Rapporteure : Isabelle BOUDINEAU (FR/PSE), Conseillère régionale de Nouvelle-Aquitaine

RECOMMANDATIONS POLITIQUES

LE COMITÉ EUROPÉEN DES RÉGIONS (CdR)

Introduction

1.

se félicite que la nécessité d’une politique de cohésion renforcée et améliorée soit reconnue par tant de parties prenantes et de groupes politiques au Parlement européen, mais aussi dans le programme stratégique 2024-2029 du Conseil européen, dans les orientations politiques de la présidente de la Commission et dans plusieurs documents tels que le rapport Letta sur l’avenir du marché unique — lequel consacre notamment le concept de la «liberté de rester» — et le rapport Draghi sur l’avenir de la compétitivité européenne, ce qui témoigne d’un consensus politique sur la nécessité d’une politique de cohésion et de croissance qui soit forte, modernisée et décentralisée;

2.

note que l’élaboration du cadre politique et législatif de chacune des périodes de programmation de la politique de cohésion a toujours été précédée d’une collecte d’informations et d’analyses qui ont permis de réactualiser ainsi le lien avec le cadre politique général de l’Union et les synergies avec d’autres politiques et fonds de l’Union, tout en optimisant son système de mise en œuvre;

3.

accueille avec intérêt la volonté de la Commission européenne de proposer un futur cadre financier pluriannuel (CFP) plus simple, plus ciblé et adapté aux besoins, qui se fonde sur des politiques plutôt que sur des programmes; demeure toutefois très préoccupé par la proposition d’un plan unique par État, qui lie ses réformes clés et les investissements; rappelle que pour être efficace et pertinent, un tel plan doit — de sa conception à sa négociation — impérativement se fonder sur les principes du partenariat et de la gouvernance à multiniveaux, et placer ainsi les régions au cœur du système;

4.

est convaincu, à l’instar du rapport Letta «Much more than a market» ou du rapport du groupe de haut niveau «Forging a sustainable future together: cohesion for a competitive and inclusive Europe», que des politiques territorialisées, qui tiennent donc compte des spécificités locales, sont essentielles pour renforcer la compétitivité, la durabilité, la productivité, l’inclusion sociale et la résilience de l’Europe dans son ensemble;

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réaffirme que pour être conforme au principe de subsidiarité active, il est fondamental de maintenir des programmes régionaux pour mettre en œuvre les fonds de la politique de cohésion; l’approche locale permet en effet de mieux identifier les défis, les besoins, les possibilités et les objectifs propres à chaque territoire et aux politiques et initiatives européennes de gagner en efficacité et en durabilité. L’Union européenne a besoin d’un véritable engagement des instances régionales, qui constituent le niveau institutionnel le plus approprié pour planifier et mettre en œuvre les politiques territoriales; un plan unique par État sera inévitablement conçu en ne tenant que lointainement compte des besoins de chaque territoire et, par conséquent, de ceux des citoyens européens;

6.

a déjà exprimé dans divers avis (1) sa très vive préoccupation quant aux effets négatifs d’une approche centralisée et réaffirme la nécessité de respecter les principes fondamentaux de la politique de cohésion que sont l’approche territorialisée, le partenariat, la gouvernance à multiniveaux, la gestion partagée et les programmes pluriannuels régionaux;

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insiste sur le rôle clé que jouent d’ores et déjà les régions, notamment lorsqu’elles sont autorités de gestion, lorsqu’elles pilotent la conception de programmes qui s’inscrivent conjointement dans des objectifs européens et des stratégies territoriales; ainsi, la concentration thématique sur la compétitivité (recherche, innovation, modernisation de l’appareil industriel, numérisation de l’économie, montée en compétences des salariés, etc.) ou sur les questions environnementales (énergie, diversité biologique, mobilité décarbonée, rénovation thermique, etc.) ou encore sur l’inclusion sociale constitue une composante essentielle des programmes; les régions entendent continuer à jouer ce rôle après 2027. En dernier lieu, il importe de leur conférer la flexibilité nécessaire pour qu’elles puissent sélectionner les investissements et les instruments les plus appropriés à leurs réalités territoriales, tout en concourant aux objectifs stratégiques européens assignés à la future politique de cohésion;

