I.

Nous avons contrôlé:

II.

Nous estimons que les comptes consolidés de l’Union européenne (UE) pour l’exercice clos le 31 décembre 2017 présentent fidèlement, dans tous leurs aspects significatifs, la situation financière de l’UE au 31 décembre 2017, le résultat de ses opérations, ses flux de trésorerie, ainsi que l’état de variation de l’actif net pour l’exercice clos à cette date, conformément au règlement financier et aux règles comptables fondées sur les normes comptables internationalement admises pour le secteur public.

III.

Nous estimons que les recettes sous-jacentes aux comptes pour l’exercice clos le 31 décembre 2017 sont, dans tous leurs aspects significatifs, légales et régulières.

IV.

Abstraction faite de l’incidence potentielle des problèmes décrits dans le point où nous justifions l’opinion avec réserve sur la légalité et la régularité des paiements sous-jacents aux comptes relatifs à l’exercice clos le 31 décembre 2017, nous estimons que ces paiements sont, dans tous leurs aspects significatifs, légaux et réguliers.

V.

Nous avons conduit notre audit conformément aux normes internationales d’audit (ISA) et aux codes de déontologie de l’IFAC, ainsi qu’aux normes internationales des institutions supérieures de contrôle (ISSAI), établies par l’Intosai. Nos responsabilités en vertu de ces normes sont décrites plus en détail dans la section «Responsabilités de l’auditeur» de notre rapport. Nous sommes indépendants conformément au Code de déontologie des professionnels comptables de l’International Ethics Standards Board for Accountants (code IESBA), et nous nous sommes acquittés de nos autres responsabilités d’ordre éthique en vertu de ces normes et exigences ainsi que du code IESBA. Nous estimons que les informations probantes obtenues sont suffisantes et appropriées pour étayer notre opinion.

VI.

Les dépenses fondées sur des remboursements (3) comptabilisées en 2017 présentent un niveau significatif d’erreur. Selon nos estimations, le niveau d’erreur pour les paiements fondés sur des remboursements est de 3,7  %. Notre niveau d’erreur estimatif global (2,4  %) reste supérieur à notre seuil de signification, mais ces erreurs ne sont pas généralisées. Les paiements fondés sur des droits (4) ne présentent pas un niveau significatif d’erreur.

VII.

Les éléments clés de l’audit sont ceux qui, selon notre jugement professionnel, ont été les plus importants dans l’audit des comptes consolidés de l’Union européenne de la période considérée. Nous avons traité ces éléments dans le contexte de notre audit des états financiers pris dans leur ensemble, ainsi que dans le cadre de l’établissement de notre opinion sur ceux-ci, mais nous ne formulons pas d’opinion distincte sur ces éléments.

VIII.

Le Fonds européen pour les investissements stratégiques (ci-après «l’EFSI» — European Fund for Strategic Investments) est une initiative conjointe prise en 2015 (5) par l’UE et par le groupe BEI pour encourager les investissements dans l’ensemble de l’Union européenne, moyennant une augmentation de la capacité de prise de risque du groupe BEI. Dans le cadre de cette initiative, une garantie maximale de 16 milliards d’euros (6) sera constituée sur le budget de l’UE, afin de couvrir les pertes potentielles sur les opérations de l’EFSI pour les investissements réalisés dans le cadre des volets «Infrastructures et innovation» et «Petites et moyennes entreprises» (7).

IX.

Nous avons porté notre attention sur ce domaine les années précédentes parce que la conception de l’EFSI avait donné lieu à un certain nombre de problèmes comptables complexes, en raison des modalités arrêtées entre l’UE et la BEI. En novembre 2017, le comptable de la Commission a consulté le groupe consultatif d’experts concernant le traitement comptable approprié des opérations en fonds propres du volet «PME» garanties par l’UE. En suivant les conseils reçus et en exerçant son jugement professionnel, le comptable de la Commission a décidé que celle-ci n’exerce pas de contrôle sur l’EFSI ou ne partage pas un tel contrôle avec la BEI (8). Dès lors, pour les comptes annuels consolidés 2017 de l’UE, la garantie de l’UE accordée au groupe BEI est considérée comme:

X.

Nous avons évalué le traitement comptable de la garantie de l’EFSI pour les portefeuilles d’instruments de fonds propres. Nous considérons qu’il n’a pas d’incidence sur l’image fidèle donnée par les comptes annuels consolidés 2017 de l’UE.

XI.

Fin 2017, le bilan de l’UE comporte un montant de 73,1  milliards d’euros pour les engagements au titre du régime de pensions et des autres avantages du personnel. Il s’agit de l’un des plus importants éléments de passif du bilan, qui représente près d’un tiers du total du passif de l’exercice 2017, lequel s’élève à 236,5  milliards d’euros.

XII.

La plupart de ces engagements au titre du régime de pensions et des autres avantages du personnel (64,0  milliards d’euros) sont liés au régime de pensions des fonctionnaires et autres agents de l’Union européenne (ci-après le «PSEO» — Pension Scheme of European Officials). Ces engagements au titre du régime de pensions couvrent les «prestations définies» dont le paiement est garanti par l’article 83 du statut des fonctionnaires des Communautés européennes (ci-après le «statut») et par l’article 4, paragraphe 3, du traité sur l’Union européenne (ci-après le «TUE»). L’élément de passif inscrit dans les comptes représente le montant qui aurait été inclus si un fonds de pension avait été constitué pour effectuer les paiements relatifs aux obligations existantes en matière de pension de retraite (9). Outre les pensions de retraite, ces engagements couvrent également les pensions d’invalidité et celles versées aux veuves/orphelins d’agents de l’UE. L’article 83 du statut dispose que le paiement des prestations prévues au régime de pensions constitue une charge du budget de l’UE. Les États membres garantissent collectivement le paiement de ces prestations et les fonctionnaires contribuent pour un tiers au financement de ce régime.

XIII.

Le PSEO est un régime de pensions professionnel obligatoire pour les fonctionnaires de l’UE, dans le cadre duquel des contributions des agents et des institutions et organes qui les emploient servent à financer les futures pensions. Il est conçu pour obéir au principe d’équilibre actuariel par défaut moyennant des ajustements du taux de contribution au régime et de l’âge de la retraite. Le nombre et la variété des paramètres utilisés pour calculer une projection à long terme du coût des pensions soulignent la nature actuarielle de ce calcul, qui est réalisé par Eurostat chaque année.

XIV.

Dans le cadre de notre audit, nous avons évalué les hypothèses actuarielles et la valorisation des engagements au titre du régime de pensions. Nous avons vérifié les données numériques, les paramètres actuariels et le calcul du montant des engagements, ainsi que la présentation faite dans le bilan consolidé et les notes accompagnant les états financiers consolidés. Comme elle l’a indiqué dans sa note 2.9 accompagnant les états financiers consolidés, la Commission continue d’œuvrer au renforcement des processus qu’elle applique pour calculer le passif lié aux avantages du personnel.

XV.

Fin 2017, la valeur estimative des dépenses éligibles supportées et dues aux bénéficiaires, mais non encore déclarées, était de 101 milliards d’euros (contre 102 milliards d’euros fin 2016). Ces montants ont été comptabilisés en tant que charges constatées par régularisation (10).

XVI.

Nous avons examiné les méthodologies et les systèmes de contrôle appliqués pour les estimations de fin d’exercice au sein des principales directions générales. Nous avons constitué des échantillons de factures et de préfinancements et avons réalisé des travaux concernant ces éléments afin de parer au risque que le montant des charges à payer soit erroné. Nous avons demandé aux services comptables de la Commission des explications supplémentaires sur la méthodologie générale.

XVII.

Nous pouvons conclure que l’estimation du montant global des charges à payer figurant au bilan consolidé donne une image fidèle de la situation.

XVIII.

Le 29 mars 2017, le Royaume-Uni a officiellement notifié au Conseil européen son intention de se retirer de l’Union européenne (UE). Le 22 mai 2017, les négociations sur l’accord de retrait entre l’UE et le Royaume-Uni ont commencé.

XIX.

La partie cinq (Dispositions financières) du projet d’accord de retrait du 19 mars 2018 concernant le règlement financier du retrait dispose que le Royaume-Uni s’acquittera de toutes ses obligations relevant des cadres financiers pluriannuels actuel et précédents comme s’il était encore un État membre.

XX.

Sur la base de ces éléments, nous estimons, en conclusion, que les comptes au 31 décembre 2017 reflètent correctement le processus de retrait.

XXI.

La direction est chargée de fournir d’«autres informations», qui comprennent la section intitulée «Examen et analyse des états financiers», mais pas les comptes consolidés ni notre rapport d’audit y afférent. Notre opinion sur les comptes consolidés ne couvre pas ces autres informations, et nous ne formulons aucune sorte de conclusion en matière d’assurance les concernant. Dans le cadre de notre audit des comptes consolidés, il nous incombe de prendre connaissance des autres informations et de déterminer si elles recèlent des contradictions significatives avec les comptes consolidés ou avec les connaissances que nous avons acquises lors de l’audit, ou si elles comportent un autre type d’anomalie significative. Si nous estimons que les autres informations présentent une anomalie significative, nous sommes tenus d’en faire état en conséquence. Nous n’avons rien à signaler à cet égard.

XXII.

En vertu des articles 310 à 325 du TFUE et conformément au règlement financier, la direction est responsable de l’établissement et de la présentation des comptes consolidés de l’UE sur la base des normes comptables internationalement admises pour le secteur public, ainsi que de la légalité et de la régularité des opérations sous-jacentes à ces derniers. Cette responsabilité comprend la conception, la mise en œuvre et le maintien de contrôles internes pertinents pour l’établissement et la présentation d’états financiers exempts d’anomalies significatives, qu’elles résultent d’une fraude ou d’une erreur. La direction est également chargée de s’assurer que les activités, les opérations financières et les informations présentées dans les états financiers sont conformes aux textes législatifs et réglementaires qui les régissent. La Commission est responsable en dernier ressort de la légalité et de la régularité des opérations sous-jacentes aux comptes de l’UE (article 317 du TFUE).

XXIII.

Dans le cadre de l’élaboration des comptes consolidés, la direction est tenue d’évaluer la capacité de l’Union européenne à poursuivre ses activités, de faire connaître toute information importante et d’établir les comptes en partant de l’hypothèse de la continuité d’exploitation, sauf si elle a l’intention de mettre en liquidation l’entité ou de cesser son activité, ou si aucune alternative réaliste ne s’offre à elle.

XXIV.

La Commission est chargée de surveiller le processus de présentation de l’information financière de l’UE.

XXV.

Le règlement financier dispose (en son titre IX) que le comptable de la Commission doit présenter les comptes consolidés de l’UE aux fins de l’audit, d’abord sous forme de comptes provisoires au plus tard le 31 mars suivant l’exercice clos, puis sous forme de comptes définitifs au plus tard le 31 juillet suivant l’exercice clos. Les comptes provisoires doivent déjà donner une image fidèle de la situation financière. C’est pourquoi il est impératif que tous les éléments des comptes provisoires soient présentés en tant que calculs définitifs, afin de nous permettre de réaliser nos travaux conformément au titre X du règlement financier et dans les délais fixés. Normalement, les modifications opérées entre les comptes provisoires et définitifs ne devraient résulter que de nos observations.

XXVI.

Nos objectifs consistent, d’une part, à déterminer avec une assurance raisonnable si les comptes consolidés de l’UE sont exempts d’anomalies significatives et si les opérations sous-jacentes sont légales et régulières, et, d’autre part, à fournir au Parlement européen et au Conseil une déclaration d’assurance fondée sur notre audit, concernant la fiabilité des comptes ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes à ces derniers. Une assurance raisonnable correspond à un degré d’assurance élevé, mais non à une garantie que toute anomalie ou toute non-conformité significatives ont nécessairement été détectées lors de l’audit. Les anomalies de même que les non-conformités peuvent résulter de fraudes ou d’erreurs et sont considérées comme significatives si l’on peut raisonnablement craindre que, isolément ou globalement, elles influent sur les décisions économiques prises par les utilisateurs sur la base de ces comptes consolidés.

