LE CONSEIL DES MINISTRES ACP-UE,

considérant ce qui suit:

A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

considérant ce qui suit:

A ADOPTÉ LE PRÉSENT RÈGLEMENT:

LA COMMISSION EUROPEENNE,

considérant ce qui suit:

A ADOPTÉ LE PRÉSENT RÈGLEMENT:

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

considérant ce qui suit:

A ADOPTÉ LE PRÉSENT RÈGLEMENT:

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

considérant ce qui suit:

A ADOPTÉ LE PRÉSENT RÈGLEMENT:

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

considérant ce qui suit:

A ADOPTÉ LE PRÉSENT RÈGLEMENT:

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

considérant ce qui suit:

A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

LE CONSEIL DES GOUVERNEURS DE LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE,

considérant ce qui suit:

A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

L’AUTORITÉ DE SURVEILLANCE AELE (CI-APRÈS DÉNOMMÉE «L’AUTORITÉ»),

considérant ce qui suit:

I.   LES FAITS

1.   PROCÉDURE

Par lettre datée du 28 novembre 2008 (pièce no 500143), les autorités norvégiennes ont informé l’Autorité de la renégociation de l’accord qui les liait à Hurtigruten ASA au sujet de l’acquisition de services de transport entre Bergen et Kirkenes en Norvège.

Après divers échanges de lettres (3), l’Autorité a informé les autorités norvégiennes, par lettre datée du 14 juillet 2010, qu’elle avait décidé d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 1er, paragraphe 2, de la partie I du protocole 3 en ce qui concerne les versements supplémentaires dont avait bénéficié Hurtigruten en 2008.

La décision no 325/10/COL prise par l’Autorité d’ouvrir la procédure (ci-après dénommée «la décision d’ouvrir la procédure») a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne et dans son supplément EEE (4). L’Autorité a invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur cette décision; elle n’a reçu aucune observation de tiers.

Par lettre datée du 30 septembre 2010 (pièce no 571486), les autorités norvégiennes ont transmis leurs observations sur la décision d’ouvrir la procédure (pièce no 563570). Elles ont ensuite transmis des informations supplémentaires par courriels du 20 avril 2011 (pièce no 595326), du 4 mai 2011 (pièce no 596802) et du 6 mai 2011 (pièce no 597151).

2.   CONTEXTE - L’ACCORD HURTIGRUTEN

Hurtigruten ASA assure, tout au long de l’année, des services quotidiens de transport combiné de personnes et de marchandises par voie maritime le long du littoral norvégien entre Bergen et Kirkenes et dessert 34 ports.

En juin 2004, un appel d’offres a été lancé pour l’exploitation du service pendant la période allant du 1er janvier 2005 au 31 décembre 2012. Ofotens og Vesteraalens Dampskipsselskap ASA et Troms Fylkes Dampskipsselskap (ci-après dénommées «les entreprises Hurtigruten») (5), seules soumissionnaires, ont obtenu le marché et conclu un accord à cet égard avec les autorités norvégiennes le 17 décembre 2004 (ci-après dénommé «l’accord Hurtigruten»). Les deux entreprises ont fusionné en mars 2006 pour former l’entité qui assure actuellement le service, à savoir Hurtigruten ASA (ci-après dénommée «Hurtigruten»). L’accord Hurtigruten signé en 2004 n’a pas été notifié à l’Autorité, qui ne l’a donc pas examiné comme tel au regard des règles sur les aides d’État figurant dans l’accord EEE.

Conformément à cet accord, Hurtigruten preste tout au long de l’année des services quotidiens, à horaires fixes, dans 34 ports spécifiés, avec une capacité déterminée par l’exigence d’assurer les trajets avec 11 navires, les autorités norvégiennes ayant donné leur accord préalable, et des prix maximums fixés en fonction de la distance des trajets passagers. Hurtigruten fixe librement ses prix pour les croisières, les cabines, les services de restauration et le transport de voitures et de biens.

Les autorités norvégiennes versent, pour les services couverts par l’accord Hurtigruten, une compensation d’un montant total de 1 899,7 millions de NOK répartie comme suit (en prix de 2005) sur les huit années que dure l’accord:

Pour 2005	217,5 millions de NOK
Pour 2006	247,5 millions de NOK
Pour 2007	247,5 millions de NOK
Pour 2008	240 millions de NOK
Pour 2009	236,8 millions de NOK
Pour 2010	236,8 millions de NOK
Pour 2011	236,8 millions de NOK
Pour 2012	236,8 millions de NOK

Les versements sont adaptés conformément à une clause d’indexation des prix figurant à l’article 6.2 de l’accord Hurtigruten, qui tient compte du prix du gas-oil à usage maritime, des coûts salariaux dans le secteur maritime et du NIBOR (6).

Selon les autorités norvégiennes, Hurtigruten est obligée de tenir des comptes séparés pour les services qu’elle assure sur le trajet Bergen-Kirkenes et pour les activités qu’elle exerce sur d’autres trajets; toutefois, l’accord actuel ne l’oblige pas à tenir des comptes séparés pour la partie du trajet Bergen-Kirkenes qui relève de son obligation de service public et celle qui relève de ses activités commerciales.

Outre le service qui fait l’objet de l’accord, Hurtigruten offre, en tant qu’opérateur commercial, des allers-retours, des excursions et des services de restauration sur le trajet Bergen-Kirkenes. Toujours dans le cadre de ce trajet, elle offre aussi, dans le fjord de Geiranger, des services de transport qui ne relèvent pas de l’accord Hurtigruten. Par ailleurs, elle organise diverses croisières dans différents États européens, en Russie, ainsi que dans l’Antarctique, au Spitsberg et au Groenland.

Le 30 juin 2010, les autorités norvégiennes ont lancé un appel d’offres concernant le trajet Bergen-Kirkenes, pour la période de huit ans commençant le 1er janvier 2013 au plus tard. Elles ont informé l’Autorité qu’un nouveau marché avait été adjugé le 13 avril 2011 à Hurtigruten pour assurer le service du 1er janvier 2012 au 31 décembre 2019. Ce marché n’est pas examiné dans le cadre de la présente décision.

3.   DESCRIPTION DES TROIS MESURES À L’EXAMEN

3.1.   Les trois mesures

Les autorités norvégiennes ont expliqué que, le 27 octobre 2008, elles avaient conclu avec Hurtigruten un accord aux termes duquel la compensation versée par l’État pour que soient assurés les services de transport entre Bergen et Kirkenes était augmentée comme suit (ci-après dénommé globalement «les trois mesures»):

1.	remboursement à hauteur de 90 % de la taxe sur les émissions d’oxyde d’azote (NOx) pour 2007 et de 90 % des contributions versées, depuis janvier 2008 jusqu’à l’expiration de l’accord Hurtigruten (31 décembre 2012), au Fonds pour la lutte contre les émissions d’oxyde d’azote (7);

2.

octroi d’une «compensation générale» de 66 millions de NOK en 2008, en raison de la situation financière précaire de Hurtigruten imputable à une augmentation générale des coûts afférents aux services proposés. Il est prévu que cette compensation sera versée chaque année jusqu’à l’expiration de l’accord Hurtigruten, le 31 décembre 2012, sous réserve que la situation financière de l’entreprise en ce qui concerne son activité de service public ne s’améliore pas de manière sensible (8); et

3.

réduction, de onze à dix, du nombre de navires en service pendant la saison hivernale (du 1er novembre au 31 mars) jusqu’à l’échéance de l’accord, sans réduction de la compensation du service prévue par l’accord Hurtigruten (9). Ce service réduit devrait être maintenu jusqu’à l’expiration dudit accord, le 31 décembre 2012.

3.2.   La renégociation de l’accord Hurtigruten

3.2.1.   La clause de renégociation

L’article 8 de l’accord Hurtigruten contient une clause en vertu de laquelle les deux parties peuvent entamer une procédure de renégociation, qui est rédigée comme suit (traduction de l’Autorité):

3.2.2.   L’avenant

Comme indiqué plus haut, la renégociation de l’accord a pris fin le 27 octobre 2008; à son issue, la compensation de service public revenant à Hurtigruten a été augmentée grâce aux trois mesures précitées.

Cet accord a été confirmé par écrit dans une lettre que les autorités norvégiennes ont signée le 5 novembre 2008 et où elles mentionnaient la renégociation close le 27 octobre 2008.

Le 8 juillet et le 19 août 2009 respectivement, les autorités norvégiennes et Hurtigruten ont signé un document officialisant le résultat de la renégociation de l’accord Hurtigruten (ci-après dénommé «l’avenant»), qui renvoyait à la lettre des autorités norvégiennes du 5 novembre 2008.

3.2.3.   Les versements effectués au titre des trois mesures

En application de l’accord révisé et conformément à la dotation budgétaire du parlement norvégien qui s’est ensuivie (11), 125 millions de NOK (12) ont été versés à Hurtigruten en décembre 2008 en tant que compensation supplémentaire pour 2007 et 2008.

