Rapporteur général:

Matteo Carlo BORSANI

Consultation	Conseil, 17.7.2023 Parlement européen, 13.7.2023
Base juridique	Article 164, article 173, article 175, article 177, article 178, article 182, paragraphe 1, et article 192, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Marché unique, production et consommation»
Adoption en session plénière	20.9.2023
Session plénière no	581
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	181/1/3

1.   Conclusions et recommandations

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) se félicite de la présentation du règlement établissant la plateforme «Technologies stratégiques pour l’Europe», estimant qu’il s’agit d’une avancée dans les ambitions européennes en matière de politique industrielle et de compétitivité, et d’une solution optimale à court terme pour assurer le financement de projets européens de recherche et de développement dans le domaine des technologies stratégiques.

1.2.

Le CESE se félicite que cette solution, en plus d’être financièrement viable, ait été conçue pour que son application soit assortie d’une garantie de conditions de concurrence équitables, ce qu’il considère comme un élément essentiel de la sauvegarde de la concurrence au sein du marché unique et de la survie de celui-ci. À cet égard, il recommande que des mesures supplémentaires soient prises pour remédier au problème de la «course aux subventions» résultant de l’allègement des règles en matière d’aides d’État.

1.3.

Le CESE soutient pleinement la possibilité — prévue dans la proposition de règlement — de soutenir au moyen des Fonds structurels les investissements productifs dans des entreprises autres que les PME, et souligne l’effet de levier que cette extension produira également sur les PME à l’échelle territoriale.

1.4.

Dans le cadre de la politique industrielle européenne, le CESE recommande que les investissements dans le capital humain aillent de pair avec les investissements dans la recherche et le développement de technologies productives et demande à la Commission d’accompagner la réalisation des objectifs de la double transition par la promotion continue de la croissance économique et de la création d’emplois de qualité. En particulier, le CESE demande que l’élaboration de politiques de perfectionnement et de reconversion professionnels réponde à des critères d’uniformité dans les 27 États membres, afin d’éviter les «fuites de cerveaux» et les asymétries concurrentielles.

1.5.

Le CESE se félicite de l’existence de conditionnalités environnementales dans la proposition de la Commission mais estime que le texte présente des faiblesses en raison de l’absence de lien contraignant entre l’accès aux subventions et les conditionnalités d’ordre social.

1.6.

Le CESE soutient pleinement les modalités et l’objectif du mécanisme du label de souveraineté, qui apparaît comme un pas en avant dans la simplification des procédures administratives et bureaucratiques en vue d’un accès plus aisé, plus rapide et plus ciblé au financement, tout en facilitant les financements cumulés ou combinés au titre de différents instruments de l’Union européenne (UE). Le CESE invite les colégislateurs européens à poursuivre sur cette voie, en privilégiant à l’avenir la mise au point d’instruments de financement automatiques et faciles à mettre en œuvre.

1.7.

Le CESE recommande aux colégislateurs de promouvoir, au cours du processus législatif, une définition des secteurs concernés par ce règlement qui puisse être interprétée de manière uniforme, cette définition ne figurant pas en l’état dans la proposition de la Commission.

1.8.

Le CESE se félicite de la proposition de la Commission de prolonger de 12 mois, au moyen du règlement à l’examen, les délais de clôture administrative de la programmation de la politique de cohésion pour la période 2014-2020. Le CESE recommande également aux colégislateurs de prévoir la même flexibilité en ce qui concerne la programmation des fonds de cohésion pour la période 2021-2027, compte tenu des circonstances exceptionnelles causées par la pandémie et la crise énergétique.

1.9.

Enfin, le CESE demande à la Commission européenne d’assurer la mise en œuvre concrète d’instruments communs, et notamment de mettre sur pied un véritable fonds de souveraineté et de l’accompagner d’un ensemble de réformes à long terme axées sur le soutien à l’industrie et aux travailleurs.

2.   Contexte de la proposition

2.1.

Au cours des dernières années, l’Union européenne a été confrontée à un triple défi. D’une part, les ambitions européennes en matière de durabilité environnementale et de progrès technologique ont dicté des normes d’une portée sans précédent, en concentrant souvent le débat européen sur les objectifs à atteindre plutôt que sur les moyens de ce faire. D’autre part, plusieurs événements imprévus ont ébranlé l’économie intérieure, avec de lourdes répercussions sur le tissu productif, depuis la crise pandémique et celle de l’énergie jusqu’à la hausse de l’inflation et la pénurie de matières premières critiques. Enfin, un certain nombre de plans et de mesures lancés par nos grands concurrents mondiaux ont créé de nouveaux risques pour la compétitivité de l’industrie européenne. On peut citer, par exemple, la loi sur la réduction de l’inflation adoptée par les États-Unis, les plans de transformation verte du Japon, le régime d’incitations visant à renforcer la compétitivité dans les secteurs verts promu en Inde, ainsi que d’autres plans d’investissement dans les technologies propres présentés au Royaume-Uni, au Canada et dans de nombreux autres pays.