8.

souligne que les autorités de gestion régionales ou locales apportent une valeur ajoutée aux priorités européennes, que ce soit lorsqu’elles participent à la définition des objectifs politiques et à la fixation des indicateurs de performance, assurent leur mise en œuvre, sélectionnent les projets sur la base de critères cohérents et partagés, garantissent la participation des acteurs locaux au partenariat et rapprochent ainsi la politique de cohésion des citoyens et des territoires. Les cantonner au simple rôle d’exécutant priverait l’Union de cette intelligence et de cette efficacité territoriale;

9.

rappelle que la politique de cohésion constitue le principal lien entre les citoyens et l’Europe, qu’elle est une «politique de communication» par le concret, et estime que la mise en place d’un plan unique par État membre pourrait nuire gravement à la visibilité de l’Union européenne dans les régions et auprès des acteurs locaux et des citoyens;

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précise que l’intelligence territoriale mentionnée plus haut contribue à créer un environnement et des conditions propices au développement économique sur l’ensemble du territoire, tout en soutenant des entreprises déjà établies à l’échelle locale, comme les entreprises de taille intermédiaire (ETI), qui préservent la stabilité sociale et économique de leur territoire, et de nouvelles entreprises, dont de jeunes pousses agiles porteuses d’innovation. Cette double dynamique du point de vue de l’écosystème régional contribue à accroître la compétitivité de l’Union européenne et à conforter sa position dans le monde en tant qu’acteur de rang international;

11.

comprend l’intérêt qu’il y a à réformer la politique de cohésion afin de lui conférer une approche plus fondée sur les performances et d’accroître ainsi son efficacité et son impact, pour autant que cette réforme ne nuise pas à ses principales caractéristiques;

12.

se félicite dès lors de la demande de la présidence polonaise du Conseil de l’UE d’élaborer un avis sur cette question;

La politique de cohésion, moteur essentiel de la réalisation des objectifs et des réformes de l’UE

13.

rappelle que de nombreuses données probantes, tant quantitatives que qualitatives, démontrent que la politique de cohésion est performante. Les études prouvent qu’elle est un moteur essentiel de la réalisation des objectifs stratégiques de l’Union en matière de compétitivité, de succès du marché unique, de réponse aux défis démographiques croissants tels que la dépopulation, de soutien aux transitions écologique et numérique, ou de prise en compte du processus d’élargissement;

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met l’accent sur l’incidence considérable qu’a eue la politique de cohésion sur le développement socio-économique des régions de l’Union, en particulier parmi celles qui sont moins développées, dont le PIB escompté d’ici à 2030 sera de 10 % à 13 % plus élevé qu’il ne l’aurait été sans cette politique;

15.

rappelle que les rapports bisannuels sur la cohésion mettent en relief les résultats significatifs de la politique de cohésion dans un large éventail de domaines, notamment en matière de création d’emplois qualifiés, de performance énergétique, d’amélioration des services de santé, de présence et de maintien des services publics dans les territoires en déclin ou qui souffrent d’un handicap de compétitivité; fait valoir le caractère structurant des investissements que porte cette politique, qui préparent l’avenir sans négliger personne; souligne que la politique de cohésion est porteuse de développement local et d’équité territoriale, car elle renforce les capacités administratives et la gouvernance territoriale et promeut les atouts locaux en s’appuyant sur des stratégies partagées et la méthode de projet; les fonds de cette politique constituent une composante centrale de l’investissement public dans de nombreux États;

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demeure convaincu que la coopération territoriale européenne (CTE) constitue l’expression par excellence de la valeur ajoutée européenne et qu’il y a lieu de la renforcer. Elle constitue l’un des outils les plus importants pour renforcer la citoyenneté européenne et le marché intérieur et pour lever les obstacles à la libre circulation; en effet, la compétitivité de l’Union bénéficie des échanges et des coopérations accrus entre régions en tant que laboratoires d’innovations;

