28.12.2016   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 487/1

Rapporteur:

Etele BARÁTH

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) estime qu’il y a lieu de mettre en place une gouvernance européenne coordonnée et axée sur le développement, visant à contribuer à la construction d’une Europe renouvelée, forte et pacifique. Il convient de renforcer la coordination, éventuellement en dotant la gouvernance d’un nouveau mode d’organisation.

1.2.

Il conviendrait de rétablir un développement dynamique de l’économie au moyen d’évolutions coordonnées, et de consolider les fondements du bien-être social et de la démocratie, la coexistence des différentes cultures et le respect exemplaire de l’environnement.

1.3.

Le CESE souligne que l’application cohérente du principe de partenariat vise à favoriser la participation des parties prenantes à la planification et à la mise en œuvre des investissements des fonds de l’Union européenne. Cette participation renforcera l’engagement collectif en faveur des investissements et permettra de recourir plus largement à l’expertise. Elle rendra plus efficace la mise en œuvre des projets, augmentera la transparence et contribuera à prévenir les fraudes et les abus.

1.4.

Ce dont nous avons besoin, ce sont des objectifs et une stratégie simples et accessibles, un projet unique pour l’Europe (stratégie UE 2030-50). Il y a lieu de confirmer que la création d’une Europe innovante, viable et inclusive demeure un objectif stratégique majeur de l’Union. À cet effet, les objectifs de la COP 21 (objectifs de développement durable) devraient également être intégrés dans le projet.

1.5.

Les programmes de développement doivent être mieux coordonnés. L’élaboration des programmes et outils de développement à court, moyen et long termes doit reposer sur un ensemble d’objectifs concis. Par «outils», on entend l’ensemble des instruments politiques, juridiques, organisationnels et financiers.

1.6.

Pour améliorer la coordination, le CESE préconise d’utiliser, au service des objectifs européens communs, les Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI) traditionnels ainsi que les projets, axés sur le marché et mobilisant aussi des capitaux privés, qui émanent du Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS). À cette fin, il importe de coordonner les objectifs et la réglementation relative à leur mise en œuvre.

1.7.

Le Comité propose que le principal instrument au service d’une gouvernance centrale axée sur le développement et renforcée soit le semestre européen, qui s’appuie sur l’examen annuel de la croissance et qui devrait aussi prévoir les moyens d’influencer de façon continue le projet pour l’Europe et d’en suivre attentivement les développements. Le semestre européen pourrait ainsi s’acquitter par la même occasion des missions des systèmes qui visent à assurer un environnement social garantissant le bien-être.

1.8.

Parallèlement à l’indicateur de performance du PIB déjà adopté et de nature essentiellement économique, un indicateur de résultat (résultat intérieur brut), complémentaire du premier, reflétant aussi la durabilité et comportant principalement des facteurs sociaux et environnementaux, pourrait servir de base au contrôle de l’efficacité de la gouvernance axée sur le développement.

1.9.

Une étroite coordination et la mise en place d’une méthode ouverte de coopération entre les États membres sont nécessaires. Il y a lieu de procéder à l’adaptation de l’expérience acquise à ce jour dans les processus de développement.

1.10.

Les instruments juridiques et financiers doivent être consolidés. Les performances de la gouvernance axée sur le développement seront fonction du dynamisme de l’économie, de l’accroissement du capital mobilisé, de l’efficacité accrue du système d’investissement, du niveau de qualifications renforcé de la main-d’œuvre et du degré d’innovation des entreprises. Mais son principal objectif à plus long terme est de créer du bien-être et une société renouvelée et de garantir un environnement amélioré et durable.

1.11.

Une mise en œuvre partagée, à plusieurs niveaux, est nécessaire. Parallèlement à la réforme en cours (programme REFIT), il convient de développer les instruments juridiques et administratifs de la gouvernance axée sur le développement. À cet égard, les instruments de niveau intermédiaire, c’est-à-dire les instruments de coordination des développements macrorégionaux, doivent être considérablement renforcés. De plus, le rôle des régions fonctionnelles, des villes, des zones urbaines, des agglomérations, des zones métropolitaines et des réseaux acquiert une valeur considérable dans le cadre du projet pour l’Europe.

1.12.

L’un des principaux éléments d’une gouvernance axée sur le développement à long terme est la continuité. Il y a lieu de coordonner les conditions de la nature cyclique des politiques, des processus de programmation et de développement et des horizons budgétaires. L’activité de développement suppose une analyse continue, un contrôle et des corrections.

1.13.

Il est particulièrement important d’informer le public avec précision, de promouvoir son engagement, de développer la communication et le marketing politique et de présenter comme il se doit les résultats concrets et les faiblesses.

1.14.

Le CESE a toujours plaidé en faveur du renforcement de la participation démocratique. S’agissant de la méthode ouverte de coopération, la participation des partenaires économiques et sociaux et des organisations non gouvernementales (ONG) devrait être garantie à tous les niveaux, ce qui, au niveau européen, doit aller de pair avec la valorisation du rôle du CESE.

1.15.

Comme il l’a déjà indiqué dans son avis de 2012 (1), le CESE soutient l’initiative de la Commission européenne relative à l’instauration d’un code dit «de conduite européen en matière de partenariat» (CCEP), dont l’objectif est de fournir aux États membres un cadre de partenariat en matière de planification et de mise en œuvre. La conception que les partenaires ont de l’Europe contribuera à définir les objectifs et à favoriser l’identification à ces derniers, et améliorera l’efficience de la mise en œuvre des plans.

1.16.

Le CESE souligne qu’il y a lieu de dépasser la réglementation du partenariat fondée sur les propositions et les bonnes pratiques et de préciser largement les attentes minimales auxquelles les autorités des États membres seront tenues de satisfaire sous peine de sanctions.

1.17.

Le CESE recommande que les États membres soient tenus de mettre en place des systèmes de financement efficaces en faveur du renforcement des capacités des partenaires. Ces systèmes devraient dépasser les simples formations ou transmissions d’informations et couvrir également le développement de réseaux de partenariat et la mise en place d’instruments de participation effective.

1.18.

Le CESE invite instamment la Commission européenne à renforcer la coopération avec les réseaux de partenariat européens. Il convient que la Commission européenne mette en place un système de financement qui contribue au fonctionnement des réseaux européens d’ONG actives dans la politique régionale, s’agissant notamment du contrôle des processus nationaux et de la garantie du retour d’informations.

2.1.1.

L’Union européenne est forte, mais se trouve toujours confrontée à une crise multiforme qui se renouvelle, comme le démontre bien le Brexit. La crise économique de 2008 a brisé l’euphorie suscitée par l’élargissement du début des années 2000 et inversé, dans de nombreux pays, le processus de rattrapage.

2.1.2.

La crise économique, et plus particulièrement la baisse des investissements qui en a découlé, a fissuré l’unité fondée sur la croissance qui existait entre les États membres et causé des tensions politiques, économiques et sociales croissantes. En dépit de l’objectif fondamental de l’Union, les écarts de développement entre les États membres se creusent.

2.1.3.

La poursuite de l’imposition de politiques d’austérité strictes à des pays touchés par un niveau élevé de dettes publique et extérieure et par des déficits budgétaires contribue à élargir encore l’écart entre les pays les plus avancés et ceux qui sont confrontés à l’austérité. De nouvelles politiques s’imposent pour combiner, d’une part, la croissance économique et le contrôle du déficit budgétaire et, d’autre part, des politiques efficaces d’insertion sociale.

2.1.4.

La pauvreté, la précarité de l’emploi et le chômage ont atteint un niveau inacceptable. L’absence de perspectives pour les jeunes constitue un obstacle de taille à l’avenir renouvelable de l’Europe.

2.1.5.

L’Union européenne a perdu son statut de lieu attrayant pour les investisseurs et acquis une réputation de lourdeur. S’agissant des investissements productifs, elle perd progressivement du terrain par rapport aux États-Unis et à certains de ses États membres, tels que l’Allemagne et le Royaume-Uni. Les pays à la traîne freinent les plus dynamiques. La nécessité d’une interdépendance mutuelle diminue. Dans certains pays, en dépit d’un excédent budgétaire substantiel, l’écart se creuse en raison de la baisse des investissements productifs, ce qui, en outre, accentue encore le décrochage des régions les plus pauvres. La réaction est lente et bureaucratique.

2.1.6.

Les acquis fondamentaux de l’Union, tels que la zone euro ou l’espace Schengen, apparaissent aujourd’hui, dans un contexte dominé par la crise des migrants et le terrorisme, comme des facteurs de division plutôt que des éléments de cohésion. Dans de nombreux pays, l’Union européenne est instrumentalisée à des fins de lutte politique intérieure.

2.1.7.

Les niveaux de développement des régions ne convergent pas. Mesuré en PIB, l’écart entre les régions les plus avancées et les plus en retard de développement est de 14 à 1. Certains pays, comptant parmi les grands bénéficiaires, utilisent les fonds qui leur sont attribués en lieu et place de leurs instruments étatiques et facilités d’investissement, leur contribution nationale ayant été réduite à un niveau minimal, nettement en-deçà des objectifs initiaux. Les conseils de la compétitivité nouvellement créés pourraient mettre leurs instruments à profit pour apporter une contribution majeure à la convergence des niveaux de développement des régions.

2.1.8.

Les citoyens et acteurs économiques, sociaux et non gouvernementaux (ONG) européens n’ont plus aucune perspective, ils se sont éloignés du processus politique pour se replier de plus en plus sur eux-mêmes. Ils perçoivent l’Union européenne comme une institution rigide, manquant de flexibilité et incapable de renouvellement.

2.1.9.

L’Union européenne, principalement en raison de la faiblesse de ses performances et de son système institutionnel dans le domaine du développement, n’est pas en mesure de mobiliser des moyens suffisants pour atteindre ses objectifs, par ailleurs fragmentés.

2.1.10.

Il n’y a pas d’unicité dans la vision de l’avenir, la volonté politique ou la capacité de gouvernance. La méthode de coordination est insuffisante et obsolète, les instruments juridiques n’ont aucun impact ou sont difficilement utilisables, la participation des organisations et le soutien social sont faibles, notamment en raison d’une communication défaillante.

2.1.11.

La stratégie de développement à long terme de l’Union, jusqu’en 2020, ne voit déjà plus suffisamment loin et n’est plus réaliste, en plus d’être fragmentée et incapable d’orienter les processus dans des cadres méthodologiques actuels. Dans l’intervalle, la prise en considération des 17 grands objectifs de développement durable qui ont été adoptés a permis à la Commission européenne d’entamer, dans le cadre d’une stratégie complexe à long terme, l’examen du système et des instruments de gouvernance.

2.2.1.

C’est dans ce contexte que la nouvelle Commission européenne, soutenue par le Parlement européen, a lancé un nouveau paradigme de développement économique. Les objectifs formulés — la création d’emplois et la promotion de la croissance, la réalisation du marché unique européen, la simplification du système de régulation économique, la consolidation des développements communautaires prioritaires, le marché de l’énergie, le soutien des investissements dans le marché et les services numériques, le traitement prioritaire des réseaux intellectuels et physiques pour interconnecter l’Europe, et le renforcement de la responsabilité environnementale peuvent apporter une nouvelle dynamique importante à l’économie.

2.2.2.

Le semestre européen et ses composantes constituent un système qui dépasse le cadre de la gouvernance économique. Il conviendrait de renforcer le rôle des objectifs socio-environnementaux à long terme dans le cadre du mécanisme du semestre européen.

2.2.3.

Le programme prioritaire visant à consolider pleinement le système financier de la zone euro n’est d’une part pas satisfaisant, et, d’autre part, renforce la crainte bien réelle de voir s’approfondir encore le fossé entre les pays européens. Des objectifs de développement au niveau européen pourraient atténuer la paralysie de l’Europe à deux vitesses.

2.2.4.

À l’heure actuelle, deux grands ensembles d’instruments économico-financiers très différents, assortis chacun de leur propre procédure, déterminent les processus de développement. Il y a lieu de renforcer la complémentarité entre ces ensembles dès le stade de la coordination des objectifs.

2.2.5.

Il s’agit, premièrement, des traditionnels Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI), inscrits dans les traités, dont le but est de favoriser la cohésion sociale, économique et territoriale. Ils prennent la forme d’aides à l’investissement et au développement, modernisées en permanence, mais dont la nature reste inchangée, disponibles grâce à la redistribution du budget de l’Union alimenté par les contributions des États membres. Dans un certain nombre de cas, ces fonds ne sont pas estimés à leur juste valeur par les bénéficiaires, qui font valoir qu’ils leur «sont dus». Lors de la révision dite «à mi-parcours» de la période courant jusqu’en 2020, l’adoption d’une nouvelle réglementation s’impose pour favoriser la complémentarité mentionnée plus haut.

2.2.6.

Le second ensemble d’instruments est le Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS), qui doit permettre de réaliser le nouveau «plan Juncker» et qui est un nouvel instrument financier axé sur le marché, offrant la possibilité de soutenir le capital-risque et mobilisant des fonds publics, bancaires et privés, et dont le montant peut encore être augmenté. Le mécanisme de gouvernance mis en place doit devenir un élément constitutif de la gouvernance axée sur le développement. L’harmonisation de ces deux systèmes de financement devrait également avoir lieu au niveau de chaque État membre.

2.2.7.

En comparaison de ces régimes de financement, les autres instruments financiers qui fonctionnent bien sont des instruments diversifiés, adaptés à leurs missions, mais à l’ampleur limitée et aux objectifs spécifiques. Les cadres du projet pour l’Europe sont susceptibles de faire l’objet d’une coordination étroite et systématique.

2.2.8.

À ce jour, les moyens directs susceptibles de favoriser la réalisation des objectifs, peu nombreux mais non interconnectés, de la stratégie Europe 2020 visant à améliorer la coordination, n’ont pas été mis en œuvre. En l’absence de tels moyens, l’on peut toutefois se demander s’il est possible de coordonner le développement de l’Union européenne de manière adéquate. Il convient donc que la planification de l’interaction entre les différents instruments figure également parmi les missions du nouveau plan pour la période après 2020.

2.2.9.

Il faudrait que les 11 objectifs thématiques du cadre financier pluriannuel régissant les Fonds ESI ainsi que les 10 objectifs principaux du plan Juncker, qui ne se recoupent que vaguement avec les objectifs précités, et leur réglementation financière et réglementaire respective contribuent aujourd’hui à la réalisation de la stratégie Europe 2020. À cela s’ajoutent les 17 critères de référence des objectifs de développement durable, déterminants pour l’avenir. Les missions dans le cadre du processus de programmation pour la période postérieure à 2020 devraient s’appuyer sur un nombre réduit d’objectifs clairs et concis.

2.2.10.

À l’heure actuelle, les différents mécanismes associés aux objectifs, les diverses échéances et dates de début et de fin ont encore pour conséquence qu’aucun objectif n’est transparent ni ne peut être compris et suivi aisément par les milieux économiques et sociaux et la société civile. L’absence de synergies ou d’interactions entre les différents objectifs réduit considérablement l’efficacité des instruments et des investissements. Il convient de renforcer les synergies entre le FEIS et la stratégie «Europe 2020» renouvelée en élaborant une nouvelle stratégie UE 2030-2050 (projet pour l’Europe).

2.2.11.

Alors que les Fonds structurels s’accompagnent de mécanismes de préparation, d’exécution, de contrôle et d’analyse très bureaucratiques, à la fois centralisés et décentralisés, et qu’il existe au niveau de l’Union un grand nombre d’agences pour veiller à leur mise en œuvre, le nouveau mécanisme de gouvernance du récent FEIS sort du cadre de la Commission européenne et sa nouvelle structure organisationnelle repose sur les besoins liés au climat financier et d’investissement. La coordination des deux grands ensembles suppose la mise en place d’un instrument stratégique et d’un nouveau système de gouvernance (2).

2.2.12.

La mise en place d’un nouveau système de gouvernance axée sur le développement peut donner lieu à une coordination renforcée et une coopération ouverte entre les partenaires concernés.

2.2.13.

Pour améliorer l’efficacité et l’efficience des Fonds ESI, il convient de renforcer la structure institutionnelle du partenariat et de l’ouvrir, en vertu du droit de participation publique, à tous les citoyens européens. Ceux-ci devraient en effet se voir garantir la possibilité d’accéder à l’information pertinente et de participer aux décisions de planification et de mise en œuvre. Ils devraient également pouvoir donner leur avis en ce qui concerne les projets de programmes, d’appels d’offres et de rapports d’évaluation.

3.1.

Le CESE a déjà abordé la question du principe de partenariat et formulé des propositions détaillées à cet égard dans plusieurs avis.

3.1.1.

Dans l’avis qu’il a adopté en 2010 (3), le CESE a souligné que les règlements en vigueur laissaient une marge d’interprétation trop large du concept de partenariat à l’échelon national et que la Commission européenne devrait en conséquence jouer un rôle plus fort et beaucoup plus volontariste en tant que gardienne du principe de partenariat. Il a estimé essentiel que tous les programmes opérationnels garantissent aux partenaires les ressources d’assistance technique nécessaires au renforcement de leurs capacités. Il a plaidé en faveur d’un retour aux programmes d’initiative communautaire pour l’innovation sociale et le développement local.

3.1.2.

Dans son avis datant de 2012 (4), le CESE a apporté son soutien à l’initiative de la Commission européenne visant à instaurer un code de conduite européen en matière de partenariat. Il a fait part des préoccupations de la société civile organisée liées au non-respect du principe de partenariat et a suggéré de mettre en place un système de contrôle du partenariat géré par les partenaires eux-mêmes. Il a proposé de conditionner la conclusion des accords de partenariat avec les États membres à une mise en œuvre adéquate du code de conduite et de compléter à cette fin les ressources des programmes opérationnels au moyen d’incitations financières. Il a en outre confirmé ses recommandations concernant le renforcement des capacités des partenaires.

3.2.

La législation relative à la politique de cohésion prévoit l’instauration d’un code dit «de conduite européen en matière de partenariat» (CCEP), qui contient des principes directeurs et des bonnes pratiques.

3.3.

Il ressort des expériences acquises dans le contexte de la mise en œuvre du CCEP que certains pays n’ont que formellement appliqué les dispositions du code dans le cadre des processus nationaux de programmation et de la transformation de la structure institutionnelle de mise en œuvre des Fonds ESI.

3.4.

Dans plusieurs pays, les partenaires ne se sont pas vu accorder suffisamment de temps pour formuler une opinion par rapport aux documents pertinents. Ils n’ont pas été associés sur le fond aux principales décisions stratégiques, telles que celles concernant la définition des priorités ou encore les dotations financières. Aucun mécanisme ou instrument spécial de communication et de participation n’a été mis en place pour favoriser la participation active.

3.5.

Les analyses réalisées par plusieurs ONG (5) ont montré que, dans un certain nombre de pays, les exigences relatives à la sélection des partenaires appelés à siéger au sein des comités de suivi ont été formellement respectées, sans pour autant que la représentativité et la couverture thématique soient assurées dans tous les cas. L’échange d’informations entre les autorités de gestion et les membres des comités de suivi laisse à désirer.

3.6.

Ainsi, les autorités responsables des questions horizontales, comme par exemple les ministères de l’environnement, n’ont pas obtenu de siège dans plusieurs comités de suivi pertinents. Les autorités de gestion ne s’appliquent pas à associer les partenaires de la société civile représentant les principes horizontaux à la planification des appels à projets et à l’évaluation des propositions.

3.7.

Les interventions visant à renforcer les capacités des partenaires sont insuffisantes dans certains pays. En effet, elles s’y limitent dans une large mesure aux formations et au remboursement des frais de voyage, alors que plusieurs propositions du CCEP, concernant par exemple le développement de réseaux et la coordination, ou encore la couverture des frais d’experts nécessaires pour assurer une participation effective du partenaire, restent lettre morte.

3.8.

La Commission européenne et les États membres n’ont pas accordé une attention suffisante à l’utilisation des instruments de la méthode du développement local mené par les acteurs locaux au développement local mené par les acteurs locaux (DLAL) au cours de la première moitié de la période budgétaire.

3.9.

Le CESE estime nécessaire de procéder à un examen général des pratiques en matière de partenariat. Cet examen doit également comporter une évaluation de la mise en place des procédures de planification et de la structure institutionnelle de mise en œuvre, et évaluer dans quelle mesure le système réglementaire actuel est capable de déboucher sur un partenariat efficace. Les partenaires devraient être activement associés au processus d’évaluation.

28.12.2016   

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C 487/7

Rapporteur:

M. Adam ROGALEWSKI

1.1.

Il est nécessaire d’engager une discussion sur l’établissement en Europe d’une définition commune de la profession des «prestataires de services à la personne logés à domicile», qui reconnaisse cette activité comme une forme de prestation de services à la personne dispensée à domicile. La définition des services à la personne fournis par des prestataires logeant à domicile devrait couvrir les formes de travail dans lesquelles les travailleurs (salariés ou indépendants) résident dans des domiciles privés, où leur activité principale consiste notamment à prodiguer des services à des personnes âgées ou handicapées. Il convient de rattacher les prestataires de services à la personne logeant au domicile du bénéficiaire au secteur des services de longue durée à la personne, indépendamment de leur statut de salariés ou d’indépendants. L’introduction d’une définition commune de cette profession vise à reconnaître l’existence des prestataires de services à la personne logeant à domicile sur le marché européen du travail et à améliorer la qualité des services de prise en charge à long terme qu’ils fournissent.

1.2.

Dans un souci d’éclairer l’élaboration des politiques, Eurostat devrait recueillir des données adéquates sur les prestataires de services à la personne logés à domicile.

1.3.

Le Comité économique et social européen (CESE) appelle la Commission européenne à mener des recherches sur la situation de ces travailleurs, concernant notamment leurs nombre, nationalité, statut migratoire, mobilité transfrontière, intégration réelle au marché du travail et aux systèmes de protection sociale, conditions de travail et de vie, ainsi que leur contribution effective et potentielle aux économies européennes.

1.4.

Le CESE souligne que les prestataires de services à la personne logés à domicile devraient être traités de la même manière que les autres travailleurs du secteur des services à la personne. En conséquence, ils devraient bénéficier d’une protection similaire, par exemple en ce qui concerne les limites fixées à leur temps de travail (y compris les périodes d’astreinte) et le travail indépendant fictif. Les prestataires de services à la personne logés à domicile qui sont salariés ne devraient pas être exclus du champ d’application des réglementations afférentes dans l’Union européenne et ses États membres qui ont trait à l’emploi et qui portent, entre autres, sur une rémunération décente, la protection de la santé et de la sécurité, la sécurité sociale et la liberté d’association, et de négociation collective.

1.5.

Il convient d’agir de manière résolue pour remédier à la pénurie de main-d’œuvre dans le secteur des services de longue durée à la personne en Europe, en garantissant des conditions de travail et de rémunération décentes, en inversant la tendance au sous-investissement, en assurant le respect des principes de la libre circulation, en éliminant les entraves qui empêchent ces travailleurs d’exercer leurs droits et en créant des passerelles à l’intention des migrants pour qu’ils aient accès à un emploi régulier.

1.6.

Le CESE invite l’Union européenne à collaborer étroitement avec les États membres pour coordonner l’offre de prestataires de services à la personne logés à domicile et la mobilité de ces travailleurs dans le cadre d’une stratégie visant à améliorer la capacité globale du secteur à offrir des prestations de qualité. Les mesures spécifiques devraient comprendre les points suivants:

En outre, il convient de noter que la proposition de la Commission relative au socle européen des droits sociaux (SEDS) ne contient aucune référence à la situation des prestataires de services à la personne logés à domicile. Dans la suite des préparatifs concernant ce socle, sur lequel le CESE est en train d’élaborer un avis, il conviendrait d’envisager que les droits de ces prestataires soient pris en compte.

1.7.

Les États membres devraient s’assurer de la protection des droits des bénéficiaires et des prestataires de services à la personne, y compris ceux qui sont logés à domicile. Les mesures spécifiques devraient comprendre les points suivants:

1.8.

Le CESE souligne qu’il y a lieu de concrétiser, par un investissement public adéquat et pérenne, une aide financière en faveur des destinataires de services à la personne qui dépendent de prestataires logés à leur domicile.

1.9.

Les syndicats, les employeurs et les organisations de la société civile doivent être associés à la planification des politiques au niveau des États membres et de l’Union européenne. Il convient de promouvoir le dialogue social et civil avec toutes les parties prenantes et à tous les niveaux.

1.10.

Le CESE devrait jouer un rôle actif pour encourager le développement de politiques européennes destinées à accompagner les prestataires de services à la personne, les destinataires de ces prestations et leurs familles, notamment par l’organisation d’une conférence sur l’avenir en Europe des prestataires logés au domicile des bénéficiaires.

2.1.

Les pénuries de main-d’œuvre dans le secteur des soins de santé constituent une «bombe à retardement». La crise en la matière est persistante (3) et s’aggravera si des mesures appropriées ne sont pas engagées pour y répondre. En 1994 déjà, la Commission européenne qualifiait les services à la personne de secteur stratégique. En 2010, elle adressait une mise en garde en indiquant qu’il manquerait deux millions de professionnels du secteur de la santé, d’ici 2020, si aucune action n’était entreprise d’urgence afin de juguler la pénurie au niveau de l’offre de travail, attendu qu’il manquait jusqu’à un million de prestataires dans le secteur des services de longue durée à la personne (4).

2.2.