2.2.

En publiant le pacte vert en 2019, l’UE a fixé des objectifs de durabilité parmi les plus ambitieux au niveau mondial, appelant l’industrie à consentir des efforts considérables. Ce n’est que dans un second temps, au cours des derniers mois, que ces ambitions ont été complétées par des mesures de politique industrielle soutenant la double transition, au moyen d’initiatives visant à soutenir la compétitivité européenne à ce stade crucial. Le plan industriel du pacte vert, présenté par la Commission en 2023, vise à créer un environnement plus propice à l’augmentation de la capacité de production de l’UE dans le domaine des technologies propres, et prévoit une série de mesures visant à renforcer la compétitivité de l’industrie européenne à zéro émission nette, à garantir l’approvisionnement en matières premières critiques et à soutenir une transition rapide vers la neutralité climatique. En mars 2023, la Commission a également adopté un nouvel encadrement temporaire de crise et de transition pour les mesures d’aide d’État, offrant aux États membres une plus grande souplesse dans la conception et la mise en œuvre de mesures de soutien dans des secteurs essentiels à la transition écologique. À cela s’ajoute le règlement (UE) 2023/435 du Parlement européen et du Conseil (1) (REPowerEU), qui permet aux pays de modifier leurs plans nationaux pour la reprise et la résilience afin d’apporter un soutien immédiat aux entreprises et de renforcer leur compétitivité sans créer de dépendances stratégiques.

2.3.

Enfin, lors de la révision à mi-parcours du budget de l’Union, la Commission européenne a estimé que, bien que ces solutions garantissent un soutien rapide et ciblé, l’UE a besoin d’une réponse plus structurelle aux besoins d’investissement de ses industries. En effet, dans son discours annuel sur l’état de l’Union de septembre 2022, la présidente von der Leyen a souligné la nécessité de veiller à ce que l’avenir de l’industrie se crée en Europe, annonçant, en sus d’une partie des mesures énumérées ci-avant, la création d’un Fonds européen de souveraineté, dès lors qu’une politique industrielle européenne commune nécessite des financements européens communs.

2.4.

C’est dans ce contexte qu’intervient la présentation de la proposition de règlement STEP, qui s’inscrit dans le cadre d’une révision du CFP d’une ampleur sans précédent, afin de tenir compte des défis les plus urgents auxquels les économies européennes ont été confrontées au cours des trois dernières années et de la nécessité d’accroître la flexibilité et la rapidité de la réaction aux crises. La plateforme STEP générera des financements dans trois domaines stratégiques: i) technologies profondes (deep tech) et numériques, ii) technologies propres et iii) biotechnologies, afin de créer les conditions nécessaires à une utilisation plus efficace, efficiente et ciblée des fonds existants de l’UE, en reprogrammant une partie des ressources et en y ajoutant de nouvelles.

3.   Observations générales

Renforcer la compétitivité

3.1.

Dans le cadre de la double transition de l’UE, le renforcement de la compétitivité et de la résilience de notre tissu industriel — en particulier dans les secteurs stratégiques — est essentiel pour assurer la survie du tissu productif, des emplois et du modèle social européen, caractérisé par des politiques d’éducation et de formation inclusives, des systèmes de protection sociale qui fonctionnent bien, ainsi que par la protection de la santé publique et de l’environnement. Dans ce contexte, la politique industrielle européenne doit poursuivre deux objectifs principaux: i) parvenir à un double équilibre compétitif, externe et interne à l’Union, et ii) surmonter les dépendances stratégiques en matière de matières premières et de technologies jusqu’à atteindre une autonomie dans les secteurs stratégiques.

Préserver des conditions de concurrence équitables

3.2.