Selon les informations dont dispose l’Autorité, les paiements supplémentaires suivants ont déjà été effectués après la renégociation ayant abouti à l’avenant:

	Remboursement taxes et contributions NOx	Compensation générale	Réduction des services; 10 navires au lieu de 11 pendant la saison hivernale (novembre à mars)
2007	53,4 millions de NOK
2008 (1er semestre)	5,4 millions de NOK	66 millions de NOK
2008 (2e semestre)			11,3 millions de NOK
2009 (1er semestre)	5,9 millions de NOK

Les autorités norvégiennes ont informé l’Autorité que le versement de 7,2 millions de NOK en remboursement des taxes et contributions NOx afférentes au deuxième semestre de 2008 n’avait pas eu lieu à la suite d’une erreur administrative. Les paiements afférents au deuxième semestre de 2009 et aux trois premiers trimestres de 2010 n’ont pas non plus eu lieu en raison de la décision prise par l’Autorité d’ouvrir la procédure formelle d’examen. Les autorités norvégiennes ont également informé l’Autorité qu’aucune «compensation générale» n’avait alors été versée pour 2009, 2010 ou 2011 et qu’aucun autre versement ne serait effectué en application de l’avenant jusqu’à la décision finale de l’Autorité.

Par ailleurs, Hurtigruten a été autorisée, à compter du 16 novembre 2008, à réduire de 11 à 10 le nombre de navires en service pendant la saison hivernale (1er novembre au 31 mars) sans la moindre déduction au niveau de la compensation de service public. Selon les informations fournies par les autorités norvégiennes, cette réduction correspond à 11,3 millions de NOK (13) de compensation additionnelle pour la saison hivernale 2008-2009, calculée sur la base de la déduction à laquelle Hurtigruten serait soumise, à défaut d’avenant, aux termes de l’accord Hurtigruten. Cet arrangement était aussi en vigueur lors de la saison hivernale 2009-2010 et, selon les informations dont dispose l’Autorité, lors de l’hiver 2010-2011, mais les calculs se rapportant à cette période n’ont pas été transmis.

Selon les autorités norvégiennes, l’avenant se traduit par une augmentation totale de 26 % des contributions pour l’année 2008, venant s’ajouter à l’ajustement de prix opéré en application de l’article 6.2 de l’accord Hurtigruten (14).

4.   MOTIFS DE L’OUVERTURE DE LA PROCÉDURE

L’Autorité a ouvert la procédure formelle d’examen parce que les versements supplémentaires dont Hurtigruten a bénéficié pourraient constituer une aide d’État. Elle doutait en particulier que l’augmentation de la compensation résultant de la renégociation et de l’avenant puisse être considérée comme étant couverte par le marché conclu à l’issue de la procédure d’appel d’offres de 2004.

L’Autorité nourrissait également des doutes quant au fait que les mesures adoptées par les autorités norvégiennes répondent aux exigences de l’article 59, paragraphe 2, de l’accord EEE, à savoir correspondre uniquement à la compensation de service public. Elle doutait par ailleurs que les interventions puissent être considérées comme compatibles avec le fonctionnement de l’accord EEE, au regard en particulier de son article 61, paragraphe 3, et des lignes directrices de l’Autorité pour les aides en ce qui concerne le sauvetage et la restructuration des entreprises en difficulté (ci-après dénommées «les lignes directrices “sauvetage et restructuration” ») (15).

5.   OBSERVATIONS DES AUTORITÉS NORVÉGIENNES

5.1.   Les versements supplémentaires ne constituent pas une aide d’État ou sont une compensation nécessaire de la prestation d’un service public prévue à l’article 59, paragraphe 2, de l’accord EEE

Les autorités norvégiennes ont soutenu que les trois mesures ne constituaient pas une aide d’État et que les versements supplémentaires, limités à ce qui était absolument nécessaire pour assurer la continuité du service public, ne conféraient pas un avantage économique au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE et de l’arrêt Altmark.

Elles maintiennent que les mesures qu’elles ont adoptées en octobre 2008 étaient des mesures d’urgence pour remédier à la situation économique très difficile à laquelle Hurtigruten était confrontée en 2008, afin d’assurer la continuité du service pendant la période intérimaire précédant une nouvelle procédure de marché public et que, ce faisant, elles ont agi comme un opérateur rationnel du marché. À l’appui de cet argument, elles invoquent l’arrêt Linde rendu par le Tribunal de l’Union européenne (16).

Les autorités norvégiennes allèguent en outre que la compensation pour les taxes et contributions NOx ne répond pas au critère de sélectivité puisque le même remboursement s’applique à tous les services de transport maritime de passagers s’acquittant d’une obligation de service public. À titre subsidiaire, pour le cas où l’Autorité devrait conclure que les trois mesures constituent une aide d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE, elles soutiennent que ces mesures constituent une compensation nécessaire d’une obligation de service public conformément à l’article 59, paragraphe 2, du même accord.

Pour étayer leur allégation selon laquelle Hurtigruten n’a pas reçu une compensation excessive pour assurer un service public au titre de l’article 59, paragraphe 2, de l’accord EEE, les autorités norvégiennes ont transmis à l’Autorité trois rapports établis à leur demande, l’un par PWC et deux par BDO Noraudit. Comme il y est constaté que Hurtigruten n’a pas dûment séparé les comptes afférents à ses activités de service public et ceux afférents à ses autres activités (17), une ventilation des coûts et des recettes y est simulée ex post.

Ces trois rapports contiennent les éléments suivants:

i)

Rapport PWC du 14 octobre 2008 Le rapport PWC du 14 octobre 2008 et ses documents de base (ci-après dénommés «le rapport PWC») (18) utilisent trois méthodes différentes pour montrer que Hurtigruten a été sous-compensée pour la prestation du service public. Les deux premières méthodes sont des modèles «prix de revient», qui tentent de séparer les coûts et les recettes afférents aux activités de service public et ceux afférents aux activités commerciales. La première utilise les coûts et recettes d’un seul navire (le « MS Narvik ») pendant l’exercice 2006 pour montrer que Hurtigruten a été sous-compensée pour la prestation du service public; la deuxième procède de même, sauf qu’au lieu de limiter l’évaluation au MS Narvik, elle prend les coûts et recettes de l’ensemble de la flotte Hurtigruten pendant l’exercice 2006 comme base de calcul. Dans la troisième méthode, les activités de service public et les activités commerciales ne sont pas séparées, et les calculs sont fondés sur les comptes 2006 pour l’ensemble de la flotte Hurtigruten. Il s’agit ici de montrer que, grâce à l’aide octroyée par les autorités norvégiennes, l’exercice cumulé des activités de service public et des activités commerciales de Hurtigruten est rentable, à savoir que l’ensemble des coûts est ainsi couvert et que Hurtigruten obtient un rendement du capital de l’ordre de 3 à 5 % avant impôts ou de 10 % sur l’EBITDA (19). En se prévalant de cette troisième méthode, les autorités norvégiennes semblent alléguer qu’il n’est pas nécessaire de faire une distinction entre les activités de service public et les activités commerciales et qu’une aide peut être octroyée pour assurer la rentabilité du marché public (en tenant compte des coûts et recettes des activités de service public et des activités commerciales).

ii)

Rapport BDO Noraudit du 23 mars 2009 Le premier rapport BDO Noraudit, du 23 mars 2009 (ci-après dénommé «le premier rapport BDO»), explique que les trois mesures (20) n’ont pas entraîné de surcompensation si on les examine au regard de l’augmentation de l’ensemble des coûts de toute la flotte Hurtigruten découlant i) de l’introduction de la taxe NOx (pour 2007 et le premier semestre de 2008) et ii) de l’augmentation du prix du carburant en 2008. BDO Noraudit soutient que les coûts et bénéfices liés à l’opération de couverture à l’égard des fluctuations des coûts de carburant de Hurtigruten ne devraient pas être pris en compte pour calculer les coûts de carburant.

iii)

Rapport BDO Noraudit du 27 septembre 2010 Le second rapport BDO Noraudit, du 27 septembre 2010 (ci-après dénommé «le second rapport BDO») explique de nouveau, d’une autre manière, que les trois mesures (21) n’ont pas entraîné de surcompensation. Il présente deux différences essentielles par rapport au premier rapport, à savoir que: i) au lieu d’examiner le coût vérifiable de l’exploitation de l’ensemble de la flotte Hurtigruten, ce sont les coûts réels de l’exploitation du navire qui, parmi ceux qui sont soumis à la taxe NOx, se rapproche le plus des exigences minimales de l’obligation de service public (22) (le MS Vesterålen) qui servent à calculer le coût de la prestation du service public; ii) un lien est établi entre la compensation et les déficits totaux pour 2007 et 2008 afférents à ce qui est qualifié d’opérations de service public de Hurtigruten et non entre la compensation et l’augmentation des prix du carburant en 2008. Pour ce qui est de la ventilation des coûts, les deux premières méthodes du rapport PWC et les deux rapports BDO ne qualifient généralement de coûts commerciaux que le coût supplémentaire marginal lié aux activités commerciales (entre autres, le coût supplémentaire pour le carburant et les taxes NOx occasionné par la croisière dans le fjord de Geiranger). Le reste des coûts est généralement affecté au volet «service public». En d’autres termes, les coûts fixes qui sont communs aux activités de service public et aux activités commerciales sont généralement imputés au seul volet service public; en revanche, le revenu généré par les activités de service public est imputé au volet service public, tandis que les recettes découlant des activités ne relevant pas du service public sont imputées au volet commercial. On trouve un exemple de cette méthode de répartition dans le rapport PWC, qui présente un tableau de la ventilation des coûts (figure 1) et des recettes (figure 2) du navire MS Narvik (le navire qui se rapproche le plus des exigences minimales de l’obligation de service public, mais qui n’est pas soumis à la taxe NOx) (23): Figure 1 Coûts   Narvik faktisk 06 Anslag tjenestekjøp Varekostnader 5 728 2 635 Personalkostnader 32 009 25 607 Bunkers 16 554 16 089 Havnekostnader 4 798 4 798 Vedlikehold 6 709 6 709 Forsikring 1 001 801 Administrasjonskostnader 7 993 3 997 Landturkostnader 2 348   Salgs- og markedskostnader 5 635 1 127 Andre kostnader 4 615 2 308 Sum kostnader 87 390 64 070   Figure 2 Recettes   Narvik faktisk 06 Anslag tjenestekjøp Rundtursinntekter 18 756   Distanseinntekter 14 231 14 231 Godsinntekter 4 722 4 722 Bilinnteker 987 987 Salg kost rundreise 6 205   Salg kost distansereise 1 104 1 104 Cateringinntekter 6 853 5 482 Landturinntekter 3 645   Andre inntekter 3 346 1 673 Sum inntekter 59 849 28 199

