Autorisation des aides d’État dans le cadre des dispositions des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne

Cas à l’égard desquels la Commission ne soulève pas d’objections

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(2020/C 59/01)

Le texte de la décision dans la ou les langues faisant foi, expurgé des données confidentielles, est disponible sur le site:

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AIDE D’ÉTAT — ALLEMAGNE

Aide d’État SA.48580 (2017/FC) — Aide présumée en faveur de WestSpiel

Invitation à présenter des observations en application de l’article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(2020/C 59/02)

Par lettre du 9 décembre 2019, reproduite dans la langue faisant foi dans les pages qui suivent le présent résumé, la Commission a notifié à l’Allemagne sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne en ce qui concerne une partie des mesures susmentionnées.

La Commission a décidé de ne pas soulever d’objections à l’égard d’une autre mesure décrite dans la lettre qui suit le présent résumé.

Les parties intéressées peuvent présenter leurs observations sur les mesures à l’égard desquelles la Commission ouvre la procédure, dans un délai d’un mois à compter de la date de publication du présent résumé et de la lettre qui suit, à l’adresse suivante:

Ces observations seront communiquées à l’Allemagne. Le traitement confidentiel de l’identité de la partie intéressée qui présente les observations peut être demandé par écrit, en spécifiant les motifs de la demande.

Par lettre du 20 juin 2017, la Commission a reçu deux plaintes déposées par Fachverband Spielhallen e.V. (ci-après «FSH») et un autre plaignant (ci-après les «plaignants») en lien avec la présumée aide d’État octroyée à Westdeutsche Spielbanken GmbH & Co. KG (ci-après «WestSpiel») par le Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie (ci-après la «NRW») au titre de trois mesures: i) le versement annuel d’une compensation des pertes à WestSpiel par son actionnaire NRW.BANK depuis 2009; ii) l’octroi d’une concession à WestSpiel pour exploiter un cinquième casino à Cologne; et iii) l’injection d’un capital de 64,8 millions d’euros dans WestSpiel en 2015.

Contexte

En NRW, les activités de jeux d’argent proposées dans les casinos sont régies par la Spielbankgesetz NRW (loi de Rhénanie-du-Nord-Westphalie relative aux maisons de jeu) (ci-après la «SpielbG NRW»). En vertu de l’article 2, paragraphe 1, et de l’article 3, paragraphe 1, de la SpielbG NRW, WestSpiel est le seul concessionnaire de casinos publics en NRW. Sur le plan fiscal et réglementaire, la société est soumise à l’impôt proportionnel sur les recettes générées par les activités non liées aux jeux. WestSpiel en est en revanche exempte en ce qui concerne les jeux de hasard, mais est assujettie à un régime fiscal particulier (articles 12 et 13 de la SpielbG NRW). En outre, l’article 14 de la SpielbG NRW impose à la société de verser 75 % (et parfois plus) de ses bénéfices à la NRW (ci-après le «mécanisme de prélèvement sur les bénéfices»).

Entre 2009 et 2013 ainsi qu’en 2015, WestSpiel a enregistré des pertes globales à la suite de l’imposition du produit brut des jeux en application des articles 12 et 13 de la SpielbG NRW. En revanche, la vente de deux œuvres d’art par la société a généré des recettes extraordinaires en 2014, grâce auxquelles elle a réalisé un bénéfice total d’environ 86,4 millions d’euros cette même année. La mise en œuvre du mécanisme de prélèvement sur les bénéfices en application de l’article 14 de la SpielbG NRW a conduit au reversement des profits à hauteur d’environ 82 millions d’euros à la NRW en 2014. Le résultat annuel restant (c’est-à-dire les bénéfices restants en 2014 et les pertes enregistrées pour toutes les autres années entre 2009 et 2015) de WestSpiel a été crédité sur le compte de capital de NRW.BANK ou en a été débité.

