(1)

Des soins de longue durée accessibles, abordables et de haute qualité permettent aux personnes ayant besoin de soins de conserver leur autonomie aussi longtemps que possible et de vivre dans la dignité. Ils contribuent à protéger les droits de l’homme, à promouvoir le progrès social et la solidarité entre les générations ainsi qu’à combattre l’exclusion sociale et les discriminations, et ils peuvent contribuer à la création d’emplois.

(2)

En novembre 2017, le Parlement européen, le Conseil et la Commission ont proclamé le socle européen des droits sociaux (1), un ensemble de vingt principes en faveur de marchés du travail et de systèmes de protection sociale qui soient équitables et qui fonctionnent bien. Le principe 2 promeut l’égalité entre les femmes et les hommes en favorisant l’égalité de traitement et l’égalité des chances entre les femmes et les hommes dans tous les domaines. Le principe 9 promeut le droit à l’équilibre entre la vie professionnelle et la vie privée pour les personnes ayant des responsabilités familiales. Le principe 10 met l’accent sur le droit des travailleurs à un niveau élevé de protection de leur santé et de leur sécurité au travail. Le principe 17 reconnaît le droit des personnes handicapées à l’inclusion, en particulier aux services leur permettant de participer au marché du travail et à la société. Le principe 18, relatif aux soins de longue durée, dispose que toute personne a droit à des services de soins de longue durée abordables et de qualité, en particulier des services de soins à domicile et des services de proximité.

(3)

Les services de soins de longue durée organisés par les pouvoirs publics, aux échelons national, régional ou local, sont essentiellement considérés comme des services sociaux d’intérêt général, car ils remplissent une fonction sociale évidente. Ils facilitent l’inclusion sociale et protègent les droits fondamentaux de toutes les personnes ayant besoin de soins, y compris les personnes âgées.

(4)

Selon le rapport de la Commission européenne et du Comité de la protection sociale intitulé «Long-term care report: trends, challenges and opportunities in an ageing society» (2) (ci-après dénommé «rapport 2021 sur les soins de longue durée»), les aidants sont majoritairement des femmes. Le déséquilibre observé dans la répartition des services de soins entre les hommes et les femmes est l’un des principaux facteurs à l’origine de l’inégalité entre les hommes et les femmes sur le marché du travail. Les femmes ont en moyenne des revenus, retraites comprises, plus faibles et sont donc moins susceptibles d’avoir les moyens de prendre en charge des soins; or, elles vivent plus longtemps que les hommes et ont de ce fait davantage besoin de soins de longue durée et sont plus exposées au risque de pauvreté et d’exclusion sociale tout au long de leur vie. Par conséquent, des services formels de soins de longue durée adéquats et abordables, conjugués à des politiques visant à améliorer les conditions de travail dans le secteur et à concilier emploi rémunéré et responsabilités familiales, pourraient favoriser l’égalité entre les hommes et les femmes.

(5)

La présente recommandation promeut l’application des articles 21, 23, 24, 25, 26, 31, 33 et 34 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (3), qui portent sur la non-discrimination, l’égalité entre les femmes et les hommes, les droits de l’enfant, les droits des personnes âgées, l’intégration des personnes handicapées, les conditions de travail justes et équitables, ainsi que les droits à la vie familiale et à la vie professionnelle de même qu’à la sécurité sociale et à l’aide sociale.

(6)

La présente recommandation respecte la convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées, qui reconnaît à toutes les personnes handicapées le droit de vivre de façon indépendante dans la société, avec la même liberté de choix que les autres personnes.

(7)

Le plan d’action sur le socle européen des droits sociaux, adopté par la Commission le 4 mars 2021, annonçait une initiative sur les soins de longue durée, dans le but de définir un cadre pour la réforme des politiques qui guide le développement d’une offre de soins de longue durée pérennes, garantissant aux personnes en difficulté un meilleur accès à des services de qualité; il encourageait en outre les États membres à investir dans le personnel des secteurs de la santé et des soins, en améliorant leurs conditions de travail et leur accès à la formation.

(8)

Le rapport 2021 sur les soins de longue durée souligne que la demande de soins de longue durée de haute qualité devrait augmenter et que le renforcement de l’offre de ces soins peut contribuer à l’égalité de genre et à l’équité sociale. Il ressort de ce rapport que l’accès, le caractère abordable et la qualité sont des défis majeurs en matière de soins de longue durée, qu’une main-d’œuvre adéquate est nécessaire pour répondre à la demande croissante de services de haute qualité, et que les soins informels vont souvent de pair avec des coûts négligés.

(9)

Le vieillissement de la population devrait accroître la demande de soins de longue durée, car plus on avance en âge, plus les capacités fonctionnelles diminuent et plus les besoins en soins de longue durée augmentent. Selon le rapport 2021 sur les soins de longue durée, le nombre de personnes âgées de 65 ans ou plus devrait augmenter de 41 % au cours des 30 prochaines années, pour passer de 92,1 millions en 2020 à 130,2 millions en 2050, tandis que le nombre de personnes âgées de 80 ans ou plus devrait augmenter de 88 %, pour passer de 26,6 millions en 2020 à 49,9 millions en 2050.