XXVII.

En ce qui concerne les recettes, notre examen relatif aux ressources propres fondées sur la TVA et sur le RNB porte au départ sur les agrégats macroéconomiques qui constituent la base de leur calcul. Nous évaluons aussi les systèmes utilisés par la Commission pour traiter ces agrégats jusqu’à ce que les contributions des États membres soient perçues et enregistrées dans les comptes consolidés. Pour les ressources propres traditionnelles, nous examinons les comptes des autorités douanières et analysons les flux des droits jusqu’à la perception des montants correspondants par la Commission et leur inscription dans les comptes.

XXVIII.

En ce qui concerne les dépenses, nous examinons les opérations de paiement une fois que les dépenses ont été supportées, enregistrées et acceptées. Cet examen porte sur toutes les catégories de paiements autres que les avances, une fois qu’ils sont effectués (y compris ceux correspondant à l’acquisition d’actifs). Le paiement d’une avance est examiné lorsque le destinataire des fonds justifie sa bonne utilisation et que l’institution ou l’organisme accepte la justification en procédant à son apurement, ce qui peut avoir lieu la même année ou plus tard.

XXIX.

En application des normes ISA et ISSAI, nous exerçons notre jugement professionnel et faisons preuve d’esprit critique pendant toute la durée de l’audit. En outre, nous procédons de la manière suivante.

XXX.

Nous informons la direction, entre autres, de l’étendue et du calendrier prévus des travaux d’audit ainsi que de toute constatation d’audit importante, et notamment de toute constatation relative à une faiblesse significative décelée au niveau du contrôle interne.

XXXI.

Parmi les éléments analysés avec la Commission et les autres entités auditées, nous déterminons lesquels ont revêtu la plus grande importance dans l’audit des comptes consolidés et constituent, de ce fait, les éléments clés de l’audit pour la période en cours. Nous les décrivons dans notre rapport, à moins que la loi ou la réglementation s’opposent à la publication d’informations les concernant ou que, ce qui est extrêmement rare, nous estimions devoir nous abstenir de communiquer certaines informations dans notre rapport parce qu’il y a raisonnablement lieu de craindre que les conséquences défavorables de leur divulgation soient supérieures à ses éventuels effets favorables du point de vue de l’intérêt public.

1.1.

Nous sommes l’auditeur indépendant de l’Union européenne. Conformément au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), nous:

1.2.

Nos travaux relatifs à la déclaration d’assurance (expliqués à l’ annexe 1.1 ) nous permettent de remplir les deux premiers de ces objectifs. Dans les principaux domaines de dépenses de l’UE (12), nos travaux réalisés dans le cadre du rapport annuel portent également sur l’économie, l’efficience et l’efficacité des dépenses. Nous examinons différents aspects du système mis en place par la Commission pour assurer que les fonds de l’UE sont correctement dépensés (13). Pris dans leur ensemble, nos travaux d’audit apportent aussi une contribution fondamentale à nos avis sur les propositions de législation.

1.3.

Le présent chapitre du rapport annuel:

1.4.

Les dépenses de l’UE constituent un outil essentiel, mais pas unique, pour la réalisation des objectifs politiques. D’autres moyens importants sont le fait de légiférer, ainsi que la libre circulation des biens, des services, des capitaux et des personnes dans l’ensemble de l’UE. En 2017, les dépenses de l’UE se sont élevées à 137,4  milliards d’euros (14), ce qui représente 2,0  % du total des dépenses publiques de ses États membres et 0,9  % de son revenu national brut (voir encadré 1.1 ).

Sources:

RNB des États membres: comptes annuels 2017 de la Commission européenne — Annexe A — Recettes;

dépenses publiques des États membres: Eurostat — Comptes nationaux annuels;

dépenses de l’UE: Commission européenne — Comptes annuels consolidés 2017 de l’Union européenne.

1.5.

Les fonds de l’UE sont versés aux bénéficiaires sous la forme de paiements uniques/tranches annuelles ou d’une série de paiements dans le cadre de régimes de dépenses pluriannuels. En 2017, les paiements sur le budget de l’UE se sont élevés en tout à 137,4  milliards d’euros, dont 29,7  milliards d’euros de préfinancements et 107,7  milliards d’euros de paiements uniques, intermédiaires ou finals. Comme le montre l’ encadré 1.2 , la plus grande partie du budget de l’UE a été consacrée à la rubrique Ressources naturelles (56,7  milliards d’euros, soit 41 % du total), suivie des rubriques Cohésion (35,7  milliards d’euros, soit 26 % du total) et Compétitivité (21,4  milliards d’euros, soit 15,6  % du total).

1.6.

Nos observations portent sur les comptes consolidés de l’Union européenne (15) (ci-après les «comptes») relatifs à l’exercice 2017. Nous avons reçu ces comptes, ainsi que la lettre de déclaration du comptable, le 27 juin 2018, soit avant l’expiration du délai de présentation fixé par le règlement financier (16). Ces comptes sont accompagnés d’une section intitulée «Examen et analyse des états financiers» (17). Notre opinion d’audit ne couvre pas celle-ci. Conformément aux normes d’audit, nous avons toutefois évalué sa cohérence par rapport aux informations figurant dans les comptes.

1.7.

Les comptes publiés par la Commission montrent qu’au 31 décembre 2017, le total du passif s’élevait à 236,5  milliards d’euros, alors que le total de l’actif représentait 166,2  milliards d’euros. Le résultat économique pour l’exercice 2017 était de 8,1  milliards d’euros.

1.8.

Notre audit a permis de constater que les comptes ne comportaient pas d’anomalies significatives. Nous présentons nos observations concernant la gestion financière et budgétaire des fonds de l’UE au chapitre 2.

1.9.

Les éléments clés de l’audit sont ceux qui, selon notre jugement professionnel, ont été les plus importants dans l’audit des états financiers de la période considérée. Nous avons traité ces éléments dans le contexte de notre audit des états financiers pris dans leur ensemble, ainsi que dans le cadre de la formation de notre opinion sur ceux-ci, mais nous ne formulons pas d’opinion distincte sur ces éléments. Conformément à la norme internationale d’audit ISA 701 (18), nous faisons état des éléments clés de l’audit dans notre déclaration d’assurance.

1.10.

Nous examinons les recettes et les dépenses de l’UE afin d’évaluer si elles sont conformes aux textes législatifs et réglementaires applicables. Nous présentons nos résultats d’audit concernant les recettes dans le chapitre 4 et ceux relatifs aux dépenses dans les chapitres 5 à 10.

1.11.

Pour réaliser notre audit, nous avons examiné les opérations sous-jacentes aux comptes de l’UE. Elles comportent des transferts de fonds provenant du budget de l’UE vers les bénéficiaires finals des dépenses de l’Union, ainsi que des contributions des États membres au budget de l’UE et des recettes provenant d’autres sources. Nous examinons les dépenses au moment où les bénéficiaires finals des fonds de l’UE ont entrepris des activités ou exposé des coûts, et où la Commission a accepté les dépenses (ci-après les «dépenses acceptées»). Dans la pratique, cela signifie que notre population d’opérations couvre les paiements intermédiaires et finals. Nous n’avons pas examiné les préfinancements, sauf s’ils ont été apurés en 2017.

1.12.

Par rapport aux règles applicables à la période 2007-2013, le Parlement européen et le Conseil ont apporté plusieurs modifications à la législation sectorielle relative à la Cohésion économique, sociale et territoriale pour la période 2014-2020 (voir points 6.5 à 6.10). Surtout, les autorités des États membres chargées des programmes doivent désormais présenter annuellement un «dossier aux fins de l’assurance» qui inclut les comptes et couvre les dépenses certifiées à la Commission au cours de l’exercice comptable. La Commission accepte les comptes si les autorités d’audit sont d’avis qu’ils sont exhaustifs et exacts et qu’ils donnent une image fidèle de la situation. Elle évalue le dossier aux fins de l’assurance afin de s’assurer que le taux d’erreur résiduel reste inférieur au seuil de signification de 2 % pour chaque programme et applique des corrections financières au besoin.

1.13.

Les modifications apportées à la législation sectorielle pour la Cohésion économique, sociale et territoriale ont un impact sur ce que la Commission considère comme des «dépenses acceptées» dans ce domaine. Dès lors, la population que nous avons auditée pour cette rubrique du CFP diffère par rapport aux années précédentes et comporte des paiements finals (y compris des préfinancements qui ont été apurés) pour la période 2007-2013, ainsi que des dépenses couvertes par les comptes acceptés annuellement par la Commission, pour la période 2014-2020 (voir points 2 à 6 de l’ annexe 1.1 , ainsi que points 6.16 à 6.19). Cela signifie que nous avons testé des opérations pour lesquelles toutes les mesures correctrices pertinentes avaient été mises en œuvre au niveau des États membres.

1.13.

1.14.

En ce qui concerne la rubrique 1b du CFP, les paiements intermédiaires effectués en 2017 pour la période 2014-2020 représentaient quelque 21 milliards d’euros. Nous inclurons ces paiements intermédiaires et préfinancements dans notre population au cours d’une année ultérieure, lorsque la Commission aura accepté les comptes et qu’elle les aura apurés par des décisions annuelles.

(*)

Pour la rubrique 1b du CFP, les 30,7  milliards d’euros de préfinancements comportent les paiements intermédiaires pour les périodes de programmation 2007-2013 et 2014-2020, qui s’élèvent à 21,7  milliards d’euros. Conformément à notre approche pour ce domaine, ces paiements ne font pas partie de la population que nous avons auditée aux fins de l’établissement du rapport annuel 2017.

1.15.

L’ encadré 1.3 montre la ventilation des différents types d’opération qui constituent la population que nous avons auditée pour l’exercice 2017: les paiements uniques, intermédiaires (après acceptation par la Commission) et finals, les préfinancements apurés et les dépenses couvertes par des décisions annuelles d’acceptation des comptes. Pour 2017, nous avons audité des opérations représentant un total de 100,2  milliards d’euros. En 2017, la rubrique Ressources naturelles a constitué la plus grande part de notre population globale (57 %), tandis que la rubrique 1b du CFP (à savoir la Cohésion) représente un pourcentage relativement faible (environ 8 %) par rapport aux années précédentes (voir encadré 1.4 ).

1.16.

En ce qui concerne la régularité des recettes et dépenses de l’UE, nos principales constatations sont les suivantes:

a)

les recettes étaient exemptes d’erreur significative. Les systèmes relatifs aux recettes étaient globalement efficaces, mais les principaux contrôles internes des ressources propres traditionnelles (RPT) que nous avons évalués à la Commission et dans certains États membres ne l’étaient que partiellement (voir point 4.21);

b)

dans l’ensemble, les informations probantes collectées indiquent que le niveau d’erreur concernant les dépenses a été significatif. Nous estimons que le niveau d’erreur global dans les dépenses est de 2,4  %, mais que les erreurs significatives ont été circonscrites essentiellement aux dépenses fondées sur des remboursements, qui représentent environ 47 % de la population auditée. Notre niveau d’erreur estimatif global a diminué par rapport aux années précédentes (voir encadré 1.5 ).

b)

La Commission constate avec satisfaction que les résultats de cette année montrent une nouvelle amélioration notable.

1.17.

En raison de l’évolution de nos résultats d’audit, notre déclaration d’assurance ne repose plus uniquement sur l’estimation globale du niveau d’erreur. Nos résultats d’audit concernant 2017 confirment nos constatations relatives aux exercices 2015 et 2016, à savoir que les conditions de décaissement des fonds ont un impact sur le risque d’erreur. En général, nous avons constaté que les dépenses fondées sur des droits (19) étaient exemptes d’erreur significative, alors que celles qui concernent des remboursements ont continué de présenter un niveau d’erreur significatif (voir encadré 1.6 ).

1.17.

1.18.