Les plaignants et les positions de l’Allemagne

Les plaignants soutiennent qu’entre 2009 et 2015, NRW.BANK (détenue à 100 % par la NRW) a versé à WestSpiel une compensation des pertes d’un montant d’environ 63,6 millions d’euros, ce qui constituerait une aide d’État incompatible. L’Allemagne avance au contraire que les résultats annuels négatifs de WestSpiel sont principalement imputables à la charge fiscale extraordinairement lourde qui lui incombe par rapport aux acteurs privés du marché. Elle indique également que les pertes en question n’ont pas été compensées par des versements effectués par NRW.BANK, mais ont été épongées par le capital social de WestSpiel conformément aux dispositions du droit des sociétés.

Les plaignants allèguent en outre que la NRW a octroyé à WestSpiel une concession directe pour exploiter un cinquième casino à Cologne, et ce, en l’absence de toute procédure d’appel d’offres et en violation du principe de l’investisseur privé en économie de marché. Ils soutiennent que la NRW avait déjà pris la décision d’implanter le cinquième casino à Cologne en 2013 et que WestSpiel avait déjà reçu la concession nécessaire à l’exploitation de ce casino. L’Allemagne répond à cet égard qu’à l’heure actuelle, WestSpiel ne dispose pas de la licence (concession) individuelle nécessaire pour exploiter le cinquième casino à Cologne, et qu’il est impossible de déterminer avec certitude, d’une part, quand cette licence (concession) individuelle sera émise, et, d’autre part, si et quand un casino sera exploité à Cologne. En tout état de cause, une concession comme celle prévue pour le cinquième casino à Cologne ne procurerait aucun avantage économique.

En ce qui concerne l’injection d’un capital de 64,8 millions d’euros en 2015, les plaignants indiquent que ce montant correspondait à une réinjection partielle des 82 millions d’euros reversés à la NRW en 2014 en application du mécanisme de prélèvement sur les bénéfices prévu par l’article 14 de la SpielbG NRW. Selon eux, la NRW et NRW.BANK ont conclu un accord de fiducie par lequel cette dernière est devenue la fiduciaire d’une participation tacite (dans WestSpiel) détenue par la première. Cette participation tacite à hauteur de 64,8 millions d’euros a été ajoutée à la participation limitée dans WestSpiel détenue par NRW.BANK. Les plaignants prétendent que la réinjection de 64,8 millions d’euros a permis à WestSpiel de disposer d’un nouveau capital auquel un investisseur privé du marché n’aurait pas eu accès et lui a donc procuré un avantage indu.

L’Allemagne estime que le reversement (partiel) des fonds ne saurait être pris en considération indépendamment de la vente des deux œuvres d’art et du prélèvement préalablement effectué sur les bénéfices. Elle soutient que, afin d’assurer l’avenir de WestSpiel, un principe général a été défini en 2013/2014, visant à garantir à la fois la liquidité et l’adéquation des fonds propres jusqu’au terme de la concession actuelle en 2022, qui exigeait, entre autres, l’obtention d’un capital de 64,8 millions d’euros par la vente d’œuvres d’art et le prélèvement subséquent sur les bénéfices en vertu de l’article 14 de la SpielbG NRW. Par ailleurs, l’Allemagne considère également que le capital injecté a été mis à la disposition de WestSpiel selon des modalités qui auraient été acceptables pour un investisseur privé agissant dans les conditions normales de marché en des circonstances similaires.

Examen — existence d’une aide d’État

S’agissant du critère de sélectivité établi à l’article 107, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), les trois mesures examinées seraient sélectives étant donné que WestSpiel en serait le seul bénéficiaire. La Commission considère également qu’elles répondent aux critères de mesures qui faussent la concurrence ou affectent les échanges entre États membres, dès lors que WestSpiel semble être en concurrence avec les salles de jeux d’exploitants privés, notamment en ce qui concerne les jeux de hasard sur machine, et peut-être même avec les casinos en ligne et les exploitants de jeux de hasard en ligne.