(10)

La pandémie de COVID-19 a eu des répercussions négatives sur les systèmes de soins de longue durée, a exacerbé bon nombre de faiblesses structurelles préexistantes, en particulier le manque de services de qualité et les pénuries de main-d’œuvre, et a mis en évidence la nécessité de renforcer au plus vite la résilience des systèmes de soins de longue durée et de déployer plus d’efforts pour aider les personnes à conserver leur autonomie personnelle et faciliter une vie indépendante.

(11)

Selon le rapport de la Commission européenne et du Comité de politique économique intitulé «2021 Ageing Report — Economic and Budgetary Projections for the EU Member States (2019-2070)», le niveau de financement public des soins de longue durée varie fortement selon les États membres: certains y investissent moins de 1 % du PIB, et d’autres, plus de 3 % du PIB. En 2019, les dépenses publiques allouées aux soins de longue durée représentaient 1,7 % du PIB de l’Union selon ce rapport, ce qui est inférieur à la valeur estimée des heures consacrées à de tels soins par les aidants informels, qui s’élèverait à environ 2,5 % du PIB de l’Union (4). Dans les États membres où les dépenses publiques affectées aux soins de longue durée sont faibles, le recours aux services formels de soins de longue durée est plus limité. La demande grandissante de soins de longue durée intensifie la pression sur les dépenses publiques et impose d’améliorer le rapport coût-efficacité de la fourniture de soins de longue durée, par exemple par des politiques de promotion de la santé ou des politiques de prévention, par une meilleure intégration et un meilleur ciblage des services, par la collecte de données et d’éléments d’appréciation, ainsi que par l’utilisation des nouvelles technologies ou des technologies numériques. Des politiques en faveur d’un financement pérenne des soins de longue durée sont importantes pour la viabilité des finances publiques, en particulier face au vieillissement de la population et à la contraction de la main-d’œuvre dans l’Union.

(12)

Il ne sera pas tenable de s’appuyer massivement sur les soins informels, et les besoins en soins formels, tout comme la pression sur les budgets publics, devraient s’accroître.

(13)

La couverture sociale pour les soins de longue durée est limitée, et le coût représente fréquemment un obstacle de taille à l’accès aux soins de longue durée. Pour de nombreux ménages, les aspects financiers figurent en tête des raisons pour lesquelles ils n’ont pas, ou ils n’ont pas davantage recours aux services professionnels de soins à domicile. Faute de protection sociale adéquate, le coût total estimé des soins de longue durée peut facilement être supérieur aux revenus individuels. Les dispositifs de protection sociale diffèrent d’un État membre à l’autre et, dans certains pays, l’aide publique n’est accessible qu’à une faible part des personnes ayant besoin de soins de longue durée. Souvent, même lorsqu’elle est disponible, la protection sociale est insuffisante car on estime que, en moyenne, près de la moitié des personnes âgées ayant besoin de soins de longue durée se trouve en dessous du seuil de pauvreté après avoir reçu l’aide et avoir payé les frais non remboursés des soins à domicile.

(14)

De nombreuses personnes n’ont pas accès aux soins de longue durée dont elles ont besoin en raison, entre autres, d’une offre de services globalement restreinte et de l’éventail réduit des solutions de soins de longue durée ou de lacunes territoriales. Dans beaucoup d’États membres, le choix de soins de longue durée est limité. Lorsqu’un choix est possible, il se décline principalement entre soins informels, fournis en majorité par des femmes, et soins résidentiels. L’offre de soins de longue durée à domicile ou de proximité reste peu importante. En outre, les disparités territoriales en matière de fourniture de soins de longue durée entravent l’égalité d’accès aux soins de longue durée, en particulier dans les zones rurales ou qui se dépeuplent. Le choix est encore plus limité pour les personnes handicapées, à cause de l’accessibilité inégale des services de soins. Tout en tenant compte de la diversité des dispositifs de soins de longue durée proposés par les États membres, des réseaux publics solides de prestataires de services de soins de longue durée, dotés de ressources humaines et financières suffisantes, peuvent contribuer à améliorer l’accès aux services de soins de longue durée.

(15)

Dans le domaine des soins de longue durée, la qualité dépend d’un mécanisme efficace d’assurance de la qualité, qui, dans de nombreux États membres, fait défaut ou manque de ressources. L’assurance de la qualité est souvent insuffisante en ce qui concerne les soins à domicile et les services de proximité. La qualité des soins résidentiels est plus réglementée mais, dans bien des cas, les normes de qualité sont axées sur les résultats cliniques et ne tiennent pas suffisamment compte de la qualité de vie des personnes qui reçoivent des soins ni de leur capacité à vivre de manière autonome. Même lorsque des normes de qualité existent, leur mise en application n’est pas toujours efficace, souvent en raison d’une structure administrative inadaptée ou d’un manque de ressources. L’absence de normes de qualité élevée qui s’appliquent strictement aux prestataires de soins tant publics que privés peut entraîner des situations de négligence, voire de maltraitance, à l’égard des bénéficiaires de soins, ainsi que de mauvaises conditions de travail pour les aidants. Un cadre national de qualité pour les soins de longue durée, adapté au contexte et aux structures opérationnelles nationaux, peut aider à relever ces défis. Un tel cadre peut se traduire par des cadres de qualité spécifiques pour différents niveaux de fourniture et d’administration des soins de longue durée ou différents environnements de soins.

