Avis du Comité économique et social européen sur le thème «Les défis du télétravail: organisation du temps de travail, équilibre entre vie professionnelle et vie privée et droit à la déconnexion»

(avis exploratoire à la demande de la présidence portugaise)

(2021/C 220/01)

Rapporteur:

Carlos Manuel TRINDADE

Demande de la présidence portugaise du Conseil	26.10.2020
Base juridique	Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Emploi, affaires sociales et citoyenneté»
Adoption en section	11.3.2021
Adoption en session plénière	24.3.2021
Session plénière no	559
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	221/15/20

1.   Conclusions et recommandations

1.1.

Le CESE reconnaît que dans le contexte de la pandémie de COVID-19, le télétravail a contribué à la continuité du fonctionnement de l’économie et à la défense de l’emploi dans les différents États membres, en limitant les pertes d’activité. En Europe, ce sont plusieurs millions de travailleurs qui ont commencé à travailler à domicile: environ 40 % d’entre eux, selon les estimations d’Eurofound.

1.2.

Si l’on regarde la situation en Europe avant la pandémie, l’on constate que le télétravail y était beaucoup moins présent qu’aux États-Unis où au Japon (moins de la moitié de leur pourcentage de télétravailleurs par rapport aux travailleurs). D’autre part, la pandémie a accéléré le passage au télétravail, qui est devenu un facteur irremplaçable dans la lutte contre la maladie. Il s’ensuit que les entreprises, les travailleurs et la société dans son ensemble sont confrontés à d’énormes défis. Bien entendu, il y aura de nombreux enseignements à tirer de cette pandémie, ce qui permettra d’accroître les possibilités et d’éliminer les risques liés au télétravail.

1.3.

Dans ce contexte, le CESE reconnaît la clairvoyance dont ont fait preuve les partenaires sociaux européens dans le cadre de l’accord sur le télétravail de 2002. Il appelle les partenaires sociaux des États membres à poursuivre le dialogue social et la négociation collective et à définir des règles et des processus adaptés à chaque État membre ainsi qu’à la situation de chaque secteur.

1.4.

Le CESE estime qu’il convient de trouver des solutions qui tiennent compte de la transition économique vers la numérisation, un développement plus durable et la diminution des inégalités.

1.5.

Le CESE invite la Commission européenne et les États membres à suivre la mise en œuvre de l’accord de 2002 sur le télétravail et de celui de 2020 en matière de numérisation. En se fondant sur l’expérience de la pandémie, l’on pourrait modifier les réglementations en vigueur dans l’UE et dans les États membres et en élaborer de nouvelles afin de promouvoir les éléments positifs du télétravail et de protéger les droits fondamentaux des travailleurs. Le CESE fait observer que l’organisation du temps de travail, les risques pour la santé et la sécurité au travail, l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée, le droit à la déconnexion et l’effectivité des droits du travail dans le cadre du télétravail devront faire l’objet d’une attention particulière. L’évolution de la technologie et des méthodes de travail s’accélère et il est nécessaire de veiller à ce que les règles et les pratiques soient adaptées aux nouvelles conditions qui prévaudront dans l’avenir.

1.6.

Le CESE attire l’attention sur la nécessité pour les États membres de veiller, avec la participation des partenaires sociaux, à ce qu’il existe un cadre national approprié pour le télétravail, qui définisse les règles du jeu pour les entreprises et les travailleurs intéressés par son adoption.

1.7.

Le CESE invite les États membres à transposer et à mettre en œuvre correctement la directive concernant l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée.

1.8.

Le CESE souligne que les accords conclus en 2002 et 2020 entre les partenaires sociaux européens comprennent les principes clés qui permettent de tirer parti des effets positifs du télétravail et de réduire au minimum ses effets négatifs.

1.9.

Le CESE est d’avis qu’en ce qui concerne la réglementation, les principaux enjeux consistent à veiller à ce que le télétravail soit volontaire et réversible et que les télétravailleurs aient les mêmes droits individuels et collectifs que les travailleurs comparables de l’entreprise pour laquelle ils exercent leurs activités. Cela doit entre autres être le cas pour l’organisation du travail, de manière à garantir que les charges de travail soient comparables. Il y a lieu que le régime de télétravail soit établi par écrit et que des mesures spécifiques soient prises, le cas échéant, pour assurer l’effectivité des droits des télétravailleurs et l’égalité de traitement avec les autres travailleurs, notamment sur le plan de la santé et de la sécurité au travail.

1.10.

Le CESE reconnaît qu’il importe de définir clairement, avant de mettre en place le télétravail, toutes les questions relatives aux équipements, aux responsabilités et aux coûts. Il estime qu’en règle générale, les employeurs sont responsables de la fourniture, de l’installation et de l’entretien des équipements nécessaires au télétravail. L’employeur devrait prendre directement en charge les frais encourus en télétravail, en particulier ceux liés à la communication (consommables, téléphonie mobile, internet).

1.11.

Le CESE propose d’imposer aux entreprises, dans le respect de la législation européenne et nationale en matière de télétravail et des conventions collectives au niveau national, régional, sectoriel ou de l’entreprise, l’utilisation de mécanismes appropriés pour mesurer les heures de travail normales et supplémentaires prestées dans le cadre du télétravail.

1.12.

Le CESE estime que les méthodes de contrôle et d’enregistrement du temps de travail devraient viser strictement cet objectif, être connues des travailleurs, et ne pas être intrusives ni violer la vie privée du travailleur, compte tenu des principes applicables en matière de protection des données.

1.13.

Le CESE souligne que les travailleurs en régime de télétravail ne peuvent être désavantagés dans leur vie professionnelle, notamment en ce qui concerne le développement de leur carrière professionnelle, la formation continue, l’accès à l’information interne de l’entreprise, la participation et la représentation syndicales, les droits du travail spécifiques (médecine du travail, assurances, etc.) et l’accès à d’autres droits spécifiques prévus dans l’entreprise.

1.14.

Le CESE considère qu’un processus conjoint de la Commission européenne, de l’Organisation internationale du travail (OIT) et de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) devrait être lancé sur la base d’études relatives aux conséquences du télétravail, en vue de l’élaboration d’une convention de l’OIT sur le télétravail. Il estime également que des conditions de télétravail décentes devraient faire partie de l’agenda du travail décent de l’OIT et des programmes nationaux correspondants.

2.   Aspects conceptuels et contexte du télétravail

2.1.

Le présent avis répond aux questions soulevées par la présidence portugaise sur les défis du télétravail en matière d’organisation du temps de travail, d’équilibre entre vie professionnelle et vie privée et de droit à la déconnexion, dans la perspective de promouvoir le modèle social européen. Ces questions comprennent une perspective de genre, laquelle est développée dans un avis distinct (SOC/662) — un avis exploratoire, comme le présent avis.

2.2.

Le CESE apprécie le travail accompli par l’OIT et Eurofound sur les méthodes et concepts du télétravail, qui permettent de comparer les données aux niveaux européen et international (1).

2.3.

Dans le cadre du présent document, le CESE utilise le terme «télétravail» pour désigner une activité professionnelle effectuée à distance par les salariés, en dehors des locaux de l’entreprise et par l’intermédiaire des TIC. Le lieu où le travail est effectué et le recours aux TIC constituent donc deux des aspects essentiels du télétravail. Le CESE reconnaît qu’il existe différentes formes d’exercice du télétravail, qui dépendent des législations et des pratiques existant dans les différents pays. Le présent avis porte sur le télétravail dans le cas des salariés; il n’aborde pas la problématique des travailleurs indépendants, qui devra être traitée, dans l’avenir, dans le cadre d’un avis spécifique.

2.4.

Le télétravail a fait l’objet de politiques visant à le réglementer. Si, sur le plan européen et international, il n’existe pas de directives ou de normes spécifiques pour le télétravail, l’UE dispose cependant d’instruments applicables, à savoir la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil sur l’aménagement du temps de travail (2), la directive 89/391/CEE du Conseil concernant la sécurité et la santé au travail (3), la directive (UE) 2019/1152 du Parlement européen et du Conseil relative à des conditions de travail transparentes et prévisibles dans l’Union européenne (4), et la directive (UE) 2019/1158 du Parlement européen et du Conseil sur l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée (5). Le CESE invite les États membres à procéder à la transposition efficace de ces directives.

2.5.

Les partenaires sociaux européens ont également accordé une attention particulière à ce domaine. En 2002, ils ont signé un accord-cadre sur le télétravail (accord autonome), mais celui-ci a été mis en œuvre de manière non homogène dans les différents pays d’Europe. Plusieurs aspects y sont soulignés, notamment: le caractère volontaire du télétravail; l’égalité de traitement par rapport aux travailleurs comparables dans l’entreprise, avec des références spécifiques à la charge de travail, à l’accès à la formation et aux droits collectifs; la réversibilité; le fait que le passage au télétravail ne modifie pas le statut d’emploi du travailleur; le respect de la vie privée du télétravailleur; la protection des données; et le respect des normes de santé et de sécurité au travail. Afin de vérifier que les normes de santé et de sécurité sont correctement appliquées, l’employeur, le syndicat/les représentants du travailleur et les autres autorités compétentes ont accès au lieu de travail, dans les limites des législations et des conventions collectives nationales. Si le télétravailleur travaille à son domicile, cet accès est subordonné à une notification et à son accord préalables. Le télétravailleur a le droit de demander des visites d’inspection.

2.6.

En juin 2020, les partenaires sociaux européens ont conclu un accord-cadre de même nature (accord autonome) sur la numérisation, qui couvre quatre domaines spécifiques en particulier: les compétences numériques et la sécurisation de l’emploi; les modalités de connexion et de déconnexion; l’intelligence artificielle et le maintien du contrôle humain; le respect de la dignité humaine et la question de la surveillance. Le CESE estime nécessaire de procéder dès que possible à une évaluation des résultats de la mise en œuvre des dispositions de cet accord. Il invite la Commission, les États membres et les partenaires sociaux à promouvoir la mise en œuvre rapide et correcte dudit accord. Une initiative législative pourrait éventuellement être lancée au titre du TFUE en matière de politique sociale (article 151 et suivants), et/ou au niveau des États membres, afin de protéger et de mettre en œuvre le droit des travailleurs à se déconnecter.

2.7.

Au niveau des partenaires sociaux européens, un important travail a également été mené, et continue de se poursuivre, dans un nombre significatif de secteurs. La liste des accords conclus en matière de télétravail et de numérisation figure en annexe du présent document. Quoique non exhaustive, cette liste témoigne de l’effort de dialogue social déployé en la matière.

2.8.

Au niveau des États membres, la législation du travail réglemente certains aspects pertinents pour le télétravail, tels que la durée et l’organisation du temps de travail, la relation de travail subordonnée et la santé et la sécurité au travail, en prévoyant des dispositions spécifiques telles que l’exigence d’un contrat de travail écrit. L’accord-cadre sur le télétravail a eu une influence sur le contenu des normes approuvées.

2.9.

Le télétravail a fait et continue de faire l’objet de négociations collectives et de conventions (parfois tripartites) établies au niveau national, sectoriel ou de l’entreprise, dont le contenu a également été influencé par l’accord européen de 2002. Les négociations ayant souvent lieu au niveau de l’entreprise, le contenu des accords est moins connu (6).

2.10.

Les États membres d’Europe orientale constituent une exception à cette réalité. Le CESE invite les partenaires sociaux de ces pays à négocier des conventions sur le télétravail, ou à les actualiser le cas échéant.

2.11.

Selon les données de l’enquête européenne sur les conditions de travail de 2015, la proportion de travailleurs pratiquant le télétravail était élevée dans deux pays nordiques — Danemark (37 %) et Suède (33 %) — et aux Pays-Bas (30 %), moyenne dans des pays tels que le Luxembourg (26 %), la France (25 %), l’Estonie (24 %), la Belgique (24 %) et la Finlande (24 %) et faible dans la moitié des pays de l’UE, allant de 12 à 13 % (Allemagne, Espagne, Bulgarie, Lituanie, Roumanie), voire de 7 à 11 % (Italie, Tchéquie, Pologne, Slovaquie, Portugal et Hongrie). Il convient de noter que, de manière générale, la catégorie «télétravail occasionnel» concerne la moitié des télétravailleurs et un peu moins d’un quart d’entre eux pratique le «télétravail régulier» (à domicile) (7).

2.12.

Citons quelques résultats de recherches récentes (8):

2.12.1.

En 2019, seuls 5,4 % des salariés dans l’UE-27 travaillaient habituellement depuis leur domicile, ce pourcentage n’ayant pratiquement pas changé au cours de la dernière décennie; toutefois, entre 2009 et 2019, la proportion de télétravailleurs occasionnels est passée de 5,2 % en 2009 à 9 % en 2019. Selon des études de l’OIT, l’incidence du télétravail (y compris le télétravail «mobile») est de 8 % de l’ensemble de la main-d’œuvre de l’UE, contre 20 % aux États-Unis et 16 % au Japon (9).

2.12.2.

La prévalence du télétravail varie considérablement selon les secteurs et les professions, et est particulièrement élevée dans les secteurs de l’information et des technologies et dans les secteurs à forte intensité de connaissances, ainsi que parmi les professionnels hautement qualifiés. La structure industrielle des États membres, la répartition de l’emploi par taille d’entreprise, le taux d’emploi indépendant et les compétences numériques des travailleurs sont quelques-uns des facteurs expliquant les différences et les variations de l’incidence du télétravail entre les États membres.

2.12.3.

Les disparités en matière d’accès au télétravail et de protections dont bénéficient les travailleurs sont susceptibles d’accroître les inégalités entre les travailleurs, y compris en ce qui concerne la dimension de genre abordée dans l’avis SOC/662. Il est nécessaire de trouver une solution pour y remédier.

2.12.4.

Le développement des compétences numériques des travailleurs est essentiel pour relever les défis de l’évolution technologique et des nouveaux modes de travail (en 2019, la formation aux compétences numériques concernait moins de 25 % des entreprises de l’UE en moyenne — ce pourcentage variant de 6 % en Roumanie à 37 % en Finlande).

2.13.

En raison de l’épidémie de COVID-19, plusieurs millions de travailleurs en Europe ont commencé à travailler à domicile, Eurofound estimant qu’environ 40 % des travailleurs ont commencé à télétravailler à temps plein en raison de la pandémie. Dans la plupart des cas, cela est obligatoire à la suite de décisions prises par les autorités publiques pour des raisons de contrôle sanitaire.

2.14.

Le CESE réaffirme le point de vue qu’il a exprimé dans ses différents avis (10) sur les questions relatives à l’avenir du travail, à la numérisation, à l’organisation du temps de travail et à l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée.

3.   Possibilités et risques liés au télétravail

3.1.

S’agissant des entreprises, le télétravail peut entraîner une augmentation de la productivité, mais poser des difficultés pour la culture d’entreprise et l’organisation du travail. Du point de vue des entreprises, le recours au télétravail est assorti d’objectifs multiples, notamment (11): i. Organiser le travail sur la base des résultats, en donnant aux travailleurs davantage d’autonomie et une plus grande responsabilité en matière de résultats. ii. Accroître la productivité et l’efficacité (moins d’interruptions). iii. Réaliser des économies d’espace dans les locaux et/ou les bureaux et réduire les coûts associés. iv. Faciliter l’accès à l’emploi pour certaines catégories de travailleurs (ayant des responsabilités familiales ou souffrant d’un handicap moteur).

3.2.

S’agissant des travailleurs, le télétravail peut faciliter la conciliation de la vie professionnelle et de la vie privée et réduire les coûts liés aux déplacements domicile-travail. D’une manière générale, le télétravail peut permettre une plus grande autonomie, une meilleure concentration et une productivité accrue (12). Toutefois, l’autonomie ne compense pas toujours les effets négatifs sur la santé et le bien-être et peut même accroître l’intensité du travail lorsqu’elle est associée à une charge de travail excessive et à des cultures d’entreprise axées sur la concurrence, qui imposent des performances élevées entraînant une surcharge de travail (non rémunérée) et des périodes de repos insuffisantes (13).

3.3.

Le CESE souligne que le télétravail constitue un facteur positif pour le développement durable et la décarbonation de l’économie, ainsi que pour faciliter la mobilité urbaine.

3.4.

Le CESE constate que grâce au télétravail, l’impact négatif de la pandémie de COVID-19 a été considérablement réduit. Son augmentation significative a permis de maintenir en vie de nombreux secteurs de l’économie.

3.5.

Le CESE relève que l’estompement des frontières entre les temps de travail et de repos peut conduire à une augmentation du nombre d’heures effectivement travaillées, à une plus grande intensité de travail et à des difficultés de déconnexion professionnelle, et porter atteinte à la vie familiale. La mesure et le contrôle du temps de travail constituent un défi majeur pour les administrations des inspections du travail des États membres, auquel il convient d’apporter une réponse appropriée.

3.6.

La recherche met en évidence certains risques pour les travailleurs: il s’agit non seulement des risques associés aux différentes formes d’isolement, comme le stress et la dépression, l’anxiété, mais aussi des troubles musculo-squelettiques, des maux de tête, de l’épuisement, des troubles du sommeil et des nouveaux phénomènes numériques tels que le «présentéisme virtuel». L’effet du présentéisme sur la vie professionnelle varie. Selon Eurofound, certains travailleurs le ressentent comme une expérience négative, tandis que d’autres apprécient de pouvoir travailler depuis leur domicile lorsqu’ils ne se sentent pas bien plutôt que de devoir se rendre dans les locaux de leur employeur. Toutefois, ce phénomène ne doit pas empiéter sur le droit au congé de maladie. En outre, le télétravail peut entraîner des difficultés importantes concernant la participation aux activités syndicales ou leur organisation, l’invisibilité, l’invasion de la vie privée, ou la dispersion des télétravailleurs.

3.7.

Le CESE constate qu’il existe d’autres risques pour le télétravail, tels que ceux liés à la cybersécurité, qui devraient être traités de manière adéquate de sorte à défendre les entreprises et protéger la vie privée des télétravailleurs. Un autre risque lié au télétravail est l’incidence potentiellement négative sur les cultures organisationnelles existantes, dans des unités produisant des biens ou services ou dans des structures associatives et/ou liées au volontariat.

3.8.

Le télétravail suppose des compétences en matière de TIC et un accès aux équipements et services, ainsi que des conditions de logement et d’autres conditions propices au télétravail, ce qui soulève la question des inégalités économiques et sociales.

3.9.

Le CESE reconnaît que le télétravail peut faciliter l’intégration sur le marché du travail de certains groupes discriminés, en particulier les personnes handicapées, les femmes enceintes et les parents isolés, qui sont souvent confrontés à des obstacles structurels pour accéder à l’emploi.

3.10.

Le CESE est d’avis qu’en ce qui concerne la réglementation, les principaux enjeux consistent à veiller à ce que le télétravail soit volontaire et réversible — sauf dans des cas exceptionnels, comme la pandémie, où il est imposé par les pouvoirs publics — et que les télétravailleurs aient les mêmes droits individuels et collectifs que les travailleurs comparables de l’entreprise pour laquelle ils exercent leurs activités; à ce que le régime de télétravail soit établi par écrit; et à ce que des mesures spécifiques soient prises, le cas échéant, pour assurer l’effectivité des droits des télétravailleurs et l’égalité de traitement avec les autres travailleurs.

3.11.

Le CESE estime que la réglementation du télétravail pourrait garantir des conditions de travail décentes et contribuer à réduire les inégalités et la pauvreté au travail (14).

3.12.

Le CESE estime que les employeurs sont responsables de la formation et de la fourniture, de l’installation et de l’entretien des équipements nécessaires au télétravail. L’employeur devrait prendre directement en charge les frais encourus en télétravail, en particulier ceux liés à la communication (consommables, téléphonie mobile, internet).

3.13.

Il convient de prendre toutes les mesures nécessaires pour protéger les données relatives au télétravail, et en particulier les données privées des télétravailleurs.

3.14.

Le CESE constate qu’il y a eu, dans la grande majorité des entreprises, une forte croissance des systèmes de surveillance, de contrôle et de suivi de l’activité des télétravailleurs. Il recommande que l’utilisation de ces outils de contrôle tienne compte des principes de protection des données et soit encadrée, le cas échéant, par une future législation européenne et/ou des négociations collectives menées au niveau national, régional, sectoriel et des entreprises entre les partenaires sociaux des États membres.

4.   Les défis du télétravail

4.1.   Aménagement du temps de travail

4.1.1.

Le CESE constate que les recherches sont unanimes quant aux effets du télétravail sur le temps de travail — signalant les longues heures de travail comme le principal inconvénient de cette forme de travail (15). Le télétravail permet au travailleur de structurer sa journée de travail et d’éviter les déplacements entre son domicile et son entreprise, mais entraîne en contrepartie un allongement du travail le soir et le week-end.

4.1.2.

Le CESE note avec satisfaction que les partenaires sociaux européens ont récemment convenu que des échanges réguliers entre les cadres et les travailleurs et/ou leurs représentants sur la charge de travail et les processus de travail (16) font partie des mesures devant être considérées comme relevant du processus de partenariat commun qui forme la base de l’accord.

4.1.3.

De fait, une étude d’Eurofound (17) indique que:

4.1.3.1.

Dans le cadre du télétravail «régulier», environ 30 % des travailleurs travaillent chaque jour ou plusieurs fois par semaine pendant leur temps libre; environ 50 % des travailleurs sont interrompus pour effectuer des tâches imprévues et quelque 20 % travaillent plus de 48 heures par semaine (ce pourcentage avoisine les 30 % pour les télétravailleurs «mobiles» et 10 % pour les télétravailleurs «occasionnels»).

4.1.3.2.

Dans le cadre du télétravail «régulier», environ 40 % des travailleurs ont un temps de repos inférieur à 11 heures (cela concerne environ 25 % des télétravailleurs «occasionnels» et environ 60 % des télétravailleurs «mobiles»).

4.1.4.

Les enquêtes d’Eurofound montrent que l’intensité du travail est un problème commun dans les pays européens (par exemple, 37 % des travailleurs déclarent être soumis à des délais serrés) et qu’il est plus fréquent parmi les télétravailleurs, en particulier les télétravailleurs mobiles (18).

4.1.5.

Il convient d’évaluer les incidences sur la santé et le bien-être du recours intensif aux TIC, comme le travail sur écran ou au moyen de smartphones. Les effets négatifs, qui peuvent être amplifiés par le télétravail, sont la pression psychologique (stress), la fatigue oculaire, l’anxiété, les maux de tête, l’épuisement, les troubles du sommeil et les troubles musculo-squelettiques (19).

4.1.6.

Bien qu’il existe des normes européennes applicables au télétravail, il y a lieu d’évaluer si la directive sur le temps de travail, de même que les autres directives mentionnées au paragraphe 2.4, ou encore l’accord sur le télétravail (de 2002) et l’accord sur la numérisation (de 2020) suffisent à protéger ces travailleurs (20). À cet égard, le CESE relève l’importance de la jurisprudence européenne, selon laquelle «les États membres doivent imposer aux employeurs l’obligation de mettre en place un système objectif, fiable et accessible permettant de mesurer la durée du temps de travail journalier effectué par chaque travailleur (21). Le CESE note qu’il appartient aux États membres de déterminer les modalités spécifiques de mise en œuvre d’un tel système, en tenant compte, entre autres, des disparités qu’il peut y avoir entre différents secteurs ou activités (22).

4.1.7.

Dans cette perspective, le CESE propose d’imposer aux entreprises, dans le cadre du télétravail et dans le respect de la législation européenne et nationale et des conventions collectives au niveau régional, sectoriel ou de l’entreprise, l’utilisation de mécanismes appropriés pour mesurer les heures de travail normales et supplémentaires.

4.1.8.

Le CESE estime que l’égalité de traitement avec des travailleurs comparables au sein d’une même entreprise s’applique aussi à la santé et la sécurité au travail, à l’organisation du travail de manière à garantir des charges de travail comparables et au droit des syndicats/des représentants des travailleurs d’accéder au lieu du télétravail, dans les limites des législations et des conventions collectives nationales.

4.1.9.

Les télétravailleurs ne peuvent pas être désavantagés dans leur vie professionnelle, notamment en ce qui concerne le développement de leur carrière professionnelle, la formation continue, l’accès à l’information interne de l’entreprise, la participation et la représentation syndicales, les droits du travail spécifiques (médecine du travail, assurances, etc.) et l’accès à d’autres droits spécifiques prévus dans l’entreprise.

4.2.   Équilibre entre vie professionnelle et vie privée

4.2.1.

L’un des moteurs du développement du télétravail est qu’il s’avère que cette forme de travail permet un meilleur équilibre entre vie professionnelle et vie privée, une productivité et une loyauté accrues du personnel, et une rotation moindre. Toutefois, en raison de la difficulté de tirer des conclusions définitives concernant les effets du télétravail sur le monde du travail en s’appuyant sur l’état actuel des recherches portant sur cette thématique, la réalité pourrait être beaucoup plus complexe et ambiguë que cette réciprocité potentielle gagnante pour les travailleurs et les employeurs, et peut-être même la contredire (23).

4.2.2.

Le CESE relève qu’il existe une contradiction entre la flexibilité croissante des horaires de travail et l’objectif de travail décent préconisé par l’OIT.

4.2.3.

Pour ce qui est de la conciliation entre vie professionnelle et vie privée, le CESE estime que les effets négatifs sont amplifiés pour les télétravailleurs. Ils varient également en fonction des caractéristiques individuelles du travailleur, de la culture et de l’organisation du travail (24). Le CESE estime que la transposition efficace de la directive sur l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée contribuera sans nul doute à l’amélioration des conditions de travail des télétravailleurs (25). Le CESE invite les États membres à transposer et à mettre en œuvre correctement cette directive.

4.2.4.

Le CESE constate que les effets du télétravail sur l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée sont extrêmement ambigus, voire contradictoires, et requièrent des recherches plus approfondies sur l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée (26).

4.2.5.

Le CESE attire l’attention sur la nécessité d’une formation adéquate des travailleurs et des cadres de base sur les bonnes pratiques de gestion du télétravail et sur le respect des règles juridiques et contractuelles, en particulier en ce qui concerne la promotion de l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée.

4.2.6.

Le CESE invite les États membres à réaliser des investissements adéquats dans la création et/ou le développement de services sociaux de qualité et d’accès universel à destination des personnes âgées et des enfants, services à même de contribuer à assurer l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée.

4.3.   Droit à la déconnexion

4.3.1.

Le CESE est conscient que la culture de la «connexion permanente» et le manque de repos pour les télétravailleurs engendrent d’importants risques physiques et psychosociaux (27). En raison de la connexion, il devient difficile de respecter les limites entre le travail rémunéré et la vie privée.

4.3.2.

Concernant le droit à la déconnexion, des politiques des États membres– bien qu’elles suivent des approches différentes –et/ou des actions des partenaires sociaux et des entreprises ont récemment été lancées pour limiter ces effets négatifs et protéger les travailleurs pendant leur temps libre.

4.3.3.

Le fait d’être connecté en permanence a des conséquences négatives. Ce sont les femmes qui en pâtissent le plus dans la mesure où elles s’occupent généralement des tâches domestiques non rémunérées et de la prise en charge des enfants, des personnes âgées ou encore de malades alités (28).

4.3.4.

La législation couvre la plupart des sujets liés au télétravail, de sorte que sa mise en œuvre effective reste très pertinente. L’accord-cadre sur la numérisation signé au niveau européen en juin 2020 porte notamment sur les modalités du droit à la déconnexion, le respect des dispositions relatives au temps de travail dans la législation et les conventions collectives, ainsi que d’autres dispositions contractuelles, et le travailleur n’est pas tenu d’être joignable par son employeur en dehors des heures de travail. Le CESE fait observer que cet accord est en phase de mise en œuvre par les partenaires sociaux au niveau des États membres. Il reste toutefois envisageable de lancer une initiative législative au titre du TFUE en matière de politique sociale (article 151 et suivants), afin de protéger et de mettre en œuvre le droit des travailleurs à se déconnecter et de prévenir ainsi la détérioration de leurs conditions de travail.

4.3.5.

Les États membres ont des points de vue différents quant à l’établissement d’un droit à la déconnexion (29). Quatre pays (Belgique, Espagne, France et Italie) ont adopté une législation spécifique. Dans deux pays, soit un projet de loi a été examiné (Portugal), soit un processus de consultation a été lancé (Pays-Bas), mais aucune législation spécifique n’a été adoptée. Dans les autres États membres, les approches divergent: dans certains cas, les syndicats plaident en faveur d’une législation spécifique parce que la législation existante n’est pas jugée suffisante; dans d’autres, ils estiment que la négociation collective est la meilleure forme de réglementation; dans d’autres encore, ils font valoir que la législation régissant le temps de travail est satisfaisante.

4.3.6.