Il ressort des chiffres qui précèdent que, tandis que tous les coûts fixes communs afférents entre autres au carburant (moins la consommation due à la croisière dans le fjord de Geiranger), aux frais portuaires et aux frais d’entretien (pour un total de 27,6 millions de NOK) sont assignés au service public (tjenestekjøp), seuls les revenus du transport de certains passagers, de toutes les marchandises et des voitures, ainsi que la partie du revenu provenant des activités de restauration et autres (pour un total de 28,2 millions de NOK) sont assignés au service public. Les revenus générés par les croisières (voir entre autres le poste Rundtursinntekter de 18,8 millions de NOK) sont toutefois assignés aux activités hors service public.

5.2.   Les versements supplémentaires doivent être considérés comme compatibles avec le fonctionnement de l’accord EEE en vertu de l’article 61, paragraphe 3, point c), dudit accord

À titre encore plus subsidiaire, pour le cas où l’Autorité conclurait que les trois mesures constituent une aide d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE et que l’exception prévue à l’article 59, paragraphe 2, n’est pas applicable, les autorités norvégiennes soutiennent que, lors de la renégociation de l’accord Hurtigruten (en octobre 2008), Hurtigruten était une entreprise en difficulté et que la compensation doit dès lors être considérée comme une aide à la restructuration qui est compatible en vertu de l’article 61, paragraphe 3, et des lignes directrices «sauvetage et restructuration».

Pour étayer cette allégation, les autorités norvégiennes ont produit des informations sur un programme d’amélioration en quatre points qui a été présenté à l’assemblée générale annuelle de Hurtigruten le 15 mai 2008  (24).

Ce programme prévoit les quatre points suivants:

1.	augmentation des recettes - programme d’amélioration «ceinture noire»;

2.	diminution du passif - vente d’activités non essentielles;

3.	réduction des coûts - réduction annuelle de 150 millions de NOK prenant plein effet à partir de 2010;

4.	accord Hurtigruten - nouvelle rétribution, plus élevée, du service public.

En février 2009, un point supplémentaire a été ajouté:

5.

restructuration financière. Ses principaux éléments étaient les suivants: a. nouveaux capitaux levés auprès des principaux actionnaires, pour un montant de 314 millions de NOK, avec la possibilité de lever 170 millions de NOK supplémentaires auprès d’autres actionnaires et employeurs; b. prêt à court terme de 300 millions de NOK, expirant fin 2009; c. refinancement par un report de trois ans de versements pour un montant de 3,3 milliards de NOK, avec toutefois la possibilité d’un acompte dans le cadre d’une solution de «cash sweep»; d. report de trois ans des versements pour la location à coque nue auprès de Kystruten KS/KirBerg Shipping KS, ces deux entreprises pouvant toutefois participer à la solution de «cash sweep» précitée; et e. report de trois ans sur un emprunt obligataire convertible de 150 millions de NOK venant à maturité en juin 2009, avec une année d’exonération du paiement des intérêts.

Les autorités norvégiennes soutiennent que ce plan de restructuration est conforme aux dispositions de fond des lignes directrices «sauvetage et restructuration». Elles ajoutent que l’Autorité devrait considérer leur lettre datée du 4 mars 2010 comme la notification officielle du fait que l’aide est une aide à la restructuration.

II.   APPRÉCIATION

1.   L’EXISTENCE D’UNE AIDE D’ÉTAT

L’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE dispose ce qui suit:

L’Autorité évalue ci-après si les trois mesures [à savoir: i) les remboursements des taxes et contributions NOx, ii) la «compensation générale» et iii) l’abaissement de l’exigence relative au nombre de navires exploités durant la saison hivernale dans le cadre du marché de service public] constituent une aide d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE. Elle estime que ces trois mesures doivent être appréciées globalement en tant que régime d’aide (25), étant donné qu’elles prévoient un mécanisme additionnel de compensation en faveur de Hurtigruten, dont l’application s’étend de 2007 à l’expiration du marché public (initialement prévue le 31 décembre 2012).

1.1.   Ressources d’État

Les paiements effectués au titre des deux premières mesures font intervenir des ressources d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE puisqu’ils sont financés par des dotations budgétaires en provenance du budget national (26). En ce qui concerne la troisième mesure, la réduction de 11 à 10 du nombre de navires pendant la saison hivernale, sans réduction correspondante de la compensation, se traduit par une réduction du service sans diminution du paiement. Par conséquent, des ressources d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE sont en jeu.

1.2.   La notion d’entreprise

Pour constituer une aide d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE, une mesure doit conférer un avantage économique sélectif à une entreprise.

Une entreprise est une entité exerçant une activité économique (27). Une activité économique consiste à offrir des biens et des services sur un marché donné (28). Hurtigruten offrant des services de transport et des croisières (Codes NACE 50.1 et 50.2), elle est une entreprise au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE.

1.3.   L’existence d’un avantage

Pour que les mesures constituent une aide d’État, il faut qu’elles aient conféré à Hurtigruten des avantages qui ont réduit des dépenses qui sont en principe inscrites à son budget.

1.3.1.   L’État en tant qu’opérateur privé du marché - la pertinence de l’affaire Linde

Les autorités norvégiennes ont allégué qu’elles s’étaient conduites comme un opérateur rationnel du marché pendant le processus de renégociation et qu’elles avaient simplement permis à Hurtigruten de surmonter de graves difficultés financières pour qu’elle puisse continuer à prester les importants services publics qu’aucune autre entreprise ne pouvait offrir à court ou à moyen terme. Par conséquent, selon elles, les trois mesures n’ont pas conféré un avantage à Hurtigruten. Pour étayer cette allégation, elles citent l’arrêt rendu par le Tribunal de l’Union européenne dans l’affaire Linde (29).

L’Autorité ne voit aucun lien entre les faits de l’affaire Linde (30) et le comportement de l’État dans la présente affaire.

L’affaire Linde portait sur une série d’accords relatifs à la privatisation d’une entreprise industrielle. Le Tribunal a conclu que le paiement fait à Linde AG pour qu’elle remplisse les engagements que les autorités allemandes avaient pris aux termes d’un contrat avec un tiers constituait une transaction commerciale normale, dans le cadre de laquelle lesdites autorités se sont comportées comme des opérateurs rationnels en économie de marché, et que cette transaction se justifiait par des considérations commerciales (31). Cette affaire ne porte donc aucunement sur une compensation de service public, objet des trois mesures. Lorsqu’il achète un service public, l’État n’exerce pas sa capacité d’acheteur de biens et de services sur un marché; au contraire, s’il doit intervenir dans ce cadre, c’est soit parce que le marché n’offre pas ce qu’il souhaite, soit parce qu’il ne l’offre pas dans les conditions qu’il exige. Lorsqu’elle porte sur des services publics, la compensation doit être octroyée sur la base des coûts déboursés par le prestataire et non sur la base de la valeur du service pour l’État.

1.3.2.   Compensation de service public - le principe de l’opérateur privé sur le marché et l’arrêt Altmark

La Cour de justice a explicitement clarifié ce qui peut et ne peut pas être considéré comme une aide d’État dans la sphère des compensations de service public. Selon l’arrêt Altmark, une compensation de service public qui satisfait aux quatre critères énoncés dans ledit arrêt (32) (ci-après dénommés «les critères Altmark») échappe à la qualification d’aide d’État au sens de l’article 61 de l’accord EEE (33). À l’inverse, l’intervention étatique qui ne répond pas à une ou plusieurs desdites conditions devra être considérée comme une aide d’État au sens de cette disposition (34).

Dans la section qui suit, l’Autorité évalue si les trois mesures en cause remplissent les critères Altmark.