(16)

Les soins de longue durée ont une valeur sociale importante et un fort potentiel de création d’emplois, mais les États membres peinent à attirer des prestataires de soins et à les maintenir dans l’emploi du fait, entre autres, de compétences inadéquates, de conditions de travail difficiles et de faibles salaires. Toutes les possibilités qui existent pour remédier aux pénuries de main-d’œuvre dans ce secteur n’ont pas été exploitées. Ces mesures pourraient cibler, en fonction des circonstances et des besoins nationaux, les travailleurs à temps partiel qui souhaitent augmenter leur temps de travail, les anciens aidants sans emploi et inactifs, les prestataires des soins formels de longue durée qui souhaitent retarder leur départ à la retraite, ainsi que les étudiants. Sans préjudice de la compétence qu’ont les États membres de réglementer l’admission, y compris les volumes d’admission, de ressortissants de pays tiers à des fins professionnelles, l’examen de voies de migration légales et éthiques pour des prestataires de soins de longue durée pourrait contribuer à remédier aux pénuries de main-d’œuvre.

(17)

Les compétences requises dans le secteur des soins sont de plus en plus pointues. Les compétences sont une combinaison de connaissances, d’aptitudes et d’attitudes qui permettent à une personne d’accomplir avec succès une tâche ou une activité dans un contexte donné. Outre les compétences et aptitudes classiques, les aidants ont couramment besoin d’une certaine maîtrise des nouvelles technologies, de compétences numériques et de compétences en matière de communication, souvent dans une langue étrangère, ainsi que de la capacité à satisfaire des besoins complexes et à travailler au sein d’équipes pluridisciplinaires. Faute de politiques appropriées ayant trait à l’éducation et à la formation, y compris la formation sur le lieu de travail, les exigences en matière de compétences peuvent, pour beaucoup, constituer un obstacle à l’entrée ou à la progression dans le secteur.

(18)

Les aidants professionnels sont souvent confrontés à un manque de formation concernant la santé et la sécurité au travail, à des modalités de travail atypiques, à des horaires irréguliers, à du travail par roulement, à des lacunes dans la protection sociale, à des tensions physiques ou mentales et à de faibles salaires. La faible couverture par des conventions collectives des prestataires de soins de longue durée et des dépenses publiques limitées consacrées aux soins de longue durée peuvent contribuer au bas niveau des salaires dans le secteur.

(19)

Certains groupes de travailleurs, dont les prestataires de soins qui sont logés à domicile ou qui se déplacent à domicile pour dispenser des soins de longue durée, sont confrontés à des conditions de travail particulièrement difficiles, y compris à des salaires bas, à des modalités horaires défavorables, au travail non déclaré, à une protection sociale inadéquate, au non-respect des règles essentielles de protection du travail et à des formes d’emploi irrégulières. La convention (no 189) sur les travailleuses et travailleurs domestiques, adoptée en 2011 par l’Organisation internationale du travail, établit des droits et principes fondamentaux et impose aux autorités nationales compétentes de prendre une série de mesures pour faire en sorte que les travailleurs domestiques jouissent de conditions de travail décentes.

(20)

Les soins informels ont joué jusqu’à présent un rôle essentiel dans la fourniture de soins de longue durée, étant donné que ce sont traditionnellement les aidants informels, principalement des femmes, qui s’acquittent de la majeure partie de la prise en charge, souvent à défaut de soins formels de longue durée accessibles et abordables. Par ailleurs, de nombreuses personnes choisissent également de fournir ou de recevoir de préférence des soins informels. Or, la fourniture de soins informels peut avoir des conséquences négatives sur la santé physique et mentale ou le bien-être des aidants, et elle constitue un obstacle important à l’emploi, en particulier pour les femmes. Cela a un effet immédiat sur leurs revenus actuels et peut avoir une incidence sur leurs revenus de vieillesse en raison d’un cumul réduit des droits à pension, ce qui peut être encore plus importants pour les aidants qui ont aussi des responsabilités parentales. Par conséquent, un bon équilibre entre vie professionnelle et vie privée et une meilleure conciliation des obligations professionnelles et familiales sont nécessaires pour tous les aidants informels, hommes et femmes. En outre, dans certains cas, les aidants informels n’ont pas accès à une protection sociale adéquate et ne reçoivent pas suffisamment d’aide directe et/ou indirecte, en ce compris une aide financière, pour les soins qu’ils dispensent. Les mesures de soutien à la validation de leurs compétences peuvent aider les personnes intéressées à passer à des activités de soins formels. Les enfants et les jeunes dont la famille compte un membre souffrant d’une maladie chronique présentent généralement davantage de problèmes de santé mentale et autres difficultés, ce qui retentit durablement sur leurs revenus et sur leur inclusion dans la société.

(21)

L’organisation des soins de longue durée varie d’un État membre à l’autre. Les soins de longue durée sont organisés selon un système fréquemment complexe de services, recouvrant les soins de santé, l’aide sociale et, quelquefois, d’autres types de soutien, tels que l’aide en matière de logement et les activités locales. Il existe aussi des différences en ce qui concerne le statut professionnel des aidants professionnels, le rôle joué par les échelons national, régional et local de l’administration, ainsi que par les secteurs public, privé et coopératif. Les indicateurs utilisés pour le suivi des soins de longue durée varient aussi, et, souvent, les données administratives ne sont pas disponibles ou pas comparables à l’échelle de l’Union.