Concernant les prétendus versements destinés à compenser les pertes, sur la base de son examen préliminaire, la Commission estime, à ce stade, que les pertes de WestSpiel sont débitées du compte de capital de NRW.BANK. Étant donné qu’il s’avère que cette procédure de débit donne lieu au versement de fonds depuis un compte de NRW.BANK à WestSpiel, dans le but de compenser les pertes annuelles, la Commission considère à ce stade que la mesure constitue un avantage au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE. Dans ce contexte, elle estime que les structures juridique et sociale de WestSpiel, ainsi que les différents instruments juridiques en vertu desquels ses actionnaires ont injecté des fonds propres, doivent être expliqués plus en détail. La Commission considère par ailleurs qu’il convient d’examiner plus en avant si ces (éventuels) versements ont impliqué des ressources d’État et sont imputables à l’État allemand. S’agissant de la NRW, la Commission estime à ce stade que ses actions sont imputables à l’État et impliquent des ressources d’État. En ce qui concerne NRW.BANK, elle constate qu’il s’agit de la banque de développement de la NRW, chargée de soutenir son propriétaire — le Land de NRW — dans la réalisation de ses tâches de politique structurelle et économique, et que le Land de NRW est l’avaliseur de NRW.BANK, qui est responsable de ses obligations. De surcroît, les organes directeurs de NRW.BANK se composent en majeure partie de fonctionnaires. Sur la base des éléments qui précèdent, la Commission considère à ce stade que les actions de NRW.BANK seraient imputables à l’État et impliquent un transfert de ressources d’État.

En ce qui concerne la prétendue concession d’exploitation d’un cinquième casino, il ressort des informations fournies par les autorités allemandes que, contrairement à ce que soutiennent les plaignants, WestSpiel ne dispose pas encore de la licence (concession) individuelle nécessaire pour exploiter le cinquième casino et qu’aucune décision définitive n’a été prise quant à la question de savoir si ce casino sera en fin de compte exploité à Cologne. En outre, le contrat-cadre de licence de WestSpiel ne définit ni les modalités financières ni les conditions économiques régissant l’exploitation éventuelle d’un cinquième casino en NRW par la société, mais stipule simplement que les casinos que cette dernière gère sont soumis aux dispositions de la SpielbG NRW. Sur la base de ces éléments, la Commission estime que WestSpiel n’a pas bénéficié d’un avantage indu découlant de cette mesure. Elle conclut par conséquent que cette mesure ne constitue pas une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.

S’agissant de la prétendue injection de capitaux en 2015, la Commission considère qu’elle a impliqué des ressources d’État et est imputable à l’État, compte tenu des considérations au sujet des prétendus versements destinés à compenser les pertes. En ce qui concerne l’existence d’un avantage, la Commission ne partage pas le point de vue de l’Allemagne selon lequel il s’agissait simplement de la réinjection partielle des bénéfices prélevés auprès de WestSpiel. Sur la base des informations actuellement disponibles et dans l’attente de toute observation qu’elle pourrait recevoir sur la question, la Commission estime à l’heure actuelle que le mécanisme de prélèvement sur les bénéfices en application de l’article 14 de la SpielbG NRW, entré en vigueur en 2008, ferait partie intégrante du régime fiscal et réglementaire spécifique prévu par la SpielbG NRW. Par ailleurs, elle ne considère pas que le prélèvement sur les bénéfices en application de l’article 14 de la SpielbG NRW constitue une simple distribution automatique des bénéfices aux actionnaires de WestSpiel, comme le prétend l’Allemagne.

La Commission ne souscrit pas non plus à l’argument de l’Allemagne selon lequel l’injection de capitaux serait conforme au marché en ce que, en injectant le capital, NRW aurait agi comme un investisseur privé dans des circonstances comparables, que l’on considère la situation tant sur le court terme [à savoir en tenant en compte (uniquement) de la vente des œuvres d’art, du prélèvement sur les bénéfices de 2014 et de l’injection de capitaux en 2015] que sur le long terme (à savoir en tenant compte des recettes que l’exploitation de WestSpiel devrait générer à l’avenir). En ce qui concerne la perspective à court terme, la Commission fait observer que l’application du mécanisme de prélèvement sur les bénéfices ne saurait être considérée comme une distribution des bénéfices aux actionnaires de WestSpiel, mais qu’elle constitue davantage un prélèvement fiscal, et que l’Allemagne n’a pas démontré que la NRW avait agi en sa qualité (indirecte, par l’intermédiaire de NRW.BANK) d’actionnaire en réalisant toutes les étapes en question. S’agissant de la perspective à long terme, la Commission n’est pas d’avis qu’un investisseur privé aurait été amené à injecter un capital de 64,8 millions d’euros, notamment compte tenu du fait que ni le rapport de gestion produit par l’Allemagne ni un quelconque autre document fourni jusqu’à présent ne semble prouver qu’une évaluation ex ante de la rentabilité de l’injection de capitaux en 2015 a été réalisée.