Nous estimons que le niveau d’erreur pour les dépenses fondées sur des droits (à l’exception de certains régimes de développement rural) est, comme en 2016, inférieur à notre seuil de signification de 2 %. Dans le cas des dépenses fondées sur des droits, les bénéficiaires perçoivent des paiements s’ils respectent certaines conditions. Ces paiements présentent un risque d’erreur moins élevé si les conditions fixées ne sont pas trop complexes. Parmi les paiements concernés (voir encadré 1.7 ), figurent, entre autres, les bourses pour étudiants et chercheurs (rubrique 1a du CFP — chapitre 5), les aides directes aux agriculteurs (rubrique 2 du CFP — chapitre 7) et l’appui budgétaire à des pays tiers (rubrique 4 du CFP — chapitre 9). Les paiements d’ordre administratif couvrent essentiellement les rémunérations et les pensions des fonctionnaires de l’UE (rubrique 5 du CFP — chapitre 10). Globalement, les dépenses fondées sur des droits représentent environ 53 % de la population que nous avons auditée.

1.19.

Lorsque des conditions complexes sont définies, nous avons relevé un risque accru d’erreur. C’était le cas pour les dépenses fondées sur des remboursements et pour une petite partie de celles fondées sur des droits, pour lesquelles des conditions complexes avaient été fixées (certains régimes de développement rural). Ce type de dépenses à haut risque représente environ 47 % de la population que nous avons auditée. Nous estimons que le niveau d’erreur pour ce type de dépenses est de 3,7  % (contre 4,8  % en 2016) et qu’il dépasse donc considérablement le seuil de signification de 2 % (voir encadré 1.6 ).

1.20.

Les dépenses fondées sur des remboursements couvrent des demandes introduites par les bénéficiaires pour des coûts éligibles qu'ils ont supportés. À cet effet, ces bénéficiaires doivent fournir des informations prouvant qu'ils ont entrepris une activité éligible à un soutien et montrant les coûts exposés pour lesquels ils ont droit à un remboursement. Ce faisant, ils doivent respecter des règles complexes qui précisent ce qui peut être déclaré (éligibilité) et la façon de supporter dûment les coûts. Cette complexité donne lieu à des erreurs qui ont une incidence sur notre conclusion relative aux rubriques suivantes du CFP: 1a Compétitivité (voir points 5.31 et 5.32), 1b Cohésion (voir points 6.73 à 6.76) et 2 Ressources naturelles (voir points 7.40 et 7.41).

1.20.

La proposition «omnibus», telle qu’elle est libellée à la suite de l’accord politique entre le Conseil et le Parlement, élargit considérablement la portée et l’applicabilité des options simplifiées en matière de coûts et des paiements subordonnés au respect de certaines conditions. La proposition législative de la Commission pour la période 2021-2027 offre des possibilités accrues de recourir aux options simplifiées en matière de coûts et aux paiements subordonnés au respect de certaines conditions afin de continuer à rendre les choses moins complexes.

1.21.

La plupart des fonds de l’UE basés sur des remboursements sont dépensés pour des projets de recherche (Compétitivité), des programmes de formation (Cohésion), des projets dans les domaines du développement régional et rural (Cohésion et Développement rural), ainsi que des projets de développement (L’Europe dans le monde). Comme le montre l’ encadré 1.8 , les rubriques Mesures de marché relevant du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA), Développement rural, environnement, action pour le climat et pêche, ainsi que Compétitivité sont celles qui ont le plus contribué à notre niveau d’erreur estimatif relatif à 2017 pour les dépenses fondées sur des remboursements, suivies par les rubriques Cohésion et L’Europe dans le monde. Cette répartition diffère de celles relevées les années précédentes. Cela résulte essentiellement du faible volume de dépenses acceptées dans la rubrique Cohésion.

1.22.

Cette année, nous établissons une appréciation spécifique pour quatre rubriques du CFP: Compétitivité, Cohésion, Ressources naturelles et Dépenses de fonctionnement. Nous n’estimons pas le niveau d’erreur pour les autres domaines de dépenses, y compris pour les rubriques 3 (voir chapitre 8) et 4 (voir chapitre 9) du CFP. En tout, les dépenses couvertes par notre déclaration d’assurance dans ces domaines représentaient 11,1  milliards d’euros (soit 11,1  % des dépenses couvertes par notre audit). Les travaux concernant ces domaines continuent de contribuer à nos conclusions générales relatives à l’exercice 2017.

1.23.

En ce qui concerne la rubrique Compétitivité (chapitre 5), les dépenses présentent un niveau significatif d’erreur. Dans ce domaine, environ 90 % des dépenses sont fondées sur des remboursements et les erreurs relèvent essentiellement de différentes catégories de coûts inéligibles (notamment les frais de personnel et d’autres coûts, ainsi que des projets et des bénéficiaires inéligibles).

1.24.

En ce qui concerne la rubrique Cohésion (chapitre 6), les dépenses fondées sur des remboursements occupent une place prépondérante dans ce domaine. Les coûts inéligibles sont le principal type d’erreur décelé par les autorités d’audit. Pour ces erreurs, les autorités des États membres ont généralement appliqué des corrections afin de faire passer les taux d’erreur résiduels pour les programmes sous le seuil de signification de 2 %. Cependant, nous avons aussi relevé des erreurs que les autorités d’audit n’avaient pas détectées, y compris — dans le cas d’une autorité d’audit — des bénéficiaires inéligibles qui ont perçu des financements dans le cadre d’instruments financiers. Pour ces erreurs, aucune correction n’a été appliquée par les autorités des États membres ou par la Commission. Nous estimons que le niveau d’erreur est significatif, sur la base des erreurs détectées par nous-mêmes ou par les autorités d’audit et compte tenu de toutes les corrections financières pertinentes.

1.24.

La simplification constitue le moyen le plus efficace de réduire les coûts, la charge inhérente au contrôle et le risque d’erreurs. Les domaines politiques soumis à des systèmes de gestion et de contrôle robustes et à des règles d’éligibilité moins complexes sont également moins exposés aux erreurs (voir la réponse de la Commission au point 1.20).

1.25.

En ce qui concerne la rubrique Ressources naturelles (chapitre 7), prise dans son ensemble, elle présente un niveau d’erreur significatif. Cependant, les paiements directs prélevés sur le budget du FEAGA représentent environ trois quarts des dépenses dans ce domaine et sont exempts d’erreur significative. Les paiements directs aux agriculteurs sont fondés sur des droits et bénéficient des règles simplifiées en matière d’éligibilité des terres, ainsi que d’un système de contrôle ex ante efficace (le SIGC) qui permet des contrôles croisés automatisés entre différentes bases de données. Nous continuons de relever un niveau d’erreur constamment élevé dans les autres domaines de dépenses (développement rural, mesures de marché relevant du FEAGA, environnement, action pour le climat et pêche). Dans ces domaines, les dépenses consistent essentiellement en des remboursements de coûts. Les bénéficiaires, activités, projets ou dépenses inéligibles représentent environ deux tiers du niveau d’erreur estimatif pour cette rubrique du CFP.

1.26.

En ce qui concerne la rubrique Administration (chapitre 10), ce domaine est exempt d’erreur significative. La plupart des dépenses y prennent la forme de rémunérations, de pensions et d’indemnités versées par les institutions et organismes de l’UE.

1.27.

Cette année, nous avons axé davantage nos travaux sur les types d’erreur détectés dans les dépenses fondées sur des remboursements, étant donné que celles-ci continuent de présenter un niveau d’erreur significatif. L’ encadré 1.9 fournit une ventilation, par type d’erreur, du niveau d’erreur estimatif relatif à l’exercice 2017 pour les dépenses fondées sur des remboursements (à savoir 3,7  %). Cet encadré comporte également les chiffres comparables pour les estimations concernant l’exercice 2016 (4,8  %) (20).

1.28.

Comme en 2016, les erreurs d’éligibilité (à savoir les déclarations de coûts inéligibles, le non-respect des engagements agroenvironnementaux et climatiques (dans le domaine du développement rural), ainsi que les projets/activités ou bénéficiaires inéligibles) sont celles qui ont le plus contribué au niveau d’erreur estimatif relatif à l’exercice 2017. Cependant, leur impact a considérablement augmenté par rapport à 2016 (93 % pour 2017 contre 73 % pour 2016). Cela résulte du fait que nous avons relevé très peu d’erreurs en matière de marchés publics concernant l’exercice 2017.

1.28.

La Commission considère que le non-respect des engagements agroenvironnementaux et climatiques ne constitue pas nécessairement un problème d’éligibilité. Une sanction proportionnée, qui ne peut atteindre les 100 % que dans un certain nombre de cas exceptionnels et limités, est appliquée. Voir aussi le point 7.19.

1.29.

Contrairement à 2016, les erreurs graves en matière de marchés publics ont contribué pour moins de 1 % à notre niveau d’erreur estimatif (contre 18 % en 2016). Cela peut en partie s’expliquer par le niveau relativement peu élevé de dépenses acceptées dans le cadre du Fonds européen de développement régional et du Fonds de cohésion (voir point 6.18). Nos résultats d’audit précédents montrent que ces fonds sont davantage exposés à des erreurs en matière de procédure de marchés publics.

1.29.

1.30.

En vertu de l’article 317 du TFUE, la Commission est responsable en dernier ressort de l’exécution du budget de l’UE et gère les dépenses de l’Union en coopération avec les États membres (21). Elle rend compte de ses actions dans trois rapports qui constituent ensemble le «paquet d’information financière intégré» (22):

1.31.

Dans le cadre de notre stratégie pour 2018-2020, nous avons décidé de fonder notre déclaration d’assurance sur une approche d’attestation. Cela signifie que nous avons l’intention de fournir une assurance sur la déclaration faite par (la direction de) la Commission. Notre décision repose sur notre expérience relative à l’application de cette approche depuis 1994 pour nos audits relatifs à la fiabilité des comptes. Nous collaborons avec la Commission pour créer les conditions nécessaires en vue d’utiliser également cette approche pour la régularité des opérations sous-jacentes aux comptes. La disponibilité des informations en temps utile constitue un élément essentiel en vue de l’établissement des documents et de la réalisation des audits (23).

1.31.

1.32.

Dans le rapport annuel sur la gestion et la performance, la Commission présente son évaluation des montants à risque. Le montant à risque au moment du paiement correspond à l’estimation, par la Commission, du montant qui n’a pas été versé selon les règles applicables au moment du paiement. Ce chiffre est le plus proche de notre niveau d’erreur estimatif.

1.32.

De plus, selon les estimations, le montant global à risque à la clôture pour 2017 présenté dans le rapport annuel sur la gestion et la performance est inférieur à 2 % du montant total des dépenses correspondantes après prise en compte des futures corrections estimées.

1.33.

Outre le montant à risque au moment du paiement, la Commission présente d’autres indicateurs de régularité. L’ encadré 1.10 montre les liens entre ces derniers et le montant à risque au moment du paiement.

1.34.

L’ encadré 1.11 montre une comparaison entre les chiffres présentés par la Commission pour le montant à risque au moment du paiement et la fourchette de notre niveau d’erreur estimatif. Pour établir son rapport annuel sur la gestion et la performance, la Commission ne suit pas la même procédure que pour l’élaboration des comptes consolidés de l’UE, dont elle nous transmet une version provisoire fin mars. C’est pourquoi nous n’examinons pas les informations figurant dans le rapport annuel sur la gestion et la performance en tant que telles. Le montant à risque au moment du paiement, calculé par la Commission pour l’exercice 2017 et présenté dans le rapport annuel sur la gestion et la performance, est de 1,7  % (alors qu’il était situé entre 2,1  % et 2,6  % pour 2016). Cela signifie qu’il correspond à la valeur minimale de la fourchette que nous avons calculée. Notre niveau d’erreur estimatif est de 2,4  % (contre 3,1  % pour 2016), dans une fourchette allant de 1,4  % à 3,4  %.

1.34.

1.35.

