ce qui concerne la répercussion des coûts de production accrus sur les clients finals et les baisses potentielles des ventes, le Royaume-Uni avait fourni des informations montrant qu'après l'introduction du prélèvement en 2002, le prix moyen des granulats en Irlande du Nord avait connu une augmentation bien inférieure à celle escomptée si l'AGL avait été intégralement répercuté et que cette évolution était liée à une chute des ventes légitimes, qui était proportionnellement beaucoup plus importante que la chute enregistrée en Grande-Bretagne.

(44)

Le Royaume-Uni avait aussi expliqué que les ventes de granulats de qualité inférieure et de matériau de remblai avaient diminué au cours de l'année prenant fin le 31 mars 2003 par rapport aux niveaux enregistrés lors des deux années précédant l'introduction de l'AGL. La production issue de carrières légitimes durant l'année civile 2002 a été sensiblement inférieure à l'évolution bien établie pour les ventes de granulats (de manière générale, ces trente dernières années, les ventes de granulats avaient connu une tendance à la hausse en Irlande du Nord). En Grande-Bretagne, la production de granulats a chuté de 5,7 % en 2002, alors qu'elle avait connu une légère augmentation l'année précédente (l'analyse de la tendance a toutefois montré qu'en Grande-Bretagne, la production avait généralement diminué au cours des 10 années précédentes).

(45)

Le Royaume-Uni a également expliqué qu'une fois que le prélèvement avait été introduit à 1,60 GBP/tonne, le prix moyen des granulats en Irlande du Nord avait augmenté de quelque 0,25 à 0,30 GBP/tonne en 2002 par rapport à 2001, alors qu'en Grande-Bretagne, le prix avait augmenté de 1 à 1,40 GBP/tonne. Même en supposant que cette moyenne tienne compte des granulats utilisés dans les produits transformés, qui bénéficiaient d'une exonération de 80 % dans le cadre du régime de crédit dégressif initial de 2002 en Irlande du Nord, cela suppose que les exploitants de carrières d'Irlande du Nord devaient absorber une partie importante de ce prélèvement. Même en se fondant sur l'hypothèse selon laquelle les produits transformés utilisaient la moitié de la production de granulats d'Irlande du Nord et que leur prix n'était pas affecté par le prélèvement de 2002, il n'en découle pas moins, d'après le Royaume-Uni, que plus de 1 GBP/tonne du prélèvement en moyenne devait être absorbée pour chaque tonne de granulats vendue pour une utilisation à l'état brut.

(46)

À la suite de la décision d'ouverture, le Royaume-Uni a fourni d'autres éléments pour expliquer l'argument du considérant 45 selon lequel, après l'introduction de l'AGL, le prix moyen en Irlande du Nord a bien moins augmenté que le taux du prélèvement alors qu'en Grande-Bretagne, il avait progressé de 1 à 1,40 GBP/tonne du fait que les fabricants de produits transformés à partir de granulats n'avaient jamais payé le taux plein de l'AGL. Le Royaume-Uni avance des estimations selon lesquelles entre un tiers et la moitié de tous les granulats produits en Irlande du Nord sont utilisés dans la fabrication de produits transformés. Même si, pour les besoins du raisonnement, on devait prendre le chiffre plus élevé et appliquer l'intégralité de l'exonération qui concernait les produits transformés durant la première année du prélèvement et supposer, en conséquence, que le prélèvement n'a entraîné aucune augmentation des coûts de production pour 50 % des granulats, cela ne fait que doubler la hausse de prix sur les 50 % restants. Un tel doublement indiquerait que l'augmentation de prix obtenue était de 0,50 à 0,60 GBP/tonne, ce qui reste bien en deçà de celle enregistrée en Grande-Bretagne et est loin de répercuter l'intégralité de l'augmentation de 1,60 GBP/tonne imposée par le prélèvement lors de la première application.

(47)

En outre, le Royaume-Uni a présenté des données recueillies à partir d'échantillons représentatifs de l'industrie nord-irlandaise des granulats et portant sur l'évolution de la production de granulats, du chiffre d'affaires et des bénéfices. Les tendances présentées sont toutefois liées et ne peuvent être dissociées de l'évolution du marché de la construction et de la récession économique qui a commencé en 2008.

(48)

Les données ont montré que la rentabilité et les prix étaient déjà si bas avant la suspension du régime d'exonération qu'une absorption totale de la taxe n'aurait pas été financièrement viable. À contrario, les entreprises ont montré qu'elles ont répercuté la taxe et ont dû, en retour, accepter de nouvelles pertes au niveau des ventes, en plus de celles déjà causées par la situation économique difficile. Pour pouvoir poursuivre ses activités, le secteur a retardé des investissements en capital essentiels et licencié du personnel. Les résultats de l'enquête indiquent qu'il était problématique de répercuter le prélèvement de 1,95 GBP/tonne sur les clients, car, pour ces derniers, les prix auraient augmenté de 50 à 66 %. En raison de la conjoncture économique également, les clients sont peu enclins à payer des prix plus élevés et préfèrent différer leurs investissements ou se tourner vers la concurrence pour obtenir d'autres matériaux ou des prix plus compétitifs. Cette situation porte préjudice au secteur nord-irlandais des granulats, provoque une perte de clients, entraîne une baisse des volumes de vente et génère une nouvelle pression à la baisse sur les marges bénéficiaires.

(49)

Par conséquent, bien que les données collectées auprès des échantillons représentatifs de l'industrie nord-irlandaise des granulats donnent une bonne indication de l'évolution du chiffre d'affaires et des bénéfices de ce secteur, elles ne peuvent être dissociées du contexte économique et ne sont pas probantes pour évaluer les effets de l'AGL à taux plein pris isolément.

(50)

Le budget annuel estimé du régime d'exonération (ressources d'État sacrifiées) était compris, au moment de la notification initiale, entre 15 millions de GBP (2004-2005) et 35 millions de GBP (2010-2011).

(51)

En ce qui concerne le nombre de bénéficiaires, on a estimé que quelque 170 exploitants de carrières pourraient bénéficier de l'exonération.

(52)

L'autorité chargée de l'octroi de l'exonération de l'AGL en Irlande du Nord était le HMRC.

(53)

Comme expliqué aux considérants 47 à 54 de la décision d'ouverture, la Commission avait des doutes quant à la conformité de l'exonération modifiée de l'AGL en Irlande du Nord avec le traité, et notamment son article 110. Ces doutes empêchaient la Commission de considérer la mesure comme étant compatible avec le marché intérieur à ce stade de la procédure.

(54)

La Commission a estimé que l'AGL constituait une imposition intérieure au sens de l'article 110 du traité. Elle en a conclu qu'il existait une distinction injustifiable dans l'application de l'AGL aux producteurs d'Irlande du Nord, d'une part, et aux producteurs d'autres États membres, d'autre part.

(55)

Comme expliqué au considérant 56 de la décision d'ouverture, la Commission a jugé, sur la base de la jurisprudence pertinente, qu'à la suite de l'annulation de la décision du 7 mai 2004, la mesure telle qu'appliquée depuis cette date (et jusqu'à sa suspension le 1er décembre 2010) doit être considérée comme illégale. En outre, elle a déclaré qu'elle appréciera toujours la compatibilité des aides d'État illégales avec le marché intérieur selon les critères de fond fixés dans tout instrument en vigueur à la date de leur octroi (18). Étant donné que l'aide doit être considérée comme illégale et qu'elle a été accordée au cours de la période couvrant l'applicabilité de l'encadrement de 2001 ainsi qu'après la publication des lignes directrices de 2008 (19), la Commission a apprécié la compatibilité du régime d'exonération de l'AGL dans le cadre de l'instrument en vigueur à la date de l'octroi de l'aide comme suit:

(56)

Concernant l'appréciation de la mesure au regard de l'encadrement de 2001, la Commission a conclu que les conditions de compatibilité qui y sont énoncées peuvent être considérées comme étant remplies. Elle a toutefois rappelé qu'au vu des doutes exprimés par rapport à l'article 110 du traité, elle n'a pu juger la mesure compatible avec le marché intérieur sur la base de l'encadrement de 2001 à ce stade de la procédure.

(57)

En ce qui concerne la compatibilité de la mesure au regard des lignes directrices de 2008, la Commission a conclu que:

(58)

Bien que les informations fournies par le Royaume-Uni aient montré une augmentation très significative des coûts de production due à l'AGL, ce qui tend à penser que cette augmentation n'aurait pu être répercutée sans provoquer d'importantes baisses des ventes, la Commission n'a pu conclure à ce stade, et à la lumière des informations fournies, notamment celles trop peu détaillées, que les conditions de compatibilité visées au point 158 c) des lignes directrices de 2008 étaient remplies.

(59)

Au point 158 c) des lignes directrices de 2008, le respect de la condition de la nécessité de l'aide exige que l'augmentation substantielle des coûts de production visée au considérant 58 ne peut pas être répercutée sur les clients sans provoquer d'importantes baisses des ventes. À cet égard, l'État membre peut fournir des estimations, notamment, de l'élasticité-prix des produits du secteur en cause sur le marché géographique pertinent ainsi que des estimations des pertes de ventes et/ou des bénéfices réduits pour les entreprises du secteur/de la catégorie en cause.

(60)

Dans ce contexte, la Commission a noté que les arguments du Royaume-Uni selon lesquels l'augmentation des coûts de production ne pouvait être répercutée sans provoquer d'importantes baisses des ventes étaient fondés sur une comparaison entre l'augmentation des prix due à l'instauration de l'AGL (hausse de 0,25 à 0,30 GBP/tonne environ en Irlande du Nord entre 2001 et 2002 contre 1 à 1,40 GBP/tonne pour la Grande-Bretagne). En ce qui concerne les baisse des ventes (légitimes) en Irlande du Nord, la Commission a noté qu'elles avaient varié, au total pour l'ensemble des types de granulats, entre – 17,6 % (2001-2003) et – 22,8 % (2002-2003) et qu'elles était proportionnellement beaucoup plus importantes que celles enregistrées en Grande-Bretagne. La Commission a estimé que ces arguments pouvaient être considérés comme une indication des difficultés rencontrées pour répercuter la hausse des coûts de production en Irlande du Nord.

(61)

La Commission a néanmoins précisé que le Royaume-Uni n'avait pas fourni de données suffisamment détaillées démontrant et quantifiant l'impact sur ces arguments du fait que les fabricants de produits transformés à partir de granulats ne se sont jamais acquittés de la totalité de l'AGL étant donné que son introduction en Irlande du Nord avait été échelonnée.

(62)

En outre, dans sa démonstration de l'existence de baisses des ventes, le Royaume-Uni n'avait fourni aucune explication concernant le développement des marchés des granulats en Irlande du Nord après 2002. La figure 2 du rapport de la Quarry Products Association Northern Ireland pour l'étude de marché de l'Office of FAIR Trading sur le secteur des granulats au Royaume-Uni (20), telle que présentée par le Royaume-Uni indiquait une hausse de la production entre 2004 et 2007.

(63)

Le Royaume-Uni avait indiqué dans sa présentation que «les hausses de coûts affectaient le chiffre d'affaires des opérateurs et réduisaient leurs bénéfices». Aucune donnée étayant cette affirmation n'avait toutefois été fournie.

(64)

Pour démontrer que la condition de compatibilité visée au point 158 c) des lignes directrices de 2008 était respectée, le Royaume-Uni n'avait fourni que des données sur le niveau du secteur en général et aucun échantillon représentatif des bénéficiaires basé, par exemple, sur leur taille.

(65)

Enfin, la Commission a fait remarquer que les observations présentées par le Royaume-Uni suggéraient que pour la plupart des types d'agrégats, l'élasticité-prix était comprise entre une valeur proche de zéro et 0,52 environ, ce qui est relativement peu élastique. En principe, cela signifierait que la hausse des coûts de production aurait pu être répercutée sur les consommateurs finals. Le Royaume-Uni n'avait fourni aucune autre explication ou calcul concernant en particulier l'impact de l'inélasticité relative à laquelle ont conclu les arguments avancés pour justifier la (non-)répercussion de l'augmentation des coûts de production sur les clients finals.

(66)

La QPANI a fait valoir que les producteurs de granulats d'Irlande du Nord avaient adhéré au régime d'exonération de bonne foi au motif que le Royaume-Uni avait demandé l'approbation de la Commission et que celle-ci avait rendu une décision positive. En outre, ils ont conclu des accords environnementaux qui constituaient pour eux des investissements substantiels.

(67)

Les parties requérantes qui ont contesté la décision de la Commission approuvant le régime d'exonération n'ont jamais démontré par des exemples que les granulats importés faisaient l'objet d'une discrimination effective.

(68)

La QPANI affirme que toute récupération de l'aide d'État contreviendrait aux attentes légitimes des exploitants de carrières d'Irlande du Nord pour qui l'aide était légale. Étant donné que les exploitants de carrières ont déjà investi pour réaliser des améliorations environnementales, une décision de récupération signifierait dans les faits que ces entreprises supportent deux fois les frais. En outre, la récupération serait contraire au principe de la sécurité juridique.

(69)

La QPANI avance également que les importations de granulats en Irlande du Nord ont toujours été minimes. Il apparaît qu'après l'introduction de l'AGL, les importations ont de fait augmenté, étant donné que l'habitat privé s'est développé et que les dépenses de construction du secteur public ont augmenté.

(70)

En ce qui concerne l'impossibilité de répercuter l'AGL sur les clients, la QPANI fait valoir que l'augmentation substantielle des coûts de production, déjà admise par la Commission, n'a pas pu être répercutée en raison de la surcapacité du secteur des granulats et du caractère beaucoup plus concurrentiel du marché nord-irlandais. En outre, l'Irlande du Nord compte un volume appréciable de matériaux exonérés de l'AGL, comme le schiste, qui est utilisé dans des projets de construction publics et privés et par les exploitants agricoles. Une enquête de la QPANI portant sur les ventes mensuelles privées de pierres (entre septembre 2001 et septembre 2002) a révélé un recul significatif de l'activité à partir d'avril 2002 par rapport à l'année précédente. La division statistiques du Department of Enterprise Trade and Investment (NI) a révélé, dans le tableau annuel des minéraux de 2002, une chute de quelque 2,7 millions de tonnes de la production de granulats en Irlande du Nord, soit 11 % environ de la production.

(71)

La QPANI fait valoir que l'enquête du Northern Ireland Affairs Committee intitulée «Introduction of the Aggregates Levy — One Year On, third report of session 2003 — 2004» apporte clairement la preuve de l'incidence de l'introduction de l'AGL sur les ventes de granulats et les niveaux d'emploi.

(72)

La QPANI prétend que l'augmentation de la production de granulats en Irlande du Nord entre 2004 et 2007 s'explique par l'augmentation de l'activité du secteur de la construction dans la province.

(73)

La QPANI fait également valoir que la hausse des coûts a eu une incidence sur les marges bénéficiaires des exploitants, comme le démontre le fait que les prix n'ont augmenté que de 0,25 à 0,30 GBP, comme indiqué au considérant 81 de la décision d'ouverture. Ces hausses de prix absorbaient donc la majeure partie de l'augmentation des coûts de production causée par l'AGL et, compte tenu de la forte intensité de capital et du niveau élevé des frais généraux du secteur, il est devenu évident que les marges bénéficiaires étroites des exploitants ont encore été réduites.

(74)

La QPANI fait valoir que les données sur l'élasticité-prix concernent le marché des granulats en Grande-Bretagne et ne reflétaient pas la situation en Irlande du Nord.

(75)

La BAA fait observer qu'il serait impossible pour le Royaume-Uni de rectifier rétroactivement la discrimination fiscale qui frappe les produits importés d'autres États membres. Il est allégué que même si le Royaume-Uni devait rembourser des montants versés au titre de prélèvements sur les granulats pour des produits importés en Irlande du Nord depuis d'autres États membres, cela ne dissiperait pas le grave effet dissuasif de la discrimination fiscale. L'approbation rétroactive du régime d'exonération ne serait donc pas possible.

(76)

La BAA prétend que le régime d'exonération de l'AGL n'est pas conforme à l'encadrement de 2001. Selon elle, l'AGL n'a pas d'effet positif appréciable sur l'environnement, comme exigé au point 51 2) a) de l'encadrement de 2001; le régime d'exonération de 2004 n'était pas autorisé lors de l'adoption de l'AGL, comme exigé au point 51 2) b) de l'encadrement de 2001; 20 % n'est pas une partie significative de la taxe, comme exigé au point 51 1) b) de l'encadrement de 2001.

(77)

La BAA affirme également que le régime d'exonération n'est pas non plus conforme aux lignes directrices de 2008. L'exonération de l'AGL nuit à l'objectif environnemental poursuivi par l'AGL, contrairement au point 151 des lignes directrices de 2008, dans la mesure où elle a donné lieu à une «importation» significative de granulats d'Irlande du Nord vers la Grande-Bretagne depuis 2004. Cela laisserait entendre que les règles qui imposent la taxation au taux plein des granulats extraits en Irlande du Nord mais utilisés en Grande-Bretagne ont été contournées.

(78)

En outre, la BAA avance que l'exonération de l'AGL ne respecte pas le point 158 c) des lignes directrices de 2008 étant donné que l'impossibilité de répercuter l'augmentation substantielle des coûts de production n'a pas été démontrée. Plus précisément, les données économiques avancées par le Royaume-Uni, mentionnées aux considérants 21 à 23 de la décision d'ouverture, ne sont pas plausibles et peuvent induire en erreur. Les prix moyens communiqués par le Royaume-Uni n'auraient aucune valeur, car il existe de nombreux types de granulats et, partant, un large éventail de prix. En outre, le prix départ carrière dépend également de la localisation de la carrière et de la distance par rapport aux sites de construction. Par conséquent, une comparaison entre le prix moyen pour l'Irlande du Nord (une région relativement petite et rurale) et le prix moyen pour toute la Grande-Bretagne ne serait pas pertinente. En effet, selon la BAA, si les prix départ carrière en Irlande du Nord étaient 50 % inférieurs aux prix pratiqués en Grande-Bretagne, la demande en granulats d'Irlande du Nord aurait été considérable en Grande-Bretagne. La BAA fait valoir que les coûts de transport entre l'Irlande du nord et Londres ne sont pas plus élevés qu'entre l'Écosse et Londres.

(79)

Le Royaume-Uni fait valoir que l'aide ne devrait pas être considérée comme une aide illégale et que l'appréciation de la compatibilité de la mesure avec le marché intérieur ne devrait reposer que sur l'encadrement de 2001.

(80)

Le Royaume-Uni fait valoir que la Commission devrait tenir compte du fait que sa décision du 7 mai 2004 portant approbation de l'aide a été annulée en raison du défaut illicite d'ouverture de la procédure formelle d'examen par la Commission. La mesure a été notifiée à la Commission et autorisée avant l'octroi de toute exonération fiscale. Au moment où elle a été octroyée, l'aide n'était pas illégale.

(81)

Le Royaume-Uni fait valoir que compte tenu de l'annulation de la décision du 7 mai 2004, la Commission n'a, en réalité, pas pris de décision en application de l'article 4 du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil (21) (le «règlement de procédure») dans le délai de deux mois. La mesure devrait donc être considérée comme autorisée. Si l'article 4, paragraphe 6, du règlement de procédure est appliqué à la notification initiale, l'aide était alors réputée autorisée en 2004 et la Commission n'est pas compétente pour adopter une nouvelle décision en application de l'article 4. La mesure doit plutôt être traitée comme une aide existante, uniquement soumise à un examen de ses effets futurs et ne pouvant pas faire l'objet d'une décision de récupération rétroactive. Toutefois, étant donné qu'une décision a été prise en application de l'article 4, paragraphe 3, quoique de façon illicite et en ayant ensuite été déclarée nulle, l'article 4, paragraphe 6, du règlement de procédure n'est plus applicable. Le Royaume-Uni affirme qu'il devrait également être en droit de se fonder sur le fait qu'une décision d'autorisation en application de l'article 4, paragraphe 3, du règlement de procédure a été prise avant l'octroi de l'exonération fiscale, de telle sorte que l'octroi de l'aide n'était pas illégal dans le sens où cette dernière aurait été accordée sans l'autorisation de la Commission.

(82)

Le Royaume-Uni fait valoir qu'en l'espèce, l'aide est considérée comme illégale uniquement en raison du fait que la décision du 7 mai 2004 a été annulée parce que la Commission n'avait pas ouvert la procédure formelle d'examen en 2004, et non parce que le Royaume-Uni enfreignait, au moment où la mesure est entrée en vigueur, l'article 108, paragraphe 3, du traité. Lors de l'appréciation de la compatibilité de la mesure avec le marché intérieur, seul l'encadrement de 2001 devrait être appliqué. La Commission devrait procéder à l'appréciation de l'aide sur la base de la notification de 2004 et appliquer les règles applicables à cette date.

(83)

Étant donné que le Royaume-Uni affirme que l'aide n'est pas illégale, il allègue que la Commission n'a pas le droit de scinder l'aide accordée entre la période d'application de l'encadrement de 2001 et celle d'application des lignes directrices de 2008. Il s'ensuit qu'étant donné que la Commission a constaté que la mesure était conforme à l'encadrement de 2001, toutes les aides octroyées au titre du régime devraient être déclarées compatibles avec le marché intérieur.

(84)

Le Royaume-Uni rejette les arguments avancés par la BAA dans sa réponse à la décision d'ouverture, où elle fait valoir que la mesure, telle que notifiée en 2004, n'était pas conforme à l'encadrement de 2001. Le Royaume-Uni attire l'attention sur le fait que la Commission a déjà constaté, comme indiqué au considérant 63 de la décision d'ouverture, que l'AGL avait des effets positifs appréciables sur l'environnement et que la BAA ne conteste pas la conclusion de la Commission selon laquelle les accords environnementaux passés avec les entreprises de production de granulats d'Irlande du Nord bénéficiant de l'exonération de 80 % de l'AGL ont des effets positifs sur l'environnement et ne nuisent pas aux objectifs poursuivis par l'AGL. En outre, le Royaume-Uni démontre que la mesure autorisée par la Commission en 2004 constituait une prolongation du régime d'exonération qui avait été introduit à l'origine en même temps que la taxe. Le point 51 2) b) de l'encadrement de 2001 n'exige pas que chaque aspect de la dérogation ait été fixé ou mis en œuvre au moment de l'introduction de la taxe. Si tel était le cas, il ne serait jamais possible d'introduire une dérogation modifiée et le point 51 2) serait superflu. En outre, le Royaume-Uni fait valoir que le point 51 1) b) de l'encadrement de 2001 est respecté et que, comme la Commission l'a déjà reconnu au considérant 67 de la décision d'ouverture, l'obligation de verser 20 % de l'AGL constitue une obligation de payer une partie significative de la taxe. Afin d'établir s'il s'agit d'une part importante, il convient également de tenir compte du fait que les exploitants de carrières qui sont admissibles au bénéfice de l'exonération doivent supporter les coûts liés aux améliorations des performances environnementales et que les prix des granulats sont généralement plus bas en Irlande du Nord que dans le reste du Royaume-Uni. En termes absolus, la valeur monétaire de 20 % de la taxe nationale à acquitter est donc plus importante que dans le reste du Royaume-Uni.

(85)

Le Royaume-Uni affirme que l'idée selon laquelle le régime d'exonération pourrait constituer une taxation discriminatoire contraire à l'article 110 du traité est erronée. Les importations en provenance d'Irlande vers le Royaume-Uni sont imposées de la même manière que la production au sein du Royaume-Uni, y compris la production d'Irlande du Nord lorsque les conditions de l'exonération ne sont pas remplies. Il n'existe donc aucune discrimination entre les produits importés d'Irlande vers le Royaume-Uni et les produits fabriqués au Royaume-Uni. L'Irlande du Nord n'est pas un État membre et il n'y a donc pas lieu d'appliquer l'article 110 du traité pour déterminer qu'un traitement fiscal spécifique réservé à certains producteurs dans cette région constitue une discrimination contre les produits importés d'autres États membres et vendus dans cette région. Le Royaume-Uni allègue que la discrimination devrait être appréciée au regard des produits nationaux et qu'étant donné que les produits nationaux du Royaume-Uni sont soumis à l'intégralité de l'AGL, il ne peut pas y avoir de discrimination. En outre, le fait que certains producteurs d'une région donnée d'un État membre se voient accorder une exonération fiscale relève du contrôle des aides d'État au titre de l'article 107 du traité, et non de l'article 110. Seul l'article 107, paragraphe 3, du traité devrait être applicable aux mesures d'aide fiscale accordées aux producteurs, et non l'article 110. Dans le cas contraire, toutes les aides fiscales aux producteurs devraient être étendues aux produits en provenance d'autres États membres. En outre, il n'existe aucune règle de droit de l'Union exigeant qu'une aide octroyée sous la forme d'une exonération fiscale à des producteurs d'une partie d'un État membre soit également mise à la disposition des importateurs de produits similaires d'autres États membres.

(86)

Le Royaume-Uni n'accepte pas le caractère illégal de l'aide mais si celle-ci devait être considérée comme telle par la Commission, il estime qu'une décision de récupération n'est pas appropriée. Une telle décision ordre porterait atteinte aux attentes légitimes des bénéficiaires et serait disproportionnée.

(87)

Les aides d'État sont définies à l'article 107, paragraphe 1, du traité comme les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres.

(88)

L'exonération de l'AGL était accordée au moyen de ressources d'État, sous la forme d'une réduction du taux d'imposition, à des entreprises situées dans une partie précise du territoire du Royaume-Uni (Irlande du Nord), favorisant ces dernières en réduisant les coûts qu'elles devraient normalement supporter. Les bénéficiaires de l'aide procèdent à l'extraction de granulats ou à la fabrication de produits transformés, c'est-à-dire à des activités économiques impliquant des échanges entre États membres.

(89)

En conséquence, la Commission a conclu au considérant 39 de la décision d'ouverture que la mesure notifiée constitue une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité (ex article 87, paragraphe 1, du traité instituant la Communauté européenne).

(90)

Comme indiqué au considérant 55, la Commission a conclu qu'étant donné que l'aide doit être considérée comme une aide illégale, et eu égard à l'objectif environnemental de la mesure, elle devrait apprécier la compatibilité de la mesure en vertu de l'article 107, paragraphe 3, point c), du traité en se fondant sur la base juridique en vigueur au moment où l'aide a été octroyée, à savoir:

(91)

Le Royaume-Uni estime, pour les raisons exposées aux considérants 79 à 83, que cette aide ne doit pas être considérée comme une aide illégale et qu'elle ne devrait être évaluée que sur la base de l'encadrement de 2001.

(92)

En plus de ses conclusions à cet égard dans la décision d'ouverture, compte tenu de la position exprimée par le Royaume-Uni, la Commission souligne que la Cour de justice a jugé de façon constante que lorsqu'une décision positive de la Commission a été contestée dans les délais prescrits et cassée par le Tribunal, les principes généraux du droit de l'Union, et en particulier ceux de la sécurité juridique et de la confiance légitime, n'excluent pas la possibilité pour la Commission de déclarer qu'une mesure d'aide donnée constitue une aide illégale et incompatible et d'ordonner sa récupération. Dans l'arrêt CELF I (22), la Cour a déclaré que les «aides mises à exécution postérieurement à la décision positive de la Commission sont présumées légales jusqu'à la décision d'annulation du juge communautaire. Ensuite, à la date de cette dernière décision, conformément à l'article 231, premier alinéa, CE, les aides en cause sont réputées ne pas avoir été déclarées compatibles par la décision annulée, de sorte que leur mise à exécution doit être considérée comme illégale.» Toutefois, dans l'arrêt CELF II (23), la Cour a confirmé sa conclusion selon laquelle «une confiance légitime du bénéficiaire de l'aide ne peut naître d'une décision positive de la Commission, d'une part, lorsque cette décision a été contestée dans les délais de recours contentieux puis annulée par le juge communautaire, ni, d'autre part, tant que le délai de recours n'est pas expiré ou, en cas de recours, tant que le juge communautaire ne s'est pas définitivement prononcé».

(93)

Par conséquent, la Commission maintient son point de vue selon lequel l'exonération de l'AGL doit être considérée comme une aide illégale. En conséquence, les aides accordées après le 2 avril 2008 sont soumises aux lignes directrices de 2008. Néanmoins, même si, comme le prétend le Royaume-Uni, l'exonération de l'AGL devait être considérée comme une aide existante, elle devrait toutefois être adaptée aux lignes directrices de 2008 et à son point 200.

(94)

Comme expliqué aux considérants 53 et 54, la Commission a considéré que l'exonération de l'AGL qui n'est pas accordée aux produits importés en Irlande du Nord depuis d'autres États membres pourrait enfreindre l'article 110 du traité.

(95)

Le premier alinéa de l'article 110 du traité semble exclure un régime national tel que le régime d'exonération de l'AGL applicable en Irlande du Nord, qui prévoit une réduction du taux de l'AGL pour les granulats vierges extraits en Irlande du Nord par des producteurs ayant conclu des accords environnementaux, tandis que des produits identiques importés d'autres États membres sont exclus du régime à taux réduit et sont donc soumis au taux plein de l'AGL (24). Contrairement à ce qu'affirme le Royaume-Uni au considérant 85, le fait que le régime à taux réduit s'applique uniquement à une région définie ne modifie en rien cette interprétation. En effet, si des dispositions telles que le régime d'aide du Royaume-Uni étaient autorisées, les États membres pourraient facilement contourner le principe de non-discrimination prévu à l'article 110 du traité.

(96)

La Cour a constaté (25), comme l'affirme le Royaume-Uni lui-même, que «le droit communautaire ne restreint pas, en l'état actuel de son évolution, la liberté de chaque État membre d'établir un système de taxation différenciée pour certains produits, même similaires au sens de l'article 90, premier alinéa, CE». De telles différenciations ne sont toutefois compatibles avec le droit de l'Union «que si elles poursuivent des objectifs compatibles, eux aussi, avec les exigences du traité et du droit dérivé et si leurs modalités sont de nature à éviter toute forme de discrimination, directe ou indirecte, à l'égard des importations en provenance des autres États membres, ou de protection en faveur de productions nationales concurrentes». En ce qui concerne l'exonération de l'AGL, le traitement différencié des granulats importés n'est manifestement pas conforme aux exigences de différenciation établies par la Cour.

(97)

Le principe directeur en matière de droit de l'Union est que les principes du traité doivent être interprétés et appliqués d'une manière qui donne effet à leurs objectifs. L'article 110 du traité énonce des dispositions spécifiques en matière de fiscalité internationale qui interdisent aux États membres d'imposer une taxation interne de nature discriminatoire. Pour qu'une mesure fiscale, qui constitue une aide, soit valable, la Commission doit, par conséquent, s'assurer que la mesure en question, premièrement, ne constitue pas une violation de l'article 110 du traité et, deuxièmement, remplit toutes les conditions pertinentes énoncées aux articles 107 et 108 (26). Il n'y a aucune raison de considérer qu'une mesure d'aide sous la forme d'une exonération fiscale qui n'est appliquée que dans une partie d'un État membre devrait constituer une exception à cette interprétation.

(98)

Toutefois, la Commission prend note du fait que le Royaume-Uni s'est engagé, par sa lettre du 1er avril 2014, à corriger l'incompatibilité de l'exonération de l'AGL avec l'article 110 du traité en remboursant les montants perçus qui sont incompatibles avec le marché intérieur, conformément aux critères décrits aux considérants 99 à 103. La mesure corrective a pour but de permettre aux acquisitions nord-irlandaises de granulats provenant d'autres États membres, qui se sont acquittés du taux plein de l'AGL lorsque le régime d'exonération de l'AGL était opérationnel entre 2004 et 2010, de bénéficier du crédit de 80 % sur l'AGL auquel avaient accès les exploitants de carrières d'Irlande du Nord qui entraient en ligne de compte pour l'exonération de l'AGL. L'introduction du régime proposé viserait à remédier à toutes les inégalités qui auraient pu se produire.

(99)

La Commission prend note de l'impossibilité, alléguée par le Royaume-Uni dans sa lettre du 17 septembre 2012, de recenser les carrières étrangères qui ont vendu des granulats assujettis à l'AGL qui étaient importés et utilisés en Irlande du Nord. En outre, la Commission observe que les entités qui s'acquittaient en réalité de l'AGL n'étaient pas les carrières étrangères, mais les importateurs enregistrés pour le paiement de la taxe. Par conséquent, il semble opportun et conforme à la pratique décisionnelle de la Commission (27) que les entités qui payaient en réalité la taxe et qui ont fait en sorte que les granulats soient soumis à l'impôt soient celles qui ont droit au remboursement. Le régime rétroactif proposé garantit que tous ceux qui apportent la preuve de s'être acquittés de l'AGL à taux plein auprès de l'HMRC pour des achats de granulats importés en Irlande du Nord depuis d'autres États membres entre le 1er avril 2004 et le 30 novembre 2010 (la «période considérée») et d'avoir satisfait aux critères environnementaux spécifiques et aux conditions précisées seraient en droit de demander un crédit de 80 % sur le prélèvement versé.

(100)

Étant donné que le régime rétroactif doit veiller à ce que seules les importations de granulats provenant de carrières qui répondent aux mêmes normes environnementales que les carrières d'Irlande du Nord admissibles au bénéfice de l'exonération puissent bénéficier du mécanisme de remboursement, le Royaume-Uni a dû prévoir un mécanisme de vérification. La Commission reconnaît que pour rendre le régime rétroactif réellement applicable et éviter qu'il soit inutilement contraignant, le Royaume-Uni ne vérifiera pas si les carrières étrangères répondaient exactement aux normes imposées aux carrières d'Irlande du Nord, puisqu'en réalité, elles n'y auraient pas été incitées, mais au moins aux normes environnementales prévues à l'époque par la législation de l'Union y afférente et transposée dans les législations nationales respectives. Le ministère de l'environnement d'Irlande du Nord s'assurerait du respect des normes environnementales des candidats potentiels et lancerait une période d'inscription d'un an à compter de la publication du projet de loi sur l'exonération rétroactive au Royaume-Uni.

(101)

Pour avoir droit à l'exonération, le demandeur devrait montrer la carrière située en dehors du Royaume-Uni d'où sont extraits les granulats et demander auprès du ministère de l'environnement d'Irlande du Nord un certificat attestant que la carrière respectait, à cette date, les normes environnementales conformes à la législation de l'Union. Le ministère de l'environnement consulterait alors les autorités d'autres États membres pour vérifier les normes applicables et leur conformité. Si le résultat est positif, il délivrerait ensuite un certificat de conformité qui serait mis à la disposition du HMRC (28) en veillant à ce qu'il ait recueilli les informations nécessaires au traitement des demandes de remboursement du prélèvement. En cas de plusieurs demandes portant sur une même carrière, le même certificat serait applicable.

(102)

Les demandes de remboursement devraient inclure les preuves documentaires suivantes: les granulats ont été achetés auprès d'une carrière d'un autre État membre au cours de la période considérée; la carrière a été certifiée par le ministère de l'environnement; l'AGL a été payé au taux plein; et aucune exonération à d'autres fins n'a été demandée. Les preuves d'achat pourraient être des documents commerciaux appropriés indiquant la date de la transaction et l'origine des granulats. Le compte des prélèvements sur les granulats des assujettis inscrits pourrait attester du paiement de l'AGL à taux plein et du fait qu'aucune autre exonération n'a été demandée. Ces documents font partie des écritures internes des assujettis étant donné que les autorités ne reçoivent que le montant total du prélèvement dû sur les granulats imposables faisant l'objet d'une exploitation commerciale. La Commission est consciente des difficultés que pourraient rencontrer les demandeurs potentiels pour fournir ces documents, compte tenu du long délai qui s'est écoulé depuis l'introduction de l'exonération de l'AGL (29). Elle prend toutefois note du fait que le Royaume-Uni ne demande que des preuves raisonnables disponibles pour l'exonération rétroactive puisqu'il n'existe aucun registre public contenant toutes ces informations.

(103)

La mesure corrective rétroactive proposée par le Royaume-Uni présente les principales caractéristiques suivantes:

(104)

La Commission considère donc que le Royaume-Uni s'est engagé à mettre en place un instrument adéquat pour corriger toute discrimination qui a pu se produire par le passé.

(105)

Comme indiqué au considérant 56, la Commission ne pouvait arriver à une conclusion positive dans son appréciation de l'exonération de l'AGL au regard de l'encadrement de 2001 compte tenu des doutes qu'elle nourrissait par rapport à l'article 110 du traité. Étant donné que le Royaume-Uni mettra en place un instrument adéquat pour prévenir toute discrimination découlant de la mesure, la Commission peut à présent conclure que la mesure est compatible avec le marché intérieur sur la base de l'encadrement de 2001.

(106)

La Commission prend note des engagements présentés par la BAA en ce qui concerne l'appréciation de la mesure figurant dans la décision d'ouverture et des engagements du Royaume-Uni à cet égard. Elle estime qu'aucun nouvel argument qu'elle n'avait déjà pris en compte n'a été présenté et qu'il n'y a aucune raison de modifier son appréciation figurant dans la décision d'ouverture.

(107)

Dans sa décision d'ouverture, la Commission a apprécié la compatibilité de la mesure avec le marché intérieur sur la base des lignes directrices de 2008. L'appréciation de la Commission était positive à tous égards, sauf pour la conformité avec le point 158 c) des lignes directrices de 2008, c'est-à-dire avec la condition de la nécessité de l'aide, qui exige que l'augmentation substantielle des coûts de production due à l'AGL n'aurait pu être répercutée sur les clients sans provoquer d'importantes baisses des ventes réalisées par les bénéficiaires de l'exonération de l'AGL en Irlande du Nord.

(108)

Dans sa décision d'ouverture, la Commission a indiqué que le Royaume-Uni n'avait pas correctement mesuré le fait que les fabricants de produits transformés à partir de granulats n'avaient jamais versé l'intégralité de l'AGL sur les hausses de prix moyennes en Irlande du Nord, contrairement aux hausses de prix en Grande-Bretagne, en 2001 et en 2002 après l'introduction de l'AGL. Le Royaume-Uni a à présent fourni une estimation de l'impact de ces produits transformés sur les données faisant apparaître qu'en effet, le niveau des hausses de prix révèle l'impossibilité de répercuter l'AGL (voir considérant 46).

(109)

En outre, en ce qui concerne la démonstration de l'existence de baisses des ventes, la Commission a fait remarquer que le Royaume-Uni n'avait fourni aucune explication sur le développement des marchés des granulats en Irlande du Nord après 2002. Les données qui avaient été communiquées montraient une augmentation de la production de 2004 à 2007. Comme indiqué aux considérants 47 à 49, des données provenant d'un échantillon représentatif des producteurs de granulats en Irlande du Nord ont été fournies et portent notamment sur l'évolution de la production. Toutefois, étant donné que cette évolution a suivi de près celle de la construction et qu'elle a été durement frappée par la récession économique qui a commencé en 2008, elle ne pourrait convenir totalement pour démontrer l'existence de baisses des ventes dues à l'introduction de l'AGL.

(110)

En outre, la Commission a relevé dans la décision d'ouverture qu'aucune donnée n'avait été présentée pour étayer l'affirmation selon laquelle l'augmentation des coûts avait des répercussions sur le chiffre d'affaires des exploitants et réduisait leurs bénéfices. Malgré les difficultés importantes rencontrées pour recueillir des informations pertinentes, le Royaume-Uni a fourni des éléments étayant ce propos, comme décrit aux sections 2.3.4 à 2.3.7. En outre, le Royaume-Uni a fourni des informations indiquant la forte concurrence à laquelle sont confrontés les producteurs de granulats d'Irlande du Nord et les faibles marges dont ils disposent pour augmenter leurs prix en raison de l'offre plus importante de produits interchangeables, du manque d'intégration verticale du marché et du grand nombre de producteurs disposant de petites parts de marché (voir les considérants 34 à 40).

(111)

La Commission a également relevé, dans la décision d'ouverture, que les données sur l'élasticité de la demande par rapport aux prix indiquaient que la demande serait inélastique. Le Royaume-Uni vient de montrer que ces données concernaient l'ensemble du Royaume-Uni et ne pouvaient s'appliquer à la seule Irlande du Nord. La Commission prend note des explications du Royaume-Uni selon lesquelles il n'est pas possible de calculer l'élasticité spécifique du marché nord-irlandais.

(112)

La Commission constate qu'à la suite de l'observation de la BAA selon laquelle les données économiques présentées par le Royaume-Uni, mentionnées aux considérants 21 à 23 de la décision d'ouverture, ne sont pas plausibles et peuvent induire en erreur, le Royaume-Uni a fourni d'autres informations plus détaillées (considérant 27) sur les prix des granulats en Irlande du Nord et en Grande-Bretagne. Les données indiquent que l'AGL à taux plein aurait en effet représenté une part beaucoup plus importante du prix de vente sur un marché dont les forces ont déjà été supprimées.

(113)

La Commission s'est ensuite demandée pourquoi l'AGL pouvait être répercuté sur les consommateurs de Grande-Bretagne mais pas d'Irlande du Nord. À cet égard, elle prend acte de l'appréciation du Royaume-Uni, telle que décrite aux considérants 34 à 40, confirmée par l'Office of FAIR Trading (OFT) dans son rapport sur les granulats (31) selon laquelle le marché nord-irlandais des granulats est un marché géographique distinct du marché de Grande-Bretagne et que les producteurs de granulats d'Irlande du Nord ont peut-être moins de marge de manœuvre pour répercuter le prélèvement intégral sur leurs clients.

(114)

La Commission note également que l'amplitude des hausses de prix en Irlande du Nord semble aussi largement limitée par les coûts de production plus élevés que connaissent de nombreuses régions. Le Royaume-Uni a montré que les données fournies par quatre des cinq principales entreprises du secteur ont révélé que les marges bénéficiaires sont déjà extrêmement serrées, de nombreux carrières étant déficitaires depuis quelques années, notamment en raison des coûts plus élevés de l'électricité et des permis urbanistiques (voir le considérant 25).

(115)

La Commission note que les données fournies par le Royaume-Uni et décrites à la section 2.3.6, bien qu'elles ne soient pas ventilées par année et par type de granulats, indiquent que le secteur des granulats en Irlande du Nord était fortement exposé aux échanges, le taux d'exposition atteignant généralement plus de 10 %, voire parfois 24,25 %. Comme l'a relevé le Royaume-Uni, l'exposition aux échanges pourrait être encore plus élevée du fait des importations non déclarées en provenance d'Irlande du Nord. Dans sa pratique antérieure (32), la Commission a estimé qu'une exposition aux échanges supérieure à 10 % présenterait déjà un risque pour la compétitivité du secteur en question. En outre, elle a reconnu qu'une exposition aux échanges élevée combinée à de faibles parts de marché ne permet pas de répercuter un coût supplémentaire substantiel sur les consommateurs (33) sans occasionner de perte des ventes.

(116)

La Commission note toutefois que les données concernant l'asphalte et le sable ne suivent pas cette tendance et présentent une exposition aux échanges beaucoup plus faible. Le sable et l'asphalte ne suivent cependant pas les mêmes courbes que les autres granulats vierges ou transformés. De manière générale, les chiffres montrent une baisse des importations et des exportations. Les importations de sable et d'asphalte semblent toutefois avoir doublé ces dernières années, ce qui, bien entendu, se répercute sur le calcul de l'exposition aux échanges. Il convient de faire remarquer que les granulats transformés importés n'ont jamais été assujettis à l'AGL, ce qui signifie qu'après la suspension de l'exonération de l'AGL, lorsque l'asphalte nord-irlandais a été soumis à l'AGL à taux plein, le prix de l'asphalte importé a automatiquement connu une forte diminution. Par conséquent, l'évolution des importations aurait pu être influencée par cette différence de prix.

(117)

En outre, la Commission note que le marché des granulats pour tous les types de granulats vierges constitue un marché de produits unique. Cela s'explique par l'interchangeabilité des différents granulats bruts et a été confirmé par l'OFT dans son rapport de 2012 (34) lorsqu'il a examiné les marchés des granulats (granulats vierges), du ciment et du béton prêt à l'emploi sans ventiler le marché des granulats. Par conséquent, la Commission conclut que les différents niveaux d'exposition aux échanges du sable et de l'asphalte par rapport aux autres types de granulats n'entrent pas en ligne de compte pour son appréciation, premièrement parce que le sable et l'asphalte sont pris conjointement, alors qu'il s'agit de marchés de produits distincts, le sable relevant de la première catégorie de granulats de roches broyées et l'asphalte étant un granulat transformé et, deuxièmement, parce que les chiffres sont influencés par l'évolution des importations, probablement de l'asphalte.

(118)

En guise de conclusion, la Commission estime que le Royaume-Uni a à présent démontré que l'augmentation substantielle des coûts de production due à l'AGL n'aurait pu être répercutée sans provoquer d'importantes baisses des ventes et que la condition de compatibilité visée au point 158 c) des lignes directrices de 2008 est satisfaite.

(119)

La Commission peut donc émettre une conclusion positive sur l'appréciation de la compatibilité de la mesure avec l'article 107, paragraphe 3, point c), du traité sur la base des lignes directrices de 2008.

(120)

Ainsi qu'elle l'a expliqué au considérant 40 de la décision d'ouverture, la Commission a constaté que le Royaume-Uni avait illégalement mis en œuvre l'exonération modifiée de l'AGL en Irlande du Nord, et ce en violation de l'article 108, paragraphe 3, du traité. Au vu des obligations de mesure corrective rétroactive mises à exécution par le Royaume-Uni, la Commission a toutefois estimé que l'exonération modifiée de l'AGL est compatible avec l'article 107, paragraphe 3, point c), du traité sur la base de l'encadrement de 2001 et des lignes directrices de 2008,

25.9.2015   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

L 250/38

(1)

Le 22 décembre 2003, la Commission a reçu une plainte du transporteur aérien italien Air One S.p.A. (ci-après «Air One»), alléguant que les gestionnaires de plusieurs aéroports italiens avaient accordé une aide illégale à Ryanair Ltd. (ci-après «Ryanair») au moyen de plusieurs accords établissant les conditions d'exploitation dans les aéroports. Les aéroports concernés étaient ceux d'Alghero, de Pescara et de Rome, respectivement gérés par Società di Gestione dell'Aeroporto di Alghero So.Ge.A.AL S.p.A. (ci-après «So.Ge.A.AL»), SAGA S.p.A. et Aeroporti di Roma S.p.A., ainsi que les aéroports de Pise, de Trévise et de Bergame (ci-après «Orio al Serio»).

(2)

Par lettre du 11 juin 2004, Air One a invité la Commission à prendre position à l'égard de sa plainte, conformément à l'article 265 du traité, et a déposé un recours en carence devant le Tribunal. Ce dernier a rejeté le recours (2).

(3)

Par lettre du 9 juillet 2004, la Commission a envoyé une version non confidentielle de la plainte à l'Italie. Après acceptation par la Commission d'une prolongation du délai, l'Italie a présenté ses observations sur la plainte par lettres du 5 octobre 2004 et du 5 novembre 2004.

(4)

Des informations supplémentaires ont été demandées par la Commission par lettre du 14 mars 2005. Après l'acceptation par la Commission d'une prolongation du délai, l'Italie a présenté les informations demandées par lettre du 17 juin 2005. Par lettre du 30 juin 2005, l'Italie a présenté de nouvelles informations à la Commission.

(5)

Par lettre du 21 novembre 2005, Air One a demandé à la Commission d'étendre son enquête aux aéroports de Bari et de Brindisi. Par lettre du 18 mai 2006, Air One a formellement invité la Commission à prendre position en vertu de l'article 265 du traité. La Commission a répondu par lettre du 14 juillet 2006.

(6)

Par lettres du 26 octobre 2006 et du 10 janvier 2007, Air One a limité ses griefs à l'aide présumée, accordée en vertu des contrats signés entre le gestionnaire de l'aéroport d'Alghero, So.Ge.A.AL, et Ryanair. Le 12 février 2007, Air One a invité la Commission à respecter l'article 265 du traité.

(7)

Par lettres du 27 juin 2006 et du 30 novembre 2006, la Commission a demandé de nouvelles informations à l'Italie. Cette demande a été partiellement satisfaite par la lettre de l'Italie du 17 janvier 2007. La Commission a demandé des informations supplémentaires à l'Italie par lettre du 19 février 2007. L'Italie a répondu à cette demande par lettres du 16 mars 2007 et du 26 mars 2007.

(8)

Après avoir examiné les informations fournies par l'Italie, le 12 septembre 2007, la Commission a décidé d'ouvrir la procédure d'examen au titre de l'article 108, paragraphe 2, du traité (ci-après la «décision de 2007»). La décision de 2007 a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne  (3). La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs commentaires sur les mesures à l'examen.

(9)

Par lettres du 15 octobre 2007 et du 22 octobre 2007, l'Italie a demandé à la Commission de prolonger le délai pour soumettre ses observations sur l'évaluation dans la décision de 2007. La Commission a accordé une prolongation du délai par lettre du 23 octobre 2007. L'Italie a présenté ses observations sur la décision de 2007 le 14 novembre 2007.

(10)

La Commission a publié un rectificatif à la décision de 2007 le 12 février 2008 (4).

(11)

Le 18 février 2008, Ryanair a présenté ses observations au sujet de l'appréciation dans la décision de 2007. So.Ge.A.AL a présenté ses observations à la même date. De plus amples informations ont été présentées par So.Ge.A.AL par lettre du 16 juin 2008. Le 20 février 2008, l'Italie a transmis à la Commission les observations de la région Sardaigne (ci-après la «RAS»).

(12)

Les observations de Ryanair et de So.Ge.A.AL ont été envoyées à l'Italie par lettre du 28 février 2008.

(13)

Par lettre du 20 juin 2008, Air One a complété sa plainte initiale. La Commission a envoyé ces observations à l'Italie pour commentaires le 10 décembre 2008. Par lettre du 15 janvier 2009, les autorités italiennes ont demandé une prolongation du délai de présentation des commentaires sur les observations d'Air One. La Commission a accepté de prolonger le délai par lettre du 20 janvier 2009. Le 13 février 2009, l'Italie a présenté ses observations à la Commission.

(14)

Le 1er septembre 2008, la Commission a contacté Ecorys Netherlands BV (ci-après «Ecorys») afin de procéder à une évaluation économique en rapport avec plusieurs enquêtes en cours en matière d'aides d'État, y compris celle concernant l'aéroport d'Alghero. L'analyse portait notamment sur le comportement du gestionnaire d'aéroport So.Ge.A.AL et des autorités locales concernant les contrats conclus entre So.Ge.A.AL et des transporteurs aériens ainsi que sur la mesure dans laquelle les transporteurs aériens présents à l'aéroport d'Alghero respectaient le principe de l'opérateur en économie de marché (ci-après le «POEM»). Ecorys a présenté son rapport final le 30 mars 2011 (ci-après le «rapport Ecorys»).

(15)

Par lettre du 5 mars 2010, Ryanair a présenté à la Commission de plus amples informations concernant toutes les enquêtes en cours en matière d'aides d'États impliquant Ryanair, dont celle relative à l'aéroport d'Alghero.

(16)

Le 30 mars 2011, la Commission a envoyé une demande de renseignements supplémentaires à l'Italie. Par la même lettre, la Commission a transmis à l'Italie la version anglaise du rapport Ecorys.

(17)

La Commission a envoyé une demande de renseignements à Ryanair le 8 avril 2011. Ryanair a répondu à cette demande par lettre du 22 juillet 2011.

(18)

Par lettres du 23 mai 2011 et du 30 mai 2011, l'Italie a demandé une prolongation du délai pour fournir les informations demandées par la Commission le 30 mars 2011. Par la même lettre, l'Italie a demandé la traduction en italien de la version anglaise du rapport Ecorys. Le 1er juin 2011, l'Italie a confirmé la demande de traduction. Le 1er août 2011, la Commission a envoyé à l'Italie la traduction en italien du rapport Ecorys.

(19)

Par lettres du 31 août 2011 et du 9 septembre 2011, l'Italie (tant la RAS que le ministère italien des transports) a répondu à la demande de renseignements de la Commission du 30 mars 2011.

(20)

Par lettre du 19 octobre 2011, la Commission a envoyé la réponse de Ryanair du 22 juillet 2011 à l'Italie. Par lettre du 16 novembre 2011, l'Italie a demandé une prolongation du délai pour commentaires. Par la même lettre, l'Italie a demandé la traduction en italien du rapport économique d'évaluation du principe de l'opérateur en économie de marché (ci-après le «rapport POEM 2011») joint à la réponse de Ryanair. Par lettre du 17 novembre 2011, la Commission a accepté de prolonger le délai. Le 23 janvier 2012, la Commission a envoyé la version italienne du rapport POEM 2011 à l'Italie. Le 15 février 2012, l'Italie a présenté ses commentaires sur les observations de Ryanair, notamment sur le rapport POEM 2011.

(21)

Le 17 février 2012, la Commission a envoyé une demande de renseignements à Ryanair concernant une série d'enquêtes en cours en matière d'aides d'État, y compris celle concernant l'aéroport d'Alghero. Ryanair a répondu à cette demande par lettre du 16 avril 2012.

(22)

Le 27 juin 2012, la Commission a étendu la procédure formelle d'examen afin d'inclure des mesures supplémentaires prises par l'Italie qui ne faisaient pas l'objet de la plainte d'Air One (ci-après la «décision de 2012») (5). La décision de 2012 a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne. La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs commentaires sur les mesures à l'examen.

(23)

L'Italie a présenté ses observations sur la décision de 2012 le 31 août 2012, le 3 octobre 2012, le 19 octobre 2012, le 22 octobre 2012 et le 20 février 2013. La Commission a reçu des commentaires de quatre parties intéressées: So.Ge.A.AL, Ryanair, Airport Marketing Services Ltd. (ci-après «AMS») et Unioncamere. Les observations de Ryanair incluaient un rapport POEM actualisé (ci-après le «rapport POEM 2013»). La Commission a envoyé les commentaires des parties intéressées à l'Italie, qui a eu l'opportunité de réagir. Les observations de l'Italie sur les commentaires présentés par les parties intéressées ont été reçues le 6 septembre 2013 et le 13 novembre 2013.

(24)

Plusieurs observations ont été reçues de Ryanair le 20 décembre 2013, les 17, 24 et 31 janvier 2014. La Commission a envoyé toutes les observations pertinentes pour l'aéroport d'Alghero à l'Italie le 9 janvier 2014 et le 5 février 2014. Le 24 février 2014, l'Italie a demandé la traduction en italien des observations de Ryanair qui lui avaient été transmises par lettre de la Commission du 5 février 2014. Par lettre du 8 avril 2014, la Commission a envoyé à l'Italie la version italienne des observations de Ryanair, telle que demandée.

(25)

Par lettre du 23 décembre 2013, la Commission a demandé des renseignements supplémentaires à l'Italie sur les mesures faisant l'objet de l'examen. Après une prolongation du délai initial fixé, l'Italie a communiqué une réponse partielle à la demande de la Commission du 18 février 2014. Le 4 mars 2014, l'Italie s'est vu rappeler son obligation de donner une réponse complète à toutes les questions qui lui étaient adressées dans la lettre de la Commission du 23 décembre 2013. L'Italie a fourni les informations demandées par lettre du 25 mars 2014.

(26)

Le 14 mars 2014, la Commission a informé l'Italie et les parties intéressées à la procédure que les lignes directrices de la Commission sur les aides d'État aux aéroports et aux compagnies aériennes (ci-après les «lignes directrices de 2014 relatives au secteur de l'aviation») (6) ont été adoptées le 20 février 2014 et a invité l'Italie à soumettre des observations dans un délai de 20 jours ouvrables à compter de la publication des lignes directrices de 2014 relatives au secteur de l'aviation. L'Italie n'a pas répondu à la lettre de la Commission du 14 mars 2014.

(27)

La Commission a demandé de plus amples informations à l'Italie par lettre du 21 mars 2014. Après une prolongation du délai initial fixé, l'Italie a fourni les informations demandées le 25 avril 2014 et le 8 mai 2014.

(28)

Les lignes directrices de 2014 relatives au secteur de l'aviation ont été publiées au Journal officiel de l'Union européenne le 4 avril 2014. Elles remplaçaient les lignes directrices communautaires sur le financement des aéroports et les aides d'État au démarrage pour les compagnies aériennes au départ d'aéroports régionaux de 2005 (ci-après les «lignes directrices concernant l'aviation de 2005») (7).

(29)

Le 15 avril 2014, une communication a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne invitant les États membres et les parties intéressées à soumettre des observations sur l'application des lignes directrices de 2014 relatives au secteur de l'aviation en l'espèce dans un délai d'un mois à compter de la date de publication. So.Ge.A.AL a présenté ses observations le 8 mai 2014. Les observations de So.Ge.A.AL ont été transmises à l'Italie le 22 mai 2014.

(30)

La Commission a demandé de plus amples informations à l'Italie par lettre du 26 mai 2014. L'Italie a fourni les informations demandées le 10 juin 2014, le 28 juillet 2014, les 20 et 27 août 2014, les 1er et 19 septembre 2014.

(31)

Par lettre du 11 septembre 2014, l'Italie a informé la Commission qu'elle acceptait exceptionnellement que cette décision soit uniquement adoptée en anglais.

(32)

L'aéroport d'Alghero est situé au nord-ouest de l'île italienne de Sardaigne. Alghero a été créé initialement en tant qu'aéroport militaire et a ouvert ses portes au trafic civil en 1974. Les infrastructures et équipements aéroportuaires appartiennent à l'État par l'intermédiaire de l'Ente Nazionale Aviazione Civile (ci-après l'«ENAC»), à savoir l'autorité nationale italienne de l'aviation civile.

(33)

En ce qui concerne la distance entre l'aéroport d'Alghero et les autres aéroports sardes, l'aéroport d'Alghero est situé à 128 km de l'aéroport d'Olbia, à 133 km de l'aéroport d'Oristano, à 225 km de l'aéroport de Tortolì-Arbatax et à 235 km de l'aéroport de Cagliari (8). Selon l'Italie, en raison de sa position géographique et des caractéristiques spécifiques du réseau des transports (routiers et ferroviaires), l'aéroport d'Alghero ne peut être remplacé par aucun des aéroports voisins.

(34)

Le trafic des passagers à l'aéroport a augmenté, passant de 663 570 en 2000 à plus de 1 million en 2005 et à près de 1,6 million en 2013.

Tableau 1

Trafic de passagers à l'aéroport d'Alghero

(35)

Ryanair a été la principale compagnie aérienne à utiliser l'aéroport depuis 2000. Toutefois, d'autres compagnies aériennes, dont d'autres transporteurs à bas coûts, étaient également présentes à l'aéroport depuis 2000 (Germanwings, Air Italy, Air Dolomiti, Air Vallée, Meridiana, Alpi Eagles, bmibaby, easyJet, Air One, Volare, Alitalia) (9).

(36)

À l'aéroport d'Alghero, les redevances perçues auprès des compagnies aériennes sont généralement fixées sur la base d'un règlement sur les redevances aéroportuaires publié qui inclut les éléments suivants: redevances de décollage et d'atterrissage, redevances passagers, redevances de sécurité, redevances d'inspection des bagages et redevances d'assistance en escale.

(37)

So.Ge.A.AL a été établie en 1994 en tant que gestionnaire de l'aéroport d'Alghero. La société disposait d'un capital initial de 200 millions ITL (103 291,4 EUR), intégralement souscrit par des organismes publics locaux. La majeure partie du capital était détenue [directement ou indirectement par l'intermédiaire de la Società Finanziaria Industriale Regione Sardegna — SFIRS S.p.A (la «SFIRS»)] par la RAS. La SFIRS a été créée en tant que société d'investissement de la RAS (10).

(38)

Bien que la composition du capital de So.Ge.A.AL ait varié au cours des années, depuis 1994, la société a toujours été détenue à part entière par des organismes publics: la chambre de commerce de Sassari, la province de Sassari, la municipalité de Sassari, la municipalité d'Alghero, la RAS et la SFIRS.

(39)

En 2010, les parts de So.Ge.A.AL étaient détenues à 80,20 % par la RAS et à 19,80 % par la SFIRS.

(40)

Le 28 mai 2007, So.Ge.A.AL a signé avec l'ENAC une convention pour la concession de gestion «globale» pendant quarante ans (11) de l'aéroport d'Alghero (ci-après «la convention») (12). Avant 2007, l'aéroport d'Alghero était géré par So.Ge.A.AL sur la base d'une concession de gestion «temporaire» qui lui avait été octroyée le 11 février 1999.

(41)

En Italie, la concession pour la gestion d'un aéroport est octroyée par l'ENAC sur la base de l'évaluation de la viabilité d'un plan d'affaires, comprenant un plan d'action, un plan d'investissement et un plan économico-financier. Dans le plan d'action, le gestionnaire de l'aéroport expose ses stratégies de programmation économiques ainsi que la structure organisationnelle. Le plan d'investissement se compose d'un bref rapport sur les actions prévues et leur faisabilité technique, économique et administrative. Le plan économico-financier illustre l'équilibre financier de la gestion de l'aéroport.

(42)

Conformément à l'article 8 de la convention, les recettes de So.Ge.A.AL comprennent:

(43)

Les gestionnaires de l'aéroport doivent payer une redevance de concession annuelle à l'ENAC pour le droit de gérer l'aéroport, selon le montant et les procédures définis par les lois pertinentes en vigueur (pour les détails concernant la fixation des redevances de concession, voir considérants 155 à 157).

(44)

Sur la base de l'article 12 de la convention, chaque année, à partir de l'année d'octroi de la concession, le gestionnaire de l'aéroport doit soumettre à l'ENAC un rapport sur l'état de mise en œuvre du plan d'action. En outre, le gestionnaire doit soumettre à l'ENAC, pour approbation, au plus tard six mois avant l'expiration de chaque période quadriennale de la concession, le plan d'affaires (y compris le plan d'investissement et le plan d'action) pour la période quadriennale suivante. Des pénalités s'appliquent en cas de non-respect de ces obligations par le gestionnaire de l'aéroport.

(45)

Conformément à l'article 14 bis de la convention, la concession sera révoquée et la convention légalement résiliée en cas de: i) défaut de mise en œuvre dans les délais fixés des mesures décrites au considérant 44; ii) retard de plus de douze mois dans le paiement des redevances de concession dues par le gestionnaire de l'aéroport; iii) faillite ou iv) non-réalisation de l'équilibre économico-financier à la fin de la première période quadriennale.

(46)

Par lettre du 18 février 2014, l'Italie a avancé que So.Ge.A.AL n'exécute pas d'activités relevant du champ de la mission d'ordre public (13).

(47)

So.Ge.A.AL mettra toutefois à disposition les infrastructures aéroportuaires aux fins de la prestation de certains services par l'État dans l'exercice de la puissance publique et supportera les frais de maintenance et d'administration des zones en question.

(48)

Par lettre du 10 juin 2014 (14), l'Italie a reconsidéré sa position et fait valoir que les frais encourus dans l'administration de ces infrastructures aéroportuaires relèveraient de la mission d'ordre public. En ce qui concerne le cadre juridique, l'Italie a avancé qu'il existe des règles juridiques imposant strictement ces frais aux gestionnaires d'aéroports. Plus particulièrement, le gestionnaire de l'aéroport est tenu de mettre à la disposition de l'ENAC et d'autres entités publiques (la police des frontières aériennes, l'agence des douanes, la garde financière, l'office de santé aux frontières maritimes, aériennes et terrestres, la Croix-Rouge italienne, le service de lutte contre l'incendie, la police) certaines zones aéroportuaires et de supporter les frais d'administration et de maintenance afférents (15). L'obligation qui incombe aux gestionnaires d'aéroports de mettre à la disposition des entités publiques les infrastructures aéroportuaires et de supporter les frais correspondants a été établie par la convention-cadre pour l'octroi de la gestion des aéroports italiens visée par la disposition italienne no 12479 du 20 octobre 1999 du ministère des transports et de la navigation, adoptée en application du décret ministériel no 521 de 1997. Les dispositions pertinentes ont été transposées dans la convention, qui établit, à son article 4, paragraphe 1, point c), l'obligation faite au gestionnaire de l'aéroport «d'exécuter les activités requises pour soutenir les activités relevant de la responsabilité de l'État, des services de secours et de santé, dans les infrastructures aéroportuaires». Selon l'Italie, le total des frais d'exploitation encourus par So.Ge.A.AL dans la maintenance de ces zones, au cours de la période 2000-2010, s'élevait à 2 776 073 EUR (16).

(49)

En outre, l'Italie a fait valoir que 1 284 133 EUR du total des frais d'investissement dans le nouveau terminal représenteraient les frais de construction des zones que So.Ge.A.AL est tenue de mettre à la disposition des entités publiques et seraient dès lors admissibles en tant que coûts encourus dans la prestation d'activités relevant de la mission d'ordre public (voir également considérant 86).

(50)

Les redevances de concession (de gestion et de sécurité) payées par So.Ge.A.AL entre 2000 et 2010 sont présentées dans le tableau 2 (17).

Tableau 2

Redevances de concession payées par So.Ge.A.AL au cours de la période 1998 à 2010 (EUR)

(51)

Les résultats financiers de So.Ge.A.AL ont été négatifs au cours de la période 2000-2010. Selon l'Italie, les mauvaises performances de la société résultaient du retard dans l'octroi de la concession «globale» pour la gestion de l'aéroport. À la suite de l'octroi de la concession, la crise économique a entraîné une forte diminution du nombre de passagers qui a affecté les activités aéroportuaires.

(52)

En août 2011, l'Italie a présenté à la Commission un rapport évaluant la situation financière de l'aéroport d'Alghero au cours de la période 2000-2010 (ci-après le «rapport Accuracy») (18). Sur la base du rapport Accuracy, les résultats financiers de So.Ge.A.AL étaient les suivants:

Tableau 3

Résultats financiers de So.Ge.A.AL au cours de la période 2000-2010 (en milliers d'EUR)

(53)

Au cours de l'examen, l'Italie a présenté à la Commission les rapports annuels de So.Ge.A.AL («Relazione sulla gestione del bilancio») pour la période 2000-2010 (19).

(54)

So.Ge.A.AL indiquait une perte de 1 530 960 048 ITL en 2001. So.Ge.A.AL enregistrait également des chiffres négatifs en 2002 et 2003.

(55)

So.Ge.A.AL a clos 2004 avec une perte de 2 981 688 EUR. Elle a continué à accumuler les pertes en 2005 et 2006. Elle a encore enregistré une perte de 1 801 000 EUR en 2007 bien qu'elle se soit vu octroyer une concession «globale» pour la gestion de l'aéroport le 3 août 2007. Sur la base du rapport annuel de 2007, des événements imprévus ont empiré les résultats financiers de So.Ge.A.AL en 2007.

(56)

So.Ge.A.AL a enregistré des pertes d'une valeur de 4 577 000 EUR en 2008 et de 12 404 126 EUR en 2009.

(57)

Dans son rapport annuel de 2009, So.Ge.A.AL a relevé que, sur la base de la convention 2007, elle devait atteindre le seuil de rentabilité dans un délai de quatre ans à compter de l'octroi de la concession. Compte tenu de sa mauvaise situation financière en 2009, So.Ge.A.AL a proposé la préparation et l'adoption d'un plan d'affaires actualisé qu'elle a décrit comme étant nécessaire pour rendre les prévisions plus conformes à l'évolution du marché. En ce sens, le plan d'affaires préparé par Roland Berger (voir considérants 64 à 70) a été considéré comme n'étant pas suffisamment fiable.

(58)

Une perte de 1 847 165 EUR a en outre été rapportée pour 2010. Les chiffres du trafic auraient continué à se développer positivement, même dans ce qui était un environnement économique difficile affecté par la crise provoquée par les cendres volcaniques, qui avait entraîné la fermeture temporaire de l'espace aérien européen.

(59)

Depuis 1999, So.Ge.A.AL a élaboré plusieurs plans d'affaires, qui sont brièvement résumés aux considérants 60 à 75.

(60)

Le plan d'affaires 1999 couvre la période de 1999 à 2007 en deux phases successives:

(61)

Le plan d'affaires présumait l'octroi d'une concession «globale» en 1999, à la suite d'une augmentation du capital de So.Ge.A.AL porté à 6 milliards ITL.

(62)

Le plan d'affaires présumait une diversification des liaisons aériennes en attirant deux compagnies aériennes à bas coûts en plein essor en tant que moteur de croissance principal. Un transporteur aérien devait commencer ses activités au départ de l'aéroport d'Alghero sur la liaison Alghero-Milan en 1999 et un second devait lancer la liaison Alghero-Londres en 2000, avec trois vols par semaine, exploités à des tarifs promotionnels la première année.

(63)

Les prévisions relatives au trafic indiquaient que l'aéroport d'Alghero atteindrait un million de passagers en 2004 pour s'élever à 1,1 million en 2007 par suite du lancement de nouvelles liaisons par les deux transporteurs aériens mentionnés au considérant 62 qui, au moment où le plan d'affaires était en préparation, négociaient des accords de services aéroportuaires avec So.Ge.A.AL.

(64)

Le plan 2004 préparé pour So.Ge.A.AL par la société de conseil Roland Berger (ci-après le «plan Roland Berger») présentait des prévisions détaillées pour la période 2004-2008. Les principaux éléments du plan d'affaires étaient les suivants:

(65)

Afin de comprendre les résultats de l'aéroport d'Alghero par rapport au marché, ses résultats ont été comparés à ceux d'aéroports comparables:

(66)

Les projections élaborées dans le plan Roland Berger indiquaient de futures recettes et dépenses d'exploitation du gestionnaire de l'aéroport basées sur deux scénarios: le développement de l'aéroport dans le cadre d'un scénario de concession «temporaire» par opposition à un scénario de concession «globale». Dans le premier scénario, l'aéroport devait continuer à enregistrer des pertes jusqu'en 2008, tandis que dans le second, l'aéroport devait déjà atteindre le seuil de rentabilité en 2005 sur la base de recettes annuelles supérieures de 7 % en moyenne dans un scénario de concession «globale» par rapport au scénario «temporaire» (en grande partie en raison de recettes extra-aéronautiques supérieures — des activités de publicité, de stationnement et des ventes de carburant plus efficaces devaient entraîner les revenus commerciaux à la hausse). Les résultats financiers des activités aéronautiques devaient être négatifs même dans un scénario de concession «globale».

(67)

Le plan Roland Berger présentait de mauvais résultats pour les revenus d'assistance en escale, en grande partie en raison du trafic à bas coûts. Les services d'assistance en escale étaient supposés continuer à générer des pertes à moyen terme, même dans le cadre d'une approche optimiste. Selon les estimations, les recettes sacrifiées résultant de l'assistance en escale au trafic à bas coûts équivaudraient à 3,2 millions EUR en 2008.

(68)

Sur la base du plan Roland Berger, l'objectif principal de l'aéroport afin d'inverser les déclins précédents et atteindre le seuil de rentabilité consistait à promouvoir les recettes commerciales, jusqu'au point où les dépenses par passager seraient conformes à celles d'aéroports comparables (de 2,2 EUR à 5 EUR par passager). Le trafic à bas coûts devait être le principal générateur de revenus extra-aéronautiques pour la période 2004-2008 et atténuer les pertes dans les activités aéronautiques. Les projections annonçaient 620 000 passagers à bas coûts en 2008.

(69)

Le plan Roland Berger a également relevé que la poursuite de la gestion de l'aéroport en vertu d'une «concession temporaire» pouvait exiger la recapitalisation de So.Ge.A.AL pour couvrir les pertes d'exploitation.

(70)

Le plan Roland Berger a été actualisé à deux reprises, en 2007 et 2008, pour prendre en compte les développements dans le secteur. Les mises à jour proposaient des actions concrètes pour le développement de l'aéroport au cours de la période 2008-2011, en augmentant les recettes aéronautiques — notamment dans le secteur de l'assistance en escale — et extra-aéronautiques.

(71)

Le plan d'affaires de So.Ge.A.AL élaboré en vue de l'octroi d'une concession globale a été approuvé en septembre 2005 et présentait des prévisions en matière de recettes et de coûts pour la durée de quarante ans de la concession pour la gestion de l'aéroport, en se fondant sur l'hypothèse que la concession serait accordée à So.Ge.A.AL en 2006.

(72)

Les prévisions du trafic annuel indiquaient une augmentation constante, année par année, de 4,5 % jusqu'en 2010, de 2,6 % de 2011 à 2025 et de 3,78 % au cours de la période 2006-2025, pour atteindre environ 2,8 millions de passagers à l'approche de 2045. Les recettes extra-aéronautiques étaient budgétées de façon à connaître une croissance annuelle de 2 929 000 EUR en 2006 à 8 814 000 EUR en 2045. De même, les recettes aéronautiques devaient augmenter, de 9 288 000 EUR en 2006 à 29 587 000 EUR à la fin de la période de quarante ans. Les prévisions supposaient une réduction de 20 % des recettes aéronautiques lorsque l'aéroport atteindrait le plafond de 2 millions de passagers et après l'entrée sur le marché d'un prestataire supplémentaire de services d'assistance en escale conformément aux règles de l'Union européenne sur l'assistance en escale dans les aéroports européens (21).

(73)

143,3 millions EUR de dépenses en capital étaient prévus entre 2006 et 2045. Le plan incluait un programme détaillé d'investissements en capital par année au cours de la période 2006-2045 et énumérait les sources de financement (privé ou public) pour ces investissements.

(74)

Le plan de réorganisation et de restructuration 2010 a été approuvé par la RAS en septembre 2010. Le plan prévoyait une analyse globale de la situation économique de So.Ge.A.AL pour la période 2000-2010 et prévoyait le retour de la société à la viabilité en 2012, en tenant compte également d'une recapitalisation de la société envisagée pour 2010.

(75)

Selon le plan de réorganisation et de restructuration 2010, les mauvais résultats de So.Ge.A.AL jusqu'en 2010 étaient la conséquence d'une gestion inadéquate, d'activités d'assistance en escale inefficaces, de lacunes en matière d'infrastructures et de recettes aéronautiques et extra-aéronautiques insuffisantes.

(76)

Les mesures suivantes font l'objet de l'examen ouvert et étendu par les décisions de 2007 et de 2012 respectivement:

(77)

La loi italienne exige des gestionnaires d'aéroport qu'ils maintiennent un niveau minimum de capital en fonction des volumes de trafic (22): pour les aéroports dont le trafic varie entre 300 000 et un million de passagers, le capital minimum requis était fixé à 3 millions d'EUR, tandis que pour le trafic variant entre un et deux millions, le seuil était fixé à 7,5 millions d'EUR. Au cours de l'examen, l'Italie a maintenu que les injections de capital opérées par les actionnaires publics de So.Ge.A.AL visaient principalement à restaurer le capital social érodé par les pertes au niveau imposé par la législation nationale.

(78)

Sur la base des informations fournies par l'Italie, entre 2000 et 2010, les actionnaires publics de So.Ge.A.AL ont injecté du capital frais dans l'entreprise, à plusieurs reprises, comme suit (23):

Tableau 4

Opérations sur le capital de So.Ge.A.AL

(79)

Selon les informations fournies par l'Italie, de 1998 à 2009, So.Ge.A.AL a reçu des contributions de la RAS pour des «installations et travaux» pour un montant total de 6 540 269 EUR.

(80)

Dans ses commentaires sur la décision de 2012, l'Italie a précisé que le principal objectif des mesures d'«aménagements et travaux» consistait à moderniser les infrastructures aéroportuaires. L'Italie a fait référence à la définition générale des travaux publics («lavoro pubblico») visée à l'article 2, paragraphe 1, de la loi italienne no 109 du 11 février 1994 («Legge quadro in materia di lavori pubblici») (24), à savoir les «activités de construction, de démolition, de restauration, de rénovation et de maintenance des ouvrages et des installations, y compris la défense de l'environnement et la bio-ingénierie» (25). L'Italie a précisé que le financement en question servait en définitive à financer les travaux sur le terminal des passagers, à moderniser les liaisons routières extérieures, à moderniser les zones de parking des avions ainsi que l'équipement nécessaire pour l'exploitation de l'aéroport.

(81)

Sur la base de ces précisions, dans l'évaluation menée dans le cadre de cette décision, la Commission a analysé conjointement le financement des «aménagements et travaux» (mesure 2) et les subventions pour les investissements en infrastructures (mesure 3), en tant que série de mesures de financement pour la création et la modernisation des infrastructures et des équipements.

(82)

Le tableau 5 détaille les investissements dans les infrastructures réalisés au cours de la période 2000-2010, qui ont été en partie financés par des fonds publics (26).

Tableau 5

Investissements dans les infrastructures au cours de la période 2000-2010

(83)

En outre, au cours de la période 2000-2010, la RAS a accordé à So.Ge.A.AL des subventions directes pour l'acquisition d'équipements (dispositifs de communication interne, logiciels, véhicules, etc.) pour un montant total de 4 680 281,44 EUR.

(84)

Selon l'Italie (27), un montant de 25 431 706,16 EUR du financement public avait été légalement engagé avant 2000, à savoir la date de l'arrêt Aéroports de Paris  (28). Plus particulièrement:

(85)

Selon l'Italie, avant l'octroi de la concession «globale» en 2007, l'État assumait la responsabilité des investissements dans les infrastructures, tandis que le gestionnaire de l'aéroport était un simple exécuteur des travaux d'infrastructure approuvés par l'État.

(86)

Par lettre du 10 juin 2014 (30), l'Italie a également fait valoir que, en dehors des coûts totaux d'investissement dans le nouveau terminal, 1 284 133 EUR seraient admissibles en tant que frais encourus dans la prestation des activités relevant de la mission d'ordre public, en tant que frais correspondant aux coûts de construction des zones de terminal que So.Ge.A.AL est tenue de mettre à la disposition des entités publiques (voir également considérant 49).

(87)

L'examen couvre plusieurs contrats conclus par So.Ge.A.AL avec diverses compagnies aériennes volant au départ de l'aéroport d'Alghero, qui, dans les décisions 2007 et 2012, ont été considérés par la Commission comme pouvant constituer des aides d'État aux compagnies aériennes concernées.

(88)

Selon l'Italie, les contrats avec les transporteurs aériens ont été négociés par le directeur général de So.Ge.A.AL, qui faisait rapport au conseil d'administration de la situation des négociations et du contenu des contrats. Le conseil d'administration de So.Ge.A.AL approuvait les modalités et les conditions des contrats avant leur signature (31).

(89)

Depuis 2000, Ryanair a été la principale compagnie aérienne opérant à Alghero. Deux types de contrats ont été signés entre Ryanair et sa filiale AMS, d'une part, et So.Ge.A.AL, d'autre part.

(90)

Les contrats de services aéroportuaires (ci-après les «ASA») signés à partir de 2000 entre Ryanair et So.Ge.A.AL établissaient les conditions d'exploitation de Ryanair à l'aéroport d'Alghero et le niveau des redevances aéroportuaires dues par la compagnie aérienne. Ryanair s'engageait à atteindre des objectifs prédéfinis de vols/passagers en contrepartie d'une commission de succès à payer par So.Ge.A.AL. Des pénalités étaient fixées au cas où ces objectifs n'étaient pas complètement atteints.

(91)

Les contrats de services marketing concernent la publicité de la destination Alghero sur le site web officiel de Ryanair. Depuis 2006, ils étaient signés avec la filiale à part entière de Ryanair, AMS, et conclus aux mêmes dates que les ASA signés par Ryanair.

(92)

Aux considérants 93 à 109, la Commission résume les principales dispositions des contrats (les ASA et les contrats de services marketing) signés par So.Ge.A.AL et Ryanair/AMS.

(93)

Le premier ASA entre Ryanair et So.Ge.A.AL a été conclu le 22 juin 2000 pour une période de dix ans.

(94)

Sur la base de l'ASA 2000, Ryanair devait exploiter au moins un vol aller-retour par jour entre Londres et Alghero et payer à So.Ge.A.AL un montant de […] ITL (32) par rotation. Ryanair devait également soumettre chaque année un plan de vente et de marketing et indiquer les résultats obtenus dans l'exploitation de la liaison ainsi que les perspectives de développement.

(95)

So.Ge.A.AL s'engageait à fournir des services de terminaux et d'assistance en escale à Ryanair. Le gestionnaire de l'aéroport devait «payer ou créditer» un montant mensuel équivalent au montant payable par Ryanair pour les redevances d'assistance en escale, avec un plafond pour la première année du contrat. So.Ge.A.AL s'engageait également à payer chaque année à Ryanair un montant fixe ainsi qu'un montant supplémentaire au cas où un second vol aller-retour serait ajouté à son programme.

(96)

Ryanair a signé un deuxième ASA avec So.Ge.A.AL le 25 janvier 2002, qui remplaçait l'ASA 2000 et couvrait la période du 1er janvier 2002 au 31 décembre 2012. Sur la base de ce contrat, Ryanair devait payer à So.Ge.A.AL […] EUR par rotation pour les services d'assistance en escale. La compagnie aérienne devait payer des redevances aéroportuaires et des redevances de sécurité conformément au règlement sur les redevances aéroportuaires.

(97)

À la même date, un contrat marketing a été signé entre So.Ge.A.AL et Ryanair, qui couvrait la même période que l'ASA 2002. Ryanair s'engageait à exécuter des activités publicitaires et promotionnelles sur sa page web et sur d'autres supports à son entière discrétion, afin de promouvoir la liaison Alghero-Londres, en concertation avec So.Ge.A.AL. Sur la base de ce contrat, So.Ge.A.AL devait payer, sur chaque liaison, des contributions marketing de […] EUR pour la première rotation journalière effectuée toute l'année et de […] EUR pour la deuxième rotation journalière effectuée uniquement l'été.

(98)

Le 1er septembre 2003, So.Ge.A.AL a signé avec Ryanair un nouvel ASA, pour une période de onze ans (avec la possibilité d'un prolongement pour une période supplémentaire de dix ans), remplaçant l'ASA 2002.

(99)

Sur la base de l'ASA 2003, Ryanair devait continuer à assurer la liaison avec Londres et, en fonction du succès des précédents contrats en termes de flux de trafic, Ryanair devait établir une nouvelle liaison journalière avec Frankfurt-Hahn ou tout autre point sur le réseau de Ryanair. Ryanair devait payer à So.Ge.A.AL […] EUR par rotation pour les services d'assistance en escale. Par ailleurs, la compagnie aérienne devait payer des redevances aéroportuaires et des redevances de sécurité conformément au règlement sur les redevances aéroportuaires publié.

(100)

Le 1er septembre 2003, un contrat de services marketing a également été signé, qui couvrait la même période que l'ASA 2003. Sur la base de ce contrat, So.Ge.A.AL devait payer des contributions de marketing de i) […] EUR par an pour la première année de rotation journalière sur chaque liaison internationale, ii) […] EUR pour la deuxième rotation journalière, durant l'été uniquement, sur chaque liaison, et iii) une contribution d'introduction marketing ponctuelle de […] EUR concernant la première année d'exploitation de chaque liaison internationale autre que la liaison avec Londres et […] EUR supplémentaires pour chacune des deuxième et troisième années d'exploitation de cette nouvelle liaison.

(101)

Ryanair devait poursuivre ses liaisons régulières journalières pour les passagers entre Alghero et Londres et inaugurer des liaisons journalières supplémentaires pour les passagers entre Alghero et Frankfurt Hahn et/ou tout autre point sur le réseau de Ryanair (ci-après les «services»). Ryanair devait également exécuter, en concertation avec So.Ge.A.AL, tout service et toute activité généralement offerts par les entreprises de publicité, de promotion des ventes et de relations publiques, agissant dans le même domaine, tels que les suivants (mais de manière non exhaustive):

(102)

Le 3 avril 2006, un nouvel ASA a été convenu entre So.Ge.A.AL et Ryanair, qui remplaçait l'ASA 2003 et prenait effet du 1er janvier 2006 au 31 décembre 2010, avec la possibilité d'une prolongation de cinq ans.

(103)

Ce contrat était accompagné d'un contrat supplémentaire, signé le 3 avril 2006, pour la période du 1er janvier 2006 au 31 décembre 2010, qui stipulait les objectifs généraux en matière de passagers à atteindre par Ryanair et la commission de succès payable par So.Ge.A.AL. Il prévoyait également des pénalités à encourir par Ryanair en cas de non-réalisation des objectifs en matière de passagers.

(104)

Le contrat marketing 2006 a été signé avec AMS (plutôt qu'avec Ryanair) le 3 avril 2006 et couvrait la même période que l'ASA. Le contrat était fondé sur l'engagement de Ryanair à exploiter certaines liaisons de l'Union européenne et à atteindre certains objectifs en ce qui concerne le niveau des passagers. AMS offrait à So.Ge.A.AL des services de publicité en ligne en échange de […] EUR par an.

(105)

Au début de 2010, So.Ge.A.AL et Ryanair ont exprimé leur intention de renouveler les conditions de leur relation existante en négociant un nouveau contrat et ont signé un protocole d'accord le 10 mars 2010. Le protocole mentionne qu'«à partir de mars 2010, Ryanair et So.Ge.A.AL négocient de bonne foi afin de redéfinir les modalités et conditions des prestations de leur partenariat».

(106)

Sur cette base, un nouvel ASA a ensuite été signé entre So.Ge.A.AL et Ryanair le 20 octobre 2010, qui remplaçait l'ASA 2006. Ce contrat établissait de nouvelles redevances et une structure d'incitations pour la période du 1er janvier 2010 au 31 décembre 2013, avec la possibilité d'une prolongation de cinq ans à l'expiration de la durée initiale du contrat.

(107)

So.Ge.A.AL s'engageait à payer des commissions de succès pour les nombres de vols visés et certains niveaux de trafic de passagers, tandis que Ryanair s'engageait à payer les redevances d'assistance en escale ainsi que les redevances aéroportuaires et à exécuter des activités de promotion des ventes et de relations publiques.

(108)

Un contrat marketing a été signé le même jour pour une durée de quatre ans, avec la possibilité de le prolonger pour quatre années supplémentaires. AMS offrait à So.Ge.A.AL un ensemble de services de publicité en ligne en échange des tarifs annuels suivants: […] EUR pour 2010; […] EUR pour 2011; […] EUR pour 2012; […] EUR pour 2013. Tout comme en 2006, le contrat marketing était fondé sur l'engagement de Ryanair à exploiter certaines liaisons UE et à atteindre certains objectifs en matière de passagers.

(109)

À la demande de la Commission, l'Italie a réélaboré l'analyse de rentabilité ex ante des contrats avec Ryanair sur la base des coûts et recettes incrémentaux qui pouvaient être raisonnablement escomptés par un opérateur en économie de marché agissant à la place de So.Ge.A.AL au moment de la conclusion de chacun de ces contrats au cours de la période à l'examen, à savoir 2000-2010 (le «rapport POEM 2014») (33). Selon l'Italie, So.Ge.A.AL escomptait que les contrats avec Ryanair soient rentables pour l'aéroport au moment où ils ont été conclus.

(110)

Au moment où la décision de 2012 a été adoptée, la Commission a relevé que So.Ge.A.AL semblait avoir accordé des remises sur les redevances aéroportuaires à d'autres transporteurs que Ryanair. Bien que la Commission ait eu connaissance du fait que So.Ge.A.AL avait conclu des contrats marketing avec d'autres transporteurs également, il n'y avait pas eu d'informations suffisantes communiquées à la Commission à ce stade.

(111)

Par lettre du 18 février 2014, l'Italie fournissait à la Commission une analyse de rentabilité basée sur les données ex post des accords avec Alitalia, Meridiana et Volare afin de démontrer qu'il était économiquement justifié, du point de vue de l'aéroport, de conclure les contrats avec ces compagnies aériennes. Aucune analyse du contrat avec Germanwings n'avait été communiquée à cette date.

(112)

Par la suite, par lettre du 25 mars 2014, l'Italie a fourni à la Commission une analyse de la rentabilité des contrats conclus par So.Ge.A.AL avec Air One/Alitalia, Meridiana, Volare et Germanwings, qui visait à démontrer que ces contrats devaient être rentables pour So.Ge.A.AL sur une base ex ante.

(113)

Enfin, le 10 juin 2014, l'Italie a présenté à la Commission une analyse de la rentabilité escomptée des contrats d'assistance en escale conclus par So.Ge.A.AL avec bmibaby, Air Vallée et Air Italy.

(114)

Les contrats conclus par So.Ge.A.AL avec d'autres transporteurs que Ryanair faisant l'objet de l'examen en l'espèce sont présentés aux considérants 115 à 132.

(115)

So.Ge.A.AL a conclu des contrats d'assistance en escale et de marketing avec Germanwings, Volare, Meridiana et Alitalia.

(116)

Le contrat d'assistance en escale entre Germanwings et So.Ge.A.AL a été signé le 19 mars 2007 et devait s'appliquer à partir du 25 mars 2007. Sur la base de ce contrat, Germanwings devait payer à So.Ge.A.AL […] EUR par rotation pour les services d'assistance en escale.

(117)

Le 25 mars 2007, un contrat marketing a été signé entre Germanwings et So.Ge.A.AL, par lequel le transporteur s'engageait à exploiter certaines liaisons de l'Union européenne et à réaliser certains objectifs en matière de passagers et de fréquence. Le contrat devait s'appliquer du 25 mars 2007 au 31 octobre 2009. Toutefois, Germanwings n'a exercé ses activités au départ de l'aéroport d'Alghero qu'en 2007. Selon l'Italie, le transporteur a décidé de mettre un terme à ses activités au départ de l'aéroport d'Alghero car il ne pouvait générer suffisamment de trafic pour atteindre le seuil de rentabilité d'un point de vue financier.

(118)

Le contrat marketing fixait une contribution de «démarrage» s'élevant à […] EUR à payer par So.Ge.A.AL à Germanwings «afin de promouvoir l'aéroport d'Alghero en augmentant le volume des passagers en partance par l'ouverture d'une nouvelle liaison».

(119)

Le contrat marketing fixe également des commissions de succès à payer par So.Ge.A.AL à Germanwings si la compagnie aérienne réalisait les objectifs stipulés en matière de trafic. Il précisait également les pénalités à payer par Germanwings à So.Ge.A.AL au cas où la compagnie aérienne soit annulerait plus de 10 % de ses vols, soit ne réaliserait pas les objectifs stipulés en matière de trafic.

(120)

Le 29 novembre 2007, Volare a signé un contrat d'assistance en escale et de marketing avec So.Ge.A.AL.

(121)

Le contrat d'assistance en escale fixait des objectifs à réaliser par le transporteur en termes de nombre de passagers et de vols par an, ainsi que les commissions de succès correspondantes à payer par So.Ge.A.AL.

(122)

Le contrat marketing établissait des frais annuels de marketing s'élevant à […] EUR à payer par le gestionnaire de l'aéroport au titre de «soutien publicitaire pour la première année d'activité». Le contrat marketing s'appliquait au cours de la période du 28 octobre 2007 au 31 octobre 2010.

(123)

Meridiana a exercé ses activités à partir de l'aéroport d'Alghero en 2000, 2001 et 2010.

(124)

En 2000 et 2001, Meridiana n'a pas exploité de services réguliers assurant des liaisons au départ de l'aéroport d'Alghero et a uniquement fourni des services de vol basés sur des demandes d'affrètement. Dès lors, aucun contrat formel d'assistance en escale n'a été signé entre So.Ge.A.AL et Meridiana. Le transporteur a payé à So.Ge.A.AL les redevances aéroportuaires publiées pour tous les services aéroportuaires.

(125)

Meridiana n'a pas exercé d'activités au départ de l'aéroport entre 2002 et 2010. En 2010, Meridiana a exercé ses activités au départ de l'aéroport et a signé un contrat marketing ainsi qu'un contrat d'assistance en escale avec So.Ge.A.AL.

(126)

Le contrat d'assistance en escale a été signé le 28 avril 2010 et couvrait la période d'avril 2010 à avril 2011. Sur la base de ce contrat, Meridiana devait payer à So.Ge.A.AL […] EUR par rotation pour les services d'assistance en escale.

(127)

Le contrat marketing a été signé le 20 octobre 2010 et couvrait la période de juin 2010 à octobre 2010. Le contrat spécifiait un paiement unique de […] EUR (HTVA) à payer par So.Ge.A.AL à Meridiana concernant le lancement des liaisons de/vers Milan, Vérone et Bari à l'été 2010. Le paiement était subordonné à la réalisation par Meridiana de certains objectifs en matière de trafic. Selon l'Italie, au cours de la période à laquelle le contrat avec Meridiana s'appliquait rétrospectivement, So.Ge.A.AL négociait avec le transporteur des conditions similaires qui ont finalement été incluses dans le contrat signé. En ce sens, l'Italie a remis à la Commission un projet de contrat qui était négocié à l'époque, par Meridiana et So.Ge.A.AL, daté du 7 juin 2010.

(128)

Jusqu'en 2010, Air One/Alitalia n'a pas signé de contrat formel avec So.Ge.A.AL et payait à cette dernière les redevances aéroportuaires publiées pour tous les services aéroportuaires. Jusqu'en 2010, So.Ge.A.AL ne fournissait pas de services aéroportuaires d'assistance en escale à Air One/Alitalia.

(129)

En 2010, So.Ge.A.AL a commencé à fournir des services aéroportuaires d'assistance en escale à Air One/Alitalia. Il en a résulté la signature par Air One/Alitalia d'un contrat d'assistance en escale avec So.Ge.A.AL. Les deux parties ont également signé un contrat marketing relatif au lancement, par Air One/Alitalia, de liaisons internationales au départ de l'aéroport d'Alghero.

(130)

Le contrat marketing a été signé le 20 octobre 2010 et couvrait la période du 7 juin 2010 au 30 septembre 2010. L'Italie a remis à la Commission le projet de contrat qui avait été négocié à l'époque par Alitalia et So.Ge.A.AL en mai 2010. Le contrat signé spécifiait un paiement unique de […] EUR, à percevoir par Air One/Alitalia, pour la fourniture de services marketing à So.Ge.A.AL au cours de cette période, avec la possibilité d'une prolongation du contrat à 2011 et 2012.

(131)

Le contrat d'assistance en escale a été signé entre Air One/Alitalia et So.Ge.A.AL le 30 novembre 2010 pour une période de six ans et spécifiait des redevances d'assistance en escale à payer par Air One/Alitalia à So.Ge.A.AL pour les liaisons intérieures et internationales.

(132)

La Commission a également examiné les contrats aéroportuaires d'assistance en escale conclus par So.Ge.A.AL avec Air Italy, Bmibaby et Air Vallée. Les contrats étaient conclus pour une durée d'un mois (Air Vallée) à plus de deux ans (Air Italy) et précisaient les redevances d'assistance en escale à payer par les transporteurs.

Tableau 6

Contrats d'assistance en escale avec Air Italy, Bmibaby et Air Vallée

(133)

Au cours de l'enquête, la Commission a demandé à Ecorys de produire un rapport sur les résultats financiers de So.Ge.A.AL et d'établir si le gestionnaire de l'aéroport s'était comporté comme un opérateur en économie de marché lors de la conclusion des contrats avec les transporteurs aériens. Le rapport Ecorys a été délivré le 30 mars 2011.

(134)

Le rapport Ecorys a conclu que le comportement de So.Ge.A.AL était conforme au POEM. Ecorys a considéré que la stratégie économique suivie par So.Ge.A.AL était fructueuse. Cette stratégie impliquait que le gestionnaire de l'aéroport soumette une demande pour la concession «globale» de la gestion de l'aéroport, que la capacité du terminal soit élargie et que des contrats soient signés avec des transporteurs à bas coûts, visant à stimuler les flux de trafic internationaux. Ecorys a conclu que, du point de vue d'un OEM, la conclusion des contrats avec Ryanair était une décision rationnelle en ce sens que ces contrats ont assuré un accroissement considérable du trafic qui devrait générer des recettes tant aéronautiques qu'extra-aéronautiques. Selon Ecorys, So.Ge.A.AL pourrait raisonnablement escompter qu'à long terme, les bénéfices tirés de ces contrats l'emportent sur les coûts incrémentaux.

(135)

En ce qui concerne l'aide potentielle au gestionnaire de l'aéroport, la Commission a rappelé qu'avant l'arrêt Aéroports de Paris, le développement et l'exploitation des infrastructures aéroportuaires ne pouvaient être considérés comme une activité économique au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité (34). Étant donné qu'une partie des mesures à l'examen a été décidée avant 2001, la Commission a relevé qu'elle devrait évaluer si elles résultaient d'engagements juridiquement contraignants pris avant que l'arrêt Aéroports the Paris ne soit rendu, à savoir le 12 décembre 2000 (35), et ne relevaient dès lors pas du champ d'application des règles relatives aux aides d'État.

(136)

La Commission a également rappelé que, dans la mesure où le financement d'activités qui relevaient normalement de la responsabilité de l'État dans l'exercice de la puissance publique se limitait à couvrir les coûts et n'était pas utilisé pour financer d'autres activités économiques (36), ce financement n'était pas soumis aux règles relatives aux aides d'État. Au moment de l'adoption de la décision de 2012, la Commission ne disposait pas d'informations suffisantes sur la nature (économique ou non) des activités réalisées par So.Ge.A.AL et des coûts relatifs aux infrastructures financés par les mesures faisant l'objet de l'enquête, ni permettant de savoir si certains coûts étaient intrinsèquement liés aux activités relevant de la mission d'ordre public. La Commission a invité l'Italie à préciser quelles activités devaient être considérées comme étant de nature non économique et quels coûts liés à ces activités, le cas échéant, avaient été financés par les mesures couvertes par l'enquête de la Commission.

(137)

La Commission a exprimé de sérieux doutes quant au fait que les injections de capital seraient conformes au POEM. Elle a relevé que So.Ge.A.AL avait constamment fonctionné à perte depuis 2000 et que ses résultats financiers semblaient empirer après l'octroi de la concession «globale». Cela semblait contredire l'argument de l'Italie selon lequel les mauvais résultats de la société étaient principalement justifiés par l'impossibilité d'exploiter pleinement les activités relatives à l'aéroport sur la base de la concession partielle/temporaire.

(138)

La Commission a en outre relevé que l'Italie n'avait, à cette époque, présenté que des considérations ex post à l'appui de ses assertions selon lesquelles les mesures étaient guidées par des perspectives de rentabilité. Une telle analyse semblait en outre se rapporter au bénéfice global tiré par la RAS d'une augmentation des niveaux de trafic aérien et, par conséquent, à des revenus qu'un investisseur privé ne prendrait pas en compte dans l'analyse de la rentabilité de son investissement. Sur cette base, la Commission a considéré dans un premier temps que les injections de capital offraient un avantage au gestionnaire de l'aéroport et constituaient une aide au fonctionnement pour ce dernier.

(139)

La Commission a enfin relevé que, même si So.Ge.A.AL remplissait les conditions pour être admise en tant qu'entreprise en difficulté en vertu des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté (37), aucun élément n'avait été présenté à la Commission par l'Italie pour soutenir la conclusion que cette aide satisferait aux exigences de compatibilité de ces lignes directrices.

(140)

La Commission n'a pas reçu d'informations suffisantes sur les contributions pour les installations et les travaux d'une valeur de 6 540 269 EUR accordées à So.Ge.A.AL par la RAS, entre 1998 et 2009. L'Italie a été invitée à préciser la nature exacte des coûts subventionnés par la RAS.

(141)

La Commission a relevé qu'entre 2001 et 2010, So.Ge.A.AL a payé 3 042 887 EUR à l'État en redevances pour l'utilisation des infrastructures aéroportuaires, tandis que l'État a financé des investissements en infrastructures pour un montant de 46 940 534 EUR et en équipements pour un montant de 284 782 EUR de 2004 à 2010.

(142)

La Commission a en outre relevé que l'octroi d'une concession globale à So.Ge.A.AL en 2007 ne semblait pas avoir entraîné une augmentation du niveau des redevances de concession. Sur cette base, la Commission a considéré dans un premier temps que les redevances de concession étaient manifestement disproportionnées pour le financement public mis à disposition par l'État en ce qui concerne les investissements dans les infrastructures. La Commission a dès lors considéré à titre préliminaire que So.Ge.A.AL pourrait avoir bénéficié d'un avantage en payant des redevances de concession inférieures au prix du marché.

(143)

L'Italie a été invitée à fournir tout plan économique ex ante qui démontrerait les perspectives de rentabilité des investissements en infrastructures réalisés par les entités publiques à l'aéroport d'Alghero, susceptibles d'étayer l'argument selon lequel ces investissements étaient conformes au PIEM.

(144)

La Commission a exprimé des doutes quant à la compatibilité, en vertu de l'article 107, paragraphe 3, du traité, de l'aide accordée à So.Ge.A.AL conformément aux lignes directrices de 2005 relatives au secteur de l'aviation.

(145)

Bien que les mesures semblent satisfaire un objectif d'intérêt général qui était clairement défini, la Commission a reçu des informations insuffisantes pour évaluer si les infrastructures à l'aéroport d'Alghero étaient nécessaires et proportionnées à l'objectif fixé. La Commission ne disposait pas non plus d'éléments suffisants pour évaluer les perspectives d'utilisation de ces infrastructures à moyen terme. La Commission avait également des doutes quant au fait que les infrastructures aéroportuaires étaient mises à la disposition des transporteurs aériens à des conditions non discriminatoires.

(146)

Enfin, étant donné que certains investissements en infrastructures semblaient, à ce stade, résulter des obligations contractuelles de So.Ge.A.AL envers Ryanair, la Commission avait des doutes quant à la nécessité d'une aide pour financer ces investissements.

(147)

La Commission a considéré dans un premier temps que les décisions concernant les conditions d'exploitation des compagnies aériennes à l'aéroport d'Alghero étaient susceptibles d'impliquer des fonds publics et d'être imputables à l'État.

(148)

La Commission a d'abord relevé qu'AMS est une filiale à part entière de Ryanair, établie avec pour objectif spécifique de fournir des services marketing via le site web de Ryanair, et ne fournissant pas d'autres services. Sur cette base, la Commission a considéré dans un premier temps que pour apprécier la présence d'un avantage sélectif, Ryanair et AMS devaient être considérées comme une seule et même entité. La Commission a également considéré que, en évaluant si les mesures en relation avec Ryanair/AMS étaient conformes au marché, il convenait d'apprécier le comportement de So.Ge.A.AL conjointement avec celui de la RAS et/ou d'autres actionnaires publics de So.Ge.A.AL au cours de la période faisant l'objet de l'enquête. La Commission a considéré que, aux fins de l'appréciation du POEM, les contrats ASA et marketing ainsi que leurs conséquences financières ne pouvaient être séparés et devaient dès lors faire l'objet d'une évaluation conjointe.

(149)

La Commission a rappelé que les considérations de développement régional ne pouvaient être prises en considération pour l'application du POEM. Elle a également observé que, selon les informations dont elle disposait à ce stade, aucun plan économique ou analyse ex ante des contrats signés avec Ryanair/AMS n'avait été préparé en tant que base pour la décision de So.Ge.A.AL de conclure ces accords.

(150)

Eu égard à ce qui précède, la Commission a exprimé des doutes quant au fait que So.Ge.A.AL et RAS se soient comportées comme un investisseur opérant dans une économie de marché, dans leurs relations avec Ryanair/AMS.

(151)

La Commission a relevé que des rabais substantiels sur les redevances aéroportuaires étaient appliqués par So.Ge.A.AL à d'autres transporteurs aériens que Ryanair, par exemple en fonction du lancement de nouvelles liaisons et d'une augmentation des niveaux de trafic. La Commission a invité l'Italie à fournir tous plans économiques ex ante, études ou documents évaluant la rentabilité pour le gestionnaire de l'aéroport de chacun des contrats avec les compagnies aériennes exerçant leurs activités à l'aéroport ou, si ces documents n'étaient pas disponibles, les dernières prévisions budgétaires de So.Ge.A.AL préparées avant la conclusion de ces contrats. Sur cette base, la Commission a exprimé des doutes quant au fait que So.Ge.A.AL et la RAS se soient comportées comme un investisseur en économie de marché dans leurs relations avec les transporteurs opérant à l'aéroport.

(152)

La Commission relève que, outre les réponses aux demandes de renseignements de la Commission, l'Italie a présenté diverses observations au cours de l'enquête. Toutefois, bien que la Commission ait accepté une prolongation d'un mois du délai établi par l'article 6, paragraphe 1, du règlement de procédure (38) pour que les États membres présentent leurs commentaires à la suite d'une décision de la Commission de lancer une procédure formelle d'examen, seule une observation de l'Italie a été présentée au cours de cette prolongation du délai, à savoir la lettre de l'Italie du 31 août 2012. Les observations de l'Italie du 3 octobre 2012, du 19 octobre 2012, du 22 octobre 2012 et du 20 février 2013 ont été présentées après l'expiration du délai.

(153)

La présente section traite uniquement des observations présentées par l'Italie dans sa lettre du 31 août 2012. Les arguments avancés dans les lettres ultérieures de l'Italie, qui sont pertinentes pour l'évaluation en l'espèce, sont présentés aux sections 3 à 5.

(154)

L'Italie a rappelé que les gestionnaires d'aéroports sont légalement tenus d'observer certains seuils en matière de capital. Selon l'Italie, les injections de capital à l'examen en l'espèce visaient à rétablir le capital de So.Ge.A.AL aux normes requises.

(155)

L'Italie a expliqué qu'avant 2003, les redevances de concession à payer par les gestionnaires d'aéroports ayant obtenu la concession «globale» étaient fixées à 10 % des droits d'utilisation conformément à la loi italienne no 324 du 5 mai 1976, telle que modifiée ultérieurement, et des redevances pour le chargement et le déchargement des marchandises transportées par avion, conformément à la loi italienne no 117 du 16 avril 1974.

(156)

À partir de 2003, les redevances de concession annuelles étaient déterminées par rapport aux WLU des aéroports (WLU, work load units, ou unités de chargement correspondant à un passager ou une centaine de kilogrammes de marchandises ou de courrier), qui étaient à leur tour déterminés sur la base des données de trafic publiées chaque année par le ministère de l'infrastructure et des transports-ENAC.

(157)

En vertu de la loi italienne no 296 du 27 décembre 2006, les redevances de concession annuelles pour les gestionnaires d'aéroports ont été majorées de façon à garantir des recettes de 3 millions d'EUR en 2007, de 9,5 millions d'EUR en 2008 et de 10 millions d'EUR en 2009, respectivement, au Trésor italien.

(158)

L'Italie n'a pas formulé de commentaires sur l'aide potentielle aux compagnies aériennes exerçant leurs activités à l'aéroport d'Alghero dans les délais prescrits par l'article 6, paragraphe 1, du règlement de procédure pour que les États membres présentent leurs commentaires à la suite d'une décision de la Commission de lancer une procédure formelle d'examen.

(159)

La Commission relève que les commentaires des parties intéressées couvrent un large éventail d'arguments. Par exemple, dans ses nombreuses observations à la Commission, Ryanair a détaillé les principes et hypothèses sous-jacents dont elle considère qu'ils doivent servir de base pour l'analyse POEM par la Commission des contrats avec les compagnies aériennes. So.Ge.A.AL a avancé qu'il existe de nombreux motifs sur la base desquels les mesures soumises à l'évaluation en sa faveur pourraient être déclarées compatibles avec le marché intérieur.

(160)

So.Ge.A.AL souligne que le financement public qui lui a été accordé pour couvrir les coûts encourus dans la prestation de services relevant de la mission d'ordre public ne constitue pas une aide d'État. So.Ge.A.AL n'a pas détaillé la nature ou le montant de ces coûts.

(161)

So.Ge.A.AL considère que toutes les mesures à l'examen en l'espèce, concernant le financement des infrastructures, de l'équipement et des «aménagements et travaux» avaient été juridiquement prises avant l'arrêt Aéroports de Paris et devaient dès lors être exclues de l'examen relatif aux aides d'État. En ce qui concerne la période postérieure au 12 décembre 2000, So.Ge.A.AL rappelle que l'Italie avait déjà présenté des éléments de preuve du caractère non économique de certaines activités réalisées par le gestionnaire de l'aéroport. Sur cette base, la Commission devait attribuer une partie du financement public en cause aux coûts encourus dans la prestation d'activités non économiques.

(162)

So.Ge.A.AL relève en outre que la décision de 2012 n'est pas claire en ce qui concerne la nature et le champ d'application de l'aide présumée au gestionnaire de l'aéroport. Plus particulièrement, il n'apparaîtrait pas clairement si l'intention de la Commission était de qualifier l'intégralité du financement pour les travaux d'infrastructure en tant qu'aide d'État ou, à titre subsidiaire, de considérer que seule la différence entre les redevances de concession basées sur le marché, que So.Ge.A.AL aurait dû payer à l'État pour les infrastructures améliorées, et les redevances de concession effectivement payées par le gestionnaire de l'aéroport, serait admissible en tant qu'aide. Elle a fait valoir que la première option ne pouvait être conciliée avec le fait l'État ait conservé à tout moment pertinent la propriété des infrastructures aéroportuaires. So.Ge.A.AL ne peut dès lors être considérée comme bénéficiaire de l'aide à l'investissement. En tout état de cause, So.Ge.A.AL fait valoir qu'elle n'avait bénéficié d'aucun avantage économique indu, même si la seconde option était privilégiée.

(163)

So.Ge.A.AL souligne qu'aucune distorsion de concurrence ne peut résulter d'un financement public qui lui a été accordé. Étant donné l'emplacement distant de l'aéroport d'Alghero, sa zone d'attraction (39) ne se chevauche avec celle d'aucun autre aéroport en Italie ou dans d'autres États membres. L'aéroport ne concurrence pas non plus d'autres aéroports sur l'île, étant donné la distance qui les sépare et l'absence de liaisons terrestres fiables. So.Ge.A.AL ajoute que les trois aéroports sardes traitent différents types de trafic. En outre, le transport aérien ne ferait pas concurrence à d'autres moyens de transport pour le trafic de et vers l'île.

(164)

So.Ge.A.AL n'admet pas l'argument avancé par la Commission dans la décision de 2012, selon lequel les gestionnaires d'aéroports livrent concurrence pour la gestion des infrastructures aéroportuaires. So.Ge.A.AL a reçu la première concession «partielle» (40) pour la gestion de l'aéroport en 1995, et donc longtemps avant l'arrêt Aéroports de Paris. À partir de 1995, So.Ge.A.AL agirait simplement en tant que gestionnaire des infrastructures à l'aéroport d'Alghero, et son activité ne serait dès lors pas en concurrence avec celle de tout autre gestionnaire de l'aéroport.

(165)

So.Ge.A.AL fait valoir que les injections de capital seraient conformes au PIEM. Selon So.Ge.A.AL, la logique économique des mesures doit être évaluée séparément et distinctement pour deux périodes: avant et après l'octroi de la concession «globale» à So.Ge.A.AL en 2007.

(166)

So.Ge.A.AL fait valoir que les recapitalisations entreprises avant 2007 étaient guidées par la nécessité de préserver ses activités, en vue notamment de l'octroi de la concession «globale» dont elle disposait déjà le 18 janvier 1999. Sur la base des informations disponibles au moment où les décisions d'injecter du capital dans la société ont été prises, la perspective de se voir accorder la concession «globale» revêtait une importance cruciale pour les actionnaires de So.Ge.A.AL, dans la mesure où elle aurait permis au gestionnaire de l'aéroport de tirer pleinement profit des activités aéroportuaires et dès lors d'augmenter les recettes aéronautiques et extra-aéronautiques. Les actionnaires publics n'auraient pas eu d'alternative viable sinon recapitaliser la société et avaient raison d'agir de la sorte étant donné que le retard dans l'octroi de la concession était causé par des événements externes qui ne pouvaient être imputés à la société. So.Ge.A.AL avance que la Commission doit en tenir compte dans son appréciation du POEM. So.Ge.A.AL ajoute que les mesures seraient également justifiées sur la base de l'augmentation prévue du volume des passagers par suite de la stratégie à bas coûts suivie depuis 1999.

(167)

Les injections de capital réalisées en 2009 et 2010 étaient guidées par la nécessité de préserver l'opérabilité du gestionnaire de l'aéroport, notamment compte tenu des meilleures perspectives de viabilité résultant de l'octroi de la concession «globale». Le fait que So.Ge.A.AL n'ait pas retrouvé sa rentabilité après l'octroi de la concession était dû à un scénario de marché qui différait de manière significative de ce qui avait été prévu, affectant considérablement le développement du trafic aérien au cours de cette période, à savoir le ralentissement de l'activité économique et les défis économiques consécutifs rencontrés par les compagnies aériennes. En ce sens, So.Ge.A.AL a subi une baisse de 1,8 % des niveaux de trafic. En outre, So.Ge.A.AL fait valoir que le trafic n'a pu se développer comme prévu en raison du retard dans l'exécution des travaux d'infrastructure (qui auraient déjà dû débuter en 2004 mais n'avaient pas encore commencé en 2009). Enfin, il convient de prendre en compte l'absence de révision, par l'ENAC, des redevances aéroportuaires à la hausse, indépendamment de la demande formelle en ce sens par So.Ge.A.AL.

(168)

C'est dans ce contexte que So.Ge.A.AL a élaboré des actions correctives afin d'atteindre un équilibre économique, telles que la réorganisation de ses activités, la réduction des coûts d'exploitation et des mesures d'investissement dans les infrastructures. Ces actions sont évaluées en détail dans le plan de réorganisation et de restructuration 2010.

(169)

So.Ge.A.AL rejette l'argument de la Commission selon lequel aucune analyse ex ante n'avait été réalisée avant que les mesures ne soient mises en œuvre. Les actionnaires publics de So.Ge.A.AL ont vraisemblablement pris les mesures en question sur la base de plans économiques élaborés ex ante. Les éléments de preuve à cet effet seraient les documents présentés à la Commission au cours de l'enquête, notamment:

(170)

So.Ge.A.AL rappelle en outre que la conformité des injections de capital au principe POEM avait déjà été établie par le rapport Ecorys, le rapport Accuracy et le plan Roland Berger.

(171)

La Commission n'aurait pas dûment pris en considération le caractère spécifique du secteur du trafic aérien en Italie, à la lumière des règlements italiens applicables. Dans son appréciation de la situation avant et après l'octroi de la concession globale à So.Ge.A.AL, la Commission aurait dû prendre en compte le fait que les recapitalisations résultaient d'une obligation légale, dont le non-respect aurait provoqué la révocation de la concession. Les actionnaires de So.Ge.A.AL ont donc privilégié l'option la plus rentable en décidant de recapitaliser la société.

(172)

So.Ge.A.AL considère qu'en procédant aux injections de capital, ses actionnaires publics ont agi de la même façon qu'un opérateur en économie de marché l'aurait fait dans des circonstances similaires, en ce sens que les injections garantissaient aux investisseurs publics un rendement positif dans le moyen à long terme. Selon So.Ge.A.AL, les activités aéroportuaires génèrent des revenus d'impôts supérieurs à ceux du financement public qui lui a été accordé.

(173)

So.Ge.A.AL avance également que les injections de capital ne conféreraient pas au gestionnaire de l'aéroport un avantage économique au sens de la jurisprudence Altmark (41). La gestion globale de l'aéroport serait assimilée à un service d'intérêt économique général («SIEG») étant donné la nécessité de garantir l'accessibilité de l'île et, partant, les injections de capital équivaudraient à une indemnisation pour la prestation d'un SIEG par l'aéroport.

(174)

So.Ge.A.AL se serait vu confier la prestation du SIEG par la convention. Les concessions partielles accordées à So.Ge.A.AL avant 2007 pourraient également être considérées comme actes de mandatement. So.Ge.A.AL relève en outre que, d'un point de vue purement juridique, les gestionnaires d'aéroports sont tenus d'observer certaines obligations en ce qui concerne la gestion des aéroports, qui tiennent inévitablement en compte l'intérêt public. Ces obligations concernent la garantie d'une qualité suffisante des services, le respect des normes de sécurité, la continuité et la régularité des services.

(175)

Les deuxième et troisième conditions résultant de l'arrêt Altmark seraient respectées, étant donné que So.Ge.A.AL n'a reçu d'indemnisation qu'au niveau requis pour compenser les pertes, plus spécifiquement au niveau requis pour remettre le capital en conformité avec les exigences juridiques, après que ces pertes ont été couvertes. So.Ge.A.AL ajoute en outre que les gestionnaires d'aéroports sont légalement tenus de tenir une comptabilité distincte entre les activités fondamentales et non fondamentales.

(176)

Enfin, So.Ge.A.AL fait valoir que le quatrième critère Altmark serait également respecté, sans toutefois présenter de preuve matérielle à cet égard.

(177)

Selon So.Ge.A.AL, la compatibilité d'une aide potentielle à l'aéroport doit être évaluée par la Commission en vertu:

(178)

Premièrement, So.Ge.A.AL fait valoir que les mesures en question ont été accordées à l'aéroport d'Alghero pour compenser le désavantage résultant de l'insularité de la région Sardaigne. Sur cette base, la Commission doit déclarer l'aide compatible avec le marché intérieur en vertu de l'article 107, paragraphe 3, point a), du traité.

(179)

Deuxièmement, So.Ge.A.AL avance que toutes les mesures à l'examen ont été accordées afin de permettre à So.Ge.A.AL de subir une restructuration, afin de garantir son retour à la viabilité. En ce sens, So.Ge.A.AL a fait valoir qu'en ce qui concerne les injections de capital de 2009 et 2010, So.Ge.A.AL a préparé un plan de restructuration, à savoir le plan de réorganisation et de restructuration de 2010, qui identifiait les facteurs ayant eu un impact négatif sur la société et qui proposait des mesures correctives visant à une réduction des coûts et une révision de la politique commerciale. Ce plan envisageait une importante contribution propre de So.Ge.A.AL à la restructuration.

(180)

Troisièmement, en ce qui concerne la compatibilité de l'aide en vertu de l'article 106, paragraphe 2, du traité, So.Ge.A.AL fait valoir que l'indemnisation qui lui a été accordée pour la prestation des SIEG était constamment sous le plafond fixé par l'article 2, paragraphe 1, point a), de la décision SIEG de 2005 (42), à savoir 30 millions d'EUR par an, et que son chiffre d'affaires était inférieur à 100 millions d'EUR. So.Ge.A.AL ajoute qu'avant 2004, le plafond de 1 million de passagers visé à l'article 2, paragraphe 1, point d), de la décision SIEG de 2005 était également respecté. Les dispositions des articles 4, 5 et 6 de la décision SIEG de 2005 seraient également respectées étant donné que l'indemnisation a été accordée à la société en relation aux SIEG correctement définis et confiés à So.Ge.A.AL par un ou plusieurs actes de mandatement, et que cette indemnisation n'excédait pas ce qui était nécessaire pour la prestation des SIEG.

(181)

Quatrièmement, So.Ge.A.AL fait valoir que l'aide à l'aéroport pour les investissements en infrastructures, l'équipement, les aménagements et travaux doit être considérée comme compatible sur la base des lignes directrices de 2005 relatives au secteur de l'aviation. Les infrastructures en question seraient proportionnelles à l'objectif poursuivi et présenteraient des perspectives d'utilisation à moyen terme au sens des lignes directrices de 2004 relatives au secteur de l'aviation. Les infrastructures ont également été mises à la disposition des compagnies aériennes selon des conditions non discriminatoires. Par ailleurs, les échanges n'ont pas été affectés dans une mesure contraire à l'intérêt commun et le financement public était nécessaire et proportionné.

(182)

La Commission serait autorisée à considérer So.Ge.A.AL et RAS conjointement aux fins de l'application du principe POEM. En adoptant les mesures en question, la RAS et So.Ge.A.AL se sont comportées comme un opérateur en économie de marché l'aurait fait dans des circonstances similaires. So.Ge.A.AL n'aurait tiré aucun avantage économique des contributions au marketing accordées par la RAS en faveur des compagnies aériennes utilisant l'aéroport d'Alghero. Les contributions en question ont seulement transité par le gestionnaire de l'aéroport pour être finalement octroyées aux compagnies aériennes.

(183)

So.Ge.A.AL fait valoir que toute aide aux compagnies aériennes exerçant leurs activités à l'aéroport d'Alghero, sous la forme de redevances aéroportuaires plus faibles ou de contributions marketing, doit être jugée compatible avec le marché intérieur en vertu de l'article 107, paragraphe 3, point a) ou c), du traité et des lignes directrices de 2005 relatives au secteur de l'aviation.

(184)

À l'appui de cette conclusion, So.Ge.A.AL avance que l'aide potentielle a été accordée aux compagnies autorisées à fournir des services de transport aérien par un État membre, pour des liaisons reliant un aéroport régional relevant de la catégorie C ou D, telle que définie par les lignes directrices de 2005 relatives au secteur de l'aviation, à un autre aéroport de l'Union. Le financement ne concernait pas des liaisons soumises aux obligations de service public («OSP») au sens du règlement (CE) no 1008/2008 du Parlement européen et du Conseil (43) et les contrats conclus avec les compagnies aériennes fixaient des pénalités à appliquer en cas de non-respect de leurs engagements par les compagnies aériennes.

(185)

Tout en admettant que les subventions en question ont été accordées aux compagnies aériennes pour une période plus longue et avec une intensité plus grande que ne le permettaient les lignes directrices de 2005 relatives au secteur de l'aviation, So.Ge.A.AL souligne que les contrats avec les compagnies aériennes n'avaient pas une durée supérieure à trois ans et que les lignes directrices de 2005 relatives au secteur de l'aviation permettent des dérogations concernant les niveaux d'intensité dans le cas de régions défavorisées.

(186)

Dans ses commentaires sur l'applicabilité des lignes directrices de 2014 relatives au secteur de l'aviation, So.Ge.A.AL rappelle qu'aucune des mesures à l'examen en faveur de l'aéroport n'équivaut à une aide d'État. Toutefois, dans l'hypothèse où la Commission conclurait que l'une de ces mesures constitue une aide au fonctionnement pour So.Ge.A.AL, elle fait valoir que toutes les conditions de compatibilité établies par les lignes directrices de 2014 relatives au secteur de l'aviation sont respectées.

(187)

Ryanair, AMS et Unioncamere ont présenté leurs observations au cours de l'enquête.

(188)

Ryanair a présenté ses commentaires sur la décision de 2012 le 12 mars 2013. Ryanair a fait référence à ses précédentes observations en l'espèce avant l'adoption de la décision de 2012, ainsi qu'à plusieurs autres déclarations relatives à un certain nombre d'enquêtes sur des aides d'État concernant une aide potentielle à Ryanair.

(189)

Les principaux commentaires de Ryanair tels qu'ils résultent de ces observations sont résumés aux considérants 190 à 226.

(190)

Ryanair rejette la conclusion préliminaire de la Commission selon laquelle Ryanair et AMS doivent être considérées comme une entité unique et que les contrats ASA et de services marketing, ainsi que leurs conséquences financières, doivent être évalués conjointement aux fins de l'appréciation de l'avantage économique.

(191)

Ni la structure de propriété d'AMS ni sa finalité ne soutiendraient cette approche. Les contrats ASA conclus avec Ryanair et les contrats de services marketing conclus avec AMS seraient distincts et indépendants, ils se rapporteraient à des services différents et ne seraient soumis à aucun lien contractuel ou autre entre eux, justifiant le fait de les considérer comme un ensemble unique de mesures.

(192)

Les contrats de services marketing ont bénéficié à So.Ge.A.AL en tant qu'acquéreur de services publicitaires. Ces contrats constituaient un investissement pour rehausser la marque de l'aéroport et accroître le nombre de passagers entrants et, partant, les recettes extra-aéronautiques. Ils n'étaient pas destinés à améliorer le coefficient d'occupation ou le rendement sur les liaisons de Ryanair ni subordonnés à aucun profit présumé que cette publicité pour l'aéroport sur Ryanair.com apporte à Ryanair.

(193)

En outre, la conclusion d'un contrat de services marketing avec AMS ne constitue pas une condition pour l'exploitation de liaisons par Ryanair, de et vers un aéroport. En effet, de nombreux aéroports desservis par Ryanair ne concluent pas de contrats avec AMS. En général, la nécessité d'un marketing spécifique visant à renforcer la marque d'un aéroport et à influencer la proportion des passagers entrants se présente dans les aéroports moins connus, où la marque de l'aéroport n'est pas visible et où le trafic entrant doit être stimulé.

(194)

Il serait donc parfaitement rationnel pour un tel aéroport de consacrer des fonds à un tel objectif, et le fait que Ryanair puisse ou non tirer également profit de cette publicité serait commercialement dénué de pertinence pour l'aéroport. Un investisseur privé ne s'abstiendra pas d'un investissement au simple motif que d'autres parties peuvent également tirer profit d'une croissance de ses activités.

(195)

Les contrats de Ryanair avec So.Ge.A.AL étaient des contrats commerciaux normaux, conformes au POEM, et il en va de même des contrats d'AMS avec So.Ge.A.AL, étant donné qu'AMS conclut des contrats marketing aux mêmes tarifs et pour des volumes comparables avec des aéroports tant publics que privés, des organismes de tourisme, des groupes de location de voitures, des sites web de réservation d'hôtels, des compagnies d'assurance et des prestataires de services de télécommunications (44).

(196)

Cette approche est cohérente avec la ligne adoptée par Ryanair dans d'autres observations envoyées à la Commission au cours de l'enquête. Dans ces autres observations, Ryanair ne partage pas l'appréciation faite par la Commission des paiements effectués à AMS en tant que coûts pour l'aéroport. Selon Ryanair, cette approche ignorerait la valeur des services d'AMS pour l'aéroport (45). En achetant de l'espace publicitaire, les aéroports peuvent augmenter la proportion des passagers entrants sur les vols de Ryanair, qui ont tendance à dépenser davantage que les passagers sortants pour des produits et services extra-aéronautiques. Agir de la sorte présente un intérêt du point de vue commercial pour les aéroports (46). Ryanair estime que l'achat de services marketing aux tarifs du marché doit être dissocié de tout autre accord contractuel entre un aéroport et une compagnie aérienne aux fins d'une appréciation du POEM. Dans l'hypothèse où la Commission insisterait pour inclure les accords AMS et les accords de services aéroportuaires de Ryanair dans un critère d'OEM conjoint, il conviendrait de ne pas ignorer la valeur des services AMS pour l'aéroport.

(197)

Ryanair considère que le point de vue de la Commission selon lequel les autorités publiques avaient pris part à l'adoption des mesures à l'examen impliquant Ryanair et AMS n'est pas étayé par des éléments de preuve. On ne saurait présumer — et il reste encore à démontrer — que les autorités publiques avaient effectivement pris part à l'adoption des mesures.

(198)

L'argument selon lequel «So.Ge.A.AL est détenue à part entière par les autorités publiques qui “ont interféré dans le processus décisionnel de So.Ge.A.AL”» ne serait pas suffisamment prouvé dans la mesure où il est uniquement fondé sur le seul critère organique de nomination du conseil d'administration de So.Ge.A.AL par ses actionnaires publics. Le contrat de 2002, dans lequel la Sardaigne s'engageait à coopérer avec Ryanair en vue de développer le tourisme et l'emploi dans la région ne prouve pas non plus que les autorités publiques étaient impliquées, d'une manière ou d'une autre, dans l'adoption des mesures prises par So.Ge.A.AL envers Ryanair ou AMS après la signature de ce contrat. En outre, la circonstance que So.Ge.A.AL et la Sardaigne ont signé des contrats ultérieurs en 2004, 2005, 2006 et 2007 pour des contributions de co-marketing étayerait seulement la position selon laquelle la Sardaigne finançait So.Ge.A.AL, mais non qu'elle dirigeait l'action de So.Ge.A.AL envers Ryanair ou AMS.

(199)

Ryanair n'a pas connaissance ni n'est responsable des contrats entre So.Ge.A.AL et la RAS, n'a pas suscité ni demandé ces contrats et, par conséquent, les accords que Ryanair et AMS ont passés avec So.Ge.A.AL ne doivent pas être touchés par les accords entre So.Ge.A.AL et la RAS.

(200)

Ryanair ne devrait pas davantage être considérée comme un bénéficiaire indirect de l'aide d'État. La Commission ne peut simplement présumer que l'aide d'État a été accordée aux compagnies aériennes exerçant leurs activités à l'aéroport sans élément de preuve établissant l'existence effective d'un avantage par le biais d'une aide d'État. Tant que les conditions des relations commerciales entre Ryanair et un aéroport peuvent se justifier en vertu du POEM, aucune obligation de récupération ne peut être étendue à Ryanair. Ryanair fait grief à la Commission de considérer que toute incitation accordée par un aéroport public à une compagnie aérienne constitue automatiquement une aide d'État même si seule une partie a été financée par des fonds publics. Ryanair fait valoir que les réticences de la Commission à enquêter sur la question de l'imputabilité des mesures à l'État ne reflètent pas les lignes directrices de 2005 relatives au secteur de l'aviation, qui impliquent que la décision de redistribuer des fonds publics à une compagnie aérienne doit être imputable aux autorités publiques pour constituer une aide (47).

(201)

Ryanair fait valoir que selon la jurisprudence (48), une analyse comparative doit constituer le critère principal qui est utilisé pour vérifier l'existence d'une aide aux compagnies aériennes et que le critère basé sur les coûts ne doit être utilisé que s'il était impossible de comparer la situation du prétendu dispensateur d'aide avec celle d'un groupe privé d'entreprises. Ryanair déclare en outre que lors de l'évaluation des contrats conclus par des gestionnaires d'aéroports avec les compagnies aériennes, les externalités de réseau résultant des contrats doivent également être prises en considération. Dans une autre déclaration, Ryanair convenait que les méthodes d'analyse basées sur les comparaisons et les coûts constituent des pratiques commerciales ordinaires (49).

(202)

Ryanair avance en substance que l'intégralité du raisonnement de la Commission dans la décision de 2012 était viciée par une application erronée du critère de l'OEM, qui aurait résulté d'une hypothèse inexacte selon laquelle un plan économique ex ante était nécessaire pour conclure que le POEM a été respecté. Les plans économiques ne sont pas une condition sine qua non pour les actions commerciales des investisseurs privés (50). Si ces plans peuvent prouver sans conteste qu'un organisme public agissait en tant qu'investisseur privé, l'absence d'un tel plan ne suffirait pas à conclure qu'un organisme public n'agissait pas comme un investisseur privé.

(203)

En tout état de cause, en l'espèce, la Commission aurait déjà admis, dans la décision de 2012, que l'aéroport d'Alghero a fourni une analyse ex ante fondamentale, qui doit être considérée comme suffisante. La Commission n'est pas en mesure d'évaluer ce qui constitue un plan d'affaires «acceptable» et ne doit pas tenter de le faire.

(204)

Ryanair relève en outre que la Commission a obtenu une analyse du POEM d'Ecorys, qui concluait que les contrats de Ryanair étaient conformes au POEM et que les pertes de So.Ge.A.AL résultaient des retards importants et imprévisibles de l'État dans l'octroi de la concession «globale». Des manques d'efficience et retards imprévisibles doivent être neutralisés dans une analyse du POEM, étant donné qu'ils peuvent également être rencontrés par des aéroports privés dans le cours normal des affaires, qu'ils soient dus à des manquements de l'État ou aux actes d'autres entreprises privées sur lesquelles l'aéroport se fonde.

(205)

Par ailleurs, Ryanair a présenté une série de notes préparées par Oxera ainsi qu'une analyse préparée par le Professeur Damien P. McLoughlin.

(206)

Oxera a estimé que l'approche de la Commission consistant à n'accepter que des aéroports de comparaison dans la même zone d'attraction que l'aéroport à l'examen est erronée.

(207)

Oxera fait valoir que les prix de référence pour le marché, obtenus des aéroports de comparaison, ne sont pas entachés par les aides d'État accordées aux aéroports environnants. Par conséquent, il est possible d'estimer de façon fiable une référence de marché pour les critères de l'OEM.

(208)

En effet:

(209)

Oxera a fait valoir que l'analyse de rentabilité entreprise par elle dans ses rapports présentés à la Commission suit les principes qui auraient été adoptés par un investisseur rationnel dans le secteur privé et reflète l'approche qui ressort des précédents de la Commission.

(210)

Les principes sous-tendant l'analyse de rentabilité sont les suivants:

(211)

Le document visait à exposer la logique commerciale sous-tendant les décisions des aéroports régionaux pour acheter de la publicité sur Ryanair.com auprès d'AMS.

(212)

Le document faisait valoir qu'il existe un grand nombre d'aéroports très solides, bien connus et généralement utilisés. Les concurrents plus faibles doivent surmonter le comportement statique en matière d'achat des consommateurs pour développer leurs activités. Les aéroports régionaux de plus petite taille doivent trouver un moyen de communiquer constamment leur message de marque à un public aussi large que possible. Les formes traditionnelles de communication marketing exigent des dépenses qui dépassent leurs ressources.

(213)

Ryanair a présenté d'autres rapports de son conseiller Oxera. Dans ces rapports, Oxera discutait des principes qui, selon la compagnie aérienne, doivent être pris en compte dans l'analyse de rentabilité d'une part, des contrats ASA entre Ryanair et les aéroports et, d'autre part, des contrats marketing entre AMS et les mêmes aéroports au titre du critère de l'OEM (51). Ryanair a souligné que ces rapports ne modifient en aucune façon sa position présentée précédemment, selon laquelle les contrats ASA et les contrats marketing doivent être analysés en vertu de critères de l'OEM distincts.

(214)

Les rapports indiquaient que les profits générés par AMS devaient être inclus en tant que recettes dans une analyse conjointe concernant la rentabilité, tandis que les dépenses d'AMS devraient être incorporées dans les coûts. Pour ce faire, les rapports suggéraient l'application d'une méthodologie basée sur le flux de trésorerie à l'analyse de rentabilité conjointe, en ce sens que les dépenses réalisées par les aéroports concernant AMS pouvaient être traitées comme des dépenses d'exploitation incrémentales.

(215)

Les rapports soulignaient que les activités de marketing contribuent à la création et au soutien de la valeur de la marque, qui est susceptible de générer des effets et des avantages, non seulement pendant la durée des contrats avec une compagnie aérienne, mais aussi après leur résiliation. Tel serait notamment le cas si, en raison du fait que Ryanair a conclu un contrat avec un aéroport, d'autres compagnies aériennes s'établissent dans l'aéroport, ce qui, à son tour, incitera davantage de boutiques à s'y installer et, dès lors, générera davantage de recettes extra-aéronautiques pour l'aéroport. Selon Ryanair, si la Commission se met en devoir d'entreprendre une analyse conjointe de rentabilité, ces avantages doivent être pris en compte en traitant les dépenses d'AMS en tant que coûts d'exploitation incrémentaux, nets de paiements AMS.

(216)

En outre, Ryanair estimait qu'une valeur terminale devrait être incluse dans les profits incrémentaux prévus à la fin du contrat de services aéroportuaires afin de prendre en compte la valeur générée après la résiliation du contrat. La valeur terminale pourrait être adaptée sur la base d'une probabilité de «renouvellement», mesurant la prévisibilité d'une poursuite des profits après la résiliation du contrat avec Ryanair ou la conclusion de conditions similaires avec d'autres compagnies aériennes. Ryanair a considéré qu'il serait alors possible de calculer une limite inférieure pour les avantages générés conjointement par le contrat avec AMS et le contrat de services aéroportuaires, reflétant les incertitudes des profits incrémentaux après la résiliation du contrat de services aéroportuaires.

(217)

À l'appui de cette approche, les rapports présentaient une synthèse des résultats des études concernant les effets du marketing sur la valeur d'une marque. Ces études reconnaissent que le marketing peut soutenir la valeur d'une marque et peuvent contribuer à créer une clientèle. Selon les rapports, pour un aéroport, le marketing sur Ryanair.com accroît particulièrement la visibilité de la marque de l'aéroport. En outre, les rapports mentionnaient que, tout particulièrement, les petits aéroports régionaux désireux d'accroître leur trafic aérien pourraient dès lors accroître la valeur de leur marque en concluant des contrats marketing avec AMS.

(218)

Les rapports indiquaient enfin qu'une approche basée sur le flux de trésorerie devait être privilégiée par rapport à l'approche de capitalisation, dans laquelle les dépenses d'AMS seraient traitées comme dépenses en capital d'un actif incorporel (à savoir la valeur de la marque) (52). L'approche de capitalisation ne tiendrait compte que de la proportion des dépenses de marketing imputables aux actifs incorporels d'un aéroport. Les dépenses de marketing seraient traitées comme actifs incorporels et seraient alors dépréciées pendant la durée du contrat, en prenant en considération une valeur résiduelle à la résiliation prévue du contrat ASA. Cette approche ne tiendrait pas compte des profits incrémentaux générés par la conclusion d'un contrat ASA avec Ryanair. Il est également difficile de calculer la valeur de l'actif incorporel en raison des dépenses de la marque et de la durée d'utilisation de l'actif. La méthode du flux de trésorerie est plus appropriée qu'une approche de capitalisation, étant donné que cette dernière ne saisirait pas les avantages positifs pour l'aéroport qui devraient résulter de la signature d'un contrat ASA avec Ryanair.

(219)

Ryanair a demandé à Oxera d'effectuer un test basé sur le POEM qui a été présenté à la Commission au nom de Ryanair en juillet 2011 (le «rapport POEM 2011f») (53). Le rapport POEM 2011 présentait les résultats d'une analyse de rentabilité des contrats ASA 2000 et 2010 entre So.Ge.A.AL et Ryanair, sur la base d'informations qui, selon Ryanair, auraient été accessibles à So.Ge.A.AL au moment où ces contrats ont été conclus. Le rapport POEM 2011 n'incluait pas d'analyse de la rentabilité escomptée des contrats ASA 2002, 2003 et 2006.

(220)

Sur la base du rapport POEM 2011, un rapport actualisé a été remis à la Commission en mars 2013 (le «rapport POEM 2013») (54), qui estime la rentabilité des contrats ASA non pris en considération dans le rapport POEM 2011 (à savoir les ASA 2002, 2003 et 2006).

(221)

Selon Ryanair, l'évaluation ex ante de la rentabilité des contrats ASA 2000, 2002, 2003, 2006 et 2010 suggérerait que tous ces contrats étaient supposés rentables pour l'aéroport au moment de leur signature. La rentabilité escomptée de chaque contrat entre So.Ge.A.AL et Ryanair a été évaluée en tenant compte des coûts incrémentaux escomptés et des prévisions de revenus incrémentaux, y compris les recettes aéronautiques et extra-aéronautiques ainsi que les coûts des incitations financières offertes à Ryanair. Le fait que les VAN résultantes soient toutes positives confirmerait vraisemblablement qu'il était rationnel de conclure des contrats avec Ryanair.

(222)

En appliquant le critère de l'OEM en relation avec les contrats ASA, les rapports POEM 2011 et 2013 ne prennent pas en considération les contrats entre So.Ge.A.AL et AMS pour la prestation des services marketing. Selon Ryanair, les contrats avec AMS sont distincts des contrats ASA de Ryanair avec l'aéroport, en ce sens que les premiers concernent la prestation de services marketing aux aéroports (plutôt que de vols/passagers) au prix du marché et ne doivent dès lors pas être pris en considération.

(223)

Ryanair rejette le point de vue de la Commission selon lequel tout rabais accordé par l'aéroport d'Alghero doit être traité comme une aide d'État, même lorsque toutes les compagnies aériennes pouvaient bénéficier des rabais. Premièrement, selon Ryanair, si toutes les compagnies aériennes bénéficient de rabais, le prix contrefactuel approprié pourrait être le niveau le plus bas du rabais plutôt que les redevances publiées. Deuxièmement, cette approche ne tient compte d'aucun élément du différentiel coûts-bénéfices du service aux différentes compagnies aériennes. Une évaluation du reflet des coûts constitue une étape nécessaire pour évaluer si un rabais accordé à une compagnie aérienne particulière constitue une aide d'État. Des redevances relativement faibles ne constituent pas nécessairement, en soi, une aide d'État et, conformément aux conclusions d'Ecorys, les redevances plus faibles reflètent les niveaux de services plus faibles demandés par Ryanair.

(224)

En l'espèce, les rabais dont a bénéficié Ryanair étaient offerts en reconnaissance du risque commercial important pris par Ryanair en établissant des activités régulières sur une base annuelle dans un aéroport qui n'était pas connu à l'époque (55).

(225)

La Commission ne semble pas exclure une concurrence entre les aéroports d'Alghero et de Cagliari ou d'Olbia, bien que 235 et 128 kilomètres de relief montagneux séparent respectivement ces aéroports et malgré l'absence d'autoroutes en Sardaigne. Selon Ryanair, il n'est pas certain qu'une aide d'État à l'aéroport d'Alghero puisse entraîner une distorsion de concurrence, et il n'y a pas davantage de certitude concernant ce que la Commission estime être la portée d'une telle distorsion.

(226)

Ryanair considère que les accords entre elle-même et l'aéroport n'impliquaient pas d'aides d'État. En ce sens, Ryanair considère comme dénuée de pertinence l'applicabilité éventuelle, en l'espèce, des lignes directrices de 2005 relatives au secteur de l'aviation.

(227)

AMS soutient les commentaires présentés par Ryanair la concernant. L'hypothèse de la Commission selon laquelle les frais de marketing payés à AMS en contrepartie de services marketing constituent une aide (à Ryanair) et qu'il serait incorrect de traiter AMS et Ryanair comme un seul et même bénéficiaire de l'aide d'État. AMS propose des services marketing qui se justifient par leur propre finalité distincte et dont le prix est fixé à leur valeur marchande.

(228)

En outre, la décision de Ryanair d'engager un intermédiaire pour vendre de l'espace publicitaire sur son site web ne serait pas inhabituelle. AMS a réussi à promouvoir et à vendre de l'espace publicitaire à de nombreuses entreprises dans toute l'Europe, tant privées que publiques.

(229)

Le site web de Ryanair présente des caractéristiques particulièrement souhaitables pour le marketing: il s'agit de l'un des sites web de voyages les plus populaires au monde; la durée moyenne de chaque visite sur le site web de Ryanair est extrêmement longue; la publicité pour un aéroport sur le site web de Ryanair vise uniquement des passagers potentiels vers cet aéroport, en veillant à ce que très peu, voire aucune dépense de marketing ne soit gaspillée, contrairement à la publicité dans les journaux, à la radio, à la télévision et dans d'autres médias moins ciblés, axés sur le grand public.

(230)

AMS conclut des contrats marketing avec des aéroports tant publics que privés, des organismes touristiques, des groupes de location de voitures, des sites de réservation d'hôtels en ligne, des compagnies d'assurance, des prestataires de services de télécommunications.

(231)

Les tarifs auxquels l'espace publicitaire est fourni par AMS et les volumes dans lesquels cet espace a été acquis n'entraînent pas de discrimination entre les annonceurs publics et privés. Ryanair et AMS ne forcent pas les aéroports à acheter des services marketing, et bon nombre d'aéroports, en réalité, choisissent de ne pas faire de publicité sur le site web de Ryanair. Aucune aide d'État ne peut résulter des accords d'AMS avec les aéroports publics ou leurs gestionnaires tels que So.Ge.A.AL, lorsqu'AMS pourrait tout aussi facilement vendre l'espace sur le site web à une entreprise privée, à un prix comparable.

(232)

AMS a présenté plusieurs motifs qui justifieraient l'achat par So.Ge.A.AL de services marketing auprès d'AMS pour faire de la publicité sur Ryanair.com, lesquels sont résumés ci-après.

(233)

Premièrement, la publicité sur le site web de Ryanair est un investissement dans la reconnaissance de la marque. Les gestionnaires d'aéroports périphériques sont confrontés à des défis importants pour faire reconnaître leur «marque» par les passagers, les compagnies aériennes et les gestionnaires commerciaux extra-aéronautiques, qui constituent tous des sources de revenus potentielles pour les aéroports. Une plus grande reconnaissance de la marque peut bénéficier aux aéroports de plusieurs manières qui s'incluent et se complètent mutuellement, et peut notamment attirer i) des passagers entrants provenant de la compagnie aérienne sur le site de laquelle l'aéroport fait l'objet d'une publicité; ii) des clients potentiels naviguant sur le site web d'une compagnie aérienne sur lequel un aéroport fait l'objet d'une publicité afin de voler vers cet aéroport sur une autre compagnie aérienne qui a des liaisons avec l'aéroport; iii) une autre compagnie aérienne afin de relier cet aéroport, et iv) des gestionnaires commerciaux (tels que des magasins d'une chaîne de commerce de détail dans les aéroports).

(234)

Deuxièmement, la publicité sur le site web de Ryanair accroît la proportion des passagers entrants. Il existe une tendance, parmi les aéroports, à générer presque la moitié de leurs revenus des activités extra-aéronautiques. Du point de vue d'un aéroport régional, les passagers entrants qui arrivent à, et partent de l'aéroport, sont beaucoup plus susceptibles de générer des revenus extra-aéronautiques pour l'aéroport, que les passagers locaux qui utilisent l'aéroport pour relier des destinations étrangères.

(235)

Troisièmement, le marketing et la publicité sur le site web de toutes les compagnies aériennes sont devenus une pratique courante. Le site web de Ryanair possède une valeur exceptionnelle en tant qu'espace de marketing pour un large éventail de produits et services liés aux voyages. Réaliser une partie de la promotion de leurs marques sur les sites web des compagnies aériennes est devenu une pratique générale pour les aéroports. En l'espèce, il s'avère que l'aéroport d'Alghero a acheté des services publicitaires non seulement auprès d'AMS, mais aussi auprès de Meridiana et Alitalia.

(236)

Quatrièmement, les services d'AMS sont proposés à leur valeur marchande. Un certain nombre de clients privés extra-aéroportuaires issus d'une série de secteurs achètent des services de marketing auprès d'AMS. Les liaisons Ryanair ne sont pas proposées à ces clients et cependant, ils sont heureux de rémunérer les services d'AMS. Ces clients privés, qui agissent en tant qu'investisseurs en économie de marché, accordent manifestement une valeur commerciale aux services d'AMS sur une base autonome, comme le font les aéroports publics et privés dans l'Union. Ces éléments de comparaison privés suffiraient en soi à démontrer que les prix d'AMS sont les prix réels du marché.