Au vu de cette situation, le CESE accueille favorablement la résolution adoptée par le Parlement européen le 21 janvier 2021 telle que prise en considération par la Commission européenne dans son plan d’action du 4 mars sur le socle européen des droits sociaux, dans le chapitre traitant du télétravail et du droit à la déconnexion (30). Dans ce contexte, le CESE estime que le droit à la déconnexion devrait être dûment pris en compte dans ledit plan d’action relatif au socle européen des droits sociaux.

4.3.7.

Le CESE souligne qu’en ce qui concerne le droit à la déconnexion, les heures supplémentaires ne constituent pas en soi un problème, pour autant qu’elles respectent les règles fixées, en particulier concernant leur nombre maximal autorisé, et qu’il soit garanti que tous les travaux effectués soient rémunérés conformément au cadre juridique de chaque pays.

5.   Actions de la Commission européenne, des États membres et des partenaires sociaux

5.1.

Le CESE insiste sur la nécessité de disposer d’informations statistiques plus nombreuses et de meilleure qualité, ainsi que de davantage de recherches, sur le télétravail, afin de recenser les meilleures pratiques et d’analyser son incidence sur la vie des travailleurs, des entreprises et de la société. Le CESE invite la Commission à améliorer la recherche dans le domaine du télétravail et de ses effets, à promouvoir l’échange de bonnes pratiques entre États membres sur l’organisation du temps de travail, l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée et le droit à la déconnexion et, enfin, à soutenir le développement de la transition nécessaire en matière de compétences, dans le respect du dialogue social et des négociations collectives entre partenaires sociaux aux différents niveaux.

5.2.

Le CESE souligne que les accords de 2002 et de 2020 comprennent les principes clés qui permettent de tirer parti des effets positifs du télétravail et de réduire au minimum ses effets négatifs.

5.3.

Le CESE invite la Commission européenne et les États membres à suivre la mise en œuvre des accords de 2002 et de 2020, à adapter, le cas échéant, la réglementation existante en se fondant sur l’expérience de la pandémie, et à en élaborer une nouvelle afin de promouvoir les éléments positifs du télétravail et de protéger les droits fondamentaux des travailleurs. L’évolution de la technologie et des méthodes de travail s’accélère et il peut s’avérer nécessaire d’adapter les règles et les pratiques aux nouvelles conditions qui prévaudront dans l’avenir.

5.4.

Le CESE attire l’attention sur la nécessité pour les États membres de veiller, avec la participation des partenaires sociaux, à ce qu’il existe un cadre national approprié pour le télétravail, qui définisse les règles du jeu pour les entreprises et les travailleurs intéressés par son adoption, en tenant compte des accords susnommés.

5.5.

En particulier, l’organisation du temps de travail, les risques pour la santé et la sécurité au travail, l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée, le droit à la déconnexion et l’effectivité des droits du travail dans le cadre du télétravail devront faire l’objet d’une attention particulière.

5.6.

Le CESE est convaincu que les problèmes liés au télétravail devraient être abordés dans le cadre des principes du socle européen des droits sociaux et des objectifs de développement durable des Nations unies.

5.7.

Le CESE estime que la participation et l’association des partenaires sociaux à tous les niveaux, y compris par la négociation collective, sont essentielles pour trouver des solutions équilibrées, dignes et équitables.

5.8.

Le CESE considère qu’un processus conjoint de la Commission européenne, de l’OIT et de l’OCDE devrait être lancé sur la base d’études relatives aux conséquences du télétravail, en vue de l’élaboration d’une convention de l’OIT sur le télétravail. Il estime également que des conditions de télétravail décentes devraient faire partie de l’agenda du travail décent de l’OIT et des programmes nationaux correspondants.

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(1)  Soojung-Kim Pang, A. (2017), Et si on se reposait? Comment en faire plus en travaillant moins (Katelan, J.-Y., trad.), De Boeck Supérieur, Louvain-la-Neuve, 2019.

(2)  JO L 299 du 18.11.2003, p. 9.

(3)  JO L 183 du 29.6.1989, p. 1.

(4)  JO L 186 du 11.7.2019, p. 105.

(5)  JO L 188 du 12.7.2019, p. 79.

(6)  Eurofound et OIT, Working anytime, anywhere: The effects on the world of work, 2017, p. 51-54. (Il est ci-après fait référence à ce document sous la forme «Eurofound et OIT (2017)».)

(7)  Commission européenne (2020), Telework in the EU before and after the COVID-19: where we were, where we head to, Science for Policy Briefs.

(8)  Ibid.

(9)  OIT (2019), Telework in the 21st century, p. 294.

(10)  JO C 129 du 11.4.2018, p. 44, JO C 197 du 8.6.2018, p. 45, JO C 237 du 6.7.2018, p. 8, JO C 367 du 10.10.2018, p. 15, JO C 440 du 6.12.2018, p. 37, JO C 232 du 14.7.2020, p. 18.

(11)  Eurofound et OIT (2017), p. 51.

(12)  Eurofound, Telework and ICT-based mobile work: flexible working in the digital age, 2020, p. 53. (Il est fait ci-après référence à ce document sous la forme «Eurofound (2020)».)

(13)  Eurofound et OIT (2017), p. 40.

(14)  Voir la résolution récemment adoptée par le Parlement européen.

(15)  OIT (2019), Telework in 21st century, p. 298.

(16)  Accord-cadre entre les partenaires sociaux européens sur la numérisation, juin 2020, p. 10.

(17)  Further exploring the working conditions of ICT-based mobile workers and home-based teleworkers, document de travail, p. 23-33.

(18)  Eurofound (2016), 6th European Working Conditions Survey, Overview report, p. 47-51. Voir également la note de bas de page précédente.

(19)  À propos des conséquences du télétravail pour la santé et le bien-être, voir: Eurofound (2020), p. 27-35.

(20)  Eurofound (2020), p. 54.

(21)  Arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne, affaire C-55/18, ECLI:EU:C:2019:402, point 60. Concernant le télétravail, voir aussi le reste de la jurisprudence: C-518/15; C-344/19; C-580/19; C-214/20; C-84/94.

(22)  Voir à nouveau l’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne, affaire C-55/18, ECLI:EU:C:2019:402, point 63.

(23)  OIT (2019), Telework in the 21st century, p. 302.

(24)  Source principale: Eurofound (2020), p. 13-26.

(25)  Eurofound (2020), p. 54.

(26)  Eurofound et OIT (2017), p. 33 et p. 40.

(27)  Eurofound et OIT (2017), p. 37.

(28)  Voir avis du CESE SOC/662 (voir page 13 du présent Journal officiel).

(29)  Source principale: Eurofound (2020), p. 13-26.

(30)  Voir la résolution récemment adoptée par le Parlement européen.

Avis du Comité économique et social européen sur le thème «Télétravail et égalité entre les hommes et les femmes — conditions pour que le télétravail n’exacerbe pas la répartition inégale des tâches domestiques et de soins non rémunérées entre les femmes et les hommes, et pour que celui-ci soit un moteur de promotion de l’égalité entre les genres»

[avis exploratoire à la demande de la présidence portugaise]

(2021/C 220/02)

Rapporteure:	Milena ANGELOVA
Corapporteure:	Erika KOLLER

Saisine du Comité par la présidence portugaise du Conseil	Lettre du 26.10.2020
Base juridique	Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Emploi, affaires sociales et citoyenneté»
Adoption en section	11.3.2021
Adoption en session plénière	24.3.2021
Session plénière no	559
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	219/10/18

1.   Conclusions et recommandations

1.1.

Bien que le télétravail soit une forme de travail bien connue, son adoption a été fortement stimulée par la pandémie de COVID-19, en raison de laquelle plus d’un tiers des salariés travaillent à domicile, dont une plus grande proportion de femmes que d’hommes (1). Étant donné que les femmes assument généralement la plupart des tâches familiales et ménagères, elles voyaient dans le télétravail la seule possibilité de combiner ces tâches non rémunérées et leur emploi salarié. Le Comité économique et social européen (CESE) souhaite attirer l’attention sur les risques inhérents à l’usage du télétravail comme une possibilité d’assumer la double charge que représentent le travail salarié et les tâches non rémunérées. Il se félicite dès lors de la campagne de la Commission européenne sur la lutte contre les stéréotypes sexistes (2), réaffirme la nécessité d’un changement culturel et de la suppression de tout obstacle structurel afin de parvenir à une répartition plus équitable du travail domestique non rémunéré et invite instamment les États membres à mettre en œuvre rapidement et efficacement la directive sur l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée.

1.2.

Étant donné que les conditions de la pandémie sont exceptionnelles, il est nécessaire d’évaluer les liens entre le télétravail et l’égalité entre les hommes et les femmes en adoptant une perspective plus générale et à plus long terme. Pendant la pandémie, le télétravail a été obligatoire, dans la mesure du possible, en tant que mesure de protection de la santé, et assorti de nombreuses dispositions exceptionnelles et restrictives. Dans des conditions normales, le télétravail est généralement effectué sur une base volontaire, afin de permettre que le travail soit organisé de manière à répondre au mieux aux objectifs généraux et aux besoins des entreprises et des organisations, en couvrant à la fois les besoins des employeurs et des travailleurs et en respectant le cadre juridique et normatif européen et national (3), ainsi que les réalisations du dialogue social, toutes les modalités pratiques étant établies dans le cadre des conventions du travail et des conventions collectives.

1.3.

Le télétravail offre de nombreuses possibilités de contribuer à l’égalité entre les hommes et les femmes, notamment en: améliorant la participation au marché du travail; renforçant la flexibilité de l’organisation du temps de travail et la conciliation des responsabilités familiales non rémunérées avec un travail rémunéré, ce qui peut permettre de mieux participer au marché du travail; réalisant des gains de productivité grâce à de meilleures performances; améliorant l’adéquation géographique entre l’offre et la demande de main-d’œuvre sans qu’il soit nécessaire de s’installer dans un autre lieu; économisant du temps et des coûts grâce à l’élimination ou à la diminution des trajets entre le domicile et le lieu de travail, etc. Dans le même temps, le télétravail comporte des risques et engendre des difficultés tels que: le fait, pour le travailleur, de devenir invisible dans la sphère professionnelle; le fait d’être privé de structures de soutien formelles et informelles, de contacts personnels avec les collègues et d’accès aux informations ainsi qu’aux possibilités de promotion et de formation; la potentielle aggravation des inégalités entre les femmes et les hommes et l’augmentation des risques de violences et de harcèlement. Pour les femmes, cela peut exacerber les inégalités qui existent à leur détriment. Pour parvenir à limiter ces risques, il est nécessaire de procéder à une analyse en bonne et due forme de la dimension hommes-femme, étant donné que même les politiques qui sont en apparence neutres du point de vue du genre peuvent, en réalité, ignorer la dimension de genre et avoir une incidence négative sur les femmes, l’objectif étant de mettre tout en œuvre pour obtenir un impact positif.

1.4.

Le CESE prend note du cadre juridique et complémentaire qui régit actuellement le télétravail. Il s’agit notamment de la directive sur le temps de travail, de la directive sur la sécurité et la santé des travailleurs au travail, de la directive sur l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée, et des accords-cadres autonomes sur le télétravail de 2002 et sur la numérisation de 2020 conclus par les partenaires sociaux européens. Le Comité fait par ailleurs observer qu’il n’existe pas de cadre européen consolidé en matière de télétravail. Le Parlement européen a indiqué qu’il «est nécessaire de mettre en place un cadre législatif visant à réglementer les modalités de télétravail dans l’ensemble de l’Union pour garantir des conditions de travail et d’emploi décentes au sein de l’économie numérique, contribuant ainsi à réduire les inégalités et à s’attaquer à la question de la pauvreté des travailleurs». Le CESE recommande dès lors de procéder à une évaluation des règles existantes afin de déterminer leur efficacité à la lumière de l’expansion rapide du télétravail, de la sensibilisation aux nouveaux risques et des enseignements tirés. Il encourage en particulier les partenaires sociaux à revoir l’accord-cadre de 2002 sur le télétravail et à lui imprimer un nouvel élan.

1.5.

Les partenaires sociaux peuvent jouer un rôle important dans la promotion du télétravail d’une manière qui contribue à l’égalité entre les hommes et les femmes, en promouvant le bien-être au travail et la productivité, par exemple au moyen de négociations collectives. Compte tenu de la grande diversité des lieux de travail, les meilleurs résultats peuvent être obtenus grâce à des mesures adaptées à l’entreprise et au lieu de travail. S’il appartient aux employeurs de décider de l’organisation du travail, le dialogue social est un instrument essentiel sur les lieux de travail pour traiter de questions telles que les salaires, le temps de travail, les modalités de connexion, la santé et la sécurité, ainsi que la formation et le développement des compétences dans le cadre du télétravail.

1.6.

Parmi les conditions de base d’un télétravail neutre du point de vue du genre figurent l’accessibilité des technologies, du matériel et des compétences nécessaires. Le CESE réitère son appel en faveur d’investissements dans les infrastructures et les connexions numériques pour tous, y compris les espaces partagés locaux qui facilitent le télétravail en dehors du domicile, ainsi que dans le renforcement des compétences numériques, en accordant une attention particulière aux femmes, afin de leur permettre de participer pleinement aux marchés du travail et de remédier à toute forme de fracture numérique (4).

1.7.

La disponibilité, l’accessibilité et le caractère abordable des infrastructures et des services d’accueil et de soin pour les enfants, les personnes ayant des besoins particuliers et les personnes âgées constituent une autre condition préalable essentielle à l’égalité entre les hommes et les femmes en matière de télétravail et de travail en général. Le CESE plaide en faveur d’un «accord sur les soins pour l’Europe», garantissant la fourniture de services de meilleure qualité pour tous tout au long de la vie. Il invite instamment les États membres à garantir et à financer la disponibilité de services de soins de qualité, abordables, accessibles et diversifiés afin de répondre à des demandes et à des situations diverses.

1.8.

Le télétravail risque de rendre le travailleur invisible pour la communauté du travail et de le priver des structures de soutien formelles et informelles, des contacts personnels avec ses collègues et de l’accès aux informations. Le télétravailleur est dès lors susceptible de ne pas être pris en compte concernant les possibilités de promotion et de formation et de ne pas disposer d’informations importantes sur les salaires et les droits des travailleurs en vigueur. Pour les femmes, cette situation peut exacerber les inégalités existantes entre les sexes, telles que l’écart de rémunération entre les femmes et les hommes. La proposition de directive sur la transparence salariale, publiée par la Commission européenne le 4 mars 2021, pourrait constituer un moyen important de remédier au manque d’informations dû à l’invisibilité.

1.9.

Pour permettre au secteur privé d’innover et d’investir dans de nouvelles méthodes, ainsi que de créer de nouveaux emplois inclusifs, et de l’encourager à le faire, il est essentiel que l’UE mette en place des conditions favorables à l’entrepreneuriat et à l’activité économique et qu’elle favorise la numérisation, en particulier dans les micro-entreprises et les PME. Par ailleurs, le secteur public est un employeur important et des investissements adéquats doivent être consentis pour garantir des conditions de travail décentes et moderniser les infrastructures afin de réaliser les objectifs de la transformation numérique. Une coopération étroite et harmonieuse entre le secteur public et le secteur privé est également nécessaire sur le plan pratique, dans les domaines des infrastructures numériques, de l’éducation et de la formation, des services sociaux et de santé, ainsi que de la recherche et de l’innovation.

1.10.

Le CESE demande que des recherches soient menées sur les implications et les conditions préalables du télétravail en matière d’égalité entre les hommes et les femmes dans des conditions qui ne sont pas dominées par la pandémie, en tenant compte des évolutions à long terme dans différents secteurs de l’économie et de la société, ainsi que de la collecte et la diffusion des bonnes pratiques existantes dans l’ensemble de l’UE. Cela permettrait d’adopter une approche qui tienne compte de la dimension de genre lors de la mise en place de l’innovation technologique et sociale nécessaire de manière à s’assurer que le télétravail contribue à promouvoir l’égalité entre les hommes et les femmes (5).

1.11.

Étant donné que les traditions et les attitudes sociétales des individus déterminent les conséquences du télétravail sur l’égalité entre les hommes et les femmes, le CESE plaide en faveur d’actions et de campagnes ciblées visant à faire reculer et à briser la pensée stéréotypée. Le CESE encourage les partenaires sociaux et les organisations de la société civile (OSC) aux niveaux européen et national à jouer un rôle actif dans la promotion de rôles familiaux et de choix des femmes et des hommes en matière d’études, de professions et d’emploi non stéréotypés.

1.12.

Le CESE invite les décideurs européens et nationaux, dans le cadre du dialogue et de la coopération avec les partenaires sociaux, à tout mettre en œuvre pour lutter contre toute forme de violence à l’égard des femmes, y compris sur le lieu de travail, à la maison et en ligne. Il demande aux États membres de ratifier rapidement la convention (no 190) sur la violence et le harcèlement adoptée en 2019 par l’Organisation internationale du travail (OIT), ainsi que la convention d’Istanbul.

2.   Observations générales

2.1.

Le CESE se félicite que la présidence portugaise ait décidé de demander deux avis exploratoires qui se complèteront mutuellement, et qui ont pour objectif d’analyser plus en profondeur le télétravail, tout en faisant le point sur les leçons tirées de la pandémie. Cela pourrait également mieux guider la mise en œuvre de la directive sur l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée et encourager la mise en place des conditions nécessaires à la diffusion des meilleures pratiques en matière de recours au télétravail. Ces avis contribueront au futur projet de conclusions du Conseil au cours du premier semestre de 2021.

2.2.

La numérisation rapide de l’économie et de la société, considérablement accélérée par la pandémie de COVID-19, a stimulé le recours au télétravail, ce qui a conduit 34 % des salariés à travailler exclusivement et 14 % en partie depuis leur domicile en juillet 2020 (6). Si la pandémie permet de comprendre l’important essor du télétravail, il convient d’accorder une attention particulière aux conditions de travail normales du télétravail qui ne sont pas affectées par la pandémie.

2.3.

Alors que l’égalité entre les femmes et les hommes dépend de nombreux facteurs et que le télétravail a diverses incidences économiques et sociales autres que celles qui concernent cet enjeu, le présent avis exploratoire examine spécifiquement les liens entre le télétravail et l’égalité entre les femmes et les hommes, conformément à la demande de la présidence portugaise. L’objectif est de trouver des moyens de faire du télétravail un des moteurs de promotion de l’égalité entre les femmes et les hommes et d’éviter d’exacerber la répartition inégale des soins non rémunérés et des tâches domestiques entre les femmes et les hommes. En effet, le télétravail peut comporter à la fois des avantages et des risques en ce qui concerne l’égalité des genres. Le CESE insiste sur la nécessité d’intégrer la dimension de genre dans l’élaboration des politiques afin de contribuer à atténuer les risques et à saisir les possibilités offertes.

2.4.

Exploiter le potentiel du télétravail tout en atténuant les risques qui y sont liés contribue à préserver les avancées mondiales en matière d’égalité entre les femmes et les hommes (7). Même si les hommes sont plus susceptibles que les femmes de travailler de manière mobile en-dehors des locaux de leur employeur, les femmes pratiquent un télétravail à domicile plus régulier que les hommes. Cela peut s’expliquer, dans une certaine mesure, par les rôles et modèles de vie professionnelle et familiale propres à chaque pays et chaque culture (8). Les femmes assument généralement la plupart des tâches de soins non rémunérées dans les ménages (9), et bien qu’il s’agisse d’un élément essentiel de la vie socio-économique, il n’est pas reconnu comme tel. Si le télétravail peut contribuer à un meilleur équilibre entre vie professionnelle et vie privée, il risque également d’accroître la charge qui pèse sur les femmes pour qu’elles accomplissent une part encore plus importante du travail domestique non rémunéré, tout en étant exposées à d’autres risques tels que la violence domestique et en ligne ou le fait de manquer des possibilités de carrière.

2.5.

Tant la société dans son ensemble que les entreprises doivent tout mettre en œuvre pour démanteler ces stéréotypes de genre et reconnaître que les femmes sont des travailleurs à part entière, en plus de leurs nombreux autres rôles et qualités. Pour la société, le coût économique et social de ces préjugés est très lourd. Dans tous les secteurs, les partenaires sociaux et les OSC devraient pouvoir jouer un rôle de chef de file sur cette question, essentielle pour les droits de l’homme et les droits des femmes, mais aussi pour l’économie européenne (10).

2.6.

Lors de l’évaluation des incidences du télétravail, il est important de noter que les conséquences en période de pandémie peuvent différer considérablement de celles qui se produisent dans des conditions normales. Il est probable que les avantages et les inconvénients du télétravail aient été plus marqués au cours de la pandémie, lorsque le télétravail a été obligatoire et que la vie des personnes a été limitée à de nombreux égards, lorsque le domicile a notamment dû servir d’espace commun à tous les membres de la famille pour travailler, étudier et vivre. Il est donc nécessaire d’adopter une vision qui ne se limite pas au court terme, mais qui porte surtout sur le long terme pour évaluer les effets du télétravail sur l’égalité entre les femmes et les hommes et sur le monde du travail, tout en ayant soin de veiller à garantir des conditions de travail normal durant le télétravail. En temps normal, le télétravail doit être effectué d’un commun accord et sur une base volontaire, toutes les modalités pratiques étant définies dans le cadre d’un accord contractuel et/ou par des conventions collectives.

2.7.

Le CESE saisit également l’occasion pour relier certains éléments de l’avis à la réalisation du programme de développement durable à l’horizon 2030 des Nations unies, et en particulier des objectifs de développement durable (ODD) 5 (égalité entre les femmes et les hommes) et 8 (travail décent et croissance économique). L’ODD 5 a notamment pour finalité de mettre fin à toutes les formes de discrimination et d’éliminer toutes les formes de violence à l’égard des femmes et des filles, de reconnaître et de valoriser les soins et les travaux domestiques non rémunérés, par l’apport de services publics, d’infrastructures et de politiques de protection sociale et la promotion du partage des responsabilités dans le ménage et la famille. Un autre objectif est d’améliorer l’utilisation des technologies génériques, en particulier les TIC, pour promouvoir l’émancipation des femmes. L’ODD 8 vise une croissance économique soutenue, inclusive et durable, le plein emploi productif et un travail décent pour tous et inclut l’objectif d’accroître la productivité, notamment par la modernisation technologique et l’innovation.

3.   Enseignements tirés de la période de pandémie: la perspective de genre

3.1.

En ce qui concerne la dimension hommes-femmes du télétravail, des enseignements peuvent être tirés de la période de pandémie. La pandémie souligne l’importance du rôle des femmes dans l’économie — en tant que travailleuses essentielles du secteur des soins, qui se trouvaient la plupart du temps «en première ligne» (11). Des études révèlent (12) que de nombreuses inégalités structurelles entre les hommes et les femmes existant sur le marché du travail et au sein de la société ont été aggravées par la pandémie et que les femmes ont été touchées de manière disproportionnée. Ce point est axé sur certaines conclusions cruciales concernant le télétravail (principalement à domicile) au cours de la pandémie qui tiennent compte de la dimension de genre et peuvent dès lors être utilisées pour faire progresser l’égalité entre les hommes et les femmes.

3.2.

Bien que le télétravail ait été rendu obligatoire, dans la mesure du possible, pour tenter de lutter contre la pandémie, tous les travailleurs n’étaient pas en mesure de télétravailler. Le télétravail a été plus fréquent dans les villes que dans les zones rurales et parmi les personnes diplômées de l’enseignement supérieur. Il varie également d’un secteur à l’autre, avec un recours au télétravail plus important dans l’éducation, les services financiers et l’administration publique, et une fréquence moindre dans les secteurs de la santé, des transports, de l’agriculture, du commerce et de l’hôtellerie (13). Des recherches récentes fournissent des données sur les professions qui peuvent donner lieu au télétravail, mais une analyse plus approfondie est nécessaire (14). Il est également évident que certains emplois ne peuvent pas être effectués à distance, tandis que d’autres ne peuvent l’être que dans une mesure très limitée (15).

3.3.

Plus de femmes que d’hommes ont été en télétravail pendant la pandémie. Alors qu’au cours de la période, le temps de travail hebdomadaire a plus été réduit pour les hommes que pour les femmes, les femmes exerçant une activité professionnelle risquaient davantage de devoir temporairement cesser de travailler (mise en disponibilité). Une explication plausible est que ce sont les femmes et les mères qui travaillent qui ont pris en charge l’augmentation des responsabilités familiales au cours de la pandémie de COVID-19 en raison de la fermeture du lieu de travail, des écoles et des garderies d’enfants. Au sein des ménages dans lesquels les deux partenaires actifs pouvaient choisir d’interrompre leur activité, les femmes étaient plus susceptibles de profiter de la possibilité du chômage partiel que les partenaires masculins (16). Dans de nombreux États membres, l’offre restreinte des services de garde d’enfants et d’autres services d’accueil disponibles et le manque de flexibilité dans les structures d’accueil des enfants et autres durant la pandémie ont encore aggravé la situation des parents, touchant plus durement les femmes et les mères.

3.4.

Un quart des personnes travaillant à distance étaient des parents d’enfants de moins de 12 ans, dont 22 % ont éprouvé «beaucoup plus de difficultés que d’autres groupes à se concentrer sur le travail et à trouver un équilibre adéquat entre vie professionnelle et vie privée» (17). Ce sont surtout les femmes ayant des responsabilités familiales qui ont vu leur travail à domicile entravé par plusieurs facteurs, tels que le manque d’espace calme où le travail peut être effectué sans interruption, mais aussi le manque de temps disponible pour se consacrer au travail, et, d’autre part, la tendance à travailler plus longtemps, voire même à être connecté jour et nuit, et le non-respect des modalités de connexion et de déconnexion. Cette situation nécessite une meilleure application de la législation en vigueur dans ce domaine et un suivi plus étroit par les inspections du travail, ainsi qu’une évaluation de l’adéquation du cadre existant. Les parents isolés, dont 85 % sont des femmes dans l’UE, ont été particulièrement vulnérables, car la pandémie a détérioré un équilibre entre vie professionnelle et vie privée déjà fragile (18).

3.5.

Certains éléments indiquent également que les femmes qui travaillaient dans des secteurs exigeants et hautement qualifiés où existe une forte concurrence, comme les universitaires, ont été plus gravement touchées que leurs collègues masculins (19) parce que les soins non rémunérés et le travail domestique ont réduit leur capacité à être productives et ont encore davantage compromis leurs perspectives professionnelles. De même, les femmes entrepreneures qui dirigent des PME ont été confrontées à de lourdes contraintes de temps, en plus de graves problèmes financiers, dans leurs efforts pour soutenir leur entreprise pendant les périodes de confinement (20).

3.6.

La pandémie a également entraîné une augmentation alarmante de la violence à l’égard des femmes, tant physiquement qu’en ligne, les victimes de cette dernière forme de violence étant nettement plus coupées des ressources et des possibilités d’aide potentielles (21). La violence domestique a augmenté d’un tiers au cours de la pandémie, au cours de laquelle il était obligatoire de rester et de travailler, dans la mesure du possible, à son domicile, afin de réduire la propagation du virus (22). Il a également été prouvé que le télétravail avait entraîné une hausse des cas de harcèlement sexuel en ligne lié au travail.

4.   Avantages, risques et conditions du télétravail

4.1.

Pour tirer le meilleur parti du télétravail en vue de promouvoir l’égalité entre les femmes et les hommes et favoriser l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée, il convient d’examiner de manière approfondie les avantages et risques qu’il peut présenter pour les femmes et les hommes. En l’absence d’une véritable analyse de la dimension hommes-femmes, des politiques qui semblent neutres du point de vue de l’égalité des sexes peuvent, en réalité, ignorer cette dimension et avoir une incidence négative sur les femmes.

4.2.

Parmi les avantages du télétravail on peut citer: — une plus grande souplesse dans l’organisation du temps de travail en général et, dans une certaine mesure, davantage de possibilités pour les individus de gérer les délais nécessaires pour atteindre les résultats escomptés; — une flexibilité accrue pour concilier les responsabilités familiales non rémunérées et un emploi rémunéré, ce qui peut améliorer la participation au marché du travail; — la possibilité de partager plus équitablement le temps consacré aux soins aux enfants ou aux membres de la famille à charge lorsque les deux parents télétravaillent; — une meilleure inclusion sur le marché du travail de ceux qui sont limités par des obstacles dans la société ou sur le lieu de travail, par exemple les personnes confrontées à des limitations dues à un handicap; — des gains de productivité grâce à de meilleures performances; — une meilleure adéquation géographique entre l’offre et la demande de main-d’œuvre sans qu’il soit nécessaire de s’installer dans un autre lieu; cela pourrait avoir pour effet d’inverser la répartition des emplois entre les villes et les régions urbaines (23); — la possibilité d’économiser du temps et de l’argent grâce à la suppression ou à la diminution des déplacements domicile-travail;

4.3.