17.

note en outre que la politique de cohésion affiche d’excellentes performances budgétaires, puisque les taux d’absorption atteignent en moyenne près de 100 % à la fin de chaque période de programmation;

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conteste les allégations relatives à la faiblesse de la consommation des crédits alloués à la politique de cohésion. Il est nécessaire de distinguer les taux d’engagement des taux de paiement. Le taux moins important de décaissement des fonds, qui représente les paiements aux bénéficiaires et la certification qui s’ensuit des dépenses auprès de la Commission européenne, s’explique par l’adoption tardive du cadre budgétaire européen et des règlements, délais qui ne peuvent être imputés à la mise en œuvre elle-même. En outre, l’élaboration d’un programme réellement partenarial réclame du temps. Enfin, et ce constat vaut pour les cadres financiers des périodes 2014-2020 et 2021-2027, les rythmes d’absorption ont été affectés par un contexte exceptionnel de crises, la concomitance de la mise en œuvre de la facilité pour la reprise et la résilience (FRR) et la gestion des fonds de relance de la cohésion (REACT-EU);

19.

indique que les programmes adoptés au titre de la politique de cohésion 2021-2027 ont été élaborés et négociés en vue d’investir 527 milliards d’euros dans les objectifs stratégiques à long terme de l’Union en matière de compétitivité, de décarbonation, de connectivité, d’inclusion sociale et de développement territorial; rappelle à cet égard que la concentration thématique garantit que cette politique sert ainsi les grands objectifs européens, sachant que ce mécanisme permet de donner un élan aux priorités européennes sur tous les territoires qui bénéficient de l’effet de levier des aides européennes à l’investissement;

20.

est convaincu que la politique de cohésion répond d’ores et déjà à un grand nombre des objectifs qui lui sont assignés, mais qu’il existe des marges d’amélioration, notamment s’agissant de renforcer la coordination et les synergies entre ses instruments et ses actions politiques, de rationaliser et simplifier ses procédures, et d’apporter ainsi aux autorités de gestion la flexibilité dont elles ont besoin pour en améliorer l’impact et l’efficacité; Afin d’améliorer encore les résultats de la politique de cohésion, il est nécessaire de moderniser le Semestre européen, lequel devrait comprendre une approche stratégique pluriannuelle et une dimension territoriale, et respecter la subsidiarité active.

21.

reconnaît que le Semestre européen pourrait être à même d’établir un cadre global qui permette d’orienter la programmation et la mise en œuvre de la politique de cohésion; fait en outre observer que la Commission européenne et le législateur européen sont à l’origine de nombreuses politiques dans des domaines variés, tels que l’énergie, les défis climatiques, l’anticipation des crises ou bien encore le respect des droits fondamentaux, qui manquent parfois de cohérence les unes avec les autres; tient à rappeler qu’en revanche, les accords de partenariat de la politique de cohésion synthétisent et conjuguent, sur la base d’une approche territoriale, les différentes mesures de mise en œuvre des objectifs stratégiques de l’Union;

22.

tient tout autant à souligner que les autorités locales et régionales réalisent 54 à 58 % du volume total des investissements publics, qui jouent un rôle majeur dans le développement des infrastructures et des services publics indispensables à la bonne mise en œuvre du programme européen;

23.

rappelle que le lien entre la politique de cohésion et le Semestre européen a déjà été renforcé pour la période 2021-2027 afin de garantir que les investissements nationaux et européens réalisent pleinement leur potentiel. La législation et les programmes de la politique de cohésion font d’ores et déjà référence au Semestre européen, tandis que les rapports par pays renvoient à la programmation et à la mise en œuvre de cette politique;

24.