(22)

Les parties prenantes des soins de longue durée englobent les personnes ayant besoin de tels soins, les membres de leur famille et les organisations qui les représentent, les autorités compétentes aux échelons national, régional et local, les partenaires sociaux, les organisations de la société civile, les prestataires de soins de longue durée ainsi que les organismes chargés de promouvoir l’inclusion et l’intégration sociales et la protection des droits fondamentaux, dont les organismes nationaux de promotion de l’égalité. Les entités de l’économie sociale, parmi lesquelles les coopératives, les sociétés mutualistes, les associations et les fondations, ainsi que les entreprises sociales, sont des partenaires importants pour les pouvoirs publics pour ce qui est de la fourniture de soins de longue durée.

(23)

Le processus du Semestre européen, soutenu par le tableau de bord social, a mis en évidence les défis liés aux soins de longue durée et, dans ce cadre, certains États membres ont reçu des recommandations par pays en la matière. Les lignes directrices pour les politiques de l’emploi des États membres adoptées par la décision (UE) 2022/2296 du Conseil (5) soulignent qu’il importe de garantir la disponibilité de soins de longue durée abordables, accessibles et de qualité. La méthode ouverte de coordination dans le domaine de la protection sociale et de l’inclusion sociale a pour objectif de favoriser des soins de longue durée accessibles, de haute qualité et pérennes par le suivi, la surveillance multilatérale des réformes, le travail thématique et l’apprentissage mutuel. Le Comité de la protection sociale a élaboré un cadre européen pour la qualité des services sociaux (6), soins de longue durée compris. Toutefois, il n’existe toujours pas de cadre global de l’Union pour guider les réformes nationales touchant aux soins de longue durée.

(24)

L’Union offre de nombreuses possibilités de financement pour les soins de longue durée, en ciblant différentes priorités d’investissement conformément aux règlements propres aux différents programmes de financement, dont le Fonds européen de développement régional (en priorité pour les services familiaux non résidentiels et les services de proximité), le Fonds social européen plus et son volet relatif à l’emploi et à l’innovation sociale, le Fonds pour une transition juste, Horizon Europe, le programme «L’UE pour la santé», le programme pour une Europe numérique, le soutien technique visant à améliorer la capacité des autorités nationales à concevoir, élaborer et mettre en œuvre des réformes au moyen de l’instrument d’appui technique, ainsi que la facilité pour la reprise et la résilience en ce qui concerne les réformes et les investissements éligibles dans le contexte de la reprise après la pandémie de COVID-19.

(25)

La présente recommandation s’inscrit dans le prolongement du droit de l’Union portant sur des conditions de travail transparentes et prévisibles, comme les directives 96/71/CE (7), (UE) 2019/1152 (8) et (UE) 2022/2041 (9) du Parlement européen et du Conseil, sur l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée, comme la directive (UE) 2019/1158 du Parlement européen et du Conseil (10), ainsi que sur la santé et la sécurité au travail, comme les directives 89/391/CEE (11), 89/656/CEE (12), 90/269/CEE (13) et 98/24/CE (14) du Conseil

et les directives 2000/54/CE (15), 2003/88/CE (16), 2004/37/CE (17) et 2013/35/UE (18) du Parlement européen et du Conseil, qui est applicable et pertinent pour les soins de longue durée.

(26)

Dans le plein respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité, et compte tenu de la diversité des systèmes de soins de longue durée, y compris les systèmes décentralisés, et de leurs différentes structures organisationnelles, la présente recommandation est sans préjudice de la compétence qu’ont les États membres d’organiser leurs systèmes de protection sociale et ne les empêche pas de maintenir ou d’adopter des dispositions en matière de protection sociale qui vont au-delà des dispositions recommandées,

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

10.

11.

12.

—

dans la section consacrée aux concentrations, sur le site internet de la direction générale de la concurrence de la Commission (http://ec.europa.eu/competition/mergers/cases/). Ce site permet de rechercher des décisions concernant des opérations de concentration à partir du nom de l’entreprise, du numéro de l’affaire, de la date ou du secteur d’activité,

—

sur le site internet EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=fr), qui offre un accès en ligne au droit de l’Union européenne, sous le numéro de document 32022M10619.

(1)

Un accord d’association entre l’Union et l’Ukraine (2), prévoyant une zone de libre-échange approfondi et complet, est entré en vigueur le 1er septembre 2017.

(2)

Depuis 2014, l’Ukraine mène un ambitieux programme de réformes visant à stabiliser son économie et à améliorer les conditions de vie de sa population. La lutte contre la corruption ainsi que les réformes constitutionnelles, électorales et judiciaires figurent parmi les principales priorités. La mise en œuvre de ces réformes a été soutenue par plusieurs programmes consécutifs d’assistance macrofinancière, au titre desquels l’Ukraine a reçu une assistance de l’Union sous forme de prêts d’un montant total de 6,6 milliards d’euros.

(3)

L’assistance macrofinancière d’urgence qui a été mise à disposition dans le contexte de la montée de la menace, juste avant l’invasion russe, en application de la décision (UE) 2022/313 du Parlement européen et du Conseil (3), a fourni 1,2 milliard d’euros de prêts à l’Ukraine, versés en deux tranches de 600 millions d’euros chacune, en mars et en mai 2022.