Parallèlement, les risques suivants peuvent être associés au télétravail, et sont principalement liés aux difficultés concernant: — l’organisation de l’espace de travail à distance et la nécessité de se concentrer sur le travail, en particulier lorsque d’autres membres de la famille travaillent ou étudient depuis le domicile et lorsque le logement est trop petit pour permettre à chacun de disposer d’un espace de travail séparé; — l’accès à des installations de bureau adéquates, y compris à un mobilier et un équipement ergonomiques et à des équipements et programmes spécialisés ou adaptés, ainsi qu’à des formations; — le manque de contact personnel et d’esprit de collaboration entre collègues, et le risque de devenir «invisible» dans la sphère professionnelle; — l’aggravation du déséquilibre qui caractérise le partage des soins et du travail domestique fondé sur les stéréotypes en matière de travail et de rôles familiaux; — l’augmentation de la violence et du harcèlement fondés sur le genre, y compris le harcèlement en ligne, le manque de soutien social dans des situations d’isolement; — le manque d’exercice et l’interruption de la routine et des habitudes quotidiennes, ainsi que la pression exercée par la combinaison du travail avec des tâches domestiques et la nécessité d’éviter de brouiller les frontières entre le travail et la vie privée, qui peuvent engendrer des problèmes de santé mentale et physique, y compris davantage de cas d’épuisement professionnel; — un recours abusif aux nouvelles possibilités de surveillance et une utilisation frauduleuse des données à caractère personnel; — la difficile surveillance des conditions de travail lorsque l’on travaille à domicile, tant pour les employeurs que pour les syndicats; — la cybersécurité et les questions liées au règlement général sur la protection des données (RGPD); — le renforcement du contrôle social; — le risque de travailler plus longtemps et d’avoir des périodes de repos trop courtes en raison du non-respect des modalités de connexion et de déconnexion; — l’incapacité ou les difficultés des syndicats à protéger les droits des travailleurs; — l’incertitude quant à la responsabilité de l’employeur s’agissant de garantir la protection de la santé et de la sécurité sur le lieu de travail, les conditions de travail et la mise en œuvre des conventions collectives.

4.4.

Les conditions les plus concrètes de la mise en place du télétravail concernent la possibilité d’accéder au matériel et aux technologies nécessaires. Tout le monde ne profite pas de la connectivité croissante — certains groupes de femmes (notamment les femmes plus âgées, issues de groupes socio-économiques défavorisés, ou encore moins instruites) pâtissent d’un accès inégal à la connectivité et aux technologies numériques, ce qui contribue à la fracture numérique (24). Des politiques publiques fortes sont donc nécessaires pour permettre l’accès aux réseaux et à des espaces partagés locaux facilitant le télétravail en dehors du domicile. Le CESE souligne, conformément à l’accord-cadre des partenaires sociaux sur le télétravail et à la législation nationale pertinente, la nécessité d’éviter les situations dans lesquelles les personnes qui travaillent à distance supportent le coût des équipements nécessaires pour effectuer le travail à distance, à savoir les équipements TIC, le mobilier ergonomique, les mesures de santé et de sécurité et l’augmentation des coûts liés à l’espace dans lequel le travail est effectué.

4.5.

Les compétences et la formation dans le domaine du numérique sont une autre condition préalable importante pour le télétravail; dans ce domaine, les hommes sont le plus souvent mieux placés que les femmes puisque dans six États membres seulement, les femmes obtiennent un score supérieur à celui des hommes en ce qui concerne les compétences en ligne (la Finlande, la Slovénie, la Lituanie, la Lettonie, Chypre et la Bulgarie) (25). La fracture entre les hommes et les femmes en matière de compétences numériques se creuse avec l’âge. Ces différences doivent également être prises en compte lors de l’évaluation de la dimension hommes-femmes du télétravail.

4.6.

Outre les compétences numériques, le télétravail requiert des compétences pour adopter des méthodes de gestion et de travail évolutives, ce qui implique des difficultés tant pour les salariés que pour les employeurs, notamment pour les PME. Pour diriger à distance des entreprises et du personnel, on a besoin de compétences de gestion spécifiques et il faut faire preuve de flexibilité, de résilience tout en optant pour des méthodes innovantes d’organisation du travail, étant donné que le télétravail requiert une gestion axée sur les résultats plutôt que sur les processus. Une formation spécifique devrait être dispensée pour aider les cadres/responsables à gérer efficacement les travailleurs à distance.

4.7.

Pour les travailleurs, une flexibilité et une liberté accrues dans l’organisation de leur travail exigent également un solide sens des responsabilités et de l’engagement, ainsi que des compétences d’autogestion et une relation de confiance avec les personnes qui les encadrent. Plusieurs études ont montré que le télétravail pourrait être, dans certains secteurs, une source de gains de productivité, que l’on pourra mieux mettre à profit en dispensant une formation spéciale au personnel d’encadrement. Il peut accroître les exigences que les employés appliquent à leur propre travail et générer davantage de performances.

4.8.

Les personnes qui pratiquent le télétravail devraient bénéficier d’un accès égal à la formation et au perfectionnement professionnel continu et des mêmes possibilités de promotion et d’avancement professionnel. Cela s’avère particulièrement important pour les femmes travaillant à distance qui peuvent avoir moins de temps et de possibilités de prendre part à des activités de progression de carrière en dehors des horaires de travail.

4.9.

Si le matériel et les compétences nécessaires étaient à la disposition de tous, le télétravail en tant que tel serait une forme de travail disponible et accessible tant pour les hommes que pour les femmes. Il est donc essentiel, pour utiliser au mieux le télétravail, de disposer de services publics de soins de qualité, abordables, accessibles et diversifiés. Dans certains États membres, il existe des aides financières et des incitations fiscales spécifiques pour promouvoir l’accueil des enfants, y compris à domicile, par des professionnels qualifiés, ce qui mérite d’être évalué.

4.10.

Si le télétravail peut accroître la demande pour certains services, il peut entraîner une détérioration de la situation de certaines PME, où l’entrepreneuriat féminin est prédominant et dont les principaux clients sont les femmes qui se rendent au travail ou en reviennent. C’est le cas, par exemple, des petits magasins de produits alimentaires et autres, des marchés et des centres de services. Pour atténuer ce risque, il faudrait rompre avec les stéréotypes qui marquent les choix de profession. Il en va de même pour l’atténuation des différences de possibilités de télétravail entre les femmes et les hommes dues à la ségrégation sectorielle et aux possibilités de télétravailler qui varient selon les secteurs.

5.   Comment intégrer la question de l’égalité entre les hommes et les femmes

5.1.

S’il appartient aux employeurs de décider de l’organisation du travail, les partenaires sociaux peuvent jouer, par exemple grâce aux négociations collectives, un rôle important dans la promotion d’un télétravail qui contribue à l’égalité entre les hommes et les femmes, ainsi qu’à l’augmentation de la productivité et du bien-être au travail. L’accord-cadre sur le télétravail conclu par les partenaires sociaux de l’UE en 2002 et mis en œuvre depuis 2008 par tous les États membres (26) définit le cadre général de l’acquis relatif à l’utilisation du télétravail en vue de répondre de manière équilibrée aux besoins des employeurs et des travailleurs. Le dialogue social est un moyen essentiel de gérer des enjeux tels que les salaires, les horaires de travail, les modalités de connexion, la santé et la sécurité, ainsi que le développement des compétences dans le cadre du télétravail. Le CESE plaide également en faveur de la diffusion des meilleures pratiques permettant aux femmes et aux hommes de combiner le travail et la vie de famille de manière égale et de promouvoir et de financer des actions conjointes des partenaires sociaux.

5.2.

Étant donné que le télétravail repose sur les infrastructures technologiques et les connexions, le CESE estime qu’il est de la plus haute importance d’investir dans des infrastructures numériques appropriées, de fournir accès à des connexions numériques stables et à du matériel et des logiciels appropriés afin de permettre un télétravail efficace à toutes les catégories de la société et d’éviter les problèmes dans tous les autres domaines de la numérisation de l’économie et de la société.

5.3.

Le CESE réitère son appel en faveur d’un renforcement des compétences numériques pour tous afin de permettre aux citoyens de réagir au développement numérique et de le façonner, tout en tirant pleinement parti des possibilités offertes par l’apprentissage en ligne. La question est celle de l’éducation formelle, informelle et non formelle et de sa validation, ce qui couvre l’éducation de base et le perfectionnement ainsi que la requalification, conformément à l’approche de l’apprentissage continu et de l’apprentissage tout au long de la vie. Une attention particulière doit être accordée aux compétences des femmes afin de leur permettre également de participer pleinement aux marchés du travail et de gérer au quotidien des aspects pratiques ayant trait au numérique.

5.4.

Le CESE insiste sur la nécessité d’un «accord sur les soins pour l’Europe», car investir dans le secteur des soins permettrait de fournir des services de meilleure qualité à tous, tout au long de la vie, et de reconnaître l’égalité entre les femmes et les hommes pour ce qui est de gagner de l’argent et de s’occuper de la famille. Il encourage les États membres à investir dans des infrastructures de soins de tous types. Les plans nationaux pour la reprise et la résilience adoptés au titre de l’instrument Next Generation EU offrent la possibilité d’orienter les investissements vers le secteur des soins. Le CESE plaide également en faveur de la diffusion des meilleures pratiques permettant aux femmes et aux hommes de combiner le travail et la vie de famille de manière égale et de promouvoir et de financer des actions conjointes des partenaires sociaux. Le CESE invite la Commission européenne et les États membres à réviser les objectifs de Barcelone (27) afin de garantir la disponibilité de services de garde d’enfants de qualité, flexibles, diversifiés et abordables (28). Il souligne en outre l’importance de la transition des soins en institution vers des services de proximité et centrés sur la personne pour les enfants et adultes vulnérables ayant des besoins spécifiques, comme indiqué dans les lignes directrices européennes communes publiées par la Commission européenne (29).

5.5.

Le CESE encourage les États membres à mettre en œuvre la directive sur l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée de manière efficace et en temps utile afin d’offrir aux familles des options appropriées pour mieux mettre en pratique l’égalité, tout en tenant compte des besoins des entreprises, en particulier des PME. Les petites entreprises, dont l’activité repose, par définition, sur le travail d’une petite équipe, doivent, encore plus que les autres, bénéficier de la continuité et de la stabilité de leur organisation de production. Sur la base des enseignements tirés jusqu’à présent, des mécanismes flexibles permettant de combiner le travail en présentiel et les possibilités de télétravail peuvent être envisagés.

5.6.

Il convient d’accorder une attention particulière à la situation des groupes vulnérables de femmes, tels que les femmes handicapées, les mères seules, les femmes âgées, les migrantes, et les femmes roms. Les organisations de femmes et celles représentant les familles doivent être soutenues, y compris par des mesures ciblées, financées par des fonds européens et nationaux.

5.7.

L’éventail complet des services de soutien devrait être introduit en cas de situations violentes (la violence domestique ayant considérablement augmenté suite aux mesures de confinement prises pendant la pandémie (30)), tout en veillant au respect de la législation luttant contre les violences. Le CESE invite instamment les États membres à élaborer et à mettre en œuvre des mesures visant à prévenir toute forme de violence à l’égard des femmes, qu’elle soit physique ou en ligne. Des mesures plus vigoureuses sont nécessaires pour lutter contre la violence et le harcèlement sexuel sur le lieu de travail, y compris dans le cadre du télétravail. Si elles ne disposent pas d’un lieu de travail «sûr» (en raison, par exemple, du télétravail), les victimes de violences domestiques ne bénéficient d’aucun contrôle social et n’ont qu’un accès limité ou inexistant aux informations et à l’aide nécessaires (31). Il y a lieu d’encourager et de soutenir les partenaires sociaux afin qu’ils élaborent des politiques de prévention de la violence domestique, y compris au moyen d’actions communes spéciales et en proposant des systèmes adéquats de suivi et de compte rendu, y compris, et en particulier, lorsque le travail est effectué à distance (32). Le CESE accueille favorablement la proposition de décision du Conseil, présentée par la Commission européenne, autorisant les États membres à ratifier, dans l’intérêt de l’UE, la convention (no 190) sur la violence et le harcèlement adoptée en 2019 par l’OIT. Il encourage les États membres à ratifier rapidement cette convention (33), tout en invitant l’UE à engager les pays tiers à faire de même. Le CESE note que le Conseil a invité les États membres qui ne l’ont pas encore fait à ratifier la convention d’Istanbul et se félicite de l’intention de la Commission, telle que présentée dans le plan d’action sur le socle européen des droits sociaux, de proposer une législation visant à lutter contre la violence à caractère sexiste à l’égard des femmes, y compris le harcèlement fondé sur le genre commis sur le lieu de travail.

5.8.

Bien que le télétravail ne soit pas une nouvelle forme de travail, de nombreuses implications inconnues doivent encore faire l’objet de recherches supplémentaires. Il serait par exemple utile d’examiner ses incidences et conditions préalables dans un contexte qui n’est pas dominé par la pandémie et en tenant compte des évolutions à plus long terme dans différents secteurs de l’économie et de la société. Étant donné que les innovations technologiques et sociales de conception universelle sont essentielles pour tirer le meilleur parti du télétravail tout en résolvant les problèmes liés à l’égalité entre les hommes et les femmes, le CESE demande que ces questions soient intégrées dans les politiques de recherche-développement-innovation, et ce aux niveaux national et européen. Il convient également de recueillir et de partager des exemples pertinents de bonnes pratiques dans l’ensemble de l’UE afin d’encourager des solutions avancées.

5.9.

Les investissements dans des infrastructures techniques, sociales et d’innovation de conception universelle étant des éléments centraux dans les budgets des États, la bonne répartition des fonds peut jouer un rôle déterminant dans la promotion du télétravail sur un pied d’égalité entre les hommes et les femmes. Les fonds de l’UE, y compris les Fonds structurels et la facilité pour la reprise et la résilience, devraient également être utilisés pour soutenir cet objectif.

5.10.

La connectivité est un phénomène sociétal. Des pratiques doivent être mises au point au niveau du lieu de travail, par exemple en mettant en œuvre des outils tels que l’accord des partenaires sociaux sur la numérisation, en tenant également compte du fait que l’Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail (EU-OSHA) prépare actuellement une campagne européenne «Lieux de travail sains» dédiée à la numérisation, qui sera lancée en 2023.

5.11.

Le CESE fait en outre référence à l’accord-cadre autonome des partenaires sociaux européens sur la numérisation (34) et invite la Commission européenne à consacrer un soutien financier spécial à des actions conjointes ciblées des partenaires sociaux, ainsi qu’à un soutien aux organisations de la société civile qui contribuent à l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée. L’accord-cadre autonome des partenaires sociaux européens sur la numérisation décrit les moyens de traiter les problèmes liés à la connexion et à la déconnexion dans les environnements de travail numérisés, y compris les causes sous-jacentes de la surconnexion et des fortes amplitudes horaires au travail, et il existe probablement un large éventail d’exemples nationaux illustrant la manière de mettre en œuvre cet accord, parmi lesquels des accords sectoriels, des accords d’entreprise ou des documents d’orientation.

5.12.

S’agissant des approches nationales en matière de connexion et de déconnexion, la France, la Belgique, l’Italie et l’Espagne ont adopté des lois sur le droit à la déconnexion afin de clarifier les droits, de sensibiliser à la nécessité de modifier les modèles de temps de travail, voire même d’encourager une évolution culturelle vers une organisation du travail plus respectueuse de la santé. Aux Pays-Bas et au Portugal, des propositions législatives ont été présentées. En Allemagne, en Finlande, en Irlande, au Luxembourg, en Lituanie, à Malte, en Suède et en Slovénie, le débat est en cours, tandis que les treize autres États membres n’ont pas entamé une telle discussion. Le Parlement européen a récemment voté une résolution sur le droit à la déconnexion, dans laquelle il invite la Commission à proposer une loi permettant aux personnes qui travaillent numériquement de se déconnecter en dehors de leurs heures de travail, et d’établir des exigences minimales pour le travail à distance tout en clarifiant les conditions de travail, les heures et les périodes de repos (35). Les points de vue divergent quant à savoir s’il est nécessaire de légiférer, ou si les dispositions existantes suffisent et s’il convient d’adopter une approche fondée uniquement sur la négociation collective. Malgré les divergences de vues, les partenaires sociaux s’accordent assez largement sur le fait que les «modalités de connexion et de déconnexion» doivent être déterminées et convenues dans le cadre du dialogue social au niveau des entreprises (et/ou au niveau sectoriel) afin de s’assurer qu’elles soient adaptées aux besoins spécifiques des secteurs, des entreprises et des autres organisations, tout en tenant compte des besoins des travailleurs, en particulier de leur santé et de leur sécurité.

5.13.

En outre, les décideurs politiques doivent consulter les partenaires sociaux lors de l’élaboration des politiques liées au travail et à l’emploi, y compris celles qui influencent le télétravail, et leurs incidences en matière d’égalité des genres. Le CESE souligne que les questions d’égalité entre les hommes et les femmes devraient être intégrées dans tous les domaines d’action. Étant donné que le télétravail est également lié à la vie quotidienne des citoyens, ainsi qu’aux politiques environnementales et climatiques, les organisations de la société civile concernées dans des domaines tels que la condition des femmes, la famille, les consommateurs et l’environnement devraient avoir leur mot à dire dans l’élaboration des politiques.

5.14.

Afin d’encourager le secteur privé et de lui permettre d’innover et d’investir dans de nouvelles méthodes, ainsi que de créer de nouveaux emplois d’une matière qui favorise les conditions préalables nécessaires au télétravail sur un pied d’égalité entre les hommes et les femmes, il est essentiel que l’UE mette en place des conditions favorables à l’entrepreneuriat et à l’activité économique. La bonne gestion du télétravail nécessite également une coopération étroite et harmonieuse entre le secteur public et le secteur privé sur le plan pratique. Cela vaut, par exemple, dans les domaines des infrastructures numériques, de l’éducation et de la formation, des services sociaux et de santé, ainsi que de la recherche et de l’innovation.

5.15.

En outre, les individus et les familles doivent adopter un nouvel état d’esprit. Réduire et briser la pensée stéréotypée exige une prise de conscience et un engagement accrus. Il convient également de promouvoir activement une culture organisationnelle qui garantisse la sensibilisation aux questions de l’égalité entre les hommes et les femmes, comme les principes d’égalité de rémunération, la «visibilité» de chacun, etc., ainsi que d’aider les membres du personnel d’encadrement à élaborer et à mettre en œuvre des pratiques favorables au télétravail. Cette démarche devrait être renforcée, par exemple dans le contexte de la mise en œuvre de la directive sur l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée, au moyen de campagnes de sensibilisation. Le CESE encourage les partenaires sociaux et les organisations de la société civile à jouer un rôle central à cet égard en prônant à la fois les rôles familiaux non stéréotypés et les choix dénués de stéréotypes en matière d’études, de professions et d’emplois. L’égalité entre les femmes et les hommes doit en outre être intégrée dans l’enseignement, depuis la maternelle et l’école primaire jusqu’à la formation professionnelle et l’université.

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(1)  Rapport d’Eurofound intitulé «Living, working and COVID-19» (Vivre, travailler et COVID-19). Par rapport à l’année 2018, où moins de 5 % des salariés travaillaient régulièrement à distance et moins de 10 % occasionnellement, comme l’a indiqué la Commission en 2020.

(2)  https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/qanda_20_357

(3)  Accord-cadre des partenaires sociaux européens sur la numérisation de 2020 et accord-cadre sur le télétravail de 2002, et rapport de la Commission européenne sur la mise en œuvre de l’accord-cadre des partenaires sociaux européens sur le télétravail, COM(2008) 412 final — http://erc-online.eu/european-social-dialogue/database-european-social-dialogue-texts/

(4)  JO C 237 du 6.7.2018, p. 8

(5)  http://erc-online.eu/european-social-dialogue/database-european-social-dialogue-texts/ et http://resourcecentre.etuc.org/

(6)  Rapport d’Eurofound intitulé «Living, working and COVID-19» (Vivre, travailler et COVID-19).

(7)  EPRS: Gender equality: a review in progress (Égalité entre les femmes et les hommes: une analyse en cours) — les Nations unies mettent désormais en garde contre le fait que la pandémie de COVID-19 pourrait inverser les avancées mondiales en matière d’égalité entre les femmes et les hommes, juste au moment où la communauté internationale allait donner un nouvel élan dans ce domaine.

(8)  Gender Equality Index 2020: Digitalisation and the future of work (Indice d’égalité de genre 2020: la numérisation et l’avenir du travail), EIGE.

(9)  Gender Equality Index 2020: Digitalisation and the future of work (Indice d’égalité de genre 2020: la numérisation et l’avenir du travail), EIGE.

(10)  Documents de l’UNAPL, de la FEPIME Catalunya et de l’AFAEMME.

(11)  https://data.unwomen.org/features/covid-19-and-gender-what-do-we-know-what-do-we-need-know

(12)  Service de recherche du Parlement européen, «Parvenir à l’égalité des sexes malgré la pandémie et les défis actuels»: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/ATAG/2021/659440/EPRS_ATA(2021)659440_FR.pdf https://eige.europa.eu/topics/health/covid-19-and-gender-equality

(13)  Eurofound, 2020. Vivre, travailler et COVID-19.

(14)  Enquête en ligne, groupe COVID, enquête sur la structure des salaires. Eurofound (2020) «Teleworkability and the COVID-19 crisis: a new digital divide?» (Capacité de télétravail et crise de la COVID-19: une nouvelle fracture numérique?).

(15)  D’une manière générale, près de 37 % des emplois dans l’UE peuvent être exercés en télétravail (voir les données d’Eurofound).

(16)  Eurofound (2021), COVID-19: Some implications for employment and working life («COVID-19: quelques implications pour l’emploi et la vie professionnelle»), Office des publications, Luxembourg — publication à venir.

(17)  Eurofound, 2020. «Vivre, travailler et COVID-19».

(18)  Gender Equality Index 2020: Digitalisation and the future of work (Indice d’égalité de genre 2020: la numérisation et l’avenir du travail), EIGE.

(19)  https://www.nature.com/articles/d41586-020-01294-9

(20)  Documents de l’UNAPL, de la FEPIME Catalunya et de l’AFAEMME.

(21)  https://www.opendemocracy.net/en/5050/covid19-sexual-harassment-work-online/

(22)  https://www.europarl.europa.eu/news/fr/press-room/20200406IPR76610/covid-19-stop-a-la-hausse-des-violences-domestiques-pendant-le-confinement

(23)  https://ec.europa.eu/commission/commissioners/2019-2024/suica/announcements/speech-vice-president-suica-demographic-change-eu-epc_en, https://horizon-magazine.eu/article/teleworking-here-stay-here-s-what-it-means-future-work.html

(24)  https://www.oecd.org/going-digital/bridging-the-digital-gender-divide-key-messages.pdf

(25)  Gender Equality Index 2020: Digitalisation and the future of work (Indice d’égalité de genre 2020: la numérisation et l’avenir du travail), EIGE.

(26)  http://erc-online.eu/european-social-dialogue/database-european-social-dialogue-texts/.

(27)  Conformément à la nouvelle «Stratégie en faveur de l’égalité entre les hommes et les femmes 2020-2025».

(28)  24 novembre 2020, déclaration conjointe des partenaires sociaux européens sur les dispositions en matière de garde d’enfants dans l’UE.

(29)  https://deinstitutionalisationdotcom.files.wordpress.com/2017/07/guidelines-final-english.pdf/.

(30)  https://unric.org/en/who-warns-of-surge-of-domestic-violence-as-covid-19-cases-decrease-in-europe/; https://www.europarl.europa.eu/news/fr/press-room/20200406IPR76610/covid-19-stop-a-la-hausse-des-violences-domestiques-pendant-le-confinement

(31)  Dans sa publication intitulée «Brief no 3 — Domestic violence and its impact on the world of work» (Les violences domestiques et leur impact sur le monde du travail) parue en mars 2020, l’OIT révèle le coût élevé que représentent les violences domestiques pour les économies nationales. https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---gender/documents/briefingnote/wcms_738117.pdf

(32)  Pour un modèle de bonne pratique, voir: Vodafone, Toolkit on domestic violence and abuse at work: Recognise, respond and refer (Manuel de la fondation Vodafone sur les violences domestiques et le harcèlement sur le lieu de travail: reconnaître, répondre et demander conseil): https://www.vodafone.com/content/dam/vodcom/files/vodafone_domestic_violence_toolkit_2020.pdf

(33)  https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2020/FR/COM-2020-24-F1-FR-MAIN-PART-1.PDF

(34)  https://www.ceep.eu/wp-content/uploads/2020/06/Final-22-06-20_Agreement-on-Digitalisation-2020.pdf

(35)  https://www.europarl.europa.eu/news/fr/press-room/20210114IPR95618/le-droit-a-la-deconnexion-devrait-etre-un-droit-fondamental-selon-les-deputes, 472 voix pour, 126 voix contre et 83 abstentions.

Avis du Comité économique et social européen sur «L’espace ferroviaire unique européen»

[avis exploratoire à la demande de la présidence portugaise]

(2021/C 220/03)

Rapporteur:

Stefan BACK

Consultation	Présidence portugaise du Conseil de l’UE, 26.10.2020
Base juridique	Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Transports, énergie, infrastructures et société de l’information»
Adoption en section	9.3.2021
Adoption en session plénière	24.3.2021
Session plénière no	559
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	149/68/10

1.   Conclusions et recommandations

Concernant les questions soulevées par la présidence portugaise

1.1.

Le CESE note que si de nombreux progrès ont été accomplis dans les domaines de l’ouverture des marchés et de l’harmonisation technique au cours de trois décennies de libéralisation, il reste beaucoup à faire aux niveaux politique, réglementaire et culturel. Les mesures doivent accorder une plus grande attention au développement, à l’adaptation et à la mise en œuvre efficace de la législation sociale. Elles doivent viser l’augmentation de la part de marché prévue dans la stratégie de mobilité durable et intelligente de la Commission et l’amélioration de la durabilité sociale et environnementale.

1.2.

Des mesures sont nécessaires pour faciliter les opérations transfrontalières en réduisant la nécessité de procéder à des vérifications aux frontières et en éliminant les problèmes administratifs et les retards aux points de passage frontaliers.

1.3.

Les priorités en matière de planification du trafic, la planification des capacités et l’information doivent être améliorées afin de permettre à la fois une flexibilité accrue et une planification optimisée des capacités, tant en ce qui concerne les infrastructures ferroviaires que, par exemple, les terminaux, de manière à optimiser les flux multimodaux.

1.4.

Pour améliorer la fluidité des flux de trafic, et optimiser l’utilisation des ressources et garantir l’emploi, il y a lieu de procéder à des investissements dans les infrastructures, mais aussi dans la numérisation et la mise à jour du matériel roulant, par exemple en déployant le système européen de gestion du trafic ferroviaire (ERMTS) et en mettant en place des systèmes de couplage automatisé. Il convient notamment d’investir dans des projets soutenant une transition juste et le développement des compétences.

1.5.

Pour améliorer le trafic de fret ferroviaire, le CESE recommande des mesures supplémentaires, telles que la coopération entre les entreprises et les modes de transport pour de meilleurs résultats en matière de durabilité sociale et environnementale et une meilleure efficacité, la relance d’un système européen de transport de marchandises par wagons isolés, le renforcement du lien entre les infrastructures stratégiques (par exemple, les ports) et les solutions ferroviaires, la réalisation d’investissements dans les embranchements privés et la participation des grandes entreprises logistiques à une réorientation modale de leurs flux, de manière à garantir que tous les modes de transport atteignent des résultats exemplaires sur les plans environnemental et social.

1.6.

En ce qui concerne la dette publique, le CESE recommande une exception aux critères de Maastricht pour les investissements publics dans les infrastructures de transport, également au-delà de la crise de la COVID-19. Il convient d’intensifier les efforts visant à encourager les investissements dans le secteur ferroviaire, afin de promouvoir des transports durables sur les plans social et environnemental.

1.7.

Le développement des infrastructures, notamment la mise en œuvre en temps utile des corridors du réseau central RTE-T et des corridors du réseau de fret, est essentiel et mérite de se voir accorder la plus haute priorité en matière de financement et de planification. En vue du développement du réseau ferroviaire de l’UE après 2030, il est particulièrement important d’œuvrer à la mise en place d’un réseau à grande vitesse reliant toutes les capitales et les grandes villes de l’Union.

1.8.

Le CESE souligne que des travailleurs qualifiés et motivés et de bonnes conditions de travail revêtent une importance capitale pour une évolution réussie du transport ferroviaire. Il est donc important qu’une législation sociale adéquate soit en place, y compris en ce qui concerne le détachement de personnel ferroviaire. Le CESE insiste à cet égard sur l’importance d’un dialogue social efficace.

1.9.

Les enseignements tirés de la crise de la COVID-19 doivent être mis à profit pour développer un système ferroviaire plus résilient et plus efficace. La planification de la résilience doit se faire en étroite concertation avec les partenaires sociaux.

1.10.