relève toutefois que ces deux processus ne sont pas cohérents l’un avec l’autre, puisque le Semestre européen est un cycle politique annuel fondé sur le dialogue entre la Commission et les gouvernements nationaux, peu soucieux des spécificités territoriales et infranationales, tandis que la politique de cohésion repose sur la programmation pluriannuelle, la gouvernance à multiniveaux, la gestion partagée, le partenariat et l’approche territorialisée;

25.

demande par conséquent une modernisation du Semestre européen:

26.

premièrement, il devrait s’inscrire dans une approche stratégique pluriannuelle, et englober les initiatives et outils politiques actuels et futurs de l’Union. Une telle approche permettrait un meilleur alignement avec la politique de cohésion;

27.

deuxièmement, la dimension territoriale devrait être renforcée dans les rapports par pays, et constituer ainsi la base de recommandations spécifiques régionales et locales;

28.

troisièmement, les collectivités locales et régionales devraient être associées (et pas seulement consultées) à l’élaboration des rapports et recommandations par pays. À cet égard, le CdR réclame l’adoption d’un code de conduite (2);

29.

une telle approche, coconstruite, permettrait aux autorités régionales et locales de gestion de s’approprier le Semestre européen;

Renforcer l’approche fondée sur la performance pour consolider la réussite de la politique de cohésion, également en tirant les enseignements provenant d’autres instruments politiques

30.

souligne dans le même temps que la mise en œuvre de la politique de cohésion, qui est une politique d’investissements structurants, a toujours répondu à une logique stratégique et pluriannuelle fondée sur la performance, mesurée au moyen d’indicateurs ciblés sur des réalisations concrètes, leurs résultats et leurs incidences. Elle fait l’objet régulièrement de rapports et d’évaluations;

31.

rappelle que ces expériences ont donné lieu à des réformes successives de cette politique, qui visaient notamment à renforcer une approche fondée sur la performance qui participe à atteindre un niveau de simplification satisfaisant, en exigeant le respect de conditions ex ante ou favorisantes spécifiques, la création d’une réserve de performance ou d’une allocation de flexibilité mobilisable à l’occasion de l’examen à mi-parcours, et en encourageant le recours à des modèles de financement fondés sur la performance, tels que le «financement non lié aux coûts» (FNLC), ou les «options de coûts simplifiés» (OCS);

Première piste à explorer: renforcer le lien entre la politique de cohésion et les réformes?

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prend note des pistes de réflexion de la Commission pour qu’à l’avenir, les programmes de la politique de cohésion soient liés à des réformes fondées sur le modèle de la FRR; souligne toutefois que nombre de parties prenantes au débat, y compris certains États membres, expriment de sérieux doutes à cet égard; néanmoins, si une politique modernisée de cohésion et de croissance devait s’assortir de liens renforcés entre les investissements et les réformes, il serait alors nécessaire de garantir la participation des pouvoirs publics infranationaux et de concevoir de manière appropriée les objectifs et les réformes à réaliser;

33.

rappelle que le choix de certains jalons des plans de relance a pu s’inspirer des «conditions favorisantes» du système actuel de la politique de cohésion, par exemple l’obligation d’adopter un cadre institutionnel ou l’établissement de cadres stratégiques dans divers secteurs; invite donc la Commission à fournir une étude exhaustive sur ce sujet avant de faire des propositions touchant à l’après-2027; estime que la politique de cohésion a déjà contribué à mettre en œuvre nombre des réformes énoncées dans les plans nationaux de relance et de résilience (PNRR) et qu’il est donc possible à l’avenir de tirer parti de cette expérience, par exemple en matière d’accès au marché de l’emploi et d’inadéquation entre besoins et compétences, ou encore d’élaboration d’une stratégie nationale pluriannuelle de gestion des déchets;

34.

rappelle que le système «paiements contre réformes» introduit par la FRR doit encore, aux dires notamment de la Cour des comptes européenne (CCE), démontrer sa pertinence ou sa durabilité. Si ce système devait s’appliquer à la cohésion, il devrait exclure du champ des réformes celles qui sont dépourvues de lien avec les compétences des autorités infranationales et la nature des investissements que celles-ci réalisent. Il convient en effet d’éviter le piège déjà rencontré avec les conditions favorisantes qui pénalisent des programmes volontaristes des régions au prétexte que les États membres répondent insuffisamment aux obligations et objectifs européens;