À titre subsidiaire, l’Autorité relève qu’en tout état de cause, les autorités norvégiennes n’ont ni expliqué en détail comment l’application de ces trois mesures peut être qualifiée de comportement d’un opérateur privé sur le marché, ni avancé le moindre élément prouvant qu’un investisseur privé aurait agi de la sorte. Elle note à cet égard que les autorités norvégiennes n’ont présenté que des observations générales sur le fait qu’elles ont dû appliquer les mesures en raison de la situation financière précaire de Hurtigruten (35), afin que celle-ci puisse continuer à prester le service public, car il leur aurait été difficile de trouver une autre entreprise pour le faire (du moins à court ou moyen terme). Les autorités norvégiennes n’ont aucunement essayé de comparer en détail leurs actes à ceux d’un opérateur privé sur le marché, se bornant à mentionner de manière générale que les trois mesures constituaient la solution la moins coûteuse et que les négociations ont été menées sur la base des conclusions des documents étayant le rapport PWC. En outre, elles n’ont expliqué qu’après coup (avec les deux rapports BDO) que les trois mesures n’entraîneraient pas de surcompensation, sans jamais comparer en détail leur intervention avec celle d’un opérateur privé sur le marché.

1.3.3.   Compensation de service public - évaluation au regard des critères Altmark

Les autorités norvégiennes ont allégué que l’augmentation de la compensation avait eu lieu dans le cadre de l’accord Hurtigruten (qui avait fait l’objet d’une procédure de marché public en 2004) et que les critères Altmark étaient remplis. Par conséquent, toujours selon elles, les trois mesures n’ont pas conféré d’avantage à Hurtigruten.

L’accord Hurtigruten (conclu le 17 décembre 2004) n’a pas été notifié à l’Autorité et n’a donc pas fait l’objet d’une évaluation «aide d’État» pour vérifier s’il respectait les critères Altmark.

L’Autorité évalue ci-après si les trois mesures contenues dans l’avenant satisfont aux critères Altmark.

1.3.3.1   Le quatrième et le deuxième critères Altmark

Selon le quatrième critère Altmark, le bénéficiaire doit être choisi à l’issue d’une procédure de marché public. À défaut, la compensation ne peut excéder les coûts d’une entreprise bien gérée qui est adéquatement équipée des moyens permettant de prester le service public (36).

Ce critère doit être analysé conjointement avec le deuxième critère, selon lequel les paramètres pour calculer la compensation doivent être établis au préalable, de façon objective et transparente (37).

Hurtigruten a été choisie en tant que prestataire de service public à l’issue d’une procédure de marché public qui a eu lieu en 2004 et qui a débouché sur la conclusion de l’accord Hurtigruten. L’ajustement de la compensation décidé le 27 octobre 2008 est intervenu en application de l’article 8 de cet accord. L’Autorité rappelle que cet article 8 est une clause de révision qui permet aux deux parties de demander la renégociation du contrat pour procéder à des ajustements extraordinaires des paiements de l’État et qu’il est rédigé comme suit (traduction non officielle):

Même si la clause de révision faisait partie de la procédure de marché public, l’Autorité juge nécessaire de vérifier si le recours ultérieur à cette disposition, au cours de l’exécution du marché, est couvert par la procédure initiale de marché public au sens du quatrième critère Altmark.

Les autorités norvégiennes ont allégué que l’article 8 était une disposition classique et habituelle de renégociation ou de révision et que les trois mesures n’impliquaient aucune modification de fond de l’accord Hurtigruten parce que la compensation supplémentaire est liée à des augmentations de coût relevant du volet service public, dont attestent certains documents. Ainsi, selon leur raisonnement, il n’y a pas de surcompensation, mais un rééquilibrage du marché, similaire à celui qui aurait résulté de l’application de l’article 36 de la loi norvégienne sur les marchés publics et d’autres dispositions semblables du droit norvégien.

L’Autorité fait tout d’abord observer que, selon les principes généraux régissant les marchés publics, une modification importante d’un marché doit normalement faire l’objet d’une nouvelle procédure d’appel d’offres (39). Étant donné que l’application de l’article 8 en l’espèce - en vertu duquel une renégociation est possible s’il y a «des changements importants au niveau des coûts» et «des changements radicaux du prix des intrants» - a entraîné une augmentation substantielle de la compensation en faveur de Hurtigruten (40) au moyen des trois mesures figurant dans l’avenant, l’Autorité estime qu’une telle augmentation de la compensation aurait pu en principe déclencher un nouvel appel d’offres.

L’Autorité est d’avis que l’augmentation de la compensation publique résultant des trois mesures décrites dans l’avenant ne peut être considérée comme étant couverte par les conditions du marché public initial.

Il ne s’ensuit pas nécessairement que toute compensation extraordinaire octroyée dans le cadre d’une clause de renégociation d’un marché qui a fait l’objet d’un appel d’offres échouera à satisfaire au quatrième critère Altmark et qu’elle implique donc l’existence d’une aide d’État, mais l’article 8 ne prévoit pas, comme expliqué ci-après, de paramètres objectifs et transparents sur la base desquels la compensation (sous la forme des trois mesures) aurait été calculée conformément au deuxième critère Altmark.

L’Autorité constate que ce n’est pas sur la base de paramètres préétablis que l’article 8 confère à Hurtigruten le droit à une compensation accrue; cette clause donne simplement à l’entreprise le droit d’ouvrir une renégociation lorsque i) des actes de droit public entraînent des changements importants au niveau des coûts que les parties ne pouvaient raisonnablement prévoir, ou lorsque ii) le prix des intrants subit des changements radicaux.

En outre, l’article 8 ne donne pas de directives précises sur la manière dont il faut calculer la compensation supplémentaire. Son texte ne contient pas de paramètres définissant les intrants couverts par la clause de renégociation ou la manière dont ces coûts devraient être compensés. Par ailleurs, il ne prévoit aucune limite du montant de la compensation supplémentaire qui peut être octroyée. Si l’on s’en tient au seul texte de la clause de renégociation, il apparaît que l’application concrète de celle-ci dépend largement du pouvoir discrétionnaire des autorités norvégiennes ainsi que des compétences de négociation des parties concernées. Par ailleurs, les autorités norvégiennes ont allégué que ce texte devait être interprété en tenant compte de son contexte et de son objectif, à savoir établir un juste équilibre entre les droits et les obligations des parties (41). Toutefois, même si l’on tient compte de ces facteurs, l’application concrète de la clause en l’espèce montre, comme expliqué ci-après, qu’elle ne satisfait pas aux exigences de transparence et d’objectivité constituant le deuxième critère Altmark.

Pour ce qui concerne plus précisément la taxe NOx, les autorités norvégiennes ont expliqué qu’à l’issue des négociations avec Hurtigruten, le taux des remboursements a été fixé à 90 % (42) parce qu’elles n’ont pas voulu supprimer toute incitation susceptible de pousser Hurtigruten à réduire ses émissions de NOx en remboursant intégralement l’ensemble des dépenses liées à la taxe NOx. Elles n’ont toutefois donné à l’Autorité aucune explication concernant les paramètres sur lesquels repose ce calcul; au contraire, elles ont montré que l’application de l’article 8 relevait très largement de leur appréciation, puisqu’elles expliquent que d’autres marchés de service public, comme celui des services régionaux de transbordeurs de voitures, comportent des clauses similaires (43) au titre desquelles les opérateurs régionaux ont été remboursés intégralement des taxes NOx et des contributions au fonds NOx qu’ils avaient payées (44).

De surcroît, les autorités norvégiennes n’ont pas soumis à l’Autorité les paramètres ayant servi à calculer i) la compensation générale (de 66 millions de NOK) et ii) l’abaissement de l’exigence relative au nombre de navires exploités aux termes du contrat de service public (évalué à 3,6 millions de NOK pour la période allant du 16 novembre au 31 décembre 2008 et à 7,7 millions de NOK pour la période allant du 1er janvier au 31 mars 2009). Au lieu de cela, elles ont tout d’abord fait référence à la situation financière précaire de Hurtigruten (45) et aux documents étayant le rapport PWC, qui constituent la base des négociations approfondies à l’issue desquelles elles ont accepté d’effectuer les paiements supplémentaires afin d’assurer la pérennité du service public en se fondant sur des considérations prétendument commerciales et sur le coût supplémentaire de la prestation du service public. Ensuite, elles ont simplement transmis à l’Autorité deux rapports établis à leur demande par BDO Noraudit pour expliquer après coup que les trois mesures n’entraînaient pas de surcompensation. Contrairement à l’avis des autorités norvégiennes, l’Autorité estime toutefois qu’il ressort des trois rapports que les trois mesures se traduisent bien par une surcompensation - en ce que la compensation ne se limite pas à l’augmentation des coûts liés à la prestation du service public - et que les rapports n’apportent aucune précision quant aux paramètres utilisés pour déterminer ces coûts (46).

En outre, il apparaît que le second rapport BDO repose sur le principe selon lequel toutes les augmentations des coûts afférents à la prestation du service public peuvent être couvertes par une compensation supplémentaire octroyée au titre de l’article 8, qu’il s’agisse ou non de changements radicaux que l’on pouvait raisonnablement prévoir (ou qu’elles satisfassent plus généralement aux critères de l’article 8 ou non).

Pour ce qui est de l’augmentation des coûts de carburant, l’accord Hurtigruten comportait déjà un mécanisme d’ajustement des prix (article 6.2). L’Autorité est d’avis que des soumissionnaires éventuels s’attendront raisonnablement à ce que cette disposition règle la question de l’augmentation des coûts de carburant. Vu que le prix du carburant constitue une part importante des coûts des opérateurs de croisières et de transbordement, l’Autorité tient pour acquis que les opérateurs de ce secteur prennent habituellement des mesures pour que des fluctuations de prix ne les exposent pas à un risque financier exagéré. En pratique, Hurtigruten s’est bel et bien couverte en ce qui concerne certains de ses coûts de carburant. Malgré cela, les autorités norvégiennes ont décidé d’effectuer des paiements additionnels dans le cadre de la clause de révision figurant à l’article 8.