Le statut du gestionnaire de l’infrastructure initialement prévu a sans aucun doute contribué à garantir une répartition indépendante, équitable et non discriminatoire des capacités d’infrastructure de même qu’il a amélioré la confiance des opérateurs dans un traitement équitable. Toutefois, les modifications ultérieures apportées au cadre réglementaire dans la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil (1) offrent un choix plus large en ce qui concerne le modèle organisationnel, en mettant l’accent sur l’indépendance du gestionnaire de l’infrastructure dans les fonctions dites «essentielles» (répartition des créneaux horaires, tarification et perception des redevances) et sur la transparence assurée par des comptes séparés. Les dispositions actuelles sont parfaitement appropriées pour garantir l’indépendance et la transparence requises pour le bon fonctionnement du marché intérieur.

1.11.

Le CESE fait observer que les systèmes ferroviaires intégrés sont tout autant à même de garantir une répartition équitable que les systèmes non intégrés. Le Comité attire l’attention sur le fait que de nombreux grands pays ferroviaires européens performants ont tranché en faveur des entreprises ferroviaires intégrées pour assurer des synergies, une meilleure coordination, la flexibilité et la mise en place d’un marché intérieur du travail pour préserver l’emploi.

1.12.

Le mécanisme de coordination entre les gestionnaires de l’infrastructure et les opérateurs ferroviaires, ainsi que le réseau européen des gestionnaires de l’infrastructure sont des éléments de première importance pour contribuer à l’obtention d’une efficacité optimale.

Autres conclusions

1.13.

Les gestionnaires de l’infrastructure doivent se concentrer davantage sur les goulets d’étranglement, les zones urbaines, les liaisons transfrontalières et la coopération.

1.14.

La possibilité d’une gestion coordonnée du trafic et des ressources au niveau des corridors ou de l’UE est intéressante et doit être étudiée en tant qu’élément, par exemple, de la mise en œuvre du corridor de fret ferroviaire ou dans le cadre des corridors du réseau central RTE-T.

1.15.

Le CESE se demande si le rail n’a pas besoin d’un changement de culture et d’une approche beaucoup plus axée sur la prise en compte des besoins des clients, tant en ce qui concerne le transport de passagers que le transport de marchandises. L’Année européenne du rail 2021 devrait être l’occasion de promouvoir ce changement de comportement, de développer une coopération plus fluide entre les opérateurs et les clients et d’optimiser l’utilisation des possibilités offertes par la numérisation.

1.16.

Le CESE note que la COVID-19 a retardé ou bloqué des projets. Il importe à présent de rattraper le temps perdu.

1.17.

Il semble clair que les besoins actuels en matière de mesures politiques et d’amélioration du système ferroviaire devraient être pris en compte pour atteindre les objectifs de part modale et afin que le rail puisse jouer son rôle dans le cadre d’un système européen de transport multimodal durable. Les aides d’État et autres interventions de celui-ci demeurent cruciales pour garantir des services essentiels également au-delà de la crise de la COVID-19.

1.18.

L’impact de la COVID-19 est préjudiciable à tous les types de trafic ferroviaire de voyageurs, et en particulier aux liaisons internationales. Compte tenu des spécificités du secteur ferroviaire, des pertes de recettes de 2020, qui s’élèvent à 26 milliards d’euros, des pertes de 2021 ainsi que de la lenteur attendue de la reprise, un soutien financier adéquat et flexible aux entreprises ferroviaires et aux gestionnaires de l’infrastructure est nécessaire et doit être déployé de manière efficace pour soutenir le développement du marché du transport ferroviaire et la compétitivité du secteur par rapport aux autres modes de transport.

1.19.

Les contrats de service public sont essentiels pour assurer des services de transport de voyageurs accessibles, abordables et inclusifs pour tous. Le CESE considère que l’attribution directe de contrats de service public est l’une des mesures les plus efficaces et efficientes pour promouvoir le transport ferroviaire de voyageurs.

1.20.

L’Année européenne du rail 2021 offre une excellente occasion de faire le point sur l’évolution de la situation à ce jour et de fixer des objectifs pour l’avenir. Par conséquent, le CESE demande que soit réalisée une analyse impartiale de la politique ferroviaire de l’UE et de ses réalisations, conformément au mandat défini au paragraphe 7.2 et aux objectifs de la politique des transports énoncés aux articles 90 et 91 du TFUE, en tenant dûment compte du droit à un service public adéquat en cas de défaillance du marché, conformément au règlement (CE) no 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil (2), à l’article 14 et au protocole no 26 du TFUE et à l’article 36 de la charte des droits fondamentaux de l’UE.

2.   Observations générales/Questions de la présidence portugaise

2.1.

La présidence a souhaité que l’avis se concentre sur les trois questions suivantes:

2.2.

Quels enseignements peut-on tirer de trois décennies de tentatives de libéralisation du secteur ferroviaire dans les pays de l’UE (et au Royaume-Uni)?

2.3.

Le dégroupage du système ferroviaire a-t-il entraîné dans l’ensemble une amélioration ou une dégradation de ses performances?

2.4.

Le dégroupage entre les gestionnaires d’infrastructures et les opérateurs ferroviaires devrait-il suivre un modèle unique, ou convient-il de promouvoir une pluralité de modèles?

3.   L’espace ferroviaire unique européen

3.1.

L’espace ferroviaire unique européen a été présenté dans le livre blanc de 1996 intitulé: «Une stratégie pour revitaliser les chemins de fer communautaires». Il a été mis en œuvre au moyen de quatre paquets législatifs adoptés en 2001, 2004, 2007 et 2016. La part modale du transport ferroviaire de marchandises (dans le transport terrestre) était de 17,5 % en 2001, 17,0 % en 2006 et 17,9 % en 2018. Celle du transport ferroviaire de voyageurs a évolué comme suit: 6,6 % en 2007, 6,6 % en 2010 et 6,9 % en 2018 (tous modes de transport de passagers confondus) En ne prenant en considération que le transport terrestre, cette dernière part modale équivalait à 6,9 % en 2007, 7,0 % en 2011 et 7,9 % en 2018 (3). Alors que le cadre législatif en vigueur était le même partout, les évolutions ont été différentes d’un État membre à l’autre.

3.2.

En substance, ces trains de mesures ont ouvert les marchés nationaux et internationaux du transport de voyageurs et de marchandises et incluent l’harmonisation technique, avec notamment des exigences relatives aux infrastructures et au matériel roulant concernant entre autres le système européen commun de gestion du trafic ferroviaire (ERTMS), qui doit être utilisé principalement sur le réseau RTE-T.

3.3.

Le cadre garantit l’indépendance du gestionnaire de l’infrastructure en ce qui a trait aux fonctions essentielles comme l’attribution des créneaux horaires et les dispositions relatives aux comptes distincts pour le gestionnaire de l’infrastructure.

3.4.

Le cadre législatif comprend également la directive 2007/59/CE du Parlement européen et du Conseil (4) relative à la certification des compétences et des aptitudes médicales des conducteurs de train, y compris les qualifications linguistiques dans les transports internationaux, et la directive 2005/47/CE du Conseil (5) relative aux conditions d’utilisation des travailleurs mobiles effectuant des services d’interopérabilité transfrontalière dans le secteur ferroviaire, toutes deux fondées sur des accords conclus par les partenaires sociaux européens conformément à l’article 155 du TFUE.

3.5.

Le cadre prévoit également un mécanisme national de coordination entre les gestionnaires de l’infrastructure et les opérateurs en ce qui concerne les objectifs en matière d’entretien et de capacité de l’infrastructure, l’intermodalité et l’interopérabilité, l’accès à l’infrastructure et son utilisation, ainsi que l’intramodalité et la qualité du service. Un réseau européen des gestionnaires d’infrastructure assure la coopération et l’échange de vues.

3.6.

Les règles relatives au transport de voyageurs comprennent des dispositions sur les contrats de service public et les marchés publics, ainsi qu’une possibilité d’arrêter des règles générales sur la tarification et les niveaux de service. Le transport public de voyageurs est régi par le règlement (CE) no 1370/2007 relatif aux obligations de service public [modifié par le règlement (UE) 2016/2338], qui impose l’attribution de contrats de service public par les autorités compétentes conformément aux règles énoncées dans le règlement. Elles fixent notamment les compétences des autorités compétentes et des États membres s’agissant d’imposer des critères sociaux et des normes sociales, et régissent le transfert de personnel en cas de changement d’opérateur.

4.   État d’avancement de la mise en œuvre — Problèmes qui subsistent après trois décennies

4.1.

Près de trois décennies d’efforts visant à ouvrir les marchés ferroviaires international et national du fret et du transport de voyageurs et à harmoniser diverses règles techniques et de sécurité, créant ainsi un espace ferroviaire unique européen, n’ont pas produit les résultats globaux recherchés.

4.2.

Il convient également de rappeler qu’en ce qui concerne les lignes ferroviaires internationales de transport de voyageurs et le développement de la capacité de ce segment de marché, la stratégie de l’UE pour une mobilité durable et intelligente vise à mettre en place, d’ici à 2050, un réseau transeuropéen de transport (RTE-T) multimodal pleinement opérationnel pour des transports durables et intelligents dotés d’une connectivité à grande vitesse. Ce type de connectivité devrait permettre de relier les grandes villes de l’UE à des services ferroviaires durables, capables de remplacer progressivement et au moins partiellement les liaisons aériennes intra-continentales.

4.3.

En dépit de l’ouverture totale du marché, des mesures visant à garantir un accès libre et non discriminatoire à l’infrastructure, l’harmonisation des règles techniques et la simplification administrative, le secteur du rail présente toujours des lacunes considérables en ce qui concerne sa capacité à accroître sa part modale pour ce qui est tant du transport de passagers que du fret. Certaines d’entre elles sont présentées dans le document de travail des services de la Commission de 2020 qui accompagne sa communication sur une stratégie de mobilité durable et intelligente (ci-après «le document de travail»), assorti de quelques suggestions (6). Des points de vue similaires, concernant le fret, sont repris dans le rapport spécial de la Cour des comptes européenne de 2016 intitulé: «Le transport ferroviaire de marchandises dans l’UE: toujours pas sur la bonne voie».

4.4.

Le CESE est d’avis qu’une analyse limitée à la mise en œuvre du cadre législatif de l’UE et à une mesure du degré d’ouverture du marché ne suffit pas pour réaliser un examen complet et parvenir à une pleine compréhension des lacunes de l’espace ferroviaire unique européen. Il réclame par conséquent l’élaboration d’une analyse étendue et complète portant sur les facteurs de réussite et les problèmes et comportant une évaluation du cadre actuel, y compris pour ce qui est de son impact sur les conditions de travail, en gardant à l’esprit l’obligation d’établir un marché intérieur doté de règles harmonisées pour le transport international, au titre des articles 90 et 91 du TFUE, et de définir les conditions applicables au cabotage, ainsi que l’article 14 du TFUE sur les services d’intérêt économique général, en tenant dûment compte des principes du marché unique et du droit de la concurrence prévus pour le transport ferroviaire dans le règlement (CE) no 1370/2007, compte tenu également du rôle des États membres à cet égard, tel qu’il est abordé dans le protocole no 26 du TFUE et l’article 36 de la charte des droits fondamentaux de l’UE.

4.5.

L’ouverture du marché a produit des résultats inégaux. Néanmoins, elle a aussi un certain nombre de réussites à son actif. Par exemple, l’Autriche, l’Allemagne et la Suède ont enregistré de meilleurs résultats en termes de répartition modale et de volumes de marchandises transportées par chemin de fer, malgré le déclin général observé à l’échelle de l’UE (7).

4.6.

La compagnie publique de chemins de fer autrichienne ÖBB a développé avec succès un réseau de liaisons ferroviaires internationales de nuit pour le transport de voyageurs, tandis que sa part de marché domestique a baissé, passant de 88,4 à 86,5 % en 2018. Sur le chiffre d’affaires total de 2,2 milliards d’euros réalisé en 2019 dans le secteur du transport de passagers, environ 1,4 milliard d’euros semble concerner des obligations de service public (OSP) (8).

4.7.

Les obligations de service public sont essentielles pour garantir aux citoyens des services de transport de voyageurs accessibles, abordables et inclusifs. L’accès au marché est ouvert aux services commerciaux de transport de voyageurs, qui sont souvent des services longue distance. Toutefois, le trafic à grande distance et le trafic régional ne peuvent être séparés. Tous les trains de grand parcours remplissent des missions régionales au service des voyageurs, en particulier lorsqu’ils font arrêt dans des zones périurbaines. Les lignes régionales assurent le transport du nombre de passagers nécessaire et alimentent les lignes principales. Elles soulagent également les infrastructures des grandes lignes et garantissent la distribution dans la zone. De nouvelles initiatives sont actuellement prises par les États membres en vue de créer des liaisons essentielles avec les nouveaux services ferroviaires, parmi lesquels les trains de nuit. Ces initiatives sont emmenées par les opérateurs ferroviaires historiques. En effet, de tels projets ont déjà été annoncés, par exemple, par l’Allemagne (TEE 2.0), les Pays-Bas et la Suède. Le CESE est d’avis que ces initiatives démontrent la complexité du système ferroviaire et le fait que le libre accès au marché, en place depuis 2010 pour le transport international de voyageurs, n’est pas l’instrument approprié pour stimuler le développement du transport (international) de voyageurs longue distance. La volonté politique et des décisions politiques visant à donner la priorité à des solutions respectueuses de l’environnement et inclusives, assorties des investissements qui s’imposent et d’une bonne gouvernance, sont nécessaires.

4.8.

Le CESE considère que l’attribution directe de contrats de service public est l’une des mesures les plus efficaces et efficientes pour promouvoir le transport ferroviaire de voyageurs. Elle constitue l’épine dorsale des systèmes ferroviaires, par exemple en Autriche et en Suisse, pays qui enregistrent les meilleures performances en termes de parts de marché. En outre, le CESE note qu’il n’existe pas de corrélation entre le degré d’ouverture du marché et la satisfaction des clients, ni avec le prix des billets.

4.9.

Toutefois, selon le document de travail de la Commission susmentionné, un certain nombre de problèmes subsistent concernant l’ouverture de l’accès au marché et la création de liaisons ferroviaires attrayantes. Les éléments essentiels mentionnés sont les suivants:

4.9.1.

La disponibilité de l’information nécessaire pour permettre aux opérateurs de présenter des offres adéquates dans le cadre des procédures d’appel d’offres, malgré les modifications apportées dans le quatrième paquet ferroviaire de 2016 afin de garantir la disponibilité des informations nécessaires pour les soumissionnaires;

4.9.2.

L’accès au matériel roulant reste un problème majeur pour les nouveaux arrivants. La disponibilité en tant que telle de matériel roulant doté d’une certification valable sur l’ensemble du territoire de l’UE demeure relativement limitée, et cela vaut tant pour le transport de passagers que pour celui de marchandises.

4.9.3.

En ce qui concerne la disponibilité du matériel roulant pour l’obligation de service public de transport de voyageurs, les dispositions du règlement (CE) no 1370/2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route donnent aux autorités compétentes la possibilité de prendre des mesures pour faciliter cet accès si cela est jugé nécessaire.

4.9.4.

La billetterie ferroviaire directe ou combinée reste problématique, notamment en ce qui concerne les informations actualisées sur les tarifs, les réservations et le trafic.

4.10.

Malgré les dispositions du quatrième paquet ferroviaire permettant aux opérateurs de se voir délivrer par l’Agence ferroviaire européenne un certificat de sécurité unique pour les opérations dans l’ensemble de l’UE, un certain nombre de règles ne sont pas harmonisées, ce qui rend les opérations transfrontalières plus complexes et plus coûteuses, et entraîne notamment des retards aux points de passage des frontières. L’harmonisation de ces règles peut dès lors représenter une tâche importante pour l’avenir et constituer une condition préalable à de futures solutions numériques et d’automatisation communes.

4.11.

Le CESE souligne que l’harmonisation technique et la modernisation des infrastructures constituent des facteurs clés pour le bon fonctionnement de l’espace ferroviaire unique. Les investissements dans la modernisation des infrastructures et du matériel roulant sont très coûteux. En fait, des innovations dans le secteur ferroviaire telles que le transport ferroviaire à grande vitesse ont été développées par des opérateurs publics bénéficiant d’aides publiques. Il existe des règles spécifiques en matière d’aides d’État en ce qui concerne la recherche et l’innovation.

4.12.

Le CESE prend acte du fait que la Commission collabore avec le secteur ferroviaire et les États membres, apparemment dans le but de faciliter le franchissement des frontières le long des corridors de fret ferroviaire. Il considère qu’elle doit dresser un inventaire détaillé des obstacles existants, y compris les problèmes d’attitudes, et suggérer des solutions pour les surmonter. Dans ce contexte, il demande que les partenaires sociaux soient associés à ses travaux préparatoires.

4.13.

Plusieurs problèmes spécifiques se posent concernant le fret ferroviaire, qui ont donné lieu à la formulation des observations et suggestions suivantes dans le document de travail:

4.13.1.

la nature du marché du fret a changé. La proportion plus élevée de biens nécessitant à la fois une flexibilité et un degré de fiabilité plus élevé dans des chaînes d’approvisionnement complexes et de grande valeur inflige souvent un désavantage concurrentiel au rail en raison de son manque de ponctualité, de fiabilité, de prévisibilité et de flexibilité. Par exemple, au cours du premier trimestre de 2018, plus de 50 % des trains du corridor de fret alpin ont subi un retard de plus de trois heures;

4.13.2.

les informations sur le trafic sont rares, par exemple en ce qui concerne la localisation des trains et l’heure d’arrivée prévue. En outre, la gestion des capacités et du trafic ne fait généralement pas l’objet d’une coordination entre les infrastructures ferroviaires et les installations telles que les terminaux, ce qui dessert l’optimisation de la gestion des ressources;

4.13.3.

l’absence de systèmes modernes de couplage automatisé dans l’UE, largement utilisés dans le reste du monde, entrave la performance des wagons isolés;

4.13.4.

le fret se voit accorder une faible priorité dans la planification des capacités, tant au niveau transfrontalier qu’à l’échelon national;

4.13.5.

la planification à long terme des capacités et des horaires entrave les modèles d’entreprise axés sur le marché et empêche le secteur ferroviaire de répondre aux demandes de courte durée des clients. La prévalence accordée au trafic national et l’absence de coordination transfrontalière de la planification posent de nouveaux problèmes pour le fret transfrontalier;

4.13.6.

la faible rentabilité réduit les investissements et les investissements dans les infrastructures ne sont pas suffisamment coordonnés au niveau transfrontière, voire le long de corridors clés;

4.13.7.

On peut espérer qu’au moins une partie des problèmes de coordination et de planification concernant le transport transfrontière de marchandises seront abordés dans le cadre de l’évaluation en cours du règlement établissant les corridors européens de fret ferroviaire (9).

4.14.

D’une manière générale, il apparaît nécessaire de redéfinir le processus de gouvernance des capacités ferroviaires afin de permettre aux opérateurs de fournir des services en fonction des besoins de leurs clients, avec suffisamment de fiabilité, de ponctualité et de flexibilité. Cela nécessite, entre autres, une vision globale de la gestion des capacités, couvrant à la fois le transport de passagers et le fret, qui faciliterait l’optimisation de l’utilisation des capacités.

4.15.

En ce qui concerne le fret ferroviaire, des observations similaires à celles formulées par la Commission dans le document de travail sont faites par la Cour des comptes dans son rapport spécial sur le fret ferroviaire mentionné précédemment. Ce rapport formule un certain nombre de recommandations concernant l’amélioration du fonctionnement du marché du fret ferroviaire, notamment une meilleure surveillance visant à lutter contre les comportements anticoncurrentiels des opérateurs historiques et des gestionnaires de l’infrastructure, une meilleure gestion du trafic dans les corridors de fret ferroviaire, le suivi des performances et un meilleur ciblage des besoins en infrastructures.

4.16.

Le rapport spécial de la Cour des comptes soulève également la question des conducteurs de train, notamment en ce qui concerne le régime linguistique prévu par la directive 2007/59 relative à la certification des conducteurs de train. Il suggère à cet égard de remplacer les exigences linguistiques énoncées à l’annexe VI, point 8, par des exigences portant sur la connaissance d’une seule langue à utiliser dans le cadre du transport ferroviaire international.

4.17.

Le rapport conclut que les points stratégiques et réglementaires problématiques recensés sont tels que, si l’on n’y apporte pas de solutions, un financement supplémentaire ne permettra pas de résoudre les problèmes.

4.18.

Il convient également d’attirer l’attention sur la déclaration ministérielle relative aux corridors de fret ferroviaires du 21 septembre 2020, qui souligne l’importance de la numérisation et de la mise en œuvre en temps utile des corridors du réseau central du RTE-T et du déploiement de l’ERTMS.

4.19.

Il semble que tous s’accordent sur l’importance de disposer d’un personnel ferroviaire qualifié bénéficiant de bonnes conditions de travail. À cette fin, des mesures doivent être prises pour prévenir le dumping social dans le secteur ferroviaire qui se développe dans le cadre de l’ouverture actuelle du marché, à l’instar de ce qui se passe dans les autres secteurs des transports de l’UE. Les réglementations existantes, comme la directive sur le détachement de travailleurs, ne permettent pas toujours d’apporter une solution satisfaisante à la situation du personnel des chemins de fer car elles ne tiennent pas compte des exigences propres aux travailleurs très mobiles, actifs par exemple dans les chemins de fer. Elles compliquent également le suivi. Le CESE est donc d’avis que, comme dans le cas du transport routier, il pourrait s’avérer nécessaire de prévoir des règles spécifiques pour les travailleurs du secteur du transport ferroviaire.

4.20.

Le CESE prend note à cet égard des lacunes mises en évidence par les partenaires sociaux des chemins de fer concernant les dispositions et la législation sociales dans ce secteur et leur mise en œuvre et application. On peut notamment les observer dans la mise en œuvre des clauses sociales du règlement sur les obligations de service public, ainsi que dans la mise en œuvre, le suivi et l’application de la directive 2005/47/CE relative aux conditions d’utilisation des travailleurs mobiles effectuant des services d’interopérabilité transfrontalière dans le secteur ferroviaire.

4.21.

Le CESE adhère pleinement au consensus sur l’importance d’un personnel ferroviaire qualifié et bénéficiant de bonnes conditions de travail, et prend acte de l’accord de 2004 sur les temps de conduite et de repos des travailleurs mobiles effectuant des services d’interopérabilité transfrontalière, conclu entre les partenaires sociaux en janvier 2004 dans le cadre du dialogue social et mis en œuvre par la directive 2005/47/CE.

4.22.

Le CESE prend note du fait que les partenaires sociaux sont convenus de continuer à travailler dans le cadre du dialogue social afin d’améliorer le suivi de la mise en œuvre de l’accord. Par une déclaration commune, ils se sont engagés à promouvoir les opérations transfrontalières, à éviter la concurrence fondée uniquement sur les différences de conditions de travail et à maintenir des conditions de concurrence équitables entre les entreprises effectuant des opérations transfrontalières (10). En ce qui concerne la directive 2005/47/CE, les partenaires sociaux ont souligné que «l’une des conclusions du projet est qu’un suivi et une application adéquats de l’accord au niveau des États membres sont entravés par un manque de clarté concernant les autorités nationales compétentes. Même lorsqu’une autorité est clairement définie — généralement l’inspection nationale du travail — elle semble ne pas disposer des ressources, des capacités et/ou de la connaissance de l’accord et de la directive d’exécution connexe nécessaires pour mettre en œuvre ses missions de manière efficace». Le CESE part du principe que l’UE doit agir.

4.23.

Le CESE prend note d’une déclaration des partenaires sociaux concernant le règlement (CE) no 1370/2007 relatif aux obligations de service public selon laquelle «les conséquences de la mise en concurrence ne devraient pas affecter les conditions de travail du personnel fournissant des services en exigeant au niveau national, régional ou local, des normes sociales obligatoires et/ou le transfert obligatoire de personnel en cas de changement d’opérateur» (11). Cela n’est pas suffisamment mis en œuvre et garanti dans la pratique et appelle une action de l’UE. Le CESE demande à la Commission de suivre de près la mise en œuvre de ces dispositions et de prendre les mesures nécessaires.

4.24.

Il apparaît que les opérateurs s’accordent généralement sur le fait que le secteur a besoin de temps pour assimiler le quatrième paquet ferroviaire et s’y adapter.

5.   Crise pandémique de la COVID-19 — un test de résilience

5.1.

Cette crise a constitué un test et un défi pour le transport ferroviaire, comme pour tous les autres secteurs des transports ainsi que pour tous leurs travailleurs. La fiabilité, la sécurité et le rôle central des chemins de fer pour le transport de personnes et de marchandises constituent un enseignement positif à tirer de la pandémie de COVID-19, notamment en raison des efforts déployés par le personnel ferroviaire dans des circonstances très difficiles. Les aides d’État ont aidé de nombreuses entreprises ferroviaires pendant une période difficile caractérisée par des volumes de trafic en baisse.

5.2.

Il ressort des données collectées par la Communauté européenne du rail que l’impact de la COVID-19 est préjudiciable à tous les types de trafic ferroviaire de voyageurs, et en particulier aux lignes internationales. Les pertes de recettes s’élèvent à 26 milliards d’euros pour 2020 et ont continué de s’accumuler au cours des premiers mois de 2021. En outre, on s’attend à ce que la reprise soit lente.

5.3.

Toutefois, la crise de la COVID-19 a également permis de mieux comprendre la nécessité d’élaborer des mesures en faveur de la résilience, d’améliorer la cohérence et la coordination sur le réseau et d’accorder une priorité accrue au développement des infrastructures transfrontalières (12). Cependant, la pandémie a également montré que les villes jouent le rôle le plus important dans la résolution des problèmes de trafic. Elles ne devraient pas affronter seules cette situation et il importe que l’UE accorde la plus grande attention aux villes.

5.4.

Pendant la pandémie, les opérateurs publics ont été obligés de continuer à assurer la prestation des services de transport de passagers et de fret tout en garantissant la sécurité des opérations. Les aides d’État et les interventions de celui-ci ont souvent permis d’éviter que le système ferroviaire ne s’effondre, ce qui est nécessaire pour garantir les services essentiels.

6.   Les questions liées au dégroupage soulevées par la présidence

6.1.

Les dispositions du chapitre II, sections I et II, de la directive 2012/34/UE, telle que modifiée, qui visent à garantir l’indépendance de gestion des entreprises ferroviaires et des gestionnaires de l’infrastructure (section I) et la séparation entre la gestion de l’infrastructure et l’activité de transport et entre les différents types d’activité de transport (section II), semblent apporter une réponse satisfaisante aux deux questions liées au dégroupage posées par la présidence.

6.2.

Les dispositions en question prévoient un large choix d’options s’agissant de la forme organisationnelle, pour autant que l’indépendance de l’entité assurant la gestion de l’infrastructure soit garantie en ce qui concerne l’attribution des sillons et la tarification. Il en va de même pour ce qui est de l’obligation de disposer de comptes séparés pour la gestion de l’infrastructure et les activités opérationnelles, et pour les activités de transport de passagers et celles de fret, ainsi que de l’obligation de transparence des fonds publics versés pour les missions de service public.

6.3.

La garantie relative à la neutralité concernant la répartition des sillons et la tarification ainsi que la transparence prévue par les dispositions comptables doivent être considérées comme bénéfiques dans la mesure où elles garantissent des conditions de concurrence équitables et la transparence.

6.4.

Il convient de noter que de grands pays ferroviaires tels que l’Allemagne, la Pologne, l’Italie et l’Autriche ont maintenu une entreprise ferroviaire intégrée, tandis que l’indépendance du gestionnaire de l’infrastructure est assurée en ce qui concerne les fonctions essentielles de l’attribution des créneaux horaires, de la tarification et de la perception des redevances. La France a par exemple procédé à la réintégration de la gestion de l’infrastructure et de l’activité de transport. Ces pays considèrent qu’il est bénéfique pour le système ferroviaire d’exploiter les synergies, de garantir une coopération plus étroite, une plus grande flexibilité, etc. Il convient également de tenir compte de l’intérêt pour le personnel ferroviaire de disposer d’un vaste marché intérieur du travail, notamment pour les professions concernées par la sécurité pour lesquelles il existe des exigences médicales et psychologiques.

6.5.

Toutefois, la liberté du choix de la structure organisationnelle doit être considérée comme un élément positif et, par conséquent, aucun dégroupage ne devrait être imposé aux États membres.

7.   Conclusions

7.1.

La conclusion qui peut être tirée de ce qui précède est que l’espace ferroviaire européen n’est nullement parfait. Une analyse plus approfondie des facteurs de réussite ainsi que de l’impact sur les conditions de travail est nécessaire. Les analyses disponibles ont évalué les problèmes concernant la mise en œuvre de la législation existante, dont l’accès au marché, l’interopérabilité et l’harmonisation technique, notamment pour ce qui est des lacunes s’agissant d’harmoniser les règles relatives au fonctionnement et aux techniques, mais elles ont également mis en évidence des problèmes de prix, de manque de ponctualité, de pénurie de matériel capable de circuler dans l’ensemble de l’Union européenne et une difficulté générale d’adaptation à un contexte d’ouverture du marché. Il semble qu’il n’y ait pas eu d’analyse des effets possibles de l’ouverture du marché sur les conditions de travail. De nombreux aspects pourraient et devraient être améliorés pour que le système fonctionne mieux, devienne plus compétitif et accroisse sa part de marché sur l’ensemble du territoire de l’UE, en devenant un acteur à part entière d’un système de mobilité et de transport multimodaux durable sur le plan environnemental et social, efficace et au service de ses clients et de l’environnement.