La Commission se fonde sur les déclarations d’assurance établies par ses directeurs généraux dans leurs rapports annuels d’activité (ci-après les «RAA») pour réaliser son évaluation globale de la légalité et de la régularité. Les chapitres 4 à 10 comportent une section relative à des RAA sélectionnés, dans laquelle nous évaluons s’ils sont cohérents par rapport à nos constatations.

1.35.

1.36.

Les indicateurs de régularité (chiffres présentés dans les rapports annuels d’activité pour les montants à risque au moment du paiement):

a)

correspondent globalement à nos propres constatations pour les rubriques 2 (Ressources naturelles) et 5 (Administration) du CFP;

b)

sont inférieurs à notre niveau d’erreur estimatif pour les rubriques 1a (Compétitivité pour la croissance et l’emploi) et 1b (Cohésion) du CFP.

b)

En ce qui concerne la rubrique 1a (Compétitivité pour la croissance et l’emploi) du CFP, la Commission estime que les informations présentées dans les RAA en ce qui concerne la régularité des opérations sous-jacentes se sont améliorées (voir points 5.23-5.25).

1.37.

Les estimations des corrections et recouvrements futurs que les gestionnaires des fonds de l’UE prévoient d’effectuer ont une incidence sur le montant à risque à la clôture mentionné à l’ encadré 1.10 . Ces corrections et recouvrements constituent un outil de gestion important susceptible de réduire l’impact des dépenses irrégulières sur le budget de l’UE.

1.37.

1.38.

La Commission se fonde sur les corrections et recouvrements effectués les années précédentes pour estimer celles et ceux qui seront appliqués à l’avenir. Le montant à risque à la clôture mentionné dans le rapport annuel sur la gestion et la performance correspond au montant à risque au moment du paiement (voir point 1.32), duquel est soustraite l’estimation des corrections et recouvrements futurs. L’ encadré 1.12 montre les liens entre les chiffres réels et les estimations des corrections et recouvrements futurs, à la fin de l’exercice.

1.38.

1.39.

Pour établir une estimation des corrections et recouvrements futurs, la Commission utilise une moyenne historique fondée sur les opérations des années précédentes. Elle considère que cela constitue la meilleure indication possible de sa capacité de correction. Pour s’assurer que ce chiffre est pertinent pour les programmes actuels, la DG Budget demande aux autres directions générales d’ajuster la moyenne historique ou d’utiliser une autre méthode d’estimation, le cas échéant (24).

1.39.

1.40.

Bien que nous ayons relevé une amélioration pour l’exercice 2017, les données historiques continuaient de présenter des erreurs de classification et de saisie ou comportaient des éléments qui n’étaient pas pertinents pour le calcul (25).

1.40.

La Commission n’a cessé, au cours des dernières années, d’améliorer l’information sur les corrections financières et les recouvrements et sur la qualité des données sous-jacentes.

1.41.

La plupart des DG de la Commission ont ajusté leurs estimations. Nous avons constaté que les estimations pour 2017 étaient meilleures que celles relatives aux années précédentes. Cependant, certaines DG n’ont toujours pas présenté suffisamment dans leur RAA les principales hypothèses sous-jacentes à l’estimation des corrections et recouvrements futurs.

1.41.

1.42.

La Commission et, pour les programmes en gestion partagée, les autorités des États membres peuvent protéger le budget de l’UE des dépenses irrégulières en les évitant ou en en compensant l’impact. La prévention constitue la première ligne de maîtrise contre les erreurs. Si les mécanismes de prévention ne parviennent pas à empêcher toutes les erreurs, la Commission doit prendre des mesures correctrices pour en compenser l’impact.

1.43.

Parmi les principaux mécanismes de prévention de la Commission figurent les interruptions et suspensions de paiements, ainsi que la réalisation de contrôles ex ante qui aboutissent au rejet des dépenses inéligibles avant que la Commission les accepte et effectue les paiements. Les principaux mécanismes correcteurs de la Commission comportent les contrôles ex post relatifs aux montants qu’elle a acceptés et versés. Ces mécanismes donnent lieu à des corrections financières lorsque la gestion est partagée et à des recouvrements auprès des bénéficiaires finals lorsque la gestion est directe ou indirecte.

1.44.

Nous avons constaté que la Commission communique les montants qui résultent des mécanismes correcteurs et de prévention sous une seule rubrique intitulée «Corrections financières et recouvrements» dans la section intitulée «Examen et analyse des états financiers» (EAEF) des comptes annuels de l’UE. Dès lors, le lecteur peut difficilement distinguer l’impact des mesures préventives de celui des mesures correctrices.

1.44 et 1.45.

1.45.

Or la Commission dispose bien des données détaillées nécessaires pour différencier ces deux catégories. Dans nos rapports annuels relatifs aux exercices 2014, 2015 et 2016, nous avons utilisé les données que la Commission nous a communiquées pour opérer une distinction entre les montants résultant des mécanismes de prévention et ceux provenant des mécanismes correcteurs.

1.46.

Dans l’EAEF concernant l’exercice 2017, la Commission mentionne un montant total de 2,8  milliards d’euros pour les «corrections financières et recouvrements» mis en œuvre. Comme les années précédentes, ce chiffre inclut les montants résultant des mécanismes correcteurs, mais aussi les résultats suivants des mesures préventives:

1.46.

1.47.

Nous communiquons les cas de fraude présumée à l’Office européen de lutte antifraude (OLAF), que nous les découvrions lors de nos travaux d’audit (y compris ceux sur la performance) ou sur la base d’informations qui nous sont directement adressées par des tiers. Nous ne sommes pas en mesure de formuler des commentaires sur ces cas ou sur la suite donnée par l’OLAF. En 2017:

1.48.

En 2017, les cas de fraude présumée découverts lors de nos travaux et communiqués par nos soins à l’OLAF portaient le plus souvent sur une création artificielle des conditions à remplir pour obtenir un financement de l’UE, une déclaration de coûts ne respectant pas les critères d’éligibilité, et des irrégularités dans les marchés publics.

1.49.

Au 31 décembre 2017, sept des 13 cas découverts dans le cadre de nos travaux d’audit et communiqués à l’OLAF en 2017 avaient déjà donné lieu à l’ouverture d’une enquête, tandis que l’examen d’un autre cas par l’OLAF était encore en cours. Ce dernier a décidé de rejeter les cinq autres cas pour l’un des motifs suivants: le dossier pouvait être mieux traité par une autre autorité ou par un autre organe, institution ou agence de l’UE; il n’existait pas suffisamment d’éléments probants attestant une fraude; des raisons de proportionnalité.

1.50.

En ce qui concerne les six cas découverts sur la base d’informations adressées par des tiers, deux ont donné lieu à une enquête et les quatre autres ont été rejetés parce que le dossier pouvait être mieux traité par une autre autorité ou par un autre organe, institution ou agence de l’UE, ou qu’il n’existait pas suffisamment d’éléments probants attestant une fraude.

1.51.

De 2010 à 2017, l’OLAF a formulé des recommandations visant au recouvrement d’un total de 294,7  millions d’euros pour des cas que nous lui avons communiqués. En ce qui concerne la plupart des dossiers qu’il a classés sans formuler de recommandations d’action ultérieure, l’OLAF a conclu à l’absence d’éléments probants attestant la réalité d’une fraude ou d’une irrégularité portant atteinte aux intérêts financiers ou aux autres intérêts de l’UE.

1.52.

Le présent chapitre vise essentiellement à étayer l’opinion d’audit présentée dans la déclaration d’assurance.

1.53.

Nous estimons, en conclusion, que les comptes ne comportaient pas d’anomalies significatives.

1.54.

En ce qui concerne la régularité des opérations, nous estimons, en conclusion, que les recettes étaient exemptes d’erreur significative. Pour ce qui est des paiements, nos résultats d’audit font apparaître des améliorations continues ces dernières années. Comme l’an passé, nous estimons, en conclusion, que les dépenses fondées sur des droits sont exemptes d’erreur significative. Un niveau significatif d’erreur est circonscrit aux dépenses fondées sur des remboursements qui, en 2017, ont représenté 47 % de la population que nous avons auditée. Sur la base de ces éléments, nous concluons que les erreurs ne sont pas généralisées.

2.1.

Le présent chapitre fait état des résultats de notre examen des questions de gestion budgétaire et financière de l’UE. Il recense également certains risques et défis pour les budgets futurs, et se fonde en partie sur les points de vue que nous avons formulés dans plusieurs rapports spéciaux et documents d’information.

2.2.

Dans le cadre de la réflexion utile sur l’avenir de l’UE, la Commission a présenté en juin 2017 son «Document de réflexion sur l’avenir des finances de l’UE», qui mettait en évidence les options envisageables en matière de financement (1). Nous avons contribué au débat en cours en publiant deux documents d’information (2). Le 2 mai 2018, la Commission a présenté une proposition pour un nouveau cadre financier pluriannuel (CFP) qui doit débuter en 2021 (3).

2.3.

En 2017, l’UE a engagé 158,7  milliards d’euros, soit 99,3  % du total des crédits d’engagement (159,8  milliards d’euros) disponibles dans le budget adopté (4). Si nous tenons compte des instruments spéciaux, les montants engagés ont dépassé le plafond du CFP de 3,1  milliards d’euros (voir encadré 2.1 ).

Remarque:

Le plafond du CFP correspond au montant maximal annuel susceptible d’être utilisé dans le cadre du règlement CFP en vigueur. Il est toutefois permis d’utiliser des crédits d’engagement au-delà de ce plafond, à concurrence de la valeur des instruments spéciaux (voir article 3, paragraphe 2, du règlement CFP).

Source:

Comptes annuels consolidés de l’Union européenne — exercice 2017; états sur l’exécution budgétaire et notes annexes 4.1 à 4.3, et ajustement technique pour 2017.

2.4.

En 2017, comme en 2016, les paiements ont été bien moins élevés que prévu. Ils ont été inférieurs de 18,2  milliards d’euros au plafond fixé dans le CFP (voir encadré 2.1 ). Anticipant un niveau de paiement moins élevé, l’autorité budgétaire a établi le budget 2017 initial à 134,5  milliards d’euros, soit 8,4  milliards d’euros de moins que le plafond prévu dans le CFP pour les crédits de paiement [142,9  milliards d’euros (5)]. En raison de la lenteur d’exécution qui a caractérisé les huit premiers mois de l’année, la Commission a proposé le budget rectificatif no 6/2017, qui a eu pour effet de réduire les crédits de paiement de 7,7  milliards d’euros (voir annexe 2.1. ). Cette opération ainsi que l’actualisation des recettes (essentiellement des amendes) ont eu pour effet de diminuer les contributions des États membres de 9,8  milliards pour 2017, mais pourraient se traduire par des appels plus élevés équivalents au cours des années 2018 à 2020. Des besoins de paiement nettement plus importants à la fin du CFP actuel risquent de mettre sous pression les plafonds relatifs aux crédits de paiement.

2.4.

2.5.

Le faible niveau des paiements s’explique principalement par le fait que les États membres ont soumis des demandes moins élevées que prévu pour les programmes pluriannuels relevant des Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI) de la période 2014-2020. Pour l’analyse des raisons avancées par la Commission et les États membres, voir points 2.15 et 2.16.

2.5.

2.6.

L’utilisation quasiment intégrale du montant disponible pour les engagements et le faible niveau des paiements (voir points 2.4 et 2.5) a eu pour effet de propulser le montant des engagements budgétaires restant à liquider vers un nouveau record, à 267,3  milliards d’euros (contre 238,8  milliards d’euros en 2016). Ce sont 72,9  milliards d’euros de plus que le montant des engagements budgétaires restant à liquider de 2010 (194,4  milliards d’euros), quatrième année du CFP précédent (voir encadré 2.2 ). Étant donné que le CFP 2014-2020 est d’un volume similaire à celui de 2007-2013, la hausse est considérable. Selon la Commission, les augmentations de 2016 et de 2017 s’inscrivaient dans le cycle d’exécution normal pour les Fonds ESI (6), (7).

2.7.

