Avis du Comité économique et social européen sur «Le marché unique numérique — Tendances et perspectives pour les PME»

(avis d’initiative)

(2020/C 429/01)

Rapporteur:

Pedro ALMEIDA FREIRE

Décision de l’assemblée plénière	30.3.2017
Base juridique	Article 32, paragraphe 2, du règlement intérieur
	Avis d’initiative
Compétence	Section «Marché unique, production et consommation»
Adoption en section	4.9.2020
Adoption en session plénière	18.9.2020
Session plénière no	554
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	220/0/0

1.   Conclusions et recommandations

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) est particulièrement attentif à l’impact de la technologie numérique sur les petites et moyennes entreprises européennes (PME). En effet, 25 millions de PME sont le pilier de l’économie de l’UE. Elles emploient environ 100 millions de personnes, représentent plus de la moitié du PIB de l’Europe et jouent un rôle clé dans la création de valeur dans tous les secteurs de l’économie.

1.2.

Le CESE a constaté, lors des auditions qu’il a menées dans quelques pays choisis au regard du DESI 2019 (Belgique, Allemagne, Portugal et Roumanie), que de nombreuses PME européennes, en particulier les micro- et petites entreprises (93 % des entreprises en Europe), ont tardé à adopter des solutions numériques. Celles qui ont franchi le pas lui ont fait savoir qu’elles rencontraient de nombreux obstacles entravant leur déploiement.

1.3.

Le CESE recommande que tous les efforts soient faits pour que le premier obstacle tiré de l’absence de couverture optimale du territoire par le réseau haut débit soit levé.

1.4.

Il a relevé que les besoins de formation aux technologies numériques des PME dans des domaines tels que la cybersécurité, l’intelligence artificielle ou la chaîne de blocs sont cruciaux, si ce n’est urgents. Le CESE recommande à cet égard que l’enseignement scolaire propose des cours obligatoires sur les technologies numériques et que les PME puissent bénéficier de services de formation à ces outils. De surcroît, des formations continues adaptées et financièrement abordables destinées aux travailleurs indépendants, aux dirigeants de PME et à leurs employés doivent être davantage soutenues et promues.

1.5.

Le CESE appelle de ses vœux une coordination fiscale appropriée à l’échelle nationale car l’absence de coordination dans ce domaine engendre des coûts proportionnellement plus importants pour les PME que pour les grandes entreprises de la moitié des pays auditionnés et entrave les activités transfrontières. En effet, garantir une concurrence équitable entre PME et grandes entreprises est essentiel pour le bon fonctionnement du marché intérieur.

1.6.

Le CESE souhaite que les disparités législatives, l’inflation réglementaire, celle des normes, des labels, soient supprimées: ce sont d’importants obstacles au déploiement numérique et transfrontière des PME car elles engendrent des coûts de mise en conformité, des frais salariaux, d’expertise externe qui nuisent à leur croissance.

1.7.

Le CESE considère que l’accès des PME au financement est prioritaire pour soutenir les investissements que font les PME pour s’adapter à la transformation numérique de la société, du commerce, des modes de consommation et à l’internationalisation des échanges. Il relève que le réseau «Entreprise Europe Network» (EEN) n’est pas assez connu ni utilisé par les PME européennes, ni par les pôles d’innovation numériques financés par l’Union européenne. Un renforcement du dialogue et de la coopération entre le EEN et les organisations des PME améliorerait l’efficacité du système.

2.   Impact de la technologie numérique sur les PME

2.1.

Lors de la publication de l’indice 2020 relatif à l’économie et à la société numériques, le 11 juin 2020, la vice-présidente exécutive de la Commission européenne, Margrethe Vestager, a déclaré que «la crise du coronavirus a démontré l’importance pour les citoyens et les entreprises d’être connectés et capables d’interagir en ligne» (1).

2.2.

Le commissaire européen chargé du marché intérieur, Thierry Breton a relevé que «les données publiées [du DESI] (2) montrent que l’industrie utilise plus que jamais des solutions numériques. Nous devons nous assurer que c’est aussi le cas des PME et que les technologies numériques les plus développées sont déployées dans toute l’économie».

2.3.

Le CESE est aussi particulièrement attentif à l’impact de la technologie numérique sur les PME. En effet, 25 millions de PME sont le pilier de l’économie de l’UE. Elles emploient environ 100 millions de personnes, représentent plus de la moitié du PIB de l’Europe et jouent un rôle clé dans la création de valeur dans tous les secteurs de l’économie (3).

2.4.

Les PME sont profondément imbriquées dans le tissu économique et social de l’Europe et très diverses dans leur modèle économique, leur taille, leur ancienneté, le profil de l’entrepreneur et elles s’appuient sur un réservoir de talents diversifiés, d’hommes et de femmes. Elles incluent les professions libérales, bien que les professions libérales réglementées et soumises à des règles propres à leur secteur d’activité (pharmaceutique, judiciaire…) ne soient pas en tant que telles incluses dans la définition des PME, les microentreprises, les entreprises industrielles de gamme intermédiaire, les entreprises artisanales traditionnelles et les start-up de haute technologie.

2.5.

Conscient de l’impact des technologies numériques sur les PME, le CESE rejoint l’analyse de la Commission et considère que les trois piliers sur lesquels est fondée l’orientation de la Stratégie de la Commission axée sur les PME pour une Europe durable et numérique (4) (renforcement des capacités et soutien à la transition vers la durabilité et la numérisation, réduction de la charge réglementaire, amélioration de l’accès au marché et au financement), sont effectivement des domaines prioritaires. Le CESE souligne que les PME ont besoin d’une aide financière immédiate car elles sont très durement touchées par l’impact économique de la pandémie de COVID-19 et que, de ce fait, leurs employés risquent davantage de perdre leur emploi. À cet égard, le CESE regrette que le plan de relance pour l’Europe destiné à réparer les dommages économiques et sociaux provoqués par la pandémie de COVID-19 et adopté par le Conseil européen extraordinaire du 17 au 21 juillet 2020, se limite à 750 milliards d’euros et que les Vingt-Sept aient revu à la baisse leurs ambitions, notamment dans le domaine numérique, pour obtenir l’aval des pays dits «frugaux», car cela aura un impact sur le soutien financier de la numérisation des PME.

2.6.

Le CESE relève que les piliers de la stratégie de la Commission axée sur les PME pour une Europe durable et numérique rejoignent les attentes exprimées par des représentants de PME lors d’auditions que le CESE a menées dans quatre pays sélectionnés sur la base du DESI 2019 (Belgique, Allemagne, Portugal et Roumanie), afin d’évaluer l’impact des technologies numériques sur les PME, avant d’être interrompu par la crise du coronavirus et l’obligation de confinement. En conséquence, le CESE n’a pas pu effectuer d’audition en Estonie et en Irlande, qui avaient été sélectionnées compte tenu de leur classement en haut de l’échelle dans le DESI 2019.

3.   Observations générales

3.1.

Le numérique est un facteur de croissance des PME (artisans, commerçants, professions libérales, prestataires de services, etc.). Plus de la moitié des ventes de détail en Europe sont impactées par l’internet, qu’il s’agisse de ventes en ligne ou de ventes réalisées en boutique suite à des recherches en ligne (activité dite de «ROPO»: Research Online, Purchase Offline) (5).

3.2.

Le développement des sites internet, des réseaux sociaux, le marketing digital ou les logiciels de gestion de la relation client (CRM) favorisent le développement de «PME numérisées». Les suites de logiciels ainsi que les programmes d’analyse de données contribuent également à l’optimisation des processus d’entreprise. Le CESE relève à cet égard que des programmes de formation devraient permettre aux utilisateurs, y compris les dirigeants de PME, de se former à l’usage de ces outils.

3.3.

Le numérique peut également dérouter et entraîner des bouleversements radicaux. L’innovation «disruptive», l’innovation «déroutante», est un processus de transformation d’un marché engendré par les enjeux numériques. La disruption change un marché en l’ouvrant au plus grand nombre et permet à de nouveaux acteurs de capter («dérouter») du chiffre d’affaires au sein des chaînes de valeur traditionnelles.

3.4.

Par exemple, la relation de confiance et de proximité entre une PME et sa clientèle peut créer l’impression que l’activité de la PME est protégée d’une pénétration par le numérique. Pourtant, l’expérience prouve que cette relation de proximité avec le client n’est en aucun cas une garantie. En effet, les consommateurs sont prêts à aller vers d’autres offres si celles-ci s’avèrent plus pratiques et avantageuses (6).

3.5.

Dans l’économie numérique, la protection juridique du consommateur n’a pas de conséquence sur son comportement. En effet, une offre proposée par le numérique à un consommateur habitué à un service dématérialisé, disponible et facile à utiliser qui comprend une protection juridique préservant ses intérêts, mais qui est moins confortable à utiliser, sera sans conséquence sur son comportement (7).

3.6.

Le discours positif, voire rhétorique, sur la disruption numérique concerne souvent les grandes entreprises dotées de ressources suffisantes pour investir en R&I et en marketing. Mais ce discours omet que la disruption numérique peut par exemple affecter, entre autres, certaines professions libérales, qui sont par nature très fragmentées, et souvent sans budget de R&I. Elles peuvent seulement s’équiper avec des solutions numériques disponibles sur le marché et non pas les développer elles-mêmes, et sont de fait plus vulnérables au regard de la numérisation de leur activité.

3.7.

L’espace numérique détruit également certaines illusions des PME. Ainsi, le fait de fournir des services de taille réduite, dans une zone géographique limitée où le potentiel de développement l’est tout autant, peut donner l’illusion d’être en dehors de la mutation engendrée par l’ère numérique. Or, la réalité démontre le contraire. Par exemple, le secteur de l’hôtellerie semble être une offre non délocalisable. Pourtant, les plates-formes de réservation ont su s’accaparer une partie significative de la valeur en question, au point que des représentants de la filière de la restauration et de l’hôtellerie affirment qu’ils auraient dû anticiper et créer leur propre plate-forme pour conserver la main sur les réservations et ne pas être dans une telle situation de dépendance vis-à-vis de cesacteurs extérieurs à leur filière (8).

3.8.

De surcroît, la disruption numérique entraîne une redistribution du travail. Citons quelques exemples tirés des professions libérales: dans l’expertise comptable, le travail de saisie des données comptables, qui est très manuel, est de plus en plus réalisé par les clients eux-mêmes, ce qui diminue le travail d’exécution des experts-comptables et leurs marges, sans oublier qu’émergent des concurrents qui proposent de la comptabilité en ligne.

3.9.

Le risque créé par la redistribution du travail dans la profession des notaires est plus faible par exemple, mais une partie des activités notariales peut être réalisée par d’autres; ainsi des start-up proposent de créer des testaments juridiquement valables pour 70 euros (9).

3.10.

La redistribution du travail touche aussi le secteur médical: des sites proposent la prise de rendez-vous en ligne ou de la télémédecine pour couvrir des zones mal desservies.

3.11.

Il arrive également que des plateformes collaboratives à finalité commerciale ne soient pas informées des exigences à respecter en application du droit européen et national, comme par exemple l’obligation d’immatriculer les sociétés, des exigences en termes d’assurance obligatoire, de santé et de sécurité, de protection des travailleurs, consommateurs, etc.

3.12.

Il apparaît ainsi, au regard de tous ces bouleversements économiques, sociaux et sociétaux que les enjeux de la numérisation devraient être un point permanent du dialogue social.

3.13.

Les PME constituent une catégorie hétérogène d’acteurs économiques allant du boulanger au pharmacien, en passant par des professions libérales, ce qui suppose que la politique relative au renforcement des capacités et au soutien de la numérisation des PME doit être inclusive et aisément applicable par ces dernières, sans engendrer de coûts supplémentaires disproportionnés, ou de ralentissement de leur activité principale pour se mettre en conformité.

3.14.

Mais les besoins des PME ne se limitent pas à une législation intelligente et inclusive, ils s’étendent au développement des compétences et à la formation continue et reposent sur une nouvelle vision de l’entreprise. En effet, la transformation numérique des PME touche aussi à l’organisation et à la culture d’entreprise. Or, de nombreux dirigeants de PME ne font pas de la transformation numérique une stratégie pour leur entreprise. La transformation numérique n’est pas qu’une question d’outils numériques et de process, c’est une nouvelle manière de créer de la valeur en adaptant son business model au contexte numérique dont l’initiative repose sur le dirigeant.

3.15.

Les PME sont en outre confrontées à de nombreux obstacles quant à l’accès aux financements, aux formations financièrement abordables, au soutien à l’internationalisation. Le Réseau Entreprise Europe dédié à l’innovation et à l’internationalisation des entreprises et apportant aux PME un service d’information, de conseil en droit européen et d’accompagnement n’est pas très connu sur le terrain. Les pôles d’innovation numérique financés par l’Union européenne (European Digital Innovation Hubs géré par Innoviris à Bruxelles, par exemple (10)) contribuent aussi à soutenir la numérisation des PME par des formations et des financements, et à développer une culture d’entreprise numérique. Néanmoins, un renforcement du dialogue, de l’analyse des besoins des PME et de la coopération entre le EEN et les organisations de PME améliorerait l’efficacité du dispositif.

4.   Observations particulières

4.1.

Le présent avis repose en partie sur les conclusions d’auditions organisées entre juillet 2019 et le premier trimestre 2020 avec des partenaires sociaux, fédérations de PME, associations de consommateurs, pouvoirs publics entres autres, dans quatre États membres: Allemagne, Belgique, Portugal et Roumanie. L’Estonie et l’Irlande, qui avaient également été sélectionnées, n’ont pas pu être auditionnées à cause de la crise du coronavirus.

4.2.

Le CESE signale que l’objet des auditions menées dans les pays précités était de soutenir et d’alimenter avec des témoignages «du terrain», l’action et la politique européennes relatives à l’intégration des technologies numériques par les PME.

4.3.

Afin d’évaluer l’impact de la technologie numérique sur les PME, le CESE a sélectionné parmi les cinq indicateurs du DESI (11): — l’intégration de la technologie numérique dans sa dimension commerciale, ce dernier comprenant trois indicateurs que le CESE a considéré pertinents: le pourcentage de PME commerçant en ligne, le chiffre d’affaires des PME résultant du commerce en ligne et le pourcentage de PME commerçant en ligne (e-commerce) et de façon transfrontalière.

4.4.

Parmi les pays sélectionnés par le CESE au regard de l'indicateur précité du DESI 2019, l’Irlande et l’Estonie arrivent en tête du e-commerce et de l’intégration de la technologie numérique dans sa dimension commerciale, suivies de la Belgique qui est aussi au-dessus de la moyenne.

4.5.

L’Allemagne est dans la moyenne et le Portugal en dessous de la moyenne. La Roumanie fait partie de la queue de peloton.

4.6.

La majorité des auditions (Belgique, Allemagne, Portugal) fait état d’une couverture de réseau haut débit disparate: les zones urbaines sont bien couvertes, alors que les zones rurales et périphériques ne le sont pas, la 4G n’est même pas disponible dans certaines parties du pays (Portugal). Or, façonner l’avenir numérique de l’Europe et de ses PME suppose de développer des solutions numériques à grande échelle et l’interopérabilité des infrastructures numériques essentielles. En effet, le CESE relève que la connectivité est le pilier essentiel de la transformation numérique des PME.

4.7.

La formation aux technologies numériques est un besoin signalé par tous les interlocuteurs rencontrés lors des auditions. L’éducation et la formation professionnelle aux technologies numériques font cruellement défaut et empêchent les PME de pouvoir recruter un personnel compétent dans ce domaine (Portugal, Roumanie). La formation aux questions numériques des employés des PME afin qu’ils deviennent compétents et restent à jour dans des domaines tels que la cybersécurité, l’intelligence artificielle ou la chaîne de blocs est cruciale, si ce n’est urgente (Belgique). En effet, la situation actuelle se caractérise par une connaissance superficielle des outils numériques dont on ne saurait se satisfaire plus longtemps (Allemagne). Les travailleurs ont aussi besoin de compétences numériques pour garder leur emploi et réussir dans un marché du travail de plus en plus numérisé et en évolution rapide (Allemagne). En effet, la numérisation peut engendrer la crainte de perdre son emploi dans certains secteurs fortement automatisés (Allemagne).

4.8.

Les PME ne sont pas assez équipées, ni formées pour gérer les risques engendrés par la cyberactivité malveillante (Belgique, Allemagne). En conséquence, certaines PME traditionnelles doutent de l’opportunité même de développer une activité en ligne (Portugal). Celles qui ont fait le choix du numérique rencontrent des difficultés à exploiter les vastes répertoires de données dont disposent les plus grandes entreprises et ont des réticences à utiliser des outils et applications avancés fondés sur l’intelligence artificielle (IA) par exemple, ce qui les met dans une situation concurrentielle défavorable face aux grandes entreprises (Allemagne). Dans le même temps, les PME, tous secteurs confondus, sont très exposées aux cybermenaces et doivent souvent recourir à des experts externes, ce qui engendre des coûts supplémentaires.

4.9.

L’absence d’une coordination fiscale appropriée à l’échelle nationale engendre des coûts proportionnellement plus importants pour les PME que pour les grandes entreprises de la moitié des pays auditionnés (Belgique, Portugal) et entrave les activités transfrontières.

4.10.

Les disparités législatives, l’inflation réglementaire, des normes, des labels, sont aussi des obstacles au déploiement numérique et transfrontière des PME (Belgique, Portugal) car elles engendrent des coûts de mise en conformité, des frais salariaux, au point de tenter certaines PME de se délocaliser (Belgique). Par exemple, l’entrée en vigueur du Règlement général sur la protection des données personnelles a obligé des PME à mobiliser du personnel pour développer des procédures internes de gestion des données personnelles, informer leur clientèle etc.; parfois elles ont dû recourir à des consultants externes, ce qui les a détournées de leur priorité de développement commercial, a engendré des coûts et ralenti leur activité principale (Belgique).

4.11.

Le développement numérique des PME peut aussi se retrouver entravé par l’inertie du législateur national: la formation et l’éducation à la technologie numérique, l’accompagnement des PME dans leur déploiement numérique ne sont pas considérés comme des priorités stratégiques (Roumanie).

4.12.

Compte tenu des risques économiques, sociaux et sociétaux engendrés par la révolution numérique, il semble fondamental aux interlocuteurs rencontrés dans tous les pays auditionnés que les partenaires sociaux, les représentants de PME soient impliqués dans l’élaboration de la législation les concernant et le dialogue social.

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(1)  Communiqué de presse de la Commission européenne, 11 juin 2020, Bruxelles.

(2)  Digital Economy and Society Index (DESI).

(3)  COM(2020) 103 final.

(4)  Voir note 3.

(5)  Forrester, European Cross-Channel Retail Sales Forecast, 2015 to 2020

https://www.forrester.com/report/European+CrossChannel+Retail+Sales+Forecast+2015+To+2020/-/E-RES115375

(6)  Les commerces de location de DVD, affaiblis par l’essor de la VOD et du téléchargement, peuvent témoigner de cette fragilité. L’émergence d’acteurs tels que Amazon, qui propose pour un prix identique une livraison à domicile fiable et rapide à partir d’une offre catalogue a amené beaucoup de consommateurs à privilégier l’achat en ligne — même s’ils continuent à flâner dans les librairies pendant leur temps libre.

(7)  Le numérique déroutant. Étude BPI France Le Lab, 19 février 2015.

(8)  Étude BPI France Le Lab, précitée.

(9)  https://testamento.fr/fr/

(10)  Programme Digital Europe 2021-2027.

(11)  La connectivité, le capital humain, l’utilisation de l’internet, l’intégration des technologies numériques, les services publics numériques.

Avis du Comité économique et social européen sur «des mesures efficaces et coordonnées de l’UE en matière de lutte contre la fraude et l’évasion fiscales, le blanchiment de capitaux et les paradis fiscaux»

(avis d’initiative)

(2020/C 429/02)

Rapporteur:

Javier DOZ ORRIT

Décision de l’assemblée plénière	20.2.2020
Base juridique	Article 32, paragraphe 2, du règlement intérieur
	Avis d’initiative
Compétence	Section «Union économique et monétaire et cohésion économique et sociale»
Adoption en section	20.7.2020
Adoption en session plénière	18.9.2020
Session plénière no	554
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	216/2/2

1.   Conclusions et recommandations

1.1.

Ni les efforts déployés par l’UE et bon nombre de gouvernements, ni l’entrée en vigueur d’importantes directives européennes, telle que celles relatives à la lutte contre le blanchiment de capitaux (AMLD) et le financement du terrorisme ou à la lutte contre l’évasion fiscale (ATAD) (1), ni le programme de l’OCDE visant à combattre l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices (BEPS), n’ont empêché que la fraude et l’évasion fiscales et le blanchiment de capitaux, tout comme l’évitement de l’impôt, ne continuent à atteindre des volumes très élevés, au détriment des finances publiques des États membres.

1.2.

Le CESE propose le lancement d’un pacte européen, afin de lutter efficacement contre la fraude et l’évasion fiscales, l’évitement de l’impôt et le blanchiment de capitaux. Le CESE invite la Commission européenne à lancer une initiative politique qui associe les gouvernements nationaux et les autres institutions européennes à la poursuite de cet objectif, en encourageant à dégager les consensus nécessaires à cette fin et en ouvrant la démarche à la participation de la société civile. Le pilier essentiel de ce pacte devrait être la coopération entre les États membres.

1.3.

Le CESE demande aux institutions européennes et aux États membres de se donner les moyens financiers et humains requis pour une application efficace de la législation européenne en vigueur et de prendre l’engagement d’adopter toutes les mesures législatives et administratives nouvelles qui seront nécessaires pour mener une lutte agissante contre les infractions et pratiques néfastes en matière fiscale, le blanchiment de capitaux et les opérations qui ont cours dans les paradis fiscaux. Pour y parvenir, il est nécessaire de procéder à une évaluation en continu des résultats produits par l’application de chaque mesure.

1.4.

Le CESE juge indispensable que les États membres s’engagent à mettre un terme aux formes injustes et néfastes de concurrence fiscale. Il réaffirme la position favorable qu’il a prise dans son avis sur le thème «Fiscalité — le vote à la majorité qualifiée» (2) quant à la nécessité de lancer le débat sur le passage progressif, pour les questions fiscales, de la prise de décision à l’unanimité au profit du vote à la majorité qualifiée.

1.5.

La participation de la société civile à la démarche revêt une importance essentielle pour susciter chez les citoyens une prise de conscience en matière de fiscalité, afin qu’ils s’élèvent contre les infractions et pratiques néfastes et prennent fait et cause pour une fiscalité juste. Le concours qu’ils apporteront dans ce domaine facilitera la conclusion du pacte et sa mise en œuvre. Pour son succès, il sera également très important que les entrepreneurs et leurs organisations y prennent part. Il convient de garantir que les mesures législatives qui seront adoptées n’affectent pas indûment, en leur imposant une charge administrative excessive, les entreprises qui respectent leurs obligations fiscales. Si l’on agit d’urgence et d’une manière efficace contre les infractions et pratiques dommageables en matière fiscale, il sera possible de dégager les volumes supplémentaires de deniers publics qui contribueront à financer les plans de relance de l’après-pandémie, à opérer la transition verte et numérique de l’économie et à édifier le socle européen des droits sociaux.

1.6.

La numérisation de l’économie pose son lot de nouveaux défis aux administrations fiscales, car elle peut susciter des innovations en matière de méthodes de planification fiscale agressive, de délits financiers ou de pratiques néfastes. Néanmoins, elle leur offre aussi des outils supplémentaires pour les combattre, grâce à une coopération administrative plus efficace et à l’échange de données.

1.7.

Afin que la lutte menée contre ces infractions et pratiques néfastes produise de meilleurs résultats, il est nécessaire de renforcer la coopération politique, administrative, policière et judiciaire des États membres, tant directement entre eux qu’avec l’UE, de conforter les bases juridiques de cette collaboration et de doter des ressources financières et humaines adéquates les cellules de renseignement financier (CRF), les administrations fiscales, les structures européennes de supervision et les autres vecteurs de ce combat.

1.8.

Pour une plus grande efficacité des actions menées, il convient de partir d’une conception commune en ce qui concerne ces infractions et pratiques néfastes, les liens qu’elles entretiennent, leur rapport avec la criminalité économique et financière et avec la corruption politique, ainsi que le rôle que les paradis fiscaux doivent nécessairement jouer pour les faciliter et les dissimuler. L’éradication des activités délictueuses qui s’y commettent devrait constituer un des objectifs prioritaires de l’UE.

1.9.

Si une telle politique est nécessaire en toutes circonstances, le CESE a la conviction que dans la situation née à la suite de la pandémie de COVID-19, il est indispensable qu’elle devienne une priorité politique et morale de l’Union, des gouvernements nationaux et de la société civile européenne. À l’heure où il devient nécessaire de mobiliser un tel volant de ressources financières publiques pour faire face aux conséquences sanitaires, économiques et sociales de la maladie, il est intolérable qu’un montant appréciable en soit détourné illégalement pour le profit personnel de quelques-uns et au préjudice direct de cette grande majorité de travailleurs, entrepreneurs, indépendants, personnes dépendantes et retraités qui s’acquittent de leurs obligations fiscales.

1.10.

Le CESE porte une appréciation positive sur le nouveau plan d’action pour une politique globale de l’Union en matière de prévention du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme (3) que la Commission européenne a présenté le 7 mai 2020. Il juge qu’il serait nécessaire de le mettre en œuvre de manière concrète et de toute urgence. Il est favorable aux mesures proposées pour garantir l’application effective du cadre juridique actuel de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, ainsi qu’à la création d’un organe européen de surveillance et aux autres piliers du plan. L’Union européenne et les États membres doivent défendre des positions communes dans les enceintes internationales telles que le Groupe d’action financière (GAFI, au siège de l’OCDE), le G20 et l’Organisation des Nations unies. Le CESE adhère aux vues de la Commission européenne quand elle estime que les mesures adoptées devront tenir compte de la législation européenne en matière de protection des données et de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne en la matière et qu’il faudra que le surcroît de charges administratives et financières qu’elles induiront pour les États membres et les entités assujetties soit le plus faible possible.

1.11.

Le CESE demande à la Commission européenne de procéder à une évaluation de la liste actuelle des juridictions non coopératives et d’examiner la possibilité de définir des critères supplémentaires afin de garantir qu’elle reprenne tous les paradis fiscaux. De même, il la presse de prendre les mesures appropriées pour que les entreprises et les particuliers ne puissent plus effectuer avec leurs institutions financières des transactions qui ne sont pas justifiées.

1.12.

Le CESE apprécie que des indicateurs fiscaux aient été intégrés dans le Semestre européen, lance un appel aux États membres pour qu’ils se conforment aux prescriptions en la matière contenues dans les recommandations par pays et propose à la Commission européenne d’inclure également dans ce dispositif une procédure qui évalue l’efficacité, l’équité, l’adéquation et le bon fonctionnement des régimes de fiscalité.

1.13.

Le CESE réclame que les directives européennes couvrent les œuvres d’art et autres actifs à forte valeur qui sont en dépôt dans des ports francs ou des entrepôts douaniers et que l’on entreprenne de démanteler de manière progressive les régimes, mis en place dans certains États membres, pour octroyer la citoyenneté ou un permis de résidence en échange d’investissements, ainsi que de mettre fin à la pratique opaque des actions au porteur.

1.14.

Le CESE considère qu’il y a lieu d’appliquer à l’évasion fiscale les dispositions que la cinquième directive relative à la lutte contre le blanchiment des capitaux prévoit en ce qui concerne le registre centralisé et public des bénéficiaires effectifs de sociétés et fiducies. Par ailleurs, il réclame la mise en place de procédures adéquates pour aider les petites et moyennes entreprises à se conformer aux prescriptions concernant ce type de registres.

1.15.

Le CESE adhère à l’idée d’une démarche globale, menée dans le cadre de l’OCDE, en matière d’imposition des entreprises ayant une présence numérique significative, mais si aucun accord n’est conclu d’ici la fin de 2020, l’UE devrait reprendre son initiative établissant un impôt sur certaines grandes entreprises du numérique.

1.16.

La directive sur la lutte contre l’évasion fiscale (ATAD) doit être revue, afin d’inclure des règles sur le traitement fiscal en rapport avec les juridictions à faible imposition et sur le rapatriement des dividendes et plus-values qui n’ont pas été taxées à l’étranger.

1.17.

Il convient d’accorder un appui financier et technique aux cellules de renseignement financier (CRF) des États membres et de les encourager, aux fins de poursuivre les infractions fiscales et financières, à mener une coopération étroite entre elles et avec les administrations fiscales, à l’image de celle qui doit également exister dans le cas des autorités policières nationales et d’Europol.

1.18.

Le CESE demande que la Commission réalise une étude sur le rôle que les «sociétés fantômes» jouent par rapport à la fraude et l’évasion fiscales, l’évitement de l’impôt et le blanchiment de capitaux et qu’il soit entrepris, à la lumière de ses conclusions, de modifier les directives sur la lutte contre l’évasion fiscale, sur l’adéquation des fonds propres et sur la lutte contre le blanchiment des capitaux, afin d’empêcher qu’elles ne ménagent des possibilités de commettre des infractions et ne favorisent des pratiques dommageables.

1.19.

Le CESE invite la Commission et les États membres à étudier la notion d’imposition effective minimale des bénéfices des sociétés.

1.20.

Le CESE propose que conformément aux principes et normes de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), les accords commerciaux ou économiques conclus par l’UE comportent un chapitre qui reprenne des dispositions sur les infractions fiscales, le blanchiment des capitaux et la planification fiscale agressive et prévoie une coopération entre les administrations du fisc.

2.   Contexte

2.1.

En Europe comme à travers le monde, la fraude, l’évasion et l’optimisation fiscales, tout comme le blanchiment de capitaux, présentent une ampleur qui, d’un point de vue macroéconomique, est très importante. Ces agissements revêtent clairement une dimension transnationale. Les paradis fiscaux jouent un rôle clé dans leur commission, en accueillant et acheminant des capitaux en provenance de grandes entreprises et de fortunes privées qui se sont soustraits au paiement de l’impôt ou l’ont éludé, ainsi que des avoirs qui ont été accumulés grâce à la corruption politique et économique ou procèdent des organisations de l’économie criminelle.

2.2.

Bien qu’il n’en existe pas d’acception universellement reçue, les paradis fiscaux se caractérisent tous par une fiscalité nulle ou très faible et l’opacité qui y est de règle en ce qui concerne leurs clients et les flux de capitaux. Leur définition s’effectue au moyen de listes, qui déterminent le caractère «non coopératif» de ces juridictions sur la base de leur refus de fournir des informations aux autorités fiscales et de coopérer avec la justice. Ceux de ces relevés qui sont aujourd’hui reconnus sont, d’une part, celui dressé par l’OCDE (4) et, d’autre part, les deux qui ont été établis par l’UE, l’un concernant le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, tandis que l’autre a trait à la fraude et l’évasion fiscales (5). Le numéro que la revue «Finance et développement», du Fonds monétaire international, a consacré à la question estime que le montant des avoirs privés dissimulés dans des centres financiers extraterritoriaux se situe entre 7 000 et 8 700 milliards de dollars (6), soit 8 à 10 % du PIB mondial.

2.3.

Le Fonds monétaire international considère pour sa part que le coût de la fraude fiscale pour les gouvernements se chiffre à 3 000 milliards de dollars par an (7). Le Parlement européen a calculé que l’évasion fiscale atteint le montant de 825 milliards d’euros dans l’UE (8), laquelle subit par ailleurs, dans le recouvrement de la TVA, un manque à gagner d’un total à 147 milliards d’euros l’année du fait de la fraude, dont 50 milliards doivent être imputés à celle dite du «carrousel», à caractère transfrontière (9).

2.4.

Si elle n’implique pas toujours une violation de la lettre de la loi, l’évasion fiscale en bafoue toujours l’esprit. Les paradis fiscaux captent annuellement des sommes de l’ordre de 600 milliards de dollars, grâce à l’évasion fiscale pratiquée sur l’impôt des sociétés (10). Les pertes que l’UE essuie chaque année se situeraient entre 160 et 190 milliards d’euros (11). L’évasion fiscale qui s’effectue par le truchement de six États membres de l’UE provoque dans les rentrées fiscales des vingt-deux autres un manque à gagner de 42,8 milliards d’euros (12). La revue Finance et développement (F&D), du Fonds monétaire international, affirme que 40 % des investissements directs étrangers (IDE) effectués à travers le monde, représentant un montant de 15 milliards de dollars, concernent des sociétés «fantômes» qui sont dépourvues de toute activité économique et prennent souvent la forme de sociétés de prise de participation dont on fait dépendre les filiales opérationnelles. Elles sont abritées, pour une majorité d’entre elles, dans cinq pays européens (13).

2.5.

Selon l’Organisation des Nations unies, le blanchiment de capitaux représente entre 2 et 5 % du PIB mondial (14). Des affaires récentes, comme celles de la Danske Bank, pour un montant initialement estimé à 200 milliards d’euros (15), ou de la Swedbank, portant sur 37 milliards d’euros (16), mettent en lumière les failles du dispositif antiblanchiment, en dépit des directives en vigueur et du travail effectué par les autorités de contrôle.

2.6.