35.

relève la possibilité d’inclure dans les programmes régionaux des objectifs et jalons pour des réformes portant sur la gouvernance, en matière de capacité administrative, de partenariat, de production de statistiques infranationales adaptées aux contextes socio-économiques. La politique de cohésion pourrait être plus efficace si l’ingénierie locale était plus soutenue;

Deuxième domaine à explorer: introduire un système de paiements par résultats?

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accueille favorablement les pistes de réflexion (3) en vue d’introduire plus largement un système de «paiements par résultats» selon lequel les paiements sont établis sur la base de jalons, représentant une étape de mise en œuvre qualitative, et de cibles, représentant une étape de mise en œuvre quantitative (comme les indicateurs);

37.

considère les avantages que peut présenter un tel système, notamment la simplification, la réduction de la bureaucratie et un moindre recours à des calculs complexes (comme en témoigne l’intérêt qu’il a déjà porté à ces questions dans son avis antérieur sur la «Simplification des Fonds ESI du point de vue des collectivités locales et régionales»), pour mettre davantage l’accent sur les objectifs politiques, la qualité des projets et les résultats. Il convient de s’assurer, par la voie de la réglementation, que cette simplification intervienne également à l’échelon des bénéficiaires finals. En effet, ceux-ci mènent à bien les opérations qui détermineront la réalisation des objectifs et des cibles;

38.

souligne que les règles en vigueur contiennent déjà des éléments qui permettraient d’éclairer le débat sur un possible futur système «paiements sur les résultats», notamment l’existence d’un ensemble bien développé et largement éprouvé d’indicateurs de suivi et de résultat (définition, calcul de cibles/valeurs intermédiaires et finales, etc.); attire également l’attention sur les possibilités d’utiliser dans le cadre actuel de la politique de cohésion des méthodes de FNLC et d’OCS, tout en reconnaissant que ce système présente également des inconvénients. Un point important à prendre en considération est qu’il doit rester possible de soutenir des projets extrêmement innovants qui présentent un certain risque et qui ne produisent pas toujours les résultats escomptés;

39.

demande que la Commission analyse la mise en œuvre de ces possibilités et en tire les enseignements avant d’imposer une utilisation plus large de cette méthodologie; rappelle que les informations disponibles laissent à penser que le recours limité au FNLC s’explique par le fait qu’il est méconnu et par la crainte de doubles audits;

40.

rappelle que lors de la définition des régimes de FNLC, il sera primordial de respecter les principes fondamentaux de la cohésion. Seule une approche territorialisée, fondée sur les principes de la gouvernance à multiniveaux et du partenariat, peut garantir que les jalons et les cibles soient établis en fonction du contexte territorial et soient donc pertinents et adaptés dans le temps;

41.

estime que la condition de réussite de cette approche fondée sur les résultats passe par un cadre réglementaire commun aux Fonds européens, y compris le FEADER (ou tout autre futur fonds rural), dans un recueil de règles uniques au format similaire à celui du règlement portant dispositions communes pour la période 2014-2020. Cela entraînerait un véritable alignement de toutes les politiques européennes, et notamment de la politique de cohésion et de la politique agricole commune;

42.

souhaite que soient appliquées des méthodes de mise en œuvre communes aux différents programmes, qu’ils soient en gestion directe ou partagée, afin de permettre à la politique de cohésion de participer pleinement à la réalisation des politiques de l’Union européenne et de créer de véritables synergies;

43.

rappelle que la mise en œuvre d’une approche qui s’axe davantage sur les résultats nécessite d’améliorer la collecte, l’analyse et l’évaluation des données au niveau européen, national et régional (4);

44.

précise que la généralisation du modèle FNLC nécessitera d’établir une véritable relation de confiance entre les autorités de gestion, la Commission et la CCE, donc de veiller à ce que le système de contrôle soit proportionnel au niveau de risque et à la taille des opérations, et qu’il évite tout double audit; souligne toute l’attention qu’il convient de porter à l’acculturation et à l’accompagnement des bénéficiaires et des différentes autorités à ce changement de modèle;

Dans ce contexte, pour conforter la réussite de la politique de cohésion, il est nécessaire de moderniser le système de gestion budgétaire entre la Commission et les autorités de gestion, y compris en tirant des enseignements des autres instruments politiques.