(4)

L’assistance macrofinancière exceptionnelle de l’Union d’un montant maximal de 1 milliard d’euros, mise à disposition en application de la décision (UE) 2022/1201 du Parlement européen et du Conseil (4), a apporté un soutien rapide et urgent au budget ukrainien et a été intégralement versée en deux tranches, le 1er et le 2 août 2022. Cette assistance constituait la première étape de la mise en œuvre de l’assistance macrofinancière exceptionnelle d’un montant maximal de 9 milliards d’euros prévue en faveur de l’Ukraine, annoncée par la Commission dans sa communication du 18 mai 2022 intitulée "Aide immédiate et aide à la reconstruction de l’Ukraine" et approuvée par le Conseil européen des 23 et 24 juin 2022.

(5)

La décision (UE) 2022/1628 du Parlement européen et du Conseil (5) a constitué une nouvelle étape de la mise en œuvre de l’assistance macrofinancière exceptionnelle de l’Union prévue. Elle a établi les bases qui permettront l’octroi à l’Ukraine d’un montant supplémentaire maximal de 5 milliards d’euros sous forme de prêts assortis de conditions très favorables, dont 2 milliards d’euros ont été versés le 18 octobre, les 3 milliards d’euros restants devant être versés avant la fin de 2022.

(6)

La guerre d’agression non provoquée et injustifiée menée par la Russie contre l’Ukraine depuis le 24 février 2022 a entraîné, pour l’Ukraine, une perte d’accès aux marchés financiers et une chute significative des recettes publiques, tandis que les dépenses publiques visant à faire face à la situation humanitaire et à assurer la continuité des services publics ont sensiblement augmenté. Dans cette situation très incertaine et instable, les meilleures estimations des besoins de financement de l’Ukraine faites par le Fonds monétaire international (FMI) pendant l’été 2022 faisaient état d’un déficit de financement extraordinaire d’environ 39 milliards de dollars des États-Unis en 2022, dont environ la moitié pourrait être comblée grâce au soutien international. La fourniture rapide par l’Union de l’assistance macrofinancière à l’Ukraine au titre de la décision (UE) 2022/1628 a été considérée, au regard des circonstances extraordinaires, comme une réponse à court terme appropriée aux risques considérables pesant sur la stabilité macrofinancière de l’Ukraine. Le montant supplémentaire maximal de 5 milliards d’euros d’assistance macrofinancière exceptionnelle au titre de ladite décision devait favoriser la stabilisation macrofinancière de l’Ukraine, renforcer la résilience immédiate du pays et conforter sa capacité de redressement, contribuant ainsi à la soutenabilité de la dette publique de l’Ukraine et à sa capacité à être en mesure, à terme, d’honorer ses obligations financières.

(7)

Depuis le début de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine, l’Union, ses États membres et les institutions financières européennes ont mobilisé 19,7 milliards d’euros afin de soutenir la résilience économique, sociale et financière de l’Ukraine. Ce montant combine le soutien apporté par le budget de l’Union, à hauteur de 12,4 milliards d’euros, y compris l’assistance macrofinancière exceptionnelle et le soutien de la Banque européenne d’investissement et de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement, entièrement ou partiellement garantis par le budget de l’Union, ainsi que le soutien financier supplémentaire fourni par les États membres, à hauteur de 7,3 milliards d’euros.

(8)

En outre, le Conseil a décidé de mesures d’assistance aux forces armées ukrainiennes au titre de la facilité européenne pour la paix, à hauteur de 3,1 milliards d’euros au titre de la décision (PESC) 2021/509 du Conseil (6), et d’une mission d’assistance militaire en soutien à l’Ukraine, dotée d’une enveloppe de 0,1 milliard d’euros pour les coûts communs au titre de la décision (PESC) 2022/1968 du Conseil (7). L’Union et ses États membres ont également fourni, par l’intermédiaire du mécanisme de protection civile de l’Union, au titre du règlement (UE) 2021/836 du Parlement européen et du Conseil (8), une aide d’urgence en nature sans précédent, qui constitue la plus grande opération d’urgence depuis la création dudit mécanisme et achemine des millions d’articles de première nécessité vers l’Ukraine et la région.

(9)

Le Conseil européen du 23 juin 2022 a décidé d’accorder à l’Ukraine le statut de pays candidat. Le maintien d’un soutien solide à l’Ukraine est une priorité majeure pour l’Union. Compte tenu des dommages colossaux que la guerre d’agression menée par la Russie inflige à l’économie, aux citoyens et aux entreprises ukrainiens, le maintien d’un soutien solide à l’Ukraine requiert une approche collective organisée, définie dans l’instrument de soutien de l’Union en faveur de l’Ukraine (assistance macrofinancière +) établi par le présent règlement (ci-après dénommé "instrument").

(10)

La guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine représente une menace géopolitique stratégique pour l’Union dans son ensemble et exige des États membres qu’ils restent forts et unis. Il est donc essentiel que le soutien de l’Union soit déployé rapidement et puisse être adapté de manière souple et progressive, en vue d’une aide immédiate et d’une réhabilitation à court terme, dans la perspective de la future reconstruction.