En dehors du secteur financier, d’autres filières existent pour blanchir des capitaux, comme les marchés de l’art, du diamant et des métaux précieux, les ports francs, les entrepôts douaniers ou les zones économiques spéciales, pour ne citer qu’eux. Les évolutions technologiques qui se produisent à vive allure ouvrent de nouvelles possibilités en la matière, grâce aux actifs virtuels et à la chaîne de blocs. Le même constat peut être effectué en ce qui concerne les processus de fraude et d’évasion fiscales, qu’il s’agisse, entre autres exemples, du blanchiment de dividendes et coupons par transactions de type «cum-ex», pour un volume de 55,2 milliards d’euros, de la planification fiscale agressive, des conventions secrètes conclues entre des États et des entreprises multinationales pour opérer une réduction substantielle de leurs obligations fiscales, ou encore des régimes d’octroi de la citoyenneté ou d’un permis de résidence à des non-ressortissants en échange d’investissements. Le commerce électronique, l’économie des plates-formes et celle du numérique en général sont en train de susciter des risques supplémentaires, s’agissant de faciliter les infractions et l’évasion fiscales, même s’ils ouvrent aussi de nouvelles perspectives en matière de traçabilité et de contrôle.

2.7.

La Commission Juncker a déployé une activité des plus intense pour combattre les infractions en rapport avec l’impôt et l’évasion fiscale, puisqu’elle a lancé pas moins de 26 initiatives d’ordre législatif et 57 de tout type. En ce qui concerne la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, on épinglera en particulier la quatrième et la cinquième des directives afférentes, de 2015 et 2018. La dernière citée, dont la transposition s’est achevée en janvier 2020, a amené des progrès dans l’identification des bénéficiaires et dans l’échange d’information et la coopération entre les cellules de renseignement financier (CRF), ainsi que dans l’extension du champ d’application de la notion d’«entités assujetties», et elle a par ailleurs instauré un contrôle sur les monnaies virtuelles. Les résultats obtenus dans la pratique sont insatisfaisants: selon une évaluation réalisée en 2019, il persiste bon nombre de faiblesses et de lacunes, même si dans les limites de ses compétences, la Commission se montre fort active (17). Tout récemment, la Cour des comptes européenne a lancé un audit pour évaluer l’efficacité de la lutte contre le blanchiment de capitaux dans le secteur bancaire (18) et la Commission européenne a assigné trois États membres devant la Cour de justice de l’Union européenne pour manquements dans la transposition de la quatrième directive antiblanchiment (19).

2.8.

Le 7 mai 2020, la Commission européenne a présenté un nouveau plan d’action pour une politique globale de l’Union en matière de prévention du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme (20) et un règlement délégué (21) reprenant la liste des pays et juridictions qui ne coopèrent pas en la matière. Se fondant sur l’évaluation des divergences qui existent dans la mise en œuvre du cadre législatif en vigueur et sur le constat de «graves lacunes dans l’exécution des règles» et exprimant une volonté de «tolérance zéro dans l’UE» vis-à-vis de «l’argent illicite», le plan repose sur six piliers: — veiller à la mise en œuvre effective du cadre existant de l’UE, à commencer par la transposition intégrale des directives de lutte contre le blanchiment de capitaux, — mettre en place un corpus de règles unique, grâce à une directive modifiée et un règlement, — établir des procédures et créer un organisme de l’UE aux fins de surveillance, grâce à une proposition législative, — créer un mécanisme de coordination et de soutien pour les cellules de renseignement financier (CRF) des États membres et l’interconnexion des registres nationaux centralisés des comptes bancaires, — assurer l’application des dispositions de droit pénal et l’échange d’informations, — renforcer la dimension internationale du cadre de l’UE. Quatre propositions législatives destinées à développer ces piliers seront présentées lors du premier trimestre 2021.

2.9.

Le second grand champ d’intervention de la Commission européenne a été celui de l’évasion fiscale, en lien avec les initiatives lancées à propos de l’imposition des entreprises du numérique et de l’assiette de l’impôt des sociétés. Dans sa stratégie, elle s’est efforcée de parvenir à une «fiscalité efficace», qui ait pour effet que les multinationales paient leur écot là où elles créent de la valeur, en s’inscrivant ainsi dans la logique du plan d’action de l’OCDE visant à lutter contre l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices (BEPS) et en veillant en particulier à limiter les effets érosifs qu’exercent sur ladite base de l’impôt des sociétés les déductions d’intérêts, les versements de redevances et les autres frais financiers. En la matière, la principale réglementation a été fournie par la directive sur la lutte contre l’évasion fiscale (ATAD), de 2016, qui a été modifiée en 2017 pour couvrir les dispositifs hybrides (ATAD 2) (22). Il n’a toutefois pas encore été possible d’en évaluer les résultats. L’Union européenne a également légiféré pour faciliter le règlement des conflits résultant de la double imposition (23). En 2018, elle a promulgué un nouveau règlement relatif aux contrôles de l’argent liquide qui entre dans l’Union ou en sort (24).

2.10.

La Commission européenne a pris en compte la question de l’évasion fiscale dans ses initiatives législatives concernant la fiscalité du numérique et l’assiette de l’impôt sur les sociétés. En 2018, elle a présenté deux propositions de directive, l’une sur les règles d’imposition des sociétés ayant une présence numérique significative et la seconde à propos d’une taxe sur les revenus des grandes entreprises du numérique. En 2016, elle en avait déposé deux autres touchant à l’assiette de l’impôt sur les sociétés, la première, celle de l’«assiette commune pour l’impôt sur les sociétés» (ACIS), ayant pour effet de la rendre identique pour tous les pays, tandis que la seconde, relative à une «assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés» (ACCIS), aboutit à la consolider, et revêt une très grande importance pour lutter contre l’évasion fiscale. L’adoption de ces deux textes a été retardée par les discussions menées dans le même temps au sein de l’OCDE et par l’opposition de certains États membres. Face à cette situation, la Commission européenne a présenté, en 2019, une communication qui propose de lancer un débat pour qu’en matière fiscale, les décisions puissent être prises à la majorité qualifiée.

2.11.

La coopération qui est menée entre les administrations fiscales et autres instances des États membres grâce aux échanges automatiques de renseignements en matière fiscale (EAR (25)) représente, de même que la transparence, un enjeu essentiel. Pas moins de six directives relatives à la coopération administrative (DCA) ont été adoptées. Entre la première, 2011/16/UE (26), et la dernière, (UE) 2018/822 (27), l’on a pu constater une extension continue du champ d’application de l’obligation de dévoiler quels sont les bénéficiaires effectifs des comptes, des actifs financiers et des transactions, ainsi que de tous les produits de finance, y compris les assurances et les dividendes. Des progrès ont été accomplis dans l’échange automatique de renseignements sur les rescrits fiscaux et les données financières des grandes entreprises, décomposées pays par pays («publication d’informations pays par pays», ou CbCR (28)). La directive (UE) 2019/1153 du Parlement européen et du Conseil (29) a réglementé l’usage des informations de type financier ou autre pour la poursuite pénale des infractions.

2.12.

La Commission Juncker s’est saisie de la question des conventions secrètes que certains États membres avaient passées avec des entreprises multinationales, avec pour effet qu’elles n’y payaient pratiquement pas d’impôts. Une autre de ses réussites a été d’introduire des indicateurs fiscaux dans le Semestre européen. Les dernières recommandations par pays relèvent que dans certains États membres, la situation n’est pas satisfaisante en ce qui concerne la planification fiscale agressive ou l’identification des bénéficiaires effectifs. La coopération entre les pays de l’UE est éminemment perfectible. Nonobstant quelques progrès, l’on n’a pas assisté à une réduction généralisée des niveaux qu’atteignent la fraude à l’impôt, le blanchiment et l’évasion fiscale, lesquels se sont même développés dans certains cas, par exemple pour ce qui est des flux de capitaux en direction d’entreprises fantômes.

2.13.

Au cours des cinq dernières années, le CESE a adopté 25 avis sur ces questions. D’une manière générale, il appuie les mesures proposées par la Commission et dans plusieurs cas, il a même renchéri sur ses exigences, en adhérant aux positions du Parlement européen.

3.   Observations et recommandations générales

3.1.

La crise de la pandémie de coronavirus, la plus grave qui se soit produite depuis la fin de la Seconde guerre mondiale, doit être au cœur de toute réflexion et proposition en matière économique et sociale. S’agissant du présent avis, il paraît évident qu’une réduction draconienne de l’ampleur financière qu’atteignent les infractions en matière d’impôts et l’évasion fiscale aura pour effet de donner aux États, et à l’UE elle-même, les ressources financières nécessaires pour absorber le choc sanitaire, économique et social de la pandémie. Le CESE considère qu’aujourd’hui plus que jamais, c’est un impératif politique et moral incontournable que d’associer les institutions européennes, les gouvernements nationaux et la société civile à l’adoption de toute mesure qui est nécessaire pour mener une action durable et efficace contre la criminalité et l’évasion fiscales — et il s’agit là d’un enjeu urgent.

3.2.

Au départ d’une vision d’ensemble et des positions exprimées dans ceux qu’il a adoptés antérieurement, le présent avis du CESE aura pour objectif principal de formuler des propositions qui donnent une efficacité accrue à la lutte contre ces agissements. Il convient de prendre en compte les corrélations que les différentes infractions liées à la fiscalité entretiennent entre elles et avec celles ressortissant à l’évasion fiscale, au travers de canaux communs qui convergent vers les paradis fiscaux.

3.3.

Le CESE reconnaît que la Commission et le Parlement européen ont la volonté de lancer des initiatives contre la délinquance liée à l’impôt, les pratiques d’évasion fiscale et la concurrence déloyale en matière de fiscalité, et déplore que plusieurs des grandes initiatives législatives, comme celles touchant à l’impôt des sociétés, aux fraudes à la TVA et à la planification fiscale agressive, se trouvent bloquées au Conseil ou puissent y être émoussées, sous l’action de certains des États membres ou du fait qu’ils ne coopèrent pas suffisamment entre eux.

3.4.

Le CESE propose le lancement d’un pacte européen, afin de lutter efficacement contre la fraude et l’évasion fiscales, l’évitement de l’impôt et le blanchiment de capitaux. Il demande à la Commission de promouvoir une initiative politique qui mobilise les gouvernements nationaux et les autres institutions européennes pour la réalisation de ce pacte, dont l’un des piliers doit être la coopération entre les États membres.

3.5.

S’il est mis en œuvre de manière adéquate, le pacte devrait fournir à l’UE et à ses États membres des ressources qui s’ajouteraient à celles dégagées par la croissance, afin de financer leurs plans de relance de l’après-pandémie, la transformation verte et numérique de leurs économies et l’édification d’un solide socle européen des droits sociaux. Dans le respect de la souveraineté fiscale des États membres, le CESE lance un appel aux responsables politiques de l’UE et des gouvernements nationaux afin qu’avec le sens des responsabilités et la générosité qui s’imposent dans la période dramatique que nous traversons, ils parviennent à dégager un consensus sur les contenus qu’il propose de donner à ce pacte. Pour dégager les consensus nécessaires à la réalisation d’un pacte européen de lutte contre les infractions et l’évasion fiscales et contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, il conviendrait, de l’avis du CESE, de se fonder sur les éléments suivants: a) l’engagement des États membres et des institutions européennes à prendre toutes les mesures supplémentaires, d’ordre législatif et administratif, qui sont nécessaires pour combattre efficacement ces infractions et pratiques néfastes; b) le renforcement de la volonté politique des États membres à coopérer entre eux et avec les institutions de l’UE, pour parvenir à mettre en place des procédures efficaces de coopération administrative, policière et judiciaires aux fins de réaliser les objectifs du pacte; c) la résolution prise par les États membres de mettre fin à leur concurrence déloyale en matière de fiscalité et à dénouer le blocage des directives qui sont en rapport avec les objectifs du pacte; d) l’association des organisations de la société civile à la démarche du pacte.

3.6.

Il est primordial que les organisations de la société civile soient des parties prenantes pour élaborer cet accord et créer au sein de la collectivité une prise de conscience avancée concernant les enjeux de la fiscalité. Du point de vue du citoyen européen, il est du plus haut intérêt que des ressources suffisantes soient disponibles pour des services publics de qualité, en particulier, aujourd’hui, ceux de la santé et de la recherche, ainsi que pour des systèmes de protection sociale qui soient satisfaisants. Ceux des entrepreneurs qui remplissent leurs obligations fiscales, et ils sont une majorité à le faire, souhaitent qu’il soit mis fin à la fraude et l’évasion fiscales qui sont pratiquées par certaines entreprises et sous l’effet desquelles ils subissent de leur part une concurrence déloyale.

3.7.

Le CESE partage l’avis du Parlement européen, quand il estime qu’«une fiscalité équitable et une lutte résolue contre la fraude fiscale, l’évasion fiscale, la planification fiscale agressive et le blanchiment de capitaux ont un rôle essentiel à jouer dans la formation d’une société équitable et d’une économie forte, sans cesser de défendre le contrat social et l’état de droit» (30). En conséquence, il est très inquiet de constater l’ampleur de la saignée que ces infractions et pratiques dommageables en matière de fiscalité provoquent dans les rentrées publiques, tout comme il s’alarme des évolutions fiscales récentes, qui ont eu pour effet que le poids de l’impôt a opéré un glissement vers les revenus du travail et, du secteur financier, vers l’économie réelle, où les petites et moyennes entreprises subissent en la matière une pression plus élevée que les multinationales.

3.8.

L’introduction d’indicateurs fiscaux dans les rapports par pays qui sont élaborés dans le cadre du Semestre européen a constitué une avancée. Cependant, l’évaluation de leurs conclusions montre que dans une partie des États membres, le fonctionnement des cellules de renseignement financier (CRF), l’échange automatique de renseignements et la coopération entre les administrations fiscales ne sont pas satisfaisants en ce qui concerne tant le blanchiment de capitaux que la fraude et l’évasion fiscales. Le CESE propose à la Commission européenne que dans le Semestre européen, les indicateurs fiscaux soient mis sur le même pied que les autres et qu’une procédure soit établie pour évaluer l’efficacité, l’adéquation et le bon fonctionnement des régimes fiscaux.

3.9.

Le CESE soutient le nouveau plan d’action pour une politique globale de l’Union en matière de prévention du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme et estime qu’il doit être mis en œuvre de toute urgence. Il est favorable à la création d’un organe européen de surveillance, qui renforcerait au maximum la coopération entre les administrations fiscales et les cellules de renseignement financier des États membres et disposerait de certaines compétences pour opérer des contrôles et des enquêtes sur les entités assujetties de toutes les zones, ainsi que des moyens suffisants, en personnel et en outils technologiques, pour s’adapter à l’évolution constante qui se produit dans les infractions. Il demande à la Commission d’envisager, s’agissant de la formule la plus appropriée à cette fin, de créer une Agence européenne de lutte contre les infractions fiscales, économiques et financières et le blanchiment de capitaux, ainsi que d’effectuer un suivi concernant le respect de la législation et l’efficacité des actions administratives. Le CESE juge nécessaire que l’Union européenne exprime une seule et même opinion dans les enceintes internationales telles que le Groupe d’action financière (GAFI, au siège de l’OCDE), le G20 et l’Organisation des Nations unies. Il estime que la Commission européenne devrait aider les États membres en établissant des mécanismes de formation, comme l’«académie fiscale européenne», dont il a proposé la création dans l’avis sur le programme Fiscalis qu’il a adopté en octobre 2018 (31).

3.10.

Le cadre législatif en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux doit autoriser l’accès aux informations sur les titulaires de comptes, propriétaires d’entreprises et bénéficiaires de fiducies, dans le respect des règles sur la protection des données et de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne en la matière. Il y a lieu d’assurer la protection des spécialistes tenus de dénoncer les pratiques éveillant des soupçons de blanchiment qu’ils auront détectées. Le CESE se félicite que le plan d’action propose un nouveau régime pour protéger les lanceurs d’alerte et il demande que l’on n’attende pas décembre 2021 pour le déployer. Il adhère au critère, énoncé par la Commission européenne, voulant qu’il y ait lieu de veiller à maintenir au strict minimum les charges administratives et financières supplémentaires que les nouvelles mesures pourraient faire peser sur les États membres et les entités assujetties.

3.11.

Les mesures de contrôle vis-à-vis de tierces parties qui sont reprises dans la cinquième directive relative à la lutte contre le blanchiment de capitaux ne pourront avoir d’efficacité que si elles sont accompagnées d’une liste des pays à haut risque qui reflète la réalité. En la matière, le CESE plaide pour une méthodologie claire et transparente et des délais d’évaluation plus courts. Il considère qu’il conviendrait d’adopter le plus rapidement possible la nouvelle liste, qui ne compte que vingt pays et territoires, et d’y inclure certains autres États, comme ceux que l’on a trouvés au premier rang lors des récents scandales. Il déplore les obstacles que certains pays de l’UE dressent pour l’accès aux renseignements pertinents concernant des transactions avec des paradis fiscaux.

3.12.

En février dernier, le Conseil «Affaires économiques et financières» a mis à jour sa liste des paradis fiscaux en lien avec la fraude et l’évasion fiscales, datant de 2017. À la différence d’autres, elle présente l’avantage d’englober tout à la fois les juridictions qui n’acceptent pas un échange automatique de renseignements et celles qui proposent aux entreprises des régimes fiscaux particuliers. Un point sur lequel elle prête le flanc à la critique est de ne pas envisager que des paradis fiscaux puissent exister au sein de l’UE. Dans ses recommandations par pays élaborées au titre du Semestre européen, la Commission a pourtant attiré l’attention sur certains États membres, au motif qu’ils fragilisent les assiettes fiscales de leurs partenaires de l’Union européenne. Même si la menace d’être repris sur la liste noire exerce un effet dissuasif sur la juridiction concernée, qui craindra pour sa réputation, les sanctions prévues ne présentent pas l’efficacité suffisante.

3.13.

Pour que les pays et territoires repris sur la liste réalisent les réformes demandées, le CESE propose qu’après la prochaine évaluation, le règlement soit revu de manière à interdire que ceux qui n’ont pas agi en ce sens puissent effectuer des transactions financières avec l’UE. Les mesures doivent également toucher les entreprises qui éludent le paiement de l’impôt. Une disposition efficace, qui a déjà été adoptée par certains États membres, serait que les aides publiques prévues en rapport avec la COVID-19 ne soient pas octroyées aux sociétés qui réalisent des transactions non justifiées avec des juridictions reprises sur la liste. Le Comité demande également d’examiner s’il ne serait pas opportun qu’elles soient exclues des marchés publics.

3.14.

Alors que les multinationales opèrent à une échelle mondiale et sous une direction unique, l’adoption des règles fiscales s’effectue sur le plan national, sans tenir compte de leurs interactions avec les régimes des autres pays, voire en ayant pour effet d’installer des rapports de concurrence fiscale frontale avec eux. Certaines juridictions se dotent de régimes fiscaux qui sapent les bases d’imposition des autres territoires. Se combinant avec une baisse généralisée des taux d’imposition, ce phénomène a amené les États à se livrer, pour attirer les investissements directs étrangers (IDE), à une surenchère dans l’allègement de leur taxation qui, à son tour, a provoqué des déficiences et dérèglements juridiques. Beaucoup de multinationales réorganisent leurs activités de manière à faire baisser fortement leur facture fiscale. Pour ce faire, elles recourent à diverses manipulations internes, afin de transférer artificiellement une grande partie de leurs dépenses vers des juridictions où les taux d’imposition sont moyens ou élevés, tandis qu’elles déclarent leurs bénéfices dans celles qui ont une fiscalité faible ou inexistante ou avec les gouvernements desquelles elles ont pu conclure des accords fiscaux secrets (rescrits fiscaux). Pour les grandes entreprises de l’économie numérique, il est particulièrement facile, dans ce contexte, de procéder à des transferts de bénéfices. Le CESE espère qu’il sera possible de corriger cette situation en mettant en œuvre les normes de l’OCDE visant à combattre l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices (BEPS), ainsi que les directives sur la lutte contre l’évasion fiscale (ATAD), et il se dit prêt à évaluer les résultats de ces actions. Pour qu’elles soient opérantes, il est indispensable de pouvoir compter sur la coopération de tous les États membres, qui constitue l’objectif premier du pacte européen.

3.15.

L’UE constitue un espace exposé en ce qui concerne l’évasion fiscale (32), la mobilité que son marché intérieur assure aux capitaux, aux biens et aux personnes contrastant avec le manque de coordination entre les politiques fiscales de ses États membres. En outre, les avancées que la gouvernance économique a effectuées après la crise de 2008 se sont concentrées sur le contrôle des dépenses. Si la situation a évolué au cours de ces dernières années, la coordination des politiques fiscales reste insuffisante. L’introduction d’indicateurs fiscaux dans le Semestre européen représente un progrès, grâce auquel il a été possible de signaler que les régimes fiscaux de certains pays de l’Union produisent des effets dommageables.

3.16.

En 2009, le G20 a lancé un processus de coopération renforcée pour lutter contre la fraude et l’évasion fiscales. L’OCDE a adopté une nouvelle norme mondiale d’échange de renseignements, dénommée «norme commune de déclaration» (NCD) et fondée sur l’échange automatique de renseignements (EAR). La majeure partie des juridictions de la communauté internationale se sont engagées à l’appliquer à dater de janvier 2018. Une évaluation générale est en cours concernant son respect.

3.17.

Dans l’Union européenne, l’échange automatique de renseignements est régi par la directive sur la coopération administrative (DCA), qui a été remaniée à plusieurs reprises, de manière à être en cohérence avec la norme commune de déclaration susmentionnée. La directive a étendu l’obligation d’échange automatique de renseignements aux personnes physiques et morales et aux principaux types de revenus, mais elle présente encore certaines déficiences, auxquelles il s’impose de remédier. Comme l’a montré le scandale des «documents panaméens», aucune solution n’a encore été trouvée en ce qui concerne la question des informations sur le bénéficiaire effectif des actifs et des fonds dans le cas des véhicules intermédiaires opaques, tels que certaines fiducies (trusts), sociétés écrans ou fondations, pour ne prendre que ces exemples. Un autre problème qui n’a toujours pas été réglé est celui de l’anonymat des «actions au porteur», sans titulaires connus publiquement, qui restent autorisées dans certains pays. Il conviendrait d’élargir le périmètre d’application de la directive sur la coopération administrative (DCA), pour qu’il englobe les œuvres d’art et autres actifs à forte valeur qui sont en dépôt dans des ports francs ou des entrepôts douaniers. Il s’imposerait aussi de résoudre le problème que posent les régimes offerts par 19 des États membres qui, octroyant la citoyenneté ou un permis de résidence en échange d’investissements, sont utilisés, dans bon nombre de cas, pour la commission d’infractions fiscales.

3.18.

Lancé par l’OCDE, le plan d’action concernant l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices (BEPS) constitue l’initiative mondiale destinée à lutter contre le grignotage de l’assiette fiscale et les déplacements de bénéfices. Les rapports d’avancement concernant chacune des quinze actions qu’il prévoit ressortissent à des catégories juridiques distinctes. Certains consistent en un catalogue de bonnes pratiques, tandis que d’autres ont valeur de normes minimum, dont les États peuvent être contraints d’incorporer le contenu dans leur droit national des sociétés. Plusieurs questions essentielles, comme la taxation de l’économie numérique, ou la répartition des droits d’imposition entre les pays, sont en attente d’une solution au niveau mondial. Divers pays ou organisations de la société civile ont critiqué le processus du BEPS et demandé que la réforme de l’architecture fiscale internationale soit confiée au Comité d’experts de la coopération internationale en matière fiscale, au sein de l’Organisation des nations unies. Le CESE est d’avis que l’OCDE devrait clore son action et coopérer avec ledit comité des Nations unies afin que ses conclusions soient diffusées et appliquées dans le monde entier.

3.19.

Les directives sur la lutte contre l’évasion fiscale (ATAD) constituent la clé de voûte de la stratégie déployée par l’UE pour combattre l’évasion fiscale. Elles donnent la garantie que les États membres mettent en œuvre les rapports BEPS d’une manière coordonnée et elles en renforcent la valeur juridique, en soumettant leur application au contrôle de la Cour de justice de l’Union européenne. Dans certains cas, leurs règles qu’elles établissent pour lutter contre les abus vont plus loin que celles du dispositif BEPS, par exemple en ce qui concerne les «taxes de sortie», la réglementation sur les «sociétés étrangères contrôlées», les dispositions contre les mécanismes hybrides ou la clause générale anti-abus qu’elles édictent. Elles n’ont toutefois pas pu reprendre de clauses concernant la transformation de l’exonération en crédit d’impôt («switch-over»), alors même que la Commission et une majorité d’États membres y étaient favorables.

3.20.

Les recherches effectuées par la Commission européenne sur les accords fiscaux secrets que certaines grandes multinationales ont signés avec les gouvernements de quelques États membres de l’Union européenne ont mis en lumière l’ampleur des processus d’évasion fiscale auxquels se prêtent certains États membres, appliquant des taux d’imposition compris entre 0,05 et 2 % sur les bénéfices transférés depuis d’autres pays européens. En réaction, l’Union européenne a revu la directive sur la coopération administrative (DCA) de façon à rendre obligatoire la communication automatique de tout rescrit fiscal transfrontière signé par un État membre.

3.21.

Dans une réforme plus récente, la directive sur la coopération administrative a, conformément aux prescriptions de l’action 13 du BEPS, étendu l’obligation d’échange automatique aux informations financières essentielles des grandes entreprises (33), ventilées pays par pays (rapports CbCR (34)). Cependant, le public n’est toujours pas autorisé à accéder à ces données. La Commission a proposé de revoir la directive 2013/34/UE du Parlement européen et du Conseil (35), sur la comptabilité des entreprises, pour qu’elle permette la publication de ces rapports détaillés pays par pays. Le CESE estime qu’elle doit s’appliquer, au minimum, aux entreprises qui perçoivent des aides publiques.

3.22.

En matière de fiscalité des entreprises, une proposition d’une haute importance avancée par la Commission est celle qui porte sur l’harmonisation de l’assiette de l’impôt sur les sociétés. Dans sa première phase, celle de l’«assiette commune pour l’impôt sur les sociétés» (ACIS), cette base d’imposition devrait être calculée suivant des règles communes. Dans la seconde, celle de l’«assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés» (ACCIS), les bénéfices et les pertes que les différentes filiales d’une entreprise ou d’un groupe multinational réalisent dans chaque État membre seraient consolidées au niveau de l’UE tout entière. Le solde net qui en résulterait serait réparti entre les différents pays où la firme concernée a exercé son activité et dans lesquels elle serait alors imposée selon une formule préétablie, prenant en considération les actifs, les ventes et l’emploi. Il est permis d’espérer que la consolidation aurait pour effet de faire disparaître une grande partie des opérations de planification fiscale agressive. Le CESE marque son accord pour que l’imposition soit fondée sur une formule pondérée dans laquelle entrent en ligne de compte la localisation des ventes, l’emploi et les actifs. La valeur des droits de propriété intellectuelle, des données et d’autres actifs incorporels doit faire l’objet d’une évaluation rigoureuse.

3.23.

Selon la Commission européenne et l’OCDE, les règles fiscales en vigueur ont du mal à appréhender les revenus produits par les nouveaux modèles d’activité de l’économie numérique, si bien que dans diverses situations et différents pays, les entreprises du numérique sont sous-imposées par rapport à celles de type classique. En mars 2018, la Commission européenne a adopté deux propositions de directive sur l’imposition de l’économie numérique (36), qui s’inscrivent dans la ligne des travaux de l’OCDE et devraient être menées à bonne fin pour la fin de 2020. Si la solution que l’une apporte à la question est provisoire, l’autre la résout de manière définitive. Le dispositif transitoire prévoit une taxe de 3 % qui est assise sur les ventes de services numériques des grandes entreprises, au lieu de porter sur les bénéfices ou de concerner l’endroit où se situe la création de valeur. Il est actuellement bloqué au Conseil. Pour l’instant, la Commission adhère à l’idée d’une démarche globale, menée dans le cadre de l’OCDE, mais si aucun accord n’est conclu d’ici la fin de 2020, elle a l’intention de reprendre son initiative établissant un impôt sur certaines grandes entreprises du numérique.

3.24.

S’agissant de passer progressivement de la règle de l’unanimité au vote à la majorité qualifiée pour ce qui concerne les questions de fiscalité, la Commission européenne et le CESE (37) ont tous deux pris position sur la nécessité de lancer un débat et de discuter des conditions requises en la matière. Les délais dans lesquels s’opérerait ce changement pourraient être plus ou moins longs, suivant le degré de sensibilité que présente pour les États membres la question fiscale sur laquelle on souhaite intervenir.

3.25.

Vu les énormes défis que la crise de la pandémie de COVID-19 pose à l’UE et à tous ses États membres, le CESE juge intolérable toute forme de laxisme face aux infractions qui minent la croissance économique et les finances publiques. De même, il affirme qu’il y a lieu de renforcer la coopération et la solidarité entre les États membres de l’UE, ses institutions et toutes les composantes de la société civile européenne.

4.   Observations et recommandations particulières

4.1.

Le CESE recommande d’étendre au domaine de la fraude fiscale la démarche, prévue dans la cinquième directive de lutte contre le blanchiment, d’obliger les pays à créer un registre centralisé et public des bénéficiaires effectifs de sociétés et fiducies. Il convient par ailleurs d’établir une procédure adéquate qui donne la possibilité d’identifier le propriétaire réel d’une entreprise qui est située en dehors de l’Union européenne. Tous les registres devraient avoir un fonctionnement adéquat et proportionnel à leurs objectifs, de manière à faciliter le travail des entreprises qui doivent s’acquitter d’obligations en la matière, en particulier dans le cas des petites et moyennes entreprises, lesquelles devraient bénéficier de services de soutien.

4.2.

Il y aurait lieu d’élargir à l’identité des détenteurs des actions au porteur la prescription que les bénéficiaires effectifs de toute entreprise ou fiducie devront être connus. Le CESE demande à la Commission d’examiner s’il est possible d’établir une procédure qui permette cette identification et, s’il s’avère impossible de le faire, de décréter l’interdiction de ces actions au sein de l’UE.

4.3.

Il est nécessaire de combler les lacunes que présente encore le texte de la directive sur la coopération administrative (DCA) afin que l’échange automatique de renseignements soit également applicable aux œuvres d’art et autres actifs à forte valeur qui sont en dépôt dans des ports francs, des entrepôts douaniers ou des zones économiques spéciales.

4.4.

Il y a lieu de demander aux États membres de démanteler progressivement les régimes octroyant la citoyenneté ou l’autorisation de résidence en échange d’un investissement, qui facilitent les infractions fiscales. Le Parlement européen et le CESE, dans son avis SOC/618, ont déjà pris position en ce sens (38). Tant que ces régimes resteront en vigueur, il conviendra d’adopter les mesures de contrôle voulues pour garantir que les investisseurs se conforment à leurs obligations fiscales.

4.5.

Il est nécessaire d’instaurer les mesures qui ont été arrêtées au sein de l’OCDE et du cadre intégré pour l’assistance technique pour ce qui concerne l’affectation de recettes fiscales à des juridictions de marchés comme l’Inde et la Chine. La directive sur la lutte contre l’évasion fiscale (ATAD) doit être revue, afin d’inclure des règles sur le traitement fiscal en rapport avec les juridictions à faible imposition et, en particulier, sur le rapatriement des dividendes ou plus-values provenant de filiales situées à l’étranger s’ils n’y ont pas été soumis à un taux minimum d’imposition.

4.6.

En concordance avec la demande formulée dans la résolution que le Parlement européen a adoptée en mars 2019 (39), le CESE invite la Commission et les États membres à étudier la notion d’imposition effective minimale des bénéfices des sociétés.

4.7.

Il y a lieu d’intensifier la coopération entre les autorités de contrôle des États membres et leurs administrations fiscales, en particulier dans le domaine des infractions de fiscalité et du blanchiment de capitaux, ainsi que d’encourager une collaboration renforcée entre Europol et les services de police nationaux.

4.8.

Un appui technique et pécuniaire doit être dispensé aux cellules de renseignement financier (CRF) des États membres, afin qu’elles puissent assumer leurs missions de manière opérante.

4.9.

Vu l’énorme quantité de capitaux transitant par des sociétés fantômes qui sont établies sur son territoire, il s’impose que les responsables politiques de l’UE ripostent avec énergie à cette situation. Le CESE demande à la Commission de réaliser une étude sur le rôle que ces sociétés jouent en relation avec la fraude, l’évasion et l’optimisation fiscales et avec le blanchiment de capitaux, après la mise en œuvre de la première et de la deuxième directive sur la lutte contre l’évasion fiscale (ATAD 1 et 2) et, à la lumière de ses conclusions, d’adopter toute mesure nécessaire pour empêcher que par ce type d’entreprises, il ne soit possible de commettre des infractions ou de recourir à des pratiques néfastes comme mentionné ci-dessus. Le cas échéant, il sera nécessaire de modifier ces directives sur la lutte contre l’évasion fiscale, ainsi que celle visant à combattre le blanchiment de capitaux.

4.10.

Le CESE propose que lorsqu’elle conclura ses prochains accords en matière de commerce, d’investissements ou d’association économique, ou qu’elle révisera ceux qui sont en vigueur, l’Union européenne envisage d’y inclure, en accord avec les principes et les normes de l’OMC, un chapitre sur la fiscalité qui reprenne les résultats obtenus dans le cadre du programme de l’OCDE visant à combattre l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices (BEPS) et des dispositions ayant trait à la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales, l’optimisation agressive en la matière et le blanchiment de capitaux, ainsi qu’à la coopération entre les administrations du fisc.

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(1)  Nous utilisons ici, comme dans la suite de l’avis, les sigles anglais de ces textes.

(2)  JO C 353 du 18.10.2019, p. 90.