7.2.

Le CESE estime que le moment est venu de dresser un bilan général du système ferroviaire de l’UE. Il réclame dès lors l’élaboration d’une analyse étendue et complète portant sur les facteurs de réussite et les problèmes et comportant une évaluation du cadre actuel, y compris pour ce qui est de son impact sur les conditions de travail. Le CESE demande que soit réalisée une évaluation impartiale en gardant à l’esprit l’obligation prévue par les articles 90 et 91 du TFUE d’établir un marché intérieur doté de règles harmonisées pour les transports internationaux et de définir les conditions du cabotage en tenant dûment compte des dispositions relatives au service d’intérêt économique général prévues à l’article 14 du TFUE, en liaison avec le protocole no 26 du TFUE et l’article 36 de la charte des droits fondamentaux de l’UE. Dans ladite analyse, il conviendra de prendre en compte les aspects environnementaux et les objectifs définis dans le pacte vert pour l’Europe, le rôle du rail en tant que service d’intérêt général au service de la cohésion sociale et économique, la compétitivité du rail et son fonctionnement dans un système multimodal de transport transfrontière, fondé sur la coopération, l’efficacité dans l’utilisation des ressources, les niveaux de service et le degré de satisfaction de ses clients ou consommateurs, le tout en prêtant attention aux retombées sur les conditions de travail de ses salariés. L’Année européenne du rail 2021 offre une excellente occasion de faire le point sur l’évolution de la situation à ce jour et de fixer des objectifs pour l’avenir.

---

(1)  JO L 343 du 14.12.2012, p. 32.

(2)  JO L 315 du 3.12.2007, p. 1.

(3)  Données provenant de divers livrets statistiques de l’UE.

(4)  JO L 315 du 3.12.2007, p. 51.

(5)  JO L 195 du 27.7.2005, p. 15.

(6)  SWD(2020) 331 final.

(7)  Rapport spécial de la Cour des comptes européenne de 2016, «Le transport ferroviaire de marchandises dans l'UE: toujours pas sur la bonne voie», points 23 à 27.

(8)  ÖBB Holding Geschäftsbericht 2019, p. 61, 65 et 66.

(9)  JO L 276 du 20.10.2010, p. 22.

(10)  Évaluation de la mise en œuvre et de l’application de l’accord sur certains aspects des conditions d’utilisation des travailleurs mobiles effectuant des services d’interopérabilité transfrontalière dans le secteur ferroviaire; Projet «Travailleurs mobiles ferroviaires» — Conclusions conjointes des partenaires sociaux du secteur ferroviaire européen, la Communauté des chemins de fer européens (CCFE) et la Fédération européenne des travailleurs des transports (ETF).

(11)  https://www.etf-europe.org/resource/joint-cer-etf-opinion-protection-of-staff-september-2013.

(12)  Voir par exemple: Ministère fédéral des transports et des infrastructures numériques: «Folgerungen für die zukünftige Verkehrspolitik nach den Erfahrungen und dem Umgang mit der COVID-19-Pandemie», Comité scientifique du ministère fédéral des transports et des infrastructures numériques, no 2/Année 2020.

Avis du Comité économique et social européen sur le rapport de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — «Rapport 2020 sur l’état de l’union de l’énergie en vertu du règlement (UE) 2018/1999 sur la gouvernance de l’union de l’énergie et de l’action pour le climat»

[COM(2020) 950 final]

et sur la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — «Évaluation à l’échelle de l’UE des plans nationaux en matière d’énergie et de climat: Une planification intégrée dans le domaine de l’énergie et du climat pour faire progresser la transition verte et promouvoir la reprise économique»

[COM(2020) 564 final]

(2021/C 220/04)

Rapporteur:TBL

Lutz RIBBE

Consultation	Commission européenne, 11.11.2020 et 27.11.2020
Base juridique	Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Transports, énergie, infrastructures et société de l’information»
Adoption en section	9.3.2021
Adoption en session plénière	24.3.2021
Session plénière no	559
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	236/4/6

1.   Conclusions et recommandations

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) se déclare impressionné par la méticulosité et la précision avec lesquelles la Commission a su documenter et évaluer l’évolution de l’union de l’énergie. La manière dont les plans nationaux en matière d’énergie et de climat (PNEC) ont été élaborés et analysés démontre que la gouvernance de l’union de l’énergie fonctionne.

1.2.

Le CESE constate avec soulagement que, même si certains États membres restent clairement en deçà des objectifs fixés, d’une façon plus globale, les objectifs en matière d’énergie et de climat pour l’année 2020 ont été tenus. Il n’y a pas lieu toutefois de se réjouir outre mesure. Les objectifs pour les trente années qui viennent, à commencer par la décennie des années 2020, sont nettement plus ambitieux. Il convient d’accélérer considérablement le rythme de la mutation, sans toutefois perdre de vue la situation économique et sociale des différents États membres. À défaut, l’acceptation sociale des investissements et des réformes visant à accélérer la transition énergétique en serait compromise. La transformation énergétique se trouve également menacée lorsque les responsables politiques promettent d’y associer de larges pans de la société, mais ne prennent pas cette promesse au sérieux et la trahissent dans les faits.

1.3.

Il est en outre d’autant plus important d’avoir en ligne de mire, non seulement des objectifs (climatiques) mondiaux, mais aussi des objectifs spécifiques, tels que ceux que la Commission s’est fixés avec son «cadre stratégique pour une Union de l’énergie résiliente» ou avec le paquet «Une énergie propre pour tous les européens». Et, à cet égard, les résultats apparaissent nettement moins positifs.

1.4.

Dans le cadre stratégique, la Commission s’était donné pour objectif principal de placer les citoyens au cœur de l’union de l’énergie. Dans sa communication sur l’état de l’union de l’énergie, la Commission ne se prononce aucunement sur la manière dont elle entend atteindre cet objectif ni sur les stratégies à mettre en œuvre pour prétendre l’atteindre à l’avenir. Le CESE juge cela tout à fait inacceptable.

1.5.

Dans son évaluation des PNEC, la Commission estime que le développement de l’énergie citoyenne n’est pas suffisamment pris en compte dans les PNEC des États membres, ce dont il y a lieu de se soucier. Or il est fort décevant que la Commission n’ait pour réplique qu’une interpellation très générale lancée aux États membres. Si les objectifs ambitieux énoncés dans le paquet «Une énergie propre pour tous les européens» ainsi que dans le cadre stratégique pour l’union de l’énergie ne sont pas suivis avec tout le sérieux de rigueur, l’union de l’énergie ne sera pas la seule à en pâtir. C’est la crédibilité même de la politique européenne dans son ensemble qui sera également mise en jeu.

1.6.

C’est pourquoi le CESE estime nécessaire que, dans ses futurs rapports, la Commission examine plus avant le niveau et la qualité de la mise en œuvre, du respect et de l’application du troisième paquet «énergie» dans les États membres, notamment en ce qui concerne la manière dont ils entendent «placer les citoyens au centre des préoccupations». Par le passé, la mise en œuvre de la législation dans le domaine de l’énergie a été marquée par des retards, et elle s’est rarement accomplie dans l’intérêt des citoyens.

1.7.

Un examen plus critique s’impose également pour les trois autres objectifs de l’union de l’énergie suivants: la réduction de la dépendance énergétique en diminuant les importations d’énergie, l’élimination des subventions en faveur des sources d’énergie nocives pour le climat et l’environnement, et l’adoption d’un rôle de premier plan dans les domaines des énergies renouvelables, de l’efficacité énergétique et de l’électromobilité. Il ressort des communications de la Commission qu’aucun de ces trois objectifs n’a été atteint. Toutefois, pas un mot n’est venu expliquer ce qui s’était produit. De la même façon, on cherchera en vain les enseignements tirés de ces échecs et les répercussions éventuelles pour l’action à venir, par exemple s’agissant du plan de relance.

1.8.

Le CESE est d’avis que les PNEC des États membres reflètent le manque de cohérence dont souffre la politique énergétique européenne. Il estime que la plupart de ces plans sont par ailleurs trop vagues, en particulier en ce qui concerne les enjeux importants de la sécurité énergétique et de la transition juste.

1.9.

Le CESE invite par conséquent la Commission, dans l’évaluation des PNEC, à insister également davantage sur l’adéquation des stratégies pour une transition juste et à évaluer en particulier, à cet égard, la réalisation des objectifs suivants: — faciliter les transitions professionnelles, — soutenir les travailleurs perdant leur emploi en conséquence de la décarbonation (un emploi perdu devrait, au bas mot, être remplacé par un autre emploi équivalent), — lutter contre la précarité énergétique et compenser les effets distributifs dégressifs, et — exploiter, au niveau régional, le potentiel économique dont sont porteuses les énergies renouvelables et les nouvelles formes de participation et de contribution à la production d’électricité.

2.   Observations générales concernant les documents de la Commission

2.1.

Le 25 février 2015, la Commission a présenté sa communication intitulée «Cadre stratégique pour une Union de l’énergie résiliente, dotée d’une politique clairvoyante en matière de changement climatique» (1). Ce cadre stratégique poursuivait les objectifs suivants: — la sécurité de l’approvisionnement énergétique, notamment par la réduction de la dépendance vis-à-vis des importations d’énergie, — la pleine intégration du marché européen de l’énergie, — une économie soutenable, à faibles émissions de carbone et respectueuse du climat, — la recherche, l’innovation et la compétitivité, pour permettre à l’Europe de devenir le numéro un mondial dans le domaine des énergies renouvelables, — la qualification de la main-d’œuvre européenne au regard du système énergétique de demain, — la confiance des investisseurs grâce à des signaux de prix reflétant des besoins et des objectifs stratégiques à long terme.

2.2.

Enfin et surtout, la Commission expliquait alors que sa «vision est celle d’une Union de l’énergie focalisée sur le citoyen — dans laquelle ce dernier prend à son compte la transition énergétique, tire avantage des nouvelles technologies pour réduire sa facture et prend une part active au marché — et qui permette aussi de protéger les consommateurs les plus vulnérables». Elle posait aussi la participation des parties prenantes à l’élaboration de l’union de l’énergie comme une priorité, et une transition socialement juste comme principe fondamental de la transition énergétique.

2.3.

La Commission soulignait en outre la nécessité de doter l’union de l’énergie d’un processus de gouvernance et de contrôle intégré. L’Union européenne s’est dotée à cet effet d’une base juridique pertinente au moyen du règlement (UE) 2018/1999 du Parlement européen et du Conseil (2) sur la gouvernance. En vertu dudit règlement, les États membres sont tenus de présenter régulièrement des plans nationaux en matière d’énergie et de climat (PNEC), dans lesquels ils doivent également décrire leurs contributions en vue d’atteindre les objectifs de l’union de l’énergie.

2.4.

Dans son rapport 2020 sur l’état de l’union de l’énergie, la Commission fait état des progrès accomplis et les regroupe en cinq volets: — la décarbonation (en ce compris le développement des énergies renouvelables), — l’efficacité énergétique, eu égard en particulier au principe de «primauté de l’efficacité énergétique», — la sécurité énergétique (y compris la réduction des importations d’énergie dans l’UE, l’augmentation de la flexibilité et le renforcement de la résilience des systèmes énergétiques nationaux), — les marchés intérieurs de l’énergie, — la recherche, l’innovation et la compétitivité. Elle aborde également la question de «[l’]union de l’énergie dans la perspective plus large du pacte vert».

2.5.

La Commission s’appuie sur tous ces éléments pour réfléchir aux moyens de «[p]oursuivre la relance verte et une économie durable». Elle aborde dans un premier temps les stratégies existantes sur l’intégration du système énergétique et sur le développement de l’hydrogène en Europe.

2.6.

La Commission justifie en outre la nécessité de relever l’objectif de réduction des émissions de CO2 à au moins 55 % par rapport à 1990 et annonce une stratégie pour réduire les émissions de méthane, ainsi qu’une «vision […] pour l’énergie offshore». Dans ce contexte, elle critique le manque de clarté et d’éléments concrets dont souffrent souvent les stratégies présentées par les États membres dans le cadre des PNEC.

2.7.

Dans l’ensemble, la Commission considère que la situation n’est pas encore satisfaisante, même si l’on constate qu’à l’échelle de l’UE, les objectifs fixés pour 2020 quant au développement des énergies renouvelables sont largement atteints. Néanmoins, certains États membres devraient encore accomplir «des progrès plus importants».

2.8.

La Commission demande d’intensifier les efforts dans le domaine de l’efficacité énergétique et relève des lacunes importantes, en particulier s’agissant de la rénovation des bâtiments.

2.9.

Pour la première fois, le rapport s’accompagne d’une analyse détaillée des subventions à l’énergie (3), laquelle met clairement en évidence a) la nécessité de disposer de meilleures données sur ces subventions (4) et b) de redoubler d’efforts pour réduire celles en faveur des combustibles fossiles. Les instruments juridiques qui existent actuellement au niveau européen sont jugés insuffisants.

2.10.

Il est en outre précisé que, ces dernières années, dans l’Union à 27, la baisse constante des investissements en R&I dans ce secteur n’est «pas encourageante» et que l’Europe accuse un retard considérable par rapport à d’autres régions économiques. La Commission fait savoir qu’elle s’efforcera de relancer la recherche et l’innovation, par exemple dans les domaines des accumulateurs et de l’hydrogène, ainsi que d’enrayer le déclin des investissements constaté au niveau national.

2.11.

Il s’avère que le coût des importations d’énergie a de nouveau augmenté ces dernières années et atteint désormais plus de 330 milliards d’euros par an, ce qui vient inverser une tendance autrefois à la baisse.

2.12.

La Commission conclut son rapport en affirmant que la crise de la COVID-19 offre à l’Europe une occasion unique de réaliser des investissements à même de soutenir la reprise de l’économie de l’UE tout en accélérant les transitions écologique et numérique.

2.13.

Dans sa communication sur l’évaluation à l’échelle de l’UE des plans nationaux en matière d’énergie et de climat, la Commission dresse un bilan positif, dans la mesure où les progrès réalisés quant à la réduction des émissions de gaz à effet de serre et aux énergies renouvelables permettront de relever sensiblement, en 2021, les objectifs fixés pour 2030 en la matière. Néanmoins, la Commission reconnaît un profond retard à combler sur le plan de l’efficacité énergétique, des investissements dans la recherche et de l’innovation. Pour remédier à ces lacunes, il est indispensable que les États membres tiennent compte des nouvelles possibilités de financement au titre du cadre financier pluriannuel et de la facilité pour la reprise et la résilience.

3.   Observations générales du CESE

3.1.

Il convient tout d’abord de féliciter expressément la Commission pour la méticulosité avec laquelle elle exerce la gouvernance de l’union de l’énergie, qui se reflète dans l’abondante documentation (y compris les annexes) et témoigne d’un grand sérieux. Une telle minutie s’impose, par ailleurs, car les objectifs en matière de climat fixés jusqu’à présent, qui doivent être rehaussés, ne seront atteints que de justesse, si tant est qu’ils le soient. L’objectif de neutralité climatique de l’Union européenne d’ici 2050 au plus tard revêt une importance capitale et requiert un processus historique, probablement unique, de planification stratégique et de coordination d’approches politiques très diverses, qui doit aller bien plus loin que ce qui a été décidé à ce jour.

3.2.

Dans ce contexte, le CESE appuie pleinement la Commission lorsqu’elle souligne que les États membres doivent élaborer et mettre en œuvre sans délai des stratégies plus claires. Il convient à cet égard de prendre dûment en considération les incidences de la transition énergétique sur la société, l’emploi et les compétences, ainsi que ses autres effets distributifs, et d’expliquer comment relever les défis propres à chaque domaine.

3.3.

Les principales conclusions de la Commission sont tout à fait compréhensibles et doivent être soutenues. Tel est notamment le cas du constat selon lequel les progrès accomplis dans la réalisation des objectifs visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre, à améliorer l’efficacité énergétique et à développer les énergies renouvelables constituent un tremplin vers des objectifs plus ambitieux.

3.4.

Le CESE partage l’avis de la Commission quant à la nécessité de donner un nouvel élan. Il aurait cependant été souhaitable que la Commission précise en quoi doit consister ce nouvel élan.

3.5.

En outre, il semble logique que la Commission établisse un lien entre, d’une part, le développement de l’union de l’énergie et, d’autre part, le pacte vert pour l’Europe et la politique de relance après la pandémie — deux approches qui n’avaient pas encore vu le jour au moment où le cadre stratégique de l’union de l’énergie et le règlement sur la gouvernance ont été élaborés. Le CESE souligne que l’union européenne de l’énergie constitue une base d’action idéale eu égard au pacte vert. Il aurait été d’autant plus important d’exposer plus en détail les lacunes repérées lors de cet examen et d’élaborer des stratégies visant à y remédier. Il existe au moins trois cas, qui seront abordés ci-après, pour lesquels cela n’a pas été fait.

Réalisation insuffisante de l’objectif d’une union de l’énergie centrée sur le citoyen

3.6.

Comme indiqué au paragraphe 2.2., dans le cadre stratégique de l’union de l’énergie, la Commission a qualifié d’«important» (sic) l’objectif visant à élaborer une politique axée sur les citoyens et à laquelle ils adhèrent. Par conséquent, cet objectif devrait également bénéficier d’une attention toute particulière dans le rapport sur l’état de l’union de l’énergie, notamment par la formulation de propositions concrètes concernant l’engagement et la participation de façon transparente et active des citoyens, des partenaires sociaux et des parties prenantes aux processus décisionnels, par exemple aux PNEC, ainsi que la participation et la contribution actives au marché. En réalité, le rapport ne fait pas une seule fois mention de l’aspect de la participation et n’examine pas non plus la question de savoir si les mesures proposées pour l’avenir serviront explicitement à répondre à cet objectif.

3.7.

À l’heure actuelle, le problème se pose aussi, entre autres, dans la stratégie sur l’intégration du système énergétique présentée par la Commission, considérant les citoyens uniquement comme des consommateurs et non comme des acteurs actifs du marché. Il est par ailleurs difficile d’imaginer, s’agissant des priorités décrites par la Commission européenne (5), à savoir la stratégie pour l’hydrogène et la «vision pour l’énergie offshore» annoncée, que la participation des citoyens soit somme toute possible ou envisagée. Par conséquent, les propos avancés par la Commission dans sa communication sur l’évaluation des PNEC, selon lesquels elle entend utiliser le mécanisme de financement des énergies renouvelables mis en place par l’UE afin de promouvoir en particulier les technologies offshore, sont des plus contestables.

3.8.

La Commission fait ainsi fi du droit européen en vigueur: la directive (UE) 2019/944 du Parlement européen et du Conseil (6) sur le marché intérieur de l’électricité dispose en effet, au considérant 43, que «l’énergie communautaire [est devenue] un moyen efficace et rentable de répondre aux besoins et aux attentes des citoyens […]. […] Par leur action directement aux côtés des consommateurs, les initiatives en matière d’énergie communautaire démontrent leur potentiel pour faciliter l’adoption de nouvelles technologies et de nouveaux modes de consommation, notamment les réseaux de distribution intelligents et la participation active de la demande, dans le cadre d’une approche intégrée. L’énergie communautaire peut également faire progresser l’efficacité énergétique au niveau des ménages et contribuer à lutter contre la précarité énergétique en réduisant la consommation et en faisant baisser les tarifs de fourniture. […] Lorsqu’elles ont pu être mises en œuvre avec succès, ces initiatives ont apporté des avantages économiques, sociaux et environnementaux à la communauté». Selon le législateur européen, l’énergie citoyenne est donc à même de remédier à bon nombre de dysfonctionnements que déplore la Commission dans ses documents. Il est d’autant plus incompréhensible que la Commission ne le reconnaisse pas dans ses propres documents. Il existe des lacunes béantes entre l’ambition et la réalité, et le CESE n’entrevoit toujours pas de véritable stratégie de la Commission pour faire des citoyens des partenaires actifs.

3.9.

Toutefois, il convient d’adresser également cette critique à la plupart des États membres, qui, en vertu de l’article 20 du règlement (UE) 2018/1999 sur la gouvernance, sont tenus de traiter la question de l’énergie citoyenne dans leurs plans nationaux en matière d’énergie et de climat. Dans son évaluation, la Commission souligne que les États membres ne s’y sont pas suffisamment, voire pas du tout conformés. Le CESE invite la Commission européenne à proposer, lors de la révision prochaine de la directive sur les énergies renouvelables, des orientations concrètes afin de promouvoir l’énergie citoyenne.

Réalisation insuffisante des objectifs de sécurité de l’approvisionnement/réduction des importations d’énergie

3.10.

L’un des objectifs stratégiques de l’union de l’énergie est de renforcer la sécurité de l’approvisionnement énergétique, notamment en diminuant les importations d’énergie. La Commission constate, plus ou moins incidemment, que les progrès ne sont pas au rendez-vous — au contraire, les dépenses consacrées aux importations d’énergie ont de nouveau augmenté. L’importance croissante de l’hydrogène pourrait même à l’avenir contribuer à faire grimper encore les importations, sachant que, dans sa stratégie sur l’hydrogène, la Commission mise délibérément sur les importations! Sur ce point, le CESE attend de la Commission qu’elle s’explique sans détour, une fois pour toutes.

3.11.

Le CESE demande en outre instamment d’obéir au principe fondamental de la solidarité européenne lorsqu’il s’agit de garantir les importations d’énergie qui ne peuvent être évitées. Des opérations menées en cavalier seul par un État membre, à l’exemple du projet de gazoduc Nord Stream 2, sont susceptibles de mettre en péril non seulement l’action en faveur du climat, mais aussi la sécurité de l’approvisionnement. De telles actions portant atteinte à la solidarité européenne ébranlent la confiance des citoyens à l’égard de l’Union européenne et entachent la réputation de celle-ci dans les pays tiers.

Réalisation insuffisante de l’objectif en matière d’innovation et de leadership mondial

3.12.

Dans le domaine de l’innovation, le tableau est également assez sombre. Le bilan dressé dans le rapport sur l’état de l’union de l’énergie en ce qui concerne les investissements dans la recherche et l’innovation ainsi que les demandes de brevets vient contrecarrer la prétention ronflante de ladite union à un rôle de numéro un mondial. Au vu de ce constat inquiétant, une analyse précise et approfondie des erreurs s’impose pour élucider avec nuance et méticulosité l’origine de ces défaillances. Il conviendra, sur cette base, d’élaborer des mesures correctives concrètes.

3.13.

Dans le contexte tel qu’il est décrit aux paragraphes 3.6 à 3.11, soyons clairs: il ne suffit pas de tenir de sempiternels discours s’ils ne sont pas suivis d’actions tangibles. À défaut, la crédibilité de la politique européenne s’en trouve remise en cause. Il s’avère qu’aucun des documents de la Commission à l’examen, ni même les stratégies pour l’intégration du système énergétique et pour l’hydrogène, ne propose de mesures concrètes susceptibles de contribuer à la réalisation des objectifs susmentionnés.

Pertinence de l’union de l’énergie sur le plan des politiques sociale et régionale

3.14.

Dans les chapitres 2.6 et 3.3 de son rapport sur l’état de l’union de l’énergie, la Commission livre également quelques réflexions concernant la politique sociale. Le CESE abonde dans ce sens et se montre particulièrement favorable à l’établissement d’un lien entre les aides à la relance après la pandémie de COVID-19 et les objectifs en matière de climat et d’énergie. Les mesures prévues pour une transition juste sont les bonnes, et elles constituent une base si l’on veut réussir à mobiliser la population pour atteindre les objectifs en matière de climat et d’énergie. L’application dans les faits du principe exigeant de «ne laisser personne pour compte» dépendra concrètement de la mise en œuvre et du financement des différents instruments ainsi que de leur exécution concrète au niveau national.

3.15.

Le CESE rappelle sa conviction exprimée dans des avis antérieurs (7): non seulement les fonds de cohésion sociale et régionale et les aides à la relance doivent être utilisés aux fins de la protection du climat et de la transition énergétique, mais les politiques en matière de climat et d’énergie doivent (et peuvent) aussi et surtout être conçues de manière à favoriser la cohésion sociale et régionale. De telles approches existent déjà, certaines d’entre elles sont même mentionnées dans la communication relative à l’évaluation des PNEC, comme les projets de construction de centrales solaires photovoltaïques sur d’anciens sites d’extraction de lignite au Portugal et en Grèce, ou encore la judicieuse stratégie de soutien financier destiné aux prosommateurs menée en Lituanie. Ces exemples, cependant, sont loin de représenter une pratique courante ou une généralité.

3.16.

La transition énergétique risque aussi d’accroître les disparités sociales et régionales, par exemple si la Commission met en œuvre l’intégration du système énergétique, le développement des infrastructures d’hydrogène et le financement des énergies en mer tel qu’elle le prévoit, c’est-à-dire en privilégiant les approches centralisées au détriment de solutions décentralisées.

3.17.

Quoi qu’il en soit, le développement en parallèle d’infrastructures centralisées et décentralisées pose problème et risque de déboucher sur des erreurs d’investissement. Par exemple, les différents usages d’un réseau de gazoducs à hydrogène à grande échelle et des réseaux de chauffage urbain à basse température, dont la Commission demande le déploiement dans sa communication sur l’évaluation des PNEC, entrent en concurrence. C’est la raison pour laquelle le CESE a réclamé, au titre de la sécurité des investissements, que des décisions de principe soient prises en la matière (8). Bien que celles-ci revêtent également une importance stratégique pour la réussite de l’union de l’énergie, les documents à l’examen ne les prennent nullement en considération.

3.18.

Comme dans la quasi-totalité des documents de la Commission relatifs à la politique énergétique, la numérisation brille par son absence dans le rapport sur l’état de l’union de l’énergie. Elle ouvre pourtant la voie à des concepts intéressants, tels que les micro-réseaux et les marchés intelligents, la microfinance, les centrales électriques virtuelles, etc. Tous ces concepts peuvent contribuer à améliorer l’efficacité et la performance du marché intérieur de l’énergie, notamment en ce qu’ils renforcent le rôle des consommateurs actifs. C’est un aspect que la Commission a abordé, bien que brièvement, dans le cadre stratégique de l’union de l’énergie (9). Il est invraisemblable que, dans son rapport sur l’état de l’union de l’énergie, elle en fasse abstraction, et ce d’autant plus que l’utilisation des technologies numériques doit être soigneusement examinée sous l’angle de sa pertinence et des problèmes éthiques éventuels qu’elle soulève, notamment pour ce qui est de la souveraineté des données.

3.19.

En tout état de cause, il convient de noter que la numérisation se conçoit dans l’intérêt du consommateur final. Les citoyens sont toujours désireux que la numérisation croissante s’assortisse d’une amélioration des services, comme la possibilité de changer au jour le jour de fournisseur, d’obtenir un retour immédiat sur des compteurs défectueux ou des modes d’utilisation suspects, ainsi que de disposer de processus permettant de relier sans accroc sa propre production au réseau.

4.   Observations particulières

Concernant le chapitre «Décarbonation» du rapport sur l’état de l’union de l’énergie

4.1.

La Commission estime à juste titre que le déploiement des énergies renouvelables offre de nombreux avantages. Cependant, la question de savoir qui en profite dépend essentiellement du fait que la transition énergétique ait lieu de manière fondamentalement décentralisée ou centralisée (10), un point que la Commission passe sous silence dans son rapport.

Concernant le chapitre «Sécurité énergétique» du rapport sur l’état de l’union de l’énergie

4.2.

La Commission a entièrement raison de prêter une grande attention à l’enjeu de la «sécurité de l’approvisionnement» et, dans ce contexte, de la sécurité énergétique, dont l’importance pour l’économie nationale est en effet inestimable. Outre la question classique de la dépendance à l’égard des importations, il faut avant tout se préoccuper de la résilience aux attaques extérieures, par exemple à la cybercriminalité. À cet égard, de récentes recherches (11) indiquent que la meilleure stratégie pour atteindre une résilience élevée consiste à renforcer les structures décentralisées capables de fonctionner en îlotage. La Commission devrait prendre ces conclusions davantage en considération.

4.3.

Il est incontestable qu’à l’avenir, l’hydrogène vert contribuera à garantir la sécurité d’approvisionnement du système énergétique européen. Le CESE renvoie aux avis qu’il a élaborés sur la stratégie en matière d’hydrogène (12) et sur la stratégie pour l’intégration du système énergétique (13).

4.4.