(11)

L’objectif général de l’instrument est de contribuer à combler le déficit de financement de l’Ukraine en 2023, notamment en apportant, en temps utile et d’une manière prévisible, continue et ordonnée, un soutien financier à court terme, assorti de conditions très favorables, au budget de l’État de l’Ukraine, y compris le financement de la réhabilitation et d’apporter un soutien initial à la reconstruction d’après-guerre, s’il y a lieu, en vue d’accompagner l’Ukraine sur sa trajectoire d’intégration européenne.

(12)

Afin d’atteindre l’objectif général de l’instrument, l’assistance devrait être fournie en vue de favoriser la stabilité macrofinancière en Ukraine et d’alléger les contraintes de financement externe de l’Ukraine. La Commission devrait mettre en œuvre le soutien au titre de l’instrument selon les grands principes et objectifs des mesures prises dans les différents domaines de l’action extérieure ainsi que d’autres politiques pertinentes de l’Union.

(13)

La fourniture d’un soutien à la réhabilitation, la réparation et la maintenance des fonctions et infrastructures critiques, ainsi que le secours aux personnes dans le besoin et aux zones les plus touchées, sous la forme d’une aide matérielle et sociale, de logements temporaires, de constructions résidentielles et d’infrastructures, devraient également figurer parmi les principaux domaines ciblés par le soutien au titre de l’instrument.

(14)

L’instrument devrait également contribuer, en tant que de besoin, à renforcer la capacité des autorités ukrainiennes à préparer la future reconstruction d’après-guerre et la première phase préparatoire du processus de préadhésion, y compris le renforcement des institutions ukrainiennes, la réforme de l’administration publique et l’amélioration de son efficacité ainsi que de la transparence, les réformes structurelles et la bonne gouvernance à tous les niveaux.

(15)

L’instrument soutiendra la politique extérieure de l’Union à l’égard de l’Ukraine. Il convient que la Commission et le Service européen pour l’action extérieure collaborent étroitement durant toute l’opération de soutien afin de coordonner la politique extérieure de l’Union et d’en assurer la cohérence. Le soutien fourni à l’Ukraine au titre de l’instrument continuera de contribuer de manière significative à la couverture des besoins de financement de l’Ukraine, tels qu’ils ont été estimés par le FMI, la Banque mondiale et d’autres institutions financières internationales, compte tenu de la capacité de l’Ukraine à se financer sur ses ressources propres. La détermination du montant du soutien tient également compte des contributions financières attendues des bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux, ainsi que du déploiement antérieur des autres instruments de financement extérieur de l’Union en Ukraine et de la valeur ajoutée de la contribution globale de l’Union.

(16)

La situation de l’Ukraine nécessite une approche progressive, en vertu de laquelle un instrument axé sur la stabilité macrofinancière ainsi que sur l’aide immédiate et la réhabilitation devrait être accompagné d’un soutien continu au titre de l’instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale – Europe dans le monde, établi par le règlement (EU) 2021/947 du Parlement européen et du Conseil (9), et d’opérations d’aide humanitaire au titre du règlement (CE) n° 1257/96 du Conseil (10).

(17)

Il convient que le présent règlement fixe les ressources disponibles pour l’instrument pour la période allant du 1er janvier 2023 au 31 décembre 2023, les versements pouvant intervenir jusqu’au 31 mars 2024. Un montant maximal de 18 milliards d’euros devrait être mis à disposition sous forme de prêts. En outre, pour la période allant du 1er janvier 2023 au 31 décembre 2027, le présent règlement devrait prévoir une bonification d’intérêt. Afin de garantir la couverture des frais d’intérêt exposés pendant la durée des prêts, les contributions des États membres au-delà de 2027 devraient être renouvelées et conserver la forme de recettes affectées externes, à moins qu’elles ne soient couvertes par d’autres moyens dans les futurs cadres financiers pluriannuels. Il pourrait donc être possible de prolonger les contributions des États membres au-delà de 2027.

(18)

Le présent règlement devrait prévoir la possibilité, pour les États membres, de mettre à disposition des ressources supplémentaires sous forme de recettes affectées externes, dont la mise en œuvre relèverait du protocole d’accord de l’instrument. Cette possibilité de contribution supplémentaire devrait également être accordée aux pays tiers et aux tiers intéressés, sous forme de recettes affectées externes, conformément à l’article 21, paragraphe 2, points d) et e), du règlement (UE, Euratom) 2018/1046 du Parlement européen et du Conseil (11) (ci-après dénommé "règlement financier"). Afin de favoriser les synergies et les complémentarités, il convient de permettre que ces contributions supplémentaires des États membres, de pays tiers et de tiers intéressés puissent aussi être mises à la disposition des programmes établis en vertu des règlements (UE) 2021/947 et (CE) n° 1257/96 pour financer des mesures concourant à la réalisation des objectifs de l’instrument.

(19)

Les contributions volontaires des États membres devraient être irrévocables, inconditionnelles et à la demande. À cette fin, les États membres devraient conclure avec la Commission une convention de contribution au sens de l’article 22, paragraphe 2, du règlement financier. Cette convention de contribution devrait couvrir la contribution à la bonification d’intérêt ainsi que toute contribution supplémentaire que l’État membre souhaiterait apporter.

(20)

La mise à disposition du soutien au titre de l’instrument devrait être subordonnée à la condition préalable que l’Ukraine continue de respecter des mécanismes démocratiques effectifs et ses institutions, y compris le pluralisme parlementaire, et l’état de droit, et qu’elle garantisse le respect des droits de l’homme.