(3)  C(2020) 2800 final.

(4)  Sur la page «Juridictions à hauts risques» du Groupe d’action financière (GAFI) ne figurent que deux pays, la Corée du Nord et l’Iran, tandis que celle des «Juridictions sous surveillance accrue» en recense dix-huit. L’une et l’autre ont été mises à jour le 21 février 2020.

(5)  La liste que l’on peut consulter dans le règlement délégué (UE) 2020/855 de la Commission du 7 mai 2020 (JO L 195 du 19.6.2020, p. 1) reprend vingt territoires à haut risque concernant le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. La liste révisée de l’UE des pays et territoires non coopératifs, concernant la fraude et l’évasion fiscales, en compte pour sa part douze, auxquelles s’ajoutent vingt autres qui sont soumis à surveillance.

(6)  Lipton, D., Mise en lumière, p. 4, et Shaxson, N., Haro sur les paradis fiscaux, p. 7, citant Zucman, G. (2017). Fonds monétaire international, Finance et développement (F&D), septembre 2019.

(7)  Bhatt, G., Lettre de la rédaction, FMI, ibid., p. 2.

(8)  Résolution du Parlement européen du 26 mars 2019 sur la criminalité financière, la fraude fiscale et l’évasion fiscale, paragraphe 24.

(9)  Parlement européen, ibid., paragraphes 142 et 143.

(10)  Shaxson, N., Haro sur les paradis fiscaux, FMI, ibid., p. 7.

(11)  Parlement européen, ibid., paragraphe 19.

(12)  Parlement européen, ibid., paragraphe 328.

(13)  Damgaard, J., Elkjaer T., et Johannesen, N., L’explosion des investissements fantômes, p. 11-13, Fonds monétaire international, Finance et développement (F&D), septembre 2019.

(14)  Office des Nations unies contre les drogues et le crime, Money Laundering and Globalization («Blanchiment de capitaux et mondialisation»).

(15)  Parlement européen, ibid., paragraphes 236 et 237.

(16)  Parlement européen, ibid., paragraphe 235. Financial Times, 23 mars 2020.

(17)  COM(2019) 360 final, 370 final, 371 final et 372 final du 24.7.2019. On relèvera en particulier l’intérêt du document COM(2019) 373 final, Rapport sur l’évaluation des récents cas présumés de blanchiment de capitaux impliquant des établissements de crédit de l’Union européenne.

(18)  Le 11 juin 2020: https://www.eca.europa.eu/fr/Pages/DocItem.aspx?did=53979

(19)  Le 2 juillet 2020, voir https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/IP_20_1228

(20)  C(2020) 2800.

(21)  Règlement délégué (UE) 2020/855 de la Commission du 7 mai 2020.

(22)  Directive (UE) 2016/1164 du Conseil (ATAD) (JO L 193 du 19.7.2016, p. 1), dont l’entrée en vigueur a eu lieu le 1er janvier 2020 dans les États membres dépourvus de législation spécifique en la matière et qui, pour les autres, sera applicable en 2024. La directive (UE) 2017/952 du Conseil (ATAD 2) (JO L 144 du 7.6.2017, p. 1) entrera en vigueur le 1er janvier 2022.

(23)  Directive (UE) 2017/1852 du Conseil (JO L 265 du 14.10.2017, p. 1).

(24)  Règlement (UE) 2018/1672 du Parlement européen et du Conseil (JO L 284 du 12.11.2018, p. 6).

(25)  En anglais, «Automatic exchange of information» (AEOI).

(26)  Directive 2011/16/UE du Conseil (JO L 64 du 11.3.2011, p. 1).

(27)  Directive (UE) 2018/822 du Conseil (JO L 139 du 5.6.2018, p. 1).

(28)  En anglais, «Country by country reporting», CbCR.

(29)  JO L 186 du 11.7.2019, p. 122.

(30)  Parlement européen, ibid., paragraphe 328.

(31)  Avis ECO/470, Fiscalis pour la période 2021-2027 (JO C 62 du 15.2.2019, p. 118).

(32)  Cobham, A., et Garcia-Bernardo, J., Time for the EU to close its own tax havens («Pour l’UE, le moment est venu de fermer ses propres paradis fiscaux»), Réseau pour la justice fiscale, 4 avril 2020.

(33)  À savoir la répartition par pays de leurs salariés, de leurs ventes, des bénéfices réalisés et des impôts payés.

(34)  En anglais, «Country by country reporting», CbCR.

(35)  JO L 182 du 29.6.2013, p. 19.

(36)  COM(2018) 147 final, proposition de directive du Conseil établissant les règles d’imposition des sociétés ayant une présence numérique significative, et COM(2018) 148 final, proposition de directive du Conseil concernant le système commun de taxe sur les services numériques applicable aux produits tirés de la fourniture de certains services numériques.

(37)  COM(2019) 8 final — Vers un processus décisionnel plus efficace et plus démocratique en matière de politique fiscale dans l’Union.

(38)  Avis SOC/618, Programmes de citoyenneté et de résidence par investissement dans l’Union européenne (JO C 47 du 11.2.2020, p. 81).

(39)  Parlement européen, ibid., paragraphes 78 à 85.

Avis du Comité économique et social européen sur «L’état de droit et son incidence sur la croissance économique»

(avis d’initiative)

(2020/C 429/03)

Rapporteur:

Jukka AHTELA

Décision de l’assemblée plénière	20.2.2020
Base juridique	Article 32, paragraphe 2, du règlement intérieur
Compétence	Section «Union économique et monétaire et cohésion économique et sociale»
Adoption en section	20.7.2020
Adoption en session plénière	18.9.2020
Session plénière no	554
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	215/2/1

1.   Conclusions et recommandations

1.1.

L’état de droit est, depuis quelque temps, soumis à rude épreuve, tant au sein de l’Union européenne qu’à l’extérieur de celle-ci. Cette évolution est préoccupante, car elle est susceptible de porter atteinte au respect des droits fondamentaux, ainsi qu’aux autres valeurs énoncées à l’article 2 du traité sur l’Union européenne (traité UE).

1.2.

L’affaiblissement de l’état de droit a une incidence sur le fonctionnement de la société, sur les droits fondamentaux, sur la société civile, mais aussi sur l’économie. La question est donc de savoir jusqu’où cette forme de recul pourrait entraîner l’Union européenne et le modèle économique et social européen.

1.3.

Pour bien fonctionner, le marché unique doit s’appuyer sur un cadre juridique transparent et stable qui couvre également l’application des règles communes, étant donné que les juridictions nationales doivent pouvoir compter sur le fait que celles des autres États membres sont tout aussi engagées à défendre les valeurs sur lesquelles l’Union européenne est fondée.

1.4.

La séparation des pouvoirs — et en particulier le fait de disposer d’un pouvoir judiciaire indépendant, en capacité d’exercer un contrôle sur les actions de l’exécutif — est essentielle pour l’investissement et la croissance économique.

1.5.

Le CESE invite la Commission européenne à déployer des efforts pour mesurer l’incidence économique de l’état de droit. Cela suppose notamment d’élaborer un système de mesure solide qui tienne expressément compte tant des éléments de fond que des aspects procéduraux de l’état de droit.

1.6.

De nombreux pays disposent de lois qui sont parfaitement compatibles avec l’état de droit, mais dont la mise à exécution est imparfaite. Il importe donc de se concentrer sur la mise en œuvre adéquate des lois.

1.7.

Le CESE se félicite des efforts déployés par la Commission européenne et d’autres institutions afin de mettre au point des outils appropriés pour défendre les valeurs de l’Union européenne et promouvoir une culture de l’état de droit. Toutefois, il estime que l’efficacité des instruments existants, tels que l’article 7 du traité UE, le cadre pour l’état de droit et la procédure d’infraction, le tableau de bord annuel de la justice dans l’Union européenne et le nouveau mécanisme pour l’état de droit, peut encore être améliorée, et qu’ils devraient être complétés par des mesures axées sur l’état de droit mais orientées plus pragmatiquement vers des considérations économiques.

1.8.

Il conviendrait que, dans le cadre du Semestre européen, la Commission souligne avec plus d’empressement la pertinence de l’état de droit comme l’un des éléments essentiels qui sous-tendent une économie compétitive et durable. Le CESE recommande de mettre en place des processus nationaux de suivi, auxquels seraient associés des représentants de la société civile et des partenaires sociaux, et, de manière plus générale, de renforcer la participation des organisations de la société civile et des partenaires sociaux tout au long du processus du Semestre européen.

1.9.

Le processus annuel d’examen de l’état de droit par l’Union européenne devrait être aussi ouvert que possible à la société civile. Les conclusions et les recommandations de la Commission européenne devraient faire l’objet d’un débat public, tant au niveau national qu’au niveau européen, et donner lieu à un suivi sous la forme de mesures spécifiques destinées à contrer les incidents et les tendances négatives, y compris sur le plan économique. Il convient que la société civile, y compris les partenaires sociaux, participe plus étroitement à ce processus, ainsi qu’au suivi. Le CESE a proposé la création d’un forum annuel des organisations de la société civile, qui, fort de la diversité de sa représentation, contribuerait utilement au cycle d’examen.

1.10.

Les organisations de la société civile et les médias jouent un rôle crucial dans les pays où les gouvernements ont tendance à s’écarter de l’état de droit. Ils permettent de maintenir le système d’équilibre des pouvoirs, garantissant que les gouvernements doivent rendre des comptes. Le CESE plaide en faveur d’un soutien financier et technique accru aux organisations qui participent à la défense et à la promotion de l’état de droit et des droits fondamentaux.

1.11.

L’appartenance à l’Union européenne est très précieuse pour tous ses membres, pour autant que le non-respect des règles de base soit sanctionné. S’il n’y a pas de sanctions, la valeur de l’adhésion est réduite pour tous les membres qui respectent les règles.

1.12.

Il semble que, dans de nombreux États membres, le grand public ne soit pas conscient de l’importance capitale que revêt l’état de droit, à la fois en tant que valeur fondamentale et qu’ingrédient vital pour la croissance économique. Par conséquent, le CESE préconise de déployer, de manière permanente, une stratégie de sensibilisation visant à alerter les citoyens de l’Union européenne sur l’importance cruciale de l’état de droit.

2.   Introduction

2.1.

L’état de droit est l’une des valeurs sur lesquelles l’Union européenne est fondée (article 2 du traité UE) et constitue une condition préalable à la réalisation des autres valeurs que l’Union entend promouvoir (1).

2.2.

Toutefois, l’état de droit est, depuis quelque temps, soumis à rude épreuve, tant au sein de l’Union européenne qu’à l’extérieur de celle-ci. Cette évolution est problématique, dès lors qu’elle pourrait se traduire par un respect moindre des autres valeurs visées à l’article 2.

2.3.

Cette pression a une incidence sur le fonctionnement du système juridictionnel et sur la confiance des citoyens envers celui-ci. Elle a des répercussions supplémentaires qui sont ressenties par la société civile, avec la menace de voir le pouvoir judiciaire perdre son rôle de rempart et de gardien des droits fondamentaux.

2.4.

Comme le CESE l’a fait observer dans son avis SOC/598 (2), «[l]e respect de l’état de droit permet également de garantir la sécurité juridique et des conditions de concurrence équitables pour les activités des entreprises, l’innovation, l’investissement, et d’assurer une concurrence loyale sur l’ensemble du marché intérieur dans l’intérêt des consommateurs et des citoyens.»

2.5.

La question est donc de savoir jusqu’où cette forme de recul pourrait entraîner le modèle économique et social européen. L’affaiblissement de l’état de droit pourrait avoir une incidence sur le fonctionnement de la société, sur les droits fondamentaux, sur la société civile et sur l’économie.

2.6.

Si on ne les arrête pas, les menaces pesant sur l’état de droit et la détérioration globale des droits fondamentaux sont susceptibles de saper la confiance mutuelle qui sous-tend le marché intérieur et, partant, la croissance économique de l’Union européenne.

2.7.

Dans sa communication intitulée «Renforcement de l’état de droit au sein de l’Union» (3), la Commission renvoie aux travaux de l’OCDE sur l’importance de l’état de droit pour le développement et le climat général des affaires et des investissements. À cet égard, le CESE a lui aussi souligné la nécessité d’accorder une plus grande attention aux aspects économiques de l’état de droit.

2.8.

Violer l’état de droit nuit à un développement équilibré sur le plan économique et social et conforme aux objectifs de développement durable (ODD), ainsi qu’à la poursuite de l’objectif primordial de l’Union «de promouvoir la paix, ses valeurs et le bien-être de ses peuples», comme le pose l’article 3 du traité UE. La promotion de l’état de droit est l’un des objectifs ciblés de l’ODD no 16.

2.9.

Lorsque l’on aborde les carences liées à l’état de droit dans l’Union européenne, leur incidence sur la croissance économique fait l’objet d’une moindre attention. En effet, les recherches existantes portent surtout sur l’impact que le mode de gouvernance des États, et plus largement des pouvoirs publics, a sur la croissance économique, en particulier dans les pays en développement. C’est pourquoi le présent avis se concentre sur l’incidence économique de l’état de droit dans l’Union européenne.

2.10.

Le présent avis a pour objectif de contribuer à ce que les parties prenantes aient conscience qu’en plus de leur valeur intrinsèque, les valeurs européennes consacrées par l’article 2 du traité UE revêtent également une valeur économique.

3.   Définir l’état de droit

3.1.

Au niveau européen, l’état de droit est un principe bien établi, consacré par les traités et fondé sur la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) et du Conseil de l’Europe, ainsi que sur les travaux de la Commission de Venise, qui portent sur ce domaine. L’état de droit exige que toutes les autorités publiques agissent dans les limites fixées par la loi, conformément aux valeurs de la démocratie et aux droits fondamentaux, et sous le contrôle de juridictions indépendantes et impartiales (4).

3.2.

Lorsque l’on précise les différents éléments de l’état de droit, les éléments de fond peuvent être séparés des éléments de procédure. Le principe le plus fondamental et le plus central de l’état de droit est l’égalité devant la loi, à savoir la notion selon laquelle la loi traite tout le monde sur un pied d’égalité et se réfère au fond du droit.

3.3.

L’égalité procédurale devant la loi est une condition nécessaire pour atteindre un niveau élevé d’état de droit. Néanmoins, elle n’est pas suffisante, les deux formes d’égalité — celle liée au fond et celle liée à la procédure — étant indispensables. Un certain nombre d’éléments de procédure sont nécessaires pour garantir que la lettre de la loi soit appliquée. La séparation des pouvoirs est essentielle, car elle contribue à garantir que le gouvernement reste lui aussi dans les limites de la loi. Le pouvoir judiciaire ne pourra être en mesure d’exercer un contrôle sur le pouvoir exécutif que si les juges et les procureurs sont indépendants des deux autres pouvoirs.

3.4.

En outre, un certain nombre de normes minimales en matière d’application de la loi doivent être sauvegardées: tout individu doit pouvoir jouir de ses droits fondamentaux, avoir le droit à un procès équitable, etc. Enfin, l’application de la loi doit être impartiale, ce qui signifie que personne n’est soumis à la discrimination et que le pouvoir judiciaire est exempt de corruption (5). Conformément à l’article 2 du traité UE, l’état de droit et la démocratie vont de pair en tant que valeurs fondatrices.

4.   Pourquoi l’état de droit est propice à une croissance économique durable

4.1.

La croissance économique durable est considérée comme l’un des indicateurs les plus importants de la santé d’une économie. Elle est associée à l’accroissement de la richesse d’un pays et de sa population. En outre, une économie de marché ne peut pas fonctionner correctement sans règles et procédures de base, y compris des règles concernant la propriété privée et le transfert volontaire de propriété (c’est-à-dire le droit des contrats). De manière plus générale, une économie de marché ne pourra prospérer que sur la base de règles stables et prévisibles, comme l’illustrent le marché intérieur et l’Union économique et monétaire (UEM), qui sont les moteurs de l’économie européenne.

4.2.

La croissance économique signifie que davantage de biens et de services sont disponibles sur une base par habitant au fil du temps. Le seul moyen d’y parvenir est d’accroître la productivité. Ce qui suppose des investissements tant dans le capital que dans l’éducation de la population (qu’on appelle également «capital humain»). Pour établir un lien entre l’état de droit et la croissance économique, il est donc nécessaire de se demander comment l’état de droit peut influer sur la propension générale à investir.

4.3.

Les investissements, en particulier les investissements à long terme, ne seront réalisés que si les investisseurs potentiels s’attendent à ce que l’environnement d’investissement reste prévisible et favorable pendant de nombreuses années. L’état de droit joue un rôle crucial quant à la capacité d’un gouvernement à offrir un environnement d’une telle stabilité.

4.4.

Un pouvoir exécutif qui n’est pas limité par les deux autres pouvoirs — le pouvoir législatif et le pouvoir judiciaire — pourrait faire de nombreuses promesses à des investisseurs potentiels en ce qui concerne leur liberté de fixer les prix, de ne pas être lourdement imposés (voire pas du tout), de transférer leurs bénéfices vers leur pays d’origine, etc.

4.5.

Toutefois, un gouvernement qui n’est pas soumis à des contrôles n’est pas en mesure de faire des promesses contraignantes, c’est-à-dire de contracter des engagements crédibles. La séparation des pouvoirs — et en particulier le fait de disposer d’un pouvoir judiciaire indépendant, en capacité d’exercer un contrôle sur les actions de l’exécutif et de faire respecter les contrats privés — est essentielle pour l’investissement et la croissance économique.

4.6.

Outre l’indépendance du pouvoir judiciaire, son impartialité est également essentielle. Si les juges peuvent être soudoyés, cela signifie qu’ils ne sont pas impartiaux et que les affaires sont tranchées non pas sur la base des principes de l’état de droit, mais en faveur de la partie qui est en mesure de (et/ou disposée à) payer les pots-de-vin les plus élevés. La corruption est donc incompatible avec l’état de droit.

4.7.

Si les juges exercent une discrimination à l’encontre de certains groupes, la loi n’est pas appliquée dans l’égalité. Toute forme de partialité rendra l’environnement juridique moins certain, ce qui est susceptible d’entraîner non seulement une baisse globale des niveaux d’investissement, mais aussi une diminution du nombre de transactions. Des tribunaux partiaux ralentiront donc la croissance économique.

4.8.

L’accessibilité des tribunaux est un autre facteur clé. S’il faut des années pour parvenir à une décision de justice, cela est susceptible avoir un certain nombre d’effets néfastes sur l’économie: les cocontractants en rupture de contrat pourraient utiliser le tribunal de manière stratégique, s’il est de notoriété publique qu’une décision de justice prendra beaucoup de temps à être rendue. Les retards de justice — qu’il s’agisse du retard dans la prise de décisions ou dans l’application de celles-ci — rendent les contrats moins attrayants, ce qui fait baisser le nombre de transactions et entraîne exactement les mêmes effets que ceux causés par l’absence d’un système judiciaire indépendant, comme décrit ci-avant.

5.   Comment mesurer l’état de droit

5.1.

Pour que l’on puisse s’assurer de l’incidence de l’état de droit sur la croissance économique, il convient tout d’abord qu’elle soit mesurable. Or, il n’est pas facile de la mesurer, car l’état de droit est un concept multidimensionnel qui appelle diverses décisions difficiles en matière de pondération, soit la question de savoir si on doit attribuer le même poids relatif à toutes ses dimensions.

5.2.

Certains des premiers systèmes de mesure de l’état de droit qui ont été mis en place reposaient davantage sur la disponibilité des données que sur des considérations inspirées de la théorie. Bien qu’il existe une corrélation très étroite entre les aspects de fond et les aspects procéduraux de l’état de droit (6), la composante du fond, c’est-à-dire l’égalité devant la loi, ne figure pas dans la plupart des indicateurs les plus connus de l’état de droit. Il serait donc souhaitable que la Commission élabore un système de mesure solide qui tienne expressément compte tant des éléments de fond que des aspects procéduraux de l’état de droit.

5.3.

Une autre question importante concernant la mesure de l’état de droit est celle de savoir si l’on mesure les dispositions de droit ou leur mise en œuvre de fait. De nombreux pays disposent de lois qui sont parfaitement compatibles avec l’état de droit, mais dont la mise à exécution est imparfaite. Il importe donc de se concentrer sur la mise en œuvre des lois.

5.4.

La question de savoir comment utiliser au mieux les mesures disponibles est également importante. D’une part, des mesures agrégées peuvent être utiles pour donner une première impression de ce qui se passe dans un pays donné. D’autre part, si l’on souhaite obtenir des conseils susceptibles de donner lieu à une «action», c’est-à-dire des analyses qui peuvent avoir des implications directes pour les politiques, les mesures agrégées ne sont pas particulièrement utiles.

5.5.

Malgré la difficulté que cela suppose, le CESE recommande à la Commission européenne d’étudier la possibilité de mesurer l’incidence économique de l’état de droit tant dans les États membres que dans les pays candidats, et éventuellement de relier cet exercice au cycle d’examen de l’état de droit.

6.   Que disent les données existantes?

6.1.

Des études comparatives de plusieurs pays analysant les effets de l’état de droit sur la croissance économique ont montré que, en moyenne, les pays qui respectent davantage l’état de droit se développent plus vite que ceux qui le respectent moins (7). Cela ne signifie pas que certains pays qui ne se conforment pas à l’état de droit ne soient pas capables d’atteindre des niveaux élevés de croissance économique. Ces pays sont qualifiés de «cas aberrants» par les économistes. De tels cas sont possibles et se produisent, mais ne se produiront pas avec une fréquence élevée.

6.2.

Pour estimer les effets de l’état de droit sur la croissance économique, il convient également de prendre en considération les niveaux de revenus respectifs. Toutes choses étant égales par ailleurs, les pays bénéficiant déjà d’un niveau élevé de revenu par habitant tendent à avoir plus de difficultés à atteindre des taux de croissance élevés que les pays qui partent d’un niveau inférieur. Il s’agit là d’une indication de ce que l’on appelle l’«effet de convergence».

6.3.

Les mesures agrégées de l’état de droit ne sont pas très utiles pour identifier les canaux de transmission spécifiques à travers lesquels celui-ci pourrait avoir une incidence sur la croissance économique. C’est la raison pour laquelle l’accent est mis, dans cette section de l’avis, sur un nombre limité de composantes essentielles de l’état de droit.

6.4.

Il a déjà été démontré plus haut qu’un pouvoir judiciaire indépendant apparaît essentiel pour garantir que les gouvernements restent dans les limites des contraintes qui leurs sont imposées par la constitution.

6.5.

Si l’on analyse séparément les effets des indicateurs de droit et de fait de l’indépendance judiciaire, il s’avère que les dispositions de droit n’ont aucun effet sur la croissance économique. En revanche, les dispositions de fait sont étroitement corrélées à une croissance économique plus rapide (8). L’amélioration des niveaux de fait de l’indépendance de la justice se traduit par un gain économique: les pays qui y sont parvenus ont reçu un dividende supplémentaire, c’est-à-dire qu’ils ont connu une croissance plus rapide (9).

6.6.

Il a été démontré que l’indépendance de la justice et la responsabilité du corps juridictionnel sont des aspects complémentaires, plutôt que concurrents (10). Un certain nombre de garanties judiciaires, telles que le droit à une assistance juridique, limitent le pouvoir discrétionnaire des juges. En tant que telles, elles peuvent être interprétées comme garantissant la responsabilité du corps juridictionnel. Il est intéressant de noter qu’il a été démontré que certaines de ces garanties sont non seulement propices à la responsabilité du corps juridictionnel et, partant, à l’état de droit, mais aussi à la croissance économique. C’est le cas des mesures concernant la ponctualité des décisions de justice, avec des procédures écrites plutôt que des procédures orales, et du droit à une assistance juridique (11).

6.7.

La corruption n’est pas seulement une infraction pénale, elle est également incompatible avec l’état de droit. Toutefois, mesurer le niveau de corruption n’est pas sans poser de difficultés. Étant donné que le payeur et le bénéficiaire du pot-de-vin n’ont généralement aucune raison de signaler qu’il y a eu corruption, il est impossible de recueillir des données objectives. La majeure partie de la littérature spécialisée s’est fondée jusque-là sur ce que l’on appelle la «perception de la corruption», c’est-à-dire l’évaluation subjective de l’ampleur de la corruption dans un pays donné ou dans un service public donné.

6.8.

Bien qu’il reste difficile de démontrer que la corruption est préjudiciable à la croissance économique, il existe désormais une multitude d’études qui vont dans ce sens. Par exemple, il a été démontré qu’elle réduit l’investissement (12). Elle a également d’autres effets de distorsion: par exemple, elle tendrait à gonfler les budgets militaires (13). Elle affecte également la structure des dépenses publiques en changeant l’ordre des priorités, l’accent étant mis non plus sur des services publics importants, tels que la santé et l’éducation, mais sur des activités moins productives (14). Dans une récente étude publiée par l’OCDE, il est dit en substance qu’il est évident que la corruption a une incidence directe sur le coût d’un projet, tant pour le secteur privé que pour le secteur public. Ses effets indirects les plus notables sont qu’elle porte préjudice aux institutions publiques, en sapant la confiance des citoyens à l’égard de leur gouvernement et, partant, en réduisant les incitations à l’innovation, et qu’elle accroît les inégalités sociales. Mais elle augmente également le coût de l’activité commerciale, en taxant en quelque sorte les activités économiques, coût qui est ensuite répercuté sur les utilisateurs ou les consommateurs finaux des projets (15).

6.9.

Lorsque les procureurs sont à la fois indépendants et responsables, cela est propice à des niveaux élevés d’état de droit parce que les enquêtes pénales sont réalisées indépendamment de la pression politique, de l’identité particulière d’un suspect et d’autres facteurs similaires. Il a été démontré que l’indépendance effective des procureurs est associée à des niveaux de corruption plus faibles (16). Étant donné que la corruption porte préjudice à la croissance, cela peut, par conséquent, être interprété comme une preuve indirecte que l’indépendance des procureurs, en tant que composante de l’état de droit, est propice à la croissance économique.

6.10.

Enfin, examinons l’efficacité de la justice, en gardant à l’esprit le mot souvent cité selon lequel «un retard de justice est un déni de justice». L’une des études les plus intéressantes dans ce domaine porte sur l’Inde (17). Il a été établi une corrélation entre, d’une part, les disparités dans les délais de justice et, d’autre part, les mesures des résultats enregistrés dans les secteurs de l’agriculture, de l’industrie et des services. L’étude montre que les retards de justice ont un effet négatif sur la croissance de la production dans ces trois secteurs de l’économie.

7.   Réponses possibles des politiques

Instruments de l’Union européenne existants

7.1.

Le CESE a demandé que les outils dont dispose l’Union européenne soient renforcés pour contrer le recul en ce qui concerne les valeurs fondamentales de l’Union (18). Il se félicite des efforts déployés par la Commission européenne et d’autres institutions afin de mettre au point des outils appropriés pour défendre les valeurs de l’Union et promouvoir une culture de l’état de droit. Toutefois, il estime que les instruments existants, tels que l’article 7 du traité UE, le cadre pour l’état de droit et la procédure d’infraction, le tableau de bord annuel de la justice dans l’Union européenne et le nouveau mécanisme pour l’état de droit, pourraient encore être améliorés, et qu’ils devraient être complétés par des mesures axées sur l’état de droit mais orientées plus pragmatiquement vers des considérations économiques.

7.2.

Dans le cadre du Semestre européen, la Commission européenne a examiné l’importance que revêt l’état de droit pour l’environnement des entreprises dans ses efforts visant à promouvoir des réformes structurelles propices à la croissance dans des domaines tels que l’efficacité des systèmes de justice et la lutte contre la corruption. À l’heure actuelle, les contributions au tableau de bord de la justice dans l’Union européenne proviennent principalement des acteurs fournissant des services de justice, tels que les ministères de la justice, les associations de magistrats, les conseils de la magistrature, etc. Curieusement, les demandeurs de services judiciaires n’y contribuent pas, alors qu’ils pourraient présenter de précieuses suggestions sur la manière d’améliorer les différents systèmes juridictionnels. Les organisations de la société civile, ainsi que les partenaires sociaux, pourraient jouer un rôle important dans la médiation des informations. Le CESE demande instamment à la Commission de souligner avec plus d’empressement la pertinence de l’état de droit comme l’un des éléments essentiels qui sous-tendent une économie compétitive et durable. Les indicateurs relatifs à l’état de droit devraient être intégrés de manière plus visible et inclure des aspects tels que la sécurité juridique et l’accès aux voies de recours pour les entreprises et les travailleurs. Des efforts devraient être consentis pour améliorer la procédure de suivi en vue de mieux mettre en œuvre les recommandations. Le CESE recommande de mettre en place des processus nationaux de suivi, auxquels seraient associés des représentants de la société civile et des partenaires sociaux, et, de manière plus générale, de renforcer la participation des organisations de la société civile et des partenaires sociaux tout au long du processus du Semestre européen.

7.3.

Il convient que le processus annuel d’examen de l’état de droit de l’Union européenne soit aussi ouvert que possible afin de garantir que les conclusions et les recommandations de la Commission européenne fassent l’objet d’un débat public, tant au niveau national qu’au niveau européen, et donnent lieu à un suivi sous la forme de mesures spécifiques destinées à contrer les incidents et les tendances négatives. La Commission européenne devrait accroître la participation des organisations de la société civile, qui sont souvent les premières victimes lorsque l’état de droit est menacé et peuvent donc faire office, en quelque sorte, d’«alarme incendie» (19). Elle devrait en outre prendre des mesures concernant les représailles que pourraient subir les organisations de la société civile qui participent au processus. Le CESE a proposé la création d’un forum annuel des organisations de la société civile, qui contribuerait au cycle d’examen. Le CESE est prêt à contribuer à ce processus et à assurer une large représentation des organisations de la société civile, y compris celles qui représentent les intérêts socio-économiques, comme les partenaires sociaux.

7.4.

Le CESE a déjà salué la proposition de la Commission qui entend protéger le budget de l’Union en cas de défaillance généralisée de l’état de droit dans les États membres. À cet égard, il a soutenu la proposition selon laquelle l’octroi de fonds de l’Union européenne aux États membres doit être conditionné au respect du principe de l’état de droit, et estime que cette condition pourrait être étendue aux autres principes liés à l’état de droit qui sont inscrits dans les traités de l’Union européenne (20).

Réponses supplémentaires possibles des politiques

7.5.

Étant donné que l’état de droit est une valeur fondamentale de l’Union et qu’en outre, un niveau élevé d’état de droit a des effets positifs sur la croissance économique, il est impératif que l’Union européenne prenne des mesures pour le préserver.

7.6.

La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a rendu récemment un certain nombre de décisions clés en matière de défense de l’indépendance de la justice. Outre les motifs juridiques invoqués par la Cour, il existe des raisons économiques justifiant l’action des institutions de l’Union. Pour bien fonctionner, le marché unique doit s’appuyer sur un cadre juridique stable et transparent qui couvre également l’application des règles communes, étant donné que les juridictions nationales doivent pouvoir compter sur le fait que celles des autres États membres sont tout aussi engagées à défendre les valeurs sur lesquelles l’Union européenne est fondée.

7.7.

Le concept d’un espace judiciaire européen unique est important pour les entreprises, car il permet d’appliquer dans un État membre donné les décisions de justice prises dans un autre État membre. Pour que ce projet soit un succès, il est essentiel que, à l’intérieur de l’Union européenne, toutes les juridictions soient indépendantes. Si cette condition ne peut plus être garantie, non seulement l’espace judiciaire européen unique restera incomplet, mais il sera en outre condamné au déclin. La Commission doit veiller à ce que le principe de l’indépendance de la justice soit respecté dans tous les États membres afin de faire de l’idée d’un espace judiciaire européen unique et de la libre circulation des décisions de justice une réalité.

7.8.

Chaque État individuel souhaite être crédible et favorable aux investisseurs, en offrant des engagements crédibles aux investisseurs potentiels. L’appartenance à l’Union européenne apporte des avantages évidents à tous les États membres, dans la mesure où elle leur permet, indépendamment de leur histoire économique ou politique, de prendre des engagements plus crédibles. En ce sens, l’appartenance à l’Union européenne peut être très précieuse pour tous ses membres, pour autant que le non-respect des règles de base soit sanctionné. S’il n’y a pas de sanctions, la valeur de l’adhésion est réduite pour tous les membres qui respectent les règles.

7.9.

En d’autres termes, les États membres qui ne se plient pas aux règles créent des externalités négatives pour ceux qui les respectent. En effet, chaque fois qu’un gouvernement d’un État membre ne respecte pas les promesses qu’il a faites en adhérant à l’Union européenne et que ce non-respect n’est pas sanctionné, la crédibilité du droit de l’Union s’en trouve affectée dans tous les États membres. Par conséquent, la valeur associée à l’appartenance à l’Union européenne serait réduite, étant donné qu’elle ne constituerait plus un signal de crédibilité. L’insistance sur le respect des valeurs fondamentales de l’Union européenne est donc pleinement justifiée.

7.10.

De nombreuses décisions intéressent directement tous les citoyens des États membres de l’Union européenne. Si le droit de vote d’États membres dirigés par des autocrates en puissance qui violent systématiquement le principe de l’état de droit n’est pas suspendu, cela signifie que ces personnages seront autorisés à participer à la prise de décisions qui touchent directement tous les citoyens de l’Union européenne. Cette dérive a été qualifiée, à juste titre, d’«autre déficit démocratique» de l’Europe (21).

7.11.