Selon nos projections (8), les engagements budgétaires restant à liquider augmenteront encore davantage à la fin du CFP, en 2020 (voir encadré 2.2 ).

2.8.

Au cours de la période 2018-2020, le risque que les crédits de paiement disponibles ne suffisent pas pour satisfaire toutes les demandes de paiement augmentera de manière significative (voir points 2.12 et 2.47). Des prévisions plus précises concernant les paiements pour les années à venir permettraient de gérer plus facilement ce risque.

2.8.

La Commission souligne que la précision des prévisions à moyen terme dépend en partie des prévisions présentées par les États membres pour les programmes en gestion partagée. Par ailleurs, dans toute procédure budgétaire annuelle, le niveau des crédits de paiement effectivement accordés est tributaire de la décision de l’autorité budgétaire.

Sources:

Pour les exercices 2007 à 2017: comptes annuels consolidés de l’Union européenne. Pour les projections de la Cour des comptes européenne relatives aux exercices 2018 à 2020: règlement CFP et ajustement technique pour 2017.

2.9.

À la suite du réexamen à mi-parcours du CFP (9), l’autorité budgétaire a modifié le règlement CFP (10), notamment afin d’accroître la marge globale pour les paiements (MGP) (11) et d’apporter des modifications à quatre instruments spéciaux  (12).

2.10.

La MGP maximale disponible pour la période 2018-2020 sera de 36,5  milliards d’euros, soit 5,9  milliards d’euros de plus qu’auparavant (voir encadré 2.3 ). Il s’agit d’un montant considérable qui pourrait contribuer à réduire tout arriéré de paiements ultérieur (voir point 2.47). La valeur de la MGP correspond à la différence entre les paiements effectués et les plafonds prévus dans le CFP pour les paiements (13). Fin 2017, le montant cumulé pour la MGP avoisinait 33,5  milliards d’euros (14).

Source:

Cour des comptes européenne, sur la base du règlement CFP.

2.11.

Les instruments spéciaux ont été améliorés à deux égards. Premièrement, les montants disponibles pour l’instrument de flexibilité et pour la réserve d’aide d’urgence ont été revus à la hausse (voir annexe 2.2 ). Deuxièmement, depuis 2017, il est possible de transférer à l’instrument de flexibilité les montants annulés relevant du Fonds européen d’ajustement à la mondialisation et du Fonds de solidarité de l’Union européenne.

2.12.

Bien qu’elle ait été accrue pour permettre de relever les défis éventuels, la flexibilité du budget risque toujours de ne pas suffire. En outre, comme nous l’avons déjà souligné par le passé, la question de savoir si les instruments spéciaux doivent ou non être comptabilisés dans la limite des plafonds imposés aux crédits de paiement (15) n’a pas encore été tranchée. Cette incertitude accroît encore le risque d’arriéré de paiements (voir point 2.47).

2.12.

Dans sa proposition de règlement CFP pour la période 2021-2027, elle avait proposé de remédier à ce problème (voir article 2, paragraphe 2, du règlement CFP 2021-2027 [COM(2018) 322 du 2.5.2018]).

La Commission soutient en outre que le risque d’arriéré de paiements dans le présent CFP est très limité. Elle renvoie à sa réponse au point 2.8.

2.13.

Pour certains États membres, les engagements restant à liquider des Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI) représentent un pourcentage non négligeable des dépenses publiques. C’est ce qu’illustre l’ encadré 2.4 , qui compare le montant des paiements effectués en faveur des différents États membres en 2017 et les engagements restant à liquider pour chacun d’entre eux à la fin de cette même année.

2.13.

La Commission renvoie à sa réponse au point 2.14 du rapport annuel 2016 de la Cour.

Source:

Cour des comptes européenne, sur la base d’informations fournies par la Commission. Données d’Eurostat relatives aux dépenses publiques pour 2017, avril 2018.

2.14.

L’absorption (16) a été particulièrement lente. En 2017, soit la quatrième année du CFP actuel, les États membres ont absorbé en moyenne 16,4  % des fonds qui leur avaient été alloués (contre 22,1  % en 2010). L’ encadré 2.5 établit une comparaison entre le niveau d’absorption de chaque État membre en 2017 (17) et celui atteint en 2010 (18).

2.14.

Source:

Cour des comptes européenne, sur la base d’informations fournies par la Commission.

2.15.

Selon les constatations de la Commission, les retards s’expliquent principalement par la clôture du CFP précédent après la date prévue, par l’adoption tardive d’actes juridiques et par les difficultés rencontrées pour adapter et mettre en œuvre les changements importants introduits dans le CFP actuel (19).

2.15.

2.16.

Nous avons effectué une enquête auprès des six États membres (20) présentant les taux d’absorption les plus faibles à la fin de 2017. Leurs réponses ont confirmé dans une large mesure les principales causes mentionnées par la Commission (voir encadré 2.6 ).

2.17.

Dans notre rapport annuel 2016, nous avions déjà signalé que les États membres risquaient d’éprouver des difficultés à déterminer un nombre suffisant de projets de haute qualité. Nos travaux d’audit ont confirmé que les États membres doivent trouver un compromis entre une absorption rapide des fonds et la présentation de projets de qualité élevée, processus qui prend du temps (21).

2.18.

Nous avons publié deux rapports spéciaux pertinents en la matière: l’un sur les modalités de clôture des programmes relevant du CFP 2007-2013, l’autre sur l’efficacité du soutien apporté par la Commission aux États membres pour absorber les fonds (22). Nous avons constaté, entre autres, que l’adoption tardive du cadre juridique avait entraîné des retards, qui avaient eu eux-mêmes des répercussions sur la mise en œuvre, et que le chevauchement des CFP avait encore amplifié le phénomène. Pour contribuer à éviter les problèmes d’absorption lors du prochain CFP, il sera primordial d’adopter à temps les actes juridiques et de disposer d’un cadre juridique très stable pour les Fonds ESI.

2.18.

2.19.

Le chevauchement accru de deux CFP génère une charge administrative supplémentaire pour les États membres, ce qui se traduit par de nouveaux retards.

2.19.

2.20.

Les États membres ont soumis leurs déclarations finales relatives aux Fonds structurels (23) relevant du CFP 2007-2013 avant la fin du mois de mars 2017 (24).

2.21.

Fin 2017, les engagements restant à liquider relatifs aux Fonds structurels s’élevaient à 11,7  milliards d’euros, soit 3,4  % du total alloué pour le CFP 2007-2013 (voir encadré 2.7 ).

2.21.

À la fin de mai 2018, le montant total des engagements restant à liquider était de 8,1  milliards d’euros pour le FEDER et le FC et de 1,9  milliard d’euros pour le FSE. La Commission espère pouvoir clôturer la grande majorité des engagements restant à liquider en 2018 et 2019, comme l’indiquent la DG REGIO et la DG EMPL dans leurs rapports annuels d’activités.

Source:

Cour des comptes européenne, sur la base d’informations fournies par la Commission.

2.22.

Les dégagements relatifs aux Fonds structurels s’élevaient à 4,4  milliards d’euros, soit 1,3  % du total alloué pour le CFP 2007-2013 (voir encadré 2.8 ). Ils représentent une part infime du total des engagements (25).

Remarque:

Les chiffres par pays correspondent à la somme des montants à la clôture et pour la règle n+2/n+3.

Source:

Cour des comptes européenne, sur la base d’informations fournies par la Commission.

2.23.

Les fonds fiduciaires de l’UE et la facilité en faveur des réfugiés en Turquie sont différents des mécanismes traditionnellement utilisés par la Commission pour acheminer l’aide. Ils recourent à de multiples sources de financement et à divers canaux de distribution, ce qui complique encore les choses. Les fonds fiduciaires de l’UE sont gérés en dehors du budget de l’Union, contrairement à la facilité en faveur des réfugiés en Turquie. L’encadré ci-après présente une vue d’ensemble de ces mécanismes. Le Fonds européen pour le développement durable (FEDD) est un autre instrument destiné à fournir une aide aux pays tiers (voir points 2.40 et 2.41).

2.23.

La facilité en faveur des réfugiés en Turquie est un mécanisme de coordination qui facilite les choses et ne rend pas la situation plus complexe. Il ne s’agit pas d’un nouvel instrument. Cette facilité permet une mobilisation rapide, efficace et efficiente de l’aide de l’UE en faveur des réfugiés en Turquie et veille à l’usage optimal des ressources de l’UE et de ses États membres, en tant qu’aide au développement et aide humanitaire, de manière globale et coordonnée.

2.24.

Les fonds fiduciaires de l’UE sont des constructions juridiques séparées, dotées d’une structure financière distincte, dans lesquelles plusieurs donateurs financent conjointement une action fondée sur des objectifs communs. À ce jour, la Commission a créé quatre fonds fiduciaires de l’UE: le fonds Bêkou, le fonds Madad, le fonds Afrique et le fonds Colombie (26) (voir encadré 2.9 ).

Remarque:

Les différences dans la somme des contributions sont dues aux arrondis.

Sources:

Cour des comptes européenne, sur la base d’informations fournies par la Commission; article 187 du règlement financier; accords constitutifs des fonds fiduciaires.

2.25.

Nous avons examiné la mise en place et la gestion du premier fonds fiduciaire de l’UE géré par la Commission, en l’occurrence le fonds Bêkou (27). Nous avons constaté, entre autres, que le fonds avait permis de mobiliser des aides, mais qu’il a attiré peu de donateurs supplémentaires.

2.25.

2.26.

Le règlement financier impose des exigences strictes pour justifier la création de fonds fiduciaires, comme une valeur ajoutée européenne, une meilleure gestion, un meilleur contrôle des risques et des décaissements, ainsi que l’additionnalité (voir encadré 2.9 ). Dans notre rapport annuel 2016, nous avions indiqué que les mécanismes de financement ne devaient pas être plus complexes que nécessaire pour permettre de réaliser les objectifs politiques de l’UE et pour garantir le respect des principes d’obligation de rendre compte, de transparence et de «contrôlabilité» (28).

2.26.

2.27.

La facilité en faveur des réfugiés en Turquie a été mise en place en janvier 2016 pour aider ce pays à faire face à l’afflux massif de réfugiés (voir encadré 2.10 ).

a)

décision de la Commission du 24 novembre 2015 relative à la coordination des actions de l’Union et des États membres au moyen d’un mécanisme de coordination — la facilité pour la Turquie en faveur des réfugiés;

b)

décision de la Commission du 10 février 2016 relative à la facilité en faveur des réfugiés en Turquie, modifiant la décision C(2015) 9500 du 24 novembre 2015;

c)

deuxième rapport annuel sur la facilité en faveur des réfugiés en Turquie [COM(2018) 91 final du 14 mars 2018].

Encadré 2.10

2.28.

L’aide budgétaire octroyée par l’UE en faveur de divers instruments financiers a considérablement augmenté (voir encadré 2.11 ).

2.29.

En 2017, la clôture des instruments financiers relevant de la gestion partagée pour la période 2007-2013 était en cours dans le cadre de la clôture des programmes opérationnels les concernant.

2.30.

D’après la Commission (29), 11,3  milliards d’euros provenant des Fonds structurels ont été versés à ces instruments, qui ont bénéficié de 5,1  milliards d’euros supplémentaires au titre du cofinancement national (voir encadré 2.12 ).

Source:

Rapport intitulé Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006 — Programming period 2007-2013 — Situation as at 31 March 2017 (at closure).

2.31.