Compte tenu de ce qui précède, l’Autorité conclut que ces résultats de l’application concrète de l’article 8 montrent que cette disposition manque de transparence et d’objectivité, et elle juge très improbable qu’un acteur du marché puisse s’attendre à ce qu’elle soit appliquée de la sorte.

Le quatrième critère Altmark prévoit que, en l’absence de procédure de marché public, le niveau de la compensation nécessaire doit être déterminé sur la base des coûts qu’une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée en moyens de transport afin de pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises, aurait encourus pour exécuter ces obligations, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations. Les autorités norvégiennes n’ont fourni aucune information montrant que le critère «d’efficacité»  (47) du quatrième critère Altmark était rempli. Au contraire, il ressort des rapports soumis à l’Autorité que Hurtigruten a bénéficié d’une surcompensation pour sa prestation de service public (48). L’Autorité ne peut dès lors admettre que les trois mesures satisfont au quatrième critère Altmark.

Par conséquent, l’Autorité conclut sur la base de ce qui précède que le deuxième critère Altmark n’est pas rempli. Elle ajoute que, compte tenu de l’application de l’article 8 et du résultat de la renégociation de 2008 (les trois mesures), l’avenant qui en a découlé ne peut être considéré comme étant couvert par l’appel d’offres au sens du quatrième critère Altmark. En outre, les autorités norvégiennes n’ont pas montré que le critère «d’efficacité» défini dans le quatrième critère Altmark est rempli, et l’Autorité conclut donc que ce quatrième critère Altmark n’est pas non plus été respecté en l’espèce.

1.3.3.2.   Le troisième critère Altmark

Selon le troisième critère, la compensation ne peut dépasser les coûts occasionnés par l’exécution du service public, moins les recettes obtenues en prestant ce service (la compensation pouvant toutefois inclure un bénéfice raisonnable) (49).

Hurtigruten exerce des activités commerciales ne relevant pas du service public, notamment en proposant des croisières sur ses navires. Le troisième critère Altmark doit être appliqué conjointement aux principes généraux de ventilation des coûts, tels qu’ils sont entre autres définis dans l’arrêt Chronopost  (50), selon lequel, lorsque des prestataires de service public exercent des activités commerciales outre le service public, ces activités commerciales doivent supporter une proportion adéquate des coûts fixes communs (51).

Il ressort des rapports transmis par les autorités norvégiennes que les trois mesures ne couvraient pas seulement les coûts accrus du service public, mais qu’elles servaient aussi à compenser les coûts des activités hors service public (52). En outre, le second rapport BDO montre que les trois mesures ont également couvert des augmentations de coût ne constituant pas des changements radicaux qu’on ne pouvait raisonnablement prévoir (autrement dit, les coûts effectivement couverts n’étaient pas tous des coûts légitimement couverts en application de l’article 8) (53).

De plus, Hurtigruten n’a pas tenu de comptes séparés pour les activités de service public et hors service public (54), et il apparaît que le calcul des trois mesures repose i) soit sur le principe selon lequel la prestation de service public devrait se voir imputer la totalité ou la majeure partie des coûts fixes communs à cette prestation et aux autres activités, ii) soit sur la prémisse selon laquelle: il ne faut faire aucune distinction entre les activités de service public et hors service public et une aide peut être octroyée pour rendre toutes les activités de Hurtigruten rentables (à savoir les activités de service public et hors service public) (55). Ainsi, aucune part proportionnelle des coûts fixes communs n’est imputée aux activités commerciales ni, partant, déduite pour déterminer le montant de la compensation de l’État pour le service public.

Comme expliqué dans l’évaluation plus détaillée figurant à la section II.3.2 ci-après (portant sur la question de la surcompensation), du fait que les comptes ne sont pas dûment séparés et que le calcul du montant des mesures ne respecte pas les critères précités - en particulier en raison de l’utilisation de coûts et de recettes hypothétiques non représentatifs alors que les coûts et recettes réels sont connus -, l’Autorité conclut au non-respect du troisième critère Altmark en l’espèce.

1.3.3.3.   Les critères Altmark - conclusion

Sur les quatre critères Altmark, trois ne sont pas respectés; or, il suffit qu’un seul ne le soit pas pour qu’une compensation publique constitue une aide d’État. Il ne peut dès lors être allégué que les trois mesures ne confèrent pas à Hurtigruten un avantage au sens de l’article 61 de l’accord EEE.

1.4.   La nature sélective des trois mesures

Les mesures doivent être sélectives en ce qu’elles favorisent « certaines entreprises ou certaines productions ». L’avantage économique est considéré comme sélectif lorsqu’il s’avère qu’une mesure ne s’applique pas de manière générale à toutes les entreprises dans un État de l’EEE (56).

L’Autorité estime que les trois mesures ont augmenté la compensation octroyée par l’État à Hurtigruten et qu’elles sont l’aboutissement de négociations individuelles menées avec cette société. Seule Hurtigruten a eu la possibilité de renégocier cette augmentation puisqu’elle était le seul prestataire du service en cause. C’est pourquoi l’Autorité conclut que les trois mesures constituent un avantage sélectif en faveur de Hurtigruten.

Pour ce qui est du remboursement des taxes et contributions NOx, toutefois, les autorités norvégiennes ont transmis à l’Autorité des informations supplémentaires sur la pratique administrative en matière de remboursement de ces frais à des prestataires de service public. Elles ont expliqué que, pour elles, ce remboursement n’était pas sélectif puisque « le même remboursement est offert à tous les services de transport maritime de passagers s’acquittant d’obligations de service public […]. Tous les autres services de transport prestés dans les mêmes conditions sont traités de la même manière. Ces autres services de transport comprennent les transbordeurs réguliers de voitures nationaux et régionaux ainsi que les transbordeurs réguliers de passagers à grande vitesse »  (57).

Après l’introduction de la taxe NOx, les autorités norvégiennes ont adopté la pratique administrative consistant à rembourser intégralement les taxes et contributions NOx aux entreprises de transport s’acquittant d’obligations de service public pour autant que les contributions se rapportent à ces obligations (58). Dans le cas de Hurtigruten, toutefois, elles ont décidé de limiter le remboursement à, selon elles, 90 % des taxes et contributions NOx liées aux obligations de service public, jugeant un remboursement intégral inopportun parce qu’il inciterait moins Hurtigruten à réduire ses émissions (59).

Les juridictions UE et AELE ont jugé qu’une mesure fiscale favorisant certaines entreprises n’est pas sélective lorsqu’elle se justifie par la nature ou l’économie générale du système dans lequel elle s’inscrit (60). Dans l’affaire Adria-Wien Pipeline  (61), la Cour de justice de l’Union européenne s’est penchée sur un programme autrichien en vertu duquel une taxe environnementale sur la consommation d’énergie était imposée à toutes les entreprises et seules les entreprises productrices de biens avaient droit à un remboursement partiel des taxes ainsi payées; les entreprises de services n’y avaient pas droit. La question posée était de savoir si le remboursement aux entreprises productrices de biens constituait une aide d’État. La Cour n’a trouvé aucune justification dans la nature ou l’économie générale du système car les considérations environnementales sous-tendant la législation nationale ne justifiaient pas de traiter différemment la consommation d’énergie des entreprises productrices de biens de celle des entreprises de services. Elle a jugé que la consommation d’énergie de chacun de ces secteurs était également préjudiciable à l’environnement (62).

L’on peut faire les mêmes observations en l’espèce: la taxe NOx a pour but de réduire les émissions de NOx (63), et il convient de se demander si le remboursement des taxes et contributions NOx aux prestataires de service public est justifié par la nature ou l’économie générale du régime fiscal NOx. Or, ce régime vise à encourager les entreprises à réduire leurs émissions de NOx et, partant, à réduire la pollution de l’environnement, et ces considérations ne justifient pas une différence de traitement entre les prestataires de service public et les autres. Les émissions de NOx des premiers présentent la même nocivité pour l’environnement. Même si cette différence était justifiée par la logique du régime fiscal NOx, Hurtigruten s’acquitte d’une obligation de service public et exerce en même temps des activités commerciales; or, ces activités n’ont pas été dûment séparées pour effectuer le remboursement des taxes et contributions NOx (64).

C’est pourquoi l’Autorité doit conclure que la compensation correspondant à 90 % des taxes et contributions NOx qui est versée à Hurtigruten constitue une mesure sélective, puisque d’autres entreprises exerçant des activités similaires de transport ne relevant pas du service public doivent supporter l’intégralité de ces taxes et contributions.

L’Autorité conclut donc que les trois mesures constituent un avantage sélectif en faveur de Hurtigruten.

1.5.   Les mesures faussent la concurrence et affectent les échanges entre les parties contractantes

Lorsqu’une aide financière renforce la position d’une entreprise par rapport à d’autres entreprises concurrentes dans les échanges intra-EEE, ces derniers doivent être considérés comme influencés par l’aide (65).