En d’autres termes, les externalités négatives créées par des gouvernements autocratiques potentiels qui s’étendent non seulement au-delà de leurs frontières nationales, mais ont aussi une incidence sur chaque citoyen des États membres de l’Union, justifient également l’intervention de celle-ci. En résumé, les interventions visant à maintenir ou rétablir le respect de l’état de droit sont pleinement justifiées.

7.12.

L’un des moyens de soutenir et de promouvoir l’état de droit est de soutenir les organisations de la société civile et les médias. La capacité des citoyens de créer des associations, de se rencontrer et de s’exprimer librement, ainsi que la liberté des médias, sont des éléments essentiels de l’état de droit dans le cadre des contrôles et des équilibres nécessaires pour obliger les gouvernements à rendre des comptes. Un rétrécissement de l’espace civique influe également sur la capacité des entreprises et des travailleurs à s’établir, à s’associer librement et à innover. Les organisations de la société civile sont également un acteur économique important, contribuant à presque un tiers de l’emploi dans l’Union européenne (22) et fournissant des services fondamentaux pour la croissance économique, notamment dans les domaines de l’éducation, de la santé et de la protection sociale. Le CESE réitère son appel en faveur d’un soutien actif de l’Union européenne aux partenaires sociaux et aux organisations de la société civile sur son territoire, et notamment de la mise en place d’un fonds de l’Union européenne offrant un soutien financier en cas de différends portant sur des violations de la démocratie, de l’état de droit et des droits fondamentaux, destiné spécifiquement aux organisations de la société civile (23).

7.13.

Il existe de nombreuses raisons de défendre l’état de droit, tant à l’intérieur des États membres qu’au niveau des institutions de l’Union européenne. Il semble que, dans de nombreux États membres, il est nécessaire de mieux informer le grand public de l’importance capitale que revêt l’état de droit, à la fois en tant que valeur fondamentale et qu’ingrédient vital pour la croissance économique. Un moyen indirect de défendre l’état de droit pourrait donc être de sensibiliser l’opinion publique, dans les différents États membres, à l’importance cruciale qu’il revêt. Le CESE a déjà plaidé en faveur d’une campagne de sensibilisation sous la forme d’une stratégie de communication délibérée (24). L’Union européenne doit investir dans des campagnes d’information visant à promouvoir l’état de droit et prendre d’urgence des mesures pour soutenir la liberté des médias.

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(1)  Cette position est partagée par la Commission et figure expressément dans son cadre pour l’état de droit (IP/14/237).

(2)  JO C 62 du 15.2.2019, p. 173.

(3)  COM(2019) 343 final.

(4)  La littérature universitaire établit souvent une distinction entre deux variétés de l’état de droit, une version «substantielle» (ou «épaisse», thick), et une version «procédurale» (ou «fine», thin). Voir Møller, J. (2018), «The advantages of a thin view» (Les avantages d’une conception procédurale), in Handbook on the Rule of Law (Manuel sur l’état de droit), Edward Elgar Publishing, p. 21-33, et Bedner, A. (2018), «The promise of a thick view» (Les promesses d’une conception substantielle), également dans Handbook on the Rule of Law, p. 34-47.

(5)  Voir Voigt, S. (2012), «How to measure the rule of law» (Comment mesurer l’état de droit), Kyklos, 65(2), p. 262-284.

(6)  Voir Gutmann, J., & Voigt, S. (2018), «The rule of law: Measurement and deep roots» (L’état de droit: mesure et racines profondes), European Journal of Political Economy, 54, p. 68-82.

(7)  Cette relation de cause à effet est l’un des objets d’étude essentiels d’une sous-discipline appelée «économie institutionnelle». Pour un traitement avancé de la question, voir le manuel d’Acemoglu, D. (2008), «Introduction to Modern Economic Growth» (Introduction à la croissance économique moderne), Princeton University Press; pour les non-spécialistes, voir le manuel de Voigt, S. (2019), «Institutional Economics — An Introduction» (Introduction à l’économie institutionnelle), Cambridge University Press.

(8)  Voir Feld, L. P., & Voigt, S. (2003), «Economic growth and judicial independence: cross-country evidence using a new set of indicators» (Croissance économique et indépendance de la justice: éléments de preuve comparés dans plusieurs pays et basés sur une nouvelle série d’indicateurs), European Journal of Political Economy, 19(3), p. 497-527.

(9)  Voir Voigt, S., Gutmann, J., & Feld, L. P. (2015), «Economic growth and judicial independence, a dozen years on: Cross-country evidence using an updated set of indicators» (Croissance économique et indépendance de la justice, douze ans après: éléments de preuve comparés dans plusieurs pays et basés sur une série d’indicateurs actualisée), European Journal of Political Economy, 38, p. 197-211.

(10)  Voir Voigt, S. (2008), «The economic effects of judicial accountability: cross-country evidence» (Les effets économiques de la responsabilité judiciaire: éléments de preuve comparés dans différents pays), European Journal of Law and Economics, 25(2), p. 95-123.

(11)  Voir Hayo, B., & Voigt, S. (2014), «The relevance of judicial procedure for economic growth» (De l’importance des procédures judiciaires pour la croissance économique), CESifo Economic Studies, 60(3), p. 490-524.

(12)  Voir Mauro, P. (1995), «Corruption and growth» (Corruption et croissance), The quarterly journal of economics, 110(3), p. 681-712.

(13)  Voir Gupta, S., De Mello, L., & Sharan, R. (2001), «Corruption and military spending» (Corruption et dépenses militaires), European journal of political economy, 17(4), p. 749-777.

(14)  Voir Mauro, P. (1998), «Corruption and the composition of government expenditure» (Corruption et structure des dépenses publiques), Journal of Public economics, 69(2), p. 263-279.

(15)  Voir Organisation de coopération et de développement économiques (2015), Consequences of Corruption at the Sector Level and Implications for Economic Growth and Development (Les conséquences de la corruption au niveau sectoriel et les implications qui en découlent pour la croissance et le développement économiques), Paris, éditions de l’OCDE.

(16)  Voir Van Aaken, A., Feld, L. P., & Voigt, S. (2010), «Do independent prosecutors deter political corruption? An empirical evaluation across seventy-eight countries» (L’existence de procureurs indépendants a-t-elle un effet dissuasif sur la corruption politique? Évaluation empirique dans 78 pays), American Law and Economics Review, 12(1), p. 204-244.

(17)  Voir Chemin, Matthieu (2009), «Do judiciaries matter for development? Evidence from India» (Les systèmes judiciaires ont-ils une influence sur le développement? Éléments de preuve provenant d’Inde), Journal of Comparative Economics, 37, p. 230-250.

(18)  JO C 282 du 20.8.2019, p. 39.

(19)  La comparaison entre les patrouilles de police et les alarmes d’incendie appliquée aux activités de veille a été proposée dans l’article suivant: McCubbins, M. D., & Schwartz, T. (1984), «Congressional oversight overlooked: Police patrols versus fire alarms» (La surveillance du Congrès négligée: patrouilles de police contre alarmes incendie), American journal of political science, p. 165-179.

(20)  JO C 440 du 6.12.2018, p. 106.

(21)  Voir Kelemen, R. D. (2017), «Europe’s other democratic deficit: National authoritarianism in Europe’s Democratic Union» (L’autre déficit démocratique de l’Europe: l’autoritarisme national dans l’Union démocratique de l’Europe), Government and opposition, 52(2), p. 211-238.

(22)  Document de travail no 13/2016, «The Size and Scope of the European Third Sector» (La taille et la portée du secteur tertiaire européen), p. 8.

(23)  JO C 62 du 15.2.2019, p. 178.

(24)  JO C 282 du 20.8.2019, p. 39, recommandations formulées au paragraphe 1.11.

Avis du Comité économique et social européen sur «la protection des mineurs isolés migrants en Europe»

(avis d’initiative)

(2020/C 429/04)

Rapporteure:

Özlem YILDIRIM (FR-II)

Décision de l’assemblée plénière	20.2.2020
Base juridique	Article 32, paragraphe 2, du règlement intérieur
	Avis d’initiative
Compétence	Section «Emploi, affaires sociales et citoyenneté»
Adoption en section	9.7.2020
Adoption en session plénière	18.9.2020
Session plénière no	554
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	215/1/5

1.   Recommandations et observations

1.1.

Le CESE recommande une nouvelle fois que le principe de l’«intérêt supérieur de l’enfant» prime sur toute autre disposition de droit national et international.

1.2.

Le CESE exhorte l’Union européenne à développer une approche cohérente et harmonisée de la protection des MENA en Europe.

1.3.

Le CESE fait état de sa vive préoccupation à l’égard de la situation des MENA qui comptent parmi les personnes les plus vulnérables dans le contexte de la migration et sont dès lors exposés à un risque accru de violation de leurs droits fondamentaux.

1.4.

Le CESE réitère sa demande aux États membres de faire en sorte que les enfants en situation irrégulière soient protégés en tant qu’enfants avant tout, et par les systèmes nationaux de protection de l’enfance.

1.5.

Le CESE exhorte les États membres à prévenir toutes les violences exercées contre des enfants migrants en créant des voies de migration sûres, légales et régulières.

1.6.

Le CESE rappelle une nouvelle fois (1) l’interdiction absolue de détention des enfants quelle que soit leur situation administrative. Il condamne fermement cette pratique et rappelle qu’elle est en violation de la Convention internationale des droits de l’enfant.

1.7.

Pour protéger efficacement les MENA, le CESE exhorte les États membres à allouer les ressources nécessaires aux services publics et à offrir des services adaptés, notamment par le biais de formation spécialisées et de renforcement des capacités des professionnels de la protection de l’enfance.

1.8.

Le CESE invite la Commission européenne à établir une Directive relative à la protection des MENA qui aurait comme corollaire l’intérêt supérieur de l’enfant.

1.9.

Le CESE rappelle que tout MENA doit être, dans les plus brefs délais et jusqu’à sa majorité, assisté par un tuteur compétent qui devra être informé de toutes les décisions prises le concernant et l’assister tout au long de sa procédure. Ce tuteur devra toujours être en capacité d’agir dans l’intérêt de l’enfant et ne pas être en conflit d’intérêt avec les services nationaux de protection de l’enfance.

1.10.

Le CESE rappelle qu’en vertu du principe de «présomption de minorité», un jeune se présentant comme mineur doit être considéré comme tel jusqu’à ce qu’une décision de justice ayant autorité de chose jugée soit rendue.

1.11.

Le CESE invite les États membres à évaluer la minorité en s’appuyant sur un faisceau d’indices, aux premiers rangs desquels les déclarations de l’intéressé, les documents d’état civil présentés, les entretiens conduits avec l’intéressé par des professionnels compétents, et le cas échéant, la vérification de l’authenticité des documents d’état civil.

1.12.

Le CESE invite, en l’absence de réelle fiabilité des tests osseux, à les cesser purement et simplement. Le CESE considère que ce n’est pas parce qu’on ne possède pas de moyen de vérification fiable qu’il faut avoir recours à des moyens que l’on sait approximatifs.

1.13.

Étant donné la difficulté de couvrir tous les questions et principes liés aux MENA dans cet avis, le CESE propose de mener une série d’études de suivi axées sur des sous-thèmes spécifiques.

2.   Contexte

2.1.

Le mineur étranger non accompagné, («MENA», encore appelé «mineur isolé étranger») est «un ressortissant d’un pays tiers ou un apatride âgé de moins de dix-huit ans» qui soit «entre sur le territoire des États membres sans être accompagné d’un adulte qui est responsable de lui, de par le droit ou la pratique en vigueur dans l’État membre concerné, et tant qu’il n’est pas effectivement pris en charge par une telle personne» soit «a été laissé seul après être entré sur le territoire des États membres» (2).

2.2.

Les MENA sont présents dans tous les États membres de l’UE, mais en 2019, 60 % de l’ensemble des MENA ont été enregistrés dans quatre pays (Grèce, Allemagne, Belgique et Pays-Bas). En 2019, 13 800 demandeurs d’asile ayant sollicité une protection internationale dans les 27 États membres de l’Union européenne (UE) étaient considérés comme étant des mineurs non accompagnés. Au niveau de l’UE, les MENA représentaient 7 % de l’ensemble des demandeurs d’asile âgés de moins de 18 ans. La plupart étaient des garçons (85 %). Deux tiers étaient âgés de 16 ou 17 ans (soit 9 200 personnes), ceux âgés de 14 ou 15 ans représentaient 22 % des mineurs non accompagnés (3 100 personnes) et enfin, ceux de moins de 14 ans 11 % (1 500 personnes) (3).

2.3.

Les enfants migrants font partie des groupes les plus vulnérables de nos sociétés. Privés de leurs parents, ce qui constitue en soi une forte insécurité et un danger, les MENA ont très souvent eu un parcours migratoire long, chaotique, traumatisant et marqué par la violence. Ils continuent à être exposés à de multiples dangers et sont des proies particulièrement vulnérables pour les réseaux criminels: trafic d’enfants à des fins d’exploitation sexuelle et travail des enfants notamment.

2.4.

Le CESE recommande une nouvelle fois que le principe de l’«intérêt supérieur de l’enfant» prime sur toute autre disposition de droit national et international (4).

2.5.

Il affirme également que les situations diverses et compliquées auxquels les MENA font face requièrent des approches multidisciplinaires (juridico-psycho-médico-sociales), exhaustives et holistiques.

2.6.

La Convention des Nations unies relative aux droits de l’enfant (1989, «CIDE») constitue le cadre général de protection des enfants en Europe. Pourtant, ni cet instrument, ni la Convention européenne des droits de l’homme (1950), ni la Convention européenne sur l’exercice des droits des enfants (1996) ne prévoient de dispositions spécifiques s’appliquant directement aux MENA.

2.7.

Il faudra attendre le 26 juin 1997 pour que le Conseil de l’Europe adopte le premier instrument juridique traitant spécifiquement de la question des enfants migrants non accompagnés. Cette résolution est toutefois un instrument non contraignant. Si des textes européens font bien référence aux MENA, tels que la directive retour ou la directive 2003/9/CE (5), aucun instrument spécifique à l’échelle de l’UE n’a été rédigé.

2.8.

Dès lors, en l’absence d’un cadre juridique précis, les États membres font face à de grandes difficultés pour gérer la problématique des MENA de manière concertée et cohérente. Force est donc de constater que dans les États membres, la situation des MENA se caractérise par d’énormes disparités dans les législations qui définissent la manière dont ils doivent être traités et les procédures auxquelles ils sont soumis (détermination de l’âge, tuteurs, droits, etc.).

2.9.

Ainsi, le cadre juridique applicable aux MENA doit être renforcé par les États membres Le CESE invite la Commission européenne à établir une directive relative à la protection des MENA qui aurait comme corollaire l’intérêt supérieur de l’enfant. Cette nécessité est encore plus évidente au vu des situations déplorables de nombreux MENA dénoncées partout en Europe par des associations de défense des droits des enfants.

3.   Observations générales

3.1.

Le CESE fait état de sa vive préoccupation à l’égard de la situation des MENA, qui comptent parmi les personnes les plus vulnérables dans le contexte de la migration et sont dès lors exposés à un risque accru de violation de leurs libertés et droits fondamentaux.

3.2.

La CIDE fait obligation aux États d’accorder aux enfants sans papiers le même traitement qu’à «tous» les enfants, sans distinction (6). Le CESE constate que dans la pratique il existe une tension entre les dispositions législatives nationales régissant le contrôle de l’immigration et celles qui concernent la protection des enfants. Le CESE réitère sa demande aux États membres de faire en sorte que les enfants en situation irrégulière soient protégés en tant qu’enfants avant tout, et par les systèmes nationaux de protection de l’enfance (7).

3.3.

Le CESE exhorte les États membres à prévenir toutes les violences exercées contre des enfants migrants en créant des voies de migration sûres, légales et régulières telles que des procédures souples, rapides et efficaces notamment de regroupement familial, l’augmentation des quotas de réinstallation des migrants ou l’octroi de visas humanitaires, ce qui renforcera les garanties pour les enfants et les membres de leur famille.

3.4.

Le CESE exhorte les États membres à mettre en place des procédures spécifiques et efficaces de régularisation de leur séjour à la recherche d’une «solution durable» pour les MENA garantissant leur intérêt supérieur.

3.5.

Le CESE rappelle l’interdiction absolue de détention des enfants quelle que soit leur situation administrative. Il condamne fermement cette pratique et rappelle qu’elle est en parfaite violation de la CIDE (article 3). Le CESE constate (8) en effet que la détention peut avoir de très sévères conséquences sur la santé et le développement des enfants, quelle que soit la durée de cette détention. La détention est toujours contraire à l’intérêt supérieur de l’enfant (9).

3.6.

Le CESE invite les États membres à édicter des législations nationales interdisant la détention et favorisant le développement d’alternatives adaptée à la particulière vulnérabilité des MENA — comme la prise en charge par des familles d’accueil et le placement dans un lieu de vie autonome surveillé.

3.7.

Le CESE rappelle l’importance de la garantie du respect du droit des enfants à prendre part aux décisions qui les concernent.

3.8.

Le CESE recommande aux États membres de prévoir des garanties légales pour l’accès des MENA aux procédures de protection internationale et des garanties que des informations adaptées à leur âge leur soient fournies. Pour ce faire, il apparaît opportun de créer des unités d’asile spécialisées dans l’assistance aux enfants migrants et dans la communication d’informations adaptées aux enfants, dans leur langue maternelle, notamment en intégrant la prise en compte de considérations liées au genre et à la dimension transculturelle dans ces dispositifs nationaux.

3.9.

Pour protéger les MENA contre toutes les formes d’exploitation, le CESE invite les États membres à accorder aux enfants qui font l’objet d’exploitation et de violences le statut de victime de traite d’êtres humains assorti de l’obtention d’un titre de séjour. Le CESE insiste également sur la nécessaire urgence des décisions rendues concernant les MENA.

3.10.

Les MENA ne devraient jamais être soumis à des procédures pénales pour des motifs exclusivement liés à leur statut au regard de l’immigration ou quand leur participation à des activités criminelles résulte de leur exploitation.

3.11.

Pour protéger de manière efficiente les MENA, le CESE exhorte les États membres et l’Union européenne à allouer les ressources nécessaires aux services publics et à offrir des services adaptés, notamment par le biais de formation spécialisées et de renforcement des capacités des professionnels de la protection de l’enfance. Cette formation devrait être mise en place à l’échelle européenne.

3.12.

La protection des MENA ne s’arrête pas aux frontières européennes. Le CESE encourage l’UE et les États membres à prioriser les besoins et les droits des MENA dans les instruments et actions extérieures, en particulier lors de la conclusion d’accords ou de programmes de coopération.

3.13.

Le CESE rappelle que tous les MENA doivent être dans les plus brefs délais et jusqu’à leur majorité assistés par un tuteur compétent qui devra être informé de toutes les décisions prises les concernant et les assister tout au long de leur procédure. Ce tuteur devra toujours être en capacité d’agir dans l’intérêt de l’enfant et ne pas être en conflit d’intérêt avec les services nationaux de protection de l’enfance.

3.14.

Comme le CESE l’a déjà rappelé, bien que la législation de l’UE reconnaisse l’importance de la tutelle légale, elle ne définit pas les obligations du tuteur légal. Le tuteur légal devrait être un «représentant qualifié» qui ait une expérience des contacts avec les mineurs ainsi qu’une connaissance du droit national en matière de droits des étrangers et de la législation sur la protection des enfants, et qui ait autorité de représenter l’enfant tout au long du processus décisionnel (10), à condition que l’enfant y consente (11). La procédure de désignation des tuteurs en Belgique pourrait servir de source d’inspiration (12).

3.15.

Le CESE rappelle qu’en plus de l’assistance juridique, le MENA doit également avoir accès à une protection sociale et à une structure d’accueil et d’hébergement provisoire de qualité décente. Cet accueil devra être adapté à sa vulnérabilité, avec un accompagnement de professionnels spécialistes de la jeunesse, une possibilité de bilan médical ou psychologique et accès aux soins de santé.

3.16.

Les MENA doivent également avoir accès à l’enseignement dans le respect des choix du mineur et le cas échéant de son tuteur. Par ailleurs, les programmes Erasmus et Erasmus+ pourraient également faciliter la participation des MENA et anciens MENA devenus majeurs.

3.17.

Le CESE insiste sur l’importance d’informer chaque enfant, en fonction de son âge, des droits que lui confère la Convention des Nations unies, et de permettre ainsi aux mineurs dépourvus d’une tutelle adéquate de demander une protection.

4.   Observations particulières

4.1.

L’article premier de la CIDE définit l’enfant comme toute personne âgée de moins de 18 ans. Sa situation juridique particulière lui assure un ensemble de droits que les États parties doivent assurer. Cette protection est tributaire de sa condition de minorité ce qui en pratique et dans tous les États membres pose la question de la détermination de son âge.

4.2.

Le CESE rappelle qu’en vertu du principe de «présomption de minorité», un jeune se présentant comme mineur doit être considéré comme tel jusqu’à ce qu’une décision de justice ayant autorité de chose jugée soit rendue. Il doit dès lors être immédiatement mis à l’abri dans des conditions dignes et compatibles avec sa particulière vulnérabilité.

4.3.

Le CESE rappelle également qu’une présomption de validité des actes d’état civil étrangers présentés par le jeune en faveur de sa minorité doit s’appliquer et qu’ils doivent être les premiers éléments à prendre en considération pour établir la minorité. Seule une contestation formelle de l’authenticité de l’acte d’état civil présenté devrait permettre de renverser la présomption de validité qui s’y rattache.

4.4.

Le CESE rappelle qu’en vertu de l’article 8 de la CIDE, «si un enfant est illégalement privé des éléments constitutifs de son identité ou de certains d’entre eux, les États parties doivent lui accorder une assistance et une protection appropriées, pour que son identité soit rétablie aussi rapidement que possible» (13).

4.5.

Or, la procédure de vérification de l’âge du migrant ne devrait intervenir en principe que lorsqu’il ne possède pas de documents administratifs officiels prouvant son âge et en cas de doute sérieux (14).

4.6.

Le CESE constate une nouvelle fois qu’il n’existe pas de cohérence dans les États membres face aux méthodes d’évaluation de l’âge du MENA, dont aucune n’a démontré sa fiabilité.

4.7.

Le CESE invite les États membres à évaluer la minorité en s’appuyant sur un faisceau d’indices, au premier rang desquels les déclarations de l’intéressé, les documents d’état civil présentés, les entretiens conduits avec l’intéressé et, le cas échéant, la vérification de l’authenticité des documents d’état civil, soulignant que l’expertise médicale de l’âge ne peut intervenir qu’en cas de doute persistant et en dernier recours.

4.8.

Compte tenu de leur particulière vulnérabilité, le CESE rappelle que le bénéfice du doute doit profiter aux MENA.

4.9.

Le CESE rappelle que l’expertise par examen osseux pratiquée dans de très nombreux États est très contestée quant à sa fiabilité scientifique par des institutions et des experts internationaux (15) mais également critiquée pour le non-respect de la vie privée de l’enfant, les dangers potentiels sur sa santé (lors de l’usage de rayons X) ainsi que les erreurs possibles.

4.10.

Le CESE invite les États membres, en l’absence d’une réelle fiabilité de ces tests, à les cesser purement et simplement. Le CESE considère que ce n’est pas parce qu’on ne possède pas de moyen de vérification fiable qu’il faut avoir recours à des moyens que l’on sait approximatifs.

4.11.

Le CESE exhorte les États membres à protéger les MENA en leur donnant le temps et de véritables moyens pour établir leur identité en utilisant par exemple la coopération diplomatique (sous réserve de l’accord et en l’absence de mise en danger du jeune), en fournissant des commencements de preuve, comme des rapports d’expertise psycho-sociales, pour établir sa minorité.

4.12.

Le CESE propose qu’en dernier recours, en l’absence de preuves documentaires et en cas de doutes sérieux sur l’âge du mineur, une évaluation de l’âge par une approche multidisciplinaire soit menée par des professionnels indépendants, ayant une expertise appropriée et des connaissances sur les origines culturelles et ethniques de l’individu. Les procédures appliquées en Angleterre pourront servir de source d’inspiration.

4.13.

Le CESE invite les États membres à mettre en place une commission de supervision à l’échelle européenne pour proposer une évaluation holistique de l’âge commune aux États membres et superviser les protocoles et pratiques en matière d’estimation de l’âge.

4.14.

Sous peine d’inefficacité, les conclusions de toute procédure doivent être impérativement motivées et pouvoir faire l’objet d’un recours suspensif, effectif, rapide et susceptible d’appel.

5.   Observations spéciales COVID-19

5.1.

La pandémie de COVID-19 renforce immanquablement les risques rencontrés par les MENA dont l’état de santé est déjà souvent fragilisé: impossibilité de respecter les mesures de confinement, accès insuffisant à l’alimentation, à l’hygiène et à l’eau, carences d’informations adaptées sur les gestes barrières et les précautions à prendre, difficultés d’accès aux soins.

5.2.

Le CESE appelle toutes les institutions européennes à entreprendre toutes les actions nécessaires pour veiller à ce que les droits de tous les enfants garantis par les textes internationaux soient respectés pendant la crise sanitaire liée à la COVID-19, et qu’ils soient protégés dignement face à la crise économique qui se profile.

5.3.

Le CESE se réjouit de la récente relocalisation de MENA de Grèce au Luxembourg, au Portugal, en France, en Finlande et en Allemagne et demande instamment aux États membres de prioriser et poursuivre la relocalisation immédiate de ceux qui vivent dans des conditions indignes, notamment en Grèce (16).

---

(1)  Avis du CESE sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la lutte contre l’abus et l’exploitation sexuels des enfants et contre la pédopornographie, abrogeant la décision-cadre 2004/68/JAI» (JO C 48 du 15.2.2011, p. 138).

(2)  Article 2 de la directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 (JO L 337 du 20.12.2011, p. 9).

(3)  https://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/10774042/3-28042020-AP-FR.pdf/a5951a9e-fe8f-ef1a-64f1-cdedfc925eb2

(4)  Voir en ce sens notamment, la Convention des Nations unies relative aux droits de l’enfant, la Convention Européenne sur l’exercice des droits des enfants, et l’avis du CESE du 15 octobre 2014, «Protection internationale des mineurs non accompagnés» (JO C 12 du 15.1.2015, p. 69).

(5)  Directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008(JO L 348 du 24.12.2008, p. 98), dite «Directive retour»: «avant que soit prise une décision de retour concernant un mineur non accompagné, l’assistance d’organismes compétents autres que les autorités chargées d’exécuter le retour est accordée en tenant dûment compte de l’intérêt supérieur de l’enfant». La directive 2003/9/CE du Conseil du 27 janvier 2003 (JO L 31 du 6.2.2003, p. 18) définit des termes clés dont celui de mineur non accompagné.

(6)  Article 2 CIDE.

(7)  Avis du CESE sur la «protection internationale des mineurs non accompagnés» (JO C 12 du 15.1.2015, p. 69).

(8)  Voir «A study of immigration detention practices and the use of alternatives to immigration detention of children», PACE Committee on Migration, Refugees and Displaced Persons, 2017.

(9)  The European Network of Ombudspersons for Children (ENOC), Position Statement on «Ending detention of children for immigration purposes», adopted by the 23rd ENOC, 27 September 2019.

(10)  Voir en ce sens «La protection des mineurs migrants non accompagnés en Europe», Nisrine Eba Nguema, 2015; https://doi.org/10.4000/revdh.1147.

(11)  Convention de La Haye de 1996.

(12)  La Belgique a mis en place un service de désignation de tuteur très rapide. Tous les MENA se voient désigner un tuteur pouvant être un particulier (après une procédure de sélection et avoir suivi une formation) qui l’accompagnera dans toutes ses procédures: voir https://justice.belgium.be/fr/themes_et_dossiers/enfants_et_jeunes/mineurs_etrangers_non_accompagne. Ses missions sont définies ainsi: «En tant que représentant légal chargé de veiller au bien-être général du mineur, le tuteur apparaît comme le “fil rouge” garant du développement des aptitudes nécessaires à une participation active à la société.»: https://justice.belgium.be/fr/themes_et_dossiers/enfants_et_jeunes/mineurs_etrangers_non_accompagnes/tuteur/missions_du_tuteur.

(13)  Voir également article 24 du PIDCP de 1966 et l’article 7 CIDE.

(14)  Le Haut-Commissariat des Nations unies aux droits de l’homme (juillet 2010) et l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (15 avril 2011) ont précisé que l’évaluation de l’âge ne devrait intervenir qu’en cas de doute.

(15)  Fiabilité scientifique remise en cause notamment par le Parlement européen (résolution du 12 septembre), ou encore dans les recommandations du Comité des droits de l’enfant du 12 juin 2009. L’Ordre national des médecins en Belgique (avis du 20 février 2010), l’Académie nationale de médecine en France condamnent la fiabilité de ces tests. Le Défenseur des droits en France condamne l’utilisation des tests osseux (26 février 2016). Voir également en ce sens le rapport de la plateforme «Mineurs en exil» (Belgique) «L’estimation de l’âge des MENA en question: problématique, analyse et recommandations», septembre 2017.

(16)  Voir https://www.unhcr.org/fr/news/press/2020/4/5e980505a/agences-lonu-felicitent-premiere-relocalisation-denfants-accompagnes-grece.html et https://www.eepa.be/?p=3856.

Avis du Comité économique et social européen sur «la passation de marchés publics comme instrument pour créer de la valeur et de la dignité dans le travail dans les services de nettoyage et d’entretien»

(avis d’initiative)

(2020/C 429/05)

Rapporteur:	Diego DUTTO
Corapporteur:	Nicola KONSTANTINOU

Décision de l’Assemblée plénière	20.2.2020
Base juridique	Article 32, paragraphe 2, du règlement intérieur
	Avis d’initiative
Compétence	Commission consultative des mutations industrielles (CCMI)
Adoption par la CCMI	2.9.2020
Adoption en session plénière	18.9.2020
Session plénière no	554
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	192/7/18

1.   Conclusions et recommandations

1.1.

La Commission européenne, le Parlement européen et les États membres doivent mettre au point les instruments de soutien nécessaires pour favoriser le recours à une passation stratégique des marchés publics afin de faire avancer l’utilisation systématique de critères stratégiques durables, transparents, ambitieux et applicables visant à garantir des normes sociales et de qualité plus élevées dans le cadre des marchés publics.

1.2.

Pour garantir que les services de nettoyage soient axés sur la qualité et non sur le prix, il y a lieu de respecter le principe de transparence tant pour le client que pour le contractant. Il convient de définir et d’énumérer en détail les spécifications du contrat, notamment pour ce qui est de la fréquence, du temps, de la sécurité et de la santé sur le lieu de travail et des coûts financiers du nettoyage (1). Afin d’évaluer la qualité des services de nettoyage fournis, il est essentiel de vérifier l’application de ces critères tout au long de la durée de validité du contrat.

1.3.

Comme le prévoit la recommandation de la Commission du 3 octobre 2017 (2), il convient d’associer les partenaires sociaux à la formation et à la professionnalisation des acheteurs publics.

1.4.

La Commission européenne et les États membres devraient prendre l’initiative afin de lutter contre le travail non déclaré et d’améliorer encore les conditions d’emploi dans le secteur du nettoyage. Renforcer la réglementation adéquate et les mécanismes de contrôle de son application, tels que les critères de rémunération et la négociation collective sectorielle, peut contribuer à une concurrence loyale, des normes sociales plus élevées et des emplois de qualité.

1.5.

Le CESE demande à la Commission européenne, au Parlement européen, aux États membres et aux collectivités régionales et locales de recourir aux services de nettoyage de jour pour tous leurs marchés publics, lorsque cela est possible.

1.6.

Il est possible de parvenir à assurer une concurrence équitable en s’attachant aux aspects de qualité et au respect de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne ainsi que des règles nationales concernant la possibilité de faire du respect des conventions collectives une condition de l’attribution des marchés publics. Les États membres, en concertation avec les partenaires sociaux et conformément aux pratiques nationales, devraient promouvoir la couverture des conventions collectives au sein de l’industrie nationale du nettoyage au niveau sectoriel et veiller à ce qu’elles soient appliquées.

1.7.

La main-d’œuvre du secteur est principalement composée de femmes et de ressortissants de pays tiers. Dès lors, il se peut qu’elle soit plus directement concernée par les politiques d’achat des administrations publiques. Par conséquent, le CESE estime qu’en plus des conventions collectives, il convient de mettre en place des garanties supplémentaires afin de respecter les principes de non-discrimination et d’égalité de traitement des travailleurs. Le CESE suggère que, dans les critères d’attribution des marchés publics, des points supplémentaires soient accordés pour récompenser les formes d’intégration et d’aide telles que les formations spécialisées, les services d’aide familiale — soutien après les cours à l’intention des mineurs, par exemple — et d’autres mesures à caractère social offertes par les entreprises.

1.8.

Lors de la révision des directives de l’Union de 2014 sur la passation des marchés publics, le CESE recommande de faire apparaître hors du champ de la concurrence sur les composantes de la formation des prix les coûts de la sécurité et de la formation obligatoires, en tant qu’élément incompressible et vérifiable de la ventilation des coûts qui composent l’offre.

1.9.

Le CESE recommande de respecter, tout au long de la cascade de contrats de sous-traitance et de l’exécution des contrats, les exigences de durabilité, les droits des travailleurs et les conventions collectives d’application générale, en engageant la responsabilité du pouvoir adjudicateur, du principal contractant et de ses sous-traitants à l’égard de chacun de ses partenaires contractuels immédiats.

1.10.

Le CESE demande aux États membres qui ne l’auraient pas encore fait d’accorder une attention particulière au respect de toutes les obligations statutaires et contractuelles et des aspects de sécurité et de santé au travail, ainsi qu’à leur contrôle dans les faits, concernant les aspects sociaux, environnementaux et de durabilité au cours de la phase d’exécution des marchés publics dans le secteur du nettoyage.

1.11.

Au vu des obligations qui incombent aux États membres, aux pouvoirs adjudicateurs et à la Commission en vertu des articles 83 à 85 de la directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil (3), le CESE demande à tous ces organismes publics de rendre publiques sans plus tarder les données dont ils disposent, en veillant en particulier à faire connaître les critères de l’attribution des marchés de nettoyage, ainsi que la pondération relative desdits critères. La Commission européenne est invitée à soutenir financièrement les projets de suivi et les travaux de recherche menés par les partenaires sociaux du secteur sur la question des marchés publics dans les services de nettoyage et d’entretien.

1.12.

La Commission européenne devrait renforcer l’architecture législative et la capacité de négociation des partenaires sociaux au niveau national, en prévoyant notamment d’allouer des financements au titre du renforcement des capacités notamment dans les pays de l’Europe du Sud-Est et de l’Europe centrale et orientale (4).

1.13.

Le CESE recommande que, lors de leur révision, les directives européennes de 2014 sur la passation des marchés publics, pour des services à forte intensité de main-d’œuvre tels que les services de nettoyage, invitent ou obligent les États membres à exclure le recours au critère du prix le plus bas lors de l’attribution d’un contrat, à établir un plafond de 30 % pour la note attribuée au prix par rapport à la note attribuée à la qualité et à garantir, par la voie de clauses sociales spécifiques, la stabilité de l’emploi du personnel employé au titre de l’offre, de manière certes conforme à la directive 2001/23/CE (5) (sur le maintien des droits des travailleurs en cas de transfert d’entreprises) et telle qu’interprétée par la jurisprudence de l’Union, adaptée aux modalités du travail de l’entreprise et conforme à la négociation collective.

1.14.

Le CESE demande aux pouvoirs adjudicateurs d’utiliser leurs propres estimations de coûts pour les services de nettoyage, en consultant des outils sectoriels spécialisés tels que le guide «Choisir le mieux disant» et des exemples nationaux pour évaluer correctement le marché du secteur, ainsi qu’en réservant une partie de ces services aux marchés réservés prévus par l’article 20 de la directive 2014/24/UE, tel que transposé par les États membres dans leurs propres codes des marchés publics.

1.15.

La Commission européenne devrait encourager les États membres à lancer un processus d’accréditation ou un système de qualification pour les contractants qui entendent participer aux marchés publics de nettoyage. Il convient qu’un comité d’évaluation supervise ce processus, qui se composerait d’un certain nombre de parties prenantes, dont les syndicats et un représentant des contractants du secteur.

1.16.

Sachant que le risque de COVID-19 persiste, le risque de contagion du fait du coronavirus ou de tout autre pathogène similaire requiert une protection des travailleurs et du public. Le CESE recommande à la Commission et aux États membres d’élaborer, avec l’aide des partenaires sociaux, des protocoles contraignants en matière de santé et de sécurité sur le lieu de travail.

1.17.

Le CESE demande en outre aux États membres d’agir et de dialoguer avec les partenaires sociaux afin de débattre de solutions temporaires concrètes afin de revenir rapidement à des pratiques équitables et axées sur la qualité en matière de marchés publics.

1.18.

À la lumière de la crise de la COVID-19, le CESE recommande que les États membres fassent progresser la formation et la professionnalisation du personnel de nettoyage. Il convient de dégager des ressources financières de manière à permettre aux pouvoirs publics et aux entreprises contractantes d’investir dans la formation et les compétences. Il convient d’encourager les travailleurs employés dans les services de nettoyage et d’assainissement à acquérir des qualifications professionnelles, posant ainsi les bases d’une amélioration des possibilités d’emploi pour les personnes vulnérables.

1.19.

Le CESE plaide pour que les institutions de l’Union, les États membres et les collectivités locales et régionales adoptent une approche globale de l’acquisition de services de nettoyage. Une telle approche ne vise pas à trouver un compromis entre conditions environnementales et conditions de travail, mais elle fait progresser la cohésion sociale, les normes du travail, l’égalité entre les hommes et les femmes et les objectifs environnementaux avancés par le pacte vert de la Commission européenne.

2.   Observations générales

2.1.

Le présent avis vise principalement à formuler des recommandations en vue d’utiliser la passation de marchés publics pour renforcer l’emploi de bonne qualité et la dignité au travail dans les services de nettoyage et d’entretien.

2.2.

Nombre de ces recommandations ont une portée générale et peuvent s’appliquer à l’ensemble des secteurs de l’économie. C’est tout particulièrement le cas des secteurs des services à forte intensité de main-d’œuvre, tels que la sécurité privée et la restauration.

3.   Historique et contexte

3.1.

«Chaque année, au sein de l’Union européenne, plus de 250 000 collectivités publiques de l’UE dépensent quelque 14 % du produit intérieur brut (soit environ 2 000 milliards d’EUR par an) pour acheter des services, des travaux et des fournitures» (6). Les services, tels que ceux de nettoyage, constituent la partie principale de ces marchés publics. En 2017, la valeur des contrats attribués pour des services a ainsi atteint 250 milliards d’EUR (7).

3.2.

Les marchés publics peuvent appuyer l’investissement dans l’économie réelle, favoriser et créer des emplois de qualité et promouvoir l’inclusion et de meilleures conditions pour les personnes handicapées et les personnes défavorisées telles que les travailleurs migrants (8). Ils peuvent également encourager la demande de produits innovants, poursuivre des objectifs de politique industrielle et promouvoir la transition vers une économie circulaire efficace sur le plan des ressources et des énergies (9).

3.3.

Pour ce qui est de la directive 2014/24/UE de l’Union européenne sur la passation des marchés publics, le recours à «l’offre économiquement la plus avantageuse» devrait intégrer tous les critères stratégiques visés au paragraphe 3.2 ci-avant. Étant donné que les règles demeurent vagues, la majorité des marchés publics continuent d’être attribués au moins offrant, parfois même à une offre anormalement basse (10).

3.4.

Les directives sur la passation des marchés publics ne sont pas actuellement exploitées à leur plein potentiel, et leur application varie considérablement d’un État membre à l’autre. De ce fait, une collectivité publique doit décider de ses priorités (11).

3.5.

Il s’agit d’une question de nature avant tout politique et accessoirement technique. La décision relative à la nature des services que l’on souhaite acquérir et aux critères qu’il convient d’utiliser pour ce faire, ainsi qu’à leur pondération relative, constitue un élément du processus de prise de décision politique. De telles décisions posent le cadre et les paramètres fondamentaux qui président à la procédure d’attribution. Omettre de prendre en compte les droits des travailleurs et les droits environnementaux et sociaux créerait des conditions de concurrence inégales.

4.   La crise de la COVID-19, l’industrie des services de nettoyage et les marchés publics

4.1.

La pandémie de COVID-19 a mis en relief la valeur fondamentale que revêt le travail des agents de nettoyage en tant que bien commun. Les entreprises contractantes doivent satisfaire à des exigences de qualifications, d’efficacité et de spécialisation. Dans leur déclaration commune du 22 avril 2020, les partenaires sociaux de l’UE que sont la Fédération européenne du nettoyage industriel (FENI) et UNI Europa mettent en relief le rôle crucial de l’industrie du nettoyage et de ses travailleurs dans la prévention de la propagation du virus (12).

4.2.

En 2018, 4,11 millions de travailleurs œuvraient dans le secteur du nettoyage dans l’Union européenne au sein de 283 506 entreprises. Depuis le milieu des années 2010, ce secteur enregistre une augmentation constante de son chiffre d’affaires. Dans le même temps, le chiffre d’affaires par entreprise a atteint 393 000 EUR en 2017. Selon la FENI, «le chiffre d’affaires moyen par travailleur a atteint près de 30 000 EUR». Le chiffre d’affaires par salarié s’élève à 27 400 EUR et les travailleurs perçoivent un salaire annuel moyen de 12 200 EUR. Une grande partie de la main-d’œuvre de l’industrie européenne du nettoyage travaille à temps partiel. En outre, dans un secteur à forte intensité de main-d’œuvre comme celui-là, les marges des entreprises ne dépassent pas 3 %. Les entreprises contractantes ont supporté des dépenses supplémentaires en raison de la pandémie de COVID-19, du fait de la nécessité de protéger à la fois les intérêts de leurs clients et leurs travailleurs. Parmi ces travailleurs, la proportion de travailleurs à temps partiel, de femmes et d’immigrés est particulièrement élevée. Celle des femmes est systématiquement supérieure à 50 % (sauf au Danemark) et atteint des sommets de plus de 80 % en Lituanie, au Luxembourg, au Portugal et au Royaume-Uni (13). Dans toute l’UE, 30 % des agents de nettoyage sont des immigrés (60 % en Belgique).

4.3.

Les barrières à l’entrée sur le marché des services de nettoyage et d’entretien sont faibles, voire inexistantes. Les services de nettoyage affichent une forte intensité de main-d’œuvre: le coût de cette dernière représente près de 80 % des revenus des entreprises, et les marges des prestataires de nettoyage sont très étroites. Par conséquent, les décisions d’achat des clients, qu’ils soient publics ou privés, entraînent une pression à la baisse des prix qui porte atteinte aux normes sociales et à la dignité des travaux de nettoyage.

4.4.

Au cours de la crise de la COVID-19 et dans son sillage, les services de nettoyage et d’entretien ne peuvent continuer de garantir la valeur et la dignité des normes élevés d’emploi de qualité que si leurs travailleurs sont suffisamment qualifiés et disposent des équipements techniques adéquats et s’il existe une définition claire des droits et obligations des employeurs et des travailleurs. Cette exigence pourrait obliger les pouvoirs publics à payer un prix plus élevé pour les services de nettoyage. En effet, en raison de la suspension des activités durant la crise de la COVID-19, de nombreux prestataires de services ont été confrontés à de graves problèmes de trésorerie et ont supporté des coûts supplémentaires pour mettre en œuvre les mesures de santé et de sécurité requises pour protéger à la fois les travailleurs et les clients. Ces problèmes financiers sont exacerbés par les mauvaises pratiques contractuelles des acheteurs publics et privés. Afin d’aider les entreprises à continuer de garantir la santé et la sécurité de leurs agents de nettoyage ainsi que le maintien et l’amélioration de la qualité de leurs conditions d’emploi, le CESE invite les acheteurs publics et privés à garantir un retour rapide à des marchés publics efficaces, à des pratiques contractuelles équitables et à une meilleure prise en compte des critères de qualité (14). Les agents de nettoyage travaillent souvent dans des conditions dangereuses et risquées susceptibles de mettre en danger leur santé (15). Si certains travailleurs préfèrent travailler à temps partiel, d’autres souhaitent effectuer davantage d’heures ou travailler à temps plein. Toutefois, il peut parfois être difficile pour les employeurs de proposer des contrats à temps plein. En outre, malgré l’engagement des partenaires sociaux en faveur du nettoyage de jour, les services de nettoyage sont souvent fournis par des travailleurs qui travaillent seuls pendant la nuit. Cela est souvent dû aux besoins du client. De telles pratiques d’emploi contribuent à l’invisibilité persistante (16) du travail des agents de nettoyage, à sa dévalorisation et à l’absence de sa reconnaissance (17). Malheureusement, des contrats «zéro heure» existent encore dans certains États membres. Les pouvoirs publics ont une responsabilité dans la mesure où ce sont eux qui continuent de gérer les contrats, d’en assurer le suivi et d’en évaluer la qualité. L’objectif devrait être d’offrir aux travailleurs davantage de possibilités de travailler durant la journée en une seule équipe et d’être employés au titre de contrats à plein temps pour améliorer leur qualité de vie.

4.5.

Faire du prix le plus bas l’unique critère d’attribution des marchés publics sape la prestation d’un service de qualité et contribue à détériorer les conditions de travail, à écorner (réduire) la qualité et à économiser (moindre effort) (18). Étant donné que le nettoyage est une tâche hétérogène qu’il est de surcroît malaisé de quantifier, il est difficile d’évaluer sa qualité au cours du processus et par la suite. C’est pourquoi il importe de fonder la qualité sur les résultats et sur l’ensemble du cycle de vie plutôt que sur le processus.

4.6.

L’expression «prix le plus bas» a disparu du texte des directives 2014/24/UE, mais l’attribution sur la base du seul prix est autorisée (article 67, paragraphe 2, dernier alinéa). Cela signifie que certains pouvoirs adjudicateurs continuent d’attribuer les contrats à l’offre la plus basse, voire même parfois à des «offres anormalement basses». Les pays qui entendent recourir au critère de l’offre économiquement la plus avantageuse pour les services à forte intensité de main d’œuvre devront franchir une étape supplémentaire, en orientant leurs administrations vers une utilisation efficace de ce critère en déterminant un plafond concernant le poids attribué au prix et en utilisant des formules qui n’accentuent pas les différences de prix entre les offres. À cette fin, une formation spécifique pour la professionnalisation des responsables des marchés publics s’impose. En outre, le prochain réexamen de ces directives devrait prévoir l’instauration de règles obligatoires pour ce qui est: a) de mettre en évidence d’éventuelles «offres anormalement basses» en établissant une obligation de vérification lorsque l’offre la moins-disante est 20 % plus basse que l’offre immédiatement supérieure; b) de vérifier de manière approfondie si le soumissionnaire a des motifs objectifs et plausibles étayant son offre basse; c) d’exclure de telles offres si le soumissionnaire ne fait pas connaître ses motifs.

4.7.

Aussi la crise constitue-t-elle une occasion pour les entreprises de nettoyage et pour leurs travailleurs d’affirmer auprès du public et de leurs clients directs la valeur et l’importance fondamentale des activités de nettoyage. Le guide «Choisir le mieux disant» (19) mis au point en 2017 par les partenaires sociaux du secteur du nettoyage dans l’Union européenne est susceptible d’inciter les organisations publiques et privées à attribuer des contrats de services de nettoyage à des offres qui proposent le mieux disant. Certains partenaires sociaux nationaux ont conçu des instruments similaires.

4.8.

La numérisation engendre des possibilités et des problèmes pour les travailleurs peu qualifiés de ce secteur, et les partenaires sociaux de l’UE estiment qu’il est possible d’utiliser les technologies pour renforcer la reconnaissance de la valeur du travail des employés du secteur, l’importance du nettoyage de manière générale, et apporter une valeur supplémentaire pour les acheteurs de services de nettoyage (20). Le projet «SK-Clean» de la FENI cartographiera les mutations des besoins en compétences du secteur et se muera en outil visant à œuvrer en faveur d’une plus grande professionnalisation des agents de nettoyage (21).

4.9.

Le nouveau contexte suscité par l’urgence causée par la COVID-19 exige que les autorités compétentes assurent la diffusion d’informations sur la manière d’utiliser les équipements de protection individuelle, ainsi que la fourniture d’un tel équipement approprié pour protéger les travailleurs et les personnes. Il est besoin de soutenir financièrement les entreprises pour couvrir l’augmentation des coûts supplémentaires encourus afin de prendre des mesures organisationnelles, d’évaluer et d’analyser les risques et de distribuer des équipements de protection individuelle à leurs travailleurs (22). Dans le même temps, il est essentiel que les entreprises contractantes investissent afin de pouvoir offrir à leurs clients des solutions de nettoyage qui soient novatrices et plus efficaces parce qu’elles s’appuient sur les travaux de recherche en chimie et en biologie.

5.   Marchés publics et pacte vert

5.1.

Le pacte vert pose qu’il est possible d’utiliser les marchés publics pour réduire les émissions de carbone. Toutefois, une approche globale s’impose.

5.2.

Le secteur du nettoyage peut contribuer à une transition écologique et à une économie circulaire grâce à labels écologiques pour des produits de nettoyage, des savons, du papier hygiénique, des serviettes en papier respectueux de l’environnement, ainsi qu’à un tri correct des déchets. Il s’agit là aussi de l’objectif que poursuivent les labels écologiques pour les services de nettoyage (23) et les produits de nettoyage (24), même si dans la pratique, leur efficacité n’apparaît pas de manière évidente. Un refus du client de recourir à des produits et des procédures écologiques peut entraîner une augmentation des prix, qui créerait une pression accrue sur toutes les composantes des coûts. Une telle démarche pourrait également conduire à détériorer les conditions sociales, de travail et de sécurité et de santé sur le lieu de travail. En outre, tout ceci pourrait mener à restreindre davantage encore l’accès des PME aux débouchés que leur offrent les marchés publics (25). Voilà pourquoi il s’impose d’adopter une approche globale en matière de passation des marchés publics.

5.3.

Les travaux de recherche laissent à penser que les critères environnementaux sont trop faibles pour inciter réellement les fournisseurs à entreprendre des changements (26). Les contractants privés de services qui s’engagent en faveur de l’environnement sont dissuadés de faire valoir pleinement leur potentiel si les pouvoirs adjudicateurs ne sont pas disposés à payer les coûts supplémentaires correspondants. Il s’impose donc de professionnaliser plus avant les acheteurs.

6.   Considérations d’ordre social et de qualité dans les marchés publics

6.1.

L’article 18, paragraphe 2, de la directive 2014/24/UE prévoit que «[l]es États membres prennent les mesures appropriées pour veiller à ce que, dans l’exécution des marchés publics, les opérateurs économiques se conforment aux obligations applicables dans les domaines du droit environnemental, social et du travail établies par le droit de l’Union, le droit national, les conventions collectives ou par les dispositions internationales en matière de droit environnemental, social et du travail énumérées à l’annexe X».

6.2.

Le guide «Acheter social» publié en octobre 2010 par la Commission européenne présente à l’intention des pouvoirs adjudicateurs diverses considérations sociales interdisant le travail forcé et le travail des enfants, imposant des mesures de santé et de sécurité sur le lieu de travail, des salaires minimum, des dispositions de sécurité sociale et plus généralement des conditions de travail décentes (27). Comme chacune d’elles constitue une obligation légale, elle doit être respectée, qu’elle soit mentionnée ou non dans les clauses régissant l’exécution du contrat.

6.3.

Le considérant 98 de la directive 2014/24/UE prévoit que les conditions d’exécution du marché pourraient également viser à favoriser la mise en œuvre de mesures destinées à promouvoir l’égalité des femmes et des hommes au travail et la conciliation de la vie professionnelle et de la vie privée.

6.4.

Afin d’éviter que les soumissionnaires n’utilisent les coûts de la main-d’œuvre comme l’élément principal de la concurrence entre eux, chacun d’eux (y compris les sous-traitants) doit respecter des normes minimales posées au niveau local par la loi ou par des conventions collectives contraignantes et d’application générale pour ce qui est des coûts de la main-d’œuvre et des clauses types dans les marchés publics. Les conventions collectives sectorielles contraignantes et d’application générale garantissent des conditions de concurrence équitables.

6.5.

Si des instruments tels que ce guide «Choisir le mieux disant» peuvent atténuer la pauvreté au travail et contribuer à la cohésion sociale dans les États membres de l’Union, ils ne renforcent pas les partenaires sociaux à l’échelon sectoriel ni ne contribuent à leur capacité à mettre en place des systèmes contraignants de négociation collective sectorielle. Les États membres, auxquels ressortit cette matière, devront renforcer les règles afin de faire valoir la négociation collective dans le domaine des marchés publics.

6.6.

Les institutions publiques telles que les jardins d’enfants, les écoles, les maisons de soins et les hôpitaux, sont devenues des marques, qui disputent leur clientèle à d’autres institutions. Dans le cadre de cette concurrence, la «propreté» et la qualité du nettoyage sont donc vues comme un facteur de distinction, qui contribue directement à satisfaire les utilisateurs et à asseoir la compétitivité.

6.7.

Ne pas retenir les considérations sociales ni celles de qualité dans les marchés publics a également des répercussions négatives sur le taux de rotation des travailleurs, ce qui constitue une triple perte pour les employeurs, les clients et les travailleurs (28).

6.8.

Favoriser l’éducation et la formation sur le lieu de travail permet d’assurer une qualité supérieure et les droits des travailleurs dans le cadre des marchés publics. L’enseignement et la formation professionnels, la certification et la reconnaissance officielle des qualifications contribuent à la reconnaissance du secteur. La reconnaissance de leur importance dans les procédures d’appel d’offres renforcerait leur valorisation et permettrait de mieux comprendre les coûts qu’ils génèrent pour les entreprises, qu’il est nécessaire de prendre suffisamment en compte à la fois dans le prix et dans les salaires. Ce sont les entreprises de nettoyage qui sont responsables de la formation de leurs travailleurs; accepter l’offre du moins disant, c’est courir le risque que les entreprises n’aient pas les moyens d’investir dans la formation et la sécurité (ou pour ce qui est de l’équipement mécanique, dans l’innovation et la formation en rapport) au-delà du minimum qu’exige la loi.

---

(1)  http://www.europeancleaningjournal.com/magazine/articles/latest-news/managing-quality-in-german-contract-cleaning (en anglais).

(2)  Recommandation (UE) 2017/1805 de la Commission (JO L 259 du 7.10.2017, p. 28): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:32017H1805&from=FR.

(3)  JO L 94 du 28.3.2014, p. 65.

(4)  Rapport d’Eurofound: https://www.eurofound.europa.eu/fr/publications/report/2019/representativeness-of-the-european-social-partner-organisations-industrial-cleaning-sector.

(5)  Directive 2001/23/CE du Conseil (JO L 82 du 22.3.2001, p. 16).

(6)  https://ec.europa.eu/growth/single-market/public-procurement_fr

(7)  https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2018/631048/IPOL_STU(2018)631048_EN.pdf, p. 14 (en anglais).

(8)  https://ec.europa.eu/info/policies/public-procurement/support-tools-public-buyers/social-procurement_fr

(9)  La Commission fournit un jeu d’outils pour aider les acheteurs publics, qui s’attachent à l’ensemble des aspects qu’il convient de prendre en considération dans le cadre des marchés publics, et non pas uniquement à ceux de ces derniers qui revêtent un caractère social: https://ec.europa.eu/info/policies/public-procurement/support-tools-public-buyers_en

(10)  L’article 69 de la directive de l’UE de 2014 sur la passation des marchés publics traite de cette question.

(11)  Prassl, J., The Future of EU Labour Law («L’avenir du droit du travail de l’Union»).

(12)  Déclaration commune sur l’impact de la COVID-19 sur le secteur des services de nettoyage et d’entretien et sur les mesures nécessaires pour le protéger, https://www.uni-europa.org/2020/04/22/joint-statement-on-the-covid-19-impact-to-the-industrial-cleaning-and-facility-services-sector-and-the-necessary-measures-to-protect-it/ (en anglais).

(13)  Eurofound, Representativeness Study for the Industrial Cleaning Sector (Étude sur la représentativité dans le secteur du nettoyage industriel), p. 19, 2019: https://www.eurofound.europa.eu/sites/default/files/ef_publication/field_ef_document/ef19012en.pdf

(14)  http://servicealliance.eu/wp-content/uploads/2020/05/EBSA-Statement_Contracting-recommendations-during-COVID_13-5-2020.pdf

(15)  Bergfeld, M., The Insanity of Making Sick People work («De la folie de vouloir faire travailler des personnes malades»), Jacobin Magazine, 2020: https://jacobinmag.com/2020/03/coronavirus-workers-rights-health-care-cleaners-gig-economy

(16)  Bergfeld, M., Ylitalo, J., Putting Europe’s invisible precariat in the spotlight («Faire sortir de l’ombre le travail précaire en Europe»), Social Europe, 18 avril 2019, https://www.socialeurope.eu/europes-invisible-precariat

(17)  When Creativity Meets Value Creation. A Case Study on Daytime Cleaning («La créativité à la rencontre de la création de valeur: une étude de cas sur le nettoyage de jour»), Ergonomics and Human Factors in Manufacturing, Agriculture, Building and Construction, volume VIII, Sustaina.

(18)  Evidence from Public Administration Review, vol. 79, no 2, pp. 193-202.

(19)  http://www.cleaningbestvalue.eu/francais.html

(20)  Voir FENI: https://www.efci.eu/wp-content/uploads/2019/02/Digital-transition-in-cleaning-industry-in-FR.pdf, https://www.efci.eu/wp-content/uploads/2019/10/2019-10-29_Joint-statement-on-digitalisation-EFCI-UNI-Europa-29.10.2019.pdf et https://www.efci.eu/wp-content/uploads/2019/10/2019-10-29_Joint-statement-on-digitalisation-EFCI-UNI-Europa-29.10.2019.pdf

(21)  Projet «SK-Clean».

(22)  Déclaration de CoESS et d’UNI Europa, partenaires sociaux européens du secteur de la sécurité privée (en anglais): https://www.uni-europa.org/2020/05/08/private-secruity-joint-declaration-ensuring-business-continuity-and-protection-of-workers-in-the-covid-19-pandemic/

(23)  https://ec.europa.eu/environment/ecolabel/documents/Cleaning_Services_Factsheet_Final.pdf et http://www.ecolabelindex.com/ecolabel/cleaning-industry-management-standard-cims

(24)  http://www.ecolabelindex.com/ecolabels/?st=category,cleaning

(25)  Lundberg, S., Marklund, P.-O., Influence of Green Public Procurement on Bids and Prices (Les effets des marchés publics écologiques sur les offres et sur les prix»), 2016, https://www.nhh.no/globalassets/departments/business-and-management-science/seminars/2016-spring/120516.pdf

(26)  Lundberg, S., Marklund, P.-O., Influence of Green Public Procurement on Bids and Prices (Les effets des marchés publics écologiques sur les offres et sur les prix»), 2016, https://www.nhh.no/globalassets/departments/business-and-management-science/seminars/2016-spring/120516.pdf

(27)  «Acheter social» (note de bas de page 43), p. 47.

(28)  Market Exposure and the Labour Process: The Contradictory Dynamics in Managing Subcontracted Services Work («Le processus de travail à l’épreuve du marché: les dynamiques contradictoires de la gestion de la main d’œuvre des services sous-traités»). RÉFÉRENCES.

Avis du Comité économique et social européen sur «L’exploitation minière numérique en Europe: de nouvelles solutions pour la production durable de matières premières»

(avis d’initiative)

(2020/C 429/06)

Rapporteur:	Marian KRZAKLEWSKI
Corapporteure:	Hilde VAN LAERE

Décision de l’assemblée plénière	20.2.2020
Base juridique	Article 32, paragraphe 2, du règlement intérieur Avis d’initiative
Compétence	Réunion de la CCMI
Adoption en section	2.9.2020
Adoption en session plénière	18.9.2020
Session plénière no	554
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	213/0/4

1.   Conclusions et recommandations

1.1.

La transformation numérique du secteur des matières premières de l’Union européenne est une occasion unique de renforcer la résilience des chaînes d’approvisionnement industrielles européennes, d’améliorer les performances environnementales du secteur minier ainsi que d’accroître la transparence et le dialogue avec les citoyens et les communautés concernés par les activités minières.

1.2.

Les entreprises minières qui se sont engagées dans cette transformation ont constaté des améliorations en matière de sécurité, de durabilité, de productivité et de rendement. L’association du renforcement de la connectivité, de la mobilité, de l’apprentissage automatique et des activités autonomes soulève toutefois des questions d’ordre éthique, social et réglementaire qui devraient être examinées au préalable par les décideurs politiques.

1.3.

Le CESE reconnaît que la transformation numérique du secteur minier requiert une action ambitieuse pour mettre en œuvre les changements juridiques et réglementaires requis, et que celle-ci devrait être menée dans le cadre d’organisations supranationales et du droit international.

1.4.

Le CESE souligne qu’il importe de disposer d’un réseau global et étendu d’informations sur les minerais afin de soutenir la transformation numérique et la prise de décisions éclairées au niveau de l’Union européenne. Le CESE reconnaît l’effort consenti par le Centre commun de recherche (JRC) afin de mettre en place et d’assurer la maintenance d’un système d’information européen sur les matières premières.

1.5.

Le CESE estime que la transformation numérique du secteur des matières premières de l’Union européenne devrait s’accompagner de mesures de protection des données, et reconnaît la nécessité d’élaborer des régimes d’application stricte afin de protéger les données sensibles.

1.6.

Le CESE recommande l’élaboration d’une feuille de route réglementaire de l’Union européenne visant à relever les défis posés par la transformation numérique du secteur des matières premières, qui porterait notamment sur la cybersécurité, l’intelligence artificielle, l’automatisation, la gouvernance à plusieurs niveaux et l’exploitation minière des fonds marins et de l’espace.

1.7.

Le CESE recommande de définir et d’adopter des normes européennes concernant la collecte de données sur les ressources minérales, et invite instamment les États membres à collecter périodiquement et à partager avec le JRC des données complètes et vérifiées concernant l’extraction, le traitement et le recyclage des matières premières. Cet aspect est important en vue de contribuer à la mise en œuvre du plan d’action de l’Union européenne en faveur de l’économie circulaire.

1.8.

Le CESE recommande de mettre en place des mesures d’accompagnement social adéquates visant à réduire au maximum les incidences négatives que la transformation numérique aura sur la main-d’œuvre minière et d’aider les communautés minières à assurer la transition de leurs économies pour empêcher l’aggravation des inégalités sociales existantes entre individus et groupes de population.

1.9.

Le CESE recommande de développer et de soutenir les infrastructures en nuage établies dans l’Union européenne afin d’accroître le niveau de sécurité des applications 5G, de l’informatique en nuage et des plateformes de l’internet industriel des objets.

1.10.

Le CESE estime que la numérisation de l’industrie des matières premières minérales est essentielle pour faire face à la crise économique causée par la pandémie de COVID-19 et promouvoir la mise en œuvre du pacte vert européen et du plan de relance pour l’Europe. À cet égard, il est primordial de stimuler les investissements dans la numérisation de l’extraction et du traitement des matières premières minérales primaires (extraites) et secondaires (recyclées).

1.11.

Le CESE invite la Commission européenne à veiller à ce que les institutions européennes associent et consultent les partenaires sociaux du secteur minier lors du processus d’élaboration des politiques ainsi que dans le cadre de toute initiative de l’Union européenne ayant une incidence sur le secteur des matières premières minérales.

2.   Introduction

2.1.

L’Union européenne est confrontée à des défis technologiques, sociétaux et environnementaux liés à l’approvisionnement en matières premières qui sont à la base de son activité industrielle et de la qualité de vie de sa population. L’Union européenne produit moins de 5 % des matières premières minérales mondiales (1), alors que son industrie consomme environ 20 % de celles-ci (2). La dépendance de l’Union européenne à l’égard des importations est particulièrement élevée en ce qui concerne les métaux rares et les composants requis pour les applications de haute technologie et la transition vers une énergie verte décrite dans le pacte vert pour l’Europe [COM(2019) 640]. Ce document donne corps à l’initiative «Matières premières» [COM(20085) 699] présentée par la Commission en 2008 et aux efforts qu’elle a consentis par la suite pour évaluer le caractère critique de l’approvisionnement et la liste des matières premières critiques (la dernière liste en date a été publiée en 2017 (3); la liste mise à jour figure dans la communication de la Commission sur les matières premières critiques (4)).

2.2.

Les progrès technologiques qui stimulent l’utilisation efficace des matériaux et des ressources et encouragent la réduction et le recyclage des déchets, conformément au plan d’action de l’Union européenne en faveur de l’économie circulaire [COM(2015) 0614] récemment mis à jour par le document [COM(2020) 98], sont largement insuffisants pour répondre aux besoins de la société et à l’augmentation de la population mondiale. Les matières premières primaires (5) continueront dès lors de jouer un rôle essentiel dans l’économie.

2.3.

Par ailleurs, l’opposition que rencontrent certains projets miniers au sein de la population de nombreux pays de l’Union européenne est en augmentation, et les efforts déployés par l’industrie pour réduire son empreinte environnementale n’ont pas amélioré sa (mauvaise) réputation. Les incidences négatives sur l’environnement, le manque de transparence et de dialogue ou encore la mauvaise répartition des atouts économiques au niveau local sont quelques-unes des caractéristiques communément attribuées à l’industrie minière (6).

2.4.

Plus récemment, la montée du nationalisme relatif aux ressources dans les pays producteurs de matières premières et la pandémie de COVID-19 ont perturbé les chaînes d’approvisionnement mondiales utilisées par l’industrie européenne. Les gouvernements de l’Union européenne et de nombreux producteurs industriels ont compris que la dépendance à l’égard des importations de matières premières pouvait détruire l’industrie manufacturière européenne (le secteur des matières premières fournit quelque 350 000 emplois au sein de l’Union européenne, mais plus de 30 millions d’emplois dans des industries de production en aval dépendent d’un accès fiable et sans entrave aux matières premières minérales (7)).

2.5.

Les progrès en matière de technologie et de communication ont favorisé l’intégration des technologies numériques dans tous les domaines d’activité et modifié en profondeur la manière dont les entreprises exercent leurs activités et procurent de la valeur aux clients. Il s’agit d’une occasion unique pour le secteur minier de l’Union européenne: les entreprises minières qui disposent de leviers numériques peuvent atteindre de nouveaux niveaux de performance dans la chaîne de valeur, ce qui aura des effets positifs sur les dimensions socio-économique, environnementale et sociale.

2.6.

La numérisation du secteur des matières premières de l’Union européenne est une occasion unique de rendre les chaînes d’approvisionnement plus résilientes, d’examiner des intrants économiques radicalement différents et de stimuler l’excellence opérationnelle, sociale et environnementale du secteur en développant le concept de «mine numérique».

3.   Observations générales

3.1.

Dans le secteur de la production des matières premières, la transformation numérique fait référence à l’utilisation des technologies de l’information pour améliorer l’acquisition, l’organisation et la communication des données dans le but d’accroître les performances des indicateurs techniques, environnementaux et sociétaux des installations de production.

3.2.

Les technologies numériques tirent parti de toutes les connaissances disponibles, et permettent des améliorations et des innovations radicales. Parmi de nombreux autres avantages, une compréhension précise des interactions entre les différentes étapes de la production, au sein des chaînes de valeur et de la main-d’œuvre et entre celles-ci, permet de produire en utilisant efficacement les ressources, d’assurer la surveillance et la maintenance des équipements, de réaliser le suivi des conditions sanitaires et la prévention des risques, de se préparer aux situations d’urgence et de pouvoir y réagir.

3.3.

La transformation numérique relève du domaine prioritaire «Technologies pour la production de matières premières primaires et secondaires» du partenariat européen d’innovation (PEI) sur les matières premières [COM(2014) 297], conformément à la communication de la Commission intitulée «Une nouvelle stratégie industrielle pour l’Europe». Les matières premières sont définies comme l’un des facteurs déterminants pour la réalisation d’une Europe verte, numérique et compétitive sur la scène mondiale.

3.4.

Le CESE se félicite du rôle joué par le Conseil européen de l’innovation et l’Institut européen d’innovation et de technologie, qui vise, par l’action des institutions européennes, à stimuler la création de nouveaux services et produits. Les initiatives relatives aux matières premières constituent une partie importante de ceux-ci, et elles sont liées à d’autres objectifs tels que la transition dans le secteur de l’énergie et de la mobilité, l’industrie manufacturière avancée, la sécurité, l’alimentation et la santé. Elles concernent aussi plus particulièrement les avancées numériques dans le domaine des solutions technologiques.

3.5.

Le CESE soutient les activités du groupe de recherche de l’Union européenne ayant trait à la création d’une méthode de certification des matières premières. Celle-ci permettra de progresser sur la voie d’une exploitation durable des minéraux et des métaux, laquelle est nécessaire pour soutenir la transition de l’Europe vers une énergie propre.

3.6.

Recenser les possibilités que la transformation numérique offre au secteur minier de l’Union européenne est un élément essentiel de l’approche préconisée par le CESE en matière de stratégie numérique. Ces possibilités devraient être évaluées en fonction de leur valeur potentielle pour les organisations et la société, ainsi que de la faisabilité de leur mise en œuvre.

3.7.   Aspects sociaux

3.7.1.

La transformation numérique a déjà une incidence sur les métiers traditionnels de la mine, avec l’émergence de fonctions telles que, entre autres, celle d’expert en nouvelles technologies, d’analyste et de spécialiste des données, des mégadonnées, de l’intelligence artificielle (IA) et de l’apprentissage automatique ainsi que d’ingénieur système. Les tâches de routine liées à des fonctions comme opérateur d’équipement, analyste de gestion et d’organisation et ouvrier d’extraction devraient dès lors céder du terrain (8).

3.7.2.

En raison de la numérisation du secteur et de sa transformation, les travailleurs doivent suivre une formation appropriée afin de pouvoir relever les défis posés par l’industrie 4.0 et les évolutions technologiques futures.

3.7.3.

La modification de la nature et de la composition de la main-d’œuvre ainsi que la mise en œuvre d’un modèle de «travail en tout lieu et à tout moment», qui a été rendu possible par le passage au numérique, auront une incidence considérable sur les communautés minières traditionnelles en Europe. Cette évolution requiert une approche proactive, fondée sur des dialogues sociaux inclusifs, afin d’aider les communautés à prendre conscience de leurs capacités fondamentales et à soutenir la transition de leurs économies vers de nouveaux secteurs.

3.7.4.

Le CESE est d’avis que, compte tenu des défis que la numérisation pose au secteur minier et des menaces que la COVID-19 fait peser sur lui, la Commission européenne devrait soutenir, au travers du dialogue social sectoriel existant pour les industries minières, les demandes formulées actuellement par les partenaires sociaux du secteur minier au niveau européen.

3.7.5.

Le CESE invite la Commission à veiller à ce que les institutions européennes associent et consultent les partenaires sociaux du secteur minier lors du processus d’élaboration des politiques et dans le cadre de toute initiative de l’Union européenne ayant une incidence sur le secteur.

3.7.6.

Le CESE estime dès lors qu’il est nécessaire que la Commission, en collaboration avec les partenaires sociaux au sein du comité de dialogue sectoriel, mette en place dès que possible, aux niveaux européen et national, un réseau de conseils sectoriels pour les compétences et l’emploi dans les industries minières.

4.   Solutions et concepts novateurs pour une exploration, une extraction et une transformation durables

—

Il est nécessaire de disposer de solutions et de concepts novateurs en matière d’exploration, d’extraction et de recyclage des matières premières minérales afin de renforcer la position de l’Europe sur la scène mondiale. Des approches et technologies nouvelles devraient faciliter l’accès de l’Europe à des matières premières produites de manière durable, tout en gagnant la confiance de la société à l’égard de méthodes d’extraction et de transformation propres et sûres.

—

Les connaissances sur les ressources géologiques, les gisements miniers et leur exploitation sont disparates et variables, et la complexité des cycles de matériaux, des politiques, des tendances du marché, des tendances technologiques, des questions environnementales et des incidences sociétales requiert l’association de nombreux domaines d’expertise si l’on veut tirer parti des avantages de la numérisation.

4.1.   Méthodes et outils d’information sur les minerais

4.1.1.   Création d’une plateforme de données européenne en matière de géosciences

4.1.1.1.

Dans la société actuelle, la question de la disponibilité, de l’accessibilité et de la valorisation des minéraux, des métaux, de l’énergie et d’autres ressources du sous-sol est plus cruciale que jamais. Plusieurs initiatives stratégiques du Parlement européen, de la Commission et de l’Union européenne, telles que l’initiative «matières premières» (9), la directive sur les eaux souterraines (10) ou la directive relative au captage et au stockage du dioxyde de carbone (11), requièrent un accès à des données pertinentes sur le sous-sol.

4.1.1.2.

Le Centre commun de recherche de la Commission élabore actuellement un système d’information sur les matières premières, le RMIS 2.0, qui prend en compte les dimensions économique, socio-économique et environnementale (12). Toutefois, les informations disponibles sont incomplètes et ne présentent pas le même niveau de détail pour l’ensemble des 27 États membres de l’Union européenne.

4.1.1.3.

Actuellement, les données ne sont que partiellement disponibles. De plus, la plupart du temps, elles ne sont pas harmonisées et, partant, ne sont pas comparables d’un État à l’autre. Il est indispensable de normaliser le format des données et d’élaborer des algorithmes permettant d’assurer le passage d’un système de données à un autre.

4.1.1.4.

Le CESE considère qu’il est primordial d’intégrer, au sein du RMIS du Centre commun de recherche, un réseau global de connaissances sur les minéraux comportant des données harmonisées et fiables. Ce réseau permettrait à la Commission et aux États membres d’avoir accès aux informations et connaissances nécessaires pour soutenir l’utilisation durable du sous-sol de l’Union européenne et pour relever les défis qui se posent à elle.

4.1.1.5.

Le CESE invite instamment tous les États membres de l’Union européenne à collecter et à partager des données sur les matières premières afin d’alimenter régulièrement le RMIS du JRC. Afin d’éviter erreurs et inexactitudes, le CESE estime que les données fournies au JRC devraient faire l’objet d’un contrôle quant à leur exactitude avant d’être intégrées dans le RMIS. Le JRC devrait être doté des moyens nécessaires pour assurer la maintenance et la mise à jour régulière de ce système d’information.

4.1.2.   Simulation des processus

4.1.2.1.

Les émissions, la régénération ou la protection des ressources hydriques sont autant de processus qui peuvent faire l’objet de simulations: il peut s’agir de multiples simulations parallèles fondées sur différentes hypothèses concernant les conditions limites et points de départ, le but étant d’estimer la probabilité de différents résultats qui pourraient être utilisés pour contrôler et soutenir la prise de décision.

4.1.2.2.

L’évolution des techniques de calcul utilisées dans la simulation des processus et la disponibilité des mégadonnées (ensembles de données dont le volume est supérieur à la capacité des outils logiciels habituellement utilisés pour la collecte, l’hébergement, la gestion et le traitement des données dans un délai acceptable) ont renforcé la précision des simulations qui illustrent les relations de cause à effet entre les entrées contrôlées et les sorties correspondantes. Les simulations de processus peuvent s’avérer particulièrement pertinentes pour évaluer l’environnement et la sécurité, et pourraient améliorer la transparence et le dialogue dans le cadre des procédures d’autorisation.

4.1.3.   Télédétection

4.1.3.1.

L’utilisation des données recueillies par la télédétection, par exemple au moyen du programme Copernicus, qui conjugue l’analyse de données spatiales et leur intégration dans des logiciels de systèmes d’information géographiques (SIG), peut apporter une contribution précieuse à la réalisation de simulations avancées et à la création de «doubles numériques» qui permettent de réagir rapidement aux changements et de prendre des décisions en connaissance de cause. Dans le secteur minier, il est de plus en plus courant de combiner des données recueillies par la télédétection et des données de terrain collectées par des capteurs et des drones. Des relevés terrestres ou sous-marins sont couramment effectués à l’aide de drones dans de nombreuses exploitations minières pour estimer les stocks et les dépôts de déchets.

4.1.3.2.

Les données issues de la télédétection et les données de terrain recueillies au moyen de capteurs locaux peuvent être intégrées dans des logiciels de système d’information géographique pour surveiller le niveau des eaux souterraines, les mouvements des terres émergées, la contamination des eaux de surface et de nombreuses autres données environnementales en temps réel. Pour autant qu’elles soient rendues publiques et protégées contre toute manipulation (p. ex. au moyen de technologies telles que la chaîne de blocs), ces données pourraient renforcer la confiance dans le secteur minier et faciliter le dialogue avec les parties prenantes. Les pratiques établies de longue date en matière de gestion des données et des informations dans les pays développés dotés d’un secteur minier solide, comme le Canada ou l’Afrique du Sud, pourraient être examinées et servir d’exemple.

4.1.4.   Réalité virtuelle

4.1.4.1.

La réalité virtuelle est couramment utilisée par de nombreuses entreprises pour interpréter des modèles de leurs mines en trois dimensions. Une technologie qui pourrait gagner en importance à l’avenir est la réalité augmentée, un système qui permet aux géologues ou aux ingénieurs travaillant dans une mine de faire en sorte que le modèle vienne se superposer à leur vision des conditions géologiques ou de la mine elle-même. Il s’agit là d’un puissant outil de pointe pour valider des modèles et contrôler l’évolution d’un site minier.

4.1.4.2.

La réalité virtuelle est par ailleurs de plus en plus utilisée par les universités et les centres de formation pour immerger les étudiants et les stagiaires dans un contexte d’extraction «en situation réelle». La possibilité de réaliser des simulations pédagogiques destinées à favoriser l’acquisition de connaissances pratiques dans des domaines tels que la réaction aux accidents est l’un des principaux atouts de cette technologie.

5.   La «mine intelligente»

—	La numérisation est un catalyseur qui contribue à rendre les activités minières «plus intelligentes» grâce à des outils et processus numériques qui permettent de les instrumenter, de les interconnecter et de les rendre intelligentes.

—	La transformation numérique permettra, grâce à l’utilisation de méthodes taillées sur mesure et adaptées à chaque gisement, de concevoir, dès le départ, les mines différemment aux fins de l’automation, laquelle réduira aussi les différences opérationnelles.

—

La transformation numérique contribuera à éliminer les accidents mortels et les blessures dans le secteur minier. Elle est susceptible de provoquer un changement radical en ce qui concerne l’intensité de capital et les coûts d’exploitation, de fournir un accès aux ressources de gisements qui ne pouvaient pas être exploités auparavant et de réduire l’empreinte environnementale grâce à une exploitation sélective.

5.1.   Prévision minière intelligente

5.1.1.

Lorsque l’on parle de prévision, il s’agit, entre autres, d’anticiper l’évolution des paramètres propres à l’environnement où travaillent les mineurs, en mettant particulièrement l’accent sur les risques. Les systèmes de prévision efficaces qui sont actuellement utilisés par l’industrie minière englobent la maintenance prédictive, qui vise à privilégier la prévention par rapport à la réparation, en collectant des données sur l’utilisation des machines et les paramètres de traitement.

5.1.2.

La prévision peut jouer un rôle important pour assurer la sécurité des activités minières. La collecte et l’intégration de données de surveillance sur le terrain et de données relatives aux équipements peuvent donner une image précise du théâtre des activités qui doit être contrôlé au moyen d’instruments d’analyse des processus. Cette approche permettrait d’améliorer considérablement les conditions de travail, en particulier dans les mines souterraines. Le CESE considère que la numérisation peut contribuer efficacement à la sécurité des activités minières et qu’une mine intelligente devrait prévoir des systèmes de prédiction.

5.2.   L’internet des objets

5.2.1.

L’élaboration de normes et de composantes dans l’optique d’une plateforme sur l’internet industriel des objets pour l’industrie minière pourrait favoriser la mise en connexion des systèmes physiques et informatiques dans les exploitations minières de l’Union européenne afin d’améliorer les processus décisionnels.

5.2.2.

Cette plateforme devrait aborder les aspects liés à la santé et à la sécurité, la performance environnementale, l’utilisation efficace des ressources et la coordination en temps réel des activités. Il convient d’accorder la priorité à la conception et à la promotion d’une plateforme sur l’internet industriel des objets dans le secteur minier.

5.2.3.

Pour éviter les risques en matière de cybersécurité, le CESE suggère que les éléments constitutifs de la plateforme sur l’internet industriel des objets soient conçus pour des intranets des objets locaux et connectés à l’internet, soit par un transfert physique de données, soit en passant par des pare-feux sécurisés.

5.3.   Technologie des chaîne de blocs. Transparence de la chaîne d’approvisionnement

5.3.1.

La chaîne de blocs est une solution innovante qui empêche la manipulation des données. Son utilisation dans le cadre de la chaîne d’approvisionnement en matières premières minérales est susceptible d’améliorer la transparence et la traçabilité de la chaîne d’approvisionnement et de réduire les coûts administratifs. Le CESE souligne que la technologie de la chaîne de blocs facilite le respect du règlement de l’Union européenne sur l’approvisionnement responsable en minerais [règlement (UE) 2017/821 du Parlement européen et du Conseil du 17 mai 2017 (13)].

5.3.2.

Parmi les autres applications de la chaîne de blocs figurent la collecte et la diffusion de données environnementales. En renforçant la confiance dans les données, la chaîne de blocs pourrait faciliter la sensibilisation et l’engagement des citoyens qui vivent à proximité des localités minières.

5.4.   Les réseaux 5G et l’informatique en nuage

5.4.1.

Le stockage de données brutes dans le nuage devient rapidement impossible (et est en fait inutile) lorsque le volume des données atteint ou dépasse le niveau des téraoctets. Aujourd’hui, la vitesse des transferts de données limite son utilité. Toutefois, l’adoption des réseaux 5G va changer la donne, dans la mesure où ils permettent la transmission et le traitement rapides des mégadonnées ainsi que leur stockage et leur récupération à un bon rapport coût-efficacité.

5.4.2.

Le recours au stockage en nuage comporte de sérieux risques: si une société minière fait appel à un service commercial de stockage en nuage, le niveau de sécurité dont elle bénéficiera sera uniquement fonction de la confiance qu’elle place dans ledit fournisseur de services. De nombreux fournisseurs utilisent des serveurs en nuage situés en dehors de l’Union européenne, ce qui peut mettre en péril la sécurité du système. Le CESE considère que l’adoption de la 5G dans l’Union européenne devrait être assortie de mesures d’incitation visant à accroître l’offre de fournisseurs de services d’informatique en nuage établis dans l’Union européenne.

5.5.   Cybersécurité

5.5.1.

Le CESE est favorable à des régimes d’application stricte afin d’éviter que des données sensibles ne quittent un certain périmètre de sécurité. On peut considérablement améliorer la cybersécurité en s’abstenant de connecter les systèmes miniers à l’internet. Les technologies intelligentes peuvent toutes être utilisées dans le cadre de la «mine intelligente», y compris l’intranet des objets: il faut juste s’assurer qu’elles ne soient pas accessibles de l’extérieur. Tout ce qui doit être connecté au siège de l’entreprise ou au monde extérieur doit faire l’objet d’un transfert sécurisé depuis le réseau de l’exploitation vers un serveur distinct connecté au monde extérieur.

5.6.   Intelligence artificielle

5.6.1.

L’intelligence artificielle recouvre un large éventail de technologies différentes, y compris les systèmes dits d’«apprentissage profond» (deep learning). Jusqu’à présent, cette technologie a trouvé des applications de niche dans des secteurs tels que le traitement des images (notamment l’exploration des minéraux) et les systèmes de réseaux neuronaux pour l’identification et la classification des minerais. Parmi les autres applications pratiques pour le secteur minier figurent les algorithmes d’analyse et d’apprentissage automatique utilisés dans le cadre de la simulation des processus et des systèmes de prévision.

5.7.   Automatisation intégrée

5.7.1.

La technologie relative aux véhicules autonomes se développe rapidement sous l’impulsion d’acteurs n’ayant aucun lien avec l’industrie minière (tels que Tesla ou Google). Toutefois, les mines étant des environnements contrôlés, ces technologies peuvent y être déployées rapidement compte tenu des nouvelles capacités proposées. D’autres formes d’automatisation sont également susceptibles d’être déployées rapidement, mais elles prennent généralement la forme d’activités à distance sous contrôle humain (et assistées par ordinateur) plutôt que d’activités totalement autonomes. En raison des préoccupations liées à la fiabilité (et des réglementations prospectives), on peut se demander si le développement de l’automatisation complète de l’ensemble des processus miniers sera économiquement viable à court et à moyen termes.

6.   Mise en place de partenariats stratégiques durables et responsables avec des pays tiers

—	L’évaluation de la criticité de l’Union européenne montre qu’il est essentiel de diversifier davantage les importations de matières premières critiques en provenance de pays tiers.

—	Il est nécessaire de renforcer la diplomatie économique stratégique au niveau de l’Union européenne afin de diversifier l’accès aux ressources sur la base d’un approvisionnement durable en matières premières.

6.1.   Recherche et innovation

6.1.1.

Les programmes-cadres de l’Union européenne pour la recherche et l’innovation encouragent déjà la coopération internationale avec les pays tiers dans le cadre d’appels d’offres liés aux matières premières minérales. Toutefois, une approche plus normative de la collaboration future en matière de transformation numérique du secteur minier avec les pays riches en ressources et avancés sur le plan technologique, comme l’Australie, le Canada, le Japon, l’Afrique du Sud et les États-Unis, contribuerait à renforcer des liens qui favoriseraient la diplomatie économique de l’Union européenne. Le CESE recommande l’adoption d’une telle approche normative dans le cadre du prochain programme Horizon.

6.1.2.

L’éducation devrait en outre être utilisée à l’appui de la diplomatie économique de l’Union européenne dans le secteur des matières premières. Les programmes d’enseignement élaborés en Europe et reconnus à l’échelle internationale qui présentent des contenus pédagogiques innovants axés sur des thèmes liés à la numérisation du secteur minier pourraient devenir un outil à part entière de la diplomatie économique de l’Union européenne.

7.   Nouvelles frontières

7.1.   Métaux et minéraux issus des ressources marines

7.1.1.

Nombre de recherches sont menées sur des solutions technologiques liées à l’extraction et au traitement de minéraux et métaux issus des ressources marines, y compris l’eau de mer ou des fonds marins. Le CESE estime que l’extraction de minéraux et de métaux issus de la mer devrait faire l’objet d’une évaluation rigoureuse des incidences environnementales qui en découlent.

7.2.   Utilisation de ressources spatiales

7.2.1.

À l’horizon 2025, l’Agence spatiale européenne envisage d’extraire des ressources susceptibles de contribuer au financement de séjours et d’activités de recherche sur la lune. Les ressources potentielles de la lune englobent des matériaux transformables tels que des matières volatiles et des minéraux (pour la construction, la radioprotection et la protection contre les météorites) ainsi que des structures géologiques telles que des tubes de lave qui, si on les combine, pourraient rendre possible une installation sur la lune.

7.2.2.

L’exploitation minière spatiale soulève un certain nombre de questions juridiques pour lesquelles il n’y a actuellement pas de réponse claire, étant donné que le maigre corpus législatif international applicable aux activités spatiales est obsolète par rapport aux progrès de la technologie utilisée par l’industrie spatiale. Le CESE estime que l’Union européenne devrait combler cette lacune et prendre l’initiative de définir un cadre juridique stable et internationalement reconnu qui garantisse une utilisation de l’espace juste, sûre, responsable et durable.

8.   Au-delà de la crise de la COVID-19

8.1.

La pandémie mondiale de COVID-19 met en lumière l’importance de la transformation numérique. En ces temps d’instabilité et d’incertitude croissantes, le secteur minier mondial a été confronté à la menace d’une mise à l’arrêt totale de ses activités ou à la réduction de sa main-d’œuvre, une probabilité qui continue d’augmenter à mesure que le nouveau coronavirus se propage.

8.2.

Le CESE estime que, compte tenu des défis que pose la numérisation et des menaces que la pandémie de COVID-19 fait peser sur l’industrie des matières premières minérales, la Commission européenne devrait promouvoir de vaste dialogues entre les partenaires sociaux au travers du mécanisme des dialogues sociaux sectoriels existants (industries minières).

8.3.

La manière dont les entreprises minières abordent et utilisent les technologies numériques revêt une importance majeure pour l’avenir, et elle est désormais étroitement liée à la question du nombre d’entreprises confrontées à la pandémie. Une partie importante de leur main-d’œuvre est contrainte d’exercer ses activités virtuellement et d’adopter les nouvelles technologies, tandis que l’obligation de respecter la distanciation physique rend le contrôle à distance de leurs activités plus nécessaire que jamais.

8.4.

L’Union européenne et les États membres doivent soutenir activement la transformation numérique du secteur minier européen. Il s’agit d’une étape cruciale si l’on veut accroître la résilience de l’industrie de l’Union européenne et de la chaîne de valeur des matières premières. Les exploitations minières qui utilisent des technologies numériques, y compris l’automatisation intégrée, le réseau cognitif et l’utilisation des analyses en temps réel, sont plus efficaces, plus propres et plus sûres. Il est plus facile de réduire l’empreinte écologique et de rendre l’environnement plus sûr dans des «mines intelligentes», ce qui est essentiel pour obtenir «l’autorisation sociale» d’exercer ses activités en Europe.

---

(1)  Cette évaluation ne tient pas compte des minéraux agricoles (p.ex. la potasse) ni des minéraux énergétiques (p. ex. l’uranium et le charbon à coke).

(2)  Pour de plus amples informations, voir Eunomia, 2015. Study on the Competitiveness of the EU Primary and Secondary Mineral Raw Materials Sectors (Étude sur la compétitivité des secteurs des matières premières minérales primaires et secondaires de l’Union européenne, disponible à l’adresse suivante: http://www.euromines.org/files/news/ec-report-study-competitiveness-eu-primary-and-secondary-mineral-raw-materials-sectors/study-competitiveness-eu-primary-and-secondary-mrms-april2015.pdf) et Tableau de bord 2018 de l’Union européenne sur les matières premières, publié par la Commission européenne (disponible à l’adresse suivante: https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/117c8d9b-e3d3-11e8-b690-01aa75ed71a1).

(3)  COM(2017) 490 final.

(4)  COM(2020) 474 final.

(5)  On entend par «matières premières primaires» les matières (minéraux/métaux) qui sont extraites du sol et font l’objet d’un traitement. On entend par «matières premières secondaires» les matières obtenues par des procédés de recyclage.

(6)  L’industrie minière bénéficie toutefois du soutien des communautés et régions minières dans toute l’Europe.

(7)  Pour de plus amples informations sur la valeur ajoutée des matières premières et l’emploi, voir le tableau de bord 2018 des matières premières dans l’Union européenne (disponible à l’adresse suivante: LINK).

(8)  McKinsey Global Institute, 2018. Skill Shift, Automation and the Future of the Workforce (Modification des compétences, automatisation et avenir de la main-d’œuvre). Document de réflexion. McKinsey Global Institute, McKinsey & Company. https://www.mckinsey.com/featured-insights/future-of-work/skill-shift-automation-and-the-future-of-the-workforce (consulté le 3 juin 2019).

(9)  Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil — Initiative «matières premières» — répondre à nos besoins fondamentaux pour assurer la croissance et créer des emplois en Europe [SEC(2008) 2741]/[COM(2008) 0699 final].

(10)  Directive 2006/118/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 sur la protection des eaux souterraines contre la pollution et la détérioration.

(11)  Directive 2009/31/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 relative au stockage géologique du dioxyde de carbone.

(12)  Voir: https://rmis.jrc.ec.europa.eu/

(13)  JO L 130 du 19.5.2017, p. 1.

Avis du Comité économique et social européen sur «Vers une participation structurée des jeunes au processus décisionnel de l’Union européenne concernant le climat et la durabilité»

(avis d’initiative)

(2020/C 429/07)

Rapporteur:

Cillian LOHAN (IE-III)

Décision de l’assemblée plénière	20.2.2020
Base juridique	Article 32, paragraphe 2, du règlement intérieur Avis d’initiative
Compétence	Section «Agriculture, développement rural et environnement»
Adoption en section	8.7.2020
Adoption en session plénière	18.9.2020
Session plénière no	554
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	216/0/2

1.   Conclusions et recommandations

1.1.

L’aspect intergénérationnel des politiques en matière de climat et de développement durable ainsi que des mécanismes de mise en œuvre doit se traduire par une participation active et significative de la jeunesse à tous les stades des processus décisionnels de l’Union européenne, depuis l’élaboration des propositions et initiatives législatives jusqu’à leur mise en œuvre, leur contrôle et leur suivi.

1.2.

La réalisation des objectifs de développement durable au moyen du pacte vert pour l’Europe exige une nouvelle approche quant à un modèle de gouvernance plus inclusif, qui associe les diverses parties intéressées et place les jeunes au cœur du processus de participation, allant bien au-delà des réunions ad hoc et des simples demandes de consultation.

1.3.

Le CESE propose la mise en place de tables rondes de la jeunesse pour le climat et la durabilité, qu’il organiserait en collaboration avec la Commission et le Parlement européen.

1.4.

Le CESE suggère également d’inclure un(e) délégué(e) de la jeunesse dans la délégation officielle de l’Union européenne aux réunions de la conférence des parties (COP) à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC). Il propose en outre d’ajouter un(e) délégué(e) de la jeunesse comme membre supplémentaire de la délégation du CESE, qui dispose du statut d’observateur lors de ces manifestations.

1.5.

Le CESE s’efforcera de faire connaître les points de vue des jeunes et des organisations de jeunesse en les intégrant dans les avis portant sur le climat et la durabilité, en sollicitant de manière volontariste la contribution des représentants de la jeunesse et en continuant à les inviter en qualité d’orateurs lors des manifestations du CESE; il demandera également que ces représentants des jeunes bénéficient des mêmes possibilités de faire entendre leur voix auprès des autres institutions de l’Union, par exemple au Parlement européen.

2.   Introduction

2.1.

Le programme de développement durable à l’horizon 2030 des Nations unies et ses 17 objectifs de développement durable (ODD) (1) marquent un tournant dans la manière dont la communauté internationale a décidé de faire face aux problématiques mondiales en y associant, de façon intégrée, les dimensions économique, environnementale et sociale. Le programme de développement durable à l’horizon 2030 est un projet axé sur les personnes, conçu de manière à ne laisser aucun groupe de côté, et le concept d’équité entre les générations est intrinsèquement lié à la durabilité. Il convient de ne pas laisser la jeune génération faire face aux conséquences de politiques non durables qui ne sont pas de son fait.

2.2.

Aujourd’hui, le monde est confronté à une situation d’urgence climatique. Jusqu’à présent, les gouvernements n’ont pas suffisamment réagi à la crise climatique, et le monde ne s’est pas encore engagé sur une voie qui permettrait de réaliser l’objectif de l’accord de Paris et les ODD. La société civile réclame avec force que soient prises de toute urgence des mesures plus ambitieuses en faveur du climat. La manifestation la plus éclatante de ces revendications a été la série de grèves des jeunes en faveur du climat.

2.3.

Le premier semestre de l’année 2020 a été marqué par la pandémie mondiale de COVID-19. D’une ampleur sans précédent, la réaction à ce virus aura un effet durable sur les prévisions économiques à court et à moyen termes. La conception de trains de mesures visant à apporter une réponse financière ne saurait être ignorée. Lorsque la jeunesse d’aujourd’hui entrera dans la vie active, elle subira encore l’impact financier de la COVID-19. En outre, les jeunes en ressentiront durablement les effets, que ce soit sur le plan de leur santé mentale, de leur éducation ou de leur participation à la société de manière générale. Dans ce contexte, la recherche d’un équilibre entre les besoins financiers, sociétaux et environnementaux sous l’angle du développement durable est d’autant plus pertinente.

2.4.

Le soutien financier annoncé à la relance économique représentera un fardeau pour les générations futures. La manière de tirer parti des ressources et des possibilités devrait être équitable entre les générations. L’aide apportée aux différents secteurs dans le cadre des plans lancés à la suite de l’épidémie de COVID-19 devrait tenir compte des demandes des jeunes concernant le climat, ainsi que de leur droit à un avenir plus sain et plus durable.

2.5.

Le plan de relance pour l’Europe (2) annoncé par la présidente de la Commission, Mme von der Leyen, traduit la nécessité de faire en sorte que la reprise économique se fonde sur les principes du pacte vert pour l’Europe et qu’elle permette d’atteindre les objectifs fixés tant en matière de climat que de durabilité. Les mesures inscrites dans le programme de relance pourraient être à même de susciter le changement.

2.6.

David Boyd, rapporteur spécial des Nations unies sur les droits de l’homme et l’environnement, a lancé un appel à la mi-avril, déclarant que les pays ne doivent pas utiliser la pandémie de COVID-19 comme un prétexte pour affaiblir la protection de l’environnement et l’application de la législation en la matière, après que plusieurs gouvernements ont annoncé qu’ils projetaient d’abaisser les normes environnementales ou d’alléger d’autres mesures connexes, telles que le suivi et l’application des exigences liées à l’environnement (3).

2.7.

À la lumière de la crise environnementale mondiale qui est antérieure à la pandémie de COVID-19, ces actions sont irrationnelles et irresponsables, et elles mettent en péril les droits des personnes vulnérables et marginalisées. De telles décisions politiques sont susceptibles d’accélérer la détérioration de l’environnement et d’avoir une incidence négative sur toute une série de droits de l’homme, notamment le droit à la vie, à la santé, à l’eau, à la culture et à l’alimentation, ainsi que le droit de vivre dans un environnement sain. La COVID-19 a mis en évidence l’importance de bénéficier d’un environnement naturel sûr, propre et durable.

2.8.

Étant donné que les ODD doivent à présent être mis en œuvre dans le cadre du pacte vert pour l’Europe, le débat devrait en principe pouvoir s’ouvrir sur un changement de paradigme allant dans le sens d’un modèle plus participatif de gouvernance à acteurs multiples en faveur du développement durable. Les jeunes devraient être parties prenantes à ce nouveau modèle de gouvernance et être autorisés à participer au processus décisionnel au niveau de l’Union européenne d’une manière structurée et formelle qui aille au-delà de simples consultations et réunions ad hoc.

2.9.

Les organisations de jeunesse jouent un rôle important dans ce contexte, dans la mesure où elles représentent, via leurs vastes réseaux, les intérêts de millions de jeunes en Europe et dans le monde. Ce sont des acteurs clés pour que les jeunes soient non seulement présents dans les institutions, mais également en mesure de contribuer utilement au processus décisionnel.

2.10.

Les organisations de jeunesse peuvent jouer une multiplicité d’autres rôles. L’animation socio-éducative et l’apprentissage non formel ont un impact positif sur le développement durable, dans la mesure où ils ont pour objectif de favoriser le développement de jeunes citoyens autonomes qui contribuent activement à notre société. Les organisations de jeunesse peuvent également contribuer à donner à la voix des jeunes plus de résonance pour qu’ils exercent une pression collective en faveur du développement durable aux niveaux local, national, régional et mondial et demandent aux gouvernements et aux institutions de rendre des comptes sur leurs engagements.

2.11.

Les mécanismes de participation et de représentation des jeunes, quand ils sont de qualité, créent l’occasion d’un partenariat entre les décideurs politiques, les jeunes et les organisations de jeunesse afin d’orienter les décisions qui ont une incidence sur la vie des jeunes. Il est important de saisir cette occasion pour garantir également la stabilité et la résilience de nos démocraties, sachant que la participation de tous les groupes de la société aux processus décisionnels est une condition nécessaire à leur existence.

2.12.

Il est nécessaire que tous les aspects d’une politique prennent en considération les répercussions sur les jeunes et les perspectives qui leur sont offertes, y compris pour les générations à venir. De l’investissement dans la lutte contre le changement climatique à la stratégie «de la ferme à la table», le rôle de la jeunesse revêt une importance toute particulière lorsqu’il est question des aspects sociaux et des politiques d’avenir.

2.13.

Le présent avis examinera les possibilités de nouer le dialogue avec les jeunes de manière formelle au niveau institutionnel. Il fournira les éléments nécessaires à une nouvelle approche structurée de la participation des jeunes au niveau de l’Union européenne. Enfin, il proposera au CESE des recommandations sur la manière de mieux intégrer les jeunes à ses processus de travail afin de mieux faire entendre leur message et, partant, de rendre celui du CESE plus équitable dans un contexte intergénérationnel.

3.   Le lien entre le changement climatique et la nécessité d’une participation des jeunes

3.1.

Les jeunes ont le droit de faire valoir leurs opinions sur des sujets qui les concernent. Le droit de participer est inscrit dans le programme de développement durable des Nations unies à l’horizon 2030, qui reconnaît que les jeunes sont des «acteurs essentiels du changement», tel qu’énoncé dans les objectifs de développement durable.

3.2.

Ces dernières années, nulle autre cause n’a mobilisé davantage de jeunes à travers le monde que le changement climatique. Les jeunes de 15 à 24 ans représentent 16 % de la population mondiale et atteindront le nombre d’1,3 milliard d’ici à 2030. Les décisions qui sont prises aujourd’hui par les dirigeants politiques en matière de changement climatique ou sur d’autres questions environnementales auront une incidence sur les générations à venir. Il s’agit là du principe d’«équité intergénérationnelle».

3.3.

Les jeunes possèdent l’énergie, la créativité et la motivation pour contester les modèles non durables qui prévalent actuellement. Les changements sociaux suscités par les jeunes dépassent les limites générationnelles, culturelles et géographiques. Moins entravés que leurs aînés par des structures idéologiques ou institutionnelles, les jeunes ont démontré leur capacité à sortir du prêt-à-penser et à développer des solutions novatrices pour la société dans son ensemble.

3.4.

Dès lors que le changement climatique compromet la satisfaction des besoins fondamentaux de l’existence — boire, manger, se loger —, il est considéré comme la principale menace pour la santé humaine à l’échelle planétaire au XXIe siècle. Les enfants et les jeunes comptent parmi les plus vulnérables aux effets du changement climatique. En effet, l’Organisation mondiale de la santé (OMS) estime que ce sont eux qui souffriront de plus de 80 % des maladies, préjudices et décès qui lui seront imputables. Les enfants sont également plus sensibles aux conséquences indirectes du changement climatique, telles que les pénuries alimentaires, les conflits intergroupes, les désordres économiques et la migration. La vulnérabilité des enfants a été mise en évidence par la pandémie de COVID-19, lorsque leur exposition en tant que groupe dépendant a été clairement constatée.

3.5.

En outre, le changement climatique a des impacts psychosociaux, qui découlent non seulement de la confrontation directe à ses effets, mais aussi du spectacle de ces derniers sur autrui et de la prise de conscience de la menace qu’il représente pour l’avenir. Il est manifeste que le changement climatique suscite des réactions émotionnelles à grande échelle, y compris dans les pays à revenu élevé qui ne souffrent pas encore de ses effets directs. Des enquêtes ont montré que de nombreux jeunes étaient confrontés à des expériences de peur, de tristesse, de colère ou encore à un sentiment d’impuissance.

3.6.

En outre, la crise climatique est à l’origine d’une désagrégation de nos structures de soutien économique et social. Les jeunes doivent faire face à de graves problèmes économiques, sociaux, culturels, politiques et environnementaux hérités des générations précédentes. Ils sont touchés de manière disproportionnée par les crises économiques et les mesures d’austérité qui en découlent. Les plus défavorisés d’entre eux souffrent de précarité et de pauvreté prolongée. Ils sont confrontés à des obstacles supplémentaires, tels que des conditions de vie difficiles et des freins à l’accès à l’emploi, en raison de leur situation socio-économique, de leur orientation sexuelle, de leur identité ou expression de genre, de leur appartenance ethnique ou raciale, de leur statut migratoire, de leur handicap ou d’une autre situation.

4.   Tirer les leçons des structures et processus existants

4.1.

Au cours des dix-huit derniers mois, nous avons vu des enfants et des jeunes de toute la planète faire la grève et s’exprimer publiquement pour réclamer un changement. Certains s’inspirent de militants célèbres à l’échelle mondiale ou nationale; d’autres ne peuvent plus tolérer qu’une société de la «croissance à tout prix» reçoive des aides ou encore que des fonds publics soient utilisés pour soutenir des pratiques non durables, par exemple les subventions accordées aux combustibles fossiles et autres subventions dommageables à l’environnement. Depuis l’éclosion du mouvement #FridaysForFuture en août 2018, ce sont quelque 13 millions de jeunes qui ont participé aux grèves en faveur du climat, dans 228 pays (4).

Participation des jeunes au niveau national

4.2.

Certains pays de l’Union européenne ont depuis lors créé des mécanismes pour permettre aux représentants de la jeunesse de s’exprimer lors de l’élaboration des politiques en matière de climat. Au Danemark, le conseil des jeunes pour le climat est un organe consultatif indépendant dirigé par des jeunes, placé auprès du ministre du climat. Il recueille des contributions des jeunes de tout le pays et formule des propositions politiques concrètes à l’intention du ministre. Les propositions sont ensuite incluses dans les processus politiques, ce qui donne aux jeunes un moyen d’influer directement sur l’élaboration des politiques climatiques. Par ailleurs, il existe aussi des conseils des jeunes pour le climat au niveau local dans certaines villes du Danemark (5).

4.3.

De nombreux jeunes entrepreneurs réfléchissent aux aspects écologiques et sociaux dès le début de leurs activités. Il conviendrait de soutenir, au niveau national, les pratiques commerciales qui visent à réduire les incidences sur l’environnement, par exemple au moyen d’exonérations fiscales, et d’encourager ces évolutions positives des jeunes entrepreneurs qui mobilisent leur énergie pour créer des modèles économiques durables.

4.4.

Des initiatives telles que les parlements d’étudiants écologiques en Hongrie, qui formulent des propositions sur les questions environnementales à l’intention des administrations municipales, sont essentielles. En effet, elles ne sont pas seulement éducatives, mais donnent aussi l’occasion aux établissements scolaires de resserrer leurs liens avec les habitants de la ville et de renforcer la relation entre les écoles et les parents.

Participation des jeunes au niveau européen

4.5.

Le dialogue de l’Union européenne en faveur de la jeunesse est un processus participatif européen qui permet aux jeunes d’instaurer un dialogue avec des décideurs sur un sujet donné en apportant leurs idées et leurs propositions sur des thématiques liées à la politique de la jeunesse dans l’Union. Il soutient la mise en œuvre de la stratégie de l’Union européenne en faveur de la jeunesse pour la période 2019-2027 et il s’organise selon un cycle de travail de 18 mois.

4.6.

Le Conseil consultatif pour la jeunesse du Conseil de l’Europe représente, au sein de la structure de cogestion qui établit les normes et les priorités de travail du secteur de la jeunesse du Conseil de l’Europe, la partie non gouvernementale. Il formule des recommandations relativement aux priorités, programmes et budgets futurs. Il est composé de 30 représentants d’ONG et de réseaux actifs dans le domaine de la jeunesse en Europe, et sa mission principale est de conseiller le Comité des ministres sur toutes les questions relatives aux jeunes. Il promeut un système de cogestion dans les processus décisionnels à tous les niveaux, en tant qu’il s’agit d’une bonne pratique en matière de participation des jeunes, de démocratie et d’inclusion.

Participation des jeunes au niveau des Nations unies

4.7.

Au niveau des Nations unies, le grand groupe des Nations unies pour les enfants et les jeunes est le mécanisme officiel, formel et autonome qui, sous l’égide de l’Assemblée générale des Nations unies, permet aux jeunes de s’engager utilement au sein de cette organisation. Le grand groupe pour les enfants et les jeunes des Nations unies dispose de structures de travail et de coordination chargées des différents aspects de ses travaux, ainsi que de plusieurs mandats officiels.

4.8.

En ce qui concerne le climat, le groupe YOUNGO est l’assemblée officielle de la jeunesse pour la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC). Il est composé d’organisations et de personnes participant à titre individuel qui se reconnaissent en tant que jeunes. Il ne s’agit pas d’un organisme à proprement parler, mais plutôt d’un mécanisme unifié et ouvert de participation formelle, permettant à des groupes ou à des individus de contribuer aux processus de la CCNUCC de manière fréquente, formalisée, démocratique et inclusive.

4.9.

La nécessité d’une plus grande participation des jeunes a été reconnue lors du Sommet de la jeunesse pour le climat, qui s’est tenu à New York le 21 septembre dernier. L’initiative Kwon-Gesh, qui invite les jeunes à rappeler leurs responsabilités à leurs gouvernements et à leurs dirigeants respectifs, a été, depuis la tenue du sommet, approuvée par plus de 50 pays.

4.10.

La stratégie de l’ONU pour la jeunesse 2030 vise à répondre aux besoins des jeunes, à renforcer leur capacité d’action et à promouvoir leurs droits, ainsi qu’à garantir leur mobilisation et leur participation à la réalisation, à l’examen et au suivi du programme de développement durable à l’horizon 2030, ou encore aux autres programmes et instruments mondiaux pertinents.

S’inspirer d’autres plateformes

4.11.

La plateforme pluripartite sur les objectifs de développement durable créée par la Commission en 2017, à laquelle le CESE a participé activement, a joué un rôle important, mais elle a également laissé une vraie marge de manœuvre en vue d’améliorations pour ce qui est des contributions à ses travaux, de la fréquence de ses réunions, de l’autonomie dans la fixation du programme, des possibilités d’un débat élargi avec une participation active de ses membres, et de la facilitation de consultations publiques plus régulières, transparentes et accessibles.

4.12.

La plateforme des acteurs européens de l’économie circulaire, que gèrent conjointement le CESE et la Commission, offre un espace permettant à un large groupe de parties prenantes d’échanger des bonnes pratiques et des idées ainsi que de créer des réseaux fructueux. C’est dans la possibilité donnée aux parties prenantes de s’approprier cette plateforme que réside sa principale différence avec la plateforme pluripartite sur les ODD; il s’agit là d’une bonne pratique dont il convient de s’inspirer pour mettre en place d’autres mécanismes de participation structurée.

5.   Vision pour une participation de la jeunesse qui soit constructive

Principes

5.1.

Il est évident que les organisations de jeunesse ne veulent pas créer de nouveaux mécanismes de participation pour des procédures qu’elles jugent de toute façon inefficaces. La crise climatique a des racines plus profondes, et proposer des solutions pour y répondre revient à poser des questions fondamentales sur la société dans laquelle nous voulons vivre à l’avenir, et sur la vision de l’économie que nous voulons créer pour avancer dans le sens d’une société neutre pour le climat. Si l’objectif est de modifier structurellement le système, et non le climat, il pourrait être nécessaire de ne pas s’en tenir à informer les jeunes sur le changement climatique et d’encourager leur activisme. Ce serait peut-être plutôt le moment de reconnaître les multiples facettes, formes, espaces et expressions que revêt le désaccord des jeunes (6). Ainsi, les questions horizontales qui ont un lien étroit avec une politique climatique efficace, telles que les problématiques monétaires, devraient également faciliter la participation des jeunes.

5.2.

Pour que la participation soit fructueuse, il convient que les jeunes soient associés à l’ensemble du déroulement du processus institutionnel: phases préparatoires, mise en œuvre, suivi et évaluation des initiatives et des processus politiques. De nombreux canaux de consultation ont déjà mis en place un cadre et donnent lieu à des déséquilibres de pouvoir. Il est important que les jeunes s’approprient leur propre participation et soient en mesure de cocréer le programme à suivre avec les parties prenantes institutionnelles.

5.3.

En guise de point de départ, il serait utile de recenser les obstacles à la participation des jeunes. Il peut s’agir de barrières de nature juridique ou administrative, ou encore liées à un manque de sensibilisation ou à un accès insuffisant aux informations quant à la participation des jeunes et aux mécanismes de représentation. Il convient également de s’attaquer aux obstacles sociaux, économiques et culturels qui entravent leur participation. Le rôle des conversations informelles dans le domaine social et culturel ou des échanges d’informations, par exemple entre pairs ou au sein des familles, ne devrait pas être sous-estimé. Il devrait être clair que chacun est en droit de participer.

5.4.

Il va sans dire que des ressources sont indispensables pour aider à développer les connaissances et les compétences nécessaires et garantir l’égalité des chances en matière de participation constructive, y compris pour les jeunes qui participent à des mécanismes de participation et de représentation des jeunes. Les gouvernements et les institutions concernées devraient fournir des ressources suffisantes, structurelles, fiables et durables, et apporter le soutien politique dont les organisations de jeunesse ont besoin pour trouver leur place dans des mécanismes de participation et de représentation des jeunes.

5.5.

Le mouvement des jeunes pour le climat et ses militants ont le droit de s’exprimer dans les processus décisionnels qui auront une incidence sur leur vie. Il s’agit également d’une composante évidente de l’aspect intergénérationnel de la justice climatique.

5.6.

L’Union européenne doit continuer à montrer la voie dans un dialogue novateur avec les parties prenantes. En tant que «foyer» de la société civile au cœur des institutions, le CESE constitue un intermédiaire et un partenaire naturel pour assurer la mise en œuvre de cette participation structurée.

Proposition concrète

5.7.

À l’échelon européen, le CESE n’a eu de cesse de déclarer (7) qu’il y avait lieu de donner à la société civile un mandat clair et de garantir sa participation structurée à l’élaboration, à la mise en œuvre et au suivi des politiques et des stratégies visant à parvenir à la neutralité climatique. L’Union européenne a aujourd’hui une opportunité de créer des mécanismes d’engagement au moyen d’un pacte européen pour le climat. Le mécanisme de participation des jeunes sur le climat et la durabilité devrait faire partie intégrante de ce pacte, facilité par des organisations de jeunesse.

5.8.

Il convient que les décideurs de l’Union européenne créent un espace de dialogue régulier et constructif avec les jeunes sur les propositions et stratégies politiques dans le domaine du climat et de la durabilité. Des tables rondes de la jeunesse pour le climat et la durabilité, facilitées par le premier vice-président exécutif de la Commission, devraient avoir lieu deux fois par an à Bruxelles.

5.9.

Ces tables rondes de la jeunesse pour le climat et la durabilité devraient être organisées par le CESE en coopération avec la Commission et le Parlement européen.

5.10.

Les contributions des jeunes aux tables rondes devraient être recueillies et officiellement transmises au Parlement européen et à la Commission, les deux institutions étant tenues d’y apporter une réponse écrite indiquant les propositions qui peuvent être mises en œuvre et justifiant les motifs d’acceptation ou de refus. Ces tables rondes ne devront pas être de simples «lieux d’échange», mais témoigner plutôt d’une participation constructive, avec des réponses précises de la part des décideurs politiques.

5.11.

On pourrait également prévoir, en plus de la réunion avec la Commission et le Parlement européen, d’inviter la présidence en exercice. Cela permettra de garantir que les jeunes puissent entamer un dialogue avec le Conseil de l’Union. Les tables rondes pourraient être programmées pour se tenir au moment de la rotation des présidences, afin que les jeunes puissent avoir un véritable impact sur le programme de celles-ci.

5.12.

Afin de créer un canal de communication avec les jeunes, il conviendrait d’établir une liste de diffusion du dialogue des jeunes pour le climat et la durabilité, qui serait gérée par les facilitateurs des tables rondes de la jeunesse pour le climat et la durabilité, en s’inspirant de l’exemple de l’assemblée de la jeunesse des Nations unies. Cette liste de diffusion serait ouverte à tous les jeunes acteurs du climat, elle faciliterait une communication et un échange d’informations efficaces au sein du groupe et avec les institutions.

5.13.

Les responsables politiques de l’Union européenne devraient veiller à ce que les organisations de jeunesse soient associées de manière qualitative à l’élaboration, à la mise en œuvre et au suivi des différents mécanismes de participation structurée des jeunes sur le climat et la durabilité dans les processus décisionnels de l’Union européenne. Un tel dispositif contribuera à susciter une participation qui encourage la créativité et les idées des jeunes tout en veillant à ce que ces idées se traduisent en actions politiques.

6.   Mise en œuvre pratique de la vision par toutes les institutions de l’Union européenne

Institutions de l’Union européenne

6.1.

Des dizaines de délégués très investis de la jeunesse du monde entier participent aux conférences annuelles sur le climat afin de formuler des recommandations, d’exhorter les délégués, de faire le bilan des progrès accomplis, d’organiser et de participer à des manifestations parallèles ou encore de se constituer leurs réseaux. L’ajout d’un(e) délégué(e) de la jeunesse au sein de la délégation de l’Union sur la protection du climat pour les COP de la CCNUCC permettrait de démontrer que les institutions de l’Union sont déterminées à dialoguer avec les jeunes de manière fructueuse.

6.2.

La convention d’Aarhus, à laquelle l’Union européenne est partie, devrait être pleinement appliquée, accorder des possibilités aux jeunes et aux organisations de jeunesse et soutenir leur accès à la justice devant la Cour de justice de l’Union européenne en vue de sauvegarder leur droit de recevoir des informations environnementales des pouvoirs publics ou celui de participer à la prise de décisions en matière d’environnement (8).

6.3.

Les jeunes et les organisations de jeunesse devraient être associés à la réponse continue de l’Union à la crise de la COVID-19 et œuvrer en faveur d’un changement radical de nos systèmes sociaux, économiques et politiques, mettant les principes du développement durable au cœur de ceux-ci. Doté de plus de 500 milliards d’euros, le train de mesures de réaction annoncé en avril 2020 doit garantir que ces principes soient la pierre angulaire de son déploiement. Il s’agit d’une occasion unique de corriger les inégalités systémiques et d’assurer une transition qui tourne le dos aux pratiques non durables.

6.4.

Il importe que les organisations de jeunesse bénéficient de mesures de renforcement des capacités qui les aident à s’orienter dans les environnements réglementaires et administratifs. Le renforcement des capacités, l’apport d’un soutien politique et financier, ainsi que la facilitation de la mise en réseau et des connexions, permettront de donner aux jeunes les moyens d’agir et de favoriser leur participation aux processus de prise de décision.

Le CESE

6.5.

Le CESE devrait montrer l’exemple en incluant le/la délégué(e) de la jeunesse de l’Union dans sa délégation aux COP de la CCNUCC, qui a le statut d’observateur au sein de la délégation de l’Union européenne. Ce/cette délégué(e) de la jeunesse participerait aux réunions bilatérales et aux manifestations parallèles du CESE. Il/elle pourrait communiquer sur le processus en cours et les résultats avec les organisations et réseaux de jeunes, notamment le réseau des tables rondes de la jeunesse pour le climat et la durabilité. Pour ces missions, il/elle bénéficierait du soutien apporté par le secrétariat du CESE.

6.6.

Le CESE pourrait s’engager à dialoguer avec un(e) représentant(e) de la jeunesse pour chacun de ses avis portant sur le climat ou le développement durable. Ce/cette représentant(e) fournirait au rapporteur une contribution sur le point de vue des jeunes et serait invité(e) à en faire une présentation lors d’une audition, d’une réunion du groupe d’étude ou d’une réunion de section, selon le cas. Le/la représentant(e) de la jeunesse pourrait être choisi(e) par le rapporteur du CESE sur la base des recommandations des facilitateurs du dialogue des jeunes pour le climat et la durabilité. Son rôle pourrait être défini selon un arrangement informel, similaire à celui d’un rapporteur fictif.

6.7.

Le CESE a déjà commencé à offrir à des représentants des jeunes la possibilité de s’exprimer régulièrement lors d’événements publics en matière de climat et de durabilité. Au cours du prochain mandat, cette pratique devrait être étendue à toutes les manifestations publiques qui concernent des questions d’avenir et qui gagneraient à profiter d’une contribution des jeunes.

6.8.

Le sommet européen de la jeunesse pour le climat, organisé conjointement par le CESE et le Parlement européen, pourrait devenir un événement annuel pour les jeunes. Cet événement peut contribuer à améliorer la défense des droits des jeunes, à renforcer leurs capacités et leur autonomisation, et à établir des liens entre les institutions européennes, ce qui serait essentiel pour une participation significative, structurée et durable des jeunes au processus décisionnel de l’Union.

6.9.

Le CESE demande que le Parlement européen mette également en place un processus formel de consultation des représentants des jeunes lors de l’élaboration de ses positions sur les propositions politiques en matière de climat et de durabilité.

6.10.

Le CESE pourrait miser sur son avenir en garantissant une représentation suffisante des organisations de jeunesse en son sein et assurer également un échange d’expériences et de connaissances avec les sections de jeunesse des organisations membres. De nombreuses organisations membres du CESE ont des sections de jeunesse: il conviendrait d’encourager activement davantage de membres à nouer des contacts avec de futurs membres potentiels issus de ces sections de leurs organisations. Le CESE continue de promouvoir l’engagement des jeunes par l’intermédiaire de l’excellente manifestation «Votre Europe, votre avis!», qui, malgré son report cette année en raison de la COVID-19, se tiendra de nouveau l’année prochaine et sera axée sur le climat et la durabilité.

7.   Adopter une vision positive pour l’avenir

7.1.

Les conséquences les plus désastreuses de la crise climatique sont encore très éloignées des préoccupations de la plupart des Européens. La pandémie de COVID-19 nous donne un exemple concret de ce qui peut se passer lorsque l’avis des scientifiques et des experts est ignoré. Elle a également montré que la mise en place d’une politique fondée sur des données scientifiques exactes peut être efficace pour faire face à une crise. Cette leçon doit être appliquée à la crise climatique: nous avons encore le temps de prévenir certaines des conséquences les plus graves et de nous préparer pour le reste.

7.2.

La conception et la mise en œuvre de l’action de relance pour réagir aux effets économiques négatifs de la pandémie doivent maintenir les engagements pris en matière d’action pour le climat et de durabilité au premier plan de l’action politique. Le programme de développement durable des Nations unies à l’horizon 2030 et l’accord de Paris constituent l’épine dorsale du multilatéralisme international dans le traitement de ces questions, et il convient de renforcer le pacte vert pour l’Europe afin de mettre en place la future société durable, neutre sur le plan des émissions de carbone, qui respectera les engagements intergénérationnels.

7.3.

Le mouvement de la jeunesse a fait preuve d’une grande capacité d’adaptation lors du confinement lié à la pandémie. Son message a fait écho, grâce à la mobilisation en ligne et à des manières innovantes de faire passer des messages, par un recours à toutes les formes de communication, depuis les revendications politiques jusqu’à l’humour. Cette approche novatrice et ambitieuse pour concevoir notre avenir doit être reconnue et prise en compte.

7.4.

Abstraction faite de ses effets par ailleurs dévastateurs, on a pu avoir, lors de la crise de la COVID-19, un aperçu positif de ce que pourrait être l’avenir. Les travailleurs les moins rémunérés de notre économie ont été reconnus comme essentiels. Notre main-d’œuvre est apparue plus souple qu’on ne l’avait jamais imaginé. Le lien avec la famille et notre environnement immédiat a été perçu comme étant extrêmement gratifiant et précieux. L’importance que revêt l’accès à la nature pour la santé et le bien-être est apparue au grand jour. Il nous appartient à présent de veiller à tirer les enseignements positifs de l’expérience acquise et de les appliquer en tant que composantes essentielles d’une nouvelle normalité.

---

(1)  Objectifs de développement durable des Nations unies.

(2)  Commission européenne: «L’heure de l’Europe: réparer les dommages et préparer l’avenir pour la prochaine génération» [COM(2020) 456 final] et document d’accompagnement: «Le budget de l’Union: moteur du plan de relance pour l’Europe».

(3)  https://news.un.org/en/story/2020/04/1061772

(4)  Source: Fridays for future: statistiques relatives aux grèves.

(5)  Source: Conseil de la jeunesse pour le climat auprès des Nations unies.

(6)  Source: Ecology and Society: Exploring youth activism on climate change: dutiful, disruptive, and dangerous dissent [Étudier l’activisme des jeunes contre le changement climatique: une dissidence dévouée, perturbatrice et dangereuse].

(7)  Voir les avis du CESE sur le thème «Promouvoir des actions en faveur du climat par des acteurs non étatiques: un cadre de l’Union européenne pour encourager des actions plus nombreuses et de meilleure qualité» (JO C 227 du 28.6.2018, p. 35) et sur le «Pacte européen pour le climat» (JO C 364 du 28.10.2020, p. 67).

(8)  Avis du CESE sur l’accès à la justice au niveau national en rapport avec les mesures d’application du droit environnemental de l’Union européenne (JO C 129 du 11.4.2018, p. 65).

Avis du Comité économique et social européen sur «Vers une stratégie de l’Union européenne pour une consommation durable»

(avis d’initiative)

(2020/C 429/08)

Rapporteur:

Peter SCHMIDT

Décision de l’assemblée plénière	20.2.2020
Base juridique	Article 32, paragraphe 2, du règlement intérieur
	Avis d’initiative
Compétence	Section «Agriculture, développement rural et environnement»
Adoption en section	8.7.2020
Adoption en session plénière	18.9.2020
Session plénière no	554
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	212/2/5

1.   Conclusions et recommandations

1.1.

La pandémie de COVID-19 a mis à nu la fragilité des chaînes d’approvisionnement. Reconstruire l’économie après la crise offrira l’occasion de repenser notre société et de concevoir un nouveau modèle de prospérité. Il n’est plus loisible mais nécessaire de changer de priorités en faveur de modes plus durables de production, de distribution et de consommation et d’accroître la résilience de tous les acteurs des chaînes d’approvisionnement face aux crises. La résilience des agriculteurs qui produisent notre alimentation ou des travailleurs qui fabriquent nos vêtements importe tout autant que celle des sociétés d’importation, des fabricants, des grossistes, des PME ou des chaînes de distribution en Europe.

1.2.

Le CESE réclame une stratégie exhaustive de l’Union européenne pour une consommation durable. Pour les citoyens, le choix le plus durable doit être aussi celui le plus aisé. Pour ce faire, il sera nécessaire de modifier de manière systémique notre façon de produire et de consommer. Il convient notamment de mieux faire valoir la responsabilité qui incombe aux producteurs (1) s’agissant de lutter contre la consommation non durable. Étant donné que les marchés ne fourniront pas automatiquement des résultats durables, une stratégie est nécessaire afin de créer le cadre réglementaire et la direction stratégique aussi bien à l’intention du secteur privé, y compris au moyen de modèles d’entreprise circulaires et durables, que des pouvoirs publics, par exemple au travers des marchés publics.

1.3.

Il convient d’inscrire pleinement la dimension sociale dans le cadre de la stratégie, tout comme les dimensions économique et environnementale, afin de parvenir à la cohérence des politiques indispensable au développement durable. Trop longtemps, l’Union européenne s’est attachée à des solutions fondées sur le marché et a négligé la dimension des citoyens et des travailleurs. L’amélioration des conditions de travail, des salaires minimaux, la protection sociale, l’investissement dans les services publics, la gouvernance inclusive, la fiscalité équitable, etc. devraient figurer parmi les critères de durabilité. Une telle démarche contribuerait à rendre nos systèmes de production et de consommation plus équitables et plus durables à long terme. Elle favoriserait également la mise en œuvre du programme des Nations unies à l’horizon 2030.

1.4.

Une stratégie de l’Union pour une consommation durable doit accorder une attention toute particulière à son incidence sur les populations vulnérables et les ménages à faibles revenus, que la crise actuelle a tout spécialement frappés, et qu’elle continuera à frapper, tout en étudiant l’incidence sur les acteurs vulnérables au sein des chaînes d’approvisionnement, notamment sur les agriculteurs et les travailleurs. Il convient de rendre les produits et les services durables accessibles et abordables pour tous.

1.5.

À court et moyen terme, il convient de mieux coordonner tous les instruments politiques pertinents (tels que par exemple les marchés publics, l’étiquetage, la fiscalité, etc.) et de les orienter sur la voie de cette vision. Une approche plus harmonisée est nécessaire afin de surmonter la fragmentation et le cloisonnement qui caractérisent actuellement les politiques de l’Union.

1.6.

Dans le contexte de la reprise dans le sillage de l’épidémie de COVID-19, le CESE invite la Commission, le Parlement et les États membres à œuvrer de manière resserrée avec lui afin de concevoir un programme substantiel et coordonné de politiques intégrées qui aidera l’Europe à «se reconstruire en mieux» et créera les conditions pour une stratégie exhaustive de l’Union en faveur d’une consommation durable. Le CESE recommande les actions spécifiques suivantes qu’il convient de mettre en œuvre: — introduire des normes de produits et proscrire des produits en favorisant la durabilité, c’est-à-dire promouvoir la longévité et la durabilité des produits, — interdire les pratiques commerciales déloyales, — améliorer les règles de concurrence pour ce qui est des initiatives collectives qui favorisent la durabilité au sein des chaînes d’approvisionnement, — rendre exécutoires les clauses sociales et environnementales des accords commerciaux, — renforcer la responsabilité des entreprises et sensibiliser davantage celles-ci aux aspects environnementaux (EMAS, par exemple) et sociaux, — déplacer le poids de l’imposition du travail vers l’exploitation des ressources, — promouvoir des marchés publics équitables et écologiques qui prévoient des critères minimaux obligatoires, — accroître la transparence en instaurant des règles d’étiquetage obligatoire concernant l’origine, la durabilité et la dimension sociale, — encourager les initiatives ascendantes et les interventions pilotes, — traiter de la publicité et de la mercatique, — promouvoir l’éducation à la consommation durable.

2.   Introduction

2.1.

La pandémie de COVID-19 a mis à nu la fragilité de l’approvisionnement et la nécessité d’une transformation urgente et systémique. L’insuffisance de l’investissement dans les secteurs de la santé et des soins, l’excès de confiance dans les chaînes mondiales d’approvisionnement et la dépendance des systèmes économiques à l’égard de processus linéaires de production et de consommation incompatibles avec la finitude de notre planète ont mis en péril la capacité des gouvernements à agir avec rapidité et détermination afin de protéger la santé publique. Il n’est plus loisible mais nécessaire de changer de priorités en faveur de modes plus durables de production, de distribution et de consommation et d’accroître la résilience de tous les acteurs des chaînes d’approvisionnement face aux crises (2). La pandémie a placé la protection sociale, les services publics, les travailleurs peu qualifiés, la santé et la sécurité au travail, ainsi que les conditions de travail, au centre du débat médiatique et politique.

2.2.

L’Union européenne s’est pleinement engagée à réaliser le programme des Nations unies de développement durable à l’horizon 2030 assorti de ses 17 objectifs de développement durable (ODD). Nonobstant, la mise en œuvre de l’ODD 12 sur la consommation et la production durables n’a cessé de constituer un véritable problème pour l’Europe (3), alors même que cette dimension est cruciale pour réaliser le programme à l’horizon 2030 dans son ensemble. De fait, les manières dont la plupart des personnes consomment actuellement (en grandes quantités, à un rythme élevé, en suivant une trajectoire linéaire et en produisant de nombreux déchets selon le modèle «extraire-fabriquer-jeter») ne sont pas durables. De surcroît, faire jouer aux citoyens avant tout le rôle de consommateurs individuels fait peser une lourde responsabilité sur les personnes quant à leurs choix, sans leur offrir de solutions de remplacement accessibles ou abordables.

2.3.

Le CESE a déjà demandé à l’Union de proposer une nouvelle vision en matière de prospérité pour les personnes comme pour la planète, qui soit fondée sur les principes de la durabilité environnementale, du droit à une vie décente et de la protection des valeurs sociales (4). Une démarche systémique de l’UE en matière de consommation durable constitue l’un des éléments constitutifs essentiels de la vision stratégique du CESE d’une économie durable du bien-être qui ne laisse personne de côté.

2.4.

L’Union européenne bénéficie d’un élan politique important pour prendre des mesures résolues afin d’avancer sur la voie de cette vision. Le pacte vert — et social — pour l’Europe recèle de très grandes possibilités pour reconstruire l’économie une base plus durable après la crise de la COVID-19, pour contribuer à créer un nouveau modèle de prospérité et pour garantir une transition juste (5).

2.5.

En particulier, le nouveau plan d’action pour une économie circulaire prévoit spécifiquement une action visant à donner aux consommateurs les moyens de participer à la transition verte, ainsi que plusieurs initiatives susceptibles de faire valoir la responsabilité des régulateurs et des entreprises. Ce plan d’action pour une économie circulaire devrait élargir la portée de la «nouvelle donne pour les consommateurs» de 2018, qui s’attachait principalement à protéger et faire respecter les règles, plutôt qu’à donner des possibilités réelles d’agir. Il importe également et doublement de mettre en œuvre les deux stratégies que sont celle en faveur de la biodiversité et celle intitulée «de la ferme à la table» car la crise de la COVID-19 rend plus urgent que jamais d’accroître la résilience et la durabilité des systèmes alimentaires européens et mondiaux. Le prochain et huitième programme d’action pour l’environnement devrait constituer l’occasion d’aborder de manière plus résolue la consommation durable.

2.6.

Le présent avis participera des réflexions sur la reprise après la COVID-19 en formulant des recommandations concrètes pour une stratégie exhaustive de l’Union européenne pour une consommation durable, qui s’inscrit dans le cadre du pacte vert pour l’Europe et qui complète le nouveau plan d’action pour une économie circulaire.

3.   Défis — Analyse de la situation actuelle

3.1.

L’Europe est encore loin de vivre dans les limites qu’impose la finitude de notre planète. Différentes études menées selon diverses méthodologies afin d’évaluer les modes de consommation de l’UE arrivent à cette même conclusion (6), y compris un rapport récent de l’Agence européenne pour l’environnement (AEE) et de l’Office fédéral suisse de l’environnement (OFEV) (7).