Sur ce point également, il convient de ne pas se concentrer uniquement sur les technologies à grande échelle, y compris en ce qui concerne le développement d’infrastructures pour l’importation d’hydrogène. Il existe un large éventail de solutions innovantes, respectueuses de l’environnement et surtout développées à l’échelon régional ou local, qu’il est possible de mettre en œuvre directement sur le terrain (y compris la production d’hydrogène régional ou de carburants de synthèse). Ces solutions permettront de renforcer la sécurité de l’approvisionnement, de réduire la dépendance vis-à-vis des importations et de soutenir l’emploi local sous la forme d’emplois verts ainsi que la création de valeur ajoutée dans les régions. Les micro, petites et moyennes entreprises devraient elles aussi avoir la possibilité de participer au pacte vert et de bénéficier de ses apports, ledit pacte et la transformation énergétique en seront ainsi mieux acceptés.

Concernant le chapitre «Marchés intérieurs de l’énergie» du rapport sur l’état de l’union de l’énergie et le rapport sur l’état d’avancement du marché intérieur de l’énergie

4.5.

La Commission indique que le train de mesures sur l’énergie propre a permis de créer de meilleures conditions pour favoriser la participation des consommateurs aux marchés de l’énergie et établir des conditions de concurrence équitables pour les nouveaux arrivants sur le marché. En réalité, seules les dispositions de la directive sur le marché intérieur de l’électricité sont pertinentes à cet égard. Il n’est pas encore possible de déterminer dans quelle mesure les États membres ont effectivement transposé ces dispositions. La Commission tire donc des conclusions prématurées. Le CESE demande que soit menée sans plus attendre une évaluation sérieuse de l’objectif essentiel qu’est la participation des consommateurs — également sous l’angle des effets de la politique de répartition quant à la participation des ménages à faibles revenus.

4.6.

La Commission souligne l’importance que revêtent les signaux de prix du marché, notamment pour les investisseurs. S’il s’agit sans aucun doute d’un aspect déterminant, un point de vue davantage nuancé est cependant nécessaire. La plupart des marchés de gros de l’électricité reflètent des tarifs à court terme. La question de savoir si ces derniers envoient pour autant des signaux aux investisseurs reste controversée dans l’économie de l’énergie. C’est un constat que le CESE a déjà dressé dans des avis antérieurs (14). Dans ce contexte, il n’est dès lors pas judicieux pour la Commission de parler d’un «marché intérieur de l’énergie» sans établir de différence. Pour que l’union de l’énergie soit couronnée de succès, une nouvelle organisation du marché est primordiale, du moins dans le secteur de l’électricité. Une responsabilité totale en matière d’équilibrage pour ce qui est des énergies renouvelables est à elle seule insuffisante. Le CESE invite par conséquent la Commission à présenter dans les meilleurs délais ses réflexions sur une nouvelle organisation du marché. À cet égard, il convient également de veiller à ce que tous les acteurs du marché bénéficient des mêmes conditions sur les marchés d’ajustement et d’équilibrage, ce qui est également indispensable à la réussite de l’intégration du système énergétique (15).

4.7.

Dans le même temps, il convient de ne pas perdre de vue que les signaux de prix ne permettent pas à eux seuls d’atteindre les objectifs de sécurité d’approvisionnement et de neutralité climatique.

4.8.

Dans le rapport sur l’état d’avancement du marché intérieur de l’énergie, la Commission souligne très à propos que la création de conditions de concurrence au niveau de la production et de l’approvisionnement doit rester une priorité de la politique énergétique, aussi bien à l’échelon national qu’à celui de l’Union européenne. Or, elle ne précise pas ce que cela signifie concrètement. Il n’est pas exact ni même conforme aux dispositions du droit européen inscrites dans le train de mesures sur l’énergie propre que seul le couplage des marchés peut favoriser la concurrence. Lors de l’application des principes d’allocation de la capacité et de gestion de la congestion énoncés à l’article 16 du règlement sur le marché de l’électricité, il convient de tenir compte de la situation géographique des États membres, laquelle pourrait aussi justifier une prolongation du délai d’installation de la capacité. En tout état de cause, l’accès au marché, en particulier pour les petits acteurs, est particulièrement important dans l’optique d’une concurrence active. La numérisation, entre autres, peut s’avérer d’une grande utilité à cet égard.

4.9.

Dans son rapport sur l’état d’avancement du marché intérieur de l’énergie, la Commission indique également que, si les installations thermiques, telles que les centrales au gaz utilisant la cogénération, peuvent conférer au système une flexibilité appréciable, une mauvaise conception des mécanismes de capacité peut en revanche provoquer de graves distorsions du marché intérieur. À cet égard, le CESE rappelle la position qu’il a déjà exprimée dans son avis TEN/625. Il invite la Commission à évaluer d’un œil critique les mécanismes de capacité qui sont en place dans les États membres, notamment en ce qui concerne le respect des exigences de l’article 22 du règlement sur le marché intérieur de l’électricité, qui prévoient, entre autres, une valeur limite de 550 g de CO2 par kWh.

4.10.

Dans ce même rapport, la Commission rappelle que les gestionnaires de réseau de transport ou de distribution ont été généralement exclus de la propriété et de l’exploitation des systèmes de stockage d’électricité. Le CESE est fondamentalement satisfait de cette décision (16), qui devrait permettre aux gestionnaires de réseau d’accéder à la propriété et à l’exploitation des systèmes de stockage d’électricité, et ce dans l’intérêt du réseau. Il estime en outre que celle-ci doit aller de pair avec un renforcement des marchés intelligents, de sorte que les opérateurs de stockage soient encouragés à suivre les signaux émis par les gestionnaires de réseau et à concevoir des structures de stockage utiles au système. Il y a donc lieu d’agir avec pertinence pour inciter les gestionnaires de réseau à envoyer les signaux voulus.

4.11.

Les réseaux de distribution jouent un rôle fondamental dans la mise en place de marchés intelligents et, de manière générale, dans la réussite de la transition énergétique. À l’avenir, la politique énergétique de l’Union doit donc attacher plus d’importance à leur modernisation.

4.12.

Le CESE partage l’avis de la Commission selon lequel la directive 2003/96/CE du Conseil (17) sur la taxation de l’énergie n’atteint plus son objectif principal. Il soutient donc les intentions de la Commission et demande une refonte ambitieuse de cette directive et des autres mécanismes visant à supprimer les subventions aux énergies fossiles et à internaliser les coûts externes.

4.13.

Le CESE insiste une nouvelle fois sur la problématique de la précarité énergétique et invite la Commission à prendre des mesures concrètes allant au-delà des lignes directrices abstraites portant sur une définition et un observatoire. À maintes reprises, il a fait valoir qu’une large participation des citoyens dans le secteur de l’énergie compte parmi les nombreuses approches pouvant permettre d’y remédier.

4.14.

Dans ce contexte, le CESE insiste une nouvelle fois sur la nécessité absolue de faire barrage à une société énergétique à deux vitesses. Il est inconcevable que seuls les ménages aisés et techniquement bien équipés tirent parti de la transition énergétique, tandis que tous les autres soient contraints d’en supporter les coûts. En règle générale, les citoyens en situation de précarité énergétique ne sont pas en position de force au plan politique. La Commission devrait donc faire montre de davantage de détermination pour inciter les États membres à agir davantage pour lutter efficacement contre la précarité énergétique: la vague de rénovation énergétique prévue dans le secteur du bâtiment ainsi que la participation active des citoyens à la production d’électricité renouvelable peuvent contribuer à atténuer le problème de la précarité énergétique. Par ailleurs, il convient de noter que l’éventuelle extension du système d’échange de quotas d’émission aux secteurs du chauffage et des transports peut avoir des répercussions sur l’équité de la répartition.

Concernant le chapitre «Recherche & innovation et compétitivité» du rapport sur l’état de l’union de l’énergie

4.15.

Le CESE craint que l’une des raisons pour lesquelles l’Union européenne accuse un retard dans certains domaines, comme les batteries solaires et les batteries lithium-ion, réside dans la trop faible demande. C’est pourquoi il invite la Commission à adopter une stratégie plus large: l’UE a besoin d’initiatives industrielles actives pour briser la position dominante de la Chine sur le marché. La proposition de règlement de la Commission relatif aux batteries constitue un pas dans la bonne direction. Par ailleurs, il conviendrait, dans le futur système énergétique, de renforcer les structures décentralisées. En effet, cela permettrait de relancer, par exemple, la demande de batteries, de générer des économies d’échelle et de rendre leurs prix attractifs.

Concernant le chapitre «L’union de l’énergie dans la perspective plus large du pacte vert» du rapport sur l’état de l’union de l’énergie

4.16.

Le CESE soutient les efforts déployés par la Commission afin de promouvoir des accords ambitieux pour la protection du climat à l’échelle mondiale. À cet effet, il apparaît indispensable d’introduire dans les accords commerciaux internationaux (18) un droit compensateur aux frontières assorti d’une prise en compte plus ambitieuse et plus concrète de la lutte contre le changement climatique (et autres objectifs de développement durable).

Concernant la communication relative à l’évaluation des PNEC

4.17.

Le CESE ne comprend pas que les critiques de la Commission quant à l’évaluation lacunaire du potentiel des énergies renouvelables se limitent au domaine marin. Il invite la Commission à renoncer à la préférence unilatérale qu’elle accorde aux technologies offshore au détriment de l’énergie photovoltaïque et de l’énergie éolienne terrestre, ainsi qu’à présenter de propres stratégies de développement de ces dernières.

4.18.

Le CESE note avec satisfaction que la Commission apprécie le potentiel de création d’emplois des énergies renouvelables. Il souligne néanmoins que l’exploitation pleine et entière de ce potentiel ne se concrétisera pas de manière automatique, mais nécessitera une politique active, notamment en ce qui concerne la qualité des emplois. Dans ce contexte, il est tout à fait incompréhensible que la Commission accorde aussi peu d’attention à l’énergie photovoltaïque, d’autant plus que, comme elle l’indique dans sa communication, il s’agit du secteur qui crée le plus d’emplois.

4.19.

Le CESE invite la Commission à définir, lors de la révision prochaine de la directive sur les énergies renouvelables, les règles sur les appels d’offres de manière à faciliter la participation des communautés d’énergie renouvelable et des PME.

4.20.

Le CESE se range à l’avis de la Commission selon lequel il est souhaitable d’investir de toute urgence dans les systèmes de chauffage urbain à basse température. Il conviendrait de lancer une initiative en ce sens.

4.21.

Les puits de CO2 constituent un instrument essentiel pour lutter contre le changement climatique. Il s’impose toutefois de prendre au sérieux les préoccupations exprimées par les États membres dans leurs PNEC face à l’augmentation des perturbations naturelles. C’est pourquoi les crédits UTCATF ne devraient toujours être considérés que comme complémentaires aux autres options pour la protection du climat.

---

(1)  COM(2015) 80 final.

(2)  JO L 328 du 21.12.2018, p. 1.

(3)  COM(2020) 950 final — Annexe 2.

(4)  Chose d’autant plus surprenante que cela fait plus de 30 ans que la nécessité de supprimer les subventions préjudiciables à l’environnement dans l’UE est évoquée.

(5)  De même que par la présidence allemande du Conseil.

(6)  JO L 158 du 14.6.2019, p. 125.

(7)  JO C 47 du 11.2.2020, p. 30; JO C 62 du 15.2.2019, p. 269.

(8)  JO C 429 du 11.12.2020, p. 85.

(9)  COM(2015) 80 final, p. 13.

(10)  JO C 429 du 11.12.2020, p. 85.

(11)  Voir Hirschl, B., Aretz, A., Bost, M., Tapia, M., et Gößling-Reisemann, S., Vulnerabilität und Resilienz des digitalen Stromsystems [Vulnérabilité et résilience du système électrique numérique], rapport final, Berlin, Brême, 2018; disponible à l’adresse suivante: www.strom-resilienz.de

(12)  JO C 123, 9.4.2021, p. 30

(13)  JO C 123, 9.4.2021, p. 22

(14)  JO C 82 du 3.3.2016, p. 13.

(15)  JO C 364 du 28.10.2020, p. 158.

(16)  JO C 288 du 31.8.2017, p. 91.

(17)  JO L 283 du 31.10.2003, p. 51.

(18)  JO C 81 du 2.3.2018, p. 44.

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions sur une stratégie de l’UE pour réduire les émissions de méthane»

[COM(2020) 663 final]

(2021/C 220/05)

Rapporteur:

Udo HEMMERLING

Consultation	Commission européenne, 27.11.2020
Base juridique	Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Transports, énergie, infrastructures et société de l’information»
Adoption en section	9.3.2021
Adoption en session plénière	24.3.2021
Session plénière no	559
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	252/5/4

1.   Conclusions et recommandations

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) souscrit aux objectifs fixés dans la stratégie de l’UE relative au méthane ainsi qu’à son orientation générale, tendant à une nouvelle réduction sensible des émissions de ce gaz afin de préserver le climat.

1.2.

Il apparaît à cet égard logique de se concentrer sur les principaux secteurs émetteurs de méthane, en l’occurrence ceux de l’énergie, de l’agriculture et des déchets.

1.3.

Il conviendrait de relier la stratégie pour le méthane à celles pour la bioéconomie et pour l’économie circulaire.

1.4.

On appréciera tout particulièrement que l’accent soit mis sur l’amélioration des relevés des émissions de méthane, ainsi que sur les initiatives prises au niveau international pour les réduire. En effet, les sources émettant du méthane sont souvent diffuses et décentralisées, et on les retrouve tout le long des chaînes internationales de production et d’approvisionnement. Il est suggéré de compléter la stratégie de l’UE relative au méthane par les considérations suivantes:

1.5.

Les sources de méthane étant en grande partie diffuses, et les émissions de ce gaz délicates à relever, il est souvent difficile de surveiller lesdites émissions. Leur surveillance améliorée devrait être développée d’une manière uniforme et comparable pour les secteurs concernés, comme ceux de l’agriculture, de l’énergie, des déchets et de l’industrie chimique. Il est très difficile, et même souvent impossible, d’inclure directement les émissions de méthane de sources diffuses dans un système d’échange de quotas d’émissions de gaz à effet de serre ou d’en fixer directement le prix. Dans la mesure où il est toutefois possible de relever les émissions de sources ponctuelles, il convient néanmoins de s’y employer en adoptant la même approche pour tous secteurs émetteurs.

1.6.

Les États membres devraient exposer, dans leurs plans d’action climatique, l’état des lieux et les possibilités qu’offrent la filière du biogaz obtenu à partir du fumier et du lisier, des biodéchets, des eaux usées ou des décharges, ainsi que celle du gaz de mine, et définir les mesures qui permettront d’en renforcer l’usage.

1.7.

Le secteur agricole recèle à son tour de vastes possibilités pour réduire les émissions de méthane, surtout grâce à la fermentation du fumier et du lisier dans des centrales de biogaz et à des améliorations portées au fourrage et à l’élevage du bétail ainsi qu’à l’épandage d’engrais à faibles émissions. Il faudrait davantage concrétiser ces possibilités lors de la mise en œuvre de la stratégie de l’UE pour le méthane.

1.8.

Dans le secteur des déchets, la collecte et la valorisation des déchets biogènes doit progressivement devenir la norme dans toute l’UE, afin de poser les bases qui permettront d’éviter encore plus d’émissions de méthane dans ce secteur.

2.   Aperçu général de la stratégie pour le méthane de la Commission européenne

2.1.

Le méthane compte pour 10,5 % de l’ensemble des émissions de gaz à effet de serre dans l’UE, lesquelles s’élevaient à 3,76 milliards de tonnes équivalent CO2 en 2018. On a pu réduire les émissions de ce gaz de presque 34 % depuis 1990.

2.2.

La stratégie pour le méthane porte sur les principales émissions anthropiques de ce gaz et sur les secteurs émetteurs que sont l’agriculture (53 % des émissions de méthane de l’UE), les déchets (26 % des émissions) et l’énergie (19 % des émissions), et propose pour chacun d’eux des mesures de réduction. Les émissions naturelles de méthane, par exemple celles produites par les ruminants sauvages ou les marais, ne sont de ce fait pas incluses dans la stratégie à l’examen.

2.3.

À l’échelle mondiale, il est possible d’apporter une contribution importante à la préservation du climat en réduisant les émissions de méthane. Une réduction de moitié des émissions mondiales de ce gaz par rapport à leur niveau actuel entraînerait un effet de refroidissement global de 0,18 oC d’ici 2050.

2.4.

L’UE est responsable de 5 % des émissions de méthane au niveau mondial. En important du gaz, du pétrole et du charbon d’origine fossile, elle génère une quantité substantielle d’émissions de méthane supplémentaires dans les pays tiers. Voilà pourquoi la Commission européenne propose de prendre des mesures afin de réduire ces émissions tout le long des chaînes d’approvisionnement internationales.

2.5.

La Commission européenne propose d’améliorer nettement les relevés et la notification des émissions de méthane.

2.6.

La stratégie à l’examen n’aborde pas spécifiquement l’état actuel des connaissances scientifiques sur l’action particulière qu’exerce le méthane en tant que gaz à effet de serre à courte durée de vie (voir le chapitre 3).

3.   L’état des connaissances sur l’action que le méthane exerce sur le climat et ses conséquences pour une politique tendant à la neutralité climatique

3.1.

L’une des propriétés fondamentales du méthane (CH4), en tant que gaz à effet de serre, est sa durée de vie relativement courte, puisqu’il se décompose en eau (H2O) et en CO2 dans l’atmosphère en l’espace d’environ douze ans. Cette propriété a des conséquences déterminantes pour l’action qu’il exerce sur le climat, en comparaison avec le CO2, qui sert de référence dans les bilans climatiques.

3.2.

Le CO2 est stable dans l’atmosphère où, contrairement au méthane, il ne se décompose pas. C’est pourquoi on dit aussi du CO2 que c’est un gaz à effet de serre à longue durée de vie (en anglais, «stock gas»). Par conséquent, et toutes choses étant égales par ailleurs, les émissions de CO2 produites, par exemple, par la combustion de sources d’énergie fossiles s’accumulent sans discontinuer dans l’atmosphère, y entraînant une augmentation constante de la concentration de ce gaz.

3.3.

À l’inverse, les émissions de gaz à effet de serre à courte durée de vie (en anglais, «flow gases») comme le méthane sont compensées par leur processus naturel de décomposition. Du fait également de cette courte durée de vie, les émissions se compensent elles-mêmes par ce phénomène de dégradation, et la concentration atmosphérique reste dès lors stable tant que les émissions sont stables elles aussi.

3.4.

Outre cette courte durée de vie, l’origine du méthane est également déterminante pour l’action qu’il exerce sur le climat, puisque sa décomposition génère du CO2, qui est un gaz à effet de serre. Puisque le CO2 généré par la décomposition du méthane biogène (issu par exemple de la digestion des ruminants ou de la riziculture inondée) avait initialement été prélevé dans l’atmosphère par photosynthèse, alimentant la croissance des végétaux, il circule donc, pour l’essentiel, à l’intérieur d’un cycle, et la concentration atmosphérique de CO2 reste dès lors inchangée.

3.5.

En revanche, la décomposition du méthane fossile (issu par exemple de l’extraction de gaz naturel, de pétrole ou de charbon) en CO2 et en eau représente une source supplémentaire de CO2 pour l’atmosphère, ce qui augmente la concentration atmosphérique de CO2.

3.6.

Ces propriétés du méthane ont toute une série de conséquences pour l’action qu’il exerce sur le climat et pour l’élaboration de la politique climatique, et ce d’autant plus s’agissant de l’objectif d’atteindre la neutralité climatique. À moyen terme, l’émission à valeur constante du gaz à effet de serre à courte durée de vie qu’est le méthane (biogène) aboutit à une concentration de méthane constante dans l’atmosphère, laquelle soumet le système climatique à un forçage radiatif lui-même constant et, par conséquent, exerce un effet constant sur la température. Si les émissions de méthane diminuent, la concentration atmosphérique chute, entraînant un fléchissement du forçage radiatif et, partant, une baisse des températures (effet de refroidissement).

3.7.

En revanche, l’émission à valeur constante de CO2 entraîne l’augmentation de la concentration de ce gaz dans l’atmosphère aussi longtemps que la source en émet. Même après l’arrêt de l’émission de CO2, la concentration de ce gaz ainsi générée dans l’atmosphère persiste, continuant dès lors d’exercer un forçage radiatif, avec comme conséquence un effet durable de réchauffement.

3.8.

Si l’on veut neutraliser l’action que les gaz à effet de serre exercent sur le climat, il est par conséquent nécessaire d’adopter des approches différentes selon qu’ils ont une durée de vie courte ou longue. Pour ramener les températures durablement augmentées par la persistance du forçage radiatif causé par le CO2 à leur niveau antérieur à l’émission de ce gaz, il faut réduire activement la concentration de CO2 dans l’atmosphère grâce à des puits de carbone; de même, pour stabiliser le niveau des températures en présence d’émissions durables (inévitables) de CO2, il faut constamment prélever de l’atmosphère une quantité de CO2 identique à celle qui y a été injectée (ce qu’on appelle un «bilan net nul» d’émissions). Cette démarche trouve sa traduction dans l’objectif d’un bilan neutre des émissions de gaz à effet de serre. Cependant, dans le cas des sources de méthane (biogène), un effet neutre pour le climat est déjà atteint si les émissions sont stables, tandis qu’une compensation des émissions de méthane comptabilisées en équivalent CO2 par l’élimination de gaz à effet de serre présents dans l’atmosphère entraîne un effet de refroidissement.

3.9.

Par conséquent, un «bilan net nul» exprimé en équivalent CO2 ne représente pas une ligne d’action adaptée pour un gaz à effet de serre à courte durée de vie comme le méthane. En Nouvelle-Zélande, par exemple, la loi dite «zéro carbone» réserve un traitement particulier aux émissions de méthane. L’action exercée sur le climat par les gaz à effet de serre à courte durée de vie devrait être décrite à l’aide d’un système de mesure approprié dans les bilans correspondants (voir à ce sujet les travaux de l’université d’Oxford: https://iopscience.iop.org/article/10.1088/1748-9326/ab6d7e).

4.   Quelques observations complémentaires sur la réduction des émissions de méthane

4.1.

Un changement des comportements chez les consommateurs représente un moyen certes prometteur de réduire les émissions de gaz à effet de serre. C’est vrai aussi de l’alimentation — en référence plus précisément à la recommandation de réduire la consommation de produits d’origine animale. Il convient toutefois de veiller à ce que l’action climatique s’inscrive dans le cadre d’une société ouverte et qu’à cet égard, les individus opèrent ces changements de comportement dans leur mode de vie de leur plein gré.

4.2.

Dans le secteur agricole, une attention particulière doit aussi être portée, au-delà des possibilités de réduire les émissions de méthane des élevages, aux liens qui relient cette question à celle de l’occupation des sols. Concrètement, les ruminants représentent le principal motif de l’exploitation et du maintien des prairies. Or, la conservation de ces espaces est très importante aussi du point de vue de la politique climatique, car l’humus de leur sol piège le CO2.

4.3.

Quelques États dans l’UE ne disposent toujours pas de dispositifs généralisés pour la récupération et la valorisation énergétique du méthane émis par les décharges, les stations d’épuration des eaux usées et les mines de charbon désaffectées.

4.4.

De nombreux États membres ne disposent pas encore de système généralisé de collecte des déchets permettant le tri sélectif et la valorisation des déchets biogènes. Ces carences empêchent d’éviter au maximum les émissions de méthane dues au compostage ou à la fermentation (biogaz) lors du traitement des biodéchets.

4.5.

À ce jour, l’UE n’a encore assorti d’aucune exigence particulière, du point de vue de la protection de la nature, de l’environnement et du climat, l’importation de sources d’énergies fossiles comme le gaz naturel, le pétrole et le charbon. La mise au point d’exigences visant à réduire les émissions de méthane qui a été annoncée devrait s’inscrire dans une initiative plus globale tendant à réduire l’empreinte écologique de ces importations énergétiques dans le cadre du pacte vert.

4.6.

Dans la perspective d’un suivi des émissions anthropiques de méthane qu’il faudrait développer, il conviendrait aussi de mettre en évidence, à titre indicatif, les émissions de méthane d’origine naturelle, afin de brosser un tableau complet.

4.7.

Il convient enfin d’accélérer, dans les réseaux européens, la recherche et le développement ainsi que l’introduction sur le marché de technologies permettant de réduire les émissions de méthane, en associant à cette démarche les partenaires économiques et sociaux.

Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant des orientations pour les infrastructures énergétiques transeuropéennes, et abrogeant le règlement (UE) no 347/2013

[COM(2020) 824 final — 2020/0360 (COD)]

(2021/C 220/06)

Rapporteur:

Philippe CHARRY

Saisine	Parlement européen, 18.1.2021 Conseil de l’Union européenne, 19.1.2021
Base juridique	Articles 172 et 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Transports, énergie, infrastructures et société de l’information»
Adoption en section	9.3.2021
Adoption en session plénière	24.3.2021
Session plénière no	559
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	252/3/5

1.   Conclusions et recommandations

1.1.

Le CESE est favorable à l’adaptation des règles européennes relatives aux réseaux transeuropéens d’énergie (RTE-E) aux objectifs du pacte vert, pour un «approvisionnement énergétique propre, abordable et sûr», associant en particulier la décarbonation du système énergétique, la transition vers la neutralité climatique, le développement des sources d’énergie renouvelables, l’efficacité énergétique, la prévention du risque de précarité énergétique. À cet effet, il prend en compte le fait que l’Europe a besoin d’un système énergétique assurant la sécurité d’approvisionnement en énergie pour tous les pays de l’Union européenne (UE), l’accès pour tous à une énergie à prix abordable, reposant sur une électrification rapide allant de pair avec un doublement de la part de la production d’électricité d’origine renouvelable. Le CESE demande que les bases juridiques proposées pour le règlement soient complétées par une référence explicite à l’article 194 du TFUE.

1.2.

Le CESE rappelle la nécessité d’atteindre l’ensemble des objectifs de la politique énergétique mise en œuvre à travers le règlement RTE-E. Les réseaux énergétiques assurant un rôle essentiel d’équilibre, de résilience et de développement du système énergétique, le Comité demande que le règlement se situe plus clairement dans une dynamique d’intégration du système énergétique, afin de promouvoir toute forme d’énergie décarbonée, et que toute forme de dés-intégration soit rendue impossible.

1.3.

Le CESE invite la Commission, le Conseil et le Parlement à promouvoir les sources d’énergie sans émissions de carbone, dans le respect de la neutralité technologique. Il appelle également à soutenir les efforts déployés dans le cadre du projet de réacteur thermonucléaire expérimental international (ITER) pour parvenir, au-delà de 2050, à une énergie propre et abordable pour tous. Le Comité souhaite que des projets soient consacrés à la création des conditions préalables à une ère de l’hydrogène et de la fusion.

1.4.

Le CESE demande que la priorité soit donnée à l’innovation et à la conception de réseaux d’énergie visant à réduire les pertes d’énergie liées au transport.

1.5.

Le CESE demande que pour l’éolien en mer, la priorité soit donnée aux projets de raccordement radial et un bilan environnemental global soit fait de cette technologie.

1.6.

Le CESE demande de ne pas exclure les projets concernant les infrastructures de transport de gaz naturel des critères d’éligibilité du règlement comme projets d’intérêt commun ou projets d’intérêt mutuel.

1.7.

Le Comité souhaite que la proposition de règlement utilise la formulation «renouvelable et/ou décarboné» en lieu et place de «renouvelable» dans les critères d’éligibilité des projets d’intérêt commun (PIC) et des projets d’intérêt mutuel (PIM).

1.8.

Le CESE demande que le règlement fasse explicitement référence aux objectifs communautaires d’approvisionner en énergie toutes les populations à un prix abordable et d’assurer un niveau élevé de qualité, de sécurité, ainsi qu’à l’égalité de traitement et à la promotion de l’accès universel et des droits des utilisateurs.

1.9.

En matière de gouvernance, le CESE demande que soit réduit au strict minimum le recours par la Commission à des actes délégués et que soit mise en œuvre une gouvernance multi-acteurs s’appuyant sur les représentants de la société civile: branches professionnelles, organisations syndicales de salariés, associations d’usagers, etc.

1.10.

Le CESE suggère que le règlement mette en œuvre une responsabilité communautaire quant au financement des projet d’intérêt commun (PIC), en combinant les modes de financement sans les hiérarchiser.

1.11.

Pour assurer le pilotage de l’équilibre général du système et de la continuité de fourniture des réseaux de transport à très haute tension à l’échelle de l’UE, le CESE demande à la Commission de mettre à l’étude l’hypothèse d’un opérateur transeuropéen des réseaux de transport d’électricité à très haute tension, à la fois intégré et décentralisé.

2.   Observations générales

2.1.

La Commission propose une révision de la réglementation relative aux réseaux transeuropéens d’énergie (RTE-E).

2.2.