(21)

Le soutien au titre de l’instrument devrait être lié à des conditions politiques énoncées dans un protocole d’accord. Ces conditions devraient également inclure des engagements à renforcer les performances et la résilience économiques du pays, à améliorer l’environnement des entreprises, à faciliter la reconstruction des infrastructures critiques et à relever les défis dans le secteur de l’énergie.

(22)

Les conditions politiques devraient être complétées par des exigences d’information strictes, visant à garantir une utilisation efficace, transparente et responsable des fonds.

(23)

Compte tenu de la situation en Ukraine, il convient de prévoir un réexamen à mi-parcours du protocole d’accord.

(24)

Le soutien au titre de l’instrument devrait être décaissé sous réserve du respect de la condition préalable, d’une mise en œuvre satisfaisante et de progrès dans la mise en œuvre des conditions politiques.

(25)

Il convient de prévoir la possibilité de réévaluer les besoins de financement de l’Ukraine et de réduire, de suspendre ou d’annuler le soutien si, par rapport aux projections initiales, lesdits besoins diminuent significativement au cours de la période de versement du soutien au titre de l’instrument. Il y a lieu également de prévoir la possibilité de suspendre ou d’annuler les versements si les exigences relatives au déblocage du soutien au titre de l’instrument ne sont pas remplies.

(26)

Dans le contexte des besoins de financement urgents de l’Ukraine, il convient d’organiser l’assistance financière dans le cadre de la stratégie de financement diversifiée prévue à l’article 220 bis du règlement financier et établie dans celui-ci comme une méthode de financement unique, laquelle devrait renforcer la liquidité des obligations de l’Union ainsi que l’attractivité et la rentabilité de l’émission de titres de l’Union.

(27)

Compte tenu de la situation difficile dans laquelle se trouve l’Ukraine du fait de la guerre d’agression menée par la Russie, et afin de soutenir l’Ukraine sur la voie d’une stabilité à long terme, il convient d’accorder à l’Ukraine des prêts assortis de conditions très favorables, avec une durée maximale de 35 ans, et de ne pas faire débuter le remboursement du principal avant 2033. Il y a lieu également de déroger à l’article 220, paragraphe 5, point e), du règlement financier et de donner à l’Union la possibilité de couvrir les frais d’intérêt et de renoncer au remboursement des coûts administratifs autrement supportés par l’Ukraine. La bonification d’intérêt devrait être accordée en tant qu’instrument jugé approprié pour garantir un soutien efficace au titre de l’instrument, au sens de l’article 220, paragraphe 1, du règlement financier. Il devrait être financé par des contributions volontaires supplémentaires des États membres et être mis à disposition progressivement, à mesure de l’entrée en vigueur des accords conclus avec les États membres.

(28)

L’Ukraine devrait pouvoir solliciter la bonification d’intérêt et le non-recouvrement des coûts administratifs chaque année.

(29)

La responsabilité financière découlant des prêts accordés au titre du présent règlement ne devrait pas être supportée par la garantie pour l’action extérieure, par dérogation à l’article 31, paragraphe 3, deuxième phrase, du règlement (UE) 2021/947. Le soutien au titre de l’instrument devrait constituer une assistance financière au sens de l’article 220, paragraphe 1, du règlement financier. Compte tenu des risques financiers et de la couverture budgétaire, aucun provisionnement ne devrait être constitué pour l’assistance financière sous forme de prêts au titre de l’instrument et, par dérogation à l’article 211, paragraphe 1, du règlement financier, aucun taux de provisionnement en pourcentage du montant visé à l’article 4, paragraphe 1, du présent règlement, ne devrait être fixé.

(30)

Le règlement (UE, Euratom) 2020/2093 du Conseil (12) ne permet pas à l’heure actuelle de couvrir la responsabilité financière découlant des prêts au titre de l’instrument. En attendant son éventuelle modification, qui permettrait, à titre de garantie, la mobilisation de ressources budgétaires au-delà des plafonds du cadre financier pluriannuel (CFP) et dans la limite des plafonds visés à l’article 3, paragraphes 1 et 2, de la décision (UE, Euratom) 2020/2053 du Conseil (13), il convient de rechercher une autre solution permettant de dégager des ressources supplémentaires.

(31)

Les contributions volontaires des États membres sous la forme de garanties ont été identifiées comme un outil approprié pour fournir la protection permettant les opérations d’emprunt et de prêt au titre du présent règlement. Les garanties des États membres devraient constituer un garde-fou approprié assurant la capacité de l’Union à rembourser les emprunts permettant de financer les prêts au titre de l’instrument.

(32)

Les garanties fournies par les États membres devraient couvrir le soutien au titre de l’instrument sous la forme de prêts d’un montant maximal de 18 000 000 000 EUR. Il importe que les États membres achèvent les procédures nationales applicables pour fournir les garanties de toute urgence. Compte tenu de l’urgence de la situation, il convient que le temps nécessaire à l’achèvement de ces procédures ne retarde pas le versement à l’Ukraine du soutien financier requis sous la forme de prêts au titre du présent règlement. Parallèlement, le soutien financier au titre de l’instrument sous la forme de prêts devrait être mis à disposition progressivement, à mesure de l’entrée en vigueur des garanties fournies par les États membres. Conformément aux principes de bonne gestion financière et de prudence, il convient que la Commission mette en place les prêts en tenant dûment compte de son degré de solvabilité. Toutefois, il convient que le soutien soit disponible à hauteur de l’intégralité du montant maximal de 18 000 000 000 EUR à compter de la date d’application d’une modification du règlement (UE, Euratom) 2020/2093, ou de son successeur, qui prévoit une garantie des prêts au titre de l’instrument dans le cadre du budget de l’Union au-delà des plafonds du CFP et dans la limite des plafonds visés à l’article 3, paragraphes 1 et 2, de la décision (UE, Euratom) 2020/2053.