En ayant recours à 10 milliards d’EUR de ressources hors budget et en mobilisant une partie de celles inscrites au budget, la proposition de règlement STEP vise à générer 160 milliards d’EUR de nouveaux investissements dans les technologies stratégiques. Malgré cet effort, qui vient s’ajouter aux moyens déjà disponibles dans le budget de l’Union, les ressources mises à la disposition de l’industrie européenne sont encore loin de ce qui a été mobilisé par les États-Unis au moyen de divers instruments, en premier lieu la loi sur la réduction de l’inflation. Il convient toutefois de tenir compte du fait que la marge de manœuvre européenne dans ces opérations est fortement limitée, car, contrairement aux autres puissances économiques mondiales, l’UE se heurte à beaucoup plus d’obstacles à la mobilisation de ressources substantielles, dès lors qu’elle ne dispose que d’une marge limitée de manœuvre budgétaire et d’un budget reposant presque exclusivement sur les contributions des États membres. Dans ce contexte, le CESE appelle de ses vœux des actions visant à renforcer la transparence et les délibérations sur les subventions industrielles au niveau international, afin de préserver les conditions de concurrence équitables qui sous-tendent la prospérité de l’UE en tant que concurrente à l’international.

3.3.

De même, l’instauration de conditions de concurrence équitables au niveau européen est essentielle pour préserver la concurrence au sein du marché unique, actuellement mise à rude épreuve par l’intensification des politiques de financement et de subventions résultant de l’assouplissement des règles en matière d’aides d’État. Dans ce cadre, la proposition relative à la politique de cohésion constitue une solution optimale à court terme, étant donné que, outre qu’elle est financièrement viable, elle respecte les dynamiques de marché et n’a qu’une incidence limitée sur le budget de l’Union, les ressources préallouées aux États membres étant reprogrammées dans le cadre d’une répartition régionale.

Réduire les dépendances stratégiques

3.4.

Notre économie se trouve aujourd’hui en concurrence avec des géants mondiaux, dans un équilibre géopolitique complexe où les dépendances économiques servent de véritables armes. Il convient donc de promouvoir et de préserver la résilience de nos chaînes de valeur, au moyen de politiques qui encouragent l’extraction, la transformation et le recyclage des matières premières critiques, ainsi que la recherche et le développement dans le domaine des technologies stratégiques, grâce au développement du «made in Europe».

Accès des grandes entreprises aux Fonds structurels

3.5.

La possibilité d’étendre le champ d’intervention des Fonds structurels aux grandes entreprises dans les régions moins développées et en transition, ainsi que dans les régions plus développées des États membres dont le PIB moyen par habitant est inférieur à la moyenne de l’EU-27, constitue un élément d’innovation considérable dans la proposition de règlement à l’examen. Il convient en effet de souligner l’impact indirect qu’un projet gagné par une grande entreprise a sur l’ensemble du territoire, en termes de contrats de fourniture, d’accroissement des économies d’échelle et de création de pôles de production, générant une cascade d’effets positifs pour les PME des territoires concernés, dont une grande partie n’a aujourd’hui accès à aucun type d’avantages découlant de ces fonds, notamment en raison de la complexité bureaucratique des appels d’offres.

Allocation de nouvelles ressources

3.6.

Le CESE accueille favorablement la proposition d’allouer de nouvelles ressources en renforçant et en finançant les programmes qui contribuent déjà à la double transition, en créant des marges d’investissement supplémentaires pour les entreprises et en soutenant la recherche et l’innovation s’agissant du tissu productif européen. En particulier, il se félicite de l’inclusion du Fonds de la défense et du Fonds pour l’innovation dans les programmes qui recevront des ressources supplémentaires et invite la Commission à envisager un renforcement substantiel de ces programmes lors de la prochaine programmation.

Clôture des programmations des fonds de cohésion 2014-2020 et 2021-2027

3.7.

Le CESE soutient la proposition de la Commission de prolonger de 12 mois — au moyen du règlement à l’examen — les délais de clôture administrative des programmes de la politique de cohésion pour la période 2014-2020 (la fin de la période d’éligibilité étant initialement prévue en décembre 2023), et de prolonger de 12 mois également le délai de présentation des documents de clôture. En effet, ces mesures introduites à la fin seulement de la période de programmation nécessitent suffisamment de temps et de ressources administratives pour être pleinement mises en œuvre.

3.8.

Le CESE recommande également aux colégislateurs d’étendre cette flexibilité à la programmation des fonds de cohésion 2021-2027 — étant donné qu’elle a démarré avec deux ans de retard — en allongeant de deux ans l’exercice comptable final pour l’éligibilité et l’établissement de rapports sur les dépenses.

Politiques de formation professionnelle

3.9.

Le CESE recommande, dans le cadre de la politique industrielle européenne, de s’appuyer sur les investissements dans la recherche de développement de technologies productives, y compris les investissements dans le capital humain. Depuis ces derniers mois, la question de l’investissement dans la formation professionnelle et le développement des compétences a commencé à s’inscrire dans certaines propositions législatives liées à la compétitivité de l’UE, telles que le règlement pour une industrie «zéro net» (2), le règlement sur les matières premières critiques et la proposition de règlement STEP analysée ici. Ces propositions associent aux objectifs en matière de progrès technologique et numérique et de durabilité environnementale des mesures qui sont quant à elles susceptibles de créer une main-d’œuvre en nombre et en qualité suffisants pour les modèles de production de demain.