Comme nous l’avons montré plus haut, les trois mesures confèrent un avantage économique sélectif à Hurtigruten. Le marché des services maritimes intérieurs (cabotage) au sein duquel Hurtigruten exerce ses activités a été ouvert à la concurrence dans tout l’EEE en 1998 (66). En outre, Hurtigruten opère également dans le secteur du tourisme, en particulier en proposant des croisières et des voyages aller-retour le long de la côte norvégienne. D’autres opérateurs proposent des croisières le long des mêmes parties de cette côte (67). Enfin, Hurtigruten organise aussi diverses croisières dans différents États européens.

L’Autorité conclut dès lors que la compensation octroyée à Hurtigruten est de nature à fausser la concurrence et à affecter les échanges intra-EEE.

2.   EXIGENCES DE PROCÉDURE

Selon l’article 1er, paragraphe 3, de la partie I du protocole 3, « l’Autorité de surveillance AELE est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides. […] L’État intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées, avant que cette procédure ait abouti à une décision finale. »

Les autorités norvégiennes n’ayant pas notifié les trois mesures à l’Autorité, celle-ci en conclut qu’elles n’ont pas respecté leur obligation de le faire, énoncée à l’article 1er, paragraphe 3, de la partie I du protocole 3.

3.   COMPATIBILITÉ DE L’AIDE

Les autorités norvégiennes invoquent l’article 59, paragraphe 2, de l’accord EEE pour alléguer que les mesures constituent une compensation nécessaire d’une obligation de service public, rentrant dans le cadre des lignes directrices de l’Autorité concernant les aides au secteur du transport maritime et des principes généraux régissant la compensation de service public. Elles invoquent en outre l’article 61, paragraphe 3, point c), pour alléguer que les mesures à l’examen peuvent être considérées comme compatibles avec l’accord EEE en tant que mesures de restructuration prévues par les lignes directrices «sauvetage et restructuration».

L’Autorité apprécie ci-après la compatibilité de l’aide avec le fonctionnement de l’accord EEE en tant que compensation de service public sur la base de l’article 59, paragraphe 2, dudit accord et en tant que mesure de sauvetage et de restructuration, ou en tant que «mesure d’urgence», au titre de l’article 61, paragraphe 3.

3.1.   Le cadre juridique pour évaluer une aide d’État ayant la forme d’une compensation d’un service public maritime

Il découle de l’article 4 du règlement sur le cabotage et de la section 9 des lignes directrices de l’Autorité concernant les aides au secteur du transport maritime que les États de l’AELE peuvent imposer des obligations de service public ou conclure des marchés de service public pour certains services de transport maritime, à condition que la compensation respecte les règles de l’accord EEE et la procédure régissant les aides d’État.

Selon l’article 59, paragraphe 2, de l’accord EEE,

L’Autorité constate que, même si elles ne s’appliquent pas au secteur des transports (68), ses lignes directrices sur les aides d’État sous forme de compensation de service public (ci-après dénommées «les lignes directrices sur la compensation de service public») résument dans une large mesure les principes généralement applicables en matière de compensation de service public. Dans ce qui suit, elles ne seront citées que pour autant qu’elles expriment ces principes.

Pour qu’une aide d’État constitue une compensation de service public compatible avec le fonctionnement de l’accord EEE sur la base de l’article 59, paragraphe 2, le service en question doit tout d’abord constituer un service d’intérêt économique général. Ensuite, l’entreprise en cause doit être chargée par l’État de l’AELE de la prestation de ce service. Enfin, le montant de la compensation doit être établi de manière transparente (69) et être proportionné (70), c’est-à-dire ne pas dépasser ce qui est nécessaire (71) pour couvrir les coûts découlant de l’exécution des obligations de service public, y compris un bénéfice raisonnable (72).

Dans sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen, l’Autorité n’a pas mis en question le respect des deux premiers critères (73), mais elle estime en revanche, sur la base des informations transmises par les autorités norvégiennes, qu’on ne saurait conclure que le troisième critère est rempli. Elle rappelle tout d’abord que l’accord Hurtigruten a été conclu à l’issue d’une procédure de marché public. De manière générale, elle fait observer qu’une procédure de marché public en bonne et due forme garantit normalement l’absence d’aide dans le contrat qui s’ensuit; dans certaines circonstances, les autorités publiques doivent pouvoir annuler des marchés de service public adjugés à l’issue d’une procédure de marché public pour conclure à leur place un nouveau contrat de service public impliquant une aide d’État. Or, telle n’a pas été l’approche privilégiée par les autorités norvégiennes en l’espèce. Comme indiqué plus haut, le montant de la compensation octroyée sous la forme des trois mesures n’a pas été établi de manière transparente dans le cadre de l’appel d’offres, mais a résulté d’une renégociation bilatérale menée des années après l’adjudication du marché.

Lorsqu’elles octroient une aide sous la forme d’une compensation de service public, les autorités norvégiennes doivent s’assurer que l’aide est compatible avec les règles applicables en la matière. Il importe que, lorsque l’entreprise bénéficiant de l’aide exerce des activités ne relevant pas du service public, ces activités commerciales fassent l’objet d’une contribution adéquate aux coûts fixes qui sont communs aux deux types d’activités (74).

3.2.   Le montant de la compensation de service public

Selon les explications fournies par les autorités norvégiennes, les trois mesures devaient constituer, pour Hurtigruten, une contrepartie i) des nouveaux coûts occasionnés par l’introduction de la taxe NOx et liés à la prestation du service public et ii) de l’augmentation générale du prix des intrants liés à la prestation du service public. L’Autorité estime que l’approche des autorités norvégiennes en matière de ventilation des coûts ne montre pas que les trois mesures n’ont pas entraîné de surcompensation du service public.

3.2.1.   L’approche à l’égard des coûts fixes communs n’est pas cohérente

Lorsque des prestataires de service public exercent en parallèle des activités commerciales, ces dernières doivent, en règle générale, supporter une juste proportion des coûts fixes communs (75). Selon les lignes directrices sur la compensation de service public,

S’écarter de ce principe ne peut être justifié que par des circonstances exceptionnelles; selon les lignes directrices de l’Autorité sur l’application des règles en matière d’aides d’État au service public de radiodiffusion, la ventilation des coûts communs entre l’activité de service public et les autres activités n’est pas obligatoire lorsque les comptes ne peuvent être séparés «de manière pertinente»  (77). Dans ces cas, toutefois, les bénéfices nets découlant des activités hors service public qui occasionnent des coûts partagés avec les activités de service public doivent être affectés au volet service public (78). Pour l’Autorité, il ne fait pas de doute que Hurtigruten ne se trouve pas dans une situation exceptionnelle de ce type. Même en admettant que la ventilation entre les coûts fixes occasionnés par les activités de service public de Hurtigruten et ceux occasionnés par ses autres activités ne soit pas toujours facile, une séparation reposant entre autres sur les bénéfices découlant du chiffre d’affaires des deux formes d’activités est en réalité possible (79).

Sur cette base, l’Autorité conclut que les principes généralement applicables du partage des coûts s’appliquent en l’espèce. C’est pourquoi elle rejette l’approche définie dans le cadre de la troisième méthode du rapport PWC, à savoir n’établir aucune distinction entre les activités de service public et les activités commerciales de Hurtigruten.

Alors que Hurtigruten exerce des activités ne relevant pas du service public, les trois rapports ne tiennent pas systématiquement compte du fait que ces activités commerciales doivent supporter une proportion appropriée des coûts fixes communs aux deux types d’activités, comme l’exige la jurisprudence précitée.

Dans les rapports, plusieurs catégories de ces coûts sont entièrement comptabilisées dans le volet service public (entre autres, frais portuaires, maintenance, carburant - moins la consommation afférente au fjord de Geiranger), tandis que d’autres catégories de coûts fixes communs, bien que n’étant pas totalement occasionnés par le volet service public, ne semblent pas ventilées proportionnellement à la part occupée par les obligations de service public d’une part et à celle des activités commerciales d’autre part (ainsi, le volet service public supporte 90 % des frais NOx liés à la consommation de carburant (80)).

En raison de la ventilation insuffisante des coûts fixes communs, l’Autorité ne saurait conclure qu’il ressort des deux premières méthodes du rapport PWC ou des deux rapports BDO que les trois mesures n’entraînent pas de surcompensation du service public.

En résumé, compte tenu de l’approche incohérente à l’égard des coûts fixes communs décrite dans ce qui précède, l’Autorité conclut que, dans aucune des trois méthodes décrites dans le rapport PWC ni dans les méthodes décrites dans les deux rapports BDO, les coûts communs n’ont été dûment ventilés entre les activités de service public et les activités commerciales, de façon que seuls les coûts liés à la prestation du service d’intérêt économique général soient pris en compte. Il ne peut donc pas être établi que les trois mesures n’entraînent pas une surcompensation du service public.

3.2.2.   Les comptes n’ont pas été séparés

Alors que Hurtigruten exerce parallèlement des activités de service public et des activités commerciales, elle n’a pas tenu de comptes séparés (81). On peut dès lors établir qu’il manque une condition essentielle pour garantir la transparence du système de compensation de service public (82).

3.2.3.   Le calcul de la compensation repose sur des coûts et recettes hypothétiques et non représentatifs, alors que les coûts et recettes réels sont connus

Ce sont les coûts et recettes réels de Hurtigruten qui devraient servir de base au calcul de la compensation.