Examen — compatibilité

Puisqu’il s’avère que les prétendus versements destinés à compenser les pertes et la prétendue injection de capitaux en 2015 constituent une aide d’État, la Commission a examiné si ces mesures d’aide pouvaient être considérées comme compatibles avec le marché intérieur en vertu de l’une des dérogations prévues à l’article 107, paragraphes 2 et 3, du TFUE. À ce stade, elle ne dispose d’aucune indication qui prouverait que tel est le cas, notamment compte tenu du fait que l’Allemagne n’a avancé aucun raisonnement concernant la compatibilité. S’agissant des arguments invoqués par les plaignants en lien avec l’absence de compatibilité des mesures conformément aux règles en matière d’aides d’État applicables aux aides au sauvetage et à la restructuration [sur le fondement de l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE], la Commission ne possède pas les informations nécessaires pour décider si WestSpiel peut être considérée comme une entreprise en difficulté et si les lignes directrices concernant les aides d’État au sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficulté autres que les établissements financiers sont respectées.

Conformément à l’article 16 du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil (1), toute aide illégale peut faire l’objet d’une récupération auprès de son bénéficiaire.

(1)  Règlement (UE) 2015/1589 du Conseil du 13 juillet 2015 portant modalités d’application de l’article 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (JO L 248 du 24.9.2015, p. 9).

(2)  Persönlich haftende Gesellschafterin (Komplementärin) ist die Westdeutsche Spielbanken GmbH, Duisburg. Sie hat keine Einlage in das Gesellschaftskapital geleistet und hält somit keinen Kapitalanteil. Als Komplementärgesellschaft (ohne Kapitaleinlage) hat die Westdeutsche Spielbanken GmbH zur Sicherstellung der einheitlichen Leitung die Geschäftsführung sowohl bei der WestSpiel als auch bei der Casino Duisburg GmbH & Co. KG inne. Die Westdeutsche Spielbanken GmbH übt kein operatives Geschäft aus.

(3)  Die Frage, ob die differenzierte steuerrechtliche Behandlung der WestSpiel an sich eine rechtswidrige staatliche Beihilfe darstellt, ist Gegenstand der Sachen SA.44944 (2019/C) und SA.53552 (2019/C).

(4)  Die Zahlen berücksichtigen nicht den Verlustausgleich durch die (teilweise) Auflösung eines Risikofonds für die WestSpiel, der zur Deckung nicht versicherbarer allgemeiner und besonderer Glücksspielrisiken eingerichtet wurde. Grundlage für die Einrichtung des Fonds sind die Rahmenerlaubnis des nordrhein-westfälischen Ministeriums für Inneres und Kommunales für den Betrieb der Spielbanken in NRW und der Gesellschaftsvertrag der WestSpiel. Dem Gesellschaftsvertrag zufolge musste die WestSpiel den Risikofonds selbst einrichten. Im Jahresabschluss handelt es sich bei dem Fonds um einen Sonderposten auf der Passiva-Seite, zwischen Eigenkapital und Rückstellungen.

(5)  Die Zahlen berücksichtigen den Verlustausgleich durch die (teilweise) Auflösung eines Risikofonds für die WestSpiel (siehe Fußnote 3) und die Anrechnung von Verlusten auf die stille Beteiligung der NRW.BANK im Jahr 2015.

(6)  Richtlinie 2006/111/EG der Kommission vom 16. November 2006 über die Transparenz der finanziellen Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den öffentlichen Unternehmen sowie über die finanzielle Transparenz innerhalb bestimmter Unternehmen (ABl. L 318 vom 17.11.2006, S. 17).

(7)  Mitteilung der Kommission – Leitlinien für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung nichtfinanzieller Unternehmen in Schwierigkeiten (ABl. C 249 vom 31.7.2014, S. 1).

(8)  Urteil des Gerichts vom 15. Juni 2000, Alzetta, verbundene Rechtssachen T-298/97, T-312/97 usw., ECLI:EU:T:2000:151, Rn. 141 bis 147; Urteil des Gerichtshofs vom 24. Juli 2003, Altmark Trans, C-280/00, ECLI:EU:C:2003:415.

(9)  Urteil des Gerichtshofs vom 14. Januar 2015, Eventech/The Parking Adjudicator, C-518/13, ECLI:EU:C:2015:9, Rn. 66; Urteil des Gerichtshofs vom 8. Mai 2013, Libert u. a., verbundene Rechtssachen C-197/11 und C-203/11, ECLI:EU:C:2013:288, Rn. 77; Urteil des Gerichts vom 4. April 2001, Friulia Venezia Giulia, T-288/97, ECLI:EU:T:2001:115, Rn. 41.

(10)  Jahresbericht der WestSpiel-Gruppe für 2014, S. 1.

(11)  Urteil des Gerichtshofs vom 11. Juli 1996, SFEI u. a., C-39/94, ECLI:EU:C:1996:285, Rn. 60; Urteil des Gerichtshofs vom 29. April 1999, Spanien/Kommission, C-342/96, ECLI:EU:C:1999:210, Rn. 41.

(12)  Urteil des Gerichtshofs vom 2. Juli 1974, Italien/Kommission, 173/73, ECLI:EU:C:1974:71, Rn. 13.

(13)  Unter den Begriff „staatliches Eingreifen“ fallen nicht nur positive Maßnahmen des Staates, sondern unter bestimmten Umständen auch der Verzicht der Behörden auf bestimmte Maßnahmen, z. B. zur Einziehung von Schulden. Siehe z. B. Urteil des Gerichtshofs vom 12. Oktober 2000, Magefesa, C-480/98, ECLI:EU:C:2000:559, Rn. 19 und 20.

(14)  Urteil des Gerichtshofs vom 2. Juli 1974, Italien/Kommission, 173/73, ECLI:EU:C:1974:71, Rn. 13.

(15)  Entscheidung 2004/339/EG der Kommission vom 15. Oktober 2003 über die Maßnahmen, die Italien zugunsten von RAI SpA durchgeführt hat (ABl. L 119 vom 23.4.2004, S. 1), Erwägungsgrund 69; Schlussanträge des Generalanwalts Fennelly vom 26. November 1998, Frankreich/Kommission, C-251/97, ECLI:EU:C:1998:572, Rn. 26.

(16)  Urteil des Gerichtshofs vom 24. Januar 1978, Van Tiggele, 82/77, ECLI:EU:C:1978:10, Rn. 25 und 26. Urteil des Gerichts vom 12. Dezember 1996, Air France/Kommission, T-358/94, ECLI:EU:T:1996:194, Rn. 63.

(17)  Urteil des Gerichts vom 12. Dezember 1996, Air France/Kommission, T-358/94, ECLI:EU:T:1996:194, Rn. 56.

(18)  Urteil des Gerichtshofs vom 14. Oktober 1987, Deutschland/Kommission, 248/84, ECLI:EU:C:1987:437, Rn. 17; Urteil des Gerichts vom 6. März 2002, Territorio Histórico de Álava u. a./Kommission, verbundene Rechtssachen T-92/00 und T-103/00, ECLI:EU:T:2002:61, Rn. 57.

(19)  Urteil des Gerichts vom 12. Dezember 1996, Air France/Kommission, T-358/94, ECLI:EU:T:1996:194, Rn. 58 bis 62.

(20)  Urteil des Gerichtshofs vom 16. Mai 2002, Frankreich/Kommission („Stardust“), C-482/99, ECLI:EU:C:2002:294, Rn. 38. Siehe auch Urteil des Gerichtshofs vom 29. April 2004, Griechenland/Kommission, C-278/00, ECLI:EU:C:2004:239, Rn. 53 und 54; Urteil des Gerichtshofs vom 8. Mai 2003, Italien und SIM 2 Multimedia SpA/Kommission, verbundene Rechtssachen C-328/99 und C-399/00, ECLI:EU:C:2003:252, Rn. 33 und 34.

(21)  Urteil des Gerichtshofs vom 11. Juli 1996, SFEI u. a., C-39/94, ECLI:EU:C:1996:285, Rn. 62.

(22)  Siehe https://www.nrwbank.de/de/corporate/wirueberuns/aufgaben.html.

(23)  So setzt sich die Gewährträgerversammlung gemäß § 8 der Satzung der NRW.BANK aus dem für Finanzen zuständigen Mitglied der Landesregierung NRW, dem für Wirtschaft zuständigen Mitglied der Landesregierung NRW, dem für das Wohnungswesen zuständigen Mitglied der Landesregierung NRW und zwei weiteren Mitgliedern, die vom Gewährträger (d. h. dem Land NRW) entsandt werden, zusammen. Gemäß § 12 der Satzung der NRW.BANK setzt sich der Verwaltungsrat aus 15 Mitgliedern zusammen, von denen mindestens 10 vom Land NRW benannt werden. Gleichzeitig werden die Mitglieder des Vorstands vom Verwaltungsrat bestellt.

(24)  Siehe z. B. Beihilfesache N 114/2008 – Deutschland — Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen für Forschung, Innovation und Technologie des Landes NRW (ABl. C 256 vom 9. Oktober 2008, S. 1). In dieser Sache ging es um eine mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe, die von der NRW.BANK bewilligt wurde. Siehe auch Beihilfesache N 812/06 – Deutschland — „Investitionsprogramm Abwasser NRW“ (ABl. C 142 vom 27. Juni 2007, S. 1).

(25)  Artikel in der Neuen Ruhr Zeitung (NRZ) vom 10. September 2019, abrufbar unter https://www.nrz.de/staedte/duesseldorf/spd-im-landtag-will-casino-nach-duesseldorf-holen-id227046511.html.

(26)  Urteil des Gerichtshofs vom 2. Juli 1974, Italien/Kommission, 173/73, ECLI:EU:C:1974:71, Rn. 13.

(27)  Urteil des Gerichtshofs vom 11. Juli 1996, SFEI u. a., C-39/94, ECLI:EU:C:1996:285, Rn. 60 und 61.

(28)  Siehe z. B. Urteil des Gerichtshofs vom 21. März 1990, Belgien/Kommission („Tubemeuse“), C-142/87, ECLI:EU:C:1990:125, Rn. 29; Urteil des Gerichtshofs vom 21. März 1991, Italien/Kommission („ALFA Romeo“), C-305/89, ECLI:EU:C:1991:142, Rn. 18 und 19; Urteil des Gerichts vom 30. April 1998, Cityflyer Express/Kommission, T-16/96, ECLI:EU:T:1998:78, Rn. 51; Urteil des Gerichts vom 21. Januar 1999, Neue Maxhütte Stahlwerke und Lech-Stahlwerke/Kommission, verbundene Rechtssachen T-129/95, T-2/96 und T-97/96, ECLI:EU:T:1999:7, Rn. 104; Urteil des Gerichts vom 6. März 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale und Land Nordrhein-Westfalen/Kommission, verbundene Rechtssachen T-228/99 und T-233/99, ECLI:EU:T:2003:57.

(29)  Urteil des Gerichtshofs vom 5. Juni 2012, Kommission/Electricité de France (EDF), C-124/10 P, ECLI:EU:C:2012:318.

(30)  Ebenda, Rn. 83.

(31)  Ebenda, Rn. 84.

(*1)  Vertrauliche Informationen