Le règlement (UE) no 347/2013 du Parlement européen et du Conseil (1), adopté en 2013, fixait des règles pour le développement et l’interopérabilité des réseaux transeuropéens d’énergie. Dans sa proposition, la Commission souligne qu’il a contribué à la réalisation des objectifs de la politique énergétique de l’UE, qui visent à accroître les interconnexions énergétiques dans l’ensemble de l’Union.

2.3.

Pour autant, l’évaluation effectuée par la Commission conclut que «le cadre actuel n’a pas été à même de faire preuve d’une souplesse suffisante pour s’adapter à l’évolution des objectifs d’action de l’Union», ce qui l’amène à proposer une révision dudit règlement.

2.4.

Cette mise à jour modifie en particulier les conditions de sélection des projets d’intérêt commun (PIC) dans l’optique de leur financement par l’UE, avec en particulier l’obligation de répondre au critère de durabilité et de respecter le principe de «ne pas nuire», tel qu’énoncé dans le pacte vert.

2.5.

La proposition modifie les catégories d’infrastructures éligibles à une aide financière dans le cadre de la politique des RTE-E avec la suppression du soutien aux infrastructures pétrolières et gazières.

2.6.

La proposition met un accent particulier sur les réseaux électriques en mer et leur intégration aux infrastructures terrestres, grâce à la mise en place d’un guichet unique.

2.7.

Elle vise à mieux prendre en compte les infrastructures utilisant l’hydrogène, y compris les transports et certains types d’électrolyseurs.

2.8.

Le projet de règlement promeut le développement des réseaux électriques intelligents afin de faciliter l’électrification rapide et d’accroître la production d’électricité à partir de sources renouvelables.

2.9.

De nouvelles dispositions visent à inciter aux investissements dans les réseaux intelligents pour intégrer les gaz propres (tels que le biogaz et l’hydrogène renouvelable) dans les réseaux existants. Une attention est portée à la modernisation des réseaux électriques ainsi que des réseaux de stockage et de transport du carbone.

2.10.

De nouvelles dispositions sont proposées, visant à mieux soutenir les projets d’interconnexion avec des pays tiers — par exemple avec les Balkans occidentaux –, les projets d’intérêt mutuel (PIM), qui démontrent leur contribution aux objectifs énergétiques et climatiques généraux de l’Union en matière de sécurité de l’approvisionnement et de décarbonation.

2.11.

La proposition révise le cadre de gouvernance dans le but affiché d’améliorer la planification des infrastructures et de veiller à son alignement sur les objectifs climatiques et les principes d’intégration du système énergétique de l’UE. Elle prévoit d’assurer une participation accrue des parties prenantes tout au long du processus ainsi qu’un renforcement du rôle de l’Agence de coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) ainsi qu’une surveillance renforcée de la part de la Commission.

2.12.

Diverses mesures sont également proposées afin de simplifier les procédures administratives, de manière à accélérer la mise en œuvre des projets.

3.   Observations particulières

3.1.

La proposition à l’examen s’inscrit dans le cadre de la politique européenne de l’énergie telle que définie par les traités (2), le règlement sur la gouvernance de l’union de l’énergie (3), le développement des réseaux transeuropéens (4), ainsi que d’un vaste «paquet» qui définit la nouvelle stratégie de l’Union européenne: «transformer l’UE en une société juste et prospère, dotée d’une économie moderne, efficace dans l’utilisation des ressources et compétitive» (5). L’UE vise ainsi à combiner des objectifs communautaires — fonctionnement du marché de l’énergie, sécurité d’approvisionnement, efficacité énergétique, économie d’énergie, développement des énergies renouvelables, lutte contre le changement climatique, interconnexion des réseaux — tout en «n’affectant pas le droit d’un État membre de déterminer les conditions d’exploitation de ses ressources énergétiques, son choix entre différentes sources d’énergie et la structure générale de son approvisionnement énergétique». Le CESE demande que les bases juridiques proposées pour le règlement soient complétées par une référence explicite à l’article 194 du TFUE.

3.2.

Le CESE est favorable à l’adaptation des règles européennes aux objectifs du pacte vert, pour un «approvisionnement énergétique propre, abordable et sûr», associant en particulier la décarbonation du système énergétique, la transition vers la neutralité climatique, le développement des sources d’énergie renouvelables, l’efficacité énergétique, la prévention du risque de précarité énergétique.

3.3.

Le CESE soutient l’objectif de parvenir à la neutralité climatique d’ici à 2050 et à des niveaux plus élevés de réduction des émissions de gaz à effet de serre d’ici à 2030. À cet effet, il prend en compte le fait que l’Europe a besoin d’un système énergétique assurant la sécurité d’approvisionnement en énergie pour tous les pays de l’UE, l’accès pour tous à une énergie à prix abordable, reposant sur une électrification rapide allant de pair avec un doublement de la part de la production d’électricité d’origine renouvelable, assurant également la décarbonation du secteur du gaz et recourant davantage aux solutions innovantes

3.4.

Dans sa communication «Alimenter en énergie une économie neutre pour le climat: une stratégie de l’UE pour l’intégration du système énergétique» (6), la Commission souligne que «la planification et le fonctionnement coordonnés du système énergétique “comme un tout”, tous vecteurs énergétiques, infrastructures et secteurs de consommation confondus — constitue la voie à suivre pour permettre une décarbonation efficace, abordable et en profondeur de l’économie européenne». De plus, la Commission met en cause le fait que «le système énergétique actuel repose encore sur plusieurs chaînes de valeur énergétiques verticales parallèles, qui relient de manière rigide des ressources énergétiques spécifiques et des secteurs d’utilisation finale spécifiques» et que «le modèle en “silos” distincts ne saurait déboucher sur une économie neutre pour le climat».

3.5.

Des années 1950 aux années 1970, des systèmes énergétiques intégrés (production-transport-distribution) existaient aux niveaux national ou régional, sectoriels ou plus généraux dans tous les pays européens. À partir des années 1980, la construction de marchés intérieurs européens, fondés sur les quatre libertés fondamentales de circulation, ont amené une série de «dés-intégrations» et d’ouvertures à la concurrence, avec l’objectif de promouvoir la qualité et l’efficacité au bénéfice des consommateurs.

3.6.

Le CESE souscrit à la stratégie d’intégration, qui doit irriguer toutes les dimensions de la politique européenne de l’énergie. Cela implique de reconstruire progressivement des intégrations, et de suspendre toute nouvelle initiative de dés-intégration, qui conduirait à accentuer la constitution de «silos», alors que l’objectif est d’assurer la planification et le fonctionnement coordonnés du système énergétique. Le Comité demande que le règlement s’inscrive dans une dynamique d’intégration du système énergétique, et qu’un coup d’arrêt soit donné à toute forme de dés-intégration.

3.7.

Le CESE rappelle la nécessité d’atteindre l’ensemble des objectifs de la politique énergétique mise en œuvre à travers le règlement RTE-E. Les réseaux énergétiques assurent les interrelations entre producteurs et utilisateurs. Ils forment en quelque sorte le «cœur du réacteur» du système énergétique. La proposition de règlement à l’examen gagnerait à davantage s’inscrire dans cette dynamique d’intégration, incluant le développement des «prosommateurs» et des coopératives, et à ne pas s’en tenir à une timide référence au considérant 13 (tout en faisant référence à «l’intégration des systèmes énergétiques», le projet manque à resituer la place des infrastructures énergétiques transeuropéennes dans cette dynamique stratégique de planification et de fonctionnement coordonnés) pour atteindre leur finalité essentielle qui est celle de l’équilibre, de la résilience et du développement du système énergétique. C’est dans cet objectif qu’il convient de préciser l’ampleur du développement des capacités d’interconnexion entre chaque État membre, qui devraient davantage mettre l’accent sur la résorption des goulets d’étranglement que sur des moyennes générales (10 % en 2020, 15 % en 2030). Le CESE estime que la proposition qui lui est soumise manque singulièrement d’ambition et de moyens.

3.8.

Le CESE invite la Commission, le Conseil et le Parlement à promouvoir les sources d’énergie sans émissions de carbone, dans le respect de la neutralité technologique. Il soutient également les efforts déployés dans le cadre du projet de réacteur thermonucléaire expérimental international (ITER) dans l’optique d’atteindre au-delà de 2050 une énergie propre et abordable pour tous. La conception des réseaux d’énergie doit donner la priorité à l’innovation et à l’efficacité des infrastructures et à la réduction des coûts élevés des pertes d’énergie liées au transport.

3.9.

Le CESE comprend l’importance donnée à l’éolien en mer dans le projet de règlement. Il souhaite que la priorité soit donnée aux projets de raccordement radial. Le CESE souhaite qu’un bilan environnemental complet soit établi pour l’ensemble de l’éolien en mer, prenant en compte le démontage et le recyclage des éoliennes. Par ailleurs, la mise en place d’un guichet unique pour l’éolien en mer est susceptible d’entraîner de grandes lourdeurs administratives, sans que ses bénéfices soient avérés, le nombre de projets nécessitant des demandes d’autorisations à plusieurs États membres étant très limité. De plus, la volonté louable de planification de l’éolien en mer se traduit par un dispositif inutilement contraignant de fixation d’objectifs de capacités, qui entrent en contradiction avec ceux inscrits dans les plans nationaux en matière d’énergie et de climat, ainsi qu’avec la liberté de choix du mix énergétique inscrit dans le traité.

3.10.

Le CESE s’interroge également sur la volonté de la Commission d’exclure totalement le soutien aux infrastructures gazières alors que celles-ci sont aujourd’hui indispensables à la sécurité d’approvisionnement de certains territoires de l’UE, et que le gaz naturel apparaît comme une énergie de transition (7), moins néfaste que le charbon ou le pétrole. Le CESE a déjà soutenu, dans de précédents avis, que les infrastructures dédiées au gaz naturel seront potentiellement réutilisables pour les gaz renouvelables, et qu’il est donc pertinent de continuer d’y investir (8). Pour ces raisons, le Comité souhaite qu’il n’y ait pas d’exclusion du gaz naturel tant que celui-ci ne sera pas effectivement remplacé par d’autres sources d’énergie à prix comparable. Le Comité demande que les projets concernant les infrastructures de transport de gaz naturel soient éligibles aux critères du règlement pour être sélectionnés comme projets d’intérêt commun ou projets d’intérêt mutuel.

3.11.

Le CESE constate que la référence récurrente au caractère «renouvelable» dans les critères de sélection (9) des projets laisse planer le doute sur la prise en compte de projets de transport d’énergie décarbonée dont l’UE a pourtant un besoin critique pour atteindre la dimension climatique de ses objectifs. C’est pourquoi le Comité souhaite que le projet de règlement préfère la formulation «renouvelable et/ou décarboné».

3.12.

Le CESE ne partage pas la «logique en trois étapes» qui préside au financement des investissements des PIC, telle que mentionnée au considérant 46, consistant à les «proposer en priorité au marché», alors qu’il s’agit d’infrastructures essentielles pour mettre en œuvre les objectifs de l’UE, devant donc reposer sur des modes communautaires de solidarité ou de péréquation en combinant les modes de financement sans les hiérarchiser. Le Comité suggère que le règlement mette en œuvre une responsabilité communautaire quant au financement des PIC, en combinant les modes de financement sans les hiérarchiser.

3.13.

En tant que représentant de la société civile organisée, le CESE est particulièrement attaché aux droits des utilisateurs, en particulier des populations, ainsi qu’à une gouvernance démocratique.

3.14.

Soucieux de ne pas laisser se développer une Union de l’énergie inégalitaire, d’améliorer la situation des populations en situation de précarité énergétique et à faible revenu, le CESE confirme ses nombreux avis antérieurs (10) quant à la nécessité d’approvisionner en énergie toutes les populations à un prix abordable soit, conformément aux objectifs communautaires d’«un niveau élevé de qualité, de sécurité et quant au caractère abordable, l’égalité de traitement et la promotion de l’accès universel et des droits des utilisateurs» (11), un critère prioritaire de la sélection des PIC. Aussi, le Comité demande que le règlement fasse explicitement référence aux objectifs communautaires d’approvisionner en énergie toutes les populations à un prix abordable et d’assurer un niveau élevé de qualité, de sécurité, ainsi qu’au caractère abordable, à l’égalité de traitement et à la promotion de l’accès universel et des droits des utilisateurs.

3.15.

En matière de gouvernance, la proposition à l’examen accorde un poids excessif au rôle de la Commission — il conviendrait de réduire au strict minimum le recours aux actes délégués prévu à l’article 3 — et de l’ACER, sans pour autant examiner les voies d’une réduction des asymétries existantes en matière d’information et de compétences pour fonder une gouvernance multi-acteurs qui s’appuierait davantage sur les représentants de la société civile: branches professionnelles, organisations syndicales de salariés, associations d’usagers, etc., y compris dans les groupes régionaux. Le CESE demande que soit réduit au strict minimum le recours par la Commission à des actes délégués, et que soit mise en œuvre une réelle gouvernance multi-acteurs.

3.16.

Compte tenu des spécificités des réseaux électriques, le CESE suggère à la Commission d’étudier avec toutes les parties prenantes, et d’ouvrir à une large consultation, un projet de création d’un opérateur transeuropéen à la fois intégré et décentralisé, fondé sur une gouvernance multi-niveaux: — intégré, pour assurer le pilotage de l’équilibre général du système et de la continuité de fourniture des réseaux de transport à très haute tension à l’échelle de l’UE; chargé de missions et d’obligations de service public/services d’intérêt général européen, sachant qu’un tel opérateur public devra s’appuyer sur les opérateurs nationaux et infranationaux, donc être — décentralisé, au niveau de la maille territoriale la plus pertinente, compte tenu des caractéristiques de chacun des États membres. Le CESE demande à la Commission de mettre à l’étude l’hypothèse d’un opérateur transeuropéen des réseaux de transport d’électricité à très haute tension.

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(1)  JO L 115 du 25.4.2013, p. 39.

(2)  JO C 326 du 26.10.2012, p. 134.

(3)  JO L 328 du 21.12.2018, p. 1.

(4)  JO C 115 du 9.5.2008, p. 124, JO C 202 du 7.6.2016, p. 125, JO C 202 du 7.6.2016, p. 125.

(5)  COM(2019) 640 final.

(6)  COM(2020) 299 final.

(7)  Conclusions du Conseil européen, 10 et 11 décembre 2020.

(8)  COM(2020) 301 final (JO C 123, 9.4.2021, p. 30).

(9)  Par exemple, à l’article 4, paragraphe 3, ou à l’annexe IV du COM(2020) 824 final.

(10)  JO C 429 du 11.12.2020, p. 77, JO C 47 du 11.2.2020, p. 98, JO C 14 du 15.1.2020, p. 105, JO C 353 du 18.10.2019, p. 96, JO C 353 du 18.10.2019, p. 79, JO C 282 du 20.8.2019, p. 51, JO C 262 du 25.7.2018, p. 86, Rapport d’information du CESE «Évaluer l’union européenne de l’énergie — La dimension sociale et sociétale de la transition énergétique»

(11)  JO C 115 du 9.5.2008, p. 308

Avis du Comité économique et social européen sur la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — «Faire passer l’union douanière à l’étape supérieure: un plan d’action»

[COM(2020) 581 final]

(2021/C 220/07)

Rapporteur:

Anastasis YIAPANIS

Consultation	Commission européenne, 11.11.2020
Base juridique	Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Marché unique, production et consommation»
Adoption en section	2.3.2021
Adoption en session plénière	24.3.2021
Session plénière no	559
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	259/0/6

1.   Conclusions et recommandations

1.1.

Le CESE accueille favorablement le plan d’action très concret visant à soutenir les autorités douanières nationales pour les cinq prochaines années. Une fois mis en œuvre, avec des analyses d’impact régulières, il conduira à une véritable modernisation des douanes dans l’ensemble de l’UE.

1.2.

Si un processus de modernisation a débuté en 2016 avec l’introduction du code des douanes de l’Union (1), des évolutions récentes comme l’augmentation des flux commerciaux, l’essor du secteur du commerce électronique, la fraude douanière et la fraude à la TVA, le trafic illicite et la sous-évaluation des marchandises sont autant de phénomènes qui nécessitent une réponse immédiate et coordonnée. La sortie du Royaume-Uni de l’union douanière entraîne déjà une charge de travail plus lourde et des défis particuliers pour les autorités douanières.

1.3.

Un plan aussi ambitieux requiert un financement partagé adéquat. Le CESE n’est pas sûr que tous les États membres soient prêts à adopter le calendrier proposé et à mettre leur part des fonds sur la table.

1.4.

Il est nécessaire de mettre rapidement en place une coopération et une interopérabilité renforcées entre les douanes et d’autres services répressifs et administrations. Le partage des meilleures pratiques pourrait également améliorer la productivité des services douaniers, et une gestion adéquate de la quantité considérable de données disponibles pourrait permettre de mettre en place une surveillance intelligente des chaînes d’approvisionnement et de renforcer les capacités de prospective.

1.5.

Les autorités douanières devraient disposer de ressources suffisantes pour l’ensemble des responsabilités non financières, et des normes minimales en matière de contrôle et d’effectifs requis devraient être mises en place. Le CESE estime qu’il est extrêmement important d’adopter dès que possible des actes d’exécution pour le règlement sur la surveillance du marché (2).

1.6.

La longueur excessive du processus d’approbation du prochain CFP et les difficultés rencontrées par les dirigeants de l’UE à 27 pour se mettre d’accord sur des actions très importantes compromettent la bonne reprise de l’économie de l’UE et le soutien immédiat dont les citoyens et les entreprises ont besoin.

1.7.

Le CESE recommande d’étudier immédiatement la possibilité d’introduire la technologie des chaînes de blocs dans le plan d’action proposé. En outre, le progrès technologique et les solutions innovantes existantes que recèlent la robotique et l’intelligence artificielle pourraient être facilement mis à profit, avec des résultats immédiats et pertinents.

1.8.

Le CESE suggère d’accorder une attention particulière aux points d’entrée et de sortie les plus vulnérables et se félicite que la robustesse de l’union douanière soit déterminée à l’aune de son maillon le plus faible. Un système de gestion des risques conforme, davantage coordonné et intégré permettrait de réduire les écarts entre les autorités et de renforcer les maillons les plus faibles de la chaîne. La nouvelle stratégie de gestion des risques annoncée pour le 2e trimestre 2021 est donc bienvenue.

1.9.

Il convient de prévoir des ressources financières spécifiques pour l’interconnexion de l’ICS2 avec d’autres systèmes électroniques. Le CESE souligne l’importance que revêt la bonne gestion d’un réseau aussi complexe.

1.10.

Le CESE souligne la nécessité de garantir des ressources humaines suffisantes pour l’analyse des données anticipées avant le chargement et avant l’arrivée, ainsi qu’une formation adéquate de ce personnel pour sa mise en œuvre. Il s’est déjà prononcé en faveur de «cadres de formation communs [en] s’appuyant sur le «Référentiel européen des compétences des métiers de la douane» (3)».

1.11.

La création d’une plateforme européenne d’information fiscale au sein du réseau de lutte contre la fraude fiscale Eurofisc est considérée comme une amélioration significative, et le CESE attend avec intérêt l’évaluation de la Commission à cet égard.

1.12.

Le commerce électronique est un secteur très important pour les PME. Le CESE se dit inquiet que la communication ne fasse aucune référence à la création d’un cadre favorable aux PME grâce à ce plan d’action ambitieux.

1.13.

Le CESE estime que les plateformes disposent de données importantes que les douanes pourraient utiliser, mais qu’elles devraient investir spécifiquement dans des logiciels informatiques tels que des systèmes robotiques automatisés. Elles devraient bénéficier d’un financement pour la collecte des données dont elles n’auraient pas besoin autrement. Toutefois, le CESE se félicite que la Commission soit en train de procéder à la révision du rôle et des obligations des places de marché en ligne.

1.14.

Il est nécessaire de disposer dans les meilleurs délais d’une analyse exhaustive des systèmes internationaux de coopération et d’assistance administrative mutuelle en matière douanière de l’Union, car elle conduirait à une meilleure application de la législation.

1.15.

Le CESE se félicite de la proposition de déployer le système de guichet unique de l’UE et lui exprime son plein soutien.

1.16.

Le CESE craint que, dans l’hypothèse où le projet controversé d’agence douanière de l’Union ne serait pas approuvé par les États membres, la gestion d’un système aussi complexe et interconnecté n’impose une charge supplémentaire aux services existants de la Commission.

1.17.

Le CESE est fermement convaincu que la participation des partenaires sociaux et des organisations de la société civile contribuera à la mise en œuvre d’un plan d’action aussi ambitieux, tout en assurant une large diffusion des avantages qu’il apporte tant aux citoyens qu’aux entreprises.

2.   Introduction

2.1.

L’union douanière de l’UE existe depuis 1968 et concerne l’ensemble des échanges de marchandises dans les 27 États membres. Chaque année, l’union douanière facilite les échanges de marchandises pour une valeur de plus de 3 500 milliards d’EUR, et les autorités douanières de l’UE traitent, chaque seconde, 27 articles déclarés.

2.2.

Le 28 septembre 2020, à la suite des orientations politiques annoncées par la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, au début de son mandat, la Commission européenne a publié un plan d’action ambitieux visant à améliorer l’union douanière en la rendant plus intelligente, plus simple et plus efficace sur le plan numérique d’ici à 2025. Ce processus aurait une incidence positive tant sur les recettes de l’UE que sur la sécurité et la sûreté des citoyens européens. En outre, les entreprises bénéficieraient d’une simplification des obligations en matière de communication d’informations, avec des procédures plus rapides.

2.3.

Le CESE a déjà souligné que «une union douanière performante est une condition sine qua non du processus d’intégration européenne, afin d’assurer une libre circulation des marchandises efficace, sûre et transparente, assortie d’une protection maximale des consommateurs et de l’environnement, d’emplois de meilleure qualité et d’une lutte efficace contre la fraude et la contrefaçon» (4).

2.4.

Par conséquent, le CESE accueille favorablement le plan d’action très concret qui est présenté pour les cinq prochaines années, lequel prévoit trente actions planifiées et assorties d’un calendrier dans le cadre de quatre rubriques stratégiques en vue de soutenir les autorités douanières nationales: «gérer les risques», «gérer le commerce électronique», «promouvoir le respect des obligations» et «agir comme une entité unique».

2.5.

Le système douanier actuel s’est avéré présenter des lacunes et des vulnérabilités, et la quantité considérable de données partagées entre les douanes de tous les États membres n’est pas utilisée de manière efficace. Le Parlement européen et la Cour des comptes européenne ont déjà manifesté leur inquiétude quant à la perte de recettes causée par l’inefficacité des contrôles douaniers sur les marchandises importées.

2.6.

Les droits de douane constituent une part importante du budget de l’UE, puisqu’ils représentent environ 14 % du total de ses recettes. L’Office européen de lutte antifraude (OLAF) signale que la fraude douanière est une pratique répandue et a recommandé le recouvrement de plus de 2,7 milliards d’EUR de droits de douane pour la période 2017-2019. Les marchandises de contrefaçon importées de pays tiers sont estimées à 121 milliards d’EUR par an, tandis que les atteintes à la propriété intellectuelle génèrent plus de 83 milliards d’EUR de ventes et entraînent une perte de recettes fiscales de 15 milliards d’EUR.

2.7.

Sur le plan positif, près de 100 % des déclarations en douane sont transmises par voie électronique.

3.   Observations générales

3.1.

L’union douanière a un besoin urgent d’investissements pour effectuer une mise à niveau coordonnée de ses capacités tant logicielles qu’humaines. Si un processus de modernisation a débuté en 2016 avec l’introduction du code des douanes de l’Union (5), l’augmentation des flux commerciaux, l’essor du secteur du commerce électronique, la fraude douanière et la fraude à la TVA, le trafic illicite et la sous-évaluation des marchandises sont autant de phénomènes qui nécessitent une réponse immédiate et coordonnée. En outre, les douanes sont chargées de contrôler les marchandises à de nombreuses fins non financières. Le CESE se félicite que la robustesse de l’union douanière soit déterminée à l’aune de son maillon le plus faible et suggère par conséquent d’accorder une attention particulière aux points d’entrée et de sortie les plus vulnérables. Les États membres devraient tirer pleinement parti du nouvel instrument relatif aux équipements de contrôle douanier, qui est spécialement conçu pour aider à l’achat, à la maintenance et au remplacement d’équipements douaniers modernes.

3.2.

La sortie du Royaume-Uni de l’union douanière entraîne déjà une charge de travail plus lourde et des défis particuliers pour les autorités douanières. Le nombre de déclarations en douane devrait augmenter de manière significative, parallèlement à la réintroduction des contrôles douaniers.

3.3.

Il est nécessaire de mettre rapidement en place une coopération et une interopérabilité renforcées entre les douanes et d’autres services répressifs et administrations. Le CESE a déjà mis en garde sur le fait que «la coopération entre les différentes autorités et institutions dans les États membres — police, renseignement, justice, douane et fisc — est loin d’être optimale» (6).

3.4.

Les douanes sont très impliquées dans la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée. Rien qu’en 2019, elles ont saisi 400 tonnes de drogue, 3 699 armes à feu et 3,5 milliards d’articles en produits du tabac et cigarettes. 11,5 % de l’ensemble des déclarations d’argent liquide étaient incorrectes, pour un montant d’environ 331 millions d’EUR (7).

3.5.

Pour un secteur qui doit gérer une telle quantité de déclarations, d’informations sur les produits, de taxes, etc., la gestion des données est extrêmement importante. Maîtriser le volume considérable de données disponibles constituerait une amélioration immédiate et majeure par rapport au système douanier actuel et permettrait également d’apporter une réponse plus efficace et plus concluante aux défis croissants qui se posent. Cela permettrait en outre une surveillance intelligente des chaînes d’approvisionnement et un renforcement des capacités de prospective.

3.6.

Le CESE se dit plutôt déçu que, dans la toute dernière phrase de la communication, la Commission n’invite que le Parlement européen et le Conseil à soutenir ce plan d’action, sans aucunement mentionner le Comité économique et social européen. Nous sommes fermement convaincus que la participation des partenaires sociaux et des organisations de la société civile contribuera à la mise en œuvre d’un plan d’action aussi ambitieux, tout en assurant une large diffusion des avantages qu’il apporte tant aux citoyens qu’aux entreprises.

4.   Observations spécifiques

4.1.

Depuis le début, le CESE apprécie l’ambitieuse feuille de route et les délais concrets de mise en œuvre des actions. Il s’agit d’une avancée manifeste qui, une fois la feuille de route mise en œuvre et assortie d’analyses d’impact régulières, conduira à une véritable modernisation des douanes dans l’ensemble de l’UE.

4.2.

Un plan aussi ambitieux requiert un financement adéquat. Si certaines des actions proposées nécessitent un financement partagé et que l’UE est prête à jouer son rôle dans la partie, le CESE doute néanmoins que tous les États membres soient prêts à adopter le calendrier proposé et à mettre leur part des fonds sur la table. Seule une coordination approfondie du financement et de la mise en œuvre garantirait le succès de la proposition.

4.3.

L’UE a toutefois montré qu’elle disposait de structures fragiles et les réponses qu’elle a apportées à des situations critiques, notamment la pandémie de COVID-19, se sont avérées tardives et non coordonnées. L’appel lancé par le président français, Emmanuel Macron, en faveur de la réorganisation de l’espace Schengen et sa demande de réexamen de la libre circulation des personnes dans l’Union sont deux signes aussi graves qu’inquiétants.

4.4.

En outre, la longueur incroyable du processus d’approbation du prochain CFP compromet la bonne reprise de l’économie de l’UE et le soutien immédiat dont les citoyens et les entreprises ont besoin. Il semble de plus en plus compliqué pour les dirigeants de l’UE à 27 de se mettre d’accord sur des actions très importantes, alors même que la durée et le caractère non décisif des solutions apportées démontrent que le système de gouvernance de l’UE est obsolète et inefficace.

4.5.

Bien qu’elle ait déjà été examinée et analysée en 2018, la proposition actuelle ne prévoit aucune utilisation de la technologie de la chaîne de blocs. Le CESE estime que le système douanier dispose précisément de la structure appropriée pour intégrer ces évolutions et recommande d’étudier immédiatement la possibilité d’introduire la technologie des chaînes de blocs dans le plan d’action proposé.

4.6.

Le CESE note en outre qu’il n’existe absolument aucune analyse de l’utilisation possible de la robotique et de l’intelligence artificielle aux fins de la modernisation des opérations douanières. Il estime que le progrès technologique et les solutions innovantes existantes que recèlent la robotique et l’intelligence artificielle pourraient être facilement mis à profit dans le cadre d’un plan d’action aussi complexe, avec des résultats immédiats et pertinents.

4.7.   Gestion des risques

4.7.1.

Depuis l’introduction de modifications en matière de sécurité dans le code des douanes communautaires en 2005, l’UE mène déjà des activités de gestion des risques fondées sur deux lignes de défense: l’évaluation préalable et le contrôle avant ou après l’entrée des marchandises sur le territoire douanier. Le CESE estime que le plus grand défi réside dans l’absence de coordination de l’application des procédures entre les États membres et dans le manque de partage d’informations entre les pays. La mise en place d’un système de gestion des risques conforme, davantage coordonné et intégré permettrait de réduire les écarts entre les autorités et de renforcer les maillons les plus faibles de la chaîne. Par conséquent, la nouvelle stratégie de gestion des risques annoncée pour le 2e trimestre 2021 est très prometteuse.

4.7.2.

La numérisation et l’essor du commerce électronique facilitent les achats en ligne pour les consommateurs du monde entier. Toutefois, tous les produits ne sont pas conformes aux normes européennes élevées en matière de sécurité des produits et/ou de protection des consommateurs. C’est un fait qui surprend souvent les consommateurs. Le CESE se félicite de l’objectif de renforcer le processus de gestion des risques afin de mieux protéger le marché unique, et en particulier les citoyens, contre les produits non conformes et dangereux.

4.7.3.

La proposition de lancer une initiative sur les capacités d’analyse conjointes constitue sans aucun doute un pas en avant. Il convient également de se féliciter du partage de données avec les autorités chargées de l’application de la législation antifraude. Toutefois, le CESE se demande si le financement nécessaire sera disponible pour l’interconnexion d’ICS2 avec d’autres systèmes électroniques. La prochaine préoccupation immédiate concerne la gestion d’un réseau aussi complexe et le besoin en ressources humaines spécialisées et bien formées.

4.7.4.

En outre, le CESE craint que, dans l’hypothèse où le nouveau projet d’agence douanière de l’Union ne serait pas approuvé par les États membres, la gestion d’un système aussi complexe et interconnecté n’impose une charge supplémentaire aux services existants de la Commission.

4.7.5.

La Commission a proposé de mettre en œuvre l’analyse des données anticipées avant le chargement et avant l’arrivée pour tous les produits et tous les moyens de transport jusqu’en 2024. Toutefois, on ne sait pas clairement quel type de ressources humaines seront nécessaires dans chaque État membre, ni le niveau et la durée de la formation requis pour ce personnel. Il en va de même pour les processus supplémentaires en matière de gestion des risques prévus pour les procédures «après l’arrivée» des marchandises. Le CESE s’est déjà prononcé en faveur de «cadres de formation communs [en] s’appuyant sur le “Référentiel européen des compétences des métiers de la douane”, qui vise à harmoniser et à rehausser les normes des performances douanières dans l’ensemble de l’UE» (8).

4.8.   Gérer le commerce électronique

4.8.1.

Le commerce électronique a apporté des avantages et ouvert des possibilités considérables tant aux citoyens qu’aux entreprises. Il ajoute toutefois des difficultés importantes en ce qui concerne le respect des obligations fiscales et douanières pour les marchandises échangées, et compte tenu du grand nombre de demandes de dédouanement concernant un large éventail de contrôles à des fins non financières, notamment en matière de sécurité, de sûreté et de droits de propriété intellectuelle. Le CESE reconnaît le rôle important joué par les autorités douanières dans la prévention de l’entrée sur le marché unique de produits non conformes et/ou dangereux, et conclut que ces autorités doivent également disposer de ressources suffisantes pour l’ensemble des responsabilités non financières.

4.8.2.

La mise en œuvre du paquet TVA sur le commerce électronique (9) à partir de 2021 devrait générer des recettes importantes pour les budgets des États membres et créer des conditions de concurrence équitables pour l’environnement des entreprises. La création d’une plateforme européenne d’information fiscale au sein du réseau de lutte contre la fraude fiscale Eurofisc est considérée comme une amélioration significative en ce qui concerne l’accès des autorités douanières aux informations. Le CESE attend avec intérêt l’évaluation de la Commission à cet égard.

4.8.3.

Le CESE estime que le meilleur moyen de réglementer et de gérer le commerce électronique est de renforcer la coopération avec d’autres pays au sein de l’OCDE et du G20. Il a déjà souligné que «les politiques budgétaires à appliquer à la numérisation de l’économie et à la mise au point d’outils et de solutions opérationnelles devraient être coordonnées au niveau international» (10).

4.8.4.

Le commerce électronique est un secteur très important pour les PME. Toutefois, le commerce transfrontalier est déjà fragmenté en raison de divers obstacles existants et le CESE se dit inquiet que la communication ne fasse aucune référence à la création d’un cadre favorable aux PME grâce à ce plan d’action ambitieux. Selon l’Eurobaromètre de septembre, seules 4 % des PME vendent leurs marchandises à des consommateurs d’autres États membres (11).

4.8.5.

La proposition d’imposer des obligations de déclaration aux autorités douanières sur les plateformes représente une charge potentielle pour les entreprises légitimes. Les plateformes disposent de données importantes que les douanes pourraient utiliser, mais elles devraient investir spécifiquement dans des logiciels informatiques capables de collecter et de fournir ces données. L’utilisation de systèmes robotiques automatisés devrait être immédiatement explorée, car ceux-ci pourraient être très utiles pour assouplir le processus d’obligation en matière de communication d’informations. En outre, le CESE estime que ces entreprises devraient bénéficier du financement nécessaire s’il leur est demandé de recueillir des données dont elles n’auraient pas besoin autrement. La gestion de ces données est extrêmement importante pour lutter contre la fraude douanière et la fraude à la TVA, la sous-évaluation, les fausses déclarations d’origine, etc. Le CESE a déjà appelé de ses vœux «la mise au point d’une norme européenne pour la collecte de données et d’informations sur leurs utilisateurs, que les plateformes devront communiquer aux autorités fiscales et conserver au fil du temps» (12).

4.8.6.

Toutefois, le CESE se félicite que la Commission soit en train de procéder à la révision du rôle et des obligations des places de marché en ligne, qui devraient être plus fiables et assumer davantage de responsabilités lorsqu’il s’agit de vérifier que les biens vendus sur leurs plateformes sont conformes et sûrs.

4.9.   Promouvoir le respect des obligations

4.9.1.

Les opérateurs de confiance sont déjà récompensés par un régime de prestations pour leur conformité avec la législation douanière de l’UE. Le CESE soutient la proposition de surveillance des accords préférentiels existants avec les pays tiers; une analyse exhaustive des systèmes internationaux de coopération et d’assistance administrative mutuelle en matière douanière de l’Union conduirait à une meilleure application de la législation.

4.9.2.

La proposition de déployer le système de guichet unique de l’UE est un projet gagnant-gagnant, et le CESE lui exprime son plein soutien. Le secteur privé bénéficierait d’une possibilité de déclaration moyennant une action unique, et différentes autorités seraient en mesure de sélectionner les données nécessaires. Il s’agit d’une avancée manifeste pour toutes les parties concernées, qui devrait permettre aux entreprises de réaliser jusqu’à 690 millions d’EUR d’économies en formalités administratives douanières au cours des sept premières années de mise en œuvre.

4.9.3.

Toutefois, moins de quatre ans après l’adoption de la proposition, il est assez difficile de comprendre comment l’analyse proposée du code des douanes de l’Union pourrait suggérer que les systèmes électroniques sont obsolètes.

4.9.4.

La fragmentation des sanctions appliquées en cas de non-conformité entre les États membres crée des distorsions de concurrence sur le marché unique, tout en permettant l’apparition de maillons plus faibles au sein du système. La création d’un cadre solide et uniforme renforcerait la robustesse de l’union douanière dans son ensemble. Bien que cette solution soit excellente en théorie, le CESE se demande comment la Commission entend l’intégrer, étant donné que la proposition de 2013 qui portait sur le même sujet a été rejetée.

4.9.5.

En outre, il est difficile d’avoir le même niveau de contrôle si le nombre d’agents des douanes varie, d’un État membre à l’autre, entre 7 et 70 pour 100 000 habitants (13). Le CESE recommande d’ajouter des normes minimales en matière de contrôle et d’effectifs requis.

4.9.6.

La crise de la COVID-19 a mis en lumière les lacunes du système douanier: à plusieurs reprises, des produits non conformes et dangereux ont atteint le sol de l’UE. Le CESE estime qu’il est très important d’adopter dès que possible des actes d’exécution pour le règlement sur la surveillance du marché (14).

4.9.7.

En outre, le CESE soutient la proposition d’accorder une attention particulière à l’application des règles et procédures d’origine préférentielle aux 41 accords de libre-échange de l’UE. En ce qui concerne les autres partenaires commerciaux, en particulier la Chine, la croissance exponentielle du commerce électronique s’est ajoutée aux défis qui se posent actuellement aux douanes. D’où le souci tout à fait logique d’évaluer la situation et de légiférer le cas échéant.

4.10.   Agir comme une entité unique

4.10.1.

Les analyses montrent que la coopération transfrontalière peut être considérablement renforcée. Le CESE se félicite que la seule voie à suivre consiste à garantir une coopération accrue et améliorée entre les autorités douanières des différents États membres et entre les douanes et les autres autorités nationales. Le partage des meilleures pratiques pourrait également améliorer la productivité des services douaniers.

4.10.2.

Des investissements importants s’imposent en vue d’acquérir les équipements de contrôle douanier nécessaires à la mise en œuvre de cette coopération. Le CESE note que, dans la proposition initiale (15), la Commission a accepté de ne couvrir que 80 % des investissements nécessaires. Les 20 % restants devraient être supportés par les États membres; compte tenu de la situation financière dans laquelle se trouvent ces pays en raison de la pandémie de COVID-19, le CESE ne s’attend pas à ce que les 27 États membres soient tous en mesure d’investir en 2021 les montants concernés.

4.10.3.

Enfin, la Commission met courageusement sur la table la proposition — qui ne fait pas l’unanimité — d’élaborer d’ici 2023 une analyse d’impact sur l’opportunité de créer une agence douanière de l’UE. Le CESE doute que les États membres y souscrivent.

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(1)  JO L 269 du 10.10.2013, p. 1.

(2)  JO L 169 du 25.6.2019, p. 1.

(3)  Avis du CESE sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant création, dans le cadre du Fonds pour la gestion intégrée des frontières, de l’instrument de soutien financier relatif aux équipements de contrôle douanier (JO C 62 du 15.2.2019, p. 67).

(4)  JO C 367 du 10.10.2018, p. 39.

(5)  JO L 269 du 10.10.2013, p. 1.

(6)  JO C 246 du 28.7.2017, p. 22.

(7)  Deuxième rapport bisannuel sur les progrès réalisés dans le développement de l’union douanière de l’UE et de sa gouvernance.

(8)  JO C 62 du 15.2.2019, p. 67.

(9)  Moderniser la TVA sur le commerce électronique transfrontalier.

(10)  JO C 364 du 28.10.2020, p. 62.

(11)  Eurobaromètre Flash no 486.

(12)  JO C 364 du 28.10.2020, p. 62.

(13)  Enquête de l’Union du personnel des finances en Europe (en anglais).

(14)  JO L 169 du 25.6.2019, p. 1.

(15)  COM(2018) 321 final.

Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant l’environnement de guichet unique de l’Union européenne pour les douanes et modifiant le règlement (UE) no 952/2013

[COM(2020) 673 final — 2020/306 (COD)]

(2021/C 220/08)

Rapporteur:

Athanasios IOANNIDIS

Consultation	Parlement européen, 11.11.2020 Conseil, 13.11.2020
Base juridique	Articles 3, 114 et 207 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Marché unique, production et consommation»
Adoption en section	2.3.2021
Adoption en session plénière	24.3.2021
Session plénière no	559
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	268/0/3

1.

Conclusions et recommandations

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) accueille favorablement la proposition de la Commission européenne établissant l’environnement de guichet unique de l’Union européenne pour les douanes et modifiant le règlement (UE) no 952/2013. Ce texte vise à remédier à la situation de morcellement qui existe, en matière d’interopérabilité, entre les autorités douanières et les autorités compétentes partenaires dans la gestion des processus de dédouanement des marchandises.

1.2.

Le CESE estime que la proposition concorde avec la vision et les objectifs stratégiques de l’Union, en ce qui concerne tout à la fois le plan d’action visant à faire passer l’union douanière à l’étape supérieure, pour qu’elle soit forte et moderne, et la communication «Développer l’union douanière de l’UE et sa gouvernance».

1.3.

Le CESE juge que la proposition va dans le sens du plan stratégique de la direction générale de la fiscalité et de l’union douanière (DG TAXUD) pour 2016-2020, ainsi que du plan d’action européen pour l’administration en ligne, couvrant cette même période, qui a été présenté dans la communication de la Commission du 19 avril 2016 (1) et a pour objectif d’accroître l’efficacité des services publics en supprimant les obstacles numériques existants, en réduisant la charge administrative et en améliorant la qualité des interactions entre les administrations nationales.

1.4.

Le CESE fait observer que la mise en œuvre de l’environnement du guichet unique européen aura pour effet que les échanges de biens intégreront la nouvelle ère numérique, où ils se trouveront simplifiés et automatisés, que l’Union européenne connaîtra un essor du commerce en général, qu’elle gagnera en compétitivité et que les douanes se moderniseront, tandis que cette initiative sera porteuse de multiples avantages pour les acteurs intéressés, qu’il s’agisse des autorités douanières des États membres, des autorités compétentes partenaires, des opérateurs de l’économie ou des citoyens.

1.5.

Le CESE est d’avis que le guichet unique européen, tout comme ceux des États membres, ne doit pas se limiter à un portail numérique destiné aux procédures de collecte de données et d’échange d’informations. Il conviendrait que pour l’avenir, le déploiement des systèmes et processus informatiques ouvre la possibilité, moyennant l’accord des États membres et du Conseil en ce sens, de progresser également vers des procédures plus complexes de calcul automatique, comme celles concernant les quantités de marchandises. Les opérateurs auront ainsi la faculté d’avoir une vue d’ensemble sur leurs transactions, lesquelles pourront dès lors être qualifiées d’«intelligentes».

1.6.

Le CESE juge que l’intégration des formalités non douanières de l’Union dans le système EU CSW-CERTEX nécessite de mettre en place de nouvelles infrastructures informatiques afin d’établir des connexions entre les environnements nationaux de guichet unique pour les douanes et les systèmes non douaniers de l’Union. La définition des données à échanger doit être ciblée.

1.7.

Le CESE propose que la Commission accorde une attention particulière à la cybersécurité des systèmes et des guichets, en établissant des normes élevées pour des dispositifs de sécurité qui assurent une protection contre des attaques susceptibles de faire imploser les échanges commerciaux dans l’UE et de produire des effets dévastateurs pour l’économie.

1.8.

Le CESE soutient qu’afin de mettre efficacement en œuvre le programme de guichet unique pour les douanes et d’éviter qu’il ne prenne du retard, il conviendra de porter une attention toute particulière à ceux des États membres qui, n’ayant pas participé au projet pilote de 2015, dit «guichet unique des douanes de l’UE — document vétérinaire commun d’entrée» (EU CSW-DVCE), n’ont par conséquent pas développé pour leur guichet douanier unique un environnement national qui soit harmonisé avec le guichet correspondant de l’UE.

1.9.

Un problème analogue se pose également dans le cas de plusieurs États membres qui ont développé au niveau national leurs propres initiatives de guichet unique, lesquelles restent isolées et se caractérisent par des modalités de fonctionnement divergentes, suivant le niveau atteint par leurs douanes du point de vue de l’architecture existante en matière informatique (technologies de l’information), de leurs priorités et de leur structure de coûts.

1.10.

Pour les raisons que l’on vient d’évoquer, le CESE préconise d’établir un calendrier plus précis, comportant des objectifs et des actions que les États membres devraient entreprendre afin d’harmoniser leurs environnements nationaux de guichet unique en matière douanière avec celui du guichet de l’Union européenne.

1.11.

Le CESE reconnaît que le système présente une grande complexité et que pour concrétiser l’action proposée, il est nécessaire d’instaurer une coordination, tant au sein de chacun des États membres qu’entre eux tous, et il recommande d’élaborer un échéancier plus précis en ce qui concerne le suivi et la présentation des rapports sur le fonctionnement du guichet et son développement, en l’assortissant d’objectifs et d’initiatives que lesdits États membres et les intervenants nationaux devraient lancer pour que le projet devienne réalité.

1.12.

Le CESE recommande que dans son domaine d’application, le programme contribue à renforcer le respect des droits fondamentaux et de la protection des données.

1.13.

Il est d’une importance capitale, aux yeux du CESE, de préparer, former et instruire les personnels qui assureront le fonctionnement des systèmes informatiques, des environnements nationaux de guichet unique, ainsi que du guichet douanier européen. À cette fin, il conviendra que le projet existant prévoie, à l’intention des travailleurs, des programmes de formation continue et de renforcement des compétences, de même que leur financement par des fonds nationaux et/ou européens.

2.   Contexte et introduction

2.1.

En 2008, les États membres et la Commission se sont engagés à promouvoir un environnement douanier électronique dans l’UE en s’efforçant d’instaurer un cadre régissant les services de guichet unique. En 2014, la déclaration de Venise a proposé un plan d’action progressif qui avait pour but de mettre en place un environnement de guichet unique de l’UE pour les douanes et d’élaborer le cadre réglementaire correspondant. La Commission a repris cet objectif dans sa communication de 2016 intitulée «Développer l’union douanière de l’UE et sa gouvernance», où elle a dévoilé ses projets visant à étudier une solution viable pour développer et établir un environnement de guichet unique de l’UE pour les douanes. Dans ses conclusions, le Conseil Ecofin du 23 mai 2017 a soutenu cette approche.

2.2.

En 2015, la Commission a lancé un projet pilote, intitulé «guichet unique des douanes de l’UE — document vétérinaire commun d’entrée» (EU CSW-DVCE). Sa gestion a été assurée conjointement par la direction générale de la fiscalité et des douanes (DG TAXUD) de la Commission européenne et celle de la sécurité alimentaire (DG SANTE), le but étant de permettre la vérification automatisée par les douanes de trois formalités réglementaires non douanières présentées en même temps que la déclaration en douane comme preuve de conformité. Dans un premier temps, ce sont les administrations douanières de cinq États membres qui ont pris part à ce projet pilote, sur une base volontaire. Son successeur, le système d’échange de certificats du guichet unique de l’UE pour les douanes (EU CSW-CERTEX), a élargi le champ d’application des exigences réglementaires et introduit de nouvelles fonctionnalités, telles que la gestion des quantités. Le nombre d’États membres participant au dispositif est passé de cinq à neuf, et il couvre désormais des domaines d’action plus nombreux.

2.3.

Eu égard à la pandémie de COVID-19, il est plus important que jamais de mettre en place un cadre plus robuste pour l’union douanière, ainsi que de continuer à faciliter l’accomplissement des formalités douanières et non douanières de l’UE dans le but de soutenir la reprise économique. À cette fin, la numérisation accrue des formalités douanières, ainsi que des formalités non douanières de l’Union applicables au commerce international, a ouvert de nouvelles possibilités aux États membres pour améliorer la coopération numérique.

3.   Présentation succincte de la proposition de la Commission

3.1.

Le commerce international de l’Union est régi, tout à la fois, par sa législation douanière et non douanière. Les autorités responsables des formalités réglementaires non douanières de l’Union (les «autorités compétentes partenaires») et celles des douanes travaillent souvent sans communiquer et se coordonner entre elles, créant ainsi des obligations de déclaration complexes et lourdes pour les opérateurs et des processus inefficaces de dédouanement des marchandises, qui génèrent des erreurs et des fraudes. Afin de remédier au problème que pose la situation de morcellement qui existe, en matière d’interopérabilité, entre les autorités douanières et les autorités compétentes partenaires dans la gestion des processus de dédouanement des marchandises, ainsi que de coordonner les actions dans ce domaine, la Commission et les États membres ont pris, au fil des ans, un certain nombre d’engagements qui visent à développer des initiatives relatives à un guichet unique pour le dédouanement des marchandises.

3.2.

La proposition de la Commission qui fait l’objet du présent avis prévoit d’établir un environnement de guichet unique de l’Union européenne pour les douanes, qui fournit un ensemble intégré de services électroniques interopérables au niveau national et à celui de l’Union, grâce à un système d’échange de certificats dans le cadre dudit guichet unique, en vue de favoriser l’interaction et l’échange d’informations entre les environnements nationaux de guichet unique pour les douanes et les systèmes non douaniers de l’Union visés à l’annexe du texte à l’examen.

4.   Observations générales

4.1.

Le règlement proposé pose un premier jalon et constitue une étape essentielle pour améliorer la coopération entre les autorités douanières au moyen d’une application électronique unique. Il représente une proposition globale, qui procède à une vaste analyse des résultats, des actions et des initiatives concernant la manière dont fonctionne l’environnement du guichet unique européen pour les douanes.

4.2.

L’application du guichet unique donne aux entrepreneurs et aux opérateurs la possibilité de soumettre des données par la voie électronique, tant pour les documents d’accompagnement que pour les formalités non douanières de l’Union, en les déposant sur un guichet électronique (guichet national) de chaque État membre, de sorte que par le même coup, elle réduit le risque de devoir les reproduire à l’identique, abrège les délais et diminue les frais d’administration. Grâce au guichet unique, l’administration douanière et les autres autorités concernées pourront collecter les données fournies, en ayant la possibilité d’appliquer une approche harmonisée pour l’accomplissement des procédures relatives aux marchandises. Dans le même temps, il devient ainsi possible pour l’UE d’obtenir un tableau global des produits qui pénètrent dans ses frontières ou en sortent, ainsi que d’en contrôler les volumes, du point de vue des quotas et de la lutte contre la fraude.

4.3.

Comme l’indique la Commission dans sa proposition de règlement, la mise en œuvre du programme est financée sur des ressources européennes, mais aussi nationales. Les dépenses liées au développement, à l’intégration et au fonctionnement du guichet unique EU CSW-CERTEX sont à la charge de l’Union, tandis que celles remplissant les mêmes fonctions pour l’environnement national de guichet douanier unique et celles liées à sa connexion avec le guichet unique EU CSW-CERTEX sont imputées sur le budget des États membres. Devant la crise que la pandémie de COVID-19 a laissée dans son sillage pour les finances de l’ensemble des États membres, le CESE s’interroge sur la capacité de la Commission à s’assurer qu’ils se conformeront à cette exigence, de sorte qu’ils incluent dans leurs budgets nationaux les ressources prévues pour la mise en œuvre du programme.

4.4.

L’harmonisation qui sera atteinte dans l’initiative à l’examen, ainsi que sa réalisation concrète, seront tributaires de l’obligation faite aux États membres de la mettre en œuvre. La réussite du guichet unique pour les douanes suppose que tous les États membres s’y conforment, qu’ils en assurent l’harmonisation et qu’ils la mettent en œuvre en même temps. Le CESE pointe du doigt le risque que certains États membres ne prennent du retard dans la mise en œuvre de l’initiative à l’examen par rapport au calendrier envisagé, en raison d’un manque de ressources financières, découlant de la crise économique provoquée par la COVID-19, et eu égard aux priorités politiques qui auront été posées. Pareille situation entraînera de multiples problèmes pour la politique douanière et commerciale de l’Union, aussi bien que pour les États membres. Le CESE demande à la Commission si des sanctions sont prévues pour le cas où certains États membres ne procéderaient pas à la mise en œuvre de l’initiative ou dépasseraient les délais fixés pour ce faire.

4.5.

L’initiative du guichet unique doit aller de pair avec la modernisation des douanes et de leurs administrations. Il serait des plus utile de réaliser une enquête ou une étude qui décrirait la situation actuelle concernant les portails d’accès des États membres et entreprendrait d’évaluer les investissements nécessaires pour moderniser les services afin qu’ils soient à même de soutenir le guichet unique. Parallèlement, on pourrait envisager de fixer également une date indicative pour mener à bien la création du versant national de ce guichet.

4.6.

Dans la proposition de règlement de la Commission, il est indiqué que chaque État membre désignera une autorité en tant que coordonnateur national pour la mise en œuvre des mesures prises dans le cadre de l’initiative. Le CESE se demande si la désignation du coordonnateur national relèvera de la responsabilité exclusive de chacun des États membres ou si la Commission formulera une recommandation à cet effet.

4.7.

Pour ce qui est de garantir la protection des données, le CESE estime que l’action complémentaire visant à protéger celles qui seront collectées, ainsi que l’ensemble des déclarations douanières, devra prendre en considération les points suivants: — indiquer quelle sera l’autorité publique qui sera chargée d’assurer la confidentialité, ainsi que la manière dont sera précisément fixé, à tous les niveaux, le seuil de tolérance en la matière, — définir les assurances qui seront fournies aux opérateurs avec le guichet unique et préciser les garanties offertes.

5.   Observations particulières

5.1.

Le CESE estime que dans la proposition de règlement à l’examen et le chapitre qui fait référence à la subsidiarité, il serait possible d’évaluer la contribution que ce texte portant création d’un guichet unique apporte au produit intérieur brut européen et au renforcement de la compétitivité.

5.2.

En outre, le CESE juge qu’il est nécessaire de réaliser, pour chacun des États membres, une analyse d’impact qui mettra en évidence les avantages liés à la mise en œuvre de l’action envisagée, afin de les convaincre de la concrétiser sans délai. Dans le même temps, il demande à la Commission européenne de faire rapport sur les effets que la mise en œuvre du projet pilote de guichet unique pour les douanes a produits dans chacun des États membres qui y auront participé.

5.3.

Eu égard à l’analyse d’impact examinée dans la proposition de règlement, le CESE estime que la voie à suivre réside dans la combinaison des options 1, 6 et 8 ii) (2).

5.4.

Le CESE souligne que la Commission européenne devra édicter des spécifications techniques uniques pour le fonctionnement de l’environnement national de guichet unique, tel qu’il est défini à l’article 2 de la proposition de règlement.

5.5.

Le CESE fait observer qu’afin d’éviter que des dysfonctionnements ne se produisent dans les déclarations en douane, la Commission européenne devra émettre des spécifications techniques uniformes pour le fonctionnement de l’environnement national de guichet unique, tel que défini dans les dispositions de l’article 8. Il estime qu’il serait utile d’établir un modèle unique.

5.6.

Le CESE estime que le bon fonctionnement du guichet unique pour les douanes exigera que les environnements nationaux soient parfaitement opérants et dotés d’un personnel correctement formé. Dès lors que le nombre d’agents des douanes (3) pour 100 000 habitants varie de 7 à 70 selon les États membres, le CESE recommande d’inclure dans le règlement à l’examen des normes minimales concernant le fonctionnement du système et les effectifs requis.

5.7.

Le CESE propose d’ajouter à l’article premier de la proposition de règlement la mention «sans préjudice des prescriptions du règlement général sur la protection des données (RGPD) et des dispositions de l’article 6 du présent règlement».

5.8.

Le CESE considère que du point de vue de la technique juridique comme sur le fond, il serait possible de relever une contradiction dans l’article 3, dès lors qu’il porte sur l’environnement unique de guichet unique de l’Union européenne pour les douanes tout en couvrant également ses systèmes non douaniers. Il serait envisageable d’introduire un alinéa distinct sur ce point, en procédant par ailleurs aux retouches nécessaires dans les références.

5.9.

Le CESE demande que des précisions soient apportées pour indiquer si le programme de travail de la Commission européenne précédera le règlement ou n’interviendra qu’après son entrée en vigueur. Si la première hypothèse est retenue, dans quel délai le plan d’action devra-t-il être adopté?

5.10.

Le CESE relève le caractère par trop vague de la mention qui est faite, dans la première phrase de l’article 21, paragraphe 3, de la possibilité de révoquer le pouvoir d’adopter des actes délégués. Il réclame que des éclaircissements soient apportés pour préciser si cette révocation ne porte que sur une seule des catégories de possibilités visées à l’article 5, paragraphe 4, l’article 10, paragraphe 3, et l’article 13, paragraphe 4, ou si elle les concerne toutes. En outre, on ne voit pas clairement si elle se rapporte à un acte en particulier à l’intérieur de l’une desdites catégories ou si elle a trait à la faculté d’émettre l’ensemble de ceux qui la composent. Le CESE fait valoir que les colégislateurs devront se concerter dans leur processus d’information.

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(1)  Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, «Plan d’action européen 2016-2020 pour l’administration en ligne — Accélérer la mutation numérique des administrations publiques», COM(2016) 179 final du 19 avril 2016.

(2)  L’option 1 rend obligatoire l’utilisation du système EU CSW-CERTEX et couvre les exigences réglementaires de l’UE pour lesquelles des informations douanières pertinentes sont disponibles à son niveau pour tous les États membres, en fournissant une fonction automatisée pour la gestion des quantités. L’option 6 établit des guichets uniques au niveau national afin de fournir aux opérateurs économiques des points d’entrée unique harmonisés qui sont harmonisés pour l’accomplissement des formalités douanières et non douanières. L’option 8 ii) consiste à étendre à des fins exclusives de validation l’utilisation du système existant d’enregistrement et d’identification des opérateurs économiques (EORI). COM(2020) 673 final.

(3)  https://ufe-online.eu/wp-content/uploads/2020/04/2020-04-04.pdf