45.

réitère que le modèle FNLC doit être conçu sur la base de jalons et de cibles adaptés à la nature des projets, mesurables, réalisables et temporellement atteignables afin de permettre des paiements réguliers tant aux bénéficiaires que par la Commission;

46.

demande dès lors de prévoir un taux de préfinancement plus élevé pour la politique de cohésion; actuellement fixé à 0,5 % par an, il serait porté à 13 % et ainsi aligné sur ceux d’autres programmes de l’Union. Ceci permettrait de lisser les paiements, d’apporter une régularité de réalisation du CFP et de maximiser l’effet de levier. En outre, pareille démarche faciliterait la réalisation des objectifs financiers découlant des règles de dégagement. Enfin, la future politique de cohésion doit être mise en œuvre sur la base d’une subsidiarité active, dans le respect des principes de décentralisation, de gouvernance à multiniveaux et de partenariat.

47.

rappelle la position exprimée dans l’avis élaboré par MM. Boc et Cordeiro, selon laquelle le système actuel autorise la coexistence de différentes formes de programmes (régionaux, interrégionaux, nationaux, plurifonds, etc.) et de différents rôles dans la gestion des programmes (autorités de gestion, organismes intermédiaires, etc.), permettant d’adopter le système le plus adapté aux cadres institutionnels des États. Toutefois, les programmes doivent être établis au niveau territorial le plus approprié, à savoir, pour de nombreux États membres, le niveau régional;

48.

souligne que la pleine application du principe de partenariat nécessite une mise en œuvre concomitante et tridimensionnelle, au niveau horizontal (partenaires d’un programme), au niveau vertical (gouvernance à plusieurs niveaux) et entre tous les programmes de l’Union (nouveaux ou existants) intervenant sur le même territoire, en particulier ceux qui se fondent sur l’article 174 du TFUE;

49.

invite la Commission à intégrer pleinement, dans le futur cadre législatif de la politique de cohésion, le code de conduite en matière de partenariat (5);

50.

précise qu’il s’impose de faire participer activement les partenaires dès les différentes étapes de l’élaboration des programmes (identification des besoins, des domaines prioritaires ou encore des dotations financières), au cours de leur mise en œuvre, ainsi que durant leur suivi, par exemple en les faisant entrer dans le comité de suivi au niveau territorial approprié, pour discuter de la préparation des appels à propositions, des rapports d’avancement ou encore de l’évaluation des programmes;

51.

souligne qu’il demeure essentiel, face à toute évolution du système de gestion, de soutenir le renforcement des capacités institutionnelles des partenaires, dont les autorités locales de petite taille, au moyen d’ateliers, de formation et de structures de mise en réseau.

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(1)  Voir inter alia l’avis sur « Une politique de cohésion renouvelée après 2027, qui ne laisse personne de côté ».

(2)  Avis sur le thème « Améliorer la gouvernance du semestre européen — un code de conduite pour associer les collectivités locales et régionales ».

(3)  Voir à cet égard le rapport du groupe de haut niveau sur l’avenir de la politique de cohésion.

(4)  Avis sur le thème « Budget de l’UE et politiques territorialisées: propositions de nouveaux mécanismes de conception et de mise en œuvre dans le CFP après 2027 ».

(5)  Règlement délégué (UE) no 240/2014 de la Commission du 7 janvier 2014 relatif au code de conduite européen sur le partenariat dans le cadre des Fonds structurels et d’investissement européens (JO L 74 du 14.3.2014, p. 1).