3.10.

Le CESE recommande de poursuivre le développement de ce type de mesures, y compris dans le cadre de l’Année européenne des compétences, au moyen de politiques communautaires de perfectionnement et de reconversion déployées à l’échelle de l’Union pour remédier aux «fuites de cerveaux» et aux asymétries concurrentielles.

3.11.

En outre, les initiatives, les investissements et les politiques de l’UE dans ce cadre devraient également envisager des mesures ciblées en faveur des communautés à faibles revenus, des travailleurs peu qualifiés et des groupes marginalisés.

Conditionnalités sociales et environnementales

3.12.

Le CESE soutient pleinement les critères environnementaux figurant dans la proposition de la Commission et souscrit à la nécessité d’appliquer — en l’adaptant et l’étendant le cas échéant — le principe consistant à «ne pas causer de préjudice important». En revanche, d’un point de vue social, le texte semble présenter certaines faiblesses en raison de l’absence de lien contraignant entre l’accès aux subventions et les conditionnalités sociales. Cette approche est présente dans la loi américaine sur la réduction de l’inflation. Le CESE accueille favorablement les dispositions du règlement visant à encourager l’apprentissage et l’accès à l’emploi pour les jeunes et les personnes défavorisées.

Label de souveraineté

3.13.

Le label de souveraineté semble répondre aux exigences de simplification administrative et bureaucratique. Cet instrument devrait constituer une évolution du label d’excellence et, s’il est correctement mis en œuvre, donner un coup d’accélérateur à la recherche et au développement dans le domaine des technologies stratégiques, ainsi qu’aux investissements dans le perfectionnement et la reconversion des travailleurs dans les secteurs critiques. Le CESE invite les autorités de gestion des fonds, aux niveaux national et local, à veiller à l’intégration rapide du label dans les mécanismes de financement, et la Commission européenne à promouvoir sa bonne mise en œuvre afin de garantir une application étendue et uniforme au niveau européen.

3.14.

Le CESE recommande également de concevoir des instruments de financement automatiques et faciles à mettre en œuvre, en premier lieu des allègements fiscaux sous forme de crédits d’impôt. Ce type d’instrument peut non seulement être immédiatement et simplement mis en œuvre, mais il permettrait également aux entreprises de démarrer immédiatement les investissements programmés — accélérant ainsi le processus de double transition — et de suivre le rythme des objectifs ambitieux de l’UE.

Liste des technologies stratégiques

3.15.

Le texte de la proposition de règlement à l’examen ne fait pas clairement apparaître ce que revêt la notion de «technologies stratégiques». La Commission se limite à énumérer sous forme d’exemples certaines technologies pouvant être qualifiées de stratégiques. Le CESE recommande, à cet égard, une définition qui puisse être interprétée de manière uniforme. En outre, compte tenu de la position importante qu’occupent les biocarburants et les carburants renouvelables dans la législation européenne sur la mobilité durable, le CESE recommande de les inclure dans la liste des technologies propres utiles à la réalisation de la neutralité climatique.

Fonds de souveraineté européen

3.16.

Le CESE souscrit à la nécessité d’allouer de nouvelles ressources financières dans les secteurs stratégiques et à la flexibilité accrue que la proposition à l’examen devrait offrir aux instruments de financement existants. La plateforme STEP représente un pas en avant dans la politique industrielle européenne, mais son utilité et son efficacité intrinsèques résident dans sa capacité à servir de point de départ à une réponse structurelle européenne aux besoins d’investissement de nos industries. Dans les années à venir, en effet, et en particulier lors de la négociation du CFP 2028-2034, il sera nécessaire d’envisager la mise en place d’un véritable fonds de souveraineté de l’Union, assorti d’une série de réformes à long terme axées sur le soutien à l’industrie, dans une optique de stabilité budgétaire et d’équité entre les États membres.

4.   Observations particulières

4.1.

Le CESE se félicite de l’hypothèse d’une proposition visant à permettre des taux d’aide plus élevés via une bonification en faveur des projets relevant du champ d’application de STEP dans les régions aidées, et espère que, comme indiqué dans le texte du règlement sur les aides d’État, la Commission consultera les États membres sur cette proposition.

4.2.

La proposition de règlement STEP vise, de manière adaptée, à soutenir les entreprises qui sont indispensables aux chaînes de valeur, notamment en promouvant des projets multinationaux auxquels tous les États membres puissent accéder plus aisément afin de renforcer le marché unique et de lutter contre les disparités s’agissant de la disponibilité des aides d’État. En particulier, la proposition encourage les États membres à soutenir les projets stratégiques au moyen également de ressources nationales, tout en réaffirmant le respect des règles en matière d’aides d’État. Afin d’éviter des doutes quant à l’interprétation et des erreurs d’application, le CESE recommande de clarifier la manière dont plusieurs sources de financement peuvent être activées en synergie pour les projets stratégiques recensés par le règlement, de manière à permettre le cumul de plusieurs interventions préférentielles, sans préjudice des règles applicables en matière d’aides d’État ni des obligations internationales de l’Union.

4.3.

Le CESE se félicite du renforcement de l’Accélérateur du Conseil européen de l’innovation (CEI) et invite la Commission à veiller à ce que les grands projets financés ne compromettent pas les conditions de concurrence équitables au sein du marché intérieur et soutiennent la création d’un écosystème d’innovation solide et cohérent au niveau européen. À cet égard, le CESE recommande d’éviter des formulations qui ouvrent le risque d’une interprétation extensive du règlement STEP et de veiller à ce que seules les ressources supplémentaires («argent frais») qui viendront compléter le budget du CEI puissent être utilisées pour ces investissements effectués uniquement en fonds propres qui sont destinés à des projets conformes aux objectifs de STEP. Les nouvelles ressources disponibles pour l’Accélérateur du CEI doivent également contribuer à un meilleur équilibre géographique des projets financés. Le CESE invite donc la Commission à mettre en place des stratégies et des instruments pour soutenir davantage les États membres qui ont besoin de renforcer leur écosystème d’innovation et de capital-investissement. En outre, la proposition de reprogrammer des ressources provenant du pilier II d’Horizon Europe devra être soigneusement évaluée au regard de son ampleur et de ses incidences, en évitant le risque d’affaiblir ce pilier, qui est essentiel dans l’architecture globale du programme Horizon Europe. Enfin, il semble important de renforcer l’idée que le CEI devrait financer, fût-ce en lien étroit avec les objectifs et les technologies soutenus par le règlement STEP, tous les types d’innovation — comme le prévoit spécifiquement le règlement Horizon Europe — et pas seulement l’innovation de rupture.

4.4.

En ce qui concerne le volet social de la politique industrielle, le CESE se félicite que le FEDER puisse financer des activités de formation, d’apprentissage tout au long de la vie, de reconversion professionnelle et d’éducation, qui sont jusqu’à présent des prérogatives du FSE+.

4.5.

Le CESE souligne la nécessité d’approfondir et d’évaluer avec soin les modifications proposées concernant le programme Horizon Europe et les fonds de cohésion, en veillant tout particulièrement à préserver la cohérence des dispositions relatives aux synergies entre les différents fonds, notamment en ce qui concerne les possibilités de cumul des différentes interventions. Il est en effet indispensable qu’il y ait un alignement parfait tant sur le plan subjectif (sujets admis aux programmes) que sur le plan objectif (biens et/ou projets éligibles au financement).

4.6.

Par ailleurs, le CESE juge très positif qu’il soit fait en sorte que les projets ayant obtenu un label de souveraineté puissent bénéficier d’un meilleur accès à des financements de l’UE, notamment en facilitant les financements cumulés ou combinés au titre de plusieurs instruments de l’Union. Il est également de bon aloi qu’à cette fin, les autorités de gestion puissent directement octroyer un soutien du FEDER ou du FSE+ aux opérations portant un label de souveraineté, car cela facilitera les procédures de sélection des opérations.

4.7.

Enfin, le CESE demande à la Commission de clarifier les aspects liés à la gouvernance de la plateforme «Technologies stratégiques pour l’Europe», qui devra être définie de manière appropriée afin de garantir la mise en œuvre effective de la plateforme.

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(1)  Règlement (UE) 2023/435 du Parlement européen et du Conseil du 27 février 2023 modifiant le règlement (UE) 2021/241 en ce qui concerne les chapitres REPowerEU des plans pour la reprise et la résilience et modifiant les règlements (UE) no 1303/2013, (UE) 2021/1060 et (UE) 2021/1755, et la directive 2003/87/CE (JO L 63 du 28.2.2023, p. 1).

(2)  Proposition de règlement relatif à l’établissement d’un cadre de mesures en vue de renforcer l’écosystème européen de la fabrication de produits de technologie «zéro net» [COM(2023) 161 final].