(33)

Les garanties des États membres devraient être irrévocables, inconditionnelles et à la demande. Ces garanties devraient assurer la capacité de l’Union à rembourser les fonds empruntés sur les marchés des capitaux ou auprès d’établissements financiers. Les garanties devraient cesser d’être appelables à compter de la date d’application d’une modification du règlement (UE, Euratom) 2020/2093, ou de son successeur, qui prévoit une garantie des prêts au titre de l’instrument dans le cadre du budget de l’Union au-delà des plafonds du CFP et dans la limite des plafonds visés à l’article 3, paragraphes 1 et 2, de la décision (UE, Euratom) 2020/2053. Les garanties devraient être appelées au cas où l’Union n’aurait pas reçu de l’Ukraine un paiement en temps voulu à l’égard des prêts au titre de l’instrument, y compris, en particulier, en cas de modification d’un échéancier de paiement pour quelque raison que ce soit, ainsi qu’en cas de défaut de paiement prévu et imprévu.

(34)

Par dérogation à l’article 211, paragraphe 4, point c), du règlement financier, il convient que les montants recouvrés dans le cadre des accords de prêt relatifs aux prêts accordés au titre de l’instrument soient remboursés aux États membres qui ont honoré les appels à garantie.

(35)

Avant d’appeler les garanties fournies par les États membres, la Commission devrait, à sa seule discrétion et sous sa seule responsabilité en tant qu’institution de l’Union chargée de l’exécution du budget général de l’Union conformément à l’article 317 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, examiner toutes les mesures disponibles dans le cadre de la stratégie de financement diversifiée prévue à l’article 220 bis du règlement financier, dans le respect des limites fixées dans le présent règlement. Dans l’appel aux garanties concerné, la Commission devrait informer les États membres de l’examen, le cas échéant.

(36)

La part relative des contributions de chaque État membre (clé de contribution) au montant global garanti devrait correspondre aux parts relatives des États membres dans le revenu national brut (RNB) total de l’Union. Les appels à garantie devraient être effectués au prorata et en appliquant cette clé de contribution. Jusqu’à l’entrée en vigueur de tous les accords de garantie entre la Commission et les États membres, il convient d’adapter la clé de contribution proportionnellement, à titre temporaire.

(37)

Il convient que la Commission et l’Ukraine concluent un contrat de prêt pour le soutien fourni sous forme de prêts, dans le cadre des conditions énoncées dans le protocole d’accord. Afin d’assurer une protection efficace des intérêts financiers de l’Union dans le cadre du soutien au titre de l’instrument, l’Ukraine devrait prendre des mesures concernant la prévention et la lutte contre la fraude, la corruption et toute autre irrégularité en relation avec ce soutien. En outre, il convient de prévoir dans le contrat de prêt et dans la convention de financement la possibilité pour la Commission d’effectuer des vérifications, pour la Cour des comptes de réaliser des audits et pour le Parquet européen d’exercer ses compétences, conformément aux articles 129 et 220 du règlement financier.

(38)

Étant donné que l’objectif du présent règlement, à savoir contribuer à combler le déficit de financement de l’Ukraine en 2023, notamment en apportant, en temps utile et d’une manière prévisible, continue, ordonnée, un soutien financier à court terme, assorti de conditions très favorables, au budget de l’État de l’Ukraine, ne peut pas être atteint de manière suffisante par les États membres mais peut, en raison de ses dimensions et de ses effets, l’être mieux au niveau de l’Union, celle-ci peut prendre des mesures, conformément au principe de subsidiarité consacré à l’article 5 du traité sur l’Union européenne. Conformément au principe de proportionnalité énoncé audit article, le présent règlement n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif.

(39)

Afin d’assurer des conditions uniformes d’exécution du présent règlement, il convient de conférer des compétences d’exécution à la Commission. Ces compétences devraient être exercées conformément au règlement (UE) n° 182/2011 du Parlement européen et du Conseil (14).

(40)

Compte tenu de l’urgence résultant des circonstances exceptionnelles causées par la guerre d’agression non provoquée et injustifiée menée par la Russie, il s’avère approprié d’invoquer l’exception au délai de huit semaines prévue à l’article 4 du protocole n° 1 sur le rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne, annexé au traité sur l’Union européenne, au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique.

(41)

Eu égard à la situation en Ukraine, le présent règlement devrait entrer en vigueur de toute urgence le jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne,

1.

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6.

Étant donné qu'il ne semble pas possible d'adopter la modification proposée du règlement CFP suffisamment tôt pour permettre de couvrir la responsabilité financière découlant des prêts accordés au titre de l'instrument AMF+, comme cela a été proposé par la Commission, il convient de rechercher une autre solution qui permettrait le versement rapide des fonds à l'Ukraine.

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