3.2.

La consommation de produits et de services est une cause directe et indirecte de pressions telles que le changement d’affectation des terres, les émissions et la libération dans l’environnement de produits chimiques toxiques, qui entraînent à leur tour une série d’incidences environnementales, notamment le changement climatique, l’appauvrissement et la pollution des eaux douces et la perte de biodiversité. Cette «empreinte écologique» de la consommation est considérable en Europe et en fait, elle est l’une des plus élevées au monde. Les données suggèrent qu’il nous faudrait près de trois Terres pour supporter l’économie mondiale si chaque habitant de notre planète consommait comme un Européen moyen (8), (9).

3.3.

Pour maintenir ses niveaux élevés de consommation, l’Europe dépend de ressources extraites ailleurs dans le monde. De ce fait, l’Europe exporte de plus en plus vers d’autres parties du monde les pressions qu’elle exerce sur des aspects essentiels de l’environnement (10). En définitive, ce modèle n’est plus compatible avec un avenir sûr et durable (11).

3.4.

À défaut de pouvoir tenir pour durable l’exportation de l’empreinte écologique de l’UE dans le cadre de ses échanges commerciaux, il convient également de reconnaître que pour de nombreux pays, notamment les pays les moins avancés, leurs échanges avec l’UE jouent un rôle important dans leur développement socio-économique. En fait, l’UE promeut activement le commerce en tant qu’outil permettant d’encourager la durabilité à l’échelle mondiale ainsi qu’au sein des pays qui sont ses partenaires commerciaux. Il convient donc d’assurer une cohérence méticuleuse entre les principes d’équité, de circularité et d’une consommation plus durable et le commerce, permettant d’offrir des débouchés aussi bien pour l’UE que pour ses partenaires commerciaux (12).

3.5.

Les modes de consommation européens actuels soulèvent également plusieurs questions concernant l’équité sociale. Alors qu’en termes de matières, certaines parties de l’Europe produisent quelques-unes des empreintes les plus élevées dans le monde (13), d’autres régions d’Europe ne sont pas en mesure d’offrir le niveau de vie que l’on tient généralement pour acceptable. Au sein de l’UE, les niveaux de privation matérielle varient considérablement, tout comme le degré de détresse économique (14). La consommation est donc étroitement liée aux programmes politiques concernant, par exemple, la nutrition, la pauvreté et les inégalités (15). Consommer de manière plus durable dans l’ensemble de l’Europe pourrait se traduire par une augmentation de l’utilisation des ressources pour certains, et par sa diminution pour d’autres, à savoir dans l’ensemble par un accès mieux équilibré aux ressources et une justice renforcée en matière de ressources (16).

3.6.

La consommation non durable résulte d’une interaction complexe entre une série de différents facteurs. Le modèle d’entreprise dominant est linéaire, c’est-à-dire que la croissance de la plupart des entreprises se fonde toujours sur l’achat de produits toujours plus nombreux par un nombre toujours plus élevé de personnes. La durée de vie réelle de nombreux produits de consommation se réduit (17), tandis que leur réparation est rendue, souvent de manière intentionnelle, de plus en plus compliquée (18). D’autres solutions que le modèle économique linéaire consistant à extraire-fabriquer-jeter, telles que celles qui se fondent sur la circularité des matières, leur mise à disposition sous la forme de service ou encore leur partage, pourraient contribuer à réduire la consommation globale de matières, mais elles demeurent marginales et dans les conditions actuelles, elles ne sont souvent pas en mesure de concurrencer les solutions linéaires (19). En fait, les produits secondaires (réutilisés/refabriqués/recyclés) sont souvent vendus en plus des (nouveaux) produits primaires, ce qui entraîne des incidences sur l’environnement issues des productions tant primaire que secondaire (20). Promouvoir la circularité sans promouvoir de changements systémiques plus larges de la production (et notamment de la conception des produits), de la consommation et de la prévention des déchets ne reviendrait donc qu’à ne s’attaquer qu’à une partie du problème. Les consommateurs devraient bénéficier d’un véritable «droit à la réparation».

3.7.

Le prix est l’un des facteurs les plus déterminants et déclencheurs de la demande (21), et aussi longtemps que le prix des produits et des services n’en reflétera pas plus exactement leur véritable coût, il ne sera pas possible d’évoluer globalement vers des modes durables de consommation. À l’heure actuelle, ce sont les contribuables et les générations futures qui supportent habituellement les coûts économiques des externalités environnementales et sociales de la production et de la consommation, et non les entreprises qui commercialisent les produits et les services en question. Les produits et les services qui offrent des solutions de rechange présentant de moindres incidences demeurent souvent plus chers et d’un accès malaisé, en dépit des effets démontrés qu’ont les moindres externalités négatives de choix de consommation plus durables, tels que les produits issus de l’agriculture biologique et du commerce équitable (22).

3.8.

Entre-temps, il a été porté une attention accrue aux méthodes de comptabilisation des véritables coûts et les études se sont multipliées depuis que l’économiste A. C. Pigou a forgé le terme de coûts d’«externalité» (23). En 2008, la Commission a publié une stratégie sur l’internalisation des coûts externes (24), qui hissait la fiscalité, les péages (ou redevances d’usage) et, dans certaines circonstances, l’échange de droits d’émission, au rang de principaux instruments économiques permettant d’internaliser les coûts externes. Toutefois, l’évolution que l’on observe à long terme en Europe est celle d’une baisse de la part des recettes des taxes «environnementales» dans l’ensemble des recettes fiscales (25).

3.9.

Un autre problème réside dans l’interprétation qui domine à l’heure actuelle le droit de la concurrence, qui recourt à une notion très étroite du bien-être du consommateur, qui privilégie le caractère modique des prix en rayon dont il bénéficie sur le caractère durable des produits et de la manière dont ceux-ci sont fabriqués. En 2013, l’ACM, l’autorité néerlandaise de la concurrence, a jugé dans l’affaire «Accord sur l’énergie» qu’un accord énergétique multipartite pour une croissance durable conclu par les employeurs, les syndicats, les organisations environnementales et d’autres parties afin de conserver l’énergie, stimuler l’énergie produite à partir de sources d’énergie renouvelables et créer des emplois n’était pas conforme aux exigences du droit de la concurrence. En 2014, cette même autorité a estimé dans l’affaire «Poulet de demain», qu’un accord multipartite visant à améliorer le bien-être des poulets, en réduisant l’usage des antibiotiques et en augmentant leur espace, ainsi qu’en adoptant d’autres mesures environnementales supplémentaires, restreignait la concurrence.

3.10.

Les lignes directrices concernant l’application de l’article 101, paragraphe 3, du TFUE indiquent que ledit article «a pour objectif de préserver la concurrence sur le marché afin d’accroître le bien-être du consommateur et d’assurer une répartition efficace des ressources» sans préciser s’il convient de prendre en compte des considérations non économiques ni de quelle manière. De nombreux acteurs souhaiteraient faire monter en puissance leurs projets de durabilité, mais les investissements requis sont trop importants pour qu’ils puissent les effectuer par leurs propres moyens. Les lignes directrices relatives au droit de la concurrence devraient leur apporter davantage de clarté sur la manière de s’engager dans une coopération dans le domaine de la durabilité.

3.11.

Une récente étude de la Fairtrade Foundation («Fondation pour le commerce équitable») démontre que l’absence de clarté de l’environnement juridique pour une éventuelle coopération dans le domaine des prix à la ferme modiques entrave les avancées en vue de travailler de manière collaborative afin d’assurer des salaires et des revenus décents tout au long des chaînes d’approvisionnement. Ce rapport relève qu’un surcroît d’éclaircissements de la part des autorités de la concurrence sur leur manière d’évaluer au regard du droit de la concurrence une coopération préconcurrentielle concernant la question des prix à la ferme modiques permettrait grandement de progresser (26).

3.12.

Une approche cohérente de la consommation durable se heurte à la fragmentation qui prévaut actuellement parmi les actions politiques de l’Union européenne. Si l’on s’en tient par exemple à la mise en œuvre de la directive de 2014 sur la passation des marchés publics (27), plusieurs directions générales de la Commission œuvrent séparément à fournir des documents d’orientation aux pouvoirs adjudicateurs (le manuel «Acheter vert!» de la DG Environnement (28), le guide «Acheter social» sous la direction de la DG GROW (29), qui fait actuellement l’objet d’une mise à jour), auxquels la Commission ajoute ses «Orientations sur la passation de marchés de solutions innovantes» (30). Cet état de fait peut susciter une forte confusion parmi les pouvoirs adjudicateurs au sein de l’UE qui entendent adopter une approche intégrée de la passation de marchés durables, comme le prévoit l’objectif de développement durable 12.3.

4.   La vision — Vers une stratégie exhaustive de l’Union européenne pour une consommation durable

4.1.

Les politiques concernant la durabilité des processus de production (telles que l’écoconception), des produits et des services, et concernant les matières qui deviennent des déchets, constituent de longue date des pierres angulaires de l’action politique de l’Union européenne; de ce fait, cette dernière dispose d’un cadre politique assez bien établi en la matière. Toutefois, une telle approche ne suffit plus pour porter l’ampleur du changement requis dans le temps imparti; aussi convient-il de prêter davantage attention au rôle de la consommation dans la réalisation du développement durable.

4.2.

Les politiques menées à l’échelon de l’Union s’attachant à la consommation se sont concentrées jusqu’à présent sur les rôles que peuvent jouer les citoyens en tant que consommateurs et sur le recours aux instruments d’action politique fondés sur les informations pour tenter d’influer sur le comportement des consommateurs. À cet égard, l’on peut citer les exemples que sont notamment l’éco-étiquetage des produits, les campagnes de sensibilisation et les critères volontaires en matière de marchés publics écologiques.

4.3.

Toutefois, ces instruments d’action politique n’ont produit que des effets limités sur la consommation non durable. En fait, il n’existe que peu de données probantes pour montrer qu’améliorer l’information sur les performances environnementales des produits, telle que les labels écologiques, permette de produire dans les faits un changement des comportements d’achat, et encore moins à l’échelle requise. Cette situation s’explique par divers effets rebonds, des routines et des habitudes inconscientes, etc. (31). Les choix des consommateurs (qu’il s’agisse de ménages ou des secteurs privé ou public) demeurent largement guidés par le prix et la facilité d’utilisation (32). Il importe toutefois de faire valoir que dans le cadre du système en place, ce n’est pas aux consommateurs qu’incombe la responsabilité de tels choix, mais bien plutôt aux producteurs (33). C’est la logique capitaliste et le déséquilibre des pouvoirs au sein de la chaîne d’approvisionnement qui conduisent à un «nivellement par le bas» en privilégiant le prix sur la durabilité.

4.4.

Il est tout aussi problématique d’imputer aux citoyens la responsabilité de réaliser une consommation plus durable, étant donné que la plupart des produits et des services n’affichent pas leur véritable coût et que les leviers du marché et de la société sont réglés de manière à encourager l’accroissement de la consommation matérielle. Il s’impose de mieux faire valoir la responsabilité qui incombe aux secteurs privé et public de s’attaquer à la consommation non durable, ainsi que d’adopter les instruments qui contribuent à faire en sorte, de manière équilibrée et transparente, que les choix plus sains, plus durables et plus sûrs, soient ceux qui sont les plus aisés et les plus abordables pour les citoyens. La Commission européenne devrait continuer à soutenir les campagnes paneuropéennes menées par la société civile sur la consommation durable, en ne s’attachant pas uniquement aux décisions individuelles prises par les consommateurs.

4.5.

Le caractère que revêt l’action politique menée à l’échelon de l’Union à ce jour s’explique en partie par l’équilibre des compétences entre l’Union et ses États membres. Les instruments politiques auxquels il est possible de recourir afin de tenter de réglementer la demande, tels que l’imposition, relèvent largement de la compétence des États membres. Nonobstant, l’Union européenne joue un rôle central pour faire en sorte que l’Europe vive dans les limites de notre planète et elle dispose de plusieurs moyens pour agir sur la consommation non durable. Certains États membres pourraient également bénéficier d’autres orientations (boîte à outils) de la part de l’UE.

4.6.

Des approches isolées, par exemple d’ordre équitable ou circulaires, sont importantes, sans être suffisantes, pour parvenir à la durabilité. En outre, se présente le risque qu’en concevant des réponses politiques à la consommation non durable de manière isolée les unes des autres, l’on crée des problèmes imprévus par la suite. Une approche exhaustive et coordonnée est nécessaire, qui reflète la complexité de la question en jeu et qui fournisse une contribution cohérente de la part de divers domaines d’action politique, qu’il s’agisse de la recherche, de l’innovation, des politiques sectorielles et industrielles, ou encore de l’éducation, du bien-être, du commerce et de l’emploi (34). Il importe qu’une stratégie de l’Union complète, et surtout ne remette pas en cause, des interventions réglementaires ambitieuses lorsque celles-ci sont nécessaires.

4.7.

Une stratégie de consommation durable à l’échelon de l’Union devrait fournir un cadre ambitieux aux États membres et au secteur privé pour qu’ils puissent s’attaquer aussi bien à la consommation des ménages qu’à celle du secteur public. Les marchés ne produiront pas automatiquement des résultats durables. Une stratégie est nécessaire pour créer l’environnement réglementaire et la direction stratégique propices à des initiatives ambitieuses pionnières, aussi bien pour les produits que pour les services (sachant que l’économie des services n’est pas forcément durable).

4.8.

Une stratégie de l’Union se ferait également l’écho des revendications des consommateurs européens qui demandent à l’Union d’assurer des changements structurels et la création de nouvelles infrastructures pour permettre aux consommateurs d’adopter des modes de vie plus durables (35).

4.9.

Intégrer au niveau européen le rôle que joue la consommation peut également aider à éviter les effets rebonds et d’autres effets imprévus que pourrait produire une politique nouvelle et/ou refondue, ainsi que soutenir la transition culturelle à long terme dans la manière dont nous percevons la notion d’efficacité et le rôle de la consommation pour réaliser le programme à l’horizon 2030.

4.10.

Une stratégie de l’Union pour une consommation durable devrait prévoir des objectifs pour une réduction en termes absolus de l’empreinte sur les matières premières de la consommation européenne. Des objectifs établis à l’échelon de l’Union peuvent fournir une orientation, un élan et une cohérence pour d’autres échelons de gouvernement et pour les novateurs publics et privés afin de contribuer à réaliser l’économie du bien-être (36).

4.11.

En outre, l’aspect de justice est crucial dans l’utilisation des ressources, alors qu’il a été longtemps négligé dans l’action politique de l’Union (37). Une stratégie pour une consommation durable doit s’axer sur les personnes, et avoir pour ambition de rendre accessibles, abordables et attrayants pour tous les choix de consommation durables. Cette stratégie doit accorder une attention particulière à l’impact sur les populations vulnérables et les ménages à faible revenu. Il convient également d’aborder en conséquence la question des groupes sociaux à fort pouvoir d’achat.

4.12.

Les travailleurs et les agriculteurs ont un rôle essentiel à jouer afin de promouvoir la consommation durable, car ils sont à la fois des consommateurs en bout de chaîne mais aussi des producteurs au début de la chaîne d’approvisionnement. Il est essentiel que les politiques de consommation durable prévoient donc une approche équilibrée s’agissant de répartir la valeur au sein et tout au long de la chaîne de valeur, par exemple en favorisant des salaires décents pour les travailleurs et un revenu de subsistance pour les agriculteurs, tant au sein de l’UE que dans les pays du Sud, plutôt que de viser exclusivement à obtenir à court terme des prix modiques pour les consommateurs. Les travailleurs, les syndicats, les groupements d’agriculteurs et les organisations de la société civile peuvent également jouer un rôle essentiel pour contrôler le respect des normes en matière de durabilité et de droits de l’homme au sein des chaînes de valeur mondiales.

4.13.

Le commerce de détail peut également jouer un rôle important afin de promouvoir une consommation durable en créant des incitations douces («nudging») qui orientent le consommateur vers des choix plus sains et plus durables. Au sein de ce secteur, il est particulièrement intéressant de relever le modèle d’entreprise coopérative de consommateurs, en raison de sa forme entrepreneuriale spécifique, qui place la personne du consommateur au centre de ses activités et de sa structure de gouvernance démocratique.

4.14.

Une stratégie de l’Union devrait comprendre des initiatives visant à garantir la transparence et la fiabilité des flux d’informations afin de soutenir la consommation durable, en exploitant les possibilités qu’offrent les solutions numériques nouvelles et émergentes. Cette démarche pourrait aider les entreprises disposées à innover mais qui ne disposent pas à l’heure actuelle des instruments de mesure ni des données qui permettent d’évaluer avec fiabilité les incidences écologiques et sociales de la consommation de tous les jours. C’est là un problème auquel sont tout particulièrement confrontées les PME, les jeunes pousses et les coopératives, qui sont des novateurs et des plateformes de test essentiels. Tout spécialement, l’Union a un rôle important à jouer pour harmoniser et contrôler les allégations écologiques revendiquées sur le marché intérieur. À l’heure actuelle, le nombre élevé de telles allégations, qui reposent sur des données dont le caractère probant est fort disparate, engendre la confusion et risque de saper la confiance des consommateurs dans la légitimité de la moindre de ces allégations. Le CESE se félicite dès lors de l’ambition qu’affiche la Commission dans le cadre de la mise en œuvre de son nouveau plan d’action pour une économie circulaire, de présenter une proposition législative visant à garantir que les entreprises étayent leurs allégations environnementales.

4.15.

Une stratégie à l’échelon de l’Union pour une consommation durable devrait mettre en évidence et faire jouer les synergies avec d’autres domaines d’action politique. Par exemple, 45 % des émissions totales de carbone de l’Europe dépendent de la manière dont nous produisons et utilisons les produits, et de la manière dont nous produisons des denrées alimentaires (38). Les systèmes alimentaires peuvent être la source d’une restauration et d’un renforcement de la résilience pourvu que les produits alimentaires soient cultivés, transformés et consommés différemment. Il est presque certain qu’il faudrait pour cela que l’alimentation du bétail soit adaptée au mieux à l’espèce concernée et que les consommateurs suivent un régime équilibré comprenant moins de viande, deux démarches qui sont bénéfiques tant pour le climat que pour la santé (39). La consommation et la demande jouent un rôle crucial dans notre capacité à réduire les émissions de gaz à effet de serre. De la même manière, le principal défi à relever dans le cadre de la lutte contre la perte de biodiversité et la dégradation des écosystèmes en Europe réside dans notre mode de vie qui nécessite plusieurs planètes (40). Le CESE réitère également son appel en faveur d’une reconnaissance des droits de la nature afin d’assurer leur parité avec ceux des particuliers et des entreprises (41).

5.   Passer de la vision à la mise en œuvre — Possibilités d’action à l’échelon de l’Union européenne et de ses États membres

5.1.

Dans le contexte de la reprise dans le sillage de l’épidémie de COVID-19, le CESE invite la Commission, le Parlement et les États membres à œuvrer de manière resserrée avec lui afin de concevoir un programme substantiel et coordonné de politiques intégrées qui aidera l’Europe à «se reconstruire en mieux» et créera les conditions pour une stratégie exhaustive de l’Union en faveur d’une consommation durable. Les plans de relance verte devraient donner un coup de fouet aux changements systémiques nécessaires dans les systèmes de mobilité, d’alimentation, de logement, de loisirs, dans les systèmes énergétiques et au sein des groupes de produits à forte incidence (42), en s’intéressant à l’impact de la consommation de l’UE, tant en son sein que dans les pays du Sud. Les propositions suivantes pourront servir de point de départ à cet exercice.

5.2.    Instruments juridiques ou réglementaires

5.2.1.

Introduire des normes de produits (réglementation) et proscrire des produits (interdictions) en favorisant la durabilité, c’est-à-dire promouvoir la longévité des produits. Le CESE a été un pionnier en réclamant l’interdiction totale de l’obsolescence programmée déjà dans son avis de 2013 sur la durée de vie des produits et l’information des consommateurs (43), ainsi que dans des avis ultérieurs. Il y estimait utile de mettre en place un système garantissant une durée de vie minimale des produits achetés. Un rapport récent élaboré à la demande de la commission du marché intérieur et de la protection des consommateurs du Parlement européen va dans le même sens (44). Dans ce contexte, il convient également d’examiner les conséquences de la croissance du commerce électronique, par exemple lors de la crise de la COVID-19.

5.2.2.

Interdire les pratiques commerciales déloyales (PCD), non pas seulement dans les chaînes d’approvisionnement alimentaire, comme l’a fait la nouvelle directive contre les pratiques commerciales déloyales dans les chaînes d’approvisionnement alimentaire (45), mais aussi dans d’autres secteurs, tels que le textile, marqués par des pratiques commerciales déloyales de grande ampleur, aggravées par la crise de COVID-19 (46). Le CESE plaide en faveur d’une mise en œuvre équilibrée de la directive contre les pratiques commerciales déloyales, afin d’éviter de protéger les grands fabricants de marques qui abusent de leur pouvoir de négociation pour générer des marges bénéficiaires fort conséquentes.

5.2.3.

Droit de la concurrence. Permettre la négociation collective entre les fournisseurs et les acheteurs sur le prix (et les conditions de livraison) des produits de base essentiels, en particulier sur les interfaces qui présentent de fortes disparités de degrés de concentration de maillons successifs de la chaîne de valeur (lorsque par exemple, des fournisseurs fragmentés se retrouvent face à des acheteurs concentrés). Dans le cadre de la révision à laquelle procède actuellement la Commission des lignes directrices concernant l’accord horizontal, il convient de réintroduire une section relative aux accords sectoriels en matière de durabilité, conformément au modèle présenté dans la section consacrée aux accords environnementaux dans les anciennes lignes directrices de 2001 (47), et les adapter au contexte actuel, notamment en tenant compte du pacte vert pour l’Europe, de l’accord de Paris, ainsi que de l’ODD 12.

5.2.4.

Règles commerciales. Faire en sorte de pouvoir appliquer les clauses sociales et environnementales des accords commerciaux, les assortir de sanctions (telles que des tarifs majorés ciblés pour les secteurs stratégiques, à l’exclusion des secteurs dans lesquels l’imposition de droits de douane pourrait entraîner une augmentation de la pauvreté dans les PMA) en cas de non-respect.

5.2.5.

Responsabilité des entreprises. Rendre obligatoire le devoir de vigilance pour les acheteurs tout au long de leur chaîne d’approvisionnement (créer une obligation) pour les chaînes d’approvisionnement durables dans le cadre des efforts visant à faire valoir la responsabilité des entreprises. Plutôt que de recourir à une approche de «liste de vérification», les entreprises devraient réexaminer leurs pratiques d’achat, comme le conseille l’OCDE (48), et être contraintes par des règles juridiques plus strictes sur le contrôle des activités de lobbying. Il convient d’agir pour lutter contre l’écoblanchiment.

5.2.6.

Recourir obligatoirement à un instrument standard pour repérer et suivre les informations relatives aux opérations réalisées le long de la chaîne de valeur (qui, quand, où, dans quelles conditions sociales et environnementales), ce qui fournit les moyens techniques de satisfaire à l’obligation. Il convient d’associer la société civile et les syndicats à la conception et au suivi des normes environnementales et sociales.

5.3.    Instruments économiques et financiers

5.3.1.

Déplacer le poids de l’imposition du travail à l’exploitation des ressources. Tirer parti de la révision en cours du règlement sur la TVA afin de fournir des critères clairs sur la manière dont les États membres peuvent introduire des taux réduits de TVA pour les produits fabriqués de manière durable et pour les services susceptibles de réduire les incidences néfastes de la consommation, tels que des services de réparation ou de partage. Porter des mesures visant à empêcher la concurrence fiscale et un «nivellement par le bas» entre les États membres et favoriser une fiscalité plus juste des secteurs et des capitaux les plus rentables.

5.3.2.

Principe du «pollueur-payeur». La Commission européenne a commencé à prendre davantage au sérieux l’approche consistant à internaliser les effets externes, c’est-à-dire, par exemple, à reconnaître que les énergies renouvelables sont défavorisées aussi longtemps que le prix du marché ne prend pas intégralement en compte les coûts externes des ressources fossiles, ou à tenter de mettre en œuvre le «principe du pollueur-payeur» dans le secteur des transports. Dans le même temps, il convient de constater que ces approches concilient les dimensions écologique et économique de la durabilité, mais qu’elles n’intègrent pas la dimension sociale (49).

5.3.3.

Marchés publics équitables et écologiques. L’ODD 12.7 fait état de l’importance d’élaborer des plans d’action en matière de marchés publics durables. Diverses actions nationales concernant les principes directeurs des Nations unies en matière de plans relatifs aux droits de l’homme font référence aux marchés publics et plusieurs bonnes pratiques existent à cet égard au niveau national. Par exemple, l’on a assisté au Danemark au passage des cuisines publiques à des niveaux plus élevés de produits biologiques, tout en tenant compte des contraintes budgétaires. À l’heure actuelle, l’ICLEI — Les gouvernements locaux pour le développement durable — promeut une initiative pour défendre le recours progressivement obligatoire à un approvisionnement alimentaire durable dans l’ensemble des écoles et des établissements préscolaires en Europe. Dans le cadre du nouveau plan d’action pour une économie circulaire, la Commission européenne a annoncé vouloir encourager les acheteurs publics à participer à l’initiative «Acheteurs publics pour le climat et l’environnement», qui réunira les acheteurs engagés dans la mise en œuvre des marchés publics écologiques. Le CESE invite la Commission à prévoir d’inclure des critères plus larges de durabilité, tels que des considérations d’ordre social et de commerce équitable. Le CESE soutient également l’intention de la Commission européenne de proposer dans la législation sectorielle des critères et des objectifs minimaux contraignants en matière de marchés publics écologiques, ainsi que d’introduire progresser une obligation en matière de publication de rapports afin de contrôler l’adoption des marchés publics écologiques.

5.3.4.

Politiques de coopération au développement en faveur de l’agriculture à petite échelle, des PME et des coopératives de consommateurs.

5.4.    Instrument volontaire ou fondé sur l’information

5.4.1.

L’étiquetage des produits peut contribuer à stimuler plus avant les efforts de certaines entreprises en matière de durabilité, mais ces labels ne devraient jamais servir de prétexte pour ne pas réglementer les comportements et les pratiques qui ne sont pas acceptables. Par exemple, l’une des options qu’envisage la Commission européenne dans le cadre du suivi de sa communication sur le thème «Renforcer l’action de l’UE en matière de protection et de restauration des forêts de la planète», consiste à mettre en place un label attestant de l’absence de contribution à la déforestation. Toutefois, une telle démarche pourrait susciter la perception selon laquelle l’Union européenne tolère en fait sur son marché des produits qui ne sont pas respectueux des forêts, suscitant ainsi une grande confusion. Le CESE demande à la Commission européenne de développer d’autres labels existants d’excellence environnementale qui couvrent l’ensemble du cycle de vie, tels que le label écologique de l’UE, et d’étendre leur portée à la dimension sociale. En particulier, mettre en place un système clair d’étiquetage concernant l’origine et les moyens de production rendrait les choix des consommateurs plus aisés (50).

5.4.2.

Initiatives ascendantes partant du terrain et gouvernance à plusieurs niveaux. Décentraliser l’action au niveau local par l’intermédiaire d’acteurs de confiance, tels que les administrations et les associations des villes, constitue un moyen efficace de concevoir des actions locales, de se rapprocher des citoyens et de les faire participer de manière utile. Un nombre croissant de collectivités locales dispose de solides stratégies de développement durable, que la Commission encourage au moyen de récompenses telles que la capitale verte européenne, l’accord de ville verte ou le prix des villes de l’UE pour le commerce équitable et éthique. Il est probable que les réponses apportées actuellement à la crise de la COVID-19 influeront sur ces modes et tendances. Les interventions pilotes en situation réelle peuvent être très utiles pour éclairer la conception et la mise en œuvre de la stratégie de l’Union pour une consommation durable et il convient donc de les soutenir.

5.4.3.

Publicité et mercatique. Il convient également d’examiner le rôle joué par la publicité et la mercatique, afin qu’elles abandonnent leur forte orientation consumériste et privilégient les aspects de la durabilité des produits et les possibilités de les réutiliser, tout en prohibant la publicité trompeuse ou mensongère.

5.4.4.

Éducation. Il convient de mettre sur la table des propositions visant à intégrer l’éducation à la consommation durable dans les programmes scolaires dès le plus jeune âge et à encourager les initiatives du secteur privé en matière d’éducation (comme par exemple celles menées par des coopératives de consommateurs) afin de favoriser l’engagement des citoyens et le changement de culture.

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(1)  La responsabilité des producteurs est intersectorielle, mais il convient de tenir compte de la situation spécifique des agriculteurs.

(2)  Résolution du CESE sur la relance après la COVID-19.

(3)  Eurostat, Sustainable development in the European Union («Le développement durable dans l’Union européenne»), 2020 (publication disponible uniquement en anglais).

(4)  JO C 106 du 31.3.2020, p. 1.

(5)  JO C 47 du 11.2.2020, p. 30.

(6)  Agence européenne pour l’environnement, L’environnement en Europe — État et perspectives 2020 (en anglais).

(7)  Agence européenne pour l’environnement (en anglais).

(8)  Global Footprint Network (Réseau mondial de l’empreinte écologique, site en anglais).

(9)  Vandermaesen, T. et al., EU overshoot day — Living beyond nature’s limits («Le jour du dépassement de l’Union européenne — Vivre au-delà des limites de la nature»), WWF, Bruxelles, 2019.

(10)  Agence européenne pour l’environnement, L’environnement en Europe — État et perspectives 2020 (en anglais).

(11)  Steffen, W. et al., 2015.

(12)  Kettunen, M., Gionfra, S., Monteville, M., EU circular economy and trade («Économie circulaire et commerce de l’UE»), Institut pour une politique européenne de l’environnement, Bruxelles/Londres, 2019.

(13)  Agence européenne pour l’environnement (en anglais).

(14)  Eurostat (en anglais).

(15)  Commission économique des Nations unies pour l’Europe (CEE-ONU).

(16)  Rijnhout, L., Stoczkiewicz, M., Bolger, M., Necessities for a Resource Efficient Europe («Les impératifs d’une Europe efficace dans l’utilisation des ressources»), 2018.

(17)  Agence européenne pour l’environnement, Waste prevention in Europe («La prévention des déchets en Europe»), 2018.

(18)  Bureau européen de l’environnement, Coolproducts don't cost the earth («Les équipements électroménagers ne coûtent pas le prix de la Terre»), 2019.

(19)  OCDE (en anglais), 2019.

(20)  Zink, T., Geyer, R., 2017.

(21)  Enquête Eurobaromètre 2019, Sécurité des aliments dans l’UE, juin 2019.

(22)  The external costs of banana production («Les coûts externes de la production de bananes»).

(23)  Pigou, A. C., The Economics of Welfare («L’économie du bien-être»), 1920.

(24)  Commission européenne, Stratégie pour une mise en œuvre de l’internalisation des coûts externes, COM(2008) 435 final.

(25)  Eurostat (en anglais).

(26)  Fairtrade Foundation, Competition Policy and Sustainability: A study of industry attitudes towards multi-stakeholder collaboration in the UK grocery sector («Politique de la concurrence et développement durable: une étude des comportements de l’industrie à l’égard de la coopération multipartite au sein du secteur de l’alimentation au Royaume-Uni»), Londres, avril 2019.

(27)  Directive 2014/24/UE.

(28)  Commission européenne, Manuel «Acheter vert!», 2016.

(29)  Commission européenne, «Acheter social».

(30)  Commission européenne, Orientations sur la passation de marchés de solutions innovantes, 2018.

(31)  Il s’agit ici de changements concrets de comportement, par opposition à la disposition qu’affichent les personnes à changer leur comportement. À ce dernier égard, une synthèse de l’état de la recherche figure dans LE Europe et al., 2018.

(32)  LE Europe, VVA Europe, Ipsos, ConPolicy et Trinomics, 2018.

(33)  Voir note de bas de page no 1.

(34)  Agence européenne pour l’environnement (en anglais).

(35)  Bureau européen des unions de consommateurs (BEUC), 2020.

(36)  JO C 106 du 31.3.2020, p. 1.

(37)  Rijnhout, L., Stoczkiewicz, M., Bolger, M., 2018.

(38)  Fondation Ellen MacArthur, 2019.

(39)  JO C 190 du 5.6.2019, p. 9.

(40)  Gerritsen, E., Underwood, E., What the Green Deal means for Europe's biodiversity («Ce que signifie le pacte vert pour la biodiversité en Europe»), 2019.

Allen, B., Charveriat, C., A meaty challenge («Un problème coriace»), Institut pour une politique européenne de l’environnement, Bruxelles, 2018.

(41)  JO C 81 du 2.3.2018, p. 22.

(42)  Institut pour une politique européenne de l’environnement et Fondation européenne d’études progressistes.

(43)  JO C 67 du 6.3.2014, p. 23.

(44)  Étude à la demande de la commission IMCO du Parlement européen (en anglais).

(45)  JO C 440 du 6.12.2018, p. 165.

(46)  Rapports élaborés par l’OCDE (en anglais), la société civile (en néerlandais) et des syndicats (en anglais).

(47)  JO C 3 du 6.1.2001, p. 2.

(48)  Guide de l’OCDE sur le devoir de diligence applicable aux chaînes d’approvisionnement responsables dans le secteur de l’habillement et de la chaussure.

(49)  JO C 47 du 11.2.2020, p. 30.

(50)  JO C 190 du 5.6.2019, p. 9.