Parmi les travailleurs du secteur des services de longue durée à la personne, les prestataires de services à la personne logés à domicile forment une catégorie numériquement importante mais marginalisée. Ils se caractérisent par une grande mobilité et occupent le bas de la hiérarchie professionnelle de leur branche d’activité. Ils sont souvent laissés pour compte dans la réflexion de l’Union européenne et des États membres sur la planification de ce domaine des services de longue durée à la personne.

2.3.

Faute de données, il est difficile de connaître le nombre exact de prestataires de services à la personne logés à domicile. En effet, cette catégorie de travailleurs est souvent négligée par les systèmes de collecte de données. Dans un contexte où la main-d’œuvre employée dans le secteur des services à la personne est peu reconnue et mal rémunérée, les prestataires de ces services qui sont logés au domicile des bénéficiaires restent depuis trop longtemps invisibles aux yeux des décideurs politiques.

2.4.

On trouve des prestataires de services à la personne logés à domicile dans tous les États membres. Ce sont souvent des migrants issus de pays tiers mais aussi des citoyens européens, qui travaillent dans leur pays d’origine ou à l’étranger. Certains sont des migrants sans-papiers et employés de manière irrégulière, et d’aucuns se rattachent à des circuits de migration circulaire ou temporaire. Bon nombre d’entre eux exercent leur activité dans des conditions précaires, qui peuvent notamment prendre la forme d’un travail indépendant fictif.

2.5.

En l’absence d’une définition de leur profession à l’heure actuelle, les prestataires de services à la personne logés à domicile ont une situation assimilée à celle des travailleurs domestiques (5). L’OIT estime que le travail domestique, services à la personne compris, représente entre 5 et 9 % de l’emploi total dans les pays industrialisés (6).

2.6.

Certains États membres ont progressé dans la régularisation et l’intégration des migrants sans-papiers qui travaillent comme prestataires de services à la personne, en signant la convention no 189 de l’OIT.

2.7.

Le CESE a déjà apporté une contribution à l’élaboration des politiques touchant aux services d’aide de longue durée à la personne en rédigeant des avis sur les droits des travailleurs domestiques (7), sur la nécessité d’engager des investissements sociaux (8) et sur l’aide sociale à long terme et la désinstitutionalisation (9). Le présent avis s’appuie sur ces prises de position, en se concentrant sur la situation spécifique des prestataires de services à la personne logés à domicile.

3.1.

Les services aux personnes à domicile se développent rapidement, sous l’influence du choix de plus en plus fréquent que font les personnes qui ont besoin de ces services de les recevoir chez eux, de leur coût prohibitif en institution pour de nombreux citoyens, ainsi que de l’insuffisance de l’investissement dans les infrastructures de services à la personne.

3.2.

Les mesures d’austérité engagées par la plupart des États membres ont abouti à réduire les infrastructures qui étaient en place, alors qu’elles étaient déjà limitées, et à diminuer l’offre de main-d’œuvre dans le secteur des services de longue durée à la personne. Le CESE estime qu’il convient d’avoir une vision positive de l’investissement dans les services de longue durée à la personne, en les considérant comme une perspective favorable pour l’économie et un relais privilégié de la création d’emplois, de l’accompagnement social des familles et de l’égalité entre les sexes. Investir dans ce domaine augmente les taux de participation au marché de l’emploi et ouvre une piste envisageable pour sortir de la crise économique (10).

3.3.

Dans de nombreux États membres, on relève une pénurie de main-d’œuvre dans les professions des services à la personne. Le recrutement de prestataires de services à la personne logés à domicile, qu’ils soient en situation régulière ou sans-papiers, atténue le manque de travailleurs dans le secteur des services de longue durée à la personne. Les systèmes de santé du sud de l’Europe, en particulier, s’appuient massivement sur ces prestataires de services à la personne logés à domicile. En Italie, ceux de ces prestataires qui sont des immigrés représentent ainsi les trois quarts environ des effectifs des services à la personne assurés à domicile (11).

3.4.

Les pays d’Europe centrale et orientale sont également affectés par la pénurie de main-d’œuvre dans le secteur des services à la personne, ainsi que par la demande croissante pour ces services en Europe occidentale. La Pologne, par exemple, fournit à d’autres pays de nombreux prestataires de services à la personne logés à domicile, alors même que dans ce secteur des services domestiques, ses ressources en travailleurs s’épuisent. Ce déficit de personnel est comblé par l’arrivée sur son territoire de travailleurs en provenance d’Ukraine et d’autres pays tiers.

3.5.

Malgré une prise de conscience grandissante de l’importance que le secteur des services à la personne revêt pour la prospérité économique, la contribution qu’apportent à l’économie européenne les prestations de services à la personne assurées par des travailleurs résidant au domicile des bénéficiaires n’a pas été mesurée et devrait faire l’objet de recherches à l’échelle européenne.

3.6.

De nombreuses femmes en Europe se trouvent dans une situation où elles sont comme prises en étau, dans la mesure où l’on attend d’elles qu’elles s’occupent à la fois de leurs parents et de leurs enfants. Pour assumer cette tâche, elles font de plus en plus appel à des prestations rémunérées de services à la personne. La mondialisation des activités de services à la personne débouche sur l’essor de filières mondiales assurant ces prestations (12). Il est fréquent que les travailleurs migrants du secteur des services à la personne qui quittent leur pays pour trouver du travail soient contraints eux-mêmes d’embaucher des prestataires d’aide à la personne issus d’autres milieux, souvent plus démunis, pour s’occuper des membres de leur propre famille.

4.1.

Le manque de considération qui touche les prestataires de services à la personne logés à domicile est le fruit de stéréotypes sexistes, selon lesquels les prestations d’aide à la personne constitueraient des «métiers de femmes» peu qualifiés. Ces préjugés sont entretenus aussi par la marginalisation structurelle des femmes immigrées. Diverses enquêtes sur la force de travail rangent les travailleurs domestiques dans la catégorie des actifs faiblement qualifiés, voire non qualifiés. Cependant, bon nombre de prestataires de services à la personne logés à domicile possèdent des compétences et qualifications, qui sont le fruit d’années d’expérience ou de programmes non reconnus de formation ou de certification. Il leur est souvent demandé de prouver, pour être embauchés, qu’ils ont de l’expérience ou disposent de qualifications, sans pour autant que ces atouts ne trouvent une traduction dans leurs conditions de travail.

4.2.

Ils sont nombreux à être confrontés à des régimes d’emploi non réglementés et beaucoup exercent leur activité de manière irrégulière. Il est fréquent qu’ils soient empêchés de faire valoir leurs droits et soient victimes d’exploitation. Ces conditions s’assimilent parfois à de l’esclavage moderne: ces travailleurs peuvent subir l’isolement, être victimes de violences ou de maltraitance, être forcés de travailler 24 heures sur 24, 7 jours sur 7, sans bénéficier de conditions d’hébergement d’un niveau élémentaire, par exemple sans disposer d’un espace personnel privatif. D’autres encore sont employés dans un cadre de travail indépendant fictif. Dans bien des cas, l’inspection du travail, les autres organismes gouvernementaux d’inspection ou les syndicats ne peuvent pas rencontrer ces aidants sur leurs lieux de travail, en l’occurrence des domiciles privés.

4.3.

Il convient d’encourager les mesures visant à régulariser et légaliser la situation des prestataires de services à la personne logés à domicile, afin de jeter des passerelles juridiques vers le secteur des services à la personne. Depuis 2002, l’Espagne et l’Italie ont régularisé quelque 500 000 travailleurs domestiques sans-papiers (13). Il y a lieu de développer des politiques de migration professionnelle qui donnent à des ressortissants de pays tiers la possibilité de travailler dans le secteur des services à la personne, en leur assurant l’égalité de traitement et le droit de changer d’employeur.

4.4.

Au sein de la main-d’œuvre du secteur des services de longue durée à la personne, les prestataires qui sont logés au domicile des bénéficiaires constituent l’un des segments dont la mobilité est la plus élevée. Ceux issus des pays d’Europe centrale et orientale sont souvent des femmes d’âge moyen, qui ont elles-mêmes des obligations familiales (14). Il est fréquent que les prestataires de services à la personne qui sont originaires de cette région travaillent pour des périodes allant jusqu’à trois mois consécutifs dans un État d’Europe occidentale avant de regagner leur pays d’origine.

4.5.

Pour leur pays d’origine, l’émigration de prestataires qualifiés de services à la personne logés au domicile des bénéficiaires constitue une «fuite de main-d’œuvre» d’ampleur significative. Quand leurs qualifications ne sont pas reconnues dans l’État de destination, il en résulte une perte économique et sociale, dans un contexte où l’Europe et le monde entier sont touchés par des pénuries généralisées de main-d’œuvre dans le secteur des soins de santé.

4.6.

Ce tableau d’ensemble témoigne des carences dans la protection que les cadres juridiques actuels, au niveau de l’Union européenne comme à celui des États membres, offrent aux prestataires de services à la personne logés à domicile.

4.7.

Les États membres devraient encourager et aider ces prestataires à ne pas travailler de manière irrégulière.

5.1.

Les destinataires de services à la personne et leurs familles éprouvent des difficultés à trouver des prestataires pour les assurer. Dans la plupart des cas, le recrutement s’effectue par le canal de réseaux informels de parents ou d’amis. Généralement, le personnel recruté de la sorte n’offre guère de garantie quant à la qualité des prestations de services à la personne qui sont dispensées. Les familles doivent souvent faire face à l’absence de directives claires sur la façon d’embaucher en toute légalité des prestataires de services à la personne.

5.2.

Les bénéficiaires de ces prestations d’aide à la personne et leurs familles devraient recevoir une assistance adaptée de l’État. Pour le court terme, cette assistance devrait inclure une campagne d’information et un soutien continu concernant les droits du travail et les droits sociaux des prestataires de services à la personne logés à domicile. Pour le long terme, les États membres devraient prendre des mesures afin d’assurer une supervision, ainsi que la présence d’un intermédiaire pour assister les bénéficiaires dans leur recherche de prestataires de services à la personne logés à domicile.

5.3.

Il convient d’offrir aux bénéficiaires des prestations d’aide à la personne et à leurs familles une palette de services d’accompagnement qui soit fonction de leurs besoins et pourra comprendre, par exemple, des services à la personne effectués à domicile à temps partiel ou complet. Tous les dispositifs de prestation de services à la personne doivent garantir des conditions décentes au personnel employé, qu’il soit salarié ou indépendant.

5.4.

Il conviendrait également d’encourager les bénéficiaires de prestations d’aide à la personne et leurs familles à être davantage conscients des besoins des prestataires de ces services à la personne qui sont logés à domicile et à les traiter comme des travailleurs à qui l’on doit le respect et qui possèdent des droits. Les activités d’aide à la personne sont très exigeantes, d’un point de vue tant physique que psychologique. Les prestataires de services à la personne logés à domicile devraient donc bénéficier d’un hébergement adéquat et d’un espace privatif, et dans le cas des salariés, les limites établies pour leur temps de travail, y compris les périodes d’astreinte, doivent être respectées.

5.5.

Parallèlement, il conviendrait également d’assurer le respect du droit de bénéficier de prestations adéquates qu’ont les destinataires de services à la personne. Cet impératif vaut tout particulièrement pour les personnes appartenant à des catégories vulnérables ou ayant des besoins spéciaux, par exemple celles qui souffrent de démence.

6.1.

Un grand nombre de petites entreprises, notamment des agences de recrutement, sont de plus en plus actives dans le secteur des services à la personne assurés par du personnel logeant à domicile et exercent leurs activités parallèlement à un marché informel très peu réglementé.

6.2.

Le secteur des services à la personne peut contribuer à créer des emplois décents au domicile de particuliers et à insuffler de la croissance dans l’économie européenne. Seuls des postes de qualité sont à même de garantir des prestations d’aide à la personne d’un niveau satisfaisant.

6.3.

Du fait de l’absence de réglementation en ce qui concerne l’emploi transfrontière des prestataires de services à la personne logés à domicile, certaines entreprises peuvent appliquer des prix inférieurs pour un travail similaire, favorisant ainsi le dumping social. Ce constat est particulièrement flagrant pour les agences polonaises et slovaques qui envoient en Europe occidentale des prestataires de services à la personne logés à domicile (15). La persistance d’une telle concurrence déloyale est néfaste, tant pour les employeurs que pour l’économie européenne.

7.

7.1.

Les organisations à base locale et les groupements de nature confessionnelle (16) jouent, aux côtés des employeurs, publics et privés, un rôle déterminant dans la fourniture de prestations d’aide à la personne à différents niveaux. De nombreuses organisations de terrain ont contribué à la régularisation de prestataires immigrés de services à la personne logés au domicile des bénéficiaires (17).

7.2.

Néanmoins, dans bon nombre d’États membres, le soutien apporté à ces prestations d’aide à la personne n’est pas adéquat. Dans toute l’Europe, la récente crise économique a entraîné un sous-investissement dans les services à la personne, déclenchant ainsi des évolutions négatives, telles qu’une dégradation dans la qualité des prestations et les conditions de travail de ce secteur.

7.3.

Il convient d’assurer un financement adéquat des organisations de prestataires de services à la personne, afin de répondre à la demande croissante pour ces prestations. Compte tenu de leur expérience, elles doivent être associées à un véritable dialogue social et sociétal, qui débouche sur l’établissement d’un ensemble de réglementations sectorielles régissant la manière dont il convient d’organiser et de dispenser les prestations d’aide à la personne.

8.1.

La Suède fournit un bon exemple de pays qui assure des prestations d’aide de qualité aux personnes en associant à la démarche toutes les parties prenantes. Ce dispositif s’appuie sur un niveau élevé de soutien public, financé par la fiscalité (18). Les systèmes de chèques, comme il en existe en France et en Belgique, ont contribué à officialiser le travail domestique et, dans certains cas, à améliorer les conditions de travail des personnes actives dans les services aux ménages. Pour ce qui est de la Belgique, les prestations d’aide à la personne sont exclues de ce dispositif (19).

8.2.

Pour répondre aux besoins de services de longue durée à la personne, l’Autriche a développé un système de prestataires indépendants de services à la personne logés à domicile et a établi des exigences légales concernant la qualité et le cadre général de la fourniture de ces prestations. En 2015, elle a adopté des dispositions supplémentaires pour accroître les exigences de qualité et la transparence de ce dispositif. La population autrichienne a largement recours à ce système, lequel fait néanmoins l’objet de critiques de la part des syndicats autrichiens qui considèrent qu’il fragilise les normes en matière d’emploi.

8.3.

Dans la mesure où les modèles de bonnes pratiques en matière de prestations de qualité pour les services à la personne ne sont pas toujours intégralement transposables dans tous les États membres, c’est au niveau européen qu’il faudrait coordonner une approche globale, garantissant, à tous les échelons, la participation de l’ensemble des intervenants.

8.4.

Le CESE a la conviction que l’Union européenne devrait assurer un suivi concernant l’offre, en Europe, de prestataires de services à la personne logés à domicile, ainsi que la mobilité de ces professionnels, et promouvoir des méthodes qui viseront à renforcer la capacité globale du secteur à offrir des prestations d’aide de qualité et à créer des emplois décents.

8.5.

Les problèmes de pénurie de main-d’œuvre constatés en Europe dans le secteur des services à la personne doivent être placés au rang des priorités d’action de l’Union européenne. Il y a lieu d’attirer l’attention sur la situation des prestataires de services à la personne logés à domicile, qui sont très largement négligés dans les schémas actuels d’action politique.

28.12.2016   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 487/14

Rapporteur:

Lutz RIBBE

1.1

La politique de l’Union européenne (UE) en matière de biodiversité constitue un exemple classique d’une politique qui ne tient pas ses promesses, au niveau européen et national et ce, bien qu’elle ait parfaitement cerné les problèmes et mis en place les instruments nécessaires.

1.2

Le CESE met en avant les appréciations portées par la Commission sur l’importance de la protection de la biodiversité, qui est comparable à celle de la préservation du climat. Son enjeu ne se limite pas à sauvegarder des espèces animales et végétales, mais consiste bel et bien aussi à préserver les bases mêmes de l’existence humaine.

1.3

Le CESE appelle de ses vœux l’application cohérente et immédiate des directives «Oiseaux» et «Habitats», ainsi que de la directive-cadre sur l’eau qui, selon lui, contribuerait fortement à améliorer la protection de la biodiversité.

1.4

Il est grand temps que les États membres définissent les besoins financiers réels qu’exige la mise en œuvre de la législation européenne et que la Commission mette à disposition les ressources nécessaires. Étant donné que le financement de Natura 2000 au titre des fonds communautaires et principalement du Fonds européen de développement régional (FEDER) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) apparaît avoir échoué à bien des égards, le CESE demande la création d’une ligne budgétaire distincte qui devra servir à financer le réseau Natura 2000.

1.5

Le CESE réclame qu’une cohérence soit assurée entre tous les domaines d’intervention qui ont une incidence sur la biodiversité. À cet égard, il espère que l’évaluation à mi-parcours des «surfaces d’intérêt écologique» et celle dont la PAC pourrait faire l’objet seront mises à profit pour garantir que celle-ci apportera dorénavant une contribution stratégique plus ciblée à la réalisation des objectifs fixés en matière de biodiversité. Pour l’heure, il s’impose, de l’avis du CESE, d’apporter des modifications à ces surfaces pour ce qui est de la taille et de la qualité.

1.6

Le CESE se félicite expressément du renforcement de l’infrastructure verte. C’est pourquoi il demande à la Commission et aux États membres d’élaborer et de mettre en œuvre une stratégie cohérente en la matière. Par ailleurs, il invite l’UE à faire des réseaux transeuropéens de l’infrastructure verte (RTE-V) une priorité d’investissement. Dans ce domaine aussi, il est urgent que des moyens financiers soient spécifiquement dégagés à cette fin.

1.7

Aucune modification substantielle n’a été effectuée, ces dernières années, pour remédier aux incohérences des politiques européennes qui, à maintes reprises, ont été recensées et critiquées par les services de la Commission, le Conseil «Environnement», le Parlement européen, le Comité des régions(CdR) et le CESE. Or, si l’UE ne prend pas au sérieux et ne met pas en œuvre les propositions qu’elle formule elle-même pour résoudre les problèmes liés à la biodiversité, il n’est pas étonnant que a) les résultats escomptés ne soient pas au rendez-vous et que b) la déception gagne toutes les parties prenantes et la société en général.

1.8

Force est donc de considérer que les diverses stratégies et programmes d’action en matière de biodiversité que l’UE a adoptés en 1998, 2001, 2006 et 2010, et qui ont tous fait une description très pertinente des problèmes et proposé les bons instruments, apparaissent, avec le recul, être en grande partie inutiles, dans la mesure où ils n’ont pas été en mesure de tenir les engagements politiques ni d’enrayer la perte de biodiversité causée par la société.

1.9

C’est la raison pour laquelle le CESE formule à nouveau le constat qu’il avait déjà émis dans nombre de ses précédents avis sur la politique de l’UE en matière de biodiversité: ce ne sont pas les bases juridiques qui font défaut mais bien la volonté politique. Il n’est pas nécessaire de modifier les fondements de droit existants.

2.1

Partant du constat, tel que formulé dans la stratégie en faveur de la diversité biologique de 1998 (1), que «la diversité biologique de l’Union européenne, caractérisée par sa richesse, a connu une lente mutation au fil des siècles sous l’effet de l’activité humaine» et qu’«au cours des dernières décennies, l’influence de l’homme s’est propagée de façon spectaculaire», la stratégie en faveur du développement durable adoptée par le Conseil européen en 2001, dite «stratégie de Göteborg», a défini des objectifs clairs en matière de biodiversité, à savoir enrayer la diminution de la biodiversité dans l’UE d’ici à 2010 et veiller à restaurer les habitats et les écosystèmes.

2.2

Afin de mettre en œuvre ces objectifs, un plan d’action en faveur de la diversité biologique (2) a été publié en 2001, suivi d’un deuxième en mai 2006 (3), dont le contenu ne différait cependant guère du premier.

2.3

En mars 2010, les chefs d’État et de gouvernements ont dû admettre qu’ils ne tiendraient pas la promesse faite en 2001, et ce en dépit des divers plans d’action présentés, que le CESE avait, à chaque fois, jugés pertinents et judicieux.

2.4

C’est sur la base de la communication de la Commission intitulée «Options possibles pour l’après 2010 en ce qui concerne la perspective et les objectifs de l’Union européenne en matière de biodiversité» (4) qu’a ensuite été arrêtée une nouvelle «stratégie de l’UE à l’horizon 2020 en matière de biodiversité» (5), laquelle, une fois de plus, ne faisait pour l’essentiel que reprendre les anciens impératifs et instruments des plans d’action précédents, et reportait à 2020 les objectifs initialement fixés pour 2010.

2.5

Le texte contenait cette affirmation optimiste que «la stratégie de l’UE en matière de biodiversité à l’horizon 2020 […] met l’UE sur la bonne voie pour respecter ses propres objectifs de biodiversité et ses engagements au niveau planétaire».

2.6

Le CESE s’était prononcé également sur cette stratégie (6) et avait émis des remarques critiques à son propos, en soulignant notamment sa profonde préoccupation de constater que «jusqu’ici les décideurs politiques n’ont pas trouvé la force ou la volonté de mettre en œuvre des mesures dont la nécessité est reconnue depuis des années, bien que la communication démontre une fois encore que la société et l’économie tireraient toutes deux bénéfice d’une politique cohérente dans le domaine de la biodiversité. Même les directives centrales de l’UE relatives à la protection de la nature n’ont pas été pleinement mises en œuvre par les États membres, et ce 32 et 19 ans respectivement après leur entrée en vigueur».

2.7

À l’époque, le CESE estimait que «l’on ne sait toujours pas comment pallier l’absence persistante de volonté politique. En ce sens, la stratégie en faveur de la biodiversité à l’examen ne constitue pas une véritable avancée. Les débats auxquels cette communication a jusqu’ici donné lieu au sein du Conseil des ministres montrent que l’intégration de la politique en matière de biodiversité dans les autres domaines politiques est encore loin d’être effective.»

2.8

Le Comité considérait d’ores et déjà qu’il était de la plus haute importance d’établir un lien étroit entre les réformes politiques alors imminentes (par exemple dans les domaines de la pêche, de l’agriculture, des transports, de l’énergie et de la cohésion) et la stratégie en faveur de la biodiversité. Il estimait toutefois qu’il y avait encore de grandes lacunes sur ce point et était donc amené à conclure que «la Commission se doit de prendre davantage au sérieux sa propre stratégie en matière de biodiversité».

2.9

Quatre ans plus tard à peine, il ne reste déjà plus grand chose des assertions de la nouvelle stratégie de l’UE en matière de biodiversité, qui prétendait avoir mis l’UE sur la bonne voie et enrayer enfin la perte de biodiversité: le constat ressort très clairement de l’examen à mi-parcours de ladite stratégie (7).

3.1

La stratégie comprend en tout 6 objectifs clairement définis et assortis de 20 actions. L’examen à mi-parcours relève:

3.1.1

concernant l’objectif 1 («enrayer la détérioration de l’état de l’ensemble des espèces et habitats couverts par la législation de l’UE relative à la nature et améliorer leur état de manière significative et mesurable…»), que certains progrès ont été accomplis, mais qu’ils sont trop lents pour que cet objectif puisse être atteint. Les principales lacunes ont trait à l’achèvement du réseau marin Natura 2000, à la gestion efficace des sites Natura 2000 et à l’apport des fonds nécessaires pour en soutenir le réseau. Même si le réseau Natura 2000 terrestre est désormais «largement» achevé, en 2012, des plans de gestion n’étaient appliqués ou en cours d’élaboration que pour 58 % des sites en relevant,

3.1.2

concernant l’objectif 2 («d’ici à 2020, les écosystèmes et leurs services seront préservés et améliorés grâce à la mise en place d’une infrastructure verte et au rétablissement d’au moins 15 % des écosystèmes dégradés»), qu’avec les mesures prises jusqu’à présent, «la dégradation des écosystèmes et des services n’a pas encore cessé»,

3.1.3

concernant l’objectif 3 («renforcer la contribution de l’agriculture et de la foresterie au maintien et à l’amélioration de la biodiversité»), qu’«aucun progrès significatif n’a été accompli», que «le déclin continu de l’état des espèces et des habitats d’importance européenne associés à l’agriculture indique qu’il est nécessaire de déployer davantage d’efforts afin de préserver et d’améliorer la biodiversité dans ces zones» et que «la politique agricole commune (PAC) a un rôle essentiel à jouer dans ce processus en interaction avec les politiques pertinentes en matière d’environnement». Une panoplie d’instruments existe désormais à cette fin mais il est indispensable que les États membres les prennent en main «à un niveau suffisant». L’UE pourrait encore être en mesure d’atteindre son objectif d’ici 2020, mais seulement à condition que ces outils soient utilisés «plus largement». Dans l’ensemble, il est «nécessaire d’intensifier sensiblement les efforts»,

3.1.4

concernant l’objectif 4 («garantir l’utilisation durable des ressources halieutiques»), que «des progrès significatifs ont été réalisés dans la mise en place du cadre stratégique», que «toutefois, la mise en œuvre des politiques est inégale dans l’UE», qu’«il subsiste des défis majeurs pour assurer la réalisation des objectifs dans les délais prévus» et qu’«à peine plus de 50 % des stocks évalués» au regard du rendement maximal durable (RMD) «faisaient l’objet d’une pêche durable en 2013». Les espèces et les écosystèmes continuent de décliner dans toutes les mers d’Europe,

3.1.5

concernant l’objectif 5 («lutter contre les espèces exotiques envahissantes»), qu’il s’agit du seul objectif pour lequel l’UE estime «maintenir le cap» et qu’elle prévoit de pouvoir atteindre d’ici 2020,

3.1.6

concernant l’objectif 6 («contribuer à enrayer la perte de biodiversité au niveau mondial»), que «les progrès sont insuffisants pour réduire l’incidence des schémas de consommation de l’UE sur la biodiversité au niveau mondial» et que «les efforts accomplis ne suffiront peut-être pas à atteindre les objectifs d’Aichi pour la biodiversité dans les temps impartis».

3.2

Cet examen à mi-parcours décevant a été présenté au moment même où la Commission européenne envisage de revoir en profondeur les directives européennes les plus importantes dans le domaine de la protection de la nature, à savoir la directive de 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages (directive «Oiseaux»), et la directive de 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (directive «Habitats»).

3.3

Les rapports établis par des experts (8) concernant le bilan de qualité des directives «Oiseaux» et «Habitats» confirment le jugement que le CESE répète inlassablement depuis des années: le cadre juridique est suffisant et on ne peut lui imputer la non-réalisation des objectifs de protection de la biodiversité. Les principales lacunes résident dans l’échec de la mise en œuvre, dans l’absence d’un budget consacré à la protection du milieu naturel et dans l’incohérence des politiques de l’UE.

4.1

Le CESE affirme à nouveau que, dans l’UE, «s’agissant de la préservation de la biodiversité, ce ne sont pas les lois, les directives, les programmes, les projets pilotes, les déclarations politiques ou les documents d’orientation qui font défaut, mais bien leur mise en œuvre et des actions concertées à tous les niveaux d’action politique». Il estime que cette assertion est confirmée non seulement par l’étude d’évaluation mais aussi par les conclusions que le Conseil «Environnement» a formulées le 16 décembre 2015 (9), lesquelles ne diffèrent pas fondamentalement de ses conclusions de 2011. Tant que les directives ne sont pas pleinement transposées, que des ressources financières suffisantes ne sont pas mises à disposition et exploitées, et que l’UE n’aligne pas de façon cohérente ses autres domaines d’intervention politique sur les impératifs de la biodiversité, il sera impossible d’obtenir les résultats escomptés.

4.2

Élaborer de nouveaux documents énonçant des stratégies ou des mesures à prendre, ou remanier le cadre juridique afférent ne changera rien à la situation; au contraire, ce semblant d’activité politique est condamné à rester vain tant que ne seront pas réglés les véritables problèmes, qui consistent en l’absence de transposition du cadre existant.

4.3

Pour réussir à conserver la biodiversité, il convient d’adopter plusieurs approches.

4.4.1

Le réseau Natura 2000 revêt une importance absolument capitale pour la protection «classique» de la nature, par exemple pour préserver des espèces animales et végétales rares et des biotopes uniques, comme les tourbières, les milieux secs, les vestiges de formations forestières quasi-naturelles, etc. Natura 2000 s’appuie essentiellement sur la directive «Habitats» de 1992, ainsi que sur les zones de protection d’oiseaux déjà définies dans le cadre de la directive «Oiseaux» de 1979.

4.4.2

En adoptant la directive «Habitats», en particulier, les États membres et la Commission européenne ont pris deux engagements:

4.4.3

La mise en place du réseau aurait donc dû être achevée en 1995, soit il y a plus de 20 ans. La plupart des zones concernées ont certes déjà été établies, puisque 18 % de la superficie des États membres de l’UE est classée territoire Natura 2000, mais le processus de détermination n’en est pas pour autant terminé. Nombreux sont les sites qui ne disposent pas encore de protection juridique durable et à peine plus de la moitié d’entre eux disposent de plans d’exploitation ou de gestion. Tant que les citoyens et les administrations, mais surtout les propriétaires et les utilisateurs de terrains, ne sauront pas exactement ce qu’il leur est désormais permis ou interdit de faire, il ne sera possible ni de protéger efficacement la nature, ni d’octroyer des compensations pour d’éventuelles contraintes d’utilisation.

4.4.4

Il est particulièrement révélateur que le 19 décembre 2011, le Conseil «Environnement» ait encouragé les États membres — et se soit donc lui-même engagé en ce même sens — «à achever, en temps utile, la mise en place du réseau Natura 2000, à élaborer et à appliquer des plans de gestion ou d’autres instruments équivalents […], ce qui permettra d’établir une base solide pour la planification stratégique dans la perspective de la mise en œuvre ultérieure duCFP 2014-2020». En 2011, on a derechef demandé d’achever «en temps utile» une tâche qui aurait dû l’être depuis 20 ans — et qui n’a toujours pas été accomplie à ce jour.

4.4.5

C’est pour cette raison que le 16 décembre 2015, le Conseil «Environnement» a une fois de plus invité «instamment» les États membres à «achever la mise en place du réseau Natura 2000» et s’y est lui-même engagé à nouveau.

4.5.1

La Commission, le Conseil «Environnement» et le Parlement européen (11) soulignent à juste titre que la politique en matière de biodiversité ne porte pas seulement sur la protection des espèces animales et végétales et des habitats, mais également sur les bases mêmes des productions et de l’existence humaines. Parmi bien d’autres exemples, on citera l’activité pollinisatrice d’insectes, tels que les abeilles ou les papillons, dont la valeur économique est inestimable, et ce, pas seulement pour l’agriculture. Pourtant, la Commission a bien dû constater «que les services écosystémiques […] ne peuvent plus offrir la qualité et la quantité optimales de services de base, tels que la pollinisation des cultures et la propreté de l’air et de l’eau» (12).

4.5.2

Ce n’est pas en se concentrant exclusivement sur la détermination de zones protégées que l’on parviendra à protéger les espèces qui assurent la pollinisation et la décomposition — ainsi que de nombreuses autres — et leur action. Aussi est-il également nécessaire de formuler, dans le cadre de la politique de l’UE en matière de biodiversité, un impératif concernant les territoires à l’extérieur des zones protégées et, dans cette optique, la cohérence avec la politique d’affectation des sols joue un rôle déterminant.

4.5.3

Il est tout à fait juste, à cet égard, que la Commission tout autant que le Conseil insistent sans cesse, et encore dernièrement dans le cadre de l’examen à mi-parcours, sur l’importance du secteur agricole. Le Conseil «souligne l’importance particulière que revêt une augmentation de la contribution du secteur agricole à la stratégie; constate avec préoccupation que l’agriculture est l’une des plus grandes pressions exercées sur les écosystèmes terrestres et qu’il n’y a pas eu d’amélioration sensible de l’état des espèces et des habitats de zone agricole couverts par la directive “Habitats” jusqu’en 2012 et regrette les déclins sensibles des oiseaux des terres agricoles, des papillons des prairies et des services de pollinisation, qui mettent en évidence les pressions constantes exercées par certaines pratiques agricoles, telles que les modalités d’abandon et d’intensification des terres agricoles» (13).

4.6.1

La stratégie de l’Union en faveur de la biodiversité à l’horizon 2020 a certes souligné que celle-ci faisait «partie intégrante de la stratégie Europe 2020» (14) mais les termes «biodiversité», «habitats», «protection de la nature» ou «protection des espèces», ainsi que «protection de la diversité des ressources génétiques» n’apparaissent pas une seule fois dans ladite stratégie Europe 2020. Seul le concept de «biodiversité» y est mentionné brièvement, à deux reprises, et ce uniquement dans des membres de phrases consacrées au thème de «l’utilisation efficace des ressources». Le CESE ne comprend donc absolument pas comment la Commission européenne a pu aboutir à cette conclusion, sachant que la politique qu’elle mène concrètement témoigne exactement de l’inverse.

4.6.2

Or, dans la mesure où la stratégie de l’UE en matière de développement durable de l’année 2001 ne joue pratiquement plus aucun rôle politique, c’est précisément la stratégie Europe 2020 qui constituerait le cadre approprié pour aborder le problème. Le CESE n’a que trop souvent demandé que les ministres de l’économie et des finances réfléchissent à l’enjeu économique que représente le recul de la biodiversité (15). Cette réflexion n’a toujours pas eu lieu.

4.6.3

Par ailleurs, étant donné que les objectifs des directives européennes de protection de la nature et de la stratégie de l’UE en matière de biodiversité répondent également à ceux qui ont été convenus à l’échelon international, comme ceux d’Aichi, dans le cadre de la convention des Nations unies sur la diversité biologique, ou les objectifs de développement durable (ODD), il s’impose d’urgence que la politique en matière de biodiversité soit intégrée de manière globale, d’une part, dans la stratégie de mise en œuvre des ODD ou, d’autre part, dans une nouvelle stratégie de l’Union en matière de développement durable.

4.6.4

Jusqu’à présent, toutefois, bon nombre de services de la Commission et certains Conseils des ministres de l’UE ont plutôt considéré — et continuent à considérer — que la politique en faveur de la biodiversité constitue un domaine d’intervention concurrent aux leurs, qui bloque ou ralentit partiellement le développement économique et, en outre, absorbe des ressources financières.

4.6.5

Il est incontestable qu’il existe des conflits entre différentes revendications en matière d’utilisation des sols et que les directives sur la protection de la nature peuvent parfois prévenir des atteintes à l’équilibre naturel. C’est pourtant précisément là que réside le rôle de la protection de la nature: l’État doit veiller à une relation équilibrée entre l’exploitation économique et la préservation des ressources essentielles à la vie. De ce point de vue, la protection de la nature ne se démarque aucunement d’autres domaines d’intervention du politique, où des dispositions politiques viennent policer le «libre jeu des forces du marché».

4.6.6

L’absence d’une véritable cohérence entre la politique économique classique et celle de l’environnement n’a rien de nouveau. En 2006 déjà, le CESE avait déploré «le fossé qui sépare les déclarations d’intention de la réalité» et regretté «que les plans et programmes d’aide n’aboutissent généralement qu’à appauvrir davantage la biodiversité» (16).

4.6.7

Une cause fondamentale de ce conflit d’objectifs réside dans l’opposition entre la satisfaction d’intérêts individuels, notamment économiques, et la poursuite de l’intérêt général. Des déclarations effectuées jusqu’à présent par l’UE, on peut inférer que c’est aux fins de l’intérêt général qu’elle soutient la protection de la biodiversité. En conséquence, elle devrait définir des barrières concrètes pour contenir les intérêts économiques qui vont à l’encontre de la protection de la biodiversité et veiller à ce qu’elles soient respectées.

4.7.1

Le CESE s’est penché à plusieurs reprises sur la relation entre l’agriculture, la politique agricole commune et la biodiversité et a constaté, à cet égard, que le déclin de la biodiversité qui, pour être insidieux, n’en est pas moins massif et continu, se produit bien que la plupart des agriculteurs respectent les législations en vigueur. Il s’inscrit donc dans le cadre même de ces lois, par l’accomplissement des prétendues «bonnes pratiques». Pareille situation ne peut être modifiée par une réforme du droit environnemental: la seule solution est de changer les pratiques d’exploitation, en lien avec une modification de la politique d’aides à l’agriculture. Sur ce point, le CESE renvoie à son avis d’initiative sur «La réforme de la politique agricole commune en 2013» (17), dans lequel il expose de manière circonstanciée les modifications qu’il estime nécessaires.

4.7.2

La Commission est parfaitement consciente de la portée de l’agriculture: elle relève que «la politique agricole commune (PAC) est l’instrument ayant la plus forte incidence sur la biodiversité dans les zones rurales […] L’un des échecs pour la biodiversité a été la suppression du gel obligatoire des terres (18).» Bien souvent, la politique agricole se trouve être encore et toujours en antinomie avec celle de la biodiversité, bien que certaines des composantes de la PAC, en particulier les programmes agroenvironnementaux ressortissant au second pilier, ont démontré comment ces contradictions pouvaient être résolues.

4.7.3

Ce n’est pas pour améliorer la durabilité écologique des territoires cultivés que le gel des terres avait été instauré au milieu des années 1980, mais pour réduire les excédents de production. Toutefois, lors de la réforme de la PAC de 2013, on renoua avec l’idée que certaines parcelles cultivées pourraient faire l’objet d’une exploitation moins intensive. Dans le cadre de l’«écologisation», il fut alors prescrit d’établir des «surfaces d’intérêt écologique». L’initiative suscita néanmoins une vigoureuse controverse concernant l’étendue de ces parcelles et la définition à donner à la notion de «priorité écologique».

4.7.4

Aujourd’hui, par exemple, on fait rentrer dans cette définition les plantations de légumineuses ou les cultures intermédiaires. Même s’il convient, sur un plan de principe, de se féliciter de l’augmentation des surfaces consacrées aux premières comme aux secondes, ces mesures n’apportent pas véritablement de contribution à l’amélioration de la biodiversité. De même, l’autorisation partielle d’utiliser des pesticides sur les surfaces d’intérêt écologique entre en contradiction frontale avec la volonté d’écologiser la politique agricole: ces substances ne concourent pas à accroître la biodiversité mais au contraire à la réduire.

4.7.5

La Commission devrait dresser le plus rapidement possible un premier bilan des effets produits par les mesures arrêtées, d’autant que l’écologisation est l’une des principales justifications alléguées pour maintenir les subventions que le budget de l’Union verse à l’agriculture.

4.7.6

Par ailleurs, si l’on se fonde sur ces considérations, il conviendrait également que les politiques transversales de l’UE, en particulier celles liées à la recherche, au développement et à l’innovation (RDI), prennent en compte et examinent avec une attention particulière la contribution que cette activité de RDI, quand elle est appliquée à l’agriculture, peut apporter pour améliorer la biodiversité dans l’Union européenne.

4.8.1

La directive «Habitats» comporte un défaut technique déterminant: bien que son article 10 attire expressément l’attention sur l’importance du maillage entre les éléments du paysage, elle ne prévoit aucun mécanisme contraignant qui aboutirait à un dispositif cohérent de connexion des biotopes. Dans sa communication sur l’infrastructure verte, la Commission a esquissé un processus propre à combler cette lacune, grâce à des investissements adéquats dans la conservation et la remise en état de l’infrastructure verte, tant à grande qu’à petite échelle. Dans ce contexte, il importe particulièrement d’adopter et d’appliquer une stratégie cohérente en matière d’infrastructure verte. En tout état de cause, une de ses composantes maîtresses devrait consister en un dispositif méthodique et il faudrait qu’elle inclue un instrument de financement pour les réseaux transeuropéens de l’infrastructure verte (RTE-V). Cet impératif vaut pour les grandes étendues comme pour les petites, par exemples dans les zones de cultures.

4.9.1

Dans de nombreux États membres et pays candidats, la nature continue à subir de graves destructions. Pour ne citer que quelques exemples:

4.9.2

En Roumanie, les forêts primaires naturelles occupaient, au moment de l’adhésion à l’UE, une superficie plus de 2 000 km2. Ces surfaces sont presque entièrement enregistrées comme sites Natura 2000. Depuis lors, on a constaté que des coupes à blanc, aussi nombreuses que considérables, ont été effectuées dans ces forêts roumaines, entraînant la perte irréversible d’un patrimoine naturel européen.

4.9.3

Les écosystèmes fluviaux des Balkans, en particulier dans les pays occidentaux de cette région, sont de loin les plus précieux en Europe. Environ un tiers des fleuves qui coulent dans les États de l’ex-Yougoslavie et en Albanie présentent une dynamique naturelle et peuvent encore être considérés comme des cours d’eau naturels. Les projets d’installation de centrales hydroélectriques, attestés au nombre de plus de 2 700, dont au moins un tiers dans des réserves naturelles protégées, fait peser une menace énorme sur la dynamique naturelle et la biodiversité de ces rivières balkaniques. Des ressources publiques sont utilisées pour le financement de ces projets. Dans presque tous les États membres de l’UE, la biodiversité de la quasi-totalité des rivières est d’ores et déjà extrêmement dégradée, de sorte qu’aujourd’hui, d’importantes sommes doivent être consacrées à leur restauration écologique, notamment au titre de la mise en œuvre de la directive-cadre de l’UE sur l’eau.

4.9.4

De nombreuses espèces aviaires figurant à l’annexe I de la directive sur la protection des oiseaux, et donc protégés dans l’UE, sont impitoyablement chassées dans les pays candidats des Balkans; la chasse aux oiseaux représente également un problème qui n’a toujours pas été réglé dans de nombreux États membres. Les tirs de spatules blanches, grues, cormorans pygmées et fuligules nyrocas, pour ne citer que ces quelques espèces, ont pour résultat de réduire leurs aires de nidification dans l’UE.

4.10.1

Un autre problème, abordé dans l’évaluation à mi-parcours comme dans les conclusions du Conseil, réside dans le financement, notamment mais pas seulement, du réseau Natura 2000. Dans une communication publiée en 2004 (19), la Commission se penchait sur ce financement du réseau, en examinant en particulier a) le montant des ressources nécessaires à ce projet et b) la question de savoir quelle source budgétaire assurerait leur couverture. À l’époque, on avait avancé le chiffre approximatif de 6,1 milliards d’euros par an; il fut décidé qu’au lieu de créer une ligne budgétaire propre ou de remanier le programme LIFE en conséquence, on utiliserait pour ce faire principalement le second pilier de la PAC et d’autres Fonds de l’UE.

4.10.2

Le CESE avait alors émis des doutes quant aux montants annoncés, et estimé qu’il était «indispensable de présenter le plus rapidement possible un calcul des coûts plus précis.» Il doutait, «par exemple, que la somme de 0,3 milliard d’euros se rapportant aux nouveaux États membres (pour l’UE des Quinze: 5,8 milliards d’euros) puisse s’avérer suffisante» (20).

4.10.3

Sur ce point, rien n’a changé à ce jour: il est toujours question des mêmes montants. Les États membres responsables et la Commission ont évité jusqu’à présent d’apporter la moindre clarification dans ce domaine.

4.10.4

À l’époque, le CESE avait déjà souligné qu’en finançant au titre du second pilier les mesures relevant du programme Natura 2000, on courait le risque qu’elles n’entrent en concurrence avec d’autres mesures de développement rural (21). Ces appréhensions se sont confirmées à deux égards: d’une part, les paiements au titre du second pilier ont été réduits de 30 % dans la période 2007-2013 par rapport à la précédente et, d’autre part, la Cour des comptes européenne et le Conseil «Environnement» ont relevé à très juste titre que «les États membres n’ont pas toujours considéré le Fonds européen de développement régional (FEDER) comme un instrument adéquat pour promouvoir la biodiversité bien que son potentiel en tant que source de financement pour Natura 2000 n’ait pas été suffisamment reconnu» (22).

4.10.5

En conséquence, la Commission européenne (23) a dû reconnaître que le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) demeure bien, aujourd’hui comme hier, la principale source de financement de l’UE en faveur de Natura 2000 et de la biodiversité sur son territoire mais qu’«en Europe, seulement 20 % du total des besoins de financement pour la gestion des zones protégées, dont le réseau Natura 2000, sont couverts».

4.10.6

Il est donc urgent de déterminer exactement quels sont les besoins financiers nécessaires pour mettre en œuvre les directives sur la protection de l’environnement et de dégager les ressources adéquates, en leur affectant une ligne budgétaire distincte, par exemple dans le cadre d’un budget LIFE élargi.

4.11.1

L’une des raisons auxquelles il faut également imputer les carences constatées dans la mise en œuvre de la stratégie de l’UE en matière de biodiversité, en particulier en ce qui concerne Natura 2000, consiste en ce que dans les différentes zones protégées, nous n’avons pas suffisamment réussi à associer la société civile à la démarche ou à s’assurer de sa participation. Si la délimitation d’espaces de protection doit être considérée au premier chef comme un acte administratif, qui doit s’effectuer dans le respect de tous les principes de l’état de droit, il convient qu’au moment où l’on entreprend d’élaborer et de mettre à exécution les plans de gestion et d’exploitation, les propriétaires de terrains, les exploitants de terres, les organisations de protection de la nature et les communes soient étroitement intégrés au processus. Ce n’a bien souvent pas été le cas et cette situation a fréquemment suscité la méfiance envers la politique de biodiversité de l’UE et abouti à son rejet.

28.12.2016   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 487/24

Rapporteure:

Tellervo KYLÄ-HARAKKA-RUONALA

1.1.

L’accord de Paris constitue un engagement mondial encourageant en faveur de l’atténuation du changement climatique. Il s’agit maintenant de faire en sorte que cet accord soit ratifié, mis en œuvre et approfondi. Dans le présent avis, le Comité économique et social européen (CESE) expose ses vues sur les principales approches à adopter concernant la voie à suivre à long terme pour se diriger vers un monde neutre en carbone, tel que l’accord l’appelle de ses vœux.

1.2.

Les énormes défis mondiaux exigent une réorientation majeure de l’approche de l’Union européenne. Il convient que celle-ci, au lieu d’avoir les yeux rivés sur ses seules émissions de gaz à effet de serre, réfléchisse à la manière dont elle peut contribuer à produire les effets les plus bénéfiques en termes de climat dans une perspective mondiale. Le CESE invite dès lors la Commission européenne à élaborer une stratégie à long terme concernant les moyens de faire progresser et de maximiser l’action positive de l’Union européenne en matière de carbone (carbon handprint) à l’échelle mondiale (1).

1.3.

Il convient également que l’Union européenne soit ambitieuse dans ses efforts pour trouver des solutions qui soient triplement bénéfiques sur le plan économique, social et environnemental. En conséquence, le CESE demande instamment à la Commission d’élaborer la stratégie pour le climat de façon qu’elle contribue à renforcer l’économie de l’Union européenne et à améliorer le bien-être de ses citoyens, tout en atténuant le changement climatique.

1.4.

Il est essentiel de prendre un engagement à l’échelle mondiale si l’on veut produire des effets significatifs sur le climat et éviter les fuites de carbone, d’investissements et d’emplois. Le CESE invite la Commission à continuer de pratiquer une diplomatie active dans le domaine du climat, avec pour objectif de favoriser une vaste mise en œuvre de l’accord et d’encourager les grandes économies à accroître leur niveau d’engagement afin qu’il soit aussi ambitieux que celui de l’Union européenne. Le CESE invite aussi la Commission à intégrer les considérations liées au climat dans tous les volets de la politique extérieure, notamment dans les domaines du commerce et de l’investissement ainsi que de la coopération au développement.

1.5.

Concernant les mesures concrètes, c’est en exportant des technologies et des solutions destinées à réduire les émissions et à accroître les puits de carbone, mais aussi par la production d’articles destinés au marché mondial avec des émissions de CO2 plus basses que celles de ses concurrents, que l’Union européenne peut contribuer au mieux à lutter contre le changement climatique. Le CESE appelle dès lors à susciter un élan puissant en faveur de l’innovation — depuis la recherche jusqu’à l’entrée sur le marché — pour que l’Union européenne se retrouve à l’avant-garde mondiale des solutions de lutte contre le changement climatique. Une attention particulière doit être portée au potentiel des petites et moyennes entreprises (PME).

1.6.

En ce qui concerne la dimension intérieure de la politique en matière de lutte contre le changement climatique, l’Union européenne doit s’efforcer d’être une «union pour le climat» qui soit tournée vers l’action, efficace et cohérente du point de vue de ses mesures internes. Désormais, tout effort doit être concentré sur la mise en œuvre des décisions prises jusque-là, dans laquelle tant la Commission que les États membres ont leur propre rôle à jouer.

1.7.

Par ailleurs, le CESE invite la Commission à baser la stratégie à long terme sur une approche intégrée. La voie à suivre doit être élaborée dans le cadre des différentes «unions» connexes du marché unique, et tout particulièrement celles qui existent dans le domaine de l’énergie, des transports, du passage au numérique, de l’industrie, de l’agriculture, des capitaux et de l’innovation. Il y a lieu d’accorder une attention particulière également aux problèmes liés aux systèmes alimentaires durables ainsi qu’au rôle des puits de carbone.

1.8.

Pour mettre en œuvre les objectifs fixés par l’accord de Paris, il convient de tirer le meilleur parti des mécanismes du marché. Un système de fixation du prix mondial des émissions de carbone serait une manière neutre et efficace d’engager tous les acteurs du marché. Le CESE encourage la Commission à explorer activement différentes pistes et mesures et à s’engager avec d’autres pays sur la voie d’une tarification des émissions de carbone au niveau mondial.

1.9.

Au lendemain de la conférence de Paris, la transition vers une économie neutre en carbone constitue un immense défi. Pour gérer cette transition de façon juste et contrôlée, de même que pour aider les entreprises et les citoyens à s’adapter aux changements et à mettre au point de nouvelles solutions et compétences, il y a lieu de prévoir, dans le cadre de la stratégie pour le climat, des mesures d’ajustement appropriées.

1.10.

Ce sont les partenaires de la société civile qui induiront le passage à une économie neutre en carbone, grâce à leurs actions sur le terrain, tandis qu’il appartient aux décideurs politiques de leur fournir un environnement propice et un financement, y compris au moyen d’actions de sensibilisation sur toutes les possibilités de financement disponibles. Une approche de gouvernance à plusieurs niveaux doit être développée afin de faciliter les actions de la société civile en faveur du climat et de supprimer les obstacles qui les entravent. Le CESE escompte qu’il sera pleinement associé à l’élaboration de cette infrastructure impliquant diverses parties prenantes ainsi qu’à la préparation de la stratégie à long terme de l’Union européenne en matière de climat.

2.1.

La conférence de Paris sur le climat (COP 21) a donné lieu à un accord mondial destiné à mettre la communauté internationale sur la bonne voie afin de contenir le réchauffement de la planète nettement en dessous de 2 oC et de poursuivre l’action menée pour limiter l’élévation des températures à 1,5 oC par rapport aux niveaux préindustriels. La réalisation de ces objectifs nécessitera une réduction drastique des émissions au niveau mondial et un changement radical dans nos sociétés.

2.2.

Les futurs défis mondiaux exigent de modifier radicalement l’approche adoptée par l’Union européenne pour atténuer les effets du changement climatique. Il est crucial que l’Union européenne déploie des efforts considérables pour obtenir des résultats efficaces à l’échelle mondiale. Elle doit par conséquent s’efforcer d’accroître son action positive en matière de carbone au lieu de se contenter de diminuer son empreinte carbone.

2.3.

Il est essentiel de prendre un engagement à l’échelle mondiale si l’on veut résoudre le problème du changement climatique et éviter les fuites de carbone, d’investissements et d’emplois. L’Union européenne a fait preuve d’initiative avant et pendant la conférence de Paris et devrait continuer de travailler dans cet esprit en vue des prochaines conférences des parties. Dans le cadre de ses activités diplomatiques dans le domaine du climat, l’Union européenne devrait se concentrer sur les pays qui génèrent le plus d’émissions de gaz à effet de serre, mais aussi sur ses concurrents les plus redoutables ou ses partenaires les plus prometteurs dans une perspective économique. La diplomatie en matière de climat et la diplomatie économique doivent donc aller de pair.

2.4.

Les plus grands émetteurs de gaz à effet de serre sont la Chine, les États-Unis et l’Union européenne avec respectivement plus de 25 %, quelque 15 % et environ 10 % des émissions mondiales. Selon les prévisions, la part de l’Union européenne devrait tomber à environ 5 % d’ici 2030. Dès lors, pour exercer une influence maximale sur l’atténuation du changement climatique, l’Union européenne doit déployer tous les efforts possibles afin d’encourager les autres parties à relever leur niveau d’ambition.

2.5.

Sur le plan pratique, l’Union européenne peut contribuer au mieux à l’atténuation du changement climatique en exportant des solutions sobres en carbone, mais aussi par la production d’articles destinés au marché mondial avec des émissions de CO2 plus basses que celles de ses concurrents.

2.6.

Outre les États-Unis, la Chine et d’autres pays en développement rapide sont eux aussi devenus d’importants fournisseurs de technologies sobres en carbone. Au cours des cinq dernières années, l’Union européenne a enregistré un net recul dans certains secteurs, tant sur les marchés d’exportation que sur son marché intérieur, et a perdu la suprématie technologique qui était auparavant la sienne au niveau mondial. La Commission Juncker a certes exprimé son intention de faire de l’Union européenne le chef de file mondial dans le domaine des énergies renouvelables, mais cet objectif semble aujourd’hui loin d’être atteint.

2.7.

Un nouvel élan supplémentaire est donc indispensable dans les meilleurs délais pour que l’Union européenne se retrouve de nouveau à l’avant-garde des solutions liées au climat. Les possibilités au niveau mondial recouvrent un large éventail de technologies, de produits, de services et de connaissances, ainsi que des modèles généraux de production et de consommation. L’exportation des savoir-faire concernant les puits de carbone, tels que la gestion durable des forêts et les mesures de boisement, doit également être considérée comme un débouché capable d’avoir des effets à l’échelle mondiale.

2.8.

Le CESE se félicite que la Commission ait adhéré à l’initiative «Mission Innovation» dans le cadre de laquelle les principales économies mondiales se sont engagées à doubler dans les cinq ans leur financement pour la recherche et le développement en matière d’énergies propres.

2.9.

Une politique de commerce et d’investissement efficace constitue un outil indispensable pour fournir des solutions sobres en carbone et promouvoir les progrès vers une économie mondiale neutre sur le plan des émissions. Afin de garantir un résultat positif, les problèmes climatiques doivent faire partie intégrante des négociations sur les accords de commerce et d’investissement. L’objectif devrait être de supprimer les obstacles au commerce des produits, technologies et solutions respectueux du climat; dans ce contexte, l’accord sur les biens environnementaux aurait un rôle important à jouer. Des solutions conjointes sont également nécessaires pour éviter les distorsions des échanges commerciaux causées par des divergences au niveau des politiques climatiques et exigences des différentes régions.

2.10.

Pour ce qui est de la politique de développement, l’objectif actuel de 100 milliards de dollars par an promis par les pays développés pour financer les mesures de lutte contre le changement climatique a été prorogé, lors de la COP 21, jusqu’en 2025, et une feuille de route concrète a été demandée afin d’atteindre cet objectif. Les pays ont également fait, à titre individuel, des promesses de financement. Il importe que ces promesses soient tenues et que les fonds correspondants soient utilisés de manière responsable sur le plan économique, environnemental et social. Des campagnes de sensibilisation sont nécessaires afin de fournir aux acteurs de la société civile des informations sur l’accès aux financements, en particulier dans les pays en développement, comme l’a proposé le CESE dans le cadre de la stratégie UE-Afrique.

2.11.

La coopération technologique a également un rôle à jouer dans la politique de développement. À cet égard, les droits de propriété intellectuelle (DPI) doivent être protégés de manière adéquate car ils sont indispensables à l’innovation. Il est également important de veiller à ce que les solutions apportées reflètent les conditions qui prévalent dans les pays en développement et — dans un esprit de partenariat — les aident à adopter une croissance à faible intensité de carbone sans entraver leur développement. De plus, il est nécessaire de renforcer les capacités de ces pays afin de les aider à atténuer les changements climatiques et à s’y adapter.

2.12.

De manière générale, les considérations liées au climat devraient être appliquées transversalement à tous les volets de la politique extérieure de l’Union européenne, avec l’objectif de favoriser la mise en œuvre de l’accord de Paris à l’échelle mondiale.

3.1.

Afin de se doter d’un socle solide qui lui permette de devenir un acteur important sur le plan mondial, l’Union européenne doit s’efforcer de devenir une «union pour le climat» qui soit pleinement efficace, cohérente et crédible du point de vue de ses mesures internes. Elle doit être avant tout une union d’action. Désormais, tout effort doit être concentré sur la mise en œuvre des décisions prises jusque-là, dans laquelle tant la Commission que les États membres ont leur propre rôle à jouer.

3.2.

Puisque l’atténuation du changement climatique s’applique à tous les secteurs de l’économie, il convient que l’union pour le climat repose sur une approche intégrée. En conséquence, les prochaines mesures en faveur du climat devraient être élaborées dans le cadre des différentes «unions» connexes, telles que l’union de l’énergie, l’espace européen unique des transports, le marché unique des biens et services, le marché unique numérique, la politique industrielle européenne, la politique agricole commune, l’union des marchés des capitaux et l’union de l’innovation. Il convient aussi de trouver une approche optimale s’agissant d’articuler la politique européenne en matière de climat et sa mise en œuvre au niveau national.

3.3.

L’Union européenne devrait réaliser ses engagements climatiques d’une façon qui renforce son économie et améliore le bien-être des citoyens. La politique climatique ne saurait être considérée comme la simple recherche d’un équilibre entre les facteurs économiques, sociaux et environnementaux: il convient de s’efforcer de trouver des solutions qui soient bénéfiques sur ces trois plans. À cette fin, il est nécessaire de déployer des efforts pour stimuler une croissance sobre en carbone, en exploitant pleinement les possibilités offertes notamment par le passage au numérique, les technologies propres, la bioéconomie et l’économie circulaire.

3.4.

Outre à l’échelle mondiale, des investissements importants dans les technologies sobres en carbone sont également nécessaires au sein de l’Union européenne. Les aspects liés au climat doivent être pris en compte dans les critères de financement des programmes d’investissements publics, y compris en ce qui concerne l’utilisation des fonds de l’Union européenne. La coopération public-privé ainsi que le rôle joué par le Fonds européen pour les investissements stratégiques et la Banque européenne d’investissement sont de la plus haute importance. Le CESE se félicite du lancement du portail européen de projets d’investissement et de la plateforme européenne de conseil en investissement, et insiste sur le fait que les seuils retenus pour les projets ne doivent pas exclure les projets de petite dimension.

3.5.

Dans le secteur privé, les investissements dans les technologies sobres en carbone sont assortis des mêmes conditions préalables que tout autre investissement. Pour être à même de tirer pleinement parti des possibilités et du potentiel économique qu’ouvre l’atténuation du changement climatique, il est essentiel de disposer d’un environnement entrepreneurial encourageant, compétitif et stable.

3.6.

Afin d’être à la pointe des technologies et des solutions liées au climat à l’échelle mondiale, l’Union européenne doit investir dans un environnement propice à l’innovation qui recouvre la recherche, le développement, le lancement de projets pilotes, la démonstration et, enfin, l’entrée sur le marché et la diffusion internationale. Il y a lieu de prêter une attention particulière au potentiel d’innovation des PME et à leur possibilité d’entrée sur le marché international. À cette fin, il convient de garantir que l’accès au financement ne représente pas un obstacle pour elles.

3.7.

Étant donné que la plupart des émissions de gaz à effet de serre proviennent de la production d’énergie, cette dernière se trouve au cœur de la transition. Les mesures clés comprennent le remplacement des combustibles fossiles par des sources d’énergie à faible intensité de carbone et l’amélioration de l’efficacité énergétique dans tous les secteurs et activités. L’électrification croissante de la société, lorsque les combustibles fossiles sont remplacés, peut contribuer considérablement à la réduction des émissions. L’un des principaux défis à relever et l’une des principales opportunités à cet égard est de mettre au point des solutions pour le stockage de l’électricité.

3.8.

En ce qui concerne la décarbonisation des transports, et notamment du transport routier, il est nécessaire de mettre en place un large éventail de mesures. L’électricité et les sources d’énergie alternatives, les biocarburants de dernière génération, l’amélioration de l’efficacité énergétique des véhicules et de la logistique, l’utilisation croissante de modes de transport sobres en carbone, la comodalité et les transports publics, de même que la planification de l’utilisation des terres, ont un rôle à jouer dans la transition. En ce qui concerne le transport maritime et aérien, le CESE demande des résultats ambitieux au niveau mondial dans le cadre de l’Organisation maritime internationale (OMI) et de l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI).

3.9.

Réussir la décarbonisation exige aussi de mettre au point des produits et méthodes de production adaptés. Les plus grandes possibilités en la matière sont à rechercher dans des modèles commerciaux innovants et dans le développement de nouveaux produits sobres en carbone, en se concentrant principalement sur leur fonction et les services qu’ils procurent. Il convient d’exploiter le potentiel de tous les secteurs et acteurs, et les responsables politiques ne devraient pas «miser sur des gagnants potentiels», par exemple en soutenant certains secteurs, techniques ou produits.

3.10.

L’agriculture et la sylviculture sont liées au changement climatique de plusieurs manières. Outre la réduction des émissions, la séquestration du dioxyde de carbone joue un rôle essentiel dans l’atténuation du changement climatique, ce qui souligne l’importance de l’utilisation durable des ressources forestières et la bonne gestion des sols. D’un autre côté, ces deux domaines sont confrontés à des défis importants sur le plan de l’adaptation au changement climatique. Une activité intense de recherche et de développement est donc nécessaire en ce qui concerne la résilience et l’adaptation et aussi le rôle du sol en tant que puits de carbone.

3.11.

Dans le contexte d’une croissance démographique rapide, le lien entre le changement climatique et la sécurité alimentaire est primordial. Pour relever les énormes défis que représentent la sécurité alimentaire et l’atténuation du changement climatique, il est nécessaire de rendre les systèmes alimentaires plus durables tout en évitant les fuites de carbone et d’emplois.

3.12.

La numérisation est un élément transversal du processus de décarbonisation de la société. L’automatisation, la robotique et l’internet des objets rendent les procédés industriels et la logistique plus efficaces. Grâce aux réseaux énergétiques, à la mobilité, aux bâtiments et aux communautés dits «intelligents», les citoyens participent au processus de décarbonisation et les consommateurs peuvent devenir des «prosommateurs», tandis que les plateformes numériques fournissent aux consommateurs des possibilités de partager des produits et des services.

3.13.

De manière générale, les citoyens ont un rôle essentiel à jouer dans la transition vers une économie neutre en carbone. Des habitudes de consommation plus durables et une modification du mode de vie, par exemple en matière de régime alimentaire, d’achats, de mobilité et de loisirs, permettent d’obtenir des résultats remarquables. La sensibilisation, l’information sur les produits et l’éducation sont des outils qui peuvent être utilisés pour aider les citoyens à opérer des choix éclairés.

3.14.

En ce qui concerne les mesures plus spécifiques de transition vers un avenir neutre en carbone à prendre dans les domaines clés susmentionnés, le CESE a élaboré plusieurs avis pertinents ces dernières années (2).

3.15.

La transition vers une économie neutre en carbone fera inévitablement des gagnants et des perdants. Il est donc impératif de gérer la transition de manière juste et contrôlée. Des mesures adéquates sont nécessaires pour aider les entreprises et les citoyens à s’adapter à la nouvelle situation. Les principales menaces à contrer sont la hausse des coûts et les déficits de compétences. Une assistance financière ciblée, sur la base de l’identification des secteurs et des groupes de population les plus vulnérables, constitue un choix pertinent dans ce contexte. Néanmoins, il convient d’axer les efforts principalement sur la recherche de nouvelles solutions et le développement des compétences.

4.1.

Les mécanismes de marché devraient être utilisés autant que possible lors de la mise en œuvre des mesures prises afin de réaliser les objectifs fixés par les responsables politiques dans le cadre de l’accord de Paris. Afin de dynamiser l’action en faveur du climat de façon neutre et efficace, il est important d’œuvrer à mettre en place une tarification mondiale pour les émissions de gaz à effet de serre. En conséquence, si l’on veut permettre au système de tarification de fonctionner correctement, il faudrait supprimer progressivement les subventions énergétiques qui sont en contradiction ou se chevauchent.

4.2.

Différents systèmes de tarification du carbone sont déjà en place dans plusieurs pays et régions; il s’agit principalement de la taxation des émissions de carbone et des régimes de plafonnement et d’échange des quotas d’émission. Des mesures visant à relier les différents systèmes sont également en cours d’examen.

4.3.

En ce qui concerne le système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne, le prix de ces quotas est resté plus faible que prévu, parce que l’offre de quotas a nettement excédé la demande et que le chevauchement des subventions a eu une incidence sur le marché. Le plafonnement des émissions garantit la réalisation de l’objectif de réduction des émissions, mais le système n’incite pas à investir dans l’énergie à faible intensité de carbone. Il serait donc nécessaire d’augmenter le prix du carbone, tout en veillant à ce que des mesures soient prises pour éviter les fuites de carbone.

4.4.

Un système de tarification du carbone au niveau mondial qui soit performant et juste garantirait des conditions de concurrence équitables pour les activités d’exportation sur les marchés mondiaux en diminuant par là même le risque de fuite des investissements et des emplois. Cela éliminerait en outre l’avantage compétitif dont bénéficient les marchandises importées dont le prix est inférieur en raison d’exigences climatiques moins strictes. Par ailleurs, ce système dirigerait les flux financiers vers les pays en développement. C’est pourquoi il convient d’œuvrer résolument en faveur de l’adoption d’une réglementation en ce sens au niveau mondial. Le Comité rappelle qu’il s’est en outre prononcé — en quelque sorte à titre de solution provisoire — pour un mécanisme de «compensation des prix du carbone aux frontières», en attendant qu’un tel régime mondial entre en vigueur (3). Il convient toutefois d’accorder une attention particulière aux défis et aux risques liés à ces mécanismes.

4.5.

Afin d’étudier les conditions préalables et les effets d’un système de tarification adéquat, il convient d’examiner attentivement différentes solutions. Il serait judicieux, pour le moins, d’explorer les voies et les mesures suivantes:

5.1.

La société civile a un rôle crucial à jouer aux niveaux mondial, européen, national et local dans le processus de transition vers un monde neutre en carbone. Ce sont en réalité les entreprises, les travailleurs, les consommateurs et les citoyens qui induisent des changements grâce à leurs propres actions sur le terrain, tandis qu’il appartient aux responsables politiques de leur fournir un environnement de travail propice et stimulant.

5.2.

Beaucoup de progrès sont accomplis sur les différents marchés: un nombre croissant d’investisseurs privés et institutionnels prennent le «risque carbone» en compte dans leurs cibles d’investissement, et des fonds de capitaux privés liés au climat ont été créés. De nombreuses entreprises renouvellent et développent leurs activités et leurs offres de produits afin de répondre aux exigences des clients et des actionnaires soucieux des questions climatiques. De nouveaux écosystèmes d’entreprises se créent entre les différents secteurs, et entre les grandes entreprises et les PME.

5.3.

Au cours de la COP 21, un important volet d’activités a mis en évidence le rôle qui incombe aux collectivités territoriales, au secteur privé et à d’autres acteurs de la société civile pour réaliser les objectifs relatifs au climat et favoriser l’éclosion de nouveaux partenariats. Le programme mondial d’action sur le climat nécessite de maintenir l’élan actuel et de stimuler davantage ce type d’activité.

5.4.

Comme l’a proposé le CESE (4), une coalition entre les responsables politiques, l’administration et la société civile devrait être mise en place, afin de stimuler et de sensibiliser davantage aux actions non gouvernementales en faveur du climat à différents niveaux, de fournir un espace de dialogue structuré, et de supprimer les obstacles qui entravent les actions. Le CESE escompte qu’il sera pleinement associé à la mise en place d’une telle infrastructure cohérente impliquant diverses parties prenantes.

5.5.

En ce qui concerne la coopération de la société civile avec d’autres régions, en particulier les États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) (5) et la région méditerranéenne, la problématique du climat — en relation avec l’enjeu de la sécurité alimentaire — figure en bonne place parmi les priorités du CESE.

5.6.

Le CESE tient également à œuvrer aux côtés de la Commission pour élaborer la stratégie climatique à long terme de l’Union sur la manière de progresser vers un monde neutre en carbone.

28.12.2016   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 487/30

Rapporteur:

Philippe DE BUCK

Corapporteure:

Tanja BUZEK

1.1.

En 2016, les négociations sur le partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (PTCI) entrent dans une année critique. Les négociateurs principaux de l’Union européenne et des États-Unis ont déclaré qu’ils s’engageaient à accélérer les négociations dans le but de parvenir, avant la fin du mandat présidentiel américain en cours, à un accord politique ambitieux et global, définissant les «zones d’atterrissage» envisageables dans tous les domaines. Le Comité économique et social européen (CESE) a dès lors décidé d’élaborer un avis d’initiative sur des questions clés spécifiques soulevées dans le cadre du PTCI.

1.2.

Le présent avis ne formule pas d’observations sur l’éventuel accord final qui pourrait résulter des négociations entre l’Union européenne et les États-Unis. Néanmoins, il importe d’évaluer dans quelle mesure les positions de la société civile organisée européenne, telles qu’exprimées notamment dans les avis antérieurs du CESE, ont été prises en compte dans les propositions de l’Union européenne qui sont actuellement à la disposition du public. Cette démarche permettra d’établir la base d’un partenariat renforcé entre la Commission européenne et la société civile européenne dans l’élaboration de la politique commerciale de l’Union européenne.

1.3.

Le CESE, soulignant son rôle institutionnel, formule dès lors les recommandations ci-après.

1.4.1.

Les négociations du PTCI créent une nouvelle dynamique de renforcement de la coopération réglementaire, assortie d’attentes plus élevées. Par conséquent, le Comité constate avec satisfaction que le chapitre proposé porte sur la poursuite d’objectifs de politique publique ainsi que d’un niveau élevé de protection dans un certain nombre de domaines définis. Le CESE se félicite également de la clarification explicite du fait que la fonction et la finalité de la structure institutionnelle pour la coopération réglementaire est d’apporter, sous contrôle démocratique, un soutien et des conseils aux décideurs; cette structure n’aura pas le pouvoir d’adopter des actes juridiques et ne remplacera aucune procédure de réglementation interne.

1.4.2.

Cependant, le Comité sollicite une définition plus claire du «fardeau» que représentent certaines réglementations et souligne que les réglementations qui protègent les droits des consommateurs, des travailleurs et de l’environnement ne devraient pas, en soi, être considérées comme un «fardeau».

1.4.3.

Le CESE demande également que le chapitre sur les bonnes pratiques réglementaires ne limite pas le droit des parties de réglementer ou d’instaurer des procédures équivalentes à celle qui régit, aux États-Unis, le signalement d’un projet et la prise en compte des commentaires qui s’y rapportent (notice-and-comment).

1.4.4.

En outre, le CESE demande à la Commission européenne de clarifier les modalités concernant la participation représentative des parties intéressées, en particulier des partenaires sociaux et des représentants de la société civile.

1.5.1.

Le CESE estime que les propositions relatives à la normalisation, à la réglementation technique, au marquage et à l’étiquetage doivent être considérées comme autant d’intérêts offensifs importants de l’Union européenne. Il prend note des dispositions importantes en matière de transparence, mais préconise toutefois:

1.5.2.

Pour ce qui est du chapitre consacré aux MSP, le CESE note qu’il se fonde sur l’accord sur l’application des MSP de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), qui inclut le principe de précaution. Toutefois, le CESE demande davantage de garanties concernant la non-modification de la législation alimentaire de l’Union européenne et le maintien par cette dernière des restrictions sur les hormones, les activateurs de croissance et les organismes génétiquement modifiés.

1.6.1.

Le CESE reconnaît l’importance de la facilitation des échanges, notamment pour les petites entreprises, et se félicite du chapitre proposé par la Commission européenne. Il recommande cependant la poursuite de la simplification des régimes douaniers et la clarification des règles en matière de sanctions et de responsabilité en cas de violation de la législation douanière.

1.7.1.

Le CESE se félicite des engagements significatifs de l’Union européenne dans le cadre du chapitre sur les services et réitère son appel en faveur d’un accès accru au marché à l’échelle fédérale ainsi qu’au niveau des États, d’une coopération réglementaire renforcée (en reconnaissant que l’accès au marché en dépend aussi) et de la préservation des services publics conformément au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Le CESE réaffirme également que les services audiovisuels ne font pas partie de l’accord et ne devraient donc figurer dans aucun engagement. Il soutient également la décision de la Commission européenne de suspendre les négociations sur l’accès au marché des services financiers jusqu’à ce que les négociateurs états-uniens conviennent clairement d’engager des discussions sur la coopération réglementaire, dans le but d’accroître les niveaux de protection et la stabilité financière dans ce secteur. Le CESE demande aussi que l’exemption concernant les services d’utilité publique au sens large soit formulée de manière explicite et détaillée afin de garantir que l’accord ne s’applique pas à l’ensemble des services publics qui font l’objet d’une externalisation ou sont financés par l’État ou des organisations privées, avec ou sans but lucratif.

1.8.1.

Le CESE approuve la portée globale et détaillée de la proposition de la Commission européenne concernant le commerce et le développement durable. Cependant, il rappelle que la valeur réelle de ces dispositions dépend principalement de la possibilité de les mettre en œuvre de manière efficace. Il appelle de ses vœux un mécanisme d’application efficace, ainsi qu’un solide système de suivi par la société civile. Le CESE n’est pas à même de commenter les mesures d’exécution concernant le chapitre sur le développement durable du PTCI, sachant que la publication des propositions de texte a été retardée. Il importe que la Commission européenne communique avec la société civile et les partenaires sociaux au sujet de ces propositions, afin de veiller à ce qu’elles soient conçues pour être efficaces dans la pratique. Le CESE se réserve la possibilité de commenter ces éléments lorsqu’ils seront rendus publics.

1.9.1.

Le CESE se félicite des propositions visant à réformer le système de protection des investissements, ainsi que de l’objectif de création d’une juridiction multilatérale permanente des investissements qui remplace les tribunaux d’arbitrage privés. Il continue toutefois à voir d’importants points problématiques, exposés au paragraphe 8.8, auxquels il convient de remédier. Il invite également la Commission européenne à réaliser une évaluation d’impact portant aussi bien sur les coûts que sur le fonctionnement du nouveau système juridictionnel des investissements.

2.1.

Depuis le lancement des négociations sur le PTCI en juin 2013, le CESE a joué un rôle important dans la formulation des positions de la société civile organisée européenne en élaborant des avis sur des aspects précis des négociations sur le PTCI (1), sur la protection de l’investissement et le règlement des différends entre investisseurs et États (2), ainsi que sur l’impact du PTCI sur les petites et moyennes entreprises (PME) (3). Dans l’intervalle, la Commission européenne a publié son importante communication intitulée «Le commerce pour tous» (4), qui fixe les conditions des futurs traités en matière de commerce et d’investissement. Le CESE a soutenu, dans son avis (5), l’approche présentée dans la communication. Le Comité s’efforce également, en coopération avec les autres institutions de l’Union européenne, de contribuer à un débat éclairé sur le PTCI au sein de la société civile, par l’intermédiaire d’activités liées à ce thème. Il s’agit notamment d’organiser des auditions et des visites de membres du CESE aux États-Unis.

2.2.

Le CESE constate que les négociations sur le PTCI sont menées de manière plus transparente que les précédentes négociations en matière de commerce et d’investissement. Ce sont les premières pour lesquelles le mandat du Conseil ainsi que les positions et plusieurs propositions de texte de l’Union européenne ont été publiés. Un groupe consultatif a été créé, réunissant des experts qui représentent un large éventail d’intérêts (consommateurs, syndicats, entreprises, environnement et santé publique) dans le but de fournir aux négociateurs commerciaux de l’Union européenne des avis de très grande qualité dans les domaines faisant l’objet des négociations. Toutefois, le CESE déplore, compte tenu de son rôle consultatif, de ne pas avoir été formellement inclus dans ce groupe consultatif «Partenariat transatlantique» spécifique (6). La Commission européenne a créé une page internet consacrée au PTCI, qui comprend des fiches d’information et des guides de lecture, des documents de prise de position de l’Union européenne (qui exposent et décrivent l’approche générale de l’Union européenne sur un thème), des propositions de texte de l’Union européenne (c’est-à-dire ses premières propositions de texte juridique sur des sujets abordés dans le cadre du PTCI), et l’offre de l’Union européenne en matière d’accès au marché pour ce qui est des services. Le CESE approuve la proposition de la Commission européenne concernant la création d’un Forum de la société civile, qui sera composé de représentants d’organisations de la société civile indépendantes, dont des participants aux groupes consultatifs internes, en vue de mener un dialogue sur la mise en œuvre et l’application de l’accord.

2.3.

Le présent avis s’appuie sur les conclusions des avis antérieurs, qui demandaient à ce que les avantages du PTCI soient également répartis entre le monde des entreprises (y compris les PME), les travailleurs, les consommateurs et les citoyens, et à faire de la préservation des normes élevées en vigueur dans l’Union européenne une condition préalable à l’acceptation de l’accord. Le CESE juge important de commenter les positions et les propositions de texte de l’Union européenne déjà publiées pour un certain nombre de chapitres, afin d’examiner dans quelle mesure elles cadrent avec ces conditions préalables, ainsi que de recenser les principaux points d’intérêt et de préoccupation pour la société civile européenne. En particulier, le CESE a choisi de concentrer son analyse sur les propositions en matière de coopération réglementaire, y compris les bonnes pratiques réglementaires (rendues publiques le 21 mars 2016), les OTC et les MSP (publiées dans les deux cas en janvier 2015), les questions douanières et la facilitation des échanges (mises à disposition en janvier 2015 et modifiées en mars 2016), les services (publiées en juillet 2015), le développement durable (publiées en novembre 2015) et les investissements (publiées en novembre 2015). Le présent avis examine les documents publiés jusqu’au 14 juillet 2016.

2.4.

Il est à noter que la Commission européenne a publié, le 14 juillet 2016, une proposition concernant la composition institutionnelle de l’accord (7), qui porte notamment sur la création de groupes consultatifs internes (GCI), composés de représentants de la société civile et compétents pour conseiller les parties sur l’application de l’accord. Le Comité se réjouit que le mandat des GCI soit élargi en vue de couvrir toute question présentant un intérêt dans le cadre de l’accord, mais regrette que la réunion des deux GCI, qu’ils doivent prendre l’initiative d’organiser, ne soit pas explicitement mentionnée dans la proposition de l’Union européenne et que le Forum de la société civile ne puisse être convoqué que par la commission mixte. Les réunions du Forum de la société civile devraient permettre aux membres des deux GCI de travailler sur des recommandations communes aux parties.

2.5.

À cet égard, le CESE déplore profondément que, lorsque les négociations seront finalement menées sur la base de textes consolidés, le degré élevé de transparence atteint jusqu’à présent soit gravement compromis, sauf si les États-Unis acceptent de mettre les textes à la disposition du public ou, à tout le moins, du groupe consultatif de l’Union européenne. Par conséquent, le CESE demande à la Commission européenne de continuer à tout mettre en œuvre pour aborder cette question avec son homologue.

3.1.

La coopération réglementaire, qui est l’un des trois piliers du PTCI (les deux autres étant l’accès au marché et les règles), se compose de quatre éléments: les aspects horizontaux (qui comprennent une partie sur la «cohérence réglementaire» ou les «bonnes pratiques réglementaires», d’une part, et une partie sur la «coopération réglementaire» entre les régulateurs, d’autre part), les obstacles techniques au commerce (OTC), la sécurité alimentaire et la santé animale et végétale (MSP), ainsi que des annexes sectorielles. L’objectif de la présente partie est de commenter le premier de ces éléments (les aspects horizontaux), tandis que la partie suivante traitera des OTC et des MSP.

3.2.

La coopération réglementaire a été reconnue comme l’un des principaux objectifs du PTCI, car elle pourrait jouer un rôle important pour faciliter le commerce et l’investissement ainsi qu’améliorer la compétitivité, notamment des petites entreprises. Les petites et moyennes entreprises, en particulier, espèrent l’ouverture de nouvelles possibilités, sachant qu’elles ne disposent pas, contrairement aux grandes entreprises, des ressources nécessaires pour évoluer dans différents environnements réglementaires des deux côtés de l’Atlantique. Dans le même temps, une compatibilité accrue des régimes de réglementation permettrait aux grandes entreprises de tirer parti des économies d’échelle entre l’Europe et les États-Unis.

3.3.

Les efforts en faveur d’une coopération réglementaire ne sont pas une nouveauté (8). Les négociations du PTCI créent une nouvelle dynamique de renforcement de la coopération réglementaire, assortie d’attentes plus élevées. Le CESE considère qu’il n’est pas facile d’estimer les avantages découlant du renforcement de la coopération réglementaire, principalement parce qu’ils seront fonction du degré de coopération qui sera convenu au cours des négociations. Selon les estimations du projet de rapport technique intermédiaire élaboré par la Commission européenne concernant l’évaluation de l’impact sur le développement durable, 76 % de l’incidence globale du PTCI seront le résultat de la coopération en matière de réglementation, contre 24 % pour la réduction tarifaire (9).

3.4.

Toutefois, le CESE considère qu’il importe de mettre en place une protection afin de garantir que le processus de coopération réglementaire n’est pas utilisé pour réduire les normes sociales, environnementales, de protection des consommateurs et de travail, mais qu’il vise au contraire à les améliorer. Si ces conditions étaient remplies, les avantages ne seraient pas seulement économiques mais pourraient également faciliter la tâche des régulateurs en ce qui concerne la réalisation des objectifs de politique publique.

3.5.

Pour le CESE, le maintien des niveaux élevés de protection en vigueur dans l’Union européenne constituait un élément fondamental. La proposition actuelle de l’article x1b du chapitre sur la coopération réglementaire porte sur la poursuite d’objectifs de politique publique et d’un niveau élevé de protection, notamment dans les domaines suivants: santé publique; santé humaine, animale et végétale; santé et sécurité; conditions de travail; bien-être des animaux; environnement; consommateurs; protection et sécurité sociales; données à caractère personnel et cybersécurité; diversité culturelle; et stabilité financière.

3.6.

Cependant, le CESE s’inquiète du fait que cela pourrait être mis à mal par l’article x1d qui énonce un objectif consistant à «réduire les exigences réglementaires qui représentent un fardeau inutile» (10). Le CESE s’inquiète du fait que ce libellé puisse être interprété en ce sens que les réglementations qui protègent les droits des consommateurs, du travail et de l’environnement sont un «fardeau» en soi.

3.7.

Par conséquent, le CESE souhaite réitérer avec force les déclarations selon lesquelles le maintien de normes élevées est une exigence fondamentale et que, outre son objectif d’accroître les possibilités commerciales, la coopération réglementaire devrait également améliorer la sécurité, la santé ainsi que le bien-être économique et social des citoyens des deux côtés de l’Atlantique. Dès lors, cet engagement devrait être réaffirmé en des termes très clairs et détaillés dans l’accord final. Le CESE est préoccupé par la proposition de l’Union européenne relative aux bonnes pratiques réglementaires. La coopération réglementaire devrait avoir pour objectif d’améliorer le dialogue entre régulateurs, pas d’influencer mutuellement les processus législatifs des partenaires. Le CESE demande à la Commission européenne de clarifier la section de sa proposition consacrée aux bonnes pratiques réglementaires.

3.8.

En ce sens, le CESE estime que la proposition actuelle concernant le chapitre sur les bonnes pratiques réglementaires, qui observe que les parties devront examiner des «alternatives non réglementaires (y compris l’option de ne pas réglementer) […] qui permettraient d’atteindre l’objectif de l’acte réglementaire», ne devrait pas être considérée comme limitant le droit de réglementer des parties. Pour plus de certitude, le texte de l’accord devrait préciser que cette disposition ne limite pas ce droit. Il note également que la procédure visée à l’article 6 relatif aux consultations des parties prenantes de la proposition ne devrait pas être assimilée à la procédure qui régit, aux États-Unis, le signalement d’un projet et la prise en compte des commentaires qui s’y rapportent (notice-and-comment).

3.9.

Pour le CESE, le développement du commerce doit dès lors conserver son statut d’objectif central. Il est important que les négociations relatives au PTCI défendent la suppression des obstacles inutiles au commerce (11).

3.10.

Le CESE se réjouit que l’actuelle proposition de la Commission européenne précise explicitement que la fonction et l’objectif de la structure institutionnelle visent à fournir un soutien et des conseils aux décideurs sous le contrôle démocratique du Parlement européen et du Conseil de l’Union européenne (12). Le processus ordinaire d’élaboration des politiques ne doit pas être fragilisé, et il convient d’éviter les retards ou les gels réglementaires. Le CESE se félicite de l’article 1er proposé, qui réaffirme à la fois le droit de réglementer et celui d’établir les niveaux de protection. Il est toutefois crucial que la proposition définisse la composition et les règles de procédure des différents comités et groupes. Le CESE invite la Commission européenne à assurer la cohérence et l’homogénéité entre les chapitres portant sur la coopération horizontale en matière de réglementation, ceux concernant les OTC et les MSP, et les annexes sectorielles.

3.11.

Les dialogues qui se déroulent au début du processus réglementaire augmentent les chances de cerner des solutions politiques comprenant des considérations transfrontières, et seront donc prévus. L’association des parties intéressées par l’intermédiaire d’une procédure transparente, qui est l’un des principes fondamentaux d’un bon processus législatif au sein de l’Union européenne, doit faire l’objet d’une description détaillée dans la proposition de la Commission européenne. Pour que la coopération réglementaire permette d’obtenir des résultats inclusifs et des propositions pour les régulateurs, il doit y avoir une participation structurée et équilibrée des parties prenantes, notamment des entreprises, des consommateurs, des groupes d’intérêt en matière d’environnement, et des travailleurs.

3.12.

Pour que des progrès précis se concrétisent, des consultations précoces sur l’activité réglementaire entre les régulateurs européens et américains doivent être prévues. Les discussions à un stade précoce dans le processus d’élaboration des politiques devraient augmenter le potentiel de créer des règles d’interopérabilité à l’avenir et de permettre aux acteurs du marché de se conformer simultanément aux deux régimes. Cependant, les régulateurs doivent considérer comme volontaires le dialogue et la réponse à des observations de leurs homologues ou de toute personne intéressée, afin d’éviter tout gel réglementaire.

3.13.

Le CESE demande à la Commission européenne de clarifier les modalités concernant à la fois le dialogue susmentionné et la participation représentative des parties intéressées, en particulier les partenaires sociaux et les représentants de la société civile. Il doit être clairement garanti que les parties prenantes concernées auront la possibilité de contribuer à un dialogue transparent au moyen d’une procédure bien définie, rendant obligatoire l’égalité de traitement et permettant d’éviter des retards dans le processus réglementaire. Du côté de l’Union européenne, le registre de transparence devrait être pris en compte dès lors qu’il s’agit de déterminer la pertinence et la représentativité des parties prenantes.

4.1.

Le CESE se réjouit que l’accord de l’OMC sur les OTC soit intégré tel quel dans la proposition. Par ailleurs, le chapitre proposé concernant les OTC traite les exigences techniques (normes et règlements techniques) et les exigences en matière d’évaluation de la conformité. Le CESE estime que les propositions relatives à normalisation, à la réglementation technique, au marquage et à l’étiquetage doivent être considérées comme autant d’intérêts offensifs importants de l’Union européenne. Il importe que l’on n’utilise pas ces propositions pour remettre en question des réglementations indispensables en matière de sécurité, de santé et de protection sociale.

4.2.

Le CESE prend acte des importantes dispositions relatives à la transparence: il réitère l’obligation de notifier les mesures à l’OMC, de communiquer des informations à l’autre partie, de donner la possibilité de formuler des observations écrites et d’apporter des réponses à ces observations. Il prévoit en outre la publication de l’ensemble des réglementations techniques applicables dans un registre, qu’elles soient nouvelles ou existantes, ainsi que des normes mentionnées dans des réglementations techniques (sachant que l’immense majorité des normes sont appliquées par l’industrie, mais ne sont pas «citées» — appliquées — par les régulateurs dans les réglementations techniques).

4.3.

En ce qui concerne la normalisation, le CESE salue la coopération entre les organismes de normalisation, de même que les principes de reconnaissance mutuelle limitée. Toutefois, le CESE a pris note des préoccupations exprimées par le CEN/Cenelec sur les risques de la reconnaissance mutuelle de normes volontaires dans le cadre du PTCI. Le CESE demande à la Commission européenne d’examiner les propositions des organismes de normalisation de l’Union européenne, et de veiller à ce que les intérêts de l’Union soient préservés. Même la garantie que tous les acteurs concernés pourraient contribuer à l’élaboration de nouvelles normes est importante.

4.4.

Les systèmes de normalisation américain et européen diffèrent considérablement l’un de l’autre. En particulier, le principe selon lequel «un produit = une norme acceptée partout», qui représente un pilier du marché unique de l’Union européenne, n’existe pas aux États-Unis. En Europe, au moment de l’adoption d’une nouvelle norme, les normes nationales entrant éventuellement en contradiction avec elle sont supprimées; aux États-Unis, différentes normes coexistent sur le marché, ce qui complique les choses pour les PME qui ont du mal à comprendre laquelle correspondrait le mieux à leur gamme de produits. Dans le but d’augmenter la transparence et de faciliter les démarches des petites entreprises, il est essentiel de créer un service d’assistance (helpdesk) du côté américain, qui apporterait de l’aide aux entreprises de l’Union européenne souhaitant exporter leurs produits sur le marché américain. Il s’agit souvent de petites entreprises dont les ressources sont limitées, mais disposant d’un haut niveau de spécialisation sur un marché de niche qui est à l’origine de leur compétitivité.

4.5.

Le CESE regrette que des domaines clés comme la sécurité électrique, la compatibilité électromagnétique, les machines et les télécommunications, dans lesquels l’Union européenne possède un intérêt offensif manifeste, font partie des domaines de priorité à considérer ultérieurement; ils devraient figurer parmi les résultats référencés spécifiques concernant l’évaluation de la conformité découlant des négociations.

4.6.

De même, le CESE déplore que dans la partie consacrée au marquage et à l’étiquetage, aucun domaine prioritaire n’ait été déterminé pour les travaux futurs et qu’il n’y ait d’espace réservé ni pour le calendrier de la future révision des exigences en matière de marquage et d’étiquetage, ni pour les résultats découlant des négociations dans des secteurs particuliers.

4.7.

Le chapitre proposé en ce qui concerne les MSP s’appuie sur l’accord sur les MSP de l’OMC, et commente le texte proposé par l’Union européenne pour discussion avec les États-Unis lors du cycle de négociations qui s’est tenu du 29 septembre au 3 octobre 2014, et a été rendu public le 7 janvier 2015.

4.8.

L’accord sur les MSP de l’OMC, qui régit l’application des dispositions concernant la santé animale et végétale, inclut le principe de précaution (article 5, paragraphe 7), qui est désormais également inscrit dans le traité de Lisbonne. Cet élément ne peut pas être négociable et ne devrait donc pas faire partie de l’accord. Dès lors, le CESE se félicite vivement des assurances données par l’Union européenne sur le fait que le PTCI ne modifierait en rien la législation alimentaire existante, que l’Union européenne maintiendrait ses restrictions sur les hormones et les activateurs de croissance dans la viande, et que le PTCI ne modifierait pas la législation de l’Union en matière d’organismes génétiquement modifiés.

5.1.

Comme les échanges de marchandises représentent une grande partie du commerce transatlantique, tout effort visant à améliorer les procédures douanières aura une forte incidence sur les échanges bilatéraux, notamment pour les petites entreprises.

5.2.

Le CESE accueille favorablement les propositions complémentaires visant à faciliter les procédures douanières, et notamment à: mettre en place un guichet unique des deux côtés de l’Atlantique, améliorer la coordination en matière de normes internationales et élaborer un programme de partenariat sur la facilitation des échanges; harmoniser et aligner les données, et s’engager à évaluer quelles données il y a lieu d’aligner; étendre les responsabilités du comité mixte de coopération douanière, afin qu’il agisse en tant que «comité douanier spécialisé» dans un certain nombre de domaines à définir et de décisions anticipées.

5.3.

Le CESE demande à la Commission européenne d’éclaircir les éléments qui revêtent une importance particulière pour les entreprises de l’Union européenne et ne sont pas encore clairement définis dans le texte disponible, tels que la «valeur de minimis», la suppression de tous les frais supplémentaires, ainsi que la question des sanctions et de la responsabilité en cas d’infraction à la législation douanière.

6.1.

Dans son offre sur les services, l’Union propose des engagements significatifs dans des secteurs qui sont essentiels pour stimuler la compétitivité et la croissance de l’Europe (dans les domaines du numérique et des télécommunications), accélérer l’intégration des chaînes de valeur mondiales (transports, services de messagerie, services aux entreprises et services professionnels) ou qui concernent des secteurs économiques cruciaux (construction, distribution, énergie).

6.2.

Le CESE note également avec satisfaction que la proposition de l’Union européenne contient un cadre destiné à faciliter un régime équitable, transparent et cohérent pour la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles par les parties et définit les conditions générales pour la négociation d’accords de reconnaissance mutuelle, qui sont d’une importance capitale pour garantir aux prestataires de services de l’Union européenne un meilleur accès au marché.

6.3.

Le CESE rappelle trois aspects principaux liés aux services: la nécessité d’accroître l’accès au marché à l’échelon fédéral comme à l’échelon de l’État; la reconnaissance du fait que l’accès au marché dépend aussi de l’amélioration de la coopération réglementaire; la nécessité de préserver le caractère spécifique des services publics, conformément au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

6.4.

Le CESE souligne que la Commission européenne devrait garantir qu’en matière de services, le PTCI aille au-delà des accords existants tels que l’accord général sur le commerce des services (AGCS) et l’accord sur le commerce des services (ACS), et que des accords spécifiques soient conclus afin de lever les nombreux obstacles discriminatoires existants aux États-Unis.

6.5.

Le CESE souligne que la Commission européenne devrait prendre tout particulièrement en compte la question qui concerne le déséquilibre de l’accès au marché: les entreprises américaines peuvent bénéficier du marché unique européen, tandis que les sociétés de l’Union européenne sont face à un marché américain fragmenté, du fait qu’un grand nombre de secteurs des services sont réglementés à l’échelon des États. Le CESE attire l’attention sur le fait que le maintien, par les États-Unis, de l’obligation de visa pour les ressortissants de certains États membres, alors que les citoyens américains n’ont pas besoin de visa pour se rendre dans l’Union européenne, constitue à l’égard des citoyens européens un traitement discriminatoire qui est préjudiciable aux relations bilatérales.

6.6.

Le CESE souhaite formuler les observations suivantes au sujet de certains secteurs en particulier:

6.7.

En ce qui concerne les services publics, l’avis du CESE sur «Le commerce pour tous» a fait valoir que «le meilleur moyen [de] parvenir [à les protéger dans les accords commerciaux] consiste à recourir à une liste positive en ce qui concerne tant l’accès au marché que le traitement national». Toutefois, la proposition actuelle de l’Union européenne portant sur les services dans le PTCI adopte une approche «hybride» inédite pour établir une liste de services, qui pourrait être source de grandes incertitudes.

6.8.

À l’annexe III, qui concerne l’accès au marché, figure une liste positive qui reprend la même formulation que la liste AGCS de l’Union européenne, selon laquelle «il existe des services collectifs dans des secteurs tels que les services de conseil dans des domaines scientifiques et techniques, les services de recherche et développement en sciences sociales et humaines, les services d’essais et d’analyses techniques, les services relatifs à l’environnement, les services de santé, les services de transport et les services auxiliaires de tous les modes de transport. Des droits exclusifs sur ce genre de services sont souvent accordés à des opérateurs privés, notamment à des opérateurs ayant obtenu des concessions de la part de pouvoirs publics et qui sont soumis à des obligations de service spécifiques. Comme les entreprises de service public sont également souvent présentes au niveau régional, il n’est pas possible d’en dresser une liste détaillée et exhaustive par secteur» (13). Toutefois, la «clause d’utilité publique», qui permet de préserver les monopoles, présente plusieurs lacunes, dont celle de ne pas couvrir les limitations telles que les examens des besoins économiques ou les quotas. Le CESE souhaite insister sur le fait que l’exemption concernant les services d’utilité publique doit s’appliquer à l’ensemble des modes de fourniture.

6.9.

Le CESE demande que, à l’annexe III, l’exemption concernant les services d’utilité publique soit formulée de manière explicite et détaillée afin de garantir que l’accord ne s’applique pas à l’ensemble des services publics qui font l’objet d’une externalisation ou sont financés par l’État ou des organisations privées, avec ou sans but lucratif.

6.10.

Bien que les clauses de suspension et d’ajustement ne s’appliquent pas à l’annexe II, le CESE redoute que les négociations puissent aboutir à ce que les réserves de l’Union européenne qui sont actuellement énumérées dans cette annexe soient déplacées à l’annexe I, empêchant ainsi la remise en cause de la libéralisation. À cet égard, le CESE soutient l’affirmation du rapport consultatif élaboré par le Conseil économique et social néerlandais, selon laquelle «les gouvernements doivent conserver la liberté de déclarer que certains services, désignés selon leur propre préférence, sont “d’intérêt général”» (14).

6.11.

Le CESE est également préoccupé par le fait que toute réglementation publique régissant un service qui n’est pas correctement mentionné par la liste figurant dans les annexes I et II risque d’être contestée par le gouvernement des États-Unis dans le cadre d’une procédure contentieuse d’État à État pour rupture des clauses de traitement national ou de la nation la plus favorisée, ou par le biais du système juridictionnel des investissements.

6.12.

Le CESE déplore que, par rapport à d’autres chapitres, l’accès au marché des services se trouve négligé et invite la Commission européenne à intensifier ses efforts pour éliminer les derniers obstacles à l’accès au marché américain. Les États-Unis continuent à imposer une interdiction totale en matière de transport maritime. Il existe des plafonds de participation, fixés par exemple à 25 % dans le secteur du transport aérien et à 20 % dans celui des télécommunications, ainsi que des obstacles non négligeables à l’intérieur des frontières, notamment dans les secteurs des télécommunications et des satellites. Une très longue liste de critères de citoyenneté est appliquée, par exemple dans les domaines de la banque, des assurances et de la comptabilité. Il existe des exigences de résidence pour les services juridiques, de comptabilité, d’ingénierie et d’assurance. Une présence locale est également exigée par exemple pour les services juridiques, la comptabilité et l’assurance, ainsi qu’une exigence de forme juridique, notamment dans le domaine des assurances.

7.1.

Le PTCI offre aux parties l’occasion de promouvoir le développement durable par le commerce et d’aller au-delà de tout autre accord commercial conclu par l’une ou l’autre d’entre elles en ce qui concerne les objectifs de développement durable. Dans ses avis REX/390 et REX/449 (15), le CESE demandait l’inclusion d’un solide chapitre sur le commerce et le développement durable, défini comme une composante essentielle de l’accord, et se félicite dès lors du champ d’application complet et détaillé de la proposition de la Commission européenne. Cependant, le CESE estime que la valeur réelle de ces dispositions dépend principalement de la possibilité qu’elles soient en fin de compte mises en œuvre, et ce, de manière efficace.

7.2.

L’avis REX/390 indiquait que tout accord devra absolument intégrer un mécanisme efficace de suivi conjoint par la société civile. Par conséquent, le CESE soutient pleinement la déclaration de la commissaire Malmström selon laquelle le chapitre sur le développement durable doit prévoir des mécanismes d’application efficaces (16). De même, le CESE soutient les recommandations du rapport consultatif du Conseil économique et social néerlandais et du Conseil économique, social et environnemental français concernant la «capacité d’imposer, si nécessaire, des sanctions efficaces aux parties» (17).

7.3.

Le CESE félicite la Commission européenne pour son profond engagement en faveur de normes élevées en matière de travail et d’environnement. Le CESE se réjouit que le préambule de l’accord ainsi qu’un article spécifique du chapitre sur le développement durable réitèrent le droit de réglementer et de fixer des niveaux de protection élevés.

7.4.

Le CESE avait invité les parties à réaffirmer leur engagement de mettre en œuvre de manière effective leur législation sur le travail et de veiller à son application, ainsi que de respecter les obligations découlant de leur adhésion à l’Organisation internationale du travail (OIT). Par conséquent, le CESE accueille favorablement l’inclusion de dispositions contraignantes sur la protection des normes fondamentales du travail, telles que la liberté d’association et le droit de négociation collective par la création de syndicats et l’adhésion à ces organisations, l’élimination du travail forcé ou obligatoire, l’abolition effective du travail des enfants, ainsi que l’égalité des chances et la non-discrimination en matière d’emploi et de profession. Par ailleurs, le CESE se félicite de la mention supplémentaire de l’engagement des parties à garantir des conditions de travail décentes, ainsi que la santé et la sécurité au travail. Afin de rendre contraignantes ces dispositions relatives au développement durable, une «approche en trois étapes» doit être suivie avec une consultation des pouvoirs publics, des groupes consultatifs nationaux et des groupes d’experts, faisant intervenir l’OIT et la disposition de l’accord relative au mécanisme général de règlement des différends.

7.5.

En ce qui concerne les aspects environnementaux, l’ajout d’une disposition sur le commerce en rapport avec la gestion écologiquement rationnelle des produits chimiques et des déchets coïncide parfaitement avec les préoccupations de la société civile. Le CESE approuve donc le fait que l’accord comprenne des dispositions visant à prévenir ou à réduire autant que possible les effets néfastes des substances chimiques et des déchets sur la santé humaine et l’environnement. De même, le CESE salue l’engagement des parties en faveur de la gestion durable des forêts et de la reconnaissance mutuelle de l’incidence négative considérable de la pêche illicite, non déclarée et non réglementée.

7.6.

La disposition concernant la coopération entre les parties sur les aspects liés au commerce des politiques en matière de travail et d’environnement est opportune dans la proposition. Le CESE est favorable à ce que soit reconnue l’importance de la coopération en vue de promouvoir le travail décent dans les chaînes d’approvisionnement mondiales, ainsi que d’élaborer des stratégies et des politiques visant à encourager la contribution du commerce à l’utilisation efficace des ressources, à l’économie verte et à l’économie circulaire (18).

7.7.

Le CESE appuie l’objectif de protéger les droits des travailleurs et l’environnement grâce à un code de conduite, à des régimes standard, à l’étiquetage, à la certification, à la vérification et à d’autres politiques d’entreprise connexes.

7.8.

Un comportement responsable des entreprises, à l’image de la responsabilité sociale des entreprises, peut contribuer aux objectifs de durabilité. Le CESE juge souhaitable que le chapitre sur le développement durable comprenne des références explicites aux principes directeurs de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) à l’intention des entreprises multinationales, au pacte mondial des Nations unies, à la norme ISO 26000, à la déclaration de principes tripartite sur les entreprises multinationales et la politique sociale de l’OIT, ainsi qu’aux principes directeurs des Nations unies relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme.

7.9.

Le CESE note que la proposition de texte de l’Union européenne ne comprend pas d’éléments liés au règlement des différends, qui seront traités ultérieurement, et se réserve la possibilité de commenter ces éléments lorsqu’ils seront rendus publics.

7.10.

Afin de soutenir la mise en œuvre de l’engagement des parties à promouvoir le commerce international de manière à contribuer à l’objectif de poursuivre un développement durable, le CESE préconise un mécanisme d’application fondé sur le dialogue social. Le CESE accueille favorablement les propositions de la Commission européenne relatives à la mise en place de groupes consultatifs internes, au sein desquels seraient représentés de manière équilibrée les groupes de la société civile; défendant de façon proportionnée les intérêts des entreprises, des travailleurs, des consommateurs, de l’environnement et de la santé publique, ces groupes pourraient soumettre des avis ou des recommandations sur la mise en œuvre du PTCI (19). L’expérience acquise avec les accords en vigueur montre que, pour garantir l’efficacité de tels mécanismes de suivi, il importe que les recommandations formulées par les organes de surveillance donnent lieu à une enquête menée par les institutions européennes, et qu’elles soient liées à un processus d’application.

8.1.

Le CESE constate que la Commission européenne a proposé un texte visant à instaurer un système juridictionnel des investissements, qui introduit une réforme procédurale créant un nouveau système pour remplacer le mécanisme de règlement des différends entre investisseurs et États (RDIE). Il se compose de deux éléments, les dispositions substantielles relatives à la protection des investissements, et le fonctionnement de ce système qui vise à régler les différends entre les investisseurs et les États. Il comporte également une introduction qui fournit des définitions spécifiques à la protection des investissements.

8.2.

Comme le demandait l’avis REX/390, des définitions plus détaillées sont fournies concernant «le droit de réglementer», «l’expropriation indirecte» et «le traitement juste et équitable». Il s’agit des conditions à remplir pour réguler une procédure de règlement d’un différend entre un État et un investisseur. Ces éclaircissements sont dans l’intérêt du droit des parties à réglementer en faisant primer l’intérêt général par rapport à la protection de l’investisseur.

8.3.

Le CESE souligne que les définitions figurant dans l’accord, en particulier le droit de réglementation, devraient être dépourvues d’ambiguïtés et garantir le droit de l’État à conserver et à instaurer des normes strictes, notamment en matière de protection sociale, de protection de l’environnement et de protection des consommateurs, tout en garantissant une protection adéquate et légitime des investisseurs à l’égard du protectionnisme et de la discrimination. Le CESE salue le fait qu’un article spécifique ait été intégré dans le corps de l’accord, en plus de son préambule. Le droit de réglementation dans le domaine de la protection sociale devrait mentionner explicitement les conventions collectives, y compris les conventions tripartites et/ou générales (erga omnes), afin d’exclure la possibilité qu’elles soient soumises à interprétation, en violation des attentes légitimes d’un investisseur. Les conditions de travail et de rémunération fixées dans le cadre de ces conventions peuvent ne pas être considérées comme des obstacles non tarifaires au commerce.

8.4.

Cependant, le CESE reconnaît que les changements les plus significatifs ont été apportés aux aspects procéduraux du règlement des différends. Le système d’arbitrage a été transformé en un système judiciaire doté d’un tribunal, dans lequel les arbitres ad hoc qui étaient désignés par les parties au litige sont remplacés par des juges figurant dans un registre permanent et nommés par les parties à l’accord. Ces changements rendent ce système plus institutionnalisé. Le CESE invite les parties à veiller à ce que le système juridictionnel des investissements soit pleinement opérationnel dès la ratification du traité, que les juges bénéficient d’une légitimité démocratique et qu’ils soient nommés selon une modalité qui élimine tout risque de politisation du système judiciaire, mais aussi tout risque de conflits d’intérêts.

8.5.

Le CESE est heureux de souligner qu’un code de conduite strict est introduit afin de garantir l’impartialité et d’éviter les conflits d’intérêts. Une cour d’appel est également mise en place pour juger les sentences du tribunal, en réponse aux critiques légitimes formulées à l’égard du RDIE. En outre, la transparence est garantie étant donné que les dispositions de la Cnudci s’appliqueraient aux litiges.

8.6.

S’il accueille favorablement les améliorations qui ont été apportées en vue de réformer le système, le CESE continue à voir d’importants points problématiques auxquels il convient de remédier.

8.7.

Le CESE reconnaît en outre que des inquiétudes liées à la mise en œuvre du nouveau système persistent et qu’elles varient selon les acteurs. Le CESE invite la Commission européenne à prendre davantage en compte ces inquiétudes dans ses efforts permanents visant à améliorer le système de règlement des différends liés aux investissements.

8.8.

Certaines de ces inquiétudes peuvent être résumées comme suit:

Le CESE invite la Commission européenne à mobiliser la société civile et la communauté juridique européenne pour répondre à ces préoccupations.

8.9.

De plus, certains acteurs remettent en question la nécessité d’un système d’arbitrage des investissements distinct si les systèmes juridiques nationaux fonctionnent correctement et sont très développés (21).

8.10.

En conclusion, le CESE estime que la proposition de la Commission européenne concernant le système juridictionnel des investissements est un pas dans la bonne direction, mais que pour fonctionner comme un organe judiciaire international indépendant, ce système doit encore être amélioré dans un certain nombre de domaines. Le Comité regrette que le système ait été proposé sans qu’un processus de consultation complet et adéquat ait été mené et avant une évaluation d’impact préalable portant à la fois sur ses coûts et son fonctionnement, et demande à la Commission européenne d’élaborer une telle analyse d’impact.

28.12.2016   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 487/41

Rapporteur:

Ioannis VARDAKASTANIS

Corapporteure:

Jarmila DUBRAVSKÁ

1.1.

L’adoption du programme de développement durable des Nations unies à l’horizon 2030 marque une transition historique vers un nouveau modèle, qui s’attaque aux disparités économiques, sociales et environnementales dans le cadre d’une démarche universelle et intégrée. Tous les pays doivent transposer et mettre en œuvre le programme, quel que soit le niveau de leurs revenus. Ce programme unique reflète pleinement les valeurs européennes de la justice sociale, de la gouvernance démocratique, de l’économie sociale de marché et de la protection de l’environnement. L’Union européenne dispose là d’une excellente occasion de faire jouer ces valeurs et d’aborder la mise en œuvre du programme de manière globale. Le Comité économique et social européen (CESE) encourage l’Union européenne à montrer l’exemple en engageant ce processus hautement ambitieux à l’échelle mondiale.

1.2.

Le CESE se félicite que l’Union européenne se soit engagée à réaliser les objectifs de développement durable (ODD). Il s’inquiète toutefois de ce qu’une année se soit écoulée depuis l’adoption du programme des Nations unies à l’horizon 2030 sans que l’Union européenne ait pris de mesures concrètes et tournées vers l’avenir pour intégrer les ODD dans ses politiques et ses programmes, et sans qu’elle ait lancé de consultation de vaste ampleur avec la société civile.

1.3.

L’Union européenne fait face à des défis politiques, sociaux, économiques et structurels absolument critiques dans tous les domaines de l’économie et de la société. Les inégalités, le chômage, notamment celui des jeunes, l’exclusion sociale et la pauvreté, les disparités entre les hommes et les femmes, ainsi que la discrimination et la marginalisation de groupes vulnérables dans les sociétés européennes érodent les fondements mêmes de l’Union européenne. En outre, dans de nombreux États membres, la crise financière a aggravé le problème et se transforme en une crise des droits humains et sociaux.

1.4.

Le programme des Nations unies à l’horizon 2030 devrait se transformer en une démarche proactive, positive et porteuse de changement pour l’Europe, et ce processus devrait être mû par une volonté politique ferme et une détermination à façonner une Union européenne durable en réorientant nos économies vers un développement fondé sur la résilience et la compétitivité, efficace dans l’utilisation des ressources, sobre en carbone et axé sur l’intégration sociale. Cette trame narrative orientée vers l’avenir contribuerait également à combler le manque de confiance sans précédent des citoyens européens dans le projet de l’Union, et notamment à gagner le soutien des jeunes. C’est ainsi que l’Union européenne devrait s’appuyer sur le programme des Nations unies à l’horizon 2030 pour offrir à ses citoyens une nouvelle vision pour l’Europe, sous la forme d’un contrat social pour le XXIe siècle.

1.5.

Le CESE plaide en faveur d’une stratégie globale et intégrée pour une Europe durable à l’horizon 2030 et au-delà, qui fournisse les perspectives à long terme ainsi que la coordination et la cohérence des politiques qui s’imposent pour la mise en œuvre du programme des Nations unies à l’horizon 2030. Cette stratégie devrait se fonder sur un accord interinstitutionnel entre la Commission, le Conseil et le Parlement européen afin de créer une base solide pour poursuivre une action politique. De l’avis du CESE, les stratégies européennes actuelles telles que la stratégie Europe 2020, qui a marginalisé la stratégie de l’Union européenne en faveur du développement durable de 2001 en tant que stratégie globale antérieure, et les dix priorités du président Juncker ne fournissent pas le moyen de relever pleinement le défi que constitue la réalisation des ODD dans l’Union européenne.

1.6.

La stratégie globale susmentionnée doit inclure des cibles spécifiques pour les mécanismes de mise en œuvre, de surveillance et de contrôle relatifs aux ODD, ainsi que des plans d’action qui prévoient les instruments législatifs et politiques nécessaires, des activités de sensibilisation — par exemple, un sondage Eurobaromètre sur les ODD — et un plan de mobilisation de ressources financières. La Commission devrait lancer le processus menant à cette stratégie dans sa prochaine communication; la phase de conception de la stratégie devrait prévoir une vaste consultation de la société civile, des gouvernements, des parlements et des collectivités locales. Le CESE est prêt à assumer un rôle de coordination pour appuyer ce processus.

1.7.

L’exercice mené par la Commission, consistant à recenser les politiques intérieures et extérieures de l’Union européenne en fonction des 17 ODD, est une étape nécessaire. Le CESE demande à la Commission de le compléter par une analyse détaillée des lacunes présentes au niveau de chacun des 17 ODD, afin de déterminer les domaines dans lesquels l’Union européenne devrait entreprendre une action préalable et immédiate.

1.8.

Le CESE a défini les principaux domaines d’action ci-après, porteurs d’une transformation radicale en faveur du développement durable, et recommande à la Commission de mettre en place les initiatives phares adéquates, assorties de plans d’action transparents et d’échéances, en tenant compte des recommandations formulées au paragraphe 4.3 du présent avis:

1.9.

Le CESE invite la Commission à intégrer les ODD dans toutes les politiques pertinentes. Les révisions à mi-parcours à entreprendre au cours de la période 2014-2020 devraient être utilisées à cette fin. Les futurs cadres financiers pluriannuels (CFP) seront une excellente occasion de placer les ODD au cœur des programmes de dépenses de l’Union européenne.

1.10.

Il est particulièrement important d’intégrer le programme des Nations unies à l’horizon 2030 dans l’action extérieure de l’Union européenne. La Commission devrait entièrement adapter des domaines d’activité de grande importance — notamment les politiques commerciales et de développement, les politiques environnementales et de lutte contre le changement climatique à l’échelle mondiale, l’aide humanitaire, la réduction des risques de catastrophes, les transferts de technologie et la promotion des droits de l’homme — de façon à œuvrer activement à la mise en œuvre du programme des Nations unies à l’horizon 2030. Le CESE recommande également à la Commission d’intégrer et d’appliquer pleinement le programme des Nations unies à l’horizon 2030 dans le cadre du consensus européen pour le développement, et regrette qu’il n’ait pas été suffisamment incorporé dans la stratégie globale pour la politique étrangère et de sécurité de l’Union européenne.

1.11.

Le CESE demande à la Commission d’évaluer et d’améliorer la coordination de ses politiques horizontales et verticales pour une mise en œuvre efficace du programme des Nations unies à l’horizon 2030. L’amélioration de la gouvernance est un facteur essentiel du développement durable. Il y a lieu de transformer le semestre européen en un cadre de gouvernance approprié pour la coordination verticale du processus de réalisation des ODD avec les États membres. Le CESE souligne que la participation, la transparence, le suivi et l’évaluation, la responsabilité et l’adhésion citoyenne devraient figurer parmi les principaux éléments et caractéristiques d’une meilleure gouvernance.

1.12.

Eurostat devrait élaborer et appliquer une série d’indicateurs et de critères, à l’image de ceux établis par les Nations unies, afin de faciliter le réexamen, le suivi, la responsabilité et la transparence du processus de réalisation des ODD, et de fournir aux institutions de l’Union européenne, aux États membres et à l’ensemble des parties prenantes des données statistiques concrètes ventilées par ODD et par cible.

1.13.

Le CESE constate avec satisfaction que quatre États membres figuraient parmi les 22 pays ayant présenté les premiers rapports volontaires sur la réalisation des ODD au Forum politique de haut niveau des Nations unies pour le développement durable en 2016. Le CESE engage l’Union européenne à montrer l’exemple et à être la première région à présenter un rapport volontaire au Forum politique de haut niveau en 2017. Le CESE serait prêt à organiser la contribution de la société civile.

1.14.

L’Union européenne devrait adopter une approche pluripartite pour la réalisation des ODD, en associant tous les acteurs et les organisations de la société civile sur la base des principes de participation, de responsabilité et de partenariat. Le CESE a lui-même déjà présenté une initiative spécifique concernant la création du Forum de la société civile européenne en faveur du développement durable, qui est une plateforme réunissant diverses parties prenantes. La Commission devrait prendre l’initiative d’explorer et d’élaborer un projet de charte pour les ODD, afin de favoriser la création de partenariats solides aux niveaux national, européen et international.

2.1.

En septembre 2015, les dirigeants mondiaux ont adopté un document des Nations unies intitulé Transformer notre monde: le programme de développement durable à l’horizon 2030, établissant un ensemble d’objectifs de développement durable (ODD) visant à éradiquer la pauvreté, à protéger la planète, à veiller à la protection des droits de l’homme et à garantir la prospérité de tous. Chaque objectif comporte des cibles spécifiques à atteindre au cours des quinze années à venir.

2.2.

L’Union européenne jouera un rôle clé dans la réalisation des ODD en Europe. Dans son programme de travail pour 2016, la Commission a annoncé une nouvelle initiative intitulée Prochaines étapes pour un avenir européen durable, qui a pour but d’intégrer les ODD dans les politiques internes et externes de l’Union européenne (1).

2.3.

Comme première étape, la Commission procède actuellement à un exercice de recensement visant à déterminer, parmi les politiques menées par l’Union, celles qui relèvent déjà les défis posés par les ODD. La Commission a demandé au Comité de contribuer à ce processus au moyen du présent avis exploratoire. Afin de tenir compte du débat élargi mené au sein de la société civile européenne, le Comité a pris note des conclusions de deux conférences majeures sur la réalisation des ODD tenues au siège du CESE en 2016, ainsi que d’autres grandes conférences (2).

3.1.

Le Comité se félicite de l’initiative intitulée Prochaines étapes pour un avenir européen durable , évoquée dans le programme de travail de la Commission pour 2016, en tant que nouvelle approche visant à garantir le développement économique et la durabilité sociale et environnementale de l’Europe au-delà de l’horizon 2020 et consistant à mettre en œuvre les ODD de manière intégrée dans les politiques internes et externes de l’Union européenne (3). Des inquiétudes subsistent toutefois quant à un éventuel manque d’engagement et de volonté politiques, l’Union européenne n’ayant pas, jusqu’à présent, déployé beaucoup d’efforts pour traduire le programme en actions concrètes.

3.2.

Dans une situation où le projet européen est mis à mal et où de nombreux citoyens perdent confiance en lui, l’Union européenne devrait s’appuyer sur les ODD pour construire un récit porteur de changement positif pour une Europe durable, en traduisant des perspectives éloignées en interventions concrètes à court et moyen termes. La durabilité est une «marque européenne» (4): le programme des Nations unies à l’horizon 2030 reflète les valeurs de l’Europe ainsi que son modèle de justice sociale et de gouvernance démocratique. Il offre dès lors une excellente occasion d’écrire une nouvelle page, positive et convaincante, de l’histoire de l’Union européenne, et de la traduire en une nouvelle vision.

3.3.

Le programme des Nations unies à l’horizon 2030 a été approuvé par chacun des États membres de l’Union européenne, ainsi que par l’Union européenne dans son ensemble. L’heure est maintenant venue de prendre un engagement politique clair au plus haut niveau, qui témoigne de l’adoption par l’Union européenne de ce nouveau programme en tant que vision et cadre général sur la voie d’une union du développement durable (5).

3.4.

La réalisation des ODD n’est pas seulement affaire de développement ou d’environnement. Les ODD apportent une réponse aux principaux défis posés par les mutations qui s’opèrent dans nos économies et nos sociétés, ainsi que dans les autres États développés. Leur réalisation dans l’Union européenne requiert un nouveau modèle de développement qui soit plus durable sur le plan économique, plus porté sur l’intégration sociale et davantage viable à long terme du point de vue environnemental, et qui garantisse un partage équitable des ressources de notre planète parmi une population mondiale de plus en plus nombreuse. Il faut procéder à un renversement de nos économies (6). Il serait nécessaire, selon cette nouvelle conception du développement, de redéfinir la notion de prospérité pour l’Union européenne et de se doter d’une nouvelle palette d’indicateurs. Il convient de faire usage des ODD comme de leviers pour enclencher et accélérer la transition à long terme vers une économie européenne qui soit résiliente et compétitive, qui utilise les ressources de manière efficace et qui favorise l’intégration sociale.

3.5.

En établissant une feuille de route sur un nouveau consensus européen pour le développement, la Commission laisse à penser qu’elle entend s’attacher en premier lieu à mettre en œuvre le nouveau programme dans ses politiques de développement. Le fait de hiérarchiser ainsi les priorités ne correspond pas à une approche intégrée des ODD, qui supposerait d’adopter des stratégies de mise en œuvre globales et intégrées portant tout à la fois sur les politiques intérieures et extérieures.

3.6.

Afin de mettre en place un cadre de gouvernance pour la réalisation des ODD, l’Union européenne devra étendre son horizon de programmation bien au-delà de 2020. Une stratégie globale et à long terme pour une Europe durable à l’horizon 2030 et au-delà (7) devrait traduire les ODD dans les politiques internes et externes de l’Union européenne, s’attaquer à des défis spécifiquement européens, et être assortie de feuilles de route et de plans d’action transparents pour des initiatives législatives et politiques ainsi que d’un calendrier détaillé jusqu’en 2030. Le Parlement européen a préconisé une approche similaire (8).

4.1.1.

L’élaboration d’une stratégie politique et d’une feuille de route de l’Union européenne relatives à la réalisation des ODD requiert davantage qu’un simple recensement des politiques européennes existantes. Un tel recensement en fonction de chaque ODD ne permet pas d’évaluer si l’Union européenne peut atteindre ces objectifs sans aucune mesure supplémentaire. Il se pourrait que les politiques actuelles ne soient pas efficaces ou qu’elles soient contredites ou sapées par d’autres politiques, ou encore qu’il existe d’autres obstacles. Par conséquent, le recensement des politiques doit s’accompagner d’une analyse des lacunes, qui cerne les véritables carences des stratégies de l’Union européenne au regard des 17 objectifs du programme des Nations unies à l’horizon 2030 et des cibles correspondantes.

4.1.2.

Le CESE se félicite, à cet égard, des notes stratégiques intitulées «Sustainability Now!» («La durabilité dès maintenant!»), élaborées sous la responsabilité de Karl FALKENBERG, ancien directeur général de la DG Environnement, qui mettent résolument en évidence la nécessité d’une réforme de l’Union européenne découlant du programme des Nations unies à l’horizon 2030, en prenant l’exemple d’un nombre limité de domaines d’action.

4.1.3.

Une analyse fouillée des lacunes de l’Union européenne vis-à-vis des ODD fait toujours défaut. Toutefois, un récent rapport «SDG Index and Dashboards» («Index et tableau de bord des ODD») et d’autres évaluations menées à bien dans les États membres de l’Union européenne montrent que les ODD constituent une aspiration ambitieuse également pour les pays à revenus élevés (9), principalement en raison de la manière dont ces pays produisent, fournissent et consomment des produits et des services, ainsi que des incidences négatives qui en découlent pour l’environnement. Les principaux défis à relever par les pays de l’Union européenne sont l’ODD 12 (consommation et production responsables), l’ODD 13 (lutte contre les changements climatiques), les ODD 14 et 15 sur la conservation des écosystèmes, les cibles en matière d’agriculture durable et de nutrition relevant de l’ODD 2, ainsi que l’ODD 9 sur l’industrie, l’innovation et l’infrastructure, où un retard d’investissement a été constaté.

4.1.4.

Les autres défis sont ceux suscités par les ODD «centrés sur les personnes», en particulier l’ODD 10 sur la réduction des inégalités, l’ODD 8 sur le travail décent et l’emploi, et l’ODD 1 sur la pauvreté, ainsi que l’ODD 5 sur l’égalité entre les sexes et l’ODD 4 sur l’éducation.

4.1.5.

Plusieurs pays membres de l’OCDE n’atteignent pas les niveaux prévus par l’ODD 17 sur les contributions financières à la coopération au développement.

4.1.6.

En tant que programme à vocation universelle, les ODD visent également à réduire les incidences sociales et environnementales négatives que les économies des pays à revenu élevé peuvent engendrer dans des pays tiers. À ce jour, cet aspect a été moins mesuré que d’autres, mais il s’agit d’un défi important pour les pays de l’Union européenne.

4.2.1.

Le Comité considère que le recensement des politiques de l’Union européenne devrait d’abord mettre l’accent sur les instruments de son action qui revêtent une importance stratégique pour l’élaboration et la mise en œuvre de ses politiques. Les premières appréciations indiquent que ces instruments ne sont pas suffisants pour relever le défi que constitue la réalisation des ODD dans l’Union européenne (10). Aucune de ces stratégies n’a la même amplitude temporelle que le programme des Nations unies à l’horizon 2030.

4.2.2.

Pendant le mandat de la Commission Barroso, la stratégie Europe 2020 a été déclarée stratégie principale de l’Union européenne, remplaçant ainsi celle en faveur du développement durable. Bien qu’elle aborde, en principe, les trois dimensions du développement durable, il s’agit toutefois d’une stratégie à relativement court terme et à visée clairement européenne. Non seulement elle ne se place pas dans une perspective internationale, mais elle ne décrit pas non plus les incidences des politiques intérieures de l’Union européenne sur d’autres parties du monde, ou ses politiques extérieures, notamment la coopération au développement. Elle n’a donc jamais pu prétendre se substituer à la stratégie en faveur du développement durable antérieure. Deux ODD ne sont pas couverts (ODD 2 — Alimentation et agriculture et ODD 16 — Gouvernance), tandis que d’autres ne le sont que partiellement (par exemple, ODD 6 — Eau et ODD 11 — Villes).

4.2.3.

Parmi les dix priorités du président Juncker, deux ODD ne sont pas du tout pris en compte (ODD 14 — Océans et ODD 15 — Biodiversité), et d’autres ne le sont que de façon limitée (par exemple ODD 4 — Éducation, ODD 6 — Eau, ODD 11 — Villes et ODD 12 — Consommation et production durables).

4.2.4.

Un ensemble de priorités plus restreint a été sélectionné dans le cadre du «rapport des cinq présidents», qui insiste sur les problématiques économiques, financières, monétaires et budgétaires, et contient également un cinquième chapitre sur la gouvernance. Le rapport comprend un certain nombre de références à des domaines visés par les ODD, dont l’énergie, l’emploi, l’inclusion sociale et les systèmes de santé.

4.2.5.

Le Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI) attire des projets dans des secteurs qui semblent correspondre à certains défis qui se posent en matière de réalisation des ODD: énergie (40 %), environnement et efficacité dans l’utilisation des ressources (12 %) et infrastructures sociales (3 %) (11).

4.2.6.

Plusieurs des ODD (en particulier l’ODD 3 — Santé, l’ODD 5 — Égalité des sexes, l’ODD 10 — Inégalité et l’ODD 11 — Villes) ne sont pas pris en compte comme il se devrait dans les priorités d’investissement thématiques des Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI).

4.2.7.

Avec sa nouvelle stratégie globale pour la politique étrangère et de sécurité, l’Union européenne dispose d’un cadre plus large dans lequel traiter des domaines du programme des Nations unies à l’horizon 2030 tels que le commerce, le développement, la démocratie, les droits de l’homme, l’aide humanitaire, la réduction des risques de catastrophes, les transferts de technologie et l’action en faveur du climat. La stratégie, dans une certaine mesure, recouvre les ODD qui ont trait à la nécessité de veiller à ce que la prospérité soit partagée à l’échelle mondiale. Elle prévoit notamment que les ODD contribueront au futur partenariat post-Cotonou et orienteront la réforme du consensus de l’Union européenne pour le développement.

4.3.1.

Il conviendrait que la Commission fasse l’inventaire des domaines d’action essentiels pour opérer les mutations nécessaires, en s’appuyant à cet effet sur une analyse des lacunes réelles ainsi que des tendances observées dans la progression de l’Union européenne en direction des objectifs et des cibles du programme à l’horizon 2030. Les politiques suivies devraient mettre l’accent sur ces domaines clés moyennant l’adoption de grandes initiatives adéquates, comportant des objectifs intermédiaires et des plans d’action transparents. Le CESE, à la lumière notamment de ses travaux antérieurs en la matière, considère comme essentiels les principaux domaines d’action ci-après.

4.3.2.1.

L’une des principales visées des ODD est l’adoption de modes de développement respectueux des limites de notre planète, tant en matière de climat, de consommation des ressources, de qualité de l’air et de l’eau, que de protection de la biodiversité marine et terrestre. Il est nécessaire, à cette fin, que les régions développées telles que l’Europe réduisent drastiquement l’empreinte écologique de leur économie, en s’appuyant sur une évolution des modèles de production, de consommation et de société vers une économie circulaire et sobre en carbone. Cette transition constitue pour l’Union européenne l’occasion de moderniser son économie, en développant ainsi sa compétitivité et sa résilience, et d’améliorer la qualité de vie et le bien-être de ses citoyens.

4.3.2.2.

Le 7e programme d’action pour l’environnement (PAE), le cadre d’action en matière de climat et d’énergie à l’horizon 2030, et le plan d’action en faveur de l’économie circulaire ont permis d’établir des feuilles de route en la matière. Cependant, il est évident que les progrès sur le terrain doivent être plus rapides (12). La cohérence avec d’autres domaines d’action doit être renforcée et les lacunes constatées dans la mise en œuvre au sein de nombreux États membres doivent être comblées, et ce, en intégrant pleinement la transition vers une économie circulaire et sobre en carbone dans le semestre européen (13). Si l’on veut qu’ils aboutissent à des résultats effectifs, le 7e PAE et le plan d’action en faveur de l’économie circulaire nécessitent de solides mécanismes de mise en application et une coordination active avec d’autres domaines stratégiques au sein de la Commission (14). Pour aller de l’avant, il est indispensable d’améliorer le dialogue et les partenariats avec la société civile, notamment les entreprises et les organisations syndicales. Les politiques actives en matière d’emploi doivent donner lieu à une transition équitable (15). La politique en matière de climat doit reposer sur le principe de «justice climatique», c’est-à-dire veiller à ce que les charges et les avantages du changement climatique, du point de vue de son incidence sur les droits de l’homme, la pauvreté et l’égalité, soient répartis équitablement et que ce ne soient pas les groupes les plus vulnérables qui souffrent.

4.3.2.3.

Il convient de veiller à ce que les marchés favorisent la transition économique et que les prix reflètent les coûts externes réels des émissions nocives pour le climat et de l’utilisation des ressources naturelles (16). Les engagements pris pour supprimer les subventions néfastes pour l’environnement doivent être concrétisés et la réforme de la fiscalité environnementale soutenue plus fermement. Il y a lieu d’assurer l’essor de nouveaux modèles de marchés énergétiques propres et décentralisées, où les consommateurs deviennent également des producteurs. De même, une économie du partage décentralisée permet aux consommateurs d’évoluer vers le modèle d’économie circulaire. L’économie collaborative émergente s’accompagne d’une modification de la conception du travail et représentera une importante source d’emplois. Il faudra veiller à ce que les droits des consommateurs et des travailleurs soient protégés et à ce que règne une concurrence loyale dans ce nouveau secteur (17).

4.3.3.1.

Les principaux enjeux des ODD sont d’éradiquer la pauvreté et de garantir que chacun puisse s’épanouir pleinement dans l’égalité et la dignité. En ce sens, les ODD reflètent les valeurs et le modèle social européens. Néanmoins, l’écart entre les riches et les pauvres en Europe n’a cessé de se creuser au cours des dernières décennies, et les huit ans de récession et de crise financière qui viennent de s’écouler ont entraîné une nouvelle hausse des taux de chômage et de pauvreté, aggravé encore les inégalités et mis davantage sous pression les systèmes de protection sociale, l’incidence de ces phénomènes étant particulièrement ressentie par les groupes les plus défavorisés.

4.3.3.2.

La réalisation des ODD exige de l’Union européenne qu’elle adapte son modèle économique pour évoluer vers un modèle de développement plus inclusif, qui répartira la richesse existante plus équitablement et renforcera également la résilience économique et financière (18). L’Union européenne doit créer un environnement propice aux investissements qui, associé à un marché intérieur opérationnel, à une compétitivité internationale et à une demande intérieure accrue, permettrait de créer des emplois et de la croissance économique.

4.3.3.3.

Les ODD devraient être l’occasion de confirmer les objectifs de la stratégie Europe 2020 en matière de réduction de la pauvreté, d’emploi et d’éducation, et de réfléchir aux meilleurs moyens de les atteindre. Des objectifs sociaux fondamentaux, tels que l’emploi décent, l’éradication de la pauvreté, la réduction de l’inégalité et les investissements sociaux doivent être mis sur un pied d’égalité avec les considérations macroéconomiques dans le cadre du semestre européen (19). La première proposition de la Commission de socle européen des droits sociaux ne contenait aucune référence aux ODD. Il convient d’envisager l’intégration des ODD dans la suite de l’élaboration du socle européen des droits sociaux. Le Comité prépare actuellement un avis sur ce socle, dans lequel il exprimera pleinement son point de vue.

4.3.3.4.

L’Union européenne devrait investir dans une approche plus cohérente et plus systématique en matière de lutte contre l’exclusion sociale, la marginalisation et la pauvreté, approche qui mettrait l’accent sur les groupes vulnérables, serait fondée sur les droits de l’homme et s’attaquerait également à la discrimination fondée sur le genre. La directive sur l’égalité de traitement reste à adopter (20).

4.3.3.5.

Les systèmes de protection sociale doivent s’adapter non seulement aux difficultés liées au chômage et au vieillissement de la population, mais aussi aux nouveaux défis, en particulier à ceux causés par les nouvelles formes d’emploi, qui offrent de nouvelles possibilités de travailler mais qui peuvent déboucher sur des activités précaires et la pauvreté au travail. Il convient d’exploiter le potentiel de création d’emplois que recèlent les transitions économiques clés, comme celles de l’économie numérique, de l’économie sobre en carbone et de l’économie circulaire (21). Des normes en matière d’emploi et un revenu minimum européen contribueront à garantir la cohésion territoriale et sociale, ainsi qu’à redistribuer équitablement les ressources et les revenus (22), en tenant compte des compétences des États membres dans ces domaines. L’énorme potentiel d’emploi des investissements sociaux devrait être mobilisé par les acteurs tant publics que privés (23). Afin de «ne laisser personne de côté», il est nécessaire d’investir dans une éducation inclusive et de qualité, ainsi que dans des services de haut niveau, abordables et intégrés pour aider les personnes dans le besoin.

4.3.3.6.

Les entreprises sociales favorisent l’insertion sur le marché du travail, tout en fournissant des produits et services abordables à des fins sociales, par exemple des services au sein d’une économie circulaire, décentralisée et sobre en carbone. Elles devraient être soutenues au moyen d’incitations à la création d’entreprises dans le secteur de l’économie sociale, ainsi que par la création d’un environnement réglementaire favorable (24).

4.3.4.1.

Les aliments — la façon dont ils sont cultivés, produits, consommés, échangés, transportés, stockés et commercialisés — sont au cœur du lien fondamental qui unit les humains et la planète, et constituent la clé qui permettra de parvenir à une croissance économique inclusive et durable (25). Les ODD, en particulier les objectifs 2 et 12, fournissent un cadre essentiel pour une action conjointe en vue de nourrir le monde de manière durable d’ici à 2030. Une transition vers des systèmes alimentaires plus durables, englobant tous les stades de la production à la consommation, est absolument indispensable. Les producteurs doivent accroître la production alimentaire tout en réduisant les répercussions sur l’environnement, tandis que les consommateurs doivent être encouragés à opter pour des régimes alimentaires sains et nutritifs qui ont une faible empreinte carbone.

4.3.4.2.

La réforme de la PAC a mis en place une combinaison de mesures dont on peut considérer qu’elles vont dans la bonne direction (26). Une transition vers des systèmes alimentaires durables ne requiert pas seulement une politique agricole, mais aussi une politique alimentaire globale, associée à une stratégie de grande ampleur en matière de bioéconomie. En se fondant sur la reconnaissance de l’interdépendance entre la production et la consommation alimentaires, il y a lieu de mettre au point une approche politique européenne adéquate qui trace la voie vers un développement durable, la santé et la résilience (27).

4.3.4.3.

À cet égard, il convient, entre autres choses, de répondre à la question soulevée dans le «rapport Falkenberg», qui est de savoir si, par exemple, la stratégie d’exportation du secteur agricole européen est compatible avec l’objectif de renforcer la production de denrées alimentaires dans les pays en développement.

4.3.4.4.

L’Union européenne aura un rôle essentiel à jouer dans la réalisation de l’objectif 12.3, à savoir réduire de moitié le gaspillage alimentaire par habitant au niveau mondial. Alors que près de 800 millions de personnes à travers le monde souffrent de la faim, les statistiques montrent qu’un tiers des aliments produits pour la consommation humaine est perdu ou gaspillé dans le monde; ce volume s’élève à 100 millions de tonnes rien que dans l’Union européenne (28). Le CESE se félicite que la Commission prévoie de créer une plateforme des parties prenantes pour aider à définir les mesures qui s’imposent et à partager les bonnes pratiques en matière de prévention et de réduction du gaspillage alimentaire (29).

4.3.5.1.

La transformation de l’économie en un modèle plus durable requiert une réorientation majeure des investissements. Il est estimé que la réalisation des ODD sur le plan mondial nécessiterait environ 3 000 milliards de dollars des États-Unis (30) d’investissements provenant de sources tant publiques que privées. Un plan global est nécessaire pour mobiliser des ressources financières au niveau de l’Union européenne et des États membres. Les divers programmes et initiatives de financement de l’Union européenne doivent être utilisés conjointement.

4.3.5.2.

L’Union européenne doit orienter plus efficacement ses investissements publics dans les pays en développement de manière à instaurer un développement durable intégré. Elle doit par ailleurs tenir compte des indicateurs des ODD dans le cadre du financement public de projets de développement. Toutefois, elle doit avant tout stimuler et intensifier les investissements du secteur privé dans ces domaines.

4.3.5.3.

Même au sein de l’Union européenne, les ODD nécessitent des investissements considérables dans la modernisation des infrastructures et des entreprises durables. Les premières évaluations de la réalisation des ODD dans l’Union européenne font apparaître de graves déficits d’investissement dans les secteurs de l’industrie, de l’innovation et des infrastructures (31).

4.3.5.4.

La durabilité présente un intérêt évident pour les entreprises. Pour tirer pleinement parti de cette possibilité, l’Union européenne devrait créer un environnement favorable aux entreprises et propice à l’innovation, à l’esprit d’entreprise et à des investissements durables. Certaines entreprises se sont déjà lancées sur cette voie, mais il est primordial de développer et de reproduire les projets concluants en matière de durabilité. Les approches volontaires, telles que la responsabilité sociale des entreprises, peuvent contribuer positivement à cette transition. Elles doivent être complétées par des mesures complémentaires, notamment des dispositions permettant d’accroître la transparence, de développer les compétences, de faciliter les partenariats et de guider les entreprises dans l’élaboration de leurs rapports. La Commission devrait évaluer si des alliances entre plusieurs parties prenantes et le secteur privé seraient un instrument utile au niveau de l’Union européenne.

4.3.5.5.

Les programmes de financement de l’Union doivent être alignés sur les ODD. Des initiatives telles que le plan Juncker, de même que les institutions financières et les banques d’investissement publiques, joueront un rôle déterminant. Le défi, en l’occurrence, consiste à réaffecter le capital. L’union des marchés des capitaux offre la possibilité de promouvoir les investissements durables (32). L’examen à mi-parcours du CFP sera l’occasion d’intégrer les ODD dans les principaux Fonds de l’Union européenne. Il convient de recourir à des mesures incitatives pour encourager l’investissement à long terme, ainsi que de supprimer les obstacles (33).

4.3.6.1.

Dans une économie mondialisée, le commerce a une incidence déterminante sur le développement durable de l’Union européenne et de la planète. Il est dès lors considéré, au titre de plusieurs ODD, comme un moyen important de mettre en œuvre le programme des Nations unies à l’horizon 2030. Par sa communication intitulée «Le commerce pour tous», la Commission a lancé un plan d’action ambitieux pour une politique de commerce et d’investissement plus responsable, en vue de maintenir les normes sociales et environnementales dans les échanges commerciaux, et de promouvoir le développement durable (34). La réalisation des ODD devra être liée à ce plan d’action de manière systématique et effective, et les résultats devront faire l’objet d’un suivi.

4.3.6.2.

Tous les accords commerciaux et d’investissement de l’Union européenne devraient comporter des chapitres ambitieux relatifs au commerce et au développement durable, qui devraient être mis en œuvre et appliqués de manière effective. La dimension du développement durable dans le cadre de l’OMC doit être renforcée (35). Une participation nettement accrue de la société civile tout au long des négociations et du processus de mise en œuvre et de suivi constitue le meilleur moyen de garantir des normes sociales, environnementales et de travail dans les accords de libre-échange (36).

4.3.6.3.

La Commission devrait adopter une stratégie de promotion du travail décent dans les chaînes d’approvisionnement mondiales (37). Il y a lieu de soutenir les initiatives visant à promouvoir le devoir de diligence dans lesdites chaînes.

4.4.1.

À l’appui des activités qu’elle mène dans les domaines d’action essentiels, l’Union européenne doit évaluer et améliorer la coordination de ses politiques horizontales et verticales pour une mise en œuvre efficace du programme des Nations unies à l’horizon 2030. Une meilleure gouvernance constitue un vecteur essentiel du développement durable (38), et l’amélioration de la coordination est une démarche capitale pour assurer la cohérence des politiques.

4.4.2.

L’Union européenne doit améliorer la cohérence de ses politiques et veiller à ce qu’elles poursuivent avec constance un développement durable et équilibré. Le mécanisme existant de «cohérence des politiques au service du développement» visant à intégrer dans d’autres domaines des considérations liées à la politique de développement devrait être réexaminé, renforcé et son concept modifié pour le transformer en un instrument de «cohérence des politiques au service du développement durable», lié à d’autres efforts de coordination horizontale.

4.4.3.

La Commission devrait également examiner les moyens d’exploiter les instruments du cadre «Mieux légiférer» pour contribuer à la réalisation des ODD. Il y a lieu de revoir en conséquence les lignes directrices relatives aux analyses d’impact (en intégrant, par exemple, un critère de durabilité dans les analyses d’impact des nouveaux instruments législatifs).

4.4.4.

Afin d’intégrer les ODD dans tous les domaines d’action pertinents, la Commission devrait se servir des principes directeurs du programme des Nations unies à l’horizon 2030 en tant que cadre à l’aune duquel réexaminer la législation et l’élaboration des politiques de l’Union européenne, notamment au regard d’une approche fondée sur les droits de l’homme et du principe de «ne laisser personne en marge».

4.4.5.

L’Union européenne doit établir, sur la base des indicateurs mondiaux des ODD, complétés par des indicateurs européens appropriés, un système de contrôle et de réexamen qui fonctionne en coordination avec le suivi effectué dans les États membres de l’Union européenne et qui en assure l’articulation avec le suivi mondial au niveau du Forum politique de haut niveau (FPHN).

4.4.6.

Il conviendrait aussi d’intégrer les indicateurs des ODD aux processus existants de suivi et d’évaluation des politiques. Cette proposition s’applique en particulier au semestre européen qui, en tant que mécanisme central de gouvernance de l’Union européenne, doit être adapté à la réalisation des ODD.

4.4.7.

Une plus grande importance accordée aux indicateurs de la durabilité dans le processus de répartition budgétaire constituerait un levier puissant dans la mise en œuvre d’un développement durable. Les critères de conditionnalité appliqués pour les Fonds structurels et d’investissement européens devraient être adaptés en vue de la réalisation des ODD.

4.4.8.

Un soutien devrait être apporté à l’initiative menée par le réseau européen pour le développement durable (ESDN) pour mettre en place une plateforme d’apprentissage par les pairs entre États membres.

4.4.9.

L’Union européenne devrait faire preuve d’initiative et être la première organisation régionale à présenter un rapport volontaire lors de la session de 2017 du FPHN. En outre, l’Union européenne devrait publier des rapports annuels exposant la manière dont les dimensions intérieure et extérieure de l’action de l’Union européenne contribuent à la réalisation des ODD dans le domaine correspondant à l’axe thématique annuel du FPHN (39). La société civile devrait être pleinement associée à l’élaboration du rapport volontaire et des rapports thématiques par l’intermédiaire du Forum européen du développement durable.

5.1.

Le programme des Nations unies à l’horizon 2030 requiert le passage d’un modèle de gouvernance aux mains des États à un système qui associe les diverses parties intéressées et qui accorde un rôle accru à la société civile. Les ODD ne pourront être atteints que si la société civile et d’autres parties prenantes jouent un rôle actif et adhèrent au programme. La société civile doit être associée depuis les niveaux local, régional et national jusqu’à ceux de l’Union européenne et du FPHN, et ce à tous les stades de la mise en œuvre.

5.2.

Pour ce qui concerne l’Union européenne et ses États membres, le CESE suggère de créer un Forum européen du développement durable qui associerait un large éventail d’organisations de la société civile et de parties prenantes à la réalisation des ODD dans l’Union européenne, ainsi qu’à leur suivi et leur réexamen continus (40). La première tâche revenant à ce forum devrait être de faciliter le dialogue avec la société civile dans le processus qui aboutira à une stratégie globale de l’Union européenne en faveur du développement durable.

5.3.

La Commission devrait mettre en place un programme et une ligne de financement spécifiques pour soutenir le renforcement des capacités des organisations de la société civile afin qu’elles puissent participer pleinement à ce processus. Les actuels programmes de renforcement des capacités doivent être plus explicitement ouverts aux organisations de la société civile qui traitent des dossiers nationaux et qui effectuent la «liaison» entre les dimensions intérieures et extérieures de l’intégration des ODD et des questions de gouvernance.

28.12.2016   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 487/51

Rapporteur:

Christian MOOS

Corapporteur:

Denis MEYNENT

1.1.

La présidence slovaque a invité le Comité économique et social européen (CESE) à donner son avis sur «Une législation à l’épreuve du temps». Ce nouveau concept s’inscrit dans le fil d’autres demandes spécifiques adressées à la Commission et aux colégislateurs dans le but d’assurer une plus grande adéquation de la législation, notamment avec la compétitivité de l’Union européenne et la prise en compte de la spécificité des petites et moyennes entreprises (PME) et des microentreprises, aspects sur lesquels le CESE s’est exprimé à plusieurs reprises.

1.2.

Le CESE note que des efforts sont fournis pour améliorer la qualité de la législation européenne et qu’il convient de les intensifier.

1.3.

Le CESE estime qu’une législation de haute qualité, simple, compréhensible et cohérente «est un facteur d’intégration essentiel qui ne constitue pas une charge ou un coût à réduire». Elle est indispensable si l’on souhaite générer une croissance économique durable et stimuler l’innovation, la compétitivité des entreprises, y compris des PME, ainsi que la création d’emplois de qualité.

1.4.

Le «principe d’innovation», tel que défini au chapitre 2, s’inscrit aussi dans la logique du programme REFIT. Le CESE rappelle les principes du programme «Mieux légiférer», déjà définis et appliqués, et souligne que ce nouveau principe ne doit pas prendre le pas sur eux et doit être appliqué avec intelligence et prudence, en particulier dans les domaines de la protection sociale et environnementale, de la santé et de la protection des consommateurs.

1.5.

Le CESE suggère de poursuivre l’examen des potentialités qu’offre le «principe d’innovation», en procédant à un échange de bonnes pratiques.

1.6.

L’innovation est l’une des conditions nécessaires à la croissance durable en Europe. Il convient donc de prévoir un cadre réglementaire favorable à l’innovation, bien qu’il n’existe pas de relation simple entre innovation et cadre réglementaire. Outre les dispositions législatives, il est aussi nécessaire de prendre des mesures visant à promouvoir et à développer l’innovation (mesures administratives, fiscalité, plan d’investissement, etc.).

1.7.

L’objectif de la législation européenne doit toujours être de créer un cadre juridique permettant aux entreprises et aux citoyens de bénéficier des atouts du marché intérieur et d’éviter des charges administratives inutiles. La législation européenne est à l’épreuve du temps si elle est proactive et prévoyante; le CESE se prononce en faveur d’une législation qui s’adapte. Il estime qu’une législation à l’épreuve du temps doit reposer sur la méthode communautaire.

1.8.

Il s’impose d’éviter les coûts inutiles de la réglementation. Les coûts de la règlementation doivent être proportionnels aux bénéfices qu’ils engendrent.

1.9.

Le CESE est convaincu que toute législation doit être le résultat de délibérations politiques publiques. À cet égard, le rôle de la société civile et des partenaires sociaux est très important et il convient de prévoir le cadre approprié pour garantir un dialogue social et civique de qualité, au sein duquel les points de vue exprimés seront dûment pris en compte.

1.10.

Le CESE note que ce n’est pas seulement le contenu de la législation mais le processus législatif même qui doivent être à l’épreuve du temps pour correspondre aux besoins des entreprises et des citoyens.

1.11.

Une législation à l’épreuve du temps doit être ferme quant à sa finalité, toujours en cohérence avec les objectifs énoncés dans le traité et flexible dans le cadre de sa transposition dans le droit national. Elle n’entre pas dans les détails mais se contente de fixer un cadre, qu’il convient de transposer en temps voulu et de manière appropriée au niveau national, en consultant également les partenaires sociaux et les organisations de la société civile représentatives, et en tenant compte de leurs points de vue. L’utilisation des clauses de limitation dans le temps («sunset clauses») mérite d’être analysée plus avant.

1.12.

Le CESE se prononce en faveur d’une clarification des principes de subsidiarité et de proportionnalité qui sont parfois utilisés comme arguments par les adversaires d’initiatives législatives sans que leur raisonnement sous-jacent ne soit suffisamment étayé.

1.13.

La société civile doit être la caisse de résonance d’une législation à l’épreuve du temps. Le CESE est bien placé pour être l’intermédiaire entre le législateur et les organisations de la société civile et les partenaires sociaux.

1.14.

Le CESE souligne l’importance des évaluations d’impact au niveau national et européen, y compris le test PME, et ce pour toute initiative législative ou non-législative, de sorte que les décisions politiques soient prises en connaissance de cause et sur la base d’éléments concrets. Les analyses d’impact constituent une aide à la décision politique; elles ne sauraient la remplacer.

1.15.

Le CESE demande à être consulté lorsque la Commission, le Parlement et le Conseil s’accordent sur le retrait de propositions législatives car il importe d’évaluer les conséquences matérielles et immatérielles de tels retraits.

1.16.

Le CESE est d’avis que le Conseil doit devenir plus transparent et qu’une future réforme des traités devrait tenter d’améliorer la cohérence des décisions du Conseil. Les droits du Parlement doivent être renforcés.

1.17.

Le CESE estime nécessaire d’exploiter de manière accrue la coopération renforcée, tout en évitant que les institutions ne soient affaiblies ce faisant.

1.18.

Le CESE insiste sur sa participation aux processus consultatifs qui doivent aller de pair avec l’approfondissement de l’UEM. Le Parlement européen ainsi que les instances consultatives doivent être mieux intégrés dans le cycle du Semestre européen.

1.19.

Le CESE est favorable à une procédure législative accélérée dans le cadre du trilogue uniquement dans les cas d’urgence.

2.1.

La Présidence slovaque a invité le CESE à donner son avis sur une législation à l’épreuve du temps et à réfléchir à la manière dont l’Union européenne peut améliorer la législation afin qu’elle s’adapte aux besoins de l’économie et de la société en ces temps de mutations rapides. La présidence demande comment on peut maintenir les coûts réglementaires pour les entreprises à un niveau raisonnable, sans négliger les objectifs des traités.

2.2.

La législation européenne est à l’épreuve du temps si elle est proactive, prévoyante, et offre un maximum de clarté et de sécurité juridiques. Le CESE se prononce donc en faveur d’une législation qui s’adapte et qui dispose, en même temps, de la capacité de prévoir.

2.3.

Des réglementations sont également nécessaires si l’on veut que les objectifs politiques des traités soient atteints. L’Union européenne est une économie sociale de marché et certaines règles ont dès lors un coût pour les entreprises, par exemple dans le domaine de la sécurité et de la santé au travail. C’est l’équilibre entre les objectifs économiques et sociaux qui garantit la paix sociale en Europe. Une législation à l’épreuve du temps doit respecter cet équilibre et promouvoir la cohésion économique, sociale et territoriale, ainsi que la solidarité entre les États membres.

2.4.

Le CESE soutient et souligne la nécessité de renforcer la légitimité de la législation européenne en légiférant mieux, mais il tient à ce que la compréhension de ce qui est à l’épreuve du temps ne mène pas à une dépolitisation du processus législatif. Il est convaincu que toute législation doit être le résultat de délibérations politiques. À cet égard, le rôle majeur de la société civile et des partenaires sociaux dans le cadre du dialogue social doit être pris en compte.

2.5.

La législation européenne est à l’épreuve du temps si elle est considérée comme légitime par les citoyens. Elle doit être basée sur la représentation, le consensus et la participation, et elle doit avoir la capacité d’apporter des résultats ou des solutions à un problème collectif.

2.6.

Le CESE juge que le processus législatif européen mériterait d’être revu dans le cadre du traité de Lisbonne et, si nécessaire, dans le cadre d’un nouveau traité pour que les politiques européennes fournissent de meilleurs résultats. C’est précisément cet aspect d’une législation à l’épreuve du temps que le CESE souhaite mettre en lumière, c’est-à-dire sa qualité, sa légitimité, sa transparence et sa nature inclusive.

2.7.

Le CESE note que ce n’est pas seulement le contenu de la législation mais le processus législatif même qui doivent être à l’épreuve du temps pour correspondre aux besoins des entreprises et des citoyens. En d’autres termes, c’est la question de la démocratie au niveau européen qui est posée.

2.8.

La volonté politique des élus et leurs choix sont dès lors déterminants. Chaque législation peut être analysée à l’aune de sa capacité à traduire cette volonté politique dans les faits, et jugée par sa qualité démocratique. Le CESE propose ainsi d’examiner non seulement le contenu de la législation, mais aussi le processus législatif.

2.9.

Ce nouveau concept de «législation à l’épreuve du temps» est lié à d’autres initiatives visant à améliorer la législation. Le CESE s’est exprimé à plusieurs reprises dans ses avis (1) sur le programme «Mieux légiférer» et le programme REFIT (2). Il tient à rappeler son avis consacré à une approche proactive de la législation. (3)

2.10.

La mise en œuvre des programmes «Mieux légiférer» et REFIT, ce dernier lancé par la Commission européenne en 2012 afin de mesurer les charges administratives des dispositions législatives en vigueur et, le cas échéant, de les éliminer, sont des priorités clefs du trio présidentiel (Pays-Bas, Slovaquie et Malte) de janvier 2016 à juin 2017. Il est évident que l’idée d’une législation à l’épreuve du temps s’inscrit dans la logique de ces programmes.

2.11.

Le CESE note que des efforts sont fournis pour améliorer la qualité de la législation européenne et insiste sur la nécessité de les intensifier. Le CESE a pris acte de la communication de la Commission du 19 mai 2015 (4) et de l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» du 13 avril 2016 (5) tout en constatant qu’il n’a pas été associé à ce dernier.

2.12.

Le CESE estime qu’une législation de haute qualité, simple, compréhensible et cohérente, garantie par la Commission, le Parlement et le Conseil, constitue une condition indispensable pour générer une croissance économique durable et stimuler l’innovation, la compétitivité des entreprises — y compris des PME et des microentreprises — et la création d’emplois de qualité. Il importe en outre de mettre en pleinement œuvre le Small Business Act dans tous les domaines.

2.13.

La réglementation européenne «est un facteur d’intégration essentiel qui ne constitue pas une charge ou un coût à réduire. Bien proportionnée, elle est au contraire un gage de protection, de promotion et de sécurité juridique important pour tous les acteurs et citoyens européens» (6).

2.14.

Le CESE rappelle l’importance des principes déjà définis pour assurer une législation appropriée. Il s’agit entre autres des principes de mise en œuvre correcte dans les temps, de subsidiarité et de proportionnalité, du principe de précaution, de prévisibilité, du «think small first», de la dimension externe de la compétitivité et du test du marché intérieur.

2.15.

Un nouvel aspect de la législation semble actuellement gagner une importance prioritaire pour le Conseil: le principe d’innovation. Ce principe, qui implique de tenir compte de l’impact sur la recherche et l’innovation lors de l’élaboration et de la révision de la réglementation, est l’un des nombreux critères qui permettent d’évaluer les propositions législatives de la Commission dans des domaines de nature technique, technologique et scientifique. Il devrait toutefois être appliqué de manière intelligente et avec prudence, en particulier dans les domaines de la protection sociale et environnementale, de la santé et de la protection des consommateurs.

2.16.

Il ressort des conclusions du Conseil Compétitivité de l’Union européenne (7) qu’«il convient d’appliquer le “principe d’innovation”, ce qui implique de tenir compte de l’impact sur la recherche et l’innovation lors de l’élaboration et de la révision de la réglementation, tous domaines d’actions confondus». Cela se reflète aussi dans la demande de la présidence slovaque ainsi que dans une étude récente du CEPS (8), selon laquelle fixer des règles trop strictes risquerait de bloquer les investissements et de freiner l’innovation. Cette interprétation entre aussi dans la logique du programme REFIT.

2.17.

Le CESE estime que le recours à ce nouveau principe doit être préalablement défini et son utilisation soigneusement précisée.

2.18.

Pour le CESE, le principe d’innovation doit avoir le même poids que les autres critères évoqués au point 2.14 et utilisés par la Commission pour analyser l’impact d’une proposition législative. Il convient donc de trouver un équilibre entre le principe d’innovation et les autres critères et de veiller à ce qu’il ne prenne pas le pas sur eux.

2.19.

Le CESE suggère à la Présidence slovaque de poursuivre l’examen des potentialités qu’offre le principe d’innovation, en procédant à un échange de bonnes pratiques. Le CESE demande que, sur cette base, la Commission puisse tirer un bilan des opportunités et de l’impact de ce nouveau principe.

2.20.

L’objectif de la législation européenne doit toujours être de créer un cadre juridique permettant aux entreprises et aux citoyens de bénéficier des atouts du marché intérieur et de ses libertés, c’est-à-dire de promouvoir les forces innovantes en Europe. Ceci implique d’éviter les charges administratives inutiles, tandis que les règles mal conçues, obsolètes et pesantes doivent être revues ou abolies.

2.21.

Le CESE estime que les coûts de la réglementation doivent être proportionnels aux bénéfices qu’ils engendrent. Les coûts et les charges administratives inutiles doivent être évités dans l’intérêt des entreprises, des citoyens et des administrations chargées de l’application de la réglementation. Il importe que le bénéfice net et la valeur ajoutée d’une réglementation l’emportent sur son coût pour les entreprises ou la société dans son ensemble.

3.1.

Le CESE insiste pour que la notion de «législation à l’épreuve du temps» soit mieux définie. Elle doit être respectueuse des valeurs et des objectifs de l’Union européenne conformément aux articles 1er et 2 du traité de Lisbonne. Dès lors, le principe d’innovation, qui est l’une des priorités de la Présidence slovaque (9) et donc étroitement lié au nouveau concept de législation à l’épreuve du temps, se doit d’être responsable.

3.2.

L’innovation est l’une des conditions nécessaires à la croissance durable de l’Europe. Toute législation, qu’elle soit européenne ou nationale, doit éviter aux entreprises, surtout aux PME qui ont peu de moyens, d’être soumises à des charges inutiles. L’innovation et la compétitivité sont à la base du succès de l’économie sociale de marché européenne. L’innovation a besoin d’un cadre règlementaire de qualité. L’interaction entre la législation et l’innovation est complexe et ne saurait être considérée que du seul point de vue quantitatif, dans le sens de plus ou moins de dispositions législatives (10).

3.3.

Le CESE estime que l’utilisation des clauses de limitation dans le temps («sunset clause») dans la législation européenne, pour éviter de futurs obstacles bureaucratiques, mérite d’être analysée plus avant.

3.4.

Une législation à l’épreuve du temps doit être ferme quant à sa finalité, toujours en cohérence avec les objectifs des traités, et flexible dans le cadre de sa transposition dans le droit national, dans le respect des principes évoqués ci-dessus. Elle n’entre pas dans les détails mais se contente de fixer un cadre qui peut être complété, le cas échéant, soit par des instruments non législatifs, soit par les régulateurs nationaux, les partenaires sociaux ou des régimes d’autorégulation, ces derniers étant toujours sous le contrôle du législateur au niveau adéquat.

3.5.

Le CESE se prononce en faveur d’une clarification des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Le respect de la subsidiarité, ou plutôt de la répartition des compétences, est primordial pour le bon fonctionnement de l’Union européenne comme espace juridique commun. Néanmoins, ces deux principes sont parfois utilisés comme arguments par les adversaires d’initiatives législatives sans que leur raisonnement sous-jacent ne soit suffisamment étayé. Il convient de clarifier les critères qui déterminent l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité. L’espace juridique de l’Union européenne doit être un et indivisible.

3.6.

Le CESE juge nécessaire d’examiner en premier lieu le processus législatif au niveau européen pour améliorer la qualité de la législation. Un grand nombre d’initiatives visent l’amélioration du processus législatif, mais les parties prenantes à ce processus ne sont pas d’accord sur les moyens. Le CESE renvoie aux orientations de la Commission dans son programme «Mieux légiférer» (19 mai 2015) et l’accord interinstitutionnel (décembre 2015/16, avril 2016), le rapport Brok-Bresso (février 2016), le rapport Hübner (mars 2016), le rapport Giegold (fin mai 2016) et notamment le Small Business Act (février 2011). Il attire aussi l’attention sur les propositions des gouvernements et des parlements des États membres, sur les initiatives telles que celles du Mouvement européen international (MEI) et des Fédéralistes européens (UEF), ainsi que sur les contributions des instituts de recherche et des groupes de réflexion.

3.7.

La société civile organisée revêt une importance décisive pour le développement d’une opinion publique européenne. L’Europe a besoin d’une opinion publique moins fragmentée servant de caisse de résonnance à une législation européenne à l’épreuve du temps. En tant qu’organe de représentation de la société civile organisée en Europe, le CESE est bien placé pour faciliter le consensus entre les différents acteurs de la société civile à tous les niveaux, et aussi dans les États membres. Plus précisément, il est un intermédiaire important entre le législateur et les organisations de la société civile et les partenaires sociaux.

3.8.

Le CESE est conscient de l’importance des évaluations d’impact, notamment pour les PME. Celles-ci doivent être prises en compte dans le processus législatif, mais ne sauraient pour autant remplacer le processus politique.

3.9.

La simplification de lois difficiles à comprendre, voire à appliquer, ou l’abandon de réglementations devenues superflues peuvent être bénéfiques pour les citoyens et les forces de l’économie, contribuant ainsi à un environnement propice à la croissance et à la création de plus d’emplois de qualité («enabling environment»). Néanmoins, le CESE demande à être consulté lorsque la Commission, le Parlement et le Conseil s’accordent sur le retrait de propositions législatives. Dans ce contexte, il importe d’évaluer les conséquences matérielles et immatérielles de tels retraits et d’en informer le CESE.

3.10.

Le traité de Lisbonne vise à renforcer le rôle du Parlement européen ainsi que la méthode communautaire. Dans le sillage de la crise, le Conseil européen est devenu la pierre angulaire du système institutionnel européen. Le CESE estime que cette dérive doit être corrigée. Une législation européenne à l’épreuve du temps doit reposer sur la méthode communautaire.

3.11.

Les réunions des formations du Conseil fonctionnant à la majorité qualifiée devraient être publiques, à des fins de plus grande transparence et de plus de démocratie. Le vote à la majorité qualifiée pour les décisions du Conseil devrait être la règle. Le CESE est aussi d’avis qu’une future réforme des traités devrait tenter d’améliorer la cohérence des décisions du Conseil dont les formations poursuivent à présent des politiques en partie contradictoires, avec des conséquences évidentes sur la qualité de la législation.

3.12.

L’extension des droits du Parlement européen, prévue par les traités sans qu’elle ne se traduise dans les faits, doit être réalisée dans les meilleurs délais. Ainsi, le droit d’initiative restreint introduit par le traité de Lisbonne (article 225 du TFUE) devrait être appliqué de manière accrue conformément aux termes de ce traité. Un rejet par la Commission ne devrait être possible que pour des raisons formelles, notamment lorsque la base des compétences n’est pas suffisante.

3.13.

Les différences en termes de rythme d’intégration sont depuis longtemps une réalité dans l’Union européenne et ces écarts sont inévitables à l’avenir, au regard du nombre d’États membres. Dans ce contexte, le CESE estime nécessaire d’exploiter de manière accrue la coopération renforcée. Dans le même temps, il faut éviter que les institutions de l’Union européenne ne soient affaiblies par une géométrie variable des projets d’intégration européenne. La coopération renforcée devrait fonctionner sur la base de la majorité qualifiée.

3.14.

Le CESE appuie la demande du Parlement européen de transformer l’Union économique et monétaire (UEM) en un «gouvernement économique efficace et démocratique» et insiste à nouveau sur sa participation aux processus consultatifs qui doivent aller de pair avec un tel approfondissement de l’UEM si l’on veut y associer la société civile.

3.15.

Le CESE est d’avis que la procédure législative accélérée dans le cadre du trilogue ne devrait être appliquée qu’aux seuls cas d’urgence, ce qui est d’ailleurs conforme aux termes du traité. Contrairement aux commissions du Parlement européen, les réunions du trilogue ne sont ni transparentes ni accessibles. La limitation de la procédure législative à une seule lecture conduit à une limitation de la participation de la société civile.

3.16.

Le CESE estime que les instruments et procédures introduits dans le sillage de la crise financière et de la crise de l’euro doivent être mieux intégrés dans le cadre législatif européen. Le Parlement européen, mais aussi les organes tels que le Comité européen des régions (CdR) et le CESE, doivent être mieux intégrés dans le cycle du semestre européen. Le mécanisme européen de stabilité doit être rattaché au cadre législatif de l’Union européenne.

3.17.

S’agissant des actes délégués, la Commission européenne devrait apporter plus de transparence à sa prise de décision (voir l’article 290 du TFUE), ce que le Comité a souligné à plusieurs reprises.

28.12.2016   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 487/57

Rapporteur général:

M. Antonello PEZZINI

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) a toujours été d’avis qu’une union douanière efficace constitue un élément essentiel du processus d’intégration européenne, afin de garantir une libre circulation des marchandises sûre et transparente reposant sur le respect des règles de concurrence et assurant une protection maximale des consommateurs et de l’environnement, de lutter efficacement contre les infractions, la fraude et la contrefaçon, et de favoriser le développement du commerce légitime.

1.2.

Le Comité soutient fermement les objectifs de la proposition de la Commission, les mesures proposées étant destinées à:

1.3.

Le CESE demande que, parmi les objectifs de la directive, il soit indiqué que cet instrument, qui permet une convergence progressive mais nécessaire vers un régime réglementaire unitaire unique, sur le plan de son application et de son interprétation, doit être complété par un contrôle et une surveillance du marché basés sur des mécanismes automatiques de relevé qui n’entravent pas le développement du commerce européen légitime.

1.4.

Le Comité recommande que le rapport biennal à présenter au Parlement européen (PE), au Conseil et au CESE, en plus d’une évaluation du degré de convergence de la mise en œuvre de la nouvelle législation au niveau territorial, propose des indicateurs pour les prochaines étapes visant la création de:

2.1.

L’union douanière (UD) est le fondement de l’Union européenne. La législation douanière de l’Union est totalement harmonisée du point de vue des règles matérielles et procédurales depuis 1992. Le nouveau code des douanes de l’Union (Union Customs Code — UCC), le règlement (UE) no 952/2013, a été adopté en 2013 et est entré en vigueur en 2016.

2.2.

Les douanes, pour ce qui est de leurs aspects réglementaires, relèvent de la compétence exclusive de l’Union conformément à l’article 3 du TFUE, tandis que les activités relatives à l’organisation des contrôles, le système de sanctions ainsi que les activités d’application réglementaire relevant de la coopération judiciaire en matière pénale relèvent de la compétence des États membres (titre V du TFUE).

2.3.

Les opérations douanières de l’Union européenne représentent environ 16 % du commerce mondial, pour des importations et exportations représentant plus de 3 500 milliards d’EUR par an. Les droits de douane prélevés en 2013 se situaient à un niveau de 15,3 milliards d’EUR, soit près de 11 % du budget de l’Union européenne.

2.4.

Les systèmes nationaux d’infractions et de sanctions douanières non harmonisés peuvent inciter le commerce illicite à réorienter les échanges vers les États membres dans lesquels les risques d’être découverts et les sanctions sont moindres, alors que les entreprises qui opèrent dans la légalité doivent supporter des coûts plus élevés lorsqu’elles opèrent à travers plusieurs juridictions, et que les différents régimes de sanctions risquent d’altérer les flux commerciaux et les modèles d’activité économique au sein du marché unique et de conférer un avantage aux entreprises opérant dans des pays dont les contrôles douaniers sont moins stricts.

2.5.

Une analyse des régimes nationaux des États membres applicables aux infractions et aux sanctions douanières, menée depuis la mise en œuvre du programme «Douane 2013», a fait apparaître de nombreuses différences entre les régimes, ce qu’ont confirmé des analyses approfondies récentes (1).

2.6.

En effet, la lutte contre les infractions à la réglementation douanière suit 28 (2) régimes juridiques et traditions administratives ou juridiques différents, ce qui entraîne une grande variété dans la définition et la sévérité des sanctions: la non-uniformité dans l’application de la législation douanière se répercute sur les conditions de concurrence, qui devraient être homogènes dans le marché intérieur.

2.7.

Les divergences dans l’application de la réglementation concernent en particulier la nature des sanctions administratives et/ou pénales, la typologie des sanctions, les seuils et l’étendue de la violation, les systèmes de composition/transaction, les niveaux et types de responsabilité, les circonstances aggravantes ou atténuantes, les délais de procédure et de prescription et la responsabilité des personnes morales.

2.8.

Il est devenu nécessaire de surmonter les divergences au niveau de l’application des règles et de mettre en œuvre des systèmes douaniers européens harmonisés selon le principe d’une douane unique, au sein desquels les États membres autorisent des mécanismes de règlement des différends pour les apurements, en cas d’infractions douanières, en fonction de la nature et de l’étendue de celles-ci, en essayant d’éviter des procédures juridiques longues et coûteuses pour les deux parties.

2.9.

Il convient par ailleurs de rappeler que l’union douanière est l’organe opérationnel chargé de mettre en œuvre une grande partie des mesures de politique commerciale de l’Union européenne et qui applique de nombreux accords internationaux liés aux flux commerciaux, en mettant en place — par l’intermédiaire des administrations des États membres — d’importants processus horizontaux de gestion des données, de gestion des opérateurs commerciaux et des applications. Les divergences prévalant au sein du système européen sur le plan de l’application des règles ont déjà fait l’objet de réclamations devant l’OMC.

2.10.

Face aux graves problèmes de fonctionnement auxquels l’UD est confrontée, eu égard aux divergences d’application de la réglementation qui menacent de compromettre son efficacité globale, le CESE a déjà eu l’occasion de souligner la nécessité «que l’on suive une politique douanière unique fondée sur des procédures uniformes, modernisées, transparentes, efficaces et simplifiées, qui soit en mesure de contribuer à la compétitivité économique de l’Union européenne au niveau mondial» (3).

2.11.

Pour le parachèvement d’un véritable marché intérieur, comme le CESE l’a déjà rappelé (4), il faut garantir des délais sûrs concernant les dispositions d’application; les interprétations uniformes de la réglementation douanière de l’Union, qui doit servir de cadre administratif unique afin de parvenir à un traitement uniforme des opérateurs en quelque point que ce soit du territoire douanier de l’Union européenne; un accès plus aisé au statut d’opérateur économique agréé; une information bénéficiant d’une vaste diffusion auprès de tous les opérateurs intéressés; des procédures informatisées et une formation de qualité des ressources humaines. En substance, nous devrions être en mesure de mettre en place une douane unique européenne.

2.12.

Ce n’est qu’au moyen de progrès solides vers une douane unique européenne et des structures de gouvernance appropriées que l’on pourra remédier à la complexité et à la non-homogénéité du fonctionnement opérationnel de l’union douanière.

3.1.

L’objectif principal de la proposition de directive de la Commission est de parvenir, par le biais d’une directive d’harmonisation, à un cadre juridique commun de référence visant à permettre:

en assurant le respect des règles douanières de manière uniforme dans l’ensemble de l’Union européenne par une application harmonisée de la réglementation en matière d’infractions et de sanctions douanières qui évite de trop grandes différences entre les systèmes nationaux d’infraction et de poursuites, de nature à fausser les règles de concurrence et d’affecter la libre circulation des marchandises.

3.2.

En particulier, l’exécutif communautaire, en raison de la base juridique choisie, l’article 33 du TFUE, propose:

3.3.

La proposition, présentée il y a trois ans par la Commission européenne, a été soumise au Parlement européen et a suscité des objections de plusieurs États membres. Le Parlement lituanien a fait valoir que «le fondement légal retenu (article 33 du TFUE) de la proposition n’autorise pas l’Union à prendre des mesures en établissant un cadre concernant les infractions à la législation douanière de l’Union et prévoyant des sanctions en cas d’infraction» (6), la proposition ne satisfaisant pas au principe de subsidiarité, en particulier lorsqu’elle ne respecte pas les exigences du principe d’attribution selon lequel l’Union agit uniquement lorsque les traités prévoient une base juridique d’action.

3.4.

Le PE a maintenant repris l’examen de la proposition et confié la rédaction de son avis à M. Kaja KALLAS, rapporteur pour la commission IMCO, qui a demandé l’extension de la base juridique à l’article 114 du TFUE également (7). Ce dernier prévoit la consultation obligatoire du CESE, comme indiqué dans la lettre de saisine du CESE par le président de la Commission IMCO du Parlement européen.

3.5.

Le CESE souscrit pleinement à ce choix, et souligne l’importance d’un système douanier homogène, permettant de donner des valeurs et une unité non seulement au marché intérieur, mais à l’ensemble de la société européenne, aujourd’hui plus que jamais à la recherche de systèmes unifiés.

4.1.

Le Comité économique et social européen a toujours soutenu qu’une union douanière efficace est un élément essentiel du processus d’intégration européenne pour garantir une libre circulation des marchandises, dans le respect des règles de concurrence et avec une protection maximale des consommateurs et de l’environnement.

4.2.

Le CESE estime qu’il est essentiel d’adopter une approche commune vis-à-vis de la prévention, de la dissuasion et de l’identification unique des infractions, et de disposer d’une gestion uniforme du régime de sanctions, y compris pour les systèmes de règlement transactionnel, afin de garantir une application uniforme et non discriminatoire des réglementations européennes sur tout le territoire, comme le prévoit l’article 3 du TFUE.

4.3.

Le CESE est pleinement favorable à une accélération de l’évolution vers une véritable douane européenne unique caractérisée par une gouvernance unitaire reposant sur une Agence européenne des douanes et la mise en place d’instances administratives et juridictionnelles communes (8), notamment un Tribunal européen des douanes (9), à l’instar de l’exemple nord-américain, pour la mise en œuvre d’un système unique pour les infractions et d’un système unique de sanctions de dernière instance, complété par la mise en place ex ante de systèmes de prévention et de systèmes de composition/transaction visant à limiter, voire éliminer, les contentieux coûteux et pénalisants pour le commerce communautaire, surtout pour les petites et moyennes entreprises.

4.4.

Selon le Comité, l’uniformité d’application de la réglementation douanière européenne doit aussi couvrir la phase du contentieux pour les opérateurs économiques, du point de vue du marché tant intérieur qu’international, ainsi que l’approche ex ante de prévention reposant sur des solutions télématiques TIC, uniques et renforcées, pour éviter des charges bureaucratiques excessives en matière d’identification.

4.4.1.

Le Comité souligne l’importance de la mise en œuvre d’«une politique douanière unique sur la base de procédures uniformes, transparentes, efficaces, efficientes […], de façon que l’Union européenne puisse affronter la concurrence mondiale et de manière à préserver les droits […] des entreprises et des consommateurs européens ainsi que la propriété intellectuelle» (10).