Selon les données transmises par les États membres à la Commission, 93 % du montant total versé pour les instruments financiers relevant de la gestion partagée (15,2  milliards d’euros) ont été décaissés en faveur des bénéficiaires finals. D’après les estimations de la Commission, il se peut toutefois que le taux de décaissement réel aux bénéficiaires finals soit jusqu’à sept points de pourcentage inférieur à ce chiffre, en raison d’une possible prise en considération erronée de remboursements relatifs à des prêts réutilisés (30), et d’intérêts tirés de la gestion de trésorerie ou d’une «surcomptabilisation». Ces montants indûment comptabilisés s’élèvent en tout à 0,9  milliard d’euros. Ce montant ainsi que le solde de 1,2  milliard d’euros des fonds spécifiques sont soumis aux procédures de clôture des programmes opérationnels et il se peut qu’ils doivent être restitués au budget de l’UE après déduction des coûts et frais de gestion. Il convient en outre de noter qu’à la clôture, 45 des 981 fonds spécifiques n’ont encore donné lieu à aucun investissement ou n’ont fait l’objet d’aucune information à ce sujet. Le rapport de synthèse (à savoir le document dont le titre commence par Summary of data) ne donne donc pas une image complète et exacte (31) de la situation.

2.31.

Les procédures de clôture des programmes opérationnels sont en cours, et la Commission prendra des mesures correctrices le cas échéant. Les décisions sur les montants qui doivent être restitués au budget de l’Union sont prises au niveau des programmes opérationnels et non au niveau d’instruments financiers spécifiques, qui ne constituent qu’une forme de soutien dans le cadre d’un programme opérationnel.

2.32.

Après avoir été utilisées, les ressources disponibles dans les instruments financiers relevant de la gestion partagée de la période 2007-2013 (32) appartiennent aux États membres (les autorités de gestion ont estimé ce montant à 8,5  milliards d’euros, en provenance des Fonds structurels). Ils devraient s’en servir aux mêmes fins que celles prévues initialement.

2.33.

Nous avons publié un rapport spécial (33) sur la mise en œuvre des instruments financiers relevant de la gestion partagée de la période 2007-2013. Nous y avions constaté, entre autres, que les Fonds dans les États membres avaient rencontré des difficultés pour utiliser leurs dotations, qu’ils n’avaient permis d’attirer qu’une quantité limitée de capitaux privés et que les informations les concernant avaient été communiquées tardivement. Nous avons aussi recommandé à la Commission de prendre des mesures appropriées pour garantir que les États membres maintiennent le caractère renouvelable des fonds (à savoir qu’ils continuent de permettre que les mêmes fonds soient utilisés lors de plusieurs cycles).

2.33.

Par ailleurs, la Commission a indiqué, dans le cadre du rapport spécial no 19/2016 de la Cour des comptes, qu’il ne fallait pas insister de manière excessive sur l’objectif visant à attirer des capitaux privés, en particulier dans les secteurs où le marché était exposé à des défaillances majeures et que les autorités de gestion étaient tenues de veiller à la mise en place de mesures appropriées se conformant aux dispositions légales, et de présenter ces mesures à la Commission, en ce qui concerne les reliquats.

2.34.

Sur l’ensemble des ressources engagées par les Fonds ESI dans le cadre de programmes opérationnels du CFP 2014-2020, 30 % ont été versés à des instruments financiers relevant de la gestion partagée. De ce pourcentage, 38 % (à savoir 1,2  milliard d’euros) ont été engagés en faveur des bénéficiaires finals de ces instruments. Au début de 2017, c’est-à-dire après trois ans du CFP actuel, moins de 10 % de l’ensemble des financements mis à la disposition des instruments financiers relevant de la gestion partagée dans le cadre des Fonds ESI étaient parvenus aux destinataires pour financer des activités et investissements productifs (voir encadré 2.13 ).

2.34.

Au 31 décembre 2016, 32 % des montants versés aux instruments financiers avaient été effectivement décaissés en faveur des bénéficiaires finals.

Source:

Commission européenne, Financial Instruments under the European Structural and Investment Funds, situation as at 31 December 2016, décembre 2017.

2.35.

Dans le cadre du CFP actuel, les États membres sont tenus de transmettre des informations plus détaillées. Toutefois, le dernier rapport disponible sur les instruments financiers relevant de la gestion partagée pour le CFP 2014-2020 a été publié en décembre 2017 et portait sur la situation fin 2016. Bien que cela soit conforme aux exigences existantes, le temps écoulé entre la fin de la période et le rapport la concernant reste long.

2.35.

2.36.

L’autorité budgétaire a fait passer la garantie EFSI de 16 milliards d’euros à 26 milliards d’euros (34) et le volume cible d’investissement de 315 milliards d’euros à 500 milliards d’euros. Le fonds de garantie de l’EFSI a augmenté de 1,1  milliard d’euros (35), passant de 8,0 à 9,1  milliards d’euros à la suite de transferts et de remboursements. Cette hausse a donné lieu à une réduction significative du taux de provisionnement, ramené de 50 % à 35 %.

2.37.

Fin 2017, le fonds de garantie de l’EFSI était constitué d’actifs représentant 3,5  milliards d’euros (contre 1,0  milliard d’euros fin 2016). De plus, 2,6  milliards d’euros provenant du budget de l’UE avaient été engagés, mais n’avaient pas encore été versés (36). Les 3,0  milliards d’euros restants seront progressivement versés d’ici 2022 (37). Fin 2017, aucun paiement en provenance du fonds de garantie de l’EFSI n’avait été effectué.

2.38.

Fin 2017, le groupe BEI avait signé des contrats d’une valeur de 36,7  milliards d’euros (contre 21,3  milliards d’euros fin 2016) (38). L’ encadré 2.14 présente la ventilation de ce montant par État membre.

Source:

Rapport de fin d’exercice de la BEI sur les opérations relevant du Fonds européen pour les investissements stratégiques — Volets «Infrastructures et innovation» et «PME» — Annexe II de l’accord sur l’EFSI — date du rapport: 31 décembre 2017.

2.39.

Nous constatons que 64 % de la valeur totale des contrats relevant de l’EFSI signés par le groupe BEI fin 2017 étaient concentrés dans six États membres. Actuellement, nous examinons si l’EFSI est sur la bonne voie pour réaliser son objectif stratégique de soutenir des investissements supplémentaires en Europe.

2.39.

2.40.

L’autorité budgétaire a institué le FEDD en septembre 2017 (39). Il suivra les mêmes principes que l’EFSI.

2.41.

Le règlement sur le FEDD autorise la Commission à conclure des accords de garantie FEDD, également avec des organismes extérieurs à l’UE en tant que contreparties éligibles, telles que des organisations internationales et des organismes de droit privé d’un État membre ou d’un pays partenaire (40). Les contreparties éligibles peuvent approuver les opérations de financement et d’investissement et faire des appels à la garantie FEDD couverte par le budget de l’UE. Contrairement à l’EFSI, pour lequel la BEI est dans les faits le seul intermédiaire, le FEDD autorise d’autres organisations internationales et des organismes du secteur privé à transmettre les bénéfices de la garantie de l’UE et à y faire ensuite appel. Pour l’instant, le FEDD représente donc, sur le plan de l’éventail des partenaires, l’exemple le plus poussé de délégation de pouvoirs en matière de prise d’engagements pour le compte du budget de l’UE.

2.41.

2.42.

Le budget de l’UE est exposé à une accumulation d’obligations juridiques qui imposent d’effectuer des paiements à une date future sous diverses conditions. Parmi ces obligations figurent des passifs éventuels sous forme de garanties, qui peuvent nécessiter un financement par la suite si un événement donné se produit (41) (voir encadré 2.15 ).

(1)

Voir notes 2.4.1 et 4.1.1 des comptes 2017 de l’UE.

(2)

Voir notes 2.11.1 et 4.1.2 des comptes 2017 de l’UE.

(3)

Voir notes 2.4.1 et 4.1.3 des comptes 2017 de l’UE.

(4)

Au 31 décembre 2017, aucun engagement juridique n’avait été signé pour la garantie FEDD ou la garantie supplémentaire de l’EFSI.

Source:

Comptes 2017 de l’UE.

2.43.

Lorsqu’elle présente des propositions qui incluent la création ou l’ajout de passifs éventuels considérables, la Commission élabore une analyse du passif éventuel particulier en question. Elle n’accompagne pas cette analyse d’une vue d’ensemble de tous les passifs éventuels couverts par le budget de l’UE ni d’une analyse des scénarios de simulation de crise, ce qui permettrait pourtant aux décideurs d’apprécier l’impact global.

2.43.

2.44.

Dans le nouveau règlement financier  (42), la Commission a proposé de regrouper toutes les provisions dans un fonds commun de provisionnement. Le montant inclus dans ce fonds sera déterminé sur la base d’un taux de provisionnement effectif, qui équivaudra à un pourcentage de chacun des différents taux utilisés jusqu’à présent. Cela devrait offrir davantage de flexibilité en matière de gestion de trésorerie. Il se peut toutefois que les fonds réservés ne soient pas suffisants, si plusieurs risques financiers se concrétisent en même temps.

2.44.

2.45.

En outre, le passif au titre des pensions du personnel est passé de 67,2  milliards d’euros en 2016 à 73,1  milliards d’euros en 2017 (43). C’est le poste à long terme le plus important du bilan de l’UE (44). Ce passif existe parce que l’UE ne réserve pas de montant chaque année pour financer les futurs paiements au titre des pensions. Les États membres garantissent collectivement le passif au titre des pensions (45). Ils s’engagent à verser les montants dus au titre des pensions chaque année. Ces derniers sont inclus dans le budget de l’UE.

2.46.

Sur la base de notre analyse, nous avons recensé plusieurs risques et défis, avec des implications pour les futurs budgets de l’UE. Le risque qu’un arriéré de paiements anormal apparaisse persistera jusqu’en 2020. Le problème des engagements restant à liquider du CFP actuel doit être traité avec un nombre suffisant de crédits de paiement dans le cadre du prochain CFP. D’autres difficultés pour le budget de l’UE découlent du retrait annoncé du Royaume-Uni de l’UE en 2019 et de la nécessité d’améliorer l’obligation de rendre compte à la lumière de la réflexion en cours sur l’avenir du budget de l’UE.

2.46.

La Commission renvoie à ses réponses aux points 2.8 et 2.12.

2.47.

Les paiements devraient augmenter progressivement entre 2018 et 2020, étant donné que les demandes de paiement sont susceptibles de connaître une hausse significative. Nous sommes d’avis qu’un arriéré de paiements anormal risque encore d’apparaître, comme ce fut le cas au cours de la période 2013-2015. La flexibilité générée par la marge globale pour les paiements (MGP) constitue un facteur d’atténuation (voir points 2.6 à 2.10). Cependant, le risque augmentera si les instruments spéciaux sont comptabilisés dans la limite du plafond imposé aux crédits de paiement (voir point 2.12).

2.47.

2.48.

Les crédits de paiement du prochain CFP devront couvrir les nouveaux programmes de ce dernier, mais aussi les engagements restant à liquider du CFP 2014-2020. Une autre option consiste à réduire les crédits d’engagement pour les programmes relevant du prochain CFP (46). En vertu de la décision du Conseil sur les ressources propres, la Commission et l’autorité budgétaire sont tenues de maintenir un équilibre ordonné entre crédits d’engagement et crédits de paiement (47).

2.48.

Elle propose également de relever les plafonds des ressources propres, figurant dans la décision sur les ressources propres, jusqu’à concurrence de 1,29  % du RNB de l’EU-27. Ces mesures sont nécessaires pour prendre en compte l’intégration du Fonds européen de développement et les besoins en matière de paiements pour de nouvelles priorités. Cela procurera également une marge suffisante entre les paiements et le plafond des ressources propres afin de veiller à ce que l’Union soit en mesure de s’acquitter de ses obligations financières en toutes circonstances.

2.49.

Fin 2017, la Commission n’avait pas encore établi de prévisions à long terme complètes et pleinement conformes à l’accord interinstitutionnel (48). Même si la Commission a présenté des prévisions le 16 octobre 2017, elles étaient limitées aux engagements existants estimés jusqu’à la fin de 2020. Des projections à long terme plus complètes favoriseraient la prise de décisions fondées sur de meilleures informations pour le prochain CFP (49).

2.49.

Elle a également présenté des prévisions relatives aux crédits de paiement après 2020, conformément au point 9 de l’accord interinstitutionnel du 2 décembre 2013.

Ces rapports étaient nécessairement limités aux engagements jusqu’en 2020, étant donné que la Commission ne pouvait pas prévoir les engagements futurs avant d’avoir présenté sa proposition sur le prochain cadre financier pluriannuel, ce qui a été fait en mai 2018.

Pour les années à venir, l’article 247, paragraphe 1, du nouveau règlement financier impose à la Commission de communiquer chaque année au Parlement européen et au Conseil un ensemble intégré de rapports financiers et de rapports sur la responsabilité, notamment des prévisions à long terme concernant les entrées et les sorties futures au cours des cinq années à venir. Ce rapport analysera l’incidence des engagements d’un cadre financier pluriannuel donné.

2.50.

Les dispositions relatives au règlement financier ont été énoncées dans le projet d’accord sur le retrait du Royaume-Uni (50). Selon ce document, le Royaume-Uni honorerait ses engagements jusqu’en 2020 comme s’il était un État membre. Après 2020, il honorerait les passifs assumés jusqu’à la fin de 2020. En ce qui concerne les passifs éventuels liés à des opérations financières, la responsabilité du Royaume-Uni engloberait les opérations décidées ou approuvées jusqu’à la date du retrait.

2.51.

Par le passé, nous avons relevé des déficits d’obligation de rendre compte dans la gestion du budget de l’UE et dans les informations correspondantes (51). Dans un document de réflexion sur l’avenir des finances de l’UE, la Commission a proposé que l’obligation de rendre compte soit l’un des quatre principes de réforme (52), afin de permettre une meilleure lecture du budget, ainsi qu’un renforcement du contrôle démocratique, de la transparence et de la bonne gestion. Dans notre document d’information, nous avons formulé deux propositions (53): développer les principes d’obligation de rendre compte et de transparence, ainsi qu’établir des mandats d’audit concernant tous les organismes existants et futurs liés à l’UE (54).

2.51.

Par exemple, le nouveau fonds «InvestEU» pleinement intégré regroupera dans un seul et même programme les instruments financiers gérés de manière centralisée qui soutiennent les investissements stratégiques dans toute l’Union.

En ce qui concerne l’autre proposition de la Cour, à savoir l’établissement de mandats d’audit concernant tous les organismes existants et futurs liés à l’UE, la Commission ne souhaite pas formuler de commentaires sur des questions se rapportant à d’autres institutions et qui ne relèvent pas de ses compétences. Elle salue la contribution de la Cour au débat sur les dispositifs de l’UE en matière d’obligation de rendre compte et d’audit public.

2.52.

Les montants engagés (y compris les instruments spéciaux) sont légèrement supérieurs à la limite fixée dans le CFP. Pour la deuxième année consécutive, les paiements ont toutefois été largement inférieurs aux niveaux prévus, ce qui a permis de réduire les contributions demandées aux États membres. Le faible niveau des paiements résulte essentiellement de retards dans la mise en œuvre des Fonds ESI (voir points 2.3 à 2.5).

2.53.

Dès lors, les engagements budgétaires restant à liquider ont dépassé le montant record enregistré l’année passée et sont susceptibles d’atteindre un niveau encore plus élevé à la fin du CFP actuel. Le risque que les crédits de paiement disponibles soient insuffisants pour les derniers exercices du CFP augmente ainsi considérablement (voir points 2.6 à 2.8).

2.53.

2.54.

Le budget de l’UE a été rendu plus flexible au moyen d’un accroissement de la marge globale pour les paiements (MGP) et des montants disponibles pour deux instruments spéciaux, ainsi que d’une augmentation des possibilités de transfert entre instruments spéciaux. La question de savoir si les instruments spéciaux doivent ou non être comptabilisés dans la limite du plafond imposé aux crédits de paiement n’est toujours pas résolue (voir points 2.9 à 2.12).

2.54.

2.55.

Pour fin 2017, le taux d’absorption global moyen pour le CFP 2014-2020 était même inférieur à celui de l’année correspondante du CFP précédent (2010: 22 %). Cela était essentiellement dû à la clôture plus tardive du CFP précédent, à l’adoption tardive d’actes juridiques, à des difficultés dans la mise en œuvre des nouvelles exigences pour le CFP actuel, à la modification des règles de dégagement de n+2 à n+3, ainsi qu’à la charge administrative liée aux chevauchements entre les CFP. Nous avons souligné l’impact éventuel de la qualité des projets et l’importance de disposer d’un cadre juridique suffisamment stable (voir points 2.13 à 2.19).

2.55.

Dans le même temps, la Commission a souligné à plusieurs reprises l’importance d’une adoption en temps utile des actes juridiques, également du côté des colégislateurs.

La Commission renvoie à ses réponses aux points 2.14 et 2.18.

2.56.

En 2017, la clôture des Fonds structurels relevant du CFP 2007-2013 était en cours. La majorité des États membres ont absorbé la plupart des ressources qui leur avaient été allouées (voir points 2.20 à 2.22).

2.57.

L’aide accordée aux pays tiers est fournie moyennant un recours accru à des modèles de financement alternatifs, ce qui accentue la complexité des structures financières existantes (voir points 2.23 à 2.27).

2.57.

2.58.

Les financements accordés par l’UE à des instruments financiers ont considérablement augmenté. La clôture des instruments financiers relevant de la gestion partagée pour le CFP 2007-2013 a permis de relever des problèmes dans les informations transmises par les États membres. Ces dernières sont plus détaillées en vertu des exigences du CFP 2014-2020, mais le temps écoulé entre la fin de la période d’information et le rapport la concernant reste long (voir points 2.28 à 2.39).

2.58.

Le calendrier de la communication d’informations entre les autorités de gestion et des rapports de la Commission est le reflet du contexte de la gestion partagée.

2.59.

Le Fonds européen pour le développement durable (FEDD) a été créé. Son modèle de gouvernance permet à un plus large éventail de partenaires d’assumer des engagements pour le compte du budget de l’UE (voir points 2.40 et 2.41).

2.59.

Voir la réponse de la Commission au point 2.41.

2.60.

L’exposition financière du budget de l’UE reste significative, essentiellement en ce qui concerne les engagements restant à liquider, le passif au titre des pensions du personnel de l’UE et d’autres engagements juridiques, ainsi que les passifs éventuels sous forme de garanties (voir points 2.42 à 2.45).

2.61.

Il reste difficile de voir clairement si les crédits de paiement disponibles seront suffisants pour couvrir toutes les demandes de paiement présentées. La Commission n’avait pas encore établi de prévisions à long terme complètes destinées à éclairer la prise de décisions pour le prochain CFP (voir points 2.47 à 2.49).

2.61.

2.62.

Nous formulons les recommandations ci-après à l’intention de la Commission.

—

Recommandation no 1: elle devrait fournir des informations exactes et complètes sur la clôture des instruments financiers relevant de la gestion partagée pour le CFP 2007-2013, en y indiquant les montants finals restitués au budget de l’UE et ceux qui appartiennent aux États membres.

Délai de mise en œuvre: d’ici à la mi-2019.

—

Recommandation no 2: lorsqu’elle présente des propositions législatives qui incluent la création ou l’ajout de passifs éventuels considérables, elle devrait les accompagner d’une vue d’ensemble de la valeur totale des passifs éventuels couverts par le budget, ainsi que d’une analyse des scénarios de simulation de crise et de leur impact éventuel sur le budget.

Délai de mise en œuvre: d’ici à la mi-2019.

—

Recommandation no 3: elle devrait inviter le Parlement européen et le Conseil, lors du débat sur le CFP postérieur à 2020, afin de prévoir des mécanismes permettant de mieux gérer le risque d’arriéré de paiements, compte tenu du niveau élevé d’engagements restant à liquider dans les CFP actuel et précédent.

Délai de mise en œuvre: au moment du démarrage du CFP pour la période postérieure à 2020.

3.1.

Chaque année, dans le présent chapitre, nous analysons un certain nombre d’aspects relatifs à la performance: les résultats obtenus avec le budget de l’UE, lequel est exécuté par la Commission en coopération avec les États membres (1). Cette année, nous nous sommes intéressés en particulier à:

3.1.

3.2.

L’année dernière, nous avons comparé l’approche de la Commission aux bonnes pratiques en vigueur en ce qui concerne la communication d’informations sur la performance. De même qu’il importe que toute organisation dispose de bonnes procédures en matière de communication d’informations sur la performance et qu’elle les améliore continuellement, il est tout aussi important d’utiliser les informations issues des rapports sur la performance, entre autres pour gérer les activités, optimiser les résultats et adapter les dispositifs de gestion et les processus de planification stratégique. La manière dont ces informations sont exploitées influe sur la réussite à long terme de l’organisation pour ce qui est de la mise en place d’un système de gestion de la performance.

3.3.

Selon la Commission, la gestion de la performance consiste en une approche systématique et continue de l’amélioration de l’efficacité, de l’efficience et des résultats des opérations, reposant sur une meilleure planification, un suivi régulier et une prise de décision fondée sur des données factuelles (2). Lancée en 2015, l’initiative «Un budget de l’UE axé sur les résultats» de la Commission comporte différents axes de travail et objectifs, dont l’un est d’asseoir la prise de décision sur des informations utiles relatives à la performance (3). Les lignes directrices pour une meilleure réglementation (4), émises en 2015 et actualisées en juillet 2017, stipulent que tous les éléments factuels disponibles devraient servir de base à la conception de politiques et d’une législation de l’UE qui permettent d’atteindre les objectifs, et ce de façon ouverte, transparente et efficiente.

3.4.

Pour évaluer si la Commission utilise les informations sur la performance de manière appropriée dans le processus décisionnel, nous avons procédé comme suit:

3.5.

Notre examen a porté sur l’utilisation des informations sur la performance au sein de la Commission pour ce qui concerne les programmes de dépenses, ainsi que l’élaboration, la mise en œuvre et l’évaluation des politiques. Nous avons exclu les éléments suivants de l’étendue de notre audit:

i)

l’utilisation des informations sur la performance ayant trait à la gestion administrative de son personnel et de ses autres ressources par la Commission, afin de nous concentrer sur l’obtention des résultats escomptés des politiques et des programmes;

ii)

l’utilisation des informations relatives à la performance par l’autorité budgétaire  (7), domaine dans lequel l’OCDE (8) et d’autres chercheurs (9) ont déjà réalisé des travaux.

3.6.

Dans le cadre de l’établissement des budgets nationaux, il arrive souvent que les ressources soient réaffectées d’une année à l’autre, ou même plus fréquemment. La situation est toutefois différente dans le contexte de l’UE. Dans son examen à mi-parcours du cadre financier pluriannuel (CFP) 2014-2020 (10), la Commission a fait observer qu’il était essentiel de trouver un juste équilibre entre la prévisibilité à moyen terme et la souplesse requise pour réagir aux imprévus. En effet, dans le cadre financier pluriannuel 2014-2020, environ 80 % du budget est alloué à l’avance, ce qui, selon la Commission, «limite sa réactivité face à l’évolution des besoins».

3.7.

Le budget de l’UE est essentiellement un budget d’investissement. Des plafonds annuels sont fixés pour les différentes rubriques budgétaires du cadre financier pluriannuel, établi pour sept ans, et les montants sont répartis à l’avance entre les États membres. La législation sectorielle pertinente prévoit déjà certains mécanismes de flexibilité en rapport avec la performance, tels que la réserve de performance et les conditions ex ante, lesquelles présentent toutefois des limites (11). Même si les activités non performantes peuvent être remplacées par d’autres, plus performantes, dans un même domaine et un même État membre, il n’existe qu’une marge de manœuvre limitée pour ajuster les priorités en matière de dépenses entre les différentes rubriques budgétaires. Le meilleur moment pour allouer les fonds en tenant compte de la performance est celui où le cadre financier pluriannuel et les programmes sectoriels associés sont élaborés et négociés.

3.8.

Les examens à mi-parcours du cadre financier pluriannuel sont une autre possibilité de tenir compte des informations sur la performance. Le dernier examen de ce type (12) a entraîné la réaffectation de 12,798  milliards d’euros, ce qui représente 1,18  %, soit une proportion relativement réduite, du total des crédits d’engagement inscrits dans le cadre financier pluriannuel pour la période 2014-2020. Cette réaffectation était principalement motivée par la nécessité de répondre à la crise des réfugiés et à des menaces pour la sécurité, ainsi qu’à des déficits d’investissement nés de la crise économique et financière, et non par des considérations liées à la performance.

3.8.

3.9.

Mesurer les contributions du budget de l’UE et de la Commission à la réalisation d’objectifs de haut niveau est une tâche complexe parce que plusieurs cadres stratégiques s’appliquent en parallèle (13) (voir encadré 3.1 ).

3.9.

Le cadre financier pluriannuel est l’un des outils permettant la mise en œuvre des priorités de l’Union. L'actuel cadre financier pluriannuel a été conçu pour contribuer à la stratégie Europe 2020 et apporter un large soutien aux autres priorités émergentes (14).

3.10.

En outre, l’Union a défini d’autres objectifs dans divers documents de politique sectorielle, conformément aux compétences qui lui sont conférées par le traité sur le fonctionnement de l’UE. Elle s’est par ailleurs engagée à contribuer à la réalisation des objectifs de développement durable fixés par les Nations unies, et entend rendre compte chaque année de ses progrès en la matière.

3.11.

Nous avons examiné comment les DG géraient la coexistence des différentes stratégies. Deux approches prévalaient.

3.12.

La multiplicité des stratégies conduit les parties prenantes à considérer qu’il s’agit d’approches distinctes, comme le montre par exemple l’évaluation de la Commission concernant la stratégie de l’UE pour la jeunesse (16).

3.12.

3.13.

Notre enquête comportait des questions sur la «clarté des objectifs», qui devaient nous permettre de déterminer dans quelle mesure les managers de la Commission comprenaient la mission et les objectifs de leur DG et de l’institution en général (voir encadré 3.2 ). Globalement, les réponses étaient positives et indiquaient un niveau de compréhension élevé. Toutefois, des managers de deux des six services avec lesquels nous nous sommes entretenus ont évoqué la complexité des interactions entre les différents cadres stratégiques de l’UE, ainsi que la difficulté d’articuler les objectifs de ces cadres et ceux fixés au niveau des DG.

3.14.

Les DG de la Commission collectent des informations sur la performance sous différentes formes et à partir de sources diverses, ce qui génère une multitude de données en la matière. La Commission s’en sert non seulement pour établir ses rapports, mais également pour surveiller les activités en cours, en particulier pour vérifier si les objectifs des programmes de dépenses ont été atteints, ainsi qu’en tant qu’intrant dans le cadre du processus d’amélioration de la réglementation («mieux légiférer»), qui facilite l’élaboration des propositions législatives.

3.15.

Le choix des informations à utiliser dépend du type de décision à prendre. L’ encadré 3.3 donne une vue d’ensemble des principaux processus décisionnels impliquant l’utilisation d’informations relatives à la performance.

3.16.

Plusieurs DG de la Commission ont récemment mis en place de nouveaux instruments et processus pour utiliser les données relatives à la performance. Dans la plupart des cas, elles ont introduit de nouvelles applications informatiques qui génèrent des rapports sur mesure et actualisés permettant de faciliter la prise de décision. Le développement de ces nouveaux outils montre que la Commission est déterminée à progresser dans l’amélioration de la gestion des données sur la performance (17). Les exemples suivants illustrent la diversité des nouveaux développements:

i)

le nouveau système d’information sur le développement rural de la DG AGRI est un système informatique d’aide à la gestion de la séquence des tâches relatives aux programmes, y compris l’évaluation de ces derniers. Il permet de générer des rapports pour comparer la mise en œuvre des programmes dans les États membres à la moyenne de l’UE;

ii)

la DG DEVCO développe actuellement un nouvel outil informatique qui comprend des modules pour assurer le suivi et la communication des résultats, ainsi que pour soutenir les processus d’évaluation des actions et la prise des décisions relatives au financement. Ce système devrait permettre de relier les projets et la planification stratégique;

iii)

le tableau de bord Erasmus+ de la DG EAC est un système informatique utilisé par toutes les agences nationales en charge d’Erasmus+ partout en Europe. Il permet d’obtenir en temps réel des informations sur la performance de l’ensemble des 57 agences, ainsi que des informations en retour sur les résultats d’Erasmus+, grâce à un outil d’enquête qui mesure la satisfaction des participants. Ces fonctionnalités permettent à la DG EAC d’être rapidement informée de toute évolution du programme et d’y réagir dans les plus brefs délais.

iii)

Le tableau de bord comprend également des données sur la performance en temps réel concernant les procédures d’octroi de subventions en gestion indirecte, conformément au cadre de gestion de la performance des subventions défini en 2017 pour l’ensemble des programmes EAC.

3.17.

Dans le rapport annuel de l’an dernier (18), nous avons répertorié des domaines de bonnes pratiques en matière de communication d’informations sur la performance appliquées par des administrations gouvernementales et des organisations internationales du monde entier. Nous avions suggéré à la Commission d’envisager d’appliquer ces bonnes pratiques elle-même et lui avions recommandé d’améliorer sa communication sur la performance et les rapports y afférents en les rationalisant et en rendant l’ensemble plus équilibré, plus exploitable et plus accessible. Nous avions également recommandé à la Commission d’évaluer la qualité des informations présentées. La Commission a donné suite à ces recommandations en en tenant compte dans les instructions relatives aux RAA 2017.

3.18.

Cette année, nous avons centré notre enquête sur les informations relatives à la performance dont disposent les managers (voir encadré 3.4 ). Les résultats de l’enquête indiquent que les systèmes de mesure de la performance doivent être développés davantage. Plus particulièrement, ils confirment que la disponibilité en temps utile des informations sur la performance pose problème (19). Les services centraux de la Commission ont élaboré des instructions et des modèles et organisé des formations et des échanges en grand nombre aux fins de l’établissement des rapports sur la performance (des instructions ont par exemple été diffusées en novembre 2017 pour les rapports annuels d’activité 2017). Néanmoins, les résultats de l’enquête ont également montré que les DG souhaiteraient recevoir davantage d’orientations en la matière. Nous avons en outre constaté que d’une manière générale, les personnes ayant répondu de façon plus négative à cette question utilisaient moins fréquemment des informations sur la performance.

3.18.

Dans la mesure du possible, la Commission en tient compte dans sa planification. À titre d’exemple, toutes les directions générales de la Commission planifient leurs activités d’évaluation au moyen d’un programme glissant sur (au moins) cinq ans, afin d’obtenir en temps utile des informations sur la performance pour l’établissement de leurs rapports. Cette planification doit être mise à jour chaque année.

Pour ce qui est des orientations aux fins de l’établissement des rapports, les services centraux de la Commission fournissent un grand nombre d’orientations sur tous les aspects de l’élaboration des principaux rapports sur la performance rédigés par les DG, en tenant compte des progrès accomplis au fil des ans. En font partie les rapports annuels d’activités pour les services de la Commission et les fiches de programmes accompagnant le projet de budget. Des orientations sont également données aux fins des évaluations dans les lignes directrices et la boîte à outils pour une meilleure réglementation. D’autres types d’analyses sont aussi décrits. Des orientations sont également fournies au niveau central pour mettre au point des systèmes appropriés de communication d’informations sur la performance, dans le but de recueillir de manière efficace, efficiente et en temps utile des données aux fins du suivi de la mise en œuvre et des résultats des programmes. Les orientations formelles sont complétées par des formations et des échanges interservices des meilleures pratiques.

3.19.

La proportion des répondants à notre enquête qui ont déclaré utiliser «souvent» ou «très souvent» des informations sur la performance aux fins de la prise de décision était de 56 %. Les quatre motifs d’utilisation des informations sur la performance les plus fréquemment cités étaient l’élaboration de stratégies, l’amélioration des décisions, l’évaluation de la mesure dans laquelle les objectifs ont été atteints ou non et la prise de mesures correctrices, le cas échéant (20).

3.20.

Il est difficile pour les managers de se fonder sur les informations relatives à la performance pour évaluer la contribution des programmes et des politiques à la réalisation des objectifs de haut niveau. En outre, la performance ne relève pas de la seule responsabilité des managers. En effet, les colégislateurs et les autres parties prenantes, en particulier les États membres, jouent un rôle majeur dans la production des résultats et de l’impact. Les années précédentes, nous avions fait observer que de nombreux objectifs des programmes et des politiques étaient directement repris de documents législatifs ou d’orientation et étaient donc trop généraux pour être utiles en tant qu’instruments de gestion (21). Nous avions également recommandé à la Commission de s’attaquer à ce problème (22). Celle-ci a reconnu qu’il était difficile d’établir des liens entre la multitude d’informations disponibles sur les projets à l’échelon opérationnel et les stratégies de haut niveau et décisions adoptées à l’échelon politique.

3.20.

Les objectifs et les indicateurs figurant dans les programmes financiers sont le produit du processus législatif. Ils concernent la performance des programmes et non celle des services de la Commission. La Commission a présenté des propositions pour renforcer les cadres de performance des programmes financiers dans le cadre des propositions relatives au prochain cadre financier pluriannuel.

En ce qui concerne Horizon 2020, voir la réponse de la Commission à la recommandation no 1 formulée dans le rapport annuel 2015 de la Cour.

Pour ce qui est de la capacité de la Commission à assurer le suivi d’Europe 2020 et d’établir des rapports en la matière, voir la réponse de la Commission au point 3.97 du rapport annuel 2014 de la Cour.

Le lien entre les objectifs et les indicateurs correspondants dans une perspective stratégique élargie est exposé dans les fiches de programmes.

3.21.

Chaque année, la Commission utilise trois grands outils de communication d’informations (les rapports annuels d’activité (RAA), les fiches de programmes et le rapport annuel sur la gestion et la performance) pour rendre compte de sa performance opérationnelle et de la performance des programmes et politiques de l’UE. Comme l’illustre l’ encadré 3.5 , de nombreux documents de planification servent à établir ces trois grands types de rapport (23).

3.21.

3.22.

Ces trois types de rapport couvrent l’entièreté du budget de l’UE et l’ensemble des activités stratégiques qui s’y rattachent. L’ encadré 3.6 présente synthétiquement le public visé par ces rapports et l’usage qui en est fait.

3.22.

3.23.

Les principaux rapports sur la performance sont davantage destinés à «rendre compte» qu’à permettre aux DG de la Commission de gérer leur propre performance, ou celle de la Commission dans son ensemble. De fait, ils ne sont ni exhaustifs ni suffisamment détaillés; ils ne sont établis qu’une fois par an et s’adressent à des lecteurs externes aux DG.

3.23.

Le rapport annuel d’activités est un rapport de gestion établi par les directeurs généraux et les chefs de services à l’intention du collège des commissaires. Se voulant précis et exhaustif, il constitue le principal instrument permettant de rendre compte de la gestion au sein de la Commission. Il comporte des informations sur tous les indicateurs retenus par les services de la Commission dans leurs plans stratégiques pour la période 2016-2020, en tant qu’élément essentiel pour mesurer la performance des services de la Commission et leur contribution aux priorités politiques de la Commission Juncker.

Le rapport annuel d’activités a donc une double finalité: il est destiné à être consulté à l'extérieur et constitue une source d’informations de gestion pour les managers de la Commission. La Commission fait aussi remarquer que bon nombre des indicateurs clés sont mis à jour et communiqués plus régulièrement; c’est notamment le cas des indicateurs relatifs aux grands objectifs de la stratégie Europe 2020. Les services de la Commission sont encouragés à assurer un suivi régulier des progrès réalisés pour atteindre leurs objectifs, notamment dans le cadre des réexamens à mi-parcours de leurs plans de gestion.

3.24.

Il arrive cependant que ces rapports (en particulier les rapports annuels d’activité) soient utilisés à des fins de gestion de la performance.

3.24.