Premièrement, l’Autorité relève que, dans le rapport PWC et dans le second rapport BDO, le coût du service public est calculé sur la base des coûts et recettes afférents à l’exploitation d’une flotte minimale hypothétique (83). Il apparaît que les autorités norvégiennes justifient le fait qu’aucun coût commun ne soit affecté aux activités hors service public en soulignant que les calculs ne sont pas fondés sur les coûts et recettes réels afférents à l’exploitation de l’ensemble de la flotte Hurtigruten, mais sur les coûts et les bénéfices du MS Narvik ou du MS Vesterålen. Cette argumentation revient à dire que, lorsque les coûts occasionnés par le service public sont calculés strictement sur la base des coûts occasionnés par l’exploitation d’une «flotte minimale» hypothétique, qui sont vraisemblablement inférieurs à ceux qu’occasionnerait l’exploitation de la flotte réelle de Hurtigruten, la compensation ne sera pas supérieure aux coûts réels occasionnés par la prestation du service public.

Or, cette méthode ne tient pas compte du fait que les activités hors service public doivent supporter une proportion appropriée des coûts communs. L’Autorité part du principe que la flotte réelle et la flotte minimale hypothétique ne présenteront pas le même ratio entre les activités de service public d’autre part et les activités commerciales de l’autre. La méthode de la «flotte minimale» repose, comme son nom l’indique, sur une flotte de capacité minimale. Il est fort probable que la flotte réelle (d’une capacité supérieure) exerce une plus grande proportion d’activités commerciales que la flotte minimale hypothétique. Et si tel est le cas, ces activités doivent être affectées d’une proportion plus importante des coûts fixes communs.

Sur cette base, l’Autorité rejette l’argument selon lequel les calculs portant sur la flotte minimale hypothétique montrent que Hurtigruten n’a pas bénéficié d’une surcompensation.

Deuxièmement, dans le contexte d’un calcul du montant compensant la prestation de service public effectué après coup, il y a lieu d’utiliser les coûts de carburant réels pour calculer le coût occasionné par la prestation du service public. Les autorités norvégiennes ne peuvent tout bonnement négliger les activités de couverture de Hurtigruten, car il pourrait y avoir surcompensation si les opérations de couverture se révèlent fructueuses (puisque celles-ci permettent d’obtenir un prix inférieur).

Troisièmement, l’Autorité n’a nulle raison de penser que les autorités norvégiennes n’ont pas accès aux coûts et recettes réels de Hurtigruten; en fait, dans la deuxième méthode du rapport PWC et dans le premier rapport BDO, ce sont les coûts de la flotte réelle qui ont été utilisés. Comme indiqué plus haut, ce sont les coûts réels et représentatifs qui sont pertinents pour calculer le coût du service public. Une évaluation de coûts hypothétiques et non représentatifs ne saurait s’y substituer.

3.2.4.   Conclusion

Du fait que les comptes afférents aux activités de service public et ceux afférents aux autres activités (commerciales) ne sont pas séparés, en raison de l’approche incohérente en matière de ventilation des coûts et parce qu’il a été tenu compte de coûts hypothétiques non représentatifs (et non réellement déboursés), l’Autorité ne peut conclure que les trois mesures n’impliquent aucune surcompensation. Sur cette base, elle conclut que les trois mesures ne peuvent constituer une compensation de service public compatible avec le fonctionnement de l’accord EEE au titre de l’article 59, paragraphe 2, de ce dernier.

3.3.   Compatibilité des mesures considérées comme une «mesure d’urgence» ou comme une aide à la restructuration

L’Autorité rappelle qu’une aide directe destinée à couvrir des pertes d’exploitation n’est, en règle générale, pas compatible avec le fonctionnement de l’accord EEE.

Comme la compensation supplémentaire examinée ici couvre des coûts liés au fonctionnement courant de Hurtigruten, les mesures doivent être considérées comme une aide au fonctionnement (84).

Une aide au fonctionnement peut être approuvée, à titre exceptionnel, si les conditions énoncées dans les dispositions dérogatoires de l’article 61, paragraphe 3, de l’accord EEE sont remplies. Dans leur réponse à la décision d’ouvrir la procédure, les autorités norvégiennes ont invoqué l’exception prévue au point c) de cette disposition, ainsi que les lignes directrices «sauvetage et restructuration». Cet élément sera analysé plus loin, mais l’Autorité souhaite commencer par répondre à l’argumentation des autorités norvégiennes concernant des « mesures d’urgence ».

3.3.1.   Mesures d’urgence visées au point b) ou mesure de sauvetage visée au point c) du paragraphe 3 de l’article 61 de l’accord EEE

Les autorités norvégiennes ont fait état de la situation financière de Hurtigruten en 2008 et du risque imminent que cette dernière mette fin au marché pour éviter la faillite. Elles prétendent que ces circonstances les ont forcées à prendre des mesures d’urgence afin d’assurer la continuité du service. Selon elles, les mesures d’urgence peuvent être considérées comme légitimes au regard de cet objectif, mais elles n’invoquent néanmoins aucune des exceptions prévues à l’article 61, paragraphe 3, ou dans une autre disposition de l’accord EEE. L’autorité estime qu’il ne peut s’agir d’une mesure de sauvetage au titre de l’article 61, paragraphe 3, point c), et des lignes directrices «sauvetage et restructuration», car l’aide de sauvetage prévue par lesdites directives est par nature temporaire et réversible, ce que ne sont pas les trois mesures.

Par ailleurs, et même si les autorités norvégiennes n’invoquent pas cet argument, l’Autorité s’est demandé si la situation qu’elles décrivent pouvait être considérée comme une perturbation grave au sens du point b) et l’aide être par conséquent considérée comme compatible.

Il ressort clairement de la jurisprudence que l’exception prévue à l’article 61, paragraphe 3, point b), de l’accord EEE doit être interprétée de façon restrictive et que la perturbation doit affecter l’ensemble de l’économie d’un État membre (et non celle d’un de ses secteurs ou d’une de ses régions) (85).

Or, aucune des informations soumises par les autorités norvégiennes ne montre que l’aide était destinée à agir sur une perturbation affectant l’ensemble de l’économie norvégienne. Même dans le pire des scénarios (où Hurtigruten aurait cessé de prester le service et où l’État aurait été forcé de signer un nouveau contrat pour l’ensemble ou une partie des trajets), une interruption temporaire de ce service de transport ne peut être considérée comme une perturbation grave de l’ensemble de l’économie norvégienne, même si l’on tient compte de l’importance culturelle, sociale et économique du service presté par Hurtigruten.

C’est pourquoi l’Autorité estime que l’exception prévue à l’article 61, paragraphe 3, point b), n’est pas applicable en l’espèce. Elle va néanmoins examiner ci-après cet argument des autorités norvégiennes également dans le cadre du point c).

3.3.2.   Mesures de restructuration prévue à l’article 61, paragraphe 3, point c)

Les autorités norvégiennes ont invoqué l’exception prévue à l’article 61, paragraphe 3, point c), de l’accord EEE et allégué que l’intervention publique constituait une aide à la restructuration.

Elles ont fait valoir que les critères essentiels applicables aux aides à la restructuration prévues par les lignes directrices «sauvetage et restructuration» ont pu être respectés. Selon elles, Hurtigruten était et est toujours une société importante conformément à la section 1.7 desdites lignes directrices et était une entreprise en difficulté conformément à la définition figurant dans les mêmes lignes directrices (86).

Selon le principe général qui sous-tend ces lignes directrices, une aide à la restructuration ne peut être autorisée que lorsque toute distorsion de la concurrence est compensée par les avantages découlant de la survie de l’entreprise en cause. Il faut donc pour cela que des conditions strictes soient réunies, notamment i) que l’aide soit tributaire de la mise en œuvre d’un plan de restructuration qui restaure la viabilité à long terme de l’entreprise dans un délai raisonnable; ii) que le bénéficiaire soit tenu de financer une part importante des coûts de sa restructuration (50 % au moins pour les grandes entreprises); iii) que des mesures compensatoires soient prises pour empêcher ou minimiser les risques de distorsion de la concurrence (cession d’actifs, réduction des capacités ou de la présence sur le marché, etc.); iv) que l’aide soit limitée au strict minimum; v) que le plan de restructuration soit totalement mis en œuvre et vi) que l’Autorité soit en mesure de vérifier que le plan de restructuration est dûment mis en œuvre, au moyen de rapports transmis régulièrement par l’État de l’AELE concerné.

L’Autorité estime que les trois mesures ne remplissent pas les conditions d’autorisation énoncées à la section 3.2.2 des lignes directrices. Premièrement, l’octroi de l’aide doit être tributaire de la mise en œuvre d’un plan de restructuration (87), qui doit être notifié à l’Autorité et approuvé par celle-ci (88). Or, les autorités norvégiennes ne lui ont pas notifié de plan de restructuration, même si des négociations étaient menées avec Hurtigruten en application de l’article 8 de l’accord.

Comme le confirme la jurisprudence (89), l’État doit être en possession d’un plan de restructuration crédible qui le lie au moment où il accorde l’aide. L’Autorité doute que les ajustements de la compensation publique constituent une aide à la restructuration et que les informations transmises par les autorités norvégiennes concernant la réorganisation et les réformes menées par Hurtigruten principalement en 2008 pour faire face à ses difficultés financières puissent être considérées comme un plan de restructuration au sens des lignes directrices «sauvetage et restructuration».

L’Autorité ne voit pas non plus de corrélation entre le montant des paiements supplémentaires convenu entre Hurtigruten et l’État en application de l’article 8 de l’accord Hurtigruten pour la prestation du service public et les coûts de la restructuration de l’entreprise.

L’Autorité n’a reçu aucune information montrant que la restructuration de Hurtigruten conditionnait les mesures d’aides. Au contraire, la lettre du 5 novembre 2008 des autorités norvégiennes ne mentionne aucune restructuration ni aucun plan de restructuration. Tel est aussi le cas pour l’avenant signé le 8 juillet 2009 par les autorités norvégiennes et le 19 août 2009 par Hurtigruten, qui confirme en réalité l’octroi d’une compensation venant s’ajouter à ce qui était prévu dans le marché initial conclu en 2004 en échange de la prestation d’un service public, sans faire la moindre référence au fait que les paiements constituaient une aide à la restructuration. De surcroît, lorsque le parlement norvégien a autorisé, en décembre 2008, l’octroi de l’aide, il n’a jamais indiqué que celle-ci s’inscrivait dans le cadre de la restructuration de Hurtigruten (90). Enfin, il semble que la lettre adressée par Hurtigruten aux banques le 9 janvier 2009  (91), où mention est faite d’un «plan de restructuration global», n’ait pas été soumise aux autorités norvégiennes et, même si elle l’avait été, n’était pas en leur possession lorsqu’elles ont pris la décision d’octroyer l’aide, puisqu’elle n’a été établie qu’après ladite décision. En outre, ni les deux mémorandums du conseiller juridique de Hurtigruten ni l’argumentation ultérieure des autorités norvégiennes n’ont étayé la conclusion selon laquelle les autorités étaient en possession d’un plan de restructuration lorsqu’elles ont pris, en 2008, leur décision relative aux trois mesures.

En résumé, les informations transmises par les autorités norvégiennes en l’espèce semblent montrer que, lorsqu’il a accordé les trois mesures en 2008, l’État n’a tenu compte d’aucune considération relative à la restructuration, ayant pour seule préoccupation de couvrir les coûts additionnels occasionnés par l’exécution d’une obligation de service public (92).

L’Autorité est d’avis que l’existence concrète d’un plan de restructuration au moment où un État de l’AELE octroie une aide est une condition préalable nécessaire de l’application des lignes directrices «sauvetage et restructuration». L’État de l’AELE qui octroie une aide doit disposer, «à la date de l’octroi des aides litigieuses, d’un plan de restructuration conforme aux exigences [des lignes directrices «sauvetage et restructuration”]»  (93).

Conformément auxdites lignes directrices, si les trois mesures avaient été octroyées en tant qu’aide à la restructuration, les autorités norvégiennes auraient dû disposer d’un plan de restructuration de Hurtigruten au plus tard lorsqu’elles ont versé les 125 millions de NOK (en décembre 2008). Or, il ne ressort pas des informations fournies par ces autorités que celles-ci étaient en mesure de vérifier si un plan de restructuration était viable ou s’il reposait sur des hypothèses réalistes, comme l’exigent les lignes directrices. L’Autorité conclut dès lors que l’aide a été octroyée à Hurtigruten sans que les autorités norvégiennes disposent d’un plan de restructuration.

En l’absence de lien entre les mesures d’aide à l’examen et un plan de restructuration viable faisant l’objet d’un engagement de la part de l’État de l’AELE concerné (94), les conditions prévues par les lignes directrices «sauvetage et restructuration» ne sont pas remplies en l’espèce.

De plus, selon la section 2.2 de ces lignes directrices, la restructuration doit reposer sur un plan réaliste, cohérent et ambitieux visant à restaurer la viabilité à long terme de l’entreprise. Les opérations de restructuration ne peuvent être limitées à une aide financière conçue pour compenser des pertes antérieures, sans s’attaquer aux causes de ces pertes.

Comme indiqué plus haut (section I.5.2), les autorités norvégiennes ont transmis des informations sur un programme d’amélioration en quatre points, présenté lors de l’assemblée générale annuelle de Hurtigruten qui s’est tenue le 15 mai 2008 (augmentation des recettes; réduction de la dette; diminution des coûts et rétribution nouvelle et plus élevée du service public), auxquels s’est ajouté ensuite (en février 2009) un cinquième point consacré à la restructuration financière.

Les autorités norvégiennes demandent que les deux mémorandums du conseiller juridique de Hurtigruten, datés des 23 mars 2009 et 24 février 2010, soient considérés, avec leurs annexes, comme le plan de restructuration de l’entreprise. L’Autorité fait observer que ces documents ne remplissent pas les conditions énoncées dans les lignes directrices «sauvetage et restructuration»: en particulier, ils ne contiennent aucun détail sur les circonstances qui sont à l’origine des difficultés de l’entreprise (ce qui constituerait pourtant une base pour évaluer le caractère approprié des mesures d’aide) et ils ne comportent aucune étude de marché. Compte tenu des préoccupations d’ordre général ayant trait à la concurrence et des conditions très strictes prévues par les lignes directrices pour autoriser une aide, l’Autorité conclut que les mesures d’aide ne sont pas compatibles en application de l’article 61, paragraphe 3, point c), de l’accord EEE et des lignes directrices «sauvetage et restructuration».

En outre, les autorités norvégiennes ont soutenu que l’Autorité devrait prendre en considération le fait que les services maritimes prestés par Hurtigruten le sont en grande partie dans des régions assistées.

Selon le point 55 des lignes directrices «sauvetage et restructuration» (section 3.2.3), l’Autorité tient compte des besoins du développement régional lorsqu’elle évalue une aide à la restructuration dans une région assistée en appliquant des conditions moins strictes concernant la mise en œuvre de mesures compensatoires et le montant de la contribution du bénéficiaire. Comme le plan de restructuration présenté par Hurtigruten ne comporte pas de mesures compensatoires (95) et que les autorités norvégiennes n’ont avancé aucun argument expliquant comment cette disposition des lignes directrices pourrait justifier en l’espèce que l’entreprise contribue moins à la restructuration, l’Autorité rejette cette allégation.

4.   CONCLUSION SUR LA COMPATIBILITÉ

Sur la base de l’évaluation qui précède, l’Autorité estime que les trois mesures sont incompatibles avec les règles sur les aides d’État figurant dans l’accord EEE.

5.   RÉCUPÉRATION DE L’AIDE

Conformément à l’accord EEE et à la jurisprudence constante de la Cour de justice de l’Union européenne, l’Autorité est compétente pour décider que l’État concerné doit supprimer ou modifier une aide (96) lorsqu’elle constate que celle-ci est incompatible avec le fonctionnement de l’accord EEE. La Cour a également jugé avec constance que l’obligation pour un État de supprimer une aide considérée par la Commission européenne comme incompatible avec le marché intérieur vise au rétablissement de la situation antérieure (97). Selon elle, cet objectif est atteint lorsque le bénéficiaire a remboursé les montants accordés au titre d’aides illégales, perdant ainsi l’avantage dont il avait bénéficié sur le marché par rapport à ses concurrents, et que la situation antérieure au versement de l’aide est rétablie (98).

Pour les raisons qui précèdent, l’Autorité estime que les trois mesures peuvent induire une surcompensation d’une obligation de service public, ce qui constitue une aide d’État incompatible avec le fonctionnement de l’accord EEE. Comme ces mesures ne lui ont pas été notifiées, il découle de l’article 14 de la partie II du protocole 3 que l’Autorité décide que l’aide illégale qui est incompatible avec les règles sur les aides d’État figurant dans l’accord EEE doit être récupérée auprès des bénéficiaires.

L’Autorité doit respecter le principe général de proportionnalité lorsqu’elle ordonne la récupération (99). Conformément à l’objectif de la récupération et au principe de proportionnalité, l’Autorité n’imposera que la récupération de la partie de l’aide qui est incompatible avec le fonctionnement de l’accord EEE. Une partie des paiements effectués au titre des trois mesures peut être considérée comme compatible en tant que compensation d’une obligation de service public. Dès lors, seule la partie des paiements qui constitue une surcompensation doit être récupérée.

Les autorités norvégiennes sont invitées à donner des informations détaillées et précises sur le montant de la surcompensation octroyée à Hurtigruten. Pour déterminer le montant des paiements pouvant être considérés comme compatibles avec le fonctionnement de l’accord EEE parce qu’ils constituent une compensation de service public au sens de l’article 59, paragraphe 2, il faut tenir dûment compte des principes généraux applicables en la matière, et en particulier de ce qui suit:

i)	il faut dûment ventiler les coûts et les recettes afférents au service public et aux activités commerciales,

ii)	la compensation de service public ne peut excéder juste une proportion des coûts fixes communs au service public et aux activités commerciales,

iii)	le calcul de la compensation du service public ne peut reposer sur des coûts hypothétiques et non représentatifs lorsque les coûts réels sont connus.

Il est important de rappeler à cet égard que, conformément au point 22 des lignes directrices sur la compensation de service public, une surcompensation ne peut, sauf autorisation, rester acquise à une entreprise au motif qu’elle équivaudrait à une aide compatible avec l’accord EEE au titre d’autres dispositions ou lignes